Sociální podnikání a veřejné zadávání dle britské metodiky Social Issues in Purchasing Office of Government Commerce

Sociální podnikání a veřejné zadávání

dle britské metodiky „Social Issues in Purchasing“ Office of Government Commerce s přihlédnutím k zákonu č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách

Dr. Jiří Taišl právní analýza

Název studie: Sociální podnikání a veřejné zadávání dle britské metodiky „Social Issues in Purchasing“ Office of Government Commerce s přihlédnutím k zákonu č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách Autor: Dr. Jiří Taišl advokátní kancelář dr. jiří taišl

Vydavatel: © Nový Prostor, o.s. | Praha 2007 Studie vznikla v programu Zadávaní veřejných zakázek v rámci projektu H/R/D/I – Human Resources Development Interface / Prostředí pro rozvoj lidských zdrojů – s finanční podporou Iniciativy Společenství Equal (www.hrdi.cz, www.public-procurement.cz).

03

Sociální podnikání a veřejné zadávání

dle britské metodiky „Social Issues in Purchasing“ Office of Government Commerce

Obsah

04

Veřejné zadávání a sociální podnikání dle zadávacích směrnic ES

10

Britská právní úprava a metodika sociálního zadávání

14

Adaptace britské metodiky sociálního zadávání na podmínky 16 23

26 31 37 46 50

58

Závěr

02

/ Úvod / Klíčové body pro úspěšné zahrnutí sociálních cílů do veřejného zadávání / Identifikace potřeb a formulace podmínek nákupu / Zadávací podmínky / Výběr kvalifikovaných dodavatelů / Hodnocení nabídek / Uzavření a plnění smlouvy

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Obsah

s přihlédnutím k zákonu č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách

V C

V úvodu do otázky přenosu britské metodiky sociálního zadávání do českého prostředí není možné nezmínit harmonizovaný evropský základ právní úpravy veřejného zadávání, který je nejpodstatnější podmínkou uplatnitelnosti národní zkušenosti jako vzájemné inspirace mezi členskými státy Evropského společenství.

Veřejné zadávání a sociální podnikání dle zadávacích směrnic ES

jine foto

04

Článek 10 Smlouvy o založení Evropského spo- lečenství zavazuje všechny členské státy učinit „veškerá vhodná obecná i zvláštní opatření k plnění závazků, které vyplývají z této smlouvy nebo jsou důsledkem činnosti orgánů Společenství“ a zároveň zdržet se „jakýchkoli opatření, jež by mohla ohrozit uskutečnění cílů této smlouvy“. Takto obecně vyjádřená povinnost loajality členského státu vůči cílům integrace a právnímu řádu, který je Společenstvím vytvářen k jejich naplnění, prakticky znamená závazek zajistit na svém území kompatibilní výkon práva s právními předpisy Společenství ve všech oblastech, kde tyto předpisy existují. Jednou z těchto oblastí je sféra veřejného zadávání, aktuálně upravená směrnicemi č. 2004/17/ES (pro zakázky sektorových zadavatelů) a č. 2004/18/ES (pro zakázky veřejných zadavatelů) a kontinuálně se vyvíjející judikaturou Evropského soudního dvora (ESD), která ustanovení zadávacích směrnic interpretuje a zpřesňuje. Není však předmětem tohoto úvodu analyzovat ustanovení obou směrnic

J

ani uvést přehled zásadní judikatury ESD roz- hodné pro jejich výklad. Rozhodující pro otázku sociálního podnikání je pouze skutečnost, že jak aktuálně účinné zadávací směrnice ES, tak i relevantní ustálená judikatura ESD uplatnění sociálních požadavků při veřejném zadávání upravují a umožňují.

U

Úplný rozbor právní úpravy veřejného zadávání v ES s ohledem na možnost sociálního zadávání byl předmětem analytické studie „Možnosti sociálního podnikání v rámci právní úpravy zadávání veřejných zakázek v evropském a českém právu“, zpracované Advokátní kanceláří Dr. Jiřího Taišla v červenci 2007 a není nutné ho proto na tomto místě opakovat. Pro úplnost a přehlednost dalšího textu je však nutné zdůraznit závěry této studie, hovořící o tom, že:

a

a/ Užití sociálních hledisek ve veřejném zadá vání je legální, a to jak z pohledu platného práva ES, tak i národního práva jednotlivých členských států včetně ČR. Zadavatel je oprávněn (nikoli však povinen - až na výjimky týkající za- městnavatelů osob se zdravotním postižením) sociální hlediska při zadávání veřejných zakázek zohlednit. b/ Tato sociální hlediska může zadavatel za hrnout mezi:

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Veřejné zadávání a sociální podnikání dle zadávacích směrnic ES

05

b c

c/

06

/ Zadávací podmínky (tj. do popisu požadova- ného plnění zakázky) / Smluvní podmínky (tj. ustanovení navazující na zadávací podmínky, která se stanou součástí smlouvy s vybraným uchazečem) / Kvalifikační předpoklady dodavatelů (v ome zené míře) / Kritéria hodnocení nabídek (při respektování limitů daných zejména judikaturou ESD)

Nejsnazší a z pohledu neporušení práva nejmé- ně rizikové je zahrnutí sociálních požadavků mezi zadávací podmínky (které jsou vstupním sítem pro vstup každého uchazeče do soutěže o zakázku), resp. následně mezi podmínky smluvní (jimiž je pod hrozbou sankce zavázán vybraný uchazeč). Naopak zahrnutí sociálních hledisek mezi kritéria hodnocení nabídek uchazečů je právně citlivou otázkou, kterou může zadavatel pozitivně vyřešit při současném splnění čtyř podmínek formulovaných v judika- tuře ESD: / Hodnotící kritérium bezprostředně souvisí s předmětem zakázky / Hodnotící kritérium nedává zadavateli neomezenou možnost volby vítězné nabídky / Hodnotící kritérium je jasně vyjádřeno v ozná- mení veřejné zakázky a v zadávací dokumentaci / Hodnotící kritérium není diskriminační ani není jinak v rozporu s právem ES.

S

Skvělou ilustrací přípustnosti jiných než ekonomických hledisek ve veřejném zadávání je příručka Evropské komise „Kupujte zeleně – Příručka pro zadávání veřejných zakázek šetrných k životnímu prostředí“ (Lucemburk, Úřad pro úřední tisky ES, 2005). Zejména proto, že jde o oblast typově příbuznou sociálnímu zadávání (prosazení společensky žádoucích hledisek tam, kde tradičně rozhoduje cena a užitná hodnota pro zadavatele) a příručka byla vydána již na základě nových zadávacích směrnic z roku 2004, není pro budoucí metodiku uplatnění sociálních hledisek ve veřejném zadávání nadbytečné její závěry alespoň letmo zmínit.

a b

Evropská komise zadavateli, který chce „kupovat zeleně“, doporučuje následující: a/ Organizace veřejné zakázky: Zásadní význam má přípravné stadium. Má-li se dosáhnout cílů ochrany životního prostředí, je třeba před vyhlá- šením výběrového řízení provést důkladnou analýzu a plánování. Zadavatel musí naprosto přesně vědět, co vlastně potřebuje. b/ Definice základních požadavků: Při definování předmětu zakázky má zadavatel značnou volnost při rozhodování, co chce zajistit. Díky tomu má i dost velký prostor pro to, aby byla zohledněna i hlediska ochrany životního prostředí, ovšem za předpokladu, že tím nebude deformován trh

(omezením nebo zamezením přístupu na něj). Při vypracování specifikací (technických) zakázky je možné odkazovat na eko-značení, nikdy však nelze vyžadovat na účastnících výběrového řízení, aby byli zaregistrováni v rámci některého konkrétního systému eko-značení.

c

c/ Výběr dodavatelů a poskytovatelů služeb: Ze soutěže je možné vyloučit firmy, které se pro- hřešují proti legislativě nebo předpisům na ochranu životního prostředí, pokud to má vliv na jejich profesionální chování a jednání. Mezi požadovanými kvalifikačními předpoklady doda- vatelů se mohou objevit jak odborné znalosti v otázkách ochrany životního prostředí při realizaci zakázek daného obsahu a rozsahu, tak i kapacita uplatňovat opatření environmentál- ního řízení podstatná pro realizaci dané zakázky. Není však dovoleno požadovat, aby byl účastník zapojen do určitého konkrétního systému envi- ronmentálního řízení.

d

d/ Přidělení zakázky: Ekologická kritéria lze při přidělování zakázky uplatnit pouze jsou-li v souladu s podmínkami stanovenými judikaturou ESD, tj. týkají se předmětu zakázky, zadavateli se jimi nepřiznává neomezená svoboda volby, jsou v oznámení zakázky i zadávací dokumentaci výslovně uvedena a vyhovují základním princi- pům platné legislativy.

e

e/ Ustanovení o realizaci zakázky: Ustanovení kontraktu s vybraným uchazečem je možno použít tak, aby zahrnovala hlediska šetrnosti k životnímu prostředí ve stadiu realizace. Zada- vatel může např. specifikovat, jak má být zboží dodáno, včetně způsobu přepravy. Do ustano- vení o realizaci zakázky je zkrátka možno zařadit všechna hlediska šetrnosti k životnímu prostředí, která jsou zveřejněna v oznámení zakázky, v její zadávací dokumentaci a nejsou v rozporu s legislativou Společenství.

T

Tato metodika, která není sice legislativou, přesto je oficiálním tiskem Evropské komise, dobře shrnuje základní zásady jiného než úzce „ekonomického“ zadávání, které jsou uplatnitelné kdekoli v zemích ES, nebo vycházejí z harmonizovaného právního základu a je tudíž možné je použít jako východiska i pro budoucí metodiku sociálního zadávání.

a

a/ Společensky žádoucí hlediska (tj. ekologická či sociální) je možné promítnout prakticky do všech stádií zadávacího procesu a přidělení veřejné zakázky, ovšem za podmínky, že jsou jasně definována od samého počátku tohoto pro cesu a jsou v souladu s platným právem veřejných zakázek. b/ Zásadní pro uplatnění společensky žádoucích hledisek zadávání je přípravné stadium zakázky a definice zadávacích podmínek,

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Veřejné zadávání a sociální podnikání dle zadávacích směrnic ES

07

09

tj. obsahu oznámení o zakázce, vlastních zadá- vacích podmínek a posléze i smluvních pod- mínek (návrh smlouvy je zpravidla součástí zadávací dokumentace).

c

c/ Zadavatel musí mít po celou dobu zadávacího procesu na paměti, že společensky žádoucí hlediska musí v každém svém úkonu uplatňovat transparentně (musí být všem dodavatelům známá a jasná), v souladu se zásadami nedis kriminace a rovného zacházení (nesmějí ze zakázky vyloučit uchazeče z jiných regionů či členských zemí ES a vést k umělému zvýhodně- ní konkrétního dodavatele).

08

jine foto

.:

Aktuální zadávací směrnice ES byly do práva Anglie, Walesu a Severního Irska přeneseny tzv. Public Contracts Regulations 2006, účinnými od 31. 1. 2006 (viz Statutory Instruments 2006 No. 5).

Britská právní úprava a metodika sociálního zadávání

U

Uvedený právní předpis upravuje jak zadávání veřejných zakázek veřejnými zadavateli, tak i zadávání koncesí týmiž zadavateli. Z pohledu práva ES jde o věrný přepis směrnice č. 2004/18/ES jak v otázce principů veřejného zadávání, tak postupu zadávání tzv. nadlimitních veřejných zakázek. Obsahově se tento předpis zásadně neliší od těch částí českého zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, upravujících problematiku zadávání veřejných zakázek veřejnými zadavateli. K sociálním hlediskům zadávání obsahuje uvedený britský předpis následující ustanovení:

jine foto

10

C

Čl. 7 Reserved contracts, se týká chráněných dílen, resp. zaměstnavatelů osob se zdravotním postižením, pokud jsou uchazeči o veřejnou zakázku. Umožňuje veřejnému zadavateli, aby rezervoval právo účasti v zadávacím řízení pouze takto kvalifikovaným dodavatelům. Dílem se tak shoduje se zněním § 101 českého zákona o veřejných zakáz- kách. Rozdíl spočívá v tom, že odst. 4-7 § 101 českého zákona, nad rámec daný zadávacími směrnicemi ES, upravuje i další možnosti zvýhodnění zaměstnavatele osob se zdravotním postižením,

zejména v soutěžích o tzv. podlimitní veřejné zakázky (na něž se harmonizovaná úprava ES detailně nevztahuje).

C

Čl. 9. Technical specifications, opravňuje zadavatele požadovat v technických podmínkách zadání zakázky i takové požadavky, jako je užitelnost a dostupnost pro osoby s tělesným postižením a další, především kvalitativně definované požadavky. Podmínkou je (odst. 4), aby tyto zadávací podmínky umožňovaly rovný přístup dodavatelů do soutěže o zakázku a nevytvářely neodůvodněné překážky otevření zadávacího řízení volné konkurenci. V tomto ohledu existuje naprostá shoda s ustanovením § 45 českého zákona o veřejných zakázkách, upravujícím tutéž problematiku.

C

Čl. 23 Criteria for the rejection of economic operators, umožňuje zadavateli vyřadit ze zadávacího řízení dodavatele, který neplní své povinnosti vůči systému sociálního zabezpečení ve Velké Británii nebo státu svého sídla (odst. 4 písm f). Opět není obtížné nalézt shodu s českým zákonem o veřejných zakázkách, který v § 53 odst. 1 písm. h) v souladu se směrnicí ES zařazuje mezi základní kvalifikační předpoklady dodavatele (jejichž neplnění je důvodem k vyřazení) doložení skutečnosti, že nemá nedoplatek na pojistném a na penále na sociální zabezpečení ani na státní politiku nezaměstnanosti jak v ČR, tak v zemi svého sídla.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Britská právní úprava a metodika sociálního zadávání

11

T B

Tento čl. 23 britského zákona však obsahuje – z pohledu tohoto sociálně orientovaného rozboru - zřejmě největší odlišnost od aktuálně platné české úpravy, a to v otázce rozsahu diskreční pravomoci veřejného zadavatele při posouzení kvalifikačních předpokladů dodavatelů.

Britský zadavatel může jednak kontrolovat širší škálu možných deliktů dodavatele, nebo podle písm. f) odst. 4) čl. 23 může kontrolovat i to, zda se dodavatel nedopustil závažného nesolidního či deliktního (misconduct) chování při výkonu svého podnikání nebo profese. Český zákon č. 137/2006 Sb. o ve- řejných zakázkách zužuje identický požadavek pouze na formální disciplinární tresty a kárná opa- tření podle zvláštních právních předpisů. Ve Velké Británii, jak vyplyne i z britské metodiky představené ve třetí části tohoto textu, je tudíž na rozdíl od ČR možné, aby veřejný zadavatel vyloučil z účasti na zakázce např. dodavatele, který byl v pracovněpráv- ním sporu se svým zaměstnancem či uchazečem o práci usvědčen z diskriminace.

D

Druhý rozdíl mezi předpisy Velké Británie a ČR o veřejných zakázkách spočívá v tom, že britský zadavatel má i v případě tzv. základních kvalifikačních předpokladů dodavatele (tj. právě beztrestnost, bezúhonnost, bezdlužnost atd.) možnost uvážení a není za všech okolností povinen dodavatele s určitým minulým pochybením ze zakázky vyloučit. Dá se říci, že britský zákon, na rozdíl od zákona ČR,

12

méně svazuje dodavatele, resp. jim více důvěřuje v tom, že svěřený prostor k uvážení nezneužijí k preferování sobě blízkých, ke korupci státní a veřejné správy ochotných dodavatelů.

C

Čl. 30 Criteria for the award of a public contract, obsahuje řešení problému mimořádně nízké nabídkové ceny uchazeče. V takovém případě musí zadavatel předtím, než rozhodne o eventuálním vyřazení takové nabídky, požadovat od uchazeče vysvětlení, jež může mj. zahrnovat i otázku jeho splnění všech předpisů týkající se ochrany zaměstnanců, odpovídajících pracovních podmínek a opatření ochrany bezpečnosti a zdraví na pracovišti, kde má být zakázka realizována (odst. 7 písm. d). Prakticky identické ustanovení obsahuje i § 77 odst. 2 písm d) českého zákona o veřejných zakázkách.

C

Čl. 35 Subsidised housing scheme works contracts, upravuje zvláštní případ velkých a komplexních zakázek na stavební práce realizující projekty sociálního bydlení. Umožňuje, aby od počátečního stadia plánovaní takového projektu vznikl tým, složený nejen ze zástupců zadavatele, odborných složek, ale i budoucího dodavatele. Zároveň uvádí přesné odkazy na ustanovení zákona, kterými se výběr dodavatele – člena realizačního týmu, řídí. Obdobné ustanovení český zákon o veřejných zakázkách (na rozdíl např. i od slovenského zákona) explicitně neobsahuje.

C

Čl. 38 Obligations relating to taxes, environmental protection, employment protection and working conditions, se týká oprávnění zadavatele uvést v zadání zakázky na služby nebo na stavební práce, kde může uchazeč získat relevantní informace o daňových, ekologických a pracovních před- pisech místa realizace zakázky. Pokud tak učiní, může zároveň požadovat, aby uchazeč ve své nabídce tyto informace, resp. předpisy, na něž odkazují, náležitě zohlednil. Identické ustanovení obsahuje § 44 odst. 7 českého zákona o veřejných zakázkách.

C

Čl. 39 Conditions for performance of contracts, velmi stručně ukládá zadavateli, aby podmínky plnění zakázky, které jsou sociálního nebo ekolo- gického charakteru, vždy stanovil v souladu s právem ES a uvedl je v oznámení o zakázce a zadávací dokumentaci nebo alespoň v zadávací dokumentaci. V českém zákoně je tomuto nejblíže ustanovení § 44 odst. 8 o tom, že zadavatel může v zadávacích podmínkách uvést též požadavky týkající se zvláštních podmínek na plnění veřejné zakázky, a to zejména v sociální oblasti, v oblasti zaměstnanosti nebo v oblasti životního prostředí.

Z

Zásadní shoda britské a české právní úpravy (až na uvedené výjimky) zadávání veřejných zakázek je pochopitelná vzhledem k tomu, že předlohou obou národních předpisů byla směrnice ES č. 2004/18. Je však zároveň potvrzením toho, že metodika

vycházející z aktuálně účinného britského zákona nebude v zásadním rozporu s českým zákonem a bude tedy, s přihlédnutím k výše naznačeným odlišnostem, přenositelná do českého prostředí. Pro inspiraci českých veřejných zadavatelů byla zvo- lena metodická příručka britského Office of Government Commerce1 nazvaná „Social Issues in Purchasing“ vydaná v únoru 2006. Jde o text zaměřený přímo na zadavatele s cílem pomoci jim, při respektování všech národních i evropských předpisů, prosadit sociální hlediska do zadávacího řízení. Navíc jde o text zpracovaný již s ohledem na nové zadávací směrnice ES a tudíž odrážející aktuálně platný evropský harmonizovaný právní základ. Následující část je překladem podstatných částí této příručky, adaptovaným na potřeby českých zadavatelů (tj. se zohledněním ustanovení zákona č. 137/2006 Sb. a jeho dílčích odlišností od britské právní úpravy).

1/ Office for Government Commerce, Trevelyan House, 26-30 Great Park Street, London SW1P 2BY, http://www.ogc.gov.uk

.:

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Britská právní úprava a metodika sociálního zadávání

13

/ Social Issues in Purchasing

Adaptace britské metodiky sociálního zadávání na podmínky ČR

T

Stručné shrnutí Tento průvodce se zaměřuje na jednotlivé stupně zadávacího procesu a způsoby, jak mohou být do fází jeho cyklu legitimně zabudovány sociální cíle. Klíčové body k zapamatování pro všechny případy za-čleňování sociálních požadavků do veřejného zadávání jsou tyto: / Sociální požadavky se musejí přímo dotýkat předmětu nákupu. / Opatření zadavatele musejí být v souladu s vládní politikou veřejných nákupů, která se řídí principem efektivity veřejných výdajů („value for money“1). / Opatření zadavatele musejí být v souladu s principy Smlouvy o založení Evropského spo lečenství a ustanoveními směrnic ES o veřejných zakázkách. / Opatření zadavatele vycházející z potřeb udrži telného rozvoje mohou mít dopady v krátkodo bém, střednědobém i dlouhodobém horizontu. Proto je nezbytné, aby bylo udržitelné zadávání chápáno z perspektivy veškerých nákladů nut ných k uspokojení určité potřeby.2

N

Není možné v tomto textu detailně rozebrat každý sociální cíl a nejde proto o vyčerpávající seznam sociálních témat patřících do veřejného zadávání. Jde o obecně zacílenou příručku pro praktiky veřejného zadávání, kterým chce ukázat, jak mohou pozitivním

14

způsobem zakomponovat sociální cíle do svých nákupů. Hlavními sociálními cíli, kterým se příručka věnuje, jsou: / Přínosy pro konkrétní společenství (komunitu) / Respekt k základním pracovněprávním normám / Rovné příležitosti pro zdravotně postižené / Vzdělávání a profesní příprava / Spravedlivý obchod3 / Rovnost pohlaví / Podpora malého a středního podnikání, včetně sociálního podnikání4, podnikání etnických menšin, žen, zdravotně postižených, dobrovolnic- kého a komunitního sektoru / Rozvoj pracovních návyků včetně základních návyků dospělých.

1/ Tzv. value for money princip (kvalita za peníze) je definován jako úsilí o optimální kombinaci celkových nákladů a současně kvality nezbytné k uspokojení požadavků uživatele předmětu nákupu. 2/

Jde o tzv. whole life cost princip definovaný jako celkové náklady orga nizace na řešení odpovídající potřebám, a to po celou dobu, po kterou tyto potřeby existují. Celkové náklady po dobu životnosti tedy zahrnují nejen náklady na pořízení, ale i průběžné náklady, jakými jsou energie, údržba, výcvik personálu a samozřejmě i náklady odstranění, tj. recyklace.

3/

Spravedlivý obchod („fair trade“) je svébytným úsilím o určitou podporu dodavatelů, zejména z chudých a rozvojových zemí, kteří respektují práva a bezpečnostní nároky svých zaměstnanců, jsou ohleduplní k životnímu prostředí atd. Jednou z cest jeho realizace je např. označování těch pro- duktů, jejichž produkce respektuje tyto mezinárodně přijímané standardy.

4/ Sociálním podnikáním je zde nazýváno podnikání s primárně sociálními cíli, jehož zisky jsou pravidelně reinvestovány na dosažení sociálních cílů podniku nebo konkrétního společenství.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání na podmínky ČR

15

17

p

Principy udržitelného rozvoje – spojující sociální, ekonomické a ekologické cíle do jednoho celku – mohou být sladěny s efektivním veřejným zadáváním a s pravidly Evropského společenství v oblasti veřejných zakázek. Začlenění sociálních cílů do veřejného zadávání vyžaduje pečlivou přípravu a tato příručka ukazuje, jak k tomuto úkolu přistoupit a jak ho co nejefektivněji realizovat. Zejména zdůrazňuje, že nejlepší příležitost pro zohlednění sociálních cílů se nabízí v úvodních fázích zadávacího cyklu a ukazuje celý rozsah otázek, které je třeba řešit v rámci národní zadávací politiky a také pravidel pro veřejné zakázky, která jsou dána směrnicemi ES. Význam hlediska efektivnosti, které musí být vhodně kombinováno se sociálními tématy, je zde rovněž náležitě zdůrazněn.

/ Rozsah

t

Tato příručka je vhodným průvodcem pro státní a veřejné zaměstnance, činné jak v politice veřejných nákupů, tak i v jejich praktické realizaci. Stejně tak je určena zákazníkům nákupních aktivit veřejných zadavatelů, nebo ukazuje, jak mohou být sociální cíle začleněny do procesu veřejného zadávání. Může být rovněž užitečná těm, kdo jsou odpovědni za do- sahování specifických sociálních cílů a může být nakonec zajímavá pro všechny, kdo chtějí porozumět tomu, do jaké míry mohou veřejní zadavatelé působit v sociální oblasti.

16

T V J

Tato příručka však nenahrazuje potřebu odborné právní konzultace zejména v případech odpovídající aplikace pravidel ES na konkrétní veřejnou zakázku, jakož ani potřebu jiné odborné podpory tam, kde je to namístě.

/ Politika efektivity veřejných výdajů Vládní politika nákupů je založena na principu, podle kterého veřejné zakázky musejí být pro státní a veřejný sektor efektivní, což vyjadřuje zásada efektivity veřejných výdajů, v angličtině „value for money“ (kvalita za peníze), samozřejmě při zachování všech náležitostí a pravidel.

Je důležité pochopit, že vládní politika efektivního veřejného zadávání – definovaná jako optimální kombinace celkových nákladů a kvality (vhodnosti k požadovanému účelu) pro uživatele – se dotýká zejména stadia samotného výběru nejvhodnější nabídky, tj. rozhodnutí o vítězi veřejné zakázky. Ovšem zadavatel rozhoduje o nákupu v kontextu obecných potřeb a cílů, proto musí odpovídajícími způsobem specifikovat předmět zakázky a zajistit, aby jeho požadavky prošly standardním testem potřebnosti, cenové dostupnosti a nákladové efektivity, jímž musí projít každý veřejný výdaj. Právě ve stadiu těchto úvodních obecných úvah existuje největší prostor pro zvážení a začlenění sociálních cílů.

/ Pravidla ES

P

Postupy ve veřejném zadávání nesmějí být v rozporu s principy Smlouvy o založení ES. Klíčovými požadavky této Smlouvy ve vztahu k veřejnému zadávání jsou: neomezování svobody pohybu zboží, svobody usazování se za účelem podnikání a svobody poskytování služeb. Z těchto tří svobod jsou odvozeny další důležité principy, které jsou naprosto zásadní pro poctivé a soutěži otevřené veřejné zadávání: rovné zacházení, nediskriminace (na základě země původu dodavatele), transparentnost, proporcionalita, vzájemné uznávání a nenarušená soutěž.

V

V návaznosti na Smlouvu o založení ES a v souladu s jejími principy upravují směrnice ES (č. 17/2004 a č. 2004/18) detailní postupy a kritéria pro specifikaci podmínek, posouzení a hodnocení nabídek a výběr vítěze u tzv. nadlimitní zakázek. Směrnice byly do právního řádu ČR implementovány zákonem č. 137/2004 Sb. o veřejných zakázkách. Požadavky směrnic ES v míře, v jaké jsou podstatné pro zahrnutí sociálních témat do veřejného zadávání, jsou diskutovány ve všech částech této příručky, resp. v každém popisovaném stádiu zadávacího procesu. Jde o pravidla vyjadřující základní rozdíly mezi nákupy veřejného a soukromého sektoru, ve smyslu toho, co si může jeden či druhý sektor dovolit. Je zřejmé, že soukromý sektor se při svých nákupech uvedenými pravidly řídit nemusí.1

/ Udržitelné veřejné zadávání: sociální a ekologická témata Strategie udržitelného rozvoje, jak je chápána např. ve Velké Británii, zdůrazňuje následující témata coby klíčové oblasti vládního úsilí o udržitelný rozvoj: 1/ Udržitelná spotřeba a výroba 2/ Ochrana přírodních zdrojů a jejich ekologické zhodnocení 3/ Propojení globální a lokální úrovně: budování udržitelných místních společenství (komunit) 4/ Klimatické změny a energetika

U

Udržitelný rozvoj tudíž zahrnuje tři pilíře: sociální, ekonomický a ekologický. Principy udržitelného rozvoje by měly být integrovány do veřejného zadávání. Cílem této příručky je ukázat, jak mohou být právě sociální témata zdůrazněna jako důležité součásti udržitelného zadávání, a tím přispět k naplnění dlouhodobých cílů udržitelného rozvoje. Sociální cíle jsou samozřejmě předmětem mnoha zákonů a podzákonných norem, jakož i vládních programových dokumentů. Veřejní zadavatelé by si těchto požadavků na naplňování sociálních cílů

1/

Výjimkou z uvedeného jsou podle směrnice č. 2004/17/ES a také zákona č. 137/2004 Sb. o veřejných zakázkách tzv. sektoroví zadavatelé, tj. veřejné i soukromé subjekty vykonávající tzv. relevantní činnosti v sektorech energetiky, dopravy, vodního hospodářství atd.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Úvod

Úvod

19

/ Směrnice č. 2004/18/ES1

D

Dřívější směrnice ES o veřejných zakázkách na dodávky, služby a stavební práce byly konsolidovány v první polovině tohoto desetiletí do jediné směrnice ES týkající se nákupů veřejných zadavatelů. Ta byla do českého právního řádu implementována zákonem č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách, účinným od 1.7.2006. Nová směrnice ES explicitně nabízí možnost zohlednit sociální a ekologická témata v příslušném stádiu veřejného zadávání. I tento průvodce proto obsahuje odkazy na relevantní ustanovení této směrnice tam, kde je to vhodné a potřebné. Navíc veřejní zadavatelé by si měli být vědomi následujících části preambule směrnice ES, která poskytuje základ a vodítko pro výklad jejích právních ustanovení. Odstavec 1 preambule: Tato směrnice je založena na judikatuře Evropského soudního dvora, zejména na judikatuře týkající se kritérií pro zadání zakázky,

1/

18

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby, Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114—240, zvláštní vydání v českém jazyce Kapitola 06 Svazek 07 S. 132 - 262

která upřesňuje možnosti veřejných zadavatelů vyhovět potřebám dotčené veřejnosti, včetně oblasti životního prostředí nebo sociální oblasti, budou-li tato kritéria spojena s předmětem zakázky, neponechají-li veřejnému zadavateli neomezenou volnost výběru, budou-li výslovně uvedena a budou-li v souladu se základními zásadami uvedenými ve druhém bodu odůvodnění.

O

Odstavec 46 preambule: Zakázky by měly být zadávány na základě objektivních kritérií, která zajistí dodržení zásad transparentnosti, zákazu diskriminace a rovného zacházení a zaručí, že nabídky budou posuzovány v podmínkách účinné hospodářské soutěže. V důsledku toho je vhodné připustit použití pouze dvou kritérií: “nejnižší ceny” a “hospodářsky nejvýhodnější nabídky”… Aby bylo zaručeno rovné zacházení, měla by kritéria pro zadání zakázky umožnit objektivní vyhodnocení a porovnání nabídek. Jsou-li tyto podmínky splněny, mohou hospodářská a kvalitativní kritéria pro zadání zakázky, jako je splnění požadavků z hlediska životního prostředí, veřejnému zadavateli umožnit vyhovět potřebám dotčené veřejnosti, jak jsou uvedeny ve specifikacích zakázky. Za stejných podmínek může veřejný zadavatel použít kritéria zaměřená na splnění sociálních požadavků, které odpovídají zejména potřebám – vymezeným ve specifikacích zakázky – zvláště znevýhodněných skupin osob, ke kterým náležejí příjemci nebo uživatelé stavebních prací, dodávek nebo služeb, které jsou předmětem zakázky.

d P

Praktický příklad:

Dále je možné doporučit odstavec 33, v souvislosti s odstavcem 26 preambule (viz dále Kapitola 7), které jsou rovněž důležité pro vyjasnění toho, jaké jsou možnosti užití zadávacích podmínek pro prosazování sociálních cílů.

Úřad zvažuje zakázku na své interní a externí webové stránky. Měl by celkově zvážit svou potřebu, své možnosti a nákladovou efektivitu v kontextu cílů, které má za úkol naplňovat. V úvahu by přitom měl vzít i legislativu zajišující rovné možnosti a integraci do společnosti osob se zdravotním postižením. Lidé se zdravotním postižením, jak z řad zaměstnanců úřadu, tak i veřejnosti, by měli považovat výsledek veřejné zakázky za pro sebe uživatelsky přístupný. Pokud naopak úřad zvolí variantu, která k této skupině není uživatelsky vstřícná, měl by to v souladu s platnou legislativou náležitě odůvodnit, nebo nepřístupnost webových stránek úřadu pro občany se zdravotním postižením může vyústit v jejich nežádoucí sociální vyloučení a diskriminaci. V tomto případě tedy bude adekvátní uživatelská přístupnost pro občany se zdravotním postižením naprosto relevantním požadavkem v zadání předmětné zakázky. Zabudování takového požadavku do zadávacích podmínek zajistí jak dosažení sociálního cíle, tak i soulad se zákony na ochranu zdravotně postižených, a nevyjde za rámec principu efektivního vydávání veřejných prostředků (kvalita za peníze). Tento aspekt je dále zdůrazněn v části 3.2 příručky.

/ K dy mohou být zahrnuty sociální cíle Pokud si již tým veřejného zadavatele pověřený zadávacím řízením vyjasnil se svým „zákazníkem“, tj. budoucím uživatelem předmětu zakázky, jaké sociální cíle jsou žádoucí a měly by být zohledněny v konkrétní připravované veřejné zakázce, musí rozhodnout, v jaké fázi zadávacího procesu mohou být tyto cíle nejefektivněji a přitom naprosto legálně prosazeny. Existují následující možnosti: / Než je zahájeno vlastní zadávací řízení / Když je rozhodováno o požadavcích budoucího uživatele / Když je navrhován obsah smlouvy s budoucím dodavatelem / Než začne plnění smlouvy o zakázce.

P

Pozornost musí být věnována tomu, aby již ve stadiu plánování zadávacího řízení byly zohledněny všechny právní podmínky. Nezahrnutí platného právního rámce a věcných dopadů příslušné sociální legislativy může posléze vést k dodatečným, zcela zbytečným a zatěžujícím nákladům.2

2/

Zadávací tým může praktickým zvážením dospět např. ke zjištění, že určité typy zakázek, zejména ty na stavební práce a služby, nabízejí více prostoru pro zahrnutí sociálních cílů, než zakázky na dodávky. Definici druhů veřejných zakázek podle jejich předmětu obsahují §§ 7-10 zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Úvod

měli být vědomi, stejně jako nezbytnosti respektovat při jakémkoli začleňování sociálních cílů do svého zadávání požadavky příslušných směrnic ES, jakož i principu efektivního vydávání veřejných prostředků.

21

C u

Cílem této příručky je vyjasnit, v jakých stádiích zadávacího procesu existuje největší potenciál pro začlenění sociálních cílů, jak již bylo zdůrazněno výše. Ovšem stále je třeba mít na paměti, že nejde o zcela vyčerpávající seznam veškerých možností.

/ Efektivita výdajů Udržitelné zadávání není v rozporu s průběžně sledovaným principem efektivity vydávání veřejných prostředků. Efektivita neznamená vždy pouze nejnižší cenu a vždy musí být posuzována ve vztahu k právním podmínkám a politickým prioritám popsaným výše, musí sledovat jak náležitou kvalitu za vydané peníze, tak i pravidla daná směrnicí ES. Lze tudíž již na tomto místě příručky předeslat, že po celou dobu zadávacího procesu je nutné reflektovat tento hodnotový rámec, zohledňovat celkové náklady nákupu, jakož i získanou kvalitu, nebo jen tak je naplněn požadavek efektivity.

Následující přehled ukazuje, jak mohou být zahrnuty sociální cíle do každé z fází zadávacího procesu. Tento přehled je určen k použití společně s následujícími kapitolami příručky, které poskytují ke každé fázi podrobnější rady.

20

/ IDENTIFIKACE POTŘEB

/ ZADÁVACÍ PODMÍNKY

1/ Klíčová fáze pro zvážení sociálních efektů zakázky.

1/ Je třeba zajistit, aby zadávací podmínky zakázky byly:

2/ Uvědomte si povinnosti a priority v sociální oblasti a také to, jak se dotýkají konkrétní zakázky.

2/ Skutečně k věci, tj. aby směřovaly k charakteristice (a již zjevné nebo implicitní) zboží či služby a odrážely použitelné sociální požadavky.

3/ Vezměte v potaz zákonné povinnosti, např. v oblastech nediskriminace, rovných příležitostí, podpory zdravotně postižených atd.

3/ Transparentní a nediskriminační.

4/ Moment aplikace testu finanční dostupnosti a nákladové efektivity.

5/ Můžete použít podmínky založené na specifikaci požadovaného výkonu nebo požadovat varianty, abyste tímto způsobem podpořili inovace?

/ podrobnosti v kapitole 3

1/ Spáchal dodavatel trestný čin uvedený v zákoně o veřejných zakázkách nebo jiný delikt, který ho podle tohoto zákona diskvalifikuje? 2/ Vyžádejte si a zvažte reference dodavatelů, i ty vztahující se k sociálních aspektům realizovaných zakázek. 3/ Rozhodněte přiměřeně zjištěným skutečnostem.

4/ Položte si otázku, zda:

5/ Zodpovězte si otázku, jaké jsou přínosy a náklady řešení dané potřeby cestou veřejné zakázky. 6/ Zajistěte, aby zadávací řízení byla přístupná subjektům kategorie malých a středních firem, sociálních podniků, podnikatelům z řad žen a etnických menšin.

/ VÝBĚR KVALIFIKOVANÝCH DODAVATELŮ

6/ Můžete využít těch výrobních postupů, které představují menší sociální riziko?

1.

2.

7/ Je vhodné danou zakázku vyhradit pro zaměstna- vatele zdravotně postižených nebo provozovatele chráněných dílen? / podrobnosti v kapitole 4

4/ Vyžaduje realizace zakázky sociální schopnosti (tj. určité dovednosti, výcvik apod.) nebo sociální kvality (tj. politiku rovných příležitostí apod.)? 5/ Zvažte podstatné okolnosti subdodavatelského řetězce. 6/ Užíváte-li dotazníky, ptejte se jen na skutečnosti relevantní pro danou zakázku.


3.

23

/ Co je třeba udělat…. / HODNOCENÍ NABÍDEK 1/ Sociální kritéria hodnocení nabídek nebudou vhodná, vyjma pokud… 2/ Jsou přímo spojená s předmětem zakázky. 3/ Jsou v souladu se základními principy Smlouvy o založení ES, kterými jsou: transparentnost, rovné zacházení, nediskriminace. 4/ Jsou v souladu kritérii, jež pro hodnocení nabídek v tzv. nadlimitních zakázkách povoluje směrnice ES.

f z

/ UZAVŘENÍ A PLNĚNÍ SMLOUVY 1/ Zajistěte, aby smluvní podmínky byly… 2/ Podstatné pro plnění smlouvy a v souladu s principem efektivity vydávání veřejných prostředků. 3/ Nebyly zakuklenými technickými požadavky, kvalifikačními předpoklady nebo kritérii hodnocení zakázky. 4/ V souladu s principy smlouvy o založení ES. 5/ Součástí zadávací dokumentace. 6/ Kde je to vhodné, přeneste funkci vykonávanou veřejným sektorem na soukromého dodavatele.

4. 22

7/ Spolupracujte s dodavateli ve prospěch jejich průběžného zlepšování a adaptování na nejnovější trendy.



5.

Zvažte strategický kontext: / Formulujte takovou zadávací strategii, v níž jsou sociální cíle od počátku přítomny. Nezapomeňte na vládní a resortní cíle, abyste dokázali stanovit a vysvětlit, jak se udržitelný rozvoj promítá do cel- kové zadávací strategie vašeho úřadu. Znamená to, aby ste se zamysleli se nad cíli udržitelného rozvoje na místní, národní i mezinárodní úrovni.

/ Zajistěte, aby povinnosti dané sociální legislativou, např. tou, která zakazuje diskriminaci podle rasy či pohlaví, chrání zdravotně postižené atd., byly v úvahách o veřejné zakázce přítomny od sa- mého počátku. Musí být dopředu jasné, nakolik jsou tyto povinnosti pro danou zakázku relevantní a je třeba zhodnotit, nakolik ji ovlivní. Tím dosá- hne zadavatel toho, že příslušné zákonné povinnosti budou adekvátně reflektovány již v prvních krocích zadávacího procesu.

/ Zvažte adekvátní způsob hodnocení rizik, apli- kujte ho jak na nejvyšší finanční náklady, tak i na další rizikové oblasti. To může zahrnovat ocenění všech možných sociálních rizik, např. dopady na určité druhy podnikání, na etnické skupiny, na širší společenství, do něhož mohou patřit rozvojové země a další zranitelné subjekty. Jedná se samozřejmě i o taková rizika, jakými jsou reputace úřadu, vlády nebo bezpečnost dodávek. Měli byste vědět, jak bude úřad spolu pracovat s dodavateli, aby minimalizoval jakékoli z těchto negativních efektů, tzn. např. potřebu vyvinout mechanismus sběru dat, monitoringu, hodnocení a zveřejňování výkonnostních charak- teristik zadávání ve vztahu k produktům a služ- bám, které představují určité sociální riziko. Vše bude třeba dělat na bázi týmové spolupráce a v řadě případů půjde o věc bezprostředně související s předmětem zakázky, tj. dodávkami a službami, které budou nakupovány.

z

/ Zohledněte další vládní priority, mezi něž patří i maximální efektivita veřejných výdajů. Cílem je, aby nevznikl žádný konflikt mezi efektivitou vynaložených prostředků, k níž je úřad povinován, a širšími cíli, které patří k udržitelnému rozvoji. / Zvažte náklady a zisky zahrnutí konkrétního sociálního cíle a hledejte další cesty jeho naplnění, mezi které mohou patřit např. granty

nebo alternativní cesty zajištění možností odpovídajícího výcviku atd. Veřejnoprávní subjekty mohou rovněž ruku v ruce s nevládním sektorem lobbovat za změnu zákonů tam, kde je to nejefektivnější cesta k dosažení sociálních cílů. Má-li určitý cíl možnost získat takto širokou podporu – z veřejného i soukromého sektoru – je to vždy vhodnější než jen úzce vládní iniciativa.

Z

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Klíčové body ...

Klíčové body pro úspěšné zahrnutí sociálních cílů do veřejného zadávání

Praktický příklad: Britská agentura pro životní prostředí usilovala o zohlednění sociálních rizik při zajištění dodávek a plnění kontraktů na poli nákupu tvrdého dřeva pro výrobu lodí. Provedla proto audit bezprostředních dodavatelů, tj. importérů tohoto dřeva do Velké Británie. Protože však většina dřeva pocházela z Guyany, považovala agentura za žádoucí, aby byly navštíveny i tamní těžební lokality. Součástí této inspekční návštěvy byla samozřejmě kontrola postupů koncesionářů provádějících těžbu dřeva, což zahrnovalo mj. štítkování jednotlivých klád a pařezů a samozřejmě i navázání spolupráce s guyanskou lesní správou, aby bylo zajištěno monitorování poctivého štítkování a sledování jednotlivých dodávek. Tyto aktivity nakonec umožnily jistou dobrovolnou spolupráci mezi agenturou a vybraným dřevařským podnikem, který si nechal poradit ve věci ochrany zdraví a bezpečnosti svých zaměstnanců, v otázkách komunikace s místní komunitou a v opatřeních na ochranu životního prostředí.

/ Obecně platná doporučení:

z

/ Zvažujte sociální cíle od samého počátku úvah o veřejné zakázce. Větší prostor pro jejich uplatnění je v nejranějším stadiu zadávacího procesu, když promýšlíte žádoucí parametry budoucího „obchodu“ a definujete potřeby

24

a nároky, které by měl splňovat. Časná opatření bývají ta nejúspěšnější.

těžní podmínky, tj. abyste dopředu nezvýhodnili nějakého dodavatele.

/ Pečlivě plánujte celý zadávací proces a zajistěte, aby byl otevřený odpovídající paletě dodavatelů, mezi něž by měly patřit u malé a střední podniky, sociální podniky, podniky provozované etnickými minoritami, ženami, zdravotně postiženými, jakož i neziskový sektor.

/ Zvažte, jak zdůraznit vůči dodavatelům význam určitých sociálních cílů a zákonem daných sociál ních závazků, a to i mimo vlastní zadávací proces, tj. např. propagací tzv. společenské odpovědnosti firem (CSR)1 nebo možností specifické informační a výcvikové přípravy jejich zaměstnanců. Může to znamenat dlouhodobou dobrovolnou spolu- práci s potenciálními dodavateli s cílem zlepšení jejich porozumění cílům udržitelného rozvoje a jejich lepšího průběžného dosahování.

p

/ Používejte jasně definované požadavky na funkci a výkon poptávané dodávky všude tam, kde vám mohou pomoci dosáhnout sociálních cílů a inicio- vat žádoucí inovace.

s i

/ Shromažujte relevantní zkušenost a odbornost. Specialisté na zadávací řízení a koneční uživatelé předmětu zakázky by měli být od počátku přizvá- ni, společně s těmi, kdo jsou odpovědni za so- ciální politiku, jakož i ti, kdo disponují dalšími potřebnými znalostmi a zkušenostmi. / Iniciujte úvodní dialog (tj. dříve než zahájíte vlastní zadávací řízení) s komunitou dodavatelů včetně malých a středních firem. Poslouží vám to k upřesnění toho, jaká je aktuálně dostupná na- bídka, pomůže informovat trh o budoucích poža- davcích zadavatele a také stimulovat vynalézavější reakce ze strany dodavatelů. Ovšem musíte dbát na to, abyste tímto krokem nenarušili rovné sou-

s vybraným dodavatelem bez toho, abyste dopředu zvážili rozměr a důvod každého vícenákladu.

z

v

/ Vyžadování od dodavatelů určitého jednání v oblastech, které nesouvisejí s předmětem zakáz- ky. Tato rada vychází z potřeby kvalitního právního ošetření veřejné zakázky. Pokud mezi své poža- davky zahrnete vedlejší, s předmětem zakázky nesouvisející požadavky, oslabí to vaši pozici před soudem v případě možného následného sporu. Jinými slovy: veřejný zadavatel může od dodava- telů vyžadovat doložení jejich odbornosti a dovednosti nezbytných pro realizaci zakázky, resp. doložení toho, že splňují požadavky té sociální legislativy, která souvisí s plněním zakázky.

/ Snažte se dodržovat doporučení formulovaná ke každé fázi zadávacího řízení v této příručce.

/ Vždy se vyvarujte: / Směšování efektivního vydávání veřejných pro- středků s hledáním nejnižší nabídkové ceny. / Takového jednání, které narušuje volnou a rovnou soutěž dodavatelů nebo diskriminuje dodavatele z jiných členských států EU. / Odsouvání sociálních cílů do finálních etap zadá- vacího procesu. / Doplňování sociálních ustanovení do smlouvy

1/

Společenská odpovědnost firem – Corporate Social Responsibilty (CSR) je ustáleným termínem pro takové chování soukromého sektoru, které je charakterizováno dobrovolným závazkem k dodržování vyšších sociálních a ekologických standardů, než vyžadují platné zákony. Veřejné zakázky jsou příkladem oblasti, kde firemní politika CSR má nepochybně smysl.

.:

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Klíčové body ...

25

Identifikace potřeb a formulace podmínek nákupu

/ Úvod

v v z

Vstupní fáze příprav veřejné zakázky, kterou je identifikace potřeb (požadavků budoucího uživatele) a formulace podmínek nákupu, je klíčovým bodem, ve kterém by mělo dojít ke zvážení toho, jaké elementy udržitelného rozvoje by měly být zahrnuty.

V této fázi, předtím než dojde na konkrétní specifikace, jsou omezení daná směrnicemi ES a dalšími předpisy o veřejných zakázkách relativně nejmenší a nejméně ovlivňují možnost zahrnout do zadání hlediska udržitelného rozvoje. Ovšem stále musí být brán ohled na požadavky potřebnosti, cenové dostupnosti a také efektivity veřejných výdajů.

Zpravidla to nebudou lidé přímo odpovědní za realizaci zadávacího řízení, kdo bude určovat potřeby. Je proto nezbytné, aby zadávací tým a jejich „interní zákazníci“, tj. ti, kdo se věnují tématům kulturní diverzity, rovnosti mezi rasami a pohlavími, začlenění zdravotně postižených do společnosti apod., úzce spolupracovali. Společně musí zvážit sociální cíle právě v této fázi a diskutovat jejich následný rozvoj a specifikaci.

/ Uvědomění si sociálních cílů Tým veřejného zadavatele pověřený organizací a přípravou zadávacího řízení si musí být vědom domácích i mezinárodních priorit sociální politiky

26

vlády a příslušných ministerstev. To mu umožní identifikovat, jaké jsou v případě každé jednotlivé veřejné zakázky podmínky dané již předem oficiální sociální politikou a jaké jsou tedy možnosti integrace jí odpovídajících sociálních cílů do požadavků budoucího uživatele předmětu veřejné zakázky.

Praktický příklad: Pokud chce uživatel postavit nemocnici, veřejný zadavatel, který si je vědom situace v problematických lokalitách regionu, může navrhnout její umístění do určité oblasti, kde bude mít nová nemocnice největší synergické efekty pro oživení a pozvednutí dané lokality.

z

Zejména si musí být zadávací tým veřejného zadavatele dobře vědom těch zákonných požadavků sociální politiky, které jsou pro konkrétní zakázku závazné, resp. jsou závazné obecně pro případy jejich obchodních vztahů s dodavateli určitých zakázek.

Praktický příklad: Požadavkem uživatele je např. dodávka informačního značení pro úřad zajišující sociální bydlení.

V takovém případě je nezbytné vzít v úvahu i problematiku multikulturality a rovnosti ras, rozdílných jazykových a uživatelských schopností „zákazníků“ úřadu, jakož i povinnost dostát nárokům předpisů prosazujících rovné možnosti a zacházení. Veřejný zadavatel musí v takovém případě promyslet, jaké jazykové mutace značení, jaká opatření usnadňující přístupnost úřadu, zahrne do zadávacích podmínek.

v

Veřejní zadavatelé mohou rovněž zvážit konzultace se zainteresovanými subjekty, aby si zmapovali trh předtím, než přikročí k vlastnímu zadávání (ovšem nesmějí tak učinit způsobem, který bude znevýhodňovat některé dodavatele, zejména ty z jiných členských států). Významnou může být spolupráce s odborovými organizacemi, které jsou zpravidla schopny poskytnout specifické konzultace k vybraným problémům sociální politiky a legislativy. Toto úsilí může veřejné zadavatele přivést na možnosti a potřeby, kterých by si jinak nebyli ani vědomi. Například sociální podnikání má specifický sociální (a často také ekologický) cíl a toto zaměření jeho představitelům umožňuje nabídnout velmi dobře cílenou radu k řadě sociálních otázek a tím zvýšit informovanost veřejného zadavatele.

Cílem této příručky je mj. vybídnout veřejné zadavatele k tomu, aby si uvědomili, jaké množství různých sociálních iniciativ působí v jejich okolí a mohou být důležité pro zaměření veřejné zakázky.

v

Vedle toho k řadě témat existuje platná sociální legislativa, kterou tato příručka na mnoha místech rovněž obecně zmiňuje. Zadávací tým veřejného zadavatele by měl být tudíž dostatečně aktivní ve vyhledávání sociálních témat, priorit a předpisů. Důležitá pro něj bude spolupráce s „interním zákazníkem“, tj. specialisty na sociální otázky působícími přímo v úřadu (ve státní a veřejné správě), nebo ti mohou mít lepší přehled o řadě otázek.

Veřejní zadavatelé jsou povinni posoudit náklady veřejné zakázky ze standardních hledisek potřebnosti, cenové dostupnosti a nákladové efektivnosti.

Praktický příklad: Správci státních a veřejných budov mohou např. do svých požadavků zahrnout vybudování zařízení typů dětských jeslí pro potřeby zaměstnanců - rodičů. Z pohledu zadávacích směrnic ES jde o legitimní požadavek budoucího uživatele předmětu zakázky. Rovněž se tím podpoří vládní cíl podpory pracovních podmínek vstřícných potřebám rodin, jakož i osamělých rodičů pečujících o dítě. Na druhé straně to nepochybně zvýší náklady a je třeba zvážit, zda takový vícenáklad nebude efektivněji vynaložen, bude-li podpořeno rozšíření kapacit jeslí již existujících v lokalitách, kde jsou státní a veřejné budovy soustředěny. Z pohledu vládní politiky to může být ještě prospěšnější, protože taková investice vytvoří

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Identifikace potřeb ...

27

podnikání zdravotně postižených a také podpora chráněných dílen a zaměstnavatelů s určitým pro- centem zdravotně postižených zaměstnanců.1 Ve stejném duchu je podporována větší účast žen v nákupech veřejného sektoru a také větší zapojení nevládních organizací prosazujících sociální cíle.

místa pro všechny děti, nejen pro děti stáních zaměstnanců, a to v moderním prostřední adaptovaném na vývojové a vzdělávací potřeby nejmenších.

r

Rovněž je nesmírně důležité, aby veřejní zadavatelé měli na paměti náklady, které mohou vzniknout v důsledku toho, že zapomenou v zadávacích podmínkách zohlednit relevantní sociální priority a zákonné požadavky.


p

Podpora jmenovaných subjektů se vrací veřejným zadavatelům v tom, že mohou prostřednictvím zakázek dosáhnout vyšší efektivity veřejných výdajů. Nejlepší z těchto subjektů v pozici dodavatelů jsou zpravidla s to nabídnout velmi novátorská, cíleně adaptovaná a cenově efektivní řešení potřeb, které se snaží veřejní zadavatelé svými zakázkami uspokojit. Dané subjekty operují v mnoha oblastech, které jsou blízké těm, v nichž se snaží svými zásahy působit i státní a veřejný sektor a jsou často výtečně disponovány k tomu, aby poskytly služby i tam, kde je nikdo jiný neposkytne. Jde např. o sociální podniky, dobrovolnické organizace a další subjekty, které mohou být jedinečné pro realizaci zakázek určitého typu, např. těch, jejichž úkolem je poskytnout služby sociálně vyloučeným nebo mimořádně sociálně slabým jedincům a společenstvím. Pokud veřejný zadavatel nedokáže zajistit přístup uvedených subjektů, malých a středních podniků

Stačí si představit, kolik bude stát úprava již zpracované projektové a prováděcí dokumentace na nový státně-administrativní komplex, pokud požadavky na ni včas nereflektovaly poslední novely předpisů chránících práva a rovné příležitosti zdravotně postižených. Je nesporné, že náklady na zakázku by byly nižší, pokud by důkladná úvodní příprava formulovala architektům a inženýrům takové požadavky, které by byly v souladu s aktuálně platnou legislativou.

/ Zajištění otevřenosti veřejných zakázek Mezi priority všech vlád zemí EU patří podpora malého a středního podnikání, sociálního podnikání, podnikání žen a příslušníků etnických menšin,

28

1/

V souladu se směrnicemi ES o veřejných zakázkách, a v případě tzv. podlimitních zakázek dokonce nad jejich rámec, upravuje zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách zvýhodnění dodavatelů zaměst- návajících osoby se zdravotním postižením v § 101.

a dalších k veřejným zakázkám, přijde o cenný zdroj dodávek. Praktický příklad: Například nemocnice umístěná v centru větší aglomerace bude mít pravděpodobně velmi různorodou klientelu pacientů. Měla by proto brát v úvahu rozdílné kulturní a jazykové potřeby svých cílových skupin pacientů a umět je promítnout do svých zakázek na dodávky a služby, jinak se jí nepodaří efektivně uspokojit potřeby svých zákazníků. Prakticky to znamená zahrnout tyto rozdílné potřeby např. do zakázky na cateringové služby. Maximalizovat přínos možných dodavatelů a zajistit tak odpovídající různorodost dodávek je možné právě s využitím i méně tradičních dodavatelů patřících k výše uvedeným podporovaným skupinám. Pokud v tomto hypotetickém případě nemocnice nevyzve k účasti i dodavatele z řad podniků etnických menšin, které mohou být nezastupitelné v zajištění cateringu, který je jazykově i skladbou jídla adaptován na potřeby určitých pacientů, výsledek její zakázky bude jak v rozporu s vládní politikou na podporu podnikání menšin, tak i s principem efektivního vynakládání veřejných prostředků. Podobně, zahrne-li nemocnice do svých požadavků dodávky čerstvých potravin v krátkých dodacích lhůtách, vhodně tím sníží bariéry bránící konkurenceschopné účasti místně působících malých a středních firem.

v

Veřejní zadavatelé, vědomí si potřeby podporovat malé a střední podnikání, sociální podnikání, podnikání žen, etnických menšin a zdravotně postižených, by měli působit ještě před vlastním zadávacím řízením ve prospěch toho, aby tyto subjekty byly schopny soutěžit o veřejné zakázky za stejných možností, jaké jsou standardně otevřeny velkým dodavatelům.

Praktický příklad: Veřejní zadavatelé mohou organizovat výcvikové programy, semináře, školení apod. zaměřené na posílení schopnosti malých a středních podniků zpracovat kvalitně nabídkovou dokumentaci. Jde o to ukázat místním dodavatelům, jaké jsou nezbytné operační standardy, jaké dovednosti a konkurenční schopnosti naplňují nejlépe potřeby veřejných zadavatelů.

j

Je důležité zajistit, aby malé a střední podniky, resp. další výše uváděné subjekty, měly informace o tom, jaké veřejné zakázky jsou v lokalitě jejich působení vypisovány. Pro nadlimitní zakázky lze doporučit, aby po odeslání oznámení do Úředního věstníku EU došlo k rozsáhlejší inzerci ze strany veřejného zadavatele (tj. vedle Informačního systému veřejných zakázek i na dalších často navštěvovaných serverech, v médiích a tiskovinách, které jsou pro dané

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Identifikace potřeb ...

29

Zadávací podmínky subjekty nejpřístupnější). Není od věci zvážit i vytvoření samostatného webového portálu o veřejných zakázkách, speciálně uzpůsobeného možnostem neziskových organizací a malých a středních podniků.

v

Veřejní zadavatelé by rovněž měli zahrnout sektor malých a středních podniků, resp. dalších výše uvedených subjektů, do svého testování trhu před zahájením vlastního zadávacího řízení (opět ovšem bez znevýhodnění ostatních potenciálních dodavatelů). Tento úvodní dialog přinese realistický tržní pohled na životaschopnost nákupních plánů veřejného zadavatele a z druhé strany poskytne trhu informaci o tom, co přibližně hodlá tento zadavatel perspektivně poptávat.

Praktický příklad: Předběžné konzultace předcházející oznámení veřejné zakázky na regeneraci obecních nájemních domů může přinést zajímavou informaci, že dokonce

zaměstnavatel zdravotně postižených úspěšně realizoval podobný projekt v sousední lokalitě a podařilo se mu vtáhnout do této realizace další subjekty místního společenství. Takový průzkum trhu tudíž zvýrazňuje nové možnosti a novátorská řešení, které může veřejných zadavatel zužitkovat při řešení vlastních projektů, zejména na oživení funkčnosti a úspěšnosti lokálního společenství. Pokud tyto komponenty zahrne do svých úvah o potřebách budoucích uživatelů předmětu zakázky, pravděpodobně dokáže lépe zajistit i základní cíl, kterým je regenerace obecních nájemních domů.

v

Vždy je třeba mít na paměti, že ani zákonná pravidla veřejných zakázek, ani složitost projektů, které mají být realizovány, by neměly fungovat jako barié- ry bránící malým a středním podnikům a dalším výše uváděným subjektům účastnit se soutěží o ve- řejné zakázky. Současně však platí, že jakákoli komunikace s nimi nesmí vyústit ve znevýhodnění dalších potenciálních dodavatelů.

.: 30

/ Úvod

z

Zadávací podmínky, resp. jejich specifikace v za- dávací dokumentaci, jsou prostorem pro takové vyjádření potřeb budoucího uživatele předmětu veřejné zakázky, aby jeho potenciální dodavatelé věděli, co je poptáváno. Veřejní zadavatelé mají široké pole možností k tomu, aby rozhodli, jak budou své zadávací podmínky formulovat, samozřejmě při respektování požadavku na jejich nediskriminační charakter a splnění kritérií potřebnosti, cenové dostupnosti a nákladové efektivity.

v zadávacích podmínkách. Je tomu tak proto, že tyto „dodatkové“ či „druhotné“ požadavky nesouvisející úzce s předmětem zakázky mohou přinášet vícenáklady, nemusí být optimální pro dosažení vlastních sociálních cílů a mohou zvýšit riziko konfliktu se zákonem.

/ Technické podmínky

j

Již bylo zdůrazněno výše, že podmínky zadavatele musí korespondovat s jeho podstatnými požadavky a nesmějí být diskriminační vůči dodavatelům z jiných členských států, resp. signatářských zemí GPA1 a nesmějí omezovat volnost soutěže na trhu. Nadbytečné technické požadavky mohou rovněž neúměrně ztížit přístup malých a středních podniků, sociálních podniků atd. k zakázce.

/ Klíčové požadavky

k

Klíčové podmínky mohou být definovány jako podstatné jádro zakázky, což se musí náležitě odrazit jak v zadávací dokumentaci, tak v podmínkách budoucí smlouvy s vybraným uchazečem (viz rovněž Kapitola 7 této příručky). Sociální cíle se mohou stát klíčovým požadavkem zadávacích podmínek, pokud přímo souvisejí s předmětem zakázky a jsou v souladu s výše zdůrazněnými principy veřejného zadávání. Na druhé straně je třeba dbát na to, aby ty sociální cíle, které přímo nesouvisejí s předmětem zakázky, nebyly začleňovány mezi klíčové požadavky uvedené

Nicméně všude, kde existují standardy, které vhodným způsobem reflektují sociální aspekty potřeb budoucího uživatele předmětu veřejné zakázky, může dojít k jejich začlenění do technických podmínek zakázky.

1/

GPA = Government Procurement Agreement, tj. Dohoda o státních zakázkách, uzavřená v systému dohod Světové obchodní organizace (WTO), jejímž členem je i ČR. Dodržování pravidel veřejného zadávání upravených směrnicemi ES zajišťuje soulad i s požadavky GPA, doda- vatelé ze signatářských zemí GPA mají zajištěna tejná práva jako dodavatelé z členských zemí EU.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Zadávací podmínky

31

Praktický příklad: Platí technické normy pro stavby, které stanoví, co se rozumí pod dostupností pro zdravotně postižené, a veřejní zadavatelé mohou tudíž požadovat, aby jejich stavby byly postaveny v souladu s těmito normami. Podobně platí standardy pro informační systémy a veřejní zadavatelé mohou v technických podmínkách specifikovat, že jejich systémy musejí být uživatelsky vstřícné pro lidi s postižením a schopné komunikovat se software a hardware speciálně vyvinutým pro potřeby tělesně postižených.

V některých případech mohou být požadavky na ur- čitou kvalifikaci dodavatele užitečné i k tomu, aby byla zajištěna potřebná úroveň výcviku a přípravy jeho zaměstnanců.

Praktický příklad: Veřejný zadavatel chce zadat zakázku na výstavbu nové školy a má zájem na tom, aby dění na staveništi splňovalo podmínky ochrany zdraví a bezpečnosti ve výstavbě. Je tudíž nezbytné zajistit, aby zaměstnanci dodavatele vyskytující se na staveništi byli schopni přečíst a pochopit bezpečnostní značení a instrukce, aby zvládali postupy zajišující bezpečnost. Veřejný zadavatel může mezi své požadavky zahrnout určitou minimální kvalifikaci

32

(prokazované vzájemně uznatelnými ekvivalentními doklady) realizačního týmu dodavatele. Dokonce může zařadit mezi podmínky uzavírané smlouvy, že každý, kdo se v průběhu stavby ocitne na staveništi, povinně projde základním bezpečnostním školením.

v

Ve všech případech by měl být veřejný zadavatel připraven uvážit existující normy a další standardizované způsoby splnění zadávacích podmínek. Je pak na dodavateli, aby prokázal, že jím navrhované řešení tyto podmínky splňuje. Pokud toho není schopen a neskýtá dostatečné záruky jejich splnění, je to důvod pro jeho vyřazení ze zadávacího řízení.

/ Podstatné požadavky a sociální značení

s

Sociální značení, nebo také sociální značky, jsou způsobem vnějšího vyjádření sociálně ohleduplných aktivit firmy, jakými bývá nejčastěji spravedlivé nebo etické obchodování.1 Mohou označovat zboží, které bylo vyprodukováno v souladu s určitými standardy, jejichž cílem je narovnat podmínky obchodu s dodavateli z rozvojového světa. Rovněž se mohou týkat podnikatelsko-zaměstnavatelských praktik obecně a vyjadřovat úsilí o etické podnikání, zejména ve smyslu průběžného dodržování určitých pracovněprávních a ekologických standardů. Evropská komise vydala výkladové stanovisko k možnostem zahrnutí sociálních hledisek


do veřejného zadávání.2 Zdůrazňuje v něm, že sociální kvality dodavatele mohou být vzaty v úvahu, pokud současně odrážejí jeho schopnost technicky zajistit splnění určité zakázky. Znamená to, že sociální hledisko musí být úzce a neoddělitelně spojeno s předmětem zakázky a nikoli jen vyjadřovat to, jak firmy, které chtějí realizovat dodávky, služby nebo stavební práce, obecně dodržují zákony nebo plní i určitý nadstandard ohledně např. ochrany zdraví a bezpečnosti nebo péče o zaměstnance.

Veřejný zadavatel může např. uvést v zadávacích podmínkách, že „uvítá“ kávu pocházející ze spravedlivého obchodu (tj. nositelku označení „Fairtrade“ nebo některého z ekvivalentů) jako součást dodávky (případně variantní nabídky) různých typů kávy. Bude pak muset posoudit a hodnotit nabídky přísně podle hledisek kvality a ceny, resp. dalších hodnotících kritérií majících bezprostřední vztah k předmětu zakázky (tj. nikoli kritérií vyjadřujících širší sociální hlediska). Pokud vybraný dodavatel měl ve své nabídce možnost dodávek kávy pocházející ze spravedlivého obchodu, smlouva s ním pak může specifikovat, že právě tato káva má být dodávána na interní zasedání, porady, konference a setkání organizovaná veřejným zadavatelem. Jinými slovy: dodavatel nabízející „sociální“ kávu byl vybrán na základě kritérií ceny a kvality, následně však může veřejný zadavatel preferovat z variant jeho nabídky právě tuto kávu, nebo takovou preferenci uvedl v zadávacích podmínkách.

Praktický příklad: Veřejný zadavatel může do zadávacích podmínek uvést, že poptává kávu vyprodukovanou v tradičním systému organického zemědělství, nebo takový požadavek na poptávanou kávu bezprostředně souvisí se způsobem, jak je káva vypěstována, jaké je její chemické složení atd. Veřejný zadavatel ovšem nemůže bez dalšího požadovat kávu pocházející ze spravedlivého obchodu, nebo takový požadavek se již netýká kvalit kávy samotné, ale pracovních a životních podmínek pracujících na kávových plantážích.

Samozřejmě existují i situace, kdy veřejný zadavatel může podpořit spravedlivý obchod.

1/ 2/

Ke spravedlivému obchodu viz poznámka pod čarou č. 3. Etický obchod označuje dodržování určitých provozních standardů v celém rozsahu dodavatelsko-odběratelského řetězce, pokrývajících dodržování základních pracovněprávních, stejně jako ekologických a lidskoprávních norem. Mnoho významných firem vypracovalo a přijalo svůj kodex etické obchodní strategie. KeTento dokument lze nalézt na webu EU, na adrese: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/c_33320011128en0027 0041.pdf


33

e

Etický obchod je širší termín než spravedlivý obchod, protože zahrnuje i běžné podnikatelskozaměstnavatelské praktiky, tj. prakticky jakékoli sociální téma uváděné v této příručce. Hledisko etického obchodu se proto může uplatnit v pozdějších stádiích zadávacího procesu, například při stanovení podmínek plnění smlouvy ze strany vybraného dodavatele, spíše než v úvodních stádiích formulace zadávacích podmínek, kde má naopak své místo požadavek spravedlivého obchodu.

/ Požadavky na funkci a výkon Veřejní zadavatelé mohou legitimně specifikovat v zadávacích podmínkách své požadavky na funkci a výkon předmětu veřejné zakázky a tato hlediska mohou zahrnovat i sociální aspekty.1

Praktický příklad: Realitou Velké Británie jsou etnicky velmi pestrá místní společenství. Radnice takto etnicky smíšené městské části chce např. zajistit, aby se informace

1/

34

V souladu se směrnicemi ES o veřejných zakázkách umožňuje i zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách v § 46 odst. 4 a 5, aby zadavatel stanovil technické podmínky plnění zakázky ve formě požadavků na výkon nebo funkci (a výslovně připouští, aby tyto zahrnovaly rovněž charakteristiky z hlediska vlivu na životní prostředí).

o jejích službách dostala ke všem etnickým skupinám. Naplnění této potřeby může být řešeno outsourcingem, tj. zadáním výkonu služby externímu subjektu, který bude na základě veřejné zakázky provozovat informační službu a pomáhat lidem s malou nebo žádnou znalostí angličtiny. Požadavek zadavatele na výkon může tedy znít tak, že informační služba musí být vedle angličtiny zajišována i v plynulé urdštině, hindštině, arabštině a bengálštině. Tím bude dosaženo toho, že informace o službách radnice zasáhne rozhodně větší procento obyvatel takové městské čtvrti.

p

Pokud veřejný zadavatel specifikuje zadávací podmínky jako své požadavky na žádaný výsledek, jeho funkce a výkon, vytvoří dodavatelům prostor pro novátorská řešení, pro nabídky s vyšším sociálním dosahem, pro nalezení nákladově efektivnějších způsobů naplnění sociálních cílů zakázky.

Praktický příklad: Radnice městské části, ve které je mj. početně zastoupené asijské etnikum, zjistí při konzultacích předcházejících vyhlášení zadávacího řízení, že mezi uživateli obecního centra volného času jsou nápadně málo zastoupeny ženy tohoto etnika. Zakázka, kterou tento veřejný zadavatel chystá, se týká právě programového a provozního řízení obecního centra

volného času. Může proto mezi výkonnostní charakteristiky, které bude od budoucího správce centra vyžadovat, zahrnout větší zpřístupnění a zvýšení přitažlivosti centra pro ženy této etnické komunity. Nabídnutá řešení mohou spočívat např. v rezervaci určitých částí centra v určitých dnech pouze pro ženy. Jiní dodavatelé mohou v zájmu splnění výkonnostního požadavku zadavateli nabídnout zajímavé propagační kampaně, slevové karty, programy adaptované lépe na potřeby žen z této etnické skupiny apod.

/ Požadavky na produkční proces

p

Požadavky na produkční (výrobní) proces mohou tvořit část zadávacích podmínek, pokud to napomáhá lepší definici požadovaného produktu. Nemusejí být přímo viditelné ve výsledném produktu. Opět však dávají veřejnému zadavateli možnost redukovat sociální rizika spojená s realizací zakázky.

Praktický příklad: Existuje standard tzv. udržitelného dřeva, tj. dřeva, které pochází z dobře vedeného a ošetřovaného lesa. Požadavek na právě takové dřevo může snížit rizika těžby pro obyvatele lesních oblastí, které jsou na zachování lesa závislí.

Je třeba upozornit, že pokud se takové standardy vztahují k obecnějším sociálním cílům, tj. těm, které přesahují předmět zakázky, zpravidla je není možné uplatnit, nebo nejsou považovány za relevantní pro danou zakázku (jak bylo vysvětleno v kapitole 4.4).

Praktický příklad: Produkční standardy udržitelného dřeva mohou zahrnovat požadavky vztahující se k ochraně obyvatel závislých na zachování lesních masivů. Jak již bylo uvedeno výše, takto pojatý standard se nemůže stát součástí zadávacích podmínek, protože se nevztahuje přímo k nakupovanému dřevu. Nicméně tento standard může být přijatelný tam, kde je podstatný pro vlastní dodávku dřeva, a to pak může být uvedeno v oznámení veřejné zakázky.

/ Variantní nabídky

t

Tam, kde jsou připuštěny variantní nabídky, mají veřejné zadavatelé možnost zvážit i nabídky, které svým obsahem překračují minimální rozsah požadavků obsažených v zadávacích podmínkách. Při hodnocení variantních nabídek z hlediska uspokojení potřeb veřejného zadavatele se pak nabízí možnost zhodnotit i to, nakolik jsou přijatelné právě nabídky obsahující výraznější sociální hlediska. I kdyby se tato možnost ukázala jako nereálná,


35

Výběr kvalifikovaných dodavatelů veřejný zadavatel může vždy vybrat z nabídek, které splňují minimální přípustný rozsah zadávacích podmínek a nebude nucen opakovat zadávací řízení. Uvedená možnost existuje, pokud jsou nabídky hodnoceny podle kritéria ekonomické výhodnosti nabídky a pokud jsou minimální hodnoty zadávacích podmínek obsaženy v oznámení veřejné zakázky. Toto oznámení musí rovněž výslovně uvést, zda veřejný zadavatel připouští variantní nabídky.

/ Podpora zaměstnanosti zdravotně postižených

v c

Ve směrnici č. 2004/18/ES je obsaženo ustanovení opravňující veřejné zadavatele vyhradit některé zakázky dodavatelům, kteří provozují chráněnou pracovní dílnu nebo na něž se vztahuje program zaměstnanosti podpory osob se zdravotním postižením. Ve směrnici jde o čl. 19 zmiňující výslovně právě „chráněné dílny“ nebo „chráněné programy zaměstnanosti“.1 Česká právní úprava v tomto ohledu kopíruje ustanovení směrnice a umožňuje zadavateli stanovit v oznámení či výzvě o zahájení zadávacího řízení, že se tohoto řízení může účastnit pouze dodavatel, který provozuje chráněnou dílnu nebo na něhož se vztahuje program zaměstnanosti, na jehož základě dodavatel zaměstnává více než 50 % osob se zdravotním postižením (podle zákona č. 435/2004 Sb. o zaměstnanosti) z celkového počtu zaměstnanců

36

dodavatele. Zákon rovněž specifikuje, jaké doklady má zadavatel od dodavatele v takových případech vyžadovat. Nařízení vlády pak stanoví seznam zboží, kdy veřejný zadavatel nemá jen možnost, ale dokonce povinnost využít právě dodavatelů zaměstnávajících osoby se zdravotním postižením.

p v

Pro tzv. podlimitní zakázky, tj. ty, které nepodléhají zadávacím postupům stanoveným směrnicí ES, upravuje český zákon o veřejných zakázkách národně specifickou povinnost zadavatele zvýhodnit v rozsahu 15 % ceny nabídky podané dodavateli, kteří doloží, že zaměstnávají alespoň 25 zaměstnanců a více než 50 % jsou osoby se zdravotním postižením. Podrobný postup stanoví zákon. Veřejný zadavatel je samozřejmě i v těchto případech povinen dbát na efektivnost vydání veřejných prostředků. Znamená to, že i zaměstnavatelé zdravotně postižených musejí být coby dodavatelé schopni naplnit potřeby uživatele předmětu veřejné zakázky obsažené v zadávacích podmínkách. Navíc platí, že veřejný zadavatel nesmí diskriminovat mezi zaměstnavateli zdravotně postižených z jiných členských zemí EU.

.:

1/ V zákoně č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách je identická úprava obsažena v § 101.

/ Úvod

p

Podle směrnice ES č. 2004/18 je výběr nejvhodnější nabídky rozdělen do dvou oddělených kroků. Nej- prve je posuzována kvalifikace dodavatelů a ti z nich, kteří nesplní kvalifikační předpoklady stanovené na základě platných předpisů zadavatelem, jsou z dalšího zadávacího řízení vyloučeni. Až v další fázi přistupuje dodavatel k posouzení a hodnocení nabídek těch dodavatelů, kteří nebyli vyloučeni. V této kapitole jsou dále diskutována pouze taková kritéria výběru dodavatelů, která souvisejí se sociálními hledisky.

/ Vyloučení z další účasti v zadávacím řízení

d

Dodavatelé mohou (ve Velké Británii), resp. musejí (v ČR), být z účasti na zadávacím řízení vyloučeni na základě zákonem specifikovaných skutečností. Mezi ně patří zejména tzv. základní kvalifikační předpoklady.2 Těmito předpoklady v zásadě jsou: / trestní bezúhonnost členů statutárních orgánů dodavatele (týká se pouze v zákoně uvedených trestných činů, zejména těch hospodářské povahy, nikoli beztrestnosti obecně), / obchodně-právní a disciplinární bezúhonnosti dodavatele (zejména nekalá soutěž ve formě podplácení), / neexistence konkurzu, nucené správy či likvidace společnosti,

/ bezdlužnost vůči daňové soustavě, veřejnému zdravotnímu pojištění, sociálnímu zabezpečení a státní politice zaměstnanosti.

d v p

Dalšími kvalifikačními předpoklady dodavatele upravenými zákonem patří tzv. profesní (oprávnění k podnikání, zápis v evidenci podnikatelských subjektů), ekonomické a finanční předpoklady (ekonomická velikost a výkonnost, pojištění) a nakonec technické předpoklady (reference, odborné a technické kapacity).

Vzhledem k právní úpravě kvalifikačních předpokladů dodavatele obsažené v platném českém zákoně o veřejných zakázkách však není tímto právním předpisem vytvořen pro zadavatele prostor k uplat- nění toho, co uvádí v odstavci 34 preambule směrnice č. 2004/18/ES: Právní předpisy a kolektivní smlouvy jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Společenství, které platí v oblasti pracovních podmínek a bezpečnosti práce, se uplatňují v průběhu plnění veřejné zakázky za podmínky, že tato pravidla a jejich použití jsou v souladu s právem Společenství. V přeshraničních situacích, kdy pracovníci z jednoho členského státu poskytují služby v jiném členském státě za účelem plnění zakázky, směrnice Evropského parlamentu

2/ Podrobně viz § 53 zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Výběr kvalifikovaných ...

37

a Rady 96/71/ES ze dne 16. prosince 1996 o vysílání pracovníků v rámci poskytování služeb stanoví minimální podmínky, které musí být v hostitelské zemi ve vztahu k těmto vyslaným pracovníkům splněny. Jestliže vnitrostátní právo obsahuje ustanovení k tomuto účelu, může být nedodržení těchto závazků považováno za vážné pochybení nebo porušení práva, které se dotýká profesní etiky daného hospodářského subjektu, a může vést k vyloučení tohoto hospodářského subjektu ze zadávacího řízení veřejné zakázky.

v

Veřejný zadavatel v ČR tedy nemůže z dalšího zadávacího řízení (na rozdíl od některých členských států EU včetně Velké Británie) vlastním rozhodnutím vy- loučit z dalšího zadávacího řízení dodavatele, který byl v nedávné minulosti např. pokutován Inspekcí práce za nedodržování bezpečnostně-pracovních předpisů nebo prohrál soudní spor se zaměstnancem stěžujícím si na diskriminaci ze strany zaměstnavatele.

n

Například ve Velké Británii je tomu jinak a veřejný zadavatel má možnost zvážit, zda pro porušování zákonů zajišujících všem lidem právo na rovné nediskriminační zacházení chránících zdravotně postižené, ustanovujících zásadu rovné odměny za práci stejné hodnoty apod. vyloučí dodavatele s takovou minulostí ze zadávacího řízení. Z hlediska budoucího vývoje práva v ČR není bez zajímavosti představit tuto britskou praxi.

38



Veřejný zadavatel se může ve Velké Británii rozhodnout, že vyloučí ze zadávacího řízení dodavatele, který byl usvědčen z využívání dětské nebo nucené práce, resp. ze špatného zacházení se zaměstnanci nebo z porušování zásad jejich rovnosti v některé ze zemí, v nichž působí. Může se z jeho strany jednat o porušení úmluv Mezinárodní organizace práce, které takové standardy kodifikují na mezinárodní úrovni a následně jsou přebírány do národních zákonů členských států OSN. Tam, kde jsou podobná sociální hlediska skutečně relevantní pro realizaci zakázky, může veřejný zadavatel klást hlavnímu dodavateli otázky i ohledně jeho subdodavatelského řetězce a následně vyloučit některé jeho články.

Při dotazování na delikty dodavatele v posledních pěti letech může veřejný zadavatel odhalit, že tento dodavatel porušil předpisy o rovnosti a nediskriminaci mezi pohlavími. Ve Velké Británii to je dostatečný důvod pro to, aby se zadavatel rozhodl tohoto dodavatele vyloučit ze zadávacího řízení. Ovšem veřejný zadavatel může také dodavatele vyzvat, aby představil opatření, která přijal, aby problémy s rovností a nediskriminací navždy odstranil. Dodavatel může doložit, že za posledních pět let prověřil a adaptoval všechny své vnitřní politiky a procesy, aby dosáhl maximální rovnosti mezi zaměstnanci. Dále, že ustavil formální proceduru řešení stížností na nerovné a diskriminační zacházení ze strany zaměstnanců a také zavedl povinný výcvik o praktických aspektech rovnosti a nediskriminace pro všechny své zaměstnance. Pokud je i takový dodavatel vyloučen ze zadávacího řízení, může jít o nepřiměřený postup ze strany veřejného zadavatele.

v

Veřejný zadavatel, který k takové prověrce dodavatelů přikročí, musí za všech okolností ctít princip rovného zacházení. Vyloučení dodavatele proto musí být přiměřené závažnosti jeho deliktu (tj. nepřiměřeným může být vyloučení dodavatele, který má na svém kontě jen drobný prohřešek, dopustil se ho před mnoha lety a prohřešek sám je bez zjevného vztahu k předmětu zakázky). Dodavatelé by rovněž měli dostat šanci vysvětlit, jaká opatření u sebe zavedli, aby se jejich dřívější prohřešky neopakovaly.

p

Pro účely takového rozhodování by měl veřejný zadavatel zvážit, jaké reference o dodavateli může sám získat od jiných úřadů, dřívějších zadavatelů, odborových organizací a jiných zdrojů. Ve Velké Británii se např. připravuje formální procedura, která v budoucnu umožní strukturovanou prověrku dodavatele a revizi rozhodnutí o jeho vyřazení ze zadávacího řízení, ke které bude určen kompetentní orgán.

/ Technické předpoklady dodavatele

z

Zadavatel pochopitelně usiluje o to vybrat dodavatele technicky schopného realizovat zakázku. Jeho požadavky na technickou způsobilost dodavatele musejí mít vztah k zadávané zakázce a musejí mít oporu v zákoně.1 Některé z těchto kvalifikačních předpokladů mohou obsahovat i sociální aspekt. Je-li to relevantní vzhledem k předmětu zakázky, veřejný zadavatel může požadovat od dodavatelů: / Specifické vzdělání, odbornou kvalifikaci a praxi jeho vedoucích zaměstnanců nebo zaměstnanců odpovědných za realizaci zakázky. / Popis technického vybavení a také certifikát systému řízení jakosti.

Praktický příklad: Veřejný zadavatel může požadovat prokázání technické kvalifikace a zkušenosti zaměstnanců dodavatele,

1/

Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách obsahuje v § 56 konečný výčet technických kvalifikačních předpokladů dodavatele. To znamená, že veřejný zadavatel může po dodavateli požadovat splnění všech technických kvalifikačních předpokladů nebo pouze některých z nich, ale žádné navíc, které zákon neobsahuje. Zadavatel vždy musí uvést rozsah požadovaných informací a dokladů o technické způsobilosti dodavatele, způsob prokázání splnění a minimální úroveň splnění těchto předpokladů, která odpovídá druhu, rozsahu a složitosti předmětu plnění veřejné zakázky.


39

aby posoudil jeho schopnost realizovat zakázku. To se může obrátit proti těm dodavatelům, kteří nedodržují pracovněprávní standardy (např. užívají dětskou práci) a tím vyvolávají oprávněné obavy, zda jsou schopni dodat kvalitní produkt a včas. Velmi mladá, nevycvičená a nezkušená pracovní síla nikdy nebude schopna podat výkon srovnatelný se vzdělaným a zkušeným zaměstnancem. Dodavatel představující takové riziko by měl být odhalen právě v této fázi zadávacího řízení.

Praktický příklad: Ve Velké Británii je rovněž možné, aby na úspěch dodavatele v zadávacím řízení mělo vliv jeho dodržování bezpečnostně-zdravotních standardů. Zejména u zboží dodávaného ze zámoří je tento požadavek aktuální, nebo výrobci působící v rozvojových zemích nemají často povinnosti na poli ochrany zdraví a bezpečnosti zaměstnanců, které by byly srovnatelné se standardy Velké Británie. Konkrétním případem mohou být podmínky jedinců podílejících se na těžbě dřeva, dodávaného veřejnému zadavateli jako tzv. udržitelné dřevo. Nemají-li tito lidé odpovídající ochranné oblečení a pomůcky k tomu, aby bezpečně těžili a sváželi dřevo, nepochybně to vzbudí pochybnost o tom, zda mohou být podmínky smlouvy o zakázce splněny dodavatelem, který není schopen doložit odpovídající systém zajištění ochrany

40

bezpečnosti a zdraví při práci, nebo to bude dokladem jeho nedostatečné technické způsobilosti. Bude zkrátka považován za nezpůsobilého zajistit kvalitu nabízeného zboží a tedy ani naplnit zvažovanou zakázku.

v

Ve světle uvedených příkladů je rovněž možné prověřit technické předpoklady dodavatelského řetězce, pokud je to podstatné pro realizaci zakázky. Český zá- kon o veřejných zakázkách umožňuje dodavateli pro- kázat splnění všech kvalifikačních předpokladů, vyjma tzv. základních a také výpisu z registru podnikatelských subjektů, prostřednictvím smluvně zavázaného subdodavatele či subdodavatelů. V rozsahu kvalifikace prokázané sub-dodavatelem pak musí daný subdodavatel předložit doklady, které takovou kvalifikaci potvrzují.

v

Ve Velké Británii může veřejný zadavatel, je-li to relevantní pro plnění předmětu zakázky, požadovat po dodavatelích i prokázání odpovídajícího výcviku, sociálního zajištění a dokonce i dokladů o jejich tzv. společenské odpovědnosti (CSR). Český zákon takovou šíři technických kvalifikačních předpokladů od dodavatelů požadovat neumožňuje, avšak jeli to odůvodněno předmětem veřejné zakázky, může veřejný zadavatel v souladu s tímto zákonem požadovat po dodavatelích alespoň předložení certifikátu sytému řízení jakosti, dokladu o registra- ci v systému řízení a auditu z hlediska ochrany životního prostředí (EMAS).

z

Zadávací tým veřejného zadavatele by si však měl uvědomit, že malé a střední podniky, sociální podniky, podniky etnických menšin, žen či zdravotně postižených velmi často nejsou vybaveny k tomu, aby mohly doložit plnění určitého nadstandardu nebo prestižní certifikáty. Takové požadavky by tudíž nikdy neměly být nepřiměřené a bez přímého vztahu k plnění zadávané zakázky. Je třeba pečlivě zvážit, zda podobné požadavky nepostaví tuto kategorii dodavatelů zbytečně do nevýhodného postavení.

/ Reference

k

K posouzení technických kvalifikačních předpokladů dodavatele může zadavatel požadovat doklady o realizovaných zakázkách v posledních letech.1 Jde o zjištění toho, zda již dodavatel plnil zakázky obdobné kvality a rozsahu. Pokud se tímto postupem zjistí, že dodavatel při některé z minulých zakázek nesplnil některé sociální nároky, může to být v této fázi zadávacího řízení zohledněno. Při takovém rozhodování je však vždy třeba dbát na to, aby zacházení se všemi dodavateli nevedlo k nerovnostem, aby někteří z nich nebyli nepřiměřeně znevýhodněni a také aby nebyli bezdůvodně vylučováni noví dodavatelé, kteří mohou být rovněž kompetentní k realizaci předmětné zakázky.

1/ Zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách v § 56 dává zadavateli možnost požadovat od dodavatele seznam významných dodávek a poskyt- nutých služeb za poslední 3 roky a stavebních prací za posledních 5 let.

/ Prekvalifikační dotazníky

t

Tyto dotazníky jsou častou praxí ve Velké Británii, kde jsou označovány jednak jako prekvalifikační a jednak jako výběrové a jsou užívány různými způsoby. Někteří zadavatelé je využívají k udržování databáze kvalifiko- vaných dodavatelů pro určité typy zakázek, jiným pomáhá specificky formulovaný dotazník k tomu, aby vybrali vhodné kandidáty pro jednotlivou zakázku. Oba typy dotazníků musí být samozřejmě v souladu s pravidly EU, pokud se jedná o tzv. nadlimitní zakázky. V těchto případech, kdy předpokládaná hodnota zakázky přesahuje limity uvedené ve směrnici ES, resp. v zákoně, je třeba vše, co zadavatel v dotazníku požaduje, důsledně spojit s předmětem zadávané zakázky.

i

I kdyby veřejný zadavatel nakonec nezohlednil informace získané předběžnými dotazníky během zadávacího řízení, sama skutečnost, že takové informace o potenciálních dodavatelích byly zadavatelem shromažovány, může být pověřeným správní či soudním orgánem vzata v potaz při rozhodování o sporech vyvolaných neúspěšnými uchazeči. Ti totiž mohou poukazovat na to, že někteří dodavatelé měli se zadavatelem nadstandardní vztahy. Proto je nesmírně důležité pečlivě zvážit, jaké typy otázek budou zadavatelem začleněny do standardních dotazníků užívaných před zadávacím řízením. Otázky vztahující se k sociálním aspektům nejsou zakázány, musejí být však adaptovány na předmět každé jednotlivé zakázky.


41

t

Tato problematika je citlivá i z pohledu platného zákona č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách. Ve standardní situaci musí veřejný zadavatel oznámit úmysl zadat konkrétní veřejnou zakázku neomezenému počtu potenciálních zadavatelů (otevřené, užší řízení), totéž platí pro jednací řízení s uveřejněním i pro soutěžní dialog. V těchto typech zadávacích řízení není tudíž možné vyzvat pouze dodavatele předem „prověřené“ cestou dotazníku. Specifické před-zadávací dotazníky jsou proto zákonné pouze v případě tzv. zjednodušeného podlimitního řízení, tj. u podlimitních zakázek na dodávky a služby a u zakázek na stavební práce do hodnoty 20 milionů Kč. U tohoto řízení může český veřejný zadavatel vyzvat nejméně pět zájemců (nikoli stále stejných), nicméně je zřejmé, že by mělo jít o dodavatele jemu známé a určitým způsobem prověřené. Za podmínek uvede- ných v zákoně může veřejný zadavatel ve výjimečných případech postupovat i tzv. jednacím řízením bez uveřejnění, kdy vyzývá k obchodnímu jednání uzavřený okruh zájemců. I v těchto dvou případech, ve kterých by předběžný dotazník zadavatele přicházel v úvahu, však platí evropské zásady rovnosti, nediskriminace a transparentnosti, které musejí být za všech okolností respektovány.

Praktický příklad: Britský zadavatel např. využije kvalifikační dotazník pro přípravu zadávacího řízení na výběr dodavatele

42

kancelářských potřeb. Nemůže se v něm však přímo ptát na to, zda dodavatel-respondent zavedl specifickou interní politiku rasové rovnosti a rovných příležitostí. A to proto, že takový dotaz nemá spojitost se zbožím, které bude v rámci zakázky poptáváno. Ve Velké Británii je nicméně zákonné zařadit dodržování legislativy o rasové rovnosti a rovných příležitostech mezi smluvní podmínky a takový obratně formulovaný požadavek zadavatele se tudíž může objevit již v zadávacích podmínkách a dokumentaci. Kdyby se veřejná zakázka týkala např. výcviku a přípravy personálu, otázka na vnitřní politiku rasové rovnosti u dodavatele už by mohla být namístě, protože by cílila na jeho schopnost dodat služby, které vyhoví potřebám etnicky pestrého zaměstnaneckého kádru zadavatele.

v

Veřejný zadavatel plánující užití takových dotazníků by měl současně zvážit, že administrativní povinnosti, jakými jsou i různé dotazníky a udržování formální komunikace s úřady, může být velkou zátěží a tedy i překážkou pro většinu malých a středních dodavatelských firem. Požadavky na dodávku informací ze strany zadavatele by tudíž měly být za všech okolností nutné a přiměřené, aby nesnižovaly potenciál menších a středních firem zapojit se do soutěží o veřejné zakázky. Prekvalifikační dotazníky pro menší zakázky by měl zadavatel sestavit jako velmi jednoduché a zároveň by měl sám z jiných

kvalifikačních předpokladů (tj. profesních, ekono- micko-finančních a technických) prokázat prostřednictvím smluvně zavázaného subdodavatele. Hlavní dodavatel musí mít se svými subdodavateli uzavřenou smlouvu obsahující jejich závazek poskytnout mu věci, plnění či práva, a to nejméně v rozsahu kvalifikace, která je přes tyto subdodavatele prokazována. Právě pro tuto část kvalifikace musí subdodavatelé dodat příslušné doklady.1

zdrojů získat relevantní informace o potenciálních dodavatelích, aby malé a střední firmy nenutil do opakovaného vyplňování stále stejných údajů.

/ Subdodavatelé

s

Směrnice ES otevírají prostor pro využití subdodavatelů hlavního dodavatele předmětu zakázky a dávají tím vzniknout situacím, kdy se zadavatel musí zabývat i kvalifikačními předpoklady subdodavatelů, nebo ty mohou být nakonec rozhodující pro úspěšnou realizaci zakázky.

Praktický příklad: Uchazeč o zakázku na údržbu silniční sítě v určitém regionu může mít v úmyslu využít subdodavatele pro provoz linky tísňového volání. V takovém případě je pro zadavatele zásadní vyžádat si doklady o tom, že subdodavatel má dostatečnou kvalifikaci k tomu, aby takovou službu skutečně poskytl, tj. např. že má dostatečně vycvičený personál, schopný asistovat různým druhům klientů.

i

I český zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakáz- kách umožňuje, v souladu se směrnicí ES, rozsáhlé využití subdodavatelů. Vyjma základních kvalifikačních předpokladů a výpisu z obchodního rejstříku může uchazeč o zakázku splnění všech dalších

o

Otázkou zůstává, jak prosadit sociální cíle do náro- ků zadavatele na subdodavatele hlavního dodavatele předmětu zakázky. Obecně definované sociální cíle, které nejsou svázány s předmětem zakázky, se nemohou objevit mezi zadávacími podmínkami. Zadavatelům proto často nezbývá, než se pokusit spolupracovat s dodavatelem a jeho subdodavateli na dobrovolném základě, k čemuž se logicky otevírá prostor poté, co je podepsána smlouva s vybraným uchazečem o zakázku.

1/

Široká možnost využití subdodavatelů je považována za jeden z výrazných liberalizačních prvků zákona č. 137/2006 Sb., který mj. usnadňuje účast menších a středních firem v zadávacích řízeních, ať již v pozici hlavního dodavatele, tak častěji v pozici subdodavatele. Zadavatel může účast subdodavatelů vyloučit pouze z určité (např. pro něj klíčové) části zakázky, nikoli však plošně. Pak je zřejmé, že část kvalifikačních předpokladů (např. některé specifické odbornosti či technické profese) bude hlavní dodavatel prokazovat přes smluvně zavázané subdodavatele. Zákon však neu- možňuje zadavateli žádat i po subdodavatelích doložení celého rozsahu kvalifikačních předpokladů, ale pouze těch, které odpovídají rozsahu kvalifikace dokládané jejich prostřednictvím. Smluvním partnerem, odpovídajícím zadavateli za realizaci zakázky, zůstává v každém případě vybraný „hlavní“ dodavatel, zadavatel tudíž oficiálně komunikuje se subdodavateli pouze jeho prostřednictvím.


43

Praktický příklad: Subdodavatelé zakázky na nákup výpočetní techniky jsou často umístěni v rozvojových zemích, kde mohou být pracovní podmínky místní chudiny hluboko pod mezinárodně přijímanými standardy. Směrnice ES umožňuje zadavateli - a britský zákon tuto možnost zohledňuje - aby zahrnul podmínky pracujících v subdodavatelském řetězci mezi kritéria pro výběr dodavatele pouze tehdy, pokud jsou přímo podstatné pro realizaci zakázky, nebo v případech, kdy má zadavatel důkazy či alespoň informace o závažných porušeních standardů. Zadavatel by měl, ještě před zahájením vlastního zadávacího řízení, všem potenciálním zájemcům o zakázku zdůraznit, jaké jsou priority veřejného sektoru v prosazování těch základních pracovních standardů, které mají bezprostřední vztah k plnění předmětu zakázky.

z

Zapojení subdodavatelů je pochopitelně hlavní příležitostí pro uplatnění malých a středních podniků v zakázkách veřejného sektoru. Směrnice ES sice neumožňují, aby zadavatel nadiktoval dodavateli, že musí využít určitou firmu jako svého subdodavatele, v praxi zpravidla existuje možnost pracovat s dodavatelem na základě dobrovolnosti

44

a po uzavření smlouvy o zakázce mu doporučit, aby dal větší možnost uplatnit se subdodavatelům z této kategorie firem.

Praktický příklad: Zadavatel může na dobrovolném základě spolupracovat s hlavním dodavatelem na vytvoření webového portálu, jehož prostřednictvím si mohou malé a střední podniky zjišťovat možnosti zapojení se v úloze subdodavatelů do plnění určité dlouhodobé zakázky.

/ Bojkot

z

Zájmové skupiny a veřejné mínění mohou vyvíjet tlak nejen na dodržování základních pracovněprávních standardů v firmách, často se stává, že požadují od vlády, aby začala bojkotovat určité země nebo jejich průmyslová odvětví. Mezinárodní obchodní smlouvy a také řada vnitrostátních předpisů činí takový bojkot obtížně proveditelným. Navíc podobné sankce jsou nepříliš efektivním nástrojem. Mohou za nimi stát ty nejlepší úmysly, často však poškodí ty, kterým měly pomoci.

Praktický příklad: Zkušenosti ukazují, nakolik je problematické naráz zakázat dětskou práci v exportně orientovaných odvětvích rozvojových zemí. Pokud není současně zajištěn alternativní zdroj příjmů pro rodiny těchto dětí, jakož i dobré možnosti jejich vzdělání, zpravidla vytěsnění dětí z výroby vede k tomu, že skončí u daleko pochybnějších, pro ně nebezpečných a běžnému oku skrytých aktivit. Vláda by ze své pozice namísto bojkotů měla usilovat o prosazení pracovněprávních standardů cestou partnerství a dobrovolných závazků mezi sektorem podnikání a sektorem sociálních aktivit. Její politika nákupů prostřednictvím veřejných zakázek může být součástí tohoto úsilí. Veřejný sektor má všem dodavatelům neustále připomínat, jaký důraz klade na aplikaci a sledování pracovněprávních standardů u svých dodavatelů i jejich subdodavatelů a také vyjadřovat v tomto ohledu připravenost k dobrovolnému partnerství a spolupráci.

.:


45

Hodnocení nabídek

/ Úvod

k

Každá vláda musí, a zpravidla to i slibuje ve svých prohlášeních, šetřit peníze daňových poplatníků. Své nákupy musí proto podřizovat principu efektivity veřejných výdajů. V této části příručky je proto věnována maximální pozornost tomu, jak je možné toto kritérium vhodně zkombinovat se sociálními cíli.

/ Efektivita veřejných výdajů („Kvalita za peníze“)

e

Efektivita veřejných výdajů neznamená pouze jejich šetření, tj. upřednostňování té nejnižší ceny za všech okolností. Na počátku této příručky bylo vysvětleno, že princip „kvalita z peníze“ je definován jako úsilí o optimální kombinaci celkových nákladů a současně kvality nezbytné k uspokojení požadavků uživatele předmětu nákupu.

hlediska ve chvíli, kdy je tento požadavek definován, tj. ve fázi formulace předmětu zakázky a zadávacích podmínek.

/ Kritéria výběru a směrnice ES

s

Směrnice ES umožňuje hodnotit nabídky bu podle výše nabídkové ceny, nebo podle ekonomické výhodnosti nabídky. Právě kritérium ekonomické výhodnosti nabídky dobře koresponduje s principem efektivity veřejných výdajů a veřejní zadavatelé by ho proto měli upřednostňovat. Každý zadavatel však musí jasně vyjádřit, podle jakých dílčích kritérií bude tuto ekonomickou výhodnost jednotlivých nabídek hodnotit.1

46

za to, že budou v souladu s principem efektivity veřejných výdajů.

vzájemné srovnání předložených nabídek z pohledu toho, která z nich nejlépe splní potřeby budou- cího uživatele. Hodnotící kritéria musí toto srovnání a výběr zadavateli maximálně usnadnit. Musí se proto vztahovat k podstatným kvalitám každé nabídky, nikoli k druhotným efektům, kterými mohou být nějaké doplňkové výhody či úspory. Tyto druhotné efekty mají být brány zadavatelem v potaz během úvodních fází zadáva- cího řízení a jeho přípravy, jak již bylo zdůrazněno výše. V momentě hodnocení nabídek s cílem výběru již musí hrát roli ta kritéria, která mají bezprostřední souvislost s předmětem zakázky.

/ Být v souladu s principy Smlouvy o založení ES Tak jako v celém průběhu zadávacího řízení, i v této fázi musí veřejný zadavatel přísně dodržo- vat principy nediskriminace, rovného zacházení a transparentnosti.

Praktický příklad: Bude-li mezi kritérii hodnocení hledisko, jaké procento místních lidí zaměstnává každý z uchazečů, půjde o kritérium diskriminační. Upřednostnění místně působících dodavatelů nebude v souladu s principy Smlouvy o založení ES.1

Praktický příklad: Hodnotící kritéria musí… / Mít podstatnou spojitost s předmětem zakázky Veškerá stanovená kritéria hodnocení musí být odůvodněna vlastním předmětem zakázky. Smyslem vrcholné fáze zadávacího řízení, která spočívá v posouzení a hodnocení nabídek, je

/ Kvalita a vhodnost k dosažení sledovaného cíle Zahrnutí hlediska kvality (tj. ne pouze ceny) umožňuje zohlednění podstatných sociálních aspektů nabídky. / Uspokojení požadavků uživatele předmětu zakázky Má-li být požadavek uživatele předmětu zakázky náležitě uspokojen, musí být nejprve adekvátně definován. Nejúčinněji lze zahrnout sociální

1/

Podle zákona č. 137/2006 Sb. musí zadavatel jako jedno z těchto dílčích hodnotících kritérií stanovit nabídkovou cenu a musí všem dílčím kritériím přidělit relativní váhu v procentech. Pokud není takového ocenění dílčích kritérií objektivně schopen, musí je alespoň seřadit v sestupném pořadí. Podle jakého hlediska a jak bude nabídky hodnotit, musí zadavatel uvést již v oznámení, resp. výzvě o zadání veřejné zakázky a následně specifikovat v zadávací dokumentaci.

Uvede-li zadavatel mezi hodnotícími kritérii nabídek podaných v zadávacím řízení na stavební práce hledisko velikosti příspěvků uchazečů na obecně prospěšné účely v místě zakázky v uplynulých letech, zcela jistě nepůjde o kritérium vhodné a zákonné.

h

/ Být formulována z pohledu zadavatele Hodnotící kritéria musí být formulována z pohledu zadavatele zakázky. To vyplývá jak ze směrnice ES, tak i výkladového dokumentu vydaného Evrop- skou komisí k otázce sociálních aspektů veřejného zadávání. Zadavatel je tím, kdo formuluje kvali- tativní požadavky na předmět zakázky a odpovídá

Navíc je vhodné, aby hodnotící kritéria byla co nejkonkrétnější a umožňovala jasné a objektivní

2/

Podpora lokální zaměstnanosti nemusí mít nutně formu požadavku určitého procenta lokálních zaměstnanců. Evropský soudní dvůr v rozsudku ve věci Nord Pas de Calais (C-225/98) uvedl, že ustanovení směrnice ES nevylučují, aby zadavatelé použili jako kritérium hodnocení podmínku spojenou s bojem proti nezaměstnanosti, ovšem tato podmínka musí být v souladu se základními principy Smlouvy o ES, zejména s principem nediskriminace a svobodou přeshraničního poskytování služeb a přesídlení za účelem podnikání. Navíc musí taková podmínka splňovat procedurální pravidla směrnice ES, tj. musí být jasně uvedena v oznámení a v zadávací dokumentaci.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Hodnocení nabídek

47

srovnání nabídek. Jakékoli uvedení obecných či nejasných hledisek hodnocení ztěžuje vzájemné srovnání nabídek. Nemožnost kvantifikace zpravidla znamená nemožnost zcela objektivního hodnocení. Jak je např. objektivně možné srovnat nabídku uchazeče, který provádí důkladné audity rovných odměn za práci stejné hodnoty s nabídkou uchazeče, který dodržuje propracovanou politiku rasové rovnosti?

z

/ Vycházet ze zadávacích podmínek Zadávací dokumentace zakázky obsahuje poža- davky vyjadřující potřeby budoucího uživatele předmětu zakázky. Kritéria hodnocení nabídek by pak logicky měla měřit, nakolik každá z na- bídek uspokojuje tyto potřeby, samozřejmě při průběžné aplikaci principu efektivity výdajů veřejných prostředků. Kritéria hodnocení jsou určena k tomu, aby poměřila nabídnuté úrovně kvality nebo výkonu s tím, co bylo požadováno v zadávací dokumentaci.

p

/ Jiná než kvalifikační kritéria výběru uchazečů Předkvalifikační a kvalifikační požadavky na dodavatele nejsou kritérii pro hodnocení nabídek a naopak. Kritéria výběru kvalifikovaných uchaze- čů se proto již nemohou mísit do hodnocení nabí- dek ve fázi výběru nejvhodnější z nich. Kvalifikace dodavatelů musí zůstat svým obsahem a posouze- ním oddělena v rámci zadávacího řízení od kritérií určených k hodnocení podaných nabídek.

48

/ Příklady

s

Sama směrnice ES příkladmo vyjmenovává kritéria, která jsou přijatelná pro hodnocení a vzájemné srovnání nabídek. Jsou to: kvalita, cena, estetické a funkční charakteristiky, nákladová efektivita, poprodejní servis, technická pomoc, rychlost dodávky, datum dodávky, doba kompletace nebo dokončení. Směrnice explicitně neuvádí sociální kritéria, ačkoli některá z výše uvedených mohou mít svůj sociální rozměr a při dodržení všech výše popsaných principů zadávání je možné tento sociální rozměr hodnotícího kritéria náležitě zdůraznit.

Praktický příklad: Zadavatel zakázky na vybudování centra základní gramotnosti pro dospělé jedince bez minimálního školního vzdělání může mít ve stadiu výběru nejvhodnější nabídky k dispozici několik nabídek schopných splnit jeho požadavky (zúžené do podoby vhodné pro srovnání a výběr mezi nabídkami). V tomto momentu je úkolem zadavatele rozhodnout, která z nabídek nejlépe plní jeho požadavky při aplikaci principu efektivního výdaje veřejných prostředků („kvalita za peníze“). Jedna z nabídek bude například obsahovat nejen kalkulaci celkových životních nákladů zakázky, ale i závazek individuální výukové pomoci pro ty posluchače kursů, kteří budou zaostávat za ostatními

mezi takovými nabídkami. Vyžádání si odborné právní rady před použitím dodatečných sociálních kritérií lze více než doporučit, neboť skutečná a úplná rovnost nabídek je spíše výjimečným jevem. Samozřejmostí je dodržení zadávacích principů směrnice ES (rovnost, nediskriminace, transparentnost) i v této dodatečné fázi hodnocení a výběru. To mj. znamená, že dodatečné sociální hodnotící kritérium musí být uvedeno v zadávací dokumentaci, nebo je vyloučeno, aby bylo zadavatelem dodatečně oznámeno ve chvíli, kdy jsou nabídky již podány.

a tato pomoc nebude pro zadavatele představovat žádný dodatečný náklad. Tato dodatečná kvalita bude oním rozhodujícím plus, které ovlivní výběr dané nabídky jako nejlepší z pohledu zadavatele a budoucích uživatelů centra.

/ Oznámení kritérií pro hodnocení nabídek

k

Kritéria pro hodnocení nabídek musejí být zmíněna v oznámení (výzvě) o zadání veřejné zakázky a samozřejmě v zadávací dokumentaci. Musí být seřazena dle poměrné váhy v sestupném pořadí, resp. jejich váha by měla být percentuálně vyjádřena.1

/ Rovnocenné nabídky Pokud se zadavateli sejdou nabídky stejně ekonomicky výhodné, tj. naprosto vyrovnané co do efektivity veřejného výdaje (stejná „kvalita za peníze“), je možné použít „dodatečná sociální hodnotící kritéria“ pro výběr

1/

Podle zákona č. 137/2006 Sb. je zadavatel (pokud chce hodnotit nabídky podle jejich ekonomické výhodnosti) povinen uvést v zadávací dokumentaci nejen hodnotící kritéria a jejich váhu, resp. alespoň jejich sestupné pořadí, ale také metodiku jejich hodnocení, kterou bude ve fázi hodnocení nabídek prakticky aplikovat. Může jít např. o bodovací metodiku, kterou podrobně upravovala dnes již zrušená vyhláška ministerstva pro místní rozvoj č. 240/2004 Sb., ale může jít i o originální metodiku zadavatele. Jakákoli metodika však musí respektovat principy rovnosti, nediskriminace a transparentnosti, tj. musí být mj. uchazečům o zakázku oznámena.

.:

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Hodnocení nabídek

49

Uzavření a plnění smlouvy

/ Úvod

p

Podmínky smlouvy s vybraným uchazečem upravují, jak má být zadaná zakázka naplněna. Jsou-li tyto podmínky v přímé souvislosti s předmětem zakázky a nepříčí-li se principu efektivity výdaje veřejných prostředků, dávají zadavateli dostatečný prostor pro to, aby pracoval s dodavatelem způsobem, který zaručí maximální sociální přínos z realizace konkrétní zakázky. Spolupráce s dodavatelem ve chvíli, kdy je již smlouva podepsána, rovněž dává další příležitost k tomu, aby veřejná zakázka ve fázi realizace přispěla k naplňování sociálních cílů.

/ Klíčové body k zapamatování

p j

Podmínky smlouvy nemají být zamaskované či jinak formulované zadávací podmínky, ani kvalifikační požadavky a ani hodnotící kritéria zakázky. Měly by být splnitelné každým, kdo zvítězí v zadávacím řízení již od momentu, kdy s ním zadavatel smlouvu obsahující takové podmínky uzavře. Jsou-li pro plnění smlouvy nezbytné určité dovednosti nebo odbornosti, musí na jejich posouzení dojít již ve fázi kontroly splnění kvalifikačních předpokladů jednotlivých zájemců, a to bez ohledu na to, jde-li o hlavního dodavatele nebo jeho subdodavatele, s jejichž pomocí tento dodavatel splnění požadované kvalifikace prokazuje. Pokud chce zadavatel zajistit např. doplňkový výcvik personálu,

50

který ale není klíčový pro plnění smlouvy, musí k tomu přimět dodavatele na zcela dobrovolném základě, po podpisu smlouvy, nikoli tak, že by se pokusil prosadit tento požadavek jako dodatečnou podmínku před jejím podpisem.

p d

Podmínky smlouvy musí být v souladu se základními principy Smlouvy o založení ES, zejména klíčovým požadavkem nediskriminace. Princip transparentnosti pak vyžaduje, aby smluvní podmínky byly zá-jemcům o zakázku známy předem. Návrh smlouvy by měl proto být obsažen v zadávací dokumentaci.

Doklad o tom, že je dodavatel schopen splnit smluvní podmínky, se zpravidla nevyžaduje ve fázi posouzení jejich kvalifikace nebo hodnocení jejich nabídek. Dodavatelé prostě musí akceptovat smluvní podmínky zadavatele, pokud chtějí zakázku získat.

/ Smluvní podmínky a pravidla EU Evropský právní rámec pro veřejné zakázky nabízí jistý prostor pro začlenění určitých pozitivních opatření umožňujících dosažení sociálních cílů mezi smluvní podmínky. Pozornost zasluhuje zejména článek 26 směrnice ES č. 2004/18, který uvádí: Veřejní zadavatelé mohou stanovit zvláštní

podmínky pro plnění zakázky za předpokladu, že jsou slučitelné s právem Společenství a jsou uvedeny v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci. Podmínky, kterými se řídí plnění zakázky, se mohou týkat zejména sociálních faktorů a životního prostředí.

v

V preambuli této směrnice je navíc obsažen odstavec 33, který možnost danou v článku 26 dále specifikuje pro potřeby začlenění sociálních ustanovení mezi smluvní podmínky zadavatele: Podmínky plnění zakázky jsou slučitelné s touto směrnicí, pokud nejsou přímo nebo nepřímo diskriminační a pokud jsou uvedeny v oznámení o zakázce nebo v zadávací dokumentaci. Mohou mít zejména za cíl podporu odborné přípravy na místě, zaměstnávání osob, které čelí zvláštním těžkostem v začlenění, boj proti nezaměstnanosti nebo ochranu životního prostředí. Jako příklad je možné, mezi jiným, uvést požadavky – použitelné během plnění zakázky – zaměstnat dlouhodobě nezaměstnané nebo provádět vzdělávací opatření pro nezaměstnané nebo pro mládež, dodržovat podstatu ustanovení základních úmluv Mezinárodní organizace práce (MOP) za předpokladu, že tato ustanovení nebyla provedena ve vnitrostátním právu, zaměstnat více tělesně postižených osob, než vyžadují vnitrostátní právní předpisy.

Praktický příklad: Zadavatel zakázky na výstavbu nového administrativně-společenského centra města či obvodu může zvážit, nakolik je přínosné, aby mezi smluvními podmínkami figuroval požadavek na přijetí a výcvik zaměstnanců určité kategorie. Pokud tomu tak je, pak zadavatel začlení do smlouvy ustanovení např. tohoto znění: 10 % z „člověkotýdnů“ nezbytných k úplné realizaci zakázky bude zajištěno nově přijatými zaměstnanci, kteří budou mít s dodavatelem nebo jeho subdodavatelem uzavřenou řádnou smlouvu na výcvik, zácvik a pracovní poměr a budou skutečně zařazeni do výcvikového programu svého zaměstnavatele.

Jsou-li do smlouvy o zakázce vkládána podobná ustanovení, vždy je třeba dbát na to, aby nedošlo k diskriminaci mezi dodavateli, ani k narušení principu efektivity veřejných výdajů.

/ Podmínky smlouvy a zakázková politika

s

Smluvní podmínky musí mít přímý vztah k předmětu zakázky, nesmí ohrožovat naplnění předmětu smlouvy ani narušovat princip efektivity výdajů veřejných prostředků. Smluvní podmínky musí být vždy stanoveny s rozmyslem a měly by mít oporu v analýze nákladů a výnosů, které jejich naplnění přinese.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Adaptace britské metodiky sociálního zadávání ... / Uzavření a plnění smlouvy

51

s

Smlouvy, které užívá veřejný sektor v obchodních vztazích, jsou často kritizovány pro svou délku a složitost. Četná sociálně orientovaná ustanovení mohou tento problém dále prohloubit a zhatit tím úsilí o otevření veřejných zakázek dodavatelům z řad menších a středních firem. Smluvní podmínky by proto neměly obsahovat nic, co nepřináší přiměřený efekt.

Praktický příklad: Bude-li zadavatel požadovat ve smlouvě na údržbu letadel, aby dodavatelé sledovali počty tělesně postižených zaměstnanců podílejících se na plnění této smlouvy, těžko takový požadavek ospravedlní. Požadavek jde nad standardy, které po soukromých dodavatelích požaduje zákon. Pro dodavatele by splnění takového požadavku znamenalo doplňkové výdaje, což by mohlo řadu vhodných dodavatelů, zejména menších a středních firem, naprosto odradit. Tento požadavek by nakonec znamenal vyšší výdaj z veřejných zdrojů, ačkoli dané prostředky mohly být pro naplnění zvoleného cíle využity podstatně efektivněji. Vybraný dodavatel může sledovat skladbu svých zaměstnanců na zcela dobrovolném základě, aby se ujistil, že nebude diskriminovat tělesně postižené. Zadavatel tomu může napomoci tím, že ve svých tištěných materiálech, jakož i na jednáních zdůrazní význam adekvátní anti-diskriminační politiky

52

takový zdroj označí, musí dodavatel tyto informace při vypracování nabídky zohlednit a tuto skutečnost uvést v nabídce.

na pracovišti. Velmi pravděpodobně tím dosáhne lepších výsledků, než kdyby si takový požadavek vynucoval smluvně.

b

Bude-li dodavatel pracovat v prostorách či na pozemcích zadavatele nebo budou-li jeho zaměstnanci spolupracovat se zaměstnanci zadavatele, může být vhodné vydat společná pravidla chování. Jejich aplikace může být odůvodněna tím, že společný tým nebo sdílené prostory či pozemky potřebují jednotný kodex, aby vše probíhalo bezpečně a efektivně. Respektování takového kodexu ze strany zaměstnanců dodavatele podílejících se na zakázce se pak může stát zcela legitimní smluvní podmínkou.

/ Povinnosti vůči daňové soustavě

Uvedený článek směrnice ES, resp. zákona, se však netýká jiných požadavků ani jejich začlenění mezi smluvní podmínky zadavatele.

/ Smluvní podmínky a zákonné povinnosti

z

Zpravidla platí, že zákonné povinnosti dodavatele v sociální, environmentální a zaměstnanecké oblasti nemají být přepisovány do smluvních podmínek. Každý dodavatel je jimi vázán bez ohledu na to, zda a jakou podepíše smlouvu. Navíc bude-li zvýrazněn jeden určitý požadavek, může to vytvářet dojem, že se veřejný zadavatel snaží nadřadit jeden zákon druhému.

a sociálnímu pojištění

z

Zadavatelům může přijít vhod čl. 27 směrnice č. 2004/18/ES1 upravující povinnosti týkající se daní, ochrany životního prostředí, ochrany zaměstnanců a pracovních podmínek. Podle tohoto ustanovení, převzatého odpovídajícím způsobem do českého zákona o veřejných zakázkách, může zadavatel určit zdroj, z něhož dodavatelé získají informace o závazných požadavcích na daňové povinnosti, povinnosti v ochraně životního prostředí, v ochraně zdraví a bezpečnosti zaměstnanců, jakož i jejich pracovních podmínkách, které platí v zemi, regionu či místě realizace zakázky. Pokud zadavatel

1/

Článek 27 směrnice ES stanoví: Veřejný zadavatel v zadávací dokumentaci může, nebo stanoví-li tak členský stát, musí uvést subjekt nebo subjekty, od nichž může zájemce nebo uchazeč získat náležité informace o povin- nostech týkajících se daní, ochrany životního prostředí, ochrany zaměst- nanců a pracovních podmínek, které platí v členském státě, regionu nebo v místě, kde mají být prováděny stavební práce nebo poskytovány služby, a které platí pro stavební práce prováděné na místě a pro služby posky tované během plnění zakázky. Veřejný zadavatel, který poskytuje informace uvedené v odstavci 1, požádá uchazeče nebo zájemce, kteří se účastní zadávacího řízení, aby uvedli, že při vypracování své nabídky vzali v úvahu povinnosti týkající se ochrany zaměstnanců a pracovních podmínek, které platí v místě, kde mají být provedeny práce nebo poskyt- nuta služba. V zákoně č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách obsahuje identické ustanovení § 44 odst. 7, 8.

p

Pokud však veřejný zadavatel zadává ve formě za- kázky outsourcing některé ze svých funkcí a výkon této funkce musí být vykonáván na rovném, nediskriminačním základě, musí zadavatel zajistit, aby tyto požadavky byly naplněny bez ohledu na to, kdo bude výkon funkce zajišovat. V takovém případě musí zadavatel zavázat vybraného uchazeče k tomu, aby zajistil stejný standard plnění určitého požadavku, jako kdyby zadavatel výkon dané funkce zajišoval i nadále svými silami.

Praktický příklad: Zadává-li veřejný zadavatel zakázku na správu věznice a má přitom mj. povinnost monitorovat etnické složení osob ve výkonu trestu, je nezbytné, aby tuto povinnost smluvně přenesl na soukromý subjekt vybraný v zadávacím řízení pro výkon funkce správce věznice.

z

Zvýraznění je přípustné i v případě pravidel ochrany zdraví a bezpečnosti na pracovišti. Vyplývá to z odstavce 34 preambule směrnice č. 2004/18/ES: Právní předpisy a kolektivní smlouvy jak na vnitrostátní úrovni, tak na úrovni Společenství, které platí v oblasti pracovních podmínek a bezpečnosti práce, se uplatňují v průběhu plnění veřejné zakázky za podmínky, že tato pravidla a jejich použití jsou v souladu s právem Společenství.


53

o

Obecně však platí, že vyžití veřejných zakázek k tomu, aby dodavatelé dodržovali zákonné povinnosti, je obtížné a nákladné. Není úkolem veřejného zadávání sledovat a vynucovat to, co dodavatelům ukládají jiné zákony. Navíc zadavatel by měl vycházet z předpokladu, že dodavatelé dodržují zákonné předpisy, není-li jim prokázán opak. Postup zadavatele v případě, že objeví porušení zákonných povinností dodavatele v průběhu jeho plnění zadané zakázky, by však měl být upraven ve smluvních podmínkách.

/ Klíčové požadavky

j v

Již bylo zdůrazněno výše, že určité sociální cíle se mohou stát klíčovými požadavky zadavatele a jako takové se objeví v ustanoveních smlouvy, a to i tehdy, když nejsou zcela zásadní pro uspokojení potřeb budoucího uživatele předmětu zakázky. V praxi je to zejména oblast stavebních zakázek, při nichž se ve Velké Británii využívá příležitosti nabídnout kvalifikaci a pracovní praxi osobám dosud neintegrovaným do trhu práce. Obecně je však třeba nezapomínat, že smluvní podmínky tohoto typu mohou zakázku velmi prodražit a mohou být považovány za nadbytečný požadavek k předmětu zakázky, kterým je provedení stavebních prací, resp. dodání stavby na klíč. I jiná opatření k dosažení sociálních cílů – granty,

54

vzdělávání, dobrovolné akce atd. – by měly být zváženy a využity veřejnými zadavateli. Každý ze zadavatelů by měl mít povinnost prověřit sociální požadavky uplatňované v průběhu zadávacího řízení z pohledu jejich realizovatelnosti, efektivnosti, nákladnosti a souladu s principem efektivního výdaje veřejných prostředků.

zadávání2 uvádí, že zapracování požadavků z oblasti zaměstnanosti může být v souladu s pravidly ES, pokud nezahrnují požadavek, aby najímaní nezaměstnaní pracovníci byli z určitého místa nebo regionu: „…ustanovení či podmínky smlouvy týkající se jejího plnění musejí být v souladu s právem ES a zejména nesmějí přímo či nepřímo diskriminovat dodavatele z jiného členského státu, než je ten, ve kterém je zakázka zadávána.“


V odkazu pod čarou k tomu citovaný dokument upřesňuje: „Jako příklad je možné zmínit ustanovení o tom, že vybraný uchazeč musí zaměstnat určité procento nebo přesný počet dlouhodobě nezaměstnaných nebo pracovníků procházejících učňovským výcvikem, aniž by však bylo vyžadováno, že nezaměstnaní ne-bo učňové mají být z určitého regionu nebo nějakým způsobem evidováni u úřadů jednoho členského státu EU. Plnění smlouvy o zakázce nesmí a priori vyústit v diskriminaci dodavatelů z jiných členských států EU.“

Smluvní podmínka vyžadující, aby určité procento zakázky bylo realizováno nově zaučenými pracovníky, může podstatně prodražit nabídky na její realizaci. Je ovšem možné, že se najdou jiné veřejné zdroje, které umožní tento nedostatek odstranit, nebo půjde např. o grant určený na podporu získávání praktické kvalifikace. Veřejný zadavatel však musí zvážit následující okolnosti: a) zda je nákladově efektivní poskytnout grant společnosti, která je připravena přijmout nekvalifikované zaměstnance do výcviku, b) zda je poskytnutí přímé dotace v souladu s pravidly ES pro poskytování veřejné podpory.

z

Za všech okolností ovšem platí, že podmínky nebo kritéria, které by vyžadovaly zaměstnání pouze místních nezaměstnaných, nebudou v souladu se Smlouvou o založení ES.1 Výkladový dokument Evropské komise k sociálním hlediskům ve veřejném

1/ 2/

V již citovaném soudním rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Komise v. Francie (případ Nord Pas de Calais c-225/98) se uvádí, že pokud zadavatel používá jako kritérium podmínku spojenou s kampaní proti nezaměstnanosti, nejde ještě o rozpor s principy Smlouvy o založení ES. Ovšem obsah a formulace takové podmínky musí být v každém ohledu v souladu se všemi základními principy a ustanoveními práva ES, zejména s principy nediskriminace, volného pohybu služeb a práva na přesídlení za účelem podnikání. Viz dokument na adrese: http://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2001/ c_333/c_33320011128en00270041.pdf

j

Je důležité mít jasno v přínosu, který je očekáván od začlenění zaměstnaneckých požadavků do smlouvy o zakázce a také v tom, jak se tyto požadavky promítnou do vícenákladů. Nelze přitom zapomínat, že čím více sociálních požadavků zadavatel dodavatelům adresuje (zejména nejsou-li tyto požadavky přímo spojeny s dodávkou, službou či stavební prací, která je poptávána, nebo jdou nad rámec toho, co ukládají platné zákony), zužuje tím pravděpodobně dodavatelskou základnu. Tímto zúžením možného okruhu dodavatelů ohrožuje zadavatel splnění požadavku efektivního výdaje veřejných prostředků, jakož i dalších principů a cílů vládní politiky, např. snahy o otevření veřejných zakázek sektoru malých a středních dodavatelů.

/ Průběžné zlepšování Existují i další možnosti, jak ve fázi po podpisu smlouvy o zakázce spolupracovat s dodavateli a působit na ně i na jejich subdodavatele ve směru naplňování sociálních cílů.

Praktický příklad: Veřejný zadavatel, který v zadávacím řízení vybral cateringovou společnost, může zaměstnancům této společnosti vytvořit podmínky pro to, aby se účastnili jeho vlastních interních školení. Může jít o možnost účasti na školeních osobního rozvoje zaměstnanců,


55

57

o poradenství v otázkách rovného zacházení apod. Veřejný zadavatel může rovněž poskytovat informace o tom, kde najít příslušné návody, předpisy a stanoviska, jako např. vládní a EU dokumenty o nediskriminaci a rovných příležitostech, a následně být nápomocen dodavatelům, pokud projeví zájem o to, že by u sebe zavedli interní řády a kodexy chování, které tyto dokumenty prakticky naplňují. Jiným příkladem může být organizace setkání a společných akcí potenciálních dodavatelů, které zorganizuje sám veřejný zadavatel. Přizve na ně malé a střední firmy, jakož i nové perspektivní dodavatele, a vytvoří tak příležitosti k budoucím dodavatelským konsorciím a subdodavatelským řetězcům.

d

Dobrovolná spolupráce ve fázi po podpisu smlouvy o zakázce může být veřejným zadavatelem rovněž využita k tomu, aby podpořil evropskou a národní strategii v příslušných sociálních oblastech, např. v zavádění sociální odpovědnosti firem (CSR).

Praktický příklad: Zadavatel může zvážit, zda spolupracovat s dodavateli tak, aby jak oni, tak i jejich subdodavatelé dobře znali základní pracovněprávní standardy Mezinárodní organizace práce a samozřejmě i to, jaký prospěch jejich dodržování zaměstnavatelům (a celé společnosti) přináší. Jasné uvádění příkladů úspěchu

56

a přínosů kvalitní politiky sociální odpovědnosti firem (CSR) může být ze strany veřejného zadavatele vhodnou a úspěšnou pomocí k prosazování širších sociálních cílů. jine foto

z

Za všech okolností je dobré nezapomínat, že vztahy mezi podnikateli v soukromém sektoru nejsou podřízeny pravidlům veřejného zadávání a tito podnikatelé mohou přijímat rozhodnutí, která by byla považována za diskriminační, kdyby je činil veřejný zadavatel. Soukromý podnikatel např. může ve své poptávce specifikovat konkrétní obchodní značky nebo certifikáty zboží, případně vyžadovat lokálního dodavatele, což je v případě veřejného zadavatele nepřípustné.

v

Veřejný zadavatel by měl ve světle výše podaného výkladu revidovat své zadávací praktiky, zpracovat nahromaděnou zkušenost a zajistit tak budoucí úspěch svých záměrů. Skutečně to znamená poučit se z úspěšných i neúspěšných příkladů dosahování sociálních cílů a plnění všech dalších nároků zákonného zadávacího řízení.

59

Závěr

z b

Závěrem nelze než ještě jednou zdůraznit, že zahrnutí sociálních cílů do veřejného zadávání je možné a legální, což potvrzuje nejen právní ana- lýza, ale i praktické zkušenosti z Velké Británie shrnuté v adaptované metodice určené veřejným zadavatelům. Britskou zkušenost je však třeba přizpůsobit českým poměrům více než nahrazením odkazů na britský zákon odkazy na zákon č. 137/2006 Sb. o veřejných zakázkách. Jak ukázal výše provedený rozbor i adaptovaná metodika, mezi současným stavem v ČR a ve Velké Británii existují jak rozdíly formálně-právní, tak i prakticko-právní, které nutí české veřejné zadavatele číst jakoukoli britskou zadávací metodiku spíše jako dobrou inspiraci než jako doslovný návod.

j

Jak v ČR, tak i ve Velké Británii musí zadávací řízení respektovat zásady nediskriminace, rovnosti a transparentnosti. Přesto je z formálně-právního hlediska zřejmé, že britský zákon více důvěřuje zadavatelům a vytváří jim větší prostor pro uvážení - zřejmě z důvodu, že korupce ve státní a veřejné správě není v dané zemi tak palčivým problémem jako v ČR. Naproti tomu český zákon o veřejných zakázkách je zejména v postupech předepsaných pro tzv. nadlimitní zakázky pro zadavatele značně svazující a větší prostor (místy až na hranici nekontrolovatelnosti) dává zadavatelům jen při zadávání

58

podlimitních zakázek, konkrétně při využití tzv. zje- dnodušeného podlimitního řízení. Prakticky se to projevuje rozdíly uzákoněnými pro případ posuzo- vání kvalifikačních předpokladů zájemců o veřejnou zakázku. Bylo zdůrazněno výše, že britský zákon dává zadavateli možnost jednak zahrnout mezi kvalifikační předpoklady i dodržování pracovněprávních standardů v širším slova smyslu a jednak uvážit prominutí jejich nesplnění uchazečem v minulosti. V ČR bylo vymezení kvalifikačních předpokladů často zneužíváno k eliminaci jedněch a preferenci jiných zájemců o zakázku, proto dává aktuální právní úprava zadavateli méně možností uvážení, a nesplnění zadavatelem stanoveného kvalifikačního předpokladu ze strany zájemce znamená povinnost jeho vyloučení z dalšího zadávacího řízení.

z

Z prakticko-právního hlediska je z britské metodiky nápadné, že Velká Británie má od ČR odlišnou historickou a právní zkušenost. Je na jedné straně bývalou koloniální metropolí (viz časté odkazy příručky na etnicitu a multikulturalitu jako sociální fenomén) a na straně druhé je zemí s nepochybnou a do značné míry příkladnou „vládou práva“ (rule of law), tj. kvalitnějším a lépe prosazovaným právním řádem než má dnešní ČR, zemí s daleko vyšším právním vědomím, než jaké existuje mezi českými zadavateli a dodavateli. Proto mohou příklady jako ten s ochranou pracovních standardů při těžbě „udržitelného dřeva“ v latinsko-americké

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Závěr

jine foto

61

n n

Nehledě na tato omezení, vyplývající z právních, kulturních a společenských rozdílů mezi Velkou Británií a Českou republikou, lze z adaptace britské zadávací metodiky vytěžit zajímavá a v ČR nepochybně uplatnitelná poučení.

Na prvním místě by si měl český veřejný zadavatel vzít k srdci, že chce-li zahrnout do konkrétní veřejné zakázky určitá sociální hlediska, měl by věnovat větší pozornost samotné přípravě zakázky a uvedená hlediska začlenit do úvodních fází zadávacího řízení, tj. nejlépe do zadávacích podmínek. Zákon i jeho praktická aplikace totiž ukazují, že s postupujícím zadávacím řízením je zahrnutí sociálních hledisek stále těžší. Ačkoli britská metodika v souladu s harmonizovaným právním základem EU uvádí, že sociální hlediska lze uplatnit i ve fázi výběru vítězné nabídky a dokonce i při jednání o smlouvě s dodavatelem a plnění této smlouvy, zároveň zdůrazňuje rostoucí právní rizika a společně s tím i zužující se manévrovací prostor zadavatele. Jsou-li zkrátka při respektování zásad nediskriminace, rovnosti a transparentnosti zahrnuty sociálně orientované požadavky již do zadávacích podmínek zakázky, jsou v těchto podmínkách jasně

60

a nedvojsmyslně formulovány a společně z nimi uveřejněny, není důvod se obávat porušení evropských ani národních zadávacích pravidel. Ani zde není samozřejmě vše jednoduché, což ukazuje např. problematická interpretace možnosti požadovat, aby uchazeč o veřejnou zakázku pomohl snížit nezaměstnanost v místě realizace veřejné zakázky. Realizace takového záměru není prakticky vyloučena, sama formulace takového požadavku však vyžaduje značnou opatrnost a právní obratnost, aby nebyl interpretován jako diskriminační vůči zahraničním dodavatelům.

z

Z prvního poučení vyplývá to, co zdůrazňuje i britská zadávací metodika: sociální hlediska se lépe zahrnují do veřejných zakázek na služby a stavební práce než do zakázek na dodávky. Je tomu tak proto, že u služeb a stavebních prací má zadavatel možnost v zadávacích podmínkách a při následné kontrole ovlivnit proces tvorby požadovaného výsledku, výkonu či zajištění funkce. U zakázek na dodávky zboží jde již jen o převzetí výsledku, jehož tvorbu je v dnešním globalizovaném světě mnohdy těžko vystopovat, natož pak kontrolovat.

v

Veřejné zakázky na zboží a stavební práce nakonec umožňují to, co britská metodika na několika místech zdůrazňuje a co by se i v Česku mělo postupně stát nepsaným standardem: dobrovolnou a průběžnou spolupráci zadavatelů s dodavateli. Tato spolupráce, např. ve formě nabídek školení,

zdrojů informací a poradenských služeb, doporučování určitých standardů, prosazování dobrovolných kodexů a závazků atd., zpravidla ani není vázána na konkrétní zakázku (což zmenšuje případné stížnosti na lokální, tj. potenciálně diskriminační charakter spolupráce), je naopak průběžná a zahrnuje každého zainteresovaného potenciálního dodavatele. Je zřejmě nejlepší cestou, jak na jedné straně otevřít veřejné zakázky malým a středním dodavatelům, sociálním firmám apod., a na straně druhé zajistit, že tito dodavatelé budou sociálně citliví a odpovědní. Opravdovost a neformálnost takové spolupráce samozřejmě souvisí s kulturou společnosti a její celkovou atmosférou, proto její prosazení v ČR nebude rychlé a bezproblémové. Podle názoru autorů je však do budoucna nejlepší cestou prosazování sociálních hledisek do veřejného zadávání. Cesta zákonných předpisů a v nich uvedených povinností má své limity. Již současný

český zákon o veřejných zakázkách je až neúnosně obsáhlý a komplikovaný a obecně platí, že hypertrofie zákonů vede spíše k nezákonnostem než k jejich lepšímu dodržování (viz starořímská Cicerova moudrost Summum ius, summa iniuria).

z

Z uvedeného tudíž vyplývá, že lepší zahrnutí sociálních hledisek do veřejného zadávání je více otázkou komplexního působení sektoru sociálních služeb, sociálního podnikání a neveřejného sektoru na veřejné zadavatele, než pouhé legislativní nebo úřední techniky. Z praktického hlediska je však třeba kombinovat obojí: jak právně kvalifikované využití možností stávajícího zákona (tj. např. zahrnutí sociálních hledisek do zadávacích podmínek), tak i obecnější působení na veřejné zadavatele ve smyslu jejich lepší komunikace a spolupráce s podnikatelským i neziskovým sektorem.

Sociální podnikání a veřejné zadávání / Závěr

Guayaně znít v českém prostředí přepjatě, a pokus o doslovné kopírování by zřejmě vyzněl spíše jako „úřednický výlet“ za peníze daňových poplatníků než jako odpovědná snaha o zahrnutí sociálních cílů do konkrétní veřejné zakázky.

Sociální podnikání a veřejné zadávání dle britské metodiky Social Issues in Purchasing Office of Government Commerce

Recommend Documents