Sociale Inlichtingenen Opsporingsdienst
Directieplan SIOD 2007
1
Directieplan SIOD 2007
SIOD: “Scelus Iunctim Ordinatimque Deprehendamus” (Laten wij gezamenlijk en in gesloten gelederen de misdaad bestrijden)
2
Inhoudsopgave Voorwoord 1. Inleiding 1.1. Managementsamenvatting Directieplan SIOD 2007 1.2. Organisatieschema 2. De omgeving van de SIOD 2.1. Voor de SIOD relevante ontwikkelingen 2.2. Samenwerking met partners. 3. Inzicht 3.1. Informatie- en beleidsgestuurde opsporing op basis van thema’s 3.2. De thema’s voor 2007 3.3. Ondersteuning Interventieteams 3.4. Overzicht van doelen en risicobeheersing 4. Opsporing 4.1. Visie op opsporing 4.2. De ‘opsporingsportefeuilles’ 4.3. Intake en selectie 4.4. Uitvoeren opsporingsonderzoeken 4.5. Opsporingsondersteuning 4.6. Afdoening van strafrechtelijke onderzoeken 4.7. Overzicht van doelen en risicobeheersing 5. Beleid 5.1. Relatie met SZW 5.2. Communicatie 5.3. Internationaal 5.4. Overzicht van doelen en risicobeheersing 5.5. 6. Professionalisering 6.1. Kwaliteit 6.2. Nieuw besturingsmodel 6.3. Samenwerking met het FP bij opsporingsonderzoeken. 6.4. Digitale en financiële expertise 6.5. Medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO) 6.6. Overzicht van doelen en risicobeheersing 7. SZW-Informatieknooppunt 7.1. Het Informatieknooppunt 7.2. Overzicht van doelen en risicobeheersing
3
Voorwoord In het Handhavingsprogramma van het Ministerie van SZW wordt de komende jaren bij de fraudebestrijding meer dan voorheen de nadruk gelegd op preventie en het verbeteren van de naleving van regels. Ik ben blij met deze keuze om de nadruk aan de voorkant van de handhavingsketen te leggen. Heldere voorschriften en goede voorlichting maken het voor burgers en bedrijven makkelijker om zich aan de regels te kunnen houden. Wie echt niet wil en fraude pleegt, brengt daarmee schade toe aan de economie. Doordat malafide ondernemers geheel of gedeeltelijk niet voldoen aan verplichtingen ontstaat oneerlijke concurrentie, waardoor het bonafide bedrijfsleven wordt benadeeld. Het is om die reden van belang dat die malafide ondernemers die door hun bewust crimineel gedrag schade berokkenen, door middel van het strafrecht hard worden aangepakt. De SIOD vult deze strafrechterlijke aanpak zo effectief en efficiënt mogelijk in. De SIOD bestaat in 2007 vijf jaar. Alle medewerker(st)ers van de SIOD hebben bijgedragen aan de opbouw van een professionele organisatie. Een organisatie die niet alleen graag goed wil samenwerken met alle relevante partners en optimale resultaten wil bereiken, maar die ook voortdurend een verbetercirkel in praktijk wil brengen. Ik ben er trots op dat wij in 2006 een aantal fundamentele verbeteringen hebben doorgevoerd die in 2007 ook rendement zullen opleveren. In samenwerking met het Functioneel Parket is de gehele keten van intake en selectie tot en met afdoening van opsporingsonderzoeken geëvalueerd en aantoonbaar verbeterd. Ook op het gebied van het digitaal rechercheren zijn stappen voorwaarts gezet die ons rendement zullen verhogen. Door het rapport ‘Fraude in beeld’ dat in een afrondend stadium verkeert, zal het inzicht van de vier bijzondere opsporingsdiensten en de SIOD in de te bestrijden fraudeurs zijn verbeterd. Deze rapportage geeft ons een methode in handen die ons helpt onze capaciteit zo goed mogelijk in te zetten. Ik ben trots op wat wij samen hebben bereikt, maar vooral op het lerend vermogen van de organisatie (en de medewerkers). De SIOD heeft zich na vijf jaar tot een gerespecteerde en gewaardeerde partner in opsporingsland ontwikkeld. Ook de voornemens voor 2007 in het voor u liggende Directieplan zullen volgens mij leiden tot een verdere verbetering van de organisatie.
Nico Laagland Directeur
4
1
Inleiding
De missie van de SIOD De SIOD is in 2002 opgericht om de SZW-wet- en regelgeving strafrechtelijk te handhaven. Met andere woorden: de SIOD is er om de criminaliteit binnen het sociale domein te bestrijden. Dat doen we om daarmee ‘een essentieel stukje samenleving’ te beschermen. De missie van de SIOD luidt dan ook: “De SIOD is een handhavingsorganisatie die door opsporing van zware en/of sectoroverschrijdende strafbare feiten beoogt misbruik van sociale wetgeving en de voorzieningen, die hieruit voortvloeien, tegen te gaan en aldus een bijdrage te leveren aan het behoud van het maatschappelijke draagvlak voor deze wetgeving en voorzieningen".
Voor u ligt het Directieplan 2007 van de SIOD. Het Directieplan is goedgekeurd door de ambtelijke leiding van SZW. De bouwstenen voor het plan zijn afgestemd met de relevante beleidsdirecties van SZW en natuurlijk met de Arbeidsinspectie (AI). U kunt in het plan lezen welke acties de SIOD in 2007 zal ondernemen en welke resultaten de SIOD verwacht te halen.
1.1 Managementsamenvatting Directieplan SIOD 2007 • De SIOD in 2007 De SIOD is de bijzondere opsporingsdienst (BOD) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Door opsporing van strafbare feiten beoogt de SIOD misbruik van sociale wetgeving en voorzieningen tegen te gaan. Maar de SIOD is meer dan een ‘opsporingsfabriek’. De directie wil ook inzicht verwerven in fraude(constructies). Als deze kennis neerslaat in beleidsadviezen kan in de toekomst mogelijk fraude worden voorkomen en beëindigd. Hiermee levert de SIOD een bijdrage aan het behoud van het maatschappelijke draagvlak voor wetgeving en voorzieningen volgens onderstaand schema.
Figuur 1: De werkwijze van de SIOD
5
SZW (ook AI, SVB, UWV, GSD, etc.)
Inzicht Inzicht ==expertise expertise
Beleid Beleid ==preventie preventie
Opsporing Opsporing ==repressie repressie
OMFP
Kernproducten
Restinformatie Restinformatie
Proces Procesverbaal verbaal
Signaleringsbrief Signaleringsbrief (wet(wet-en enregelgeving) regelgeving)
SIOD zit ook aan de ‘voorkant’ van het proces
De SIOD heeft twee prestatie-indicatoren geformuleerd voor 2007. De SIOD zal in 2007 in de eerste plaats tegen 245 natuurlijke en 85 rechtspersonen proces-verbaal opmaken wegens fraude binnen het domein van werk en inkomen. Het Functioneel Parket (FP) zorgt er op zijn beurt voor dat zaken voor de rechter komen. Daarnaast beoogt de SIOD een onrechtmatig verkregen voordeel van 30 miljoen euro vast te stellen én een bedrag van 5 miljoen euro aan uitkeringsfraude. De SIOD opereert binnen de handhavingsketen en wil daarin efficiënt en effectief optreden. Hiertoe zijn met alle relevante partners heldere afspraken gemaakt, vastgelegd in convenanten die periodiek ook worden geëvalueerd. • Beleidssturing De SIOD wil beleidsgestuurd werken, omdat het werk zich afspeelt in een krachtenveld waarbij maatschappelijke en politieke belangen een rol spelen. De SIOD is zich hiervan bewust. Een goede wisselwerking met collega-directies binnen SZW is dan ook onontbeerlijk. Zij worden op diverse onderdelen bij de fraudeaanpak en themakeuzes betrokken. In samenspraak met deze directies heeft de SIOD gekozen voor zes thema’s waarop 50 procent van de opsporingsonderzoeken zich concentreert. De thema’s betreffen de sectoren schoonmaakbedrijven, levensmiddelenindustrie, land- en tuinbouw, horeca, bouw, en uitzendbureaus / malafide intermediairs. De keuze is gemaakt op grond van een omgevingsverkenning (het risicoanalyseproject ‘Tasman’) en een evaluatie van de thema’s uit 2006. De overige 50 procent van de opsporingsonderzoeken wordt uitgevoerd op basis van ontvangen meldingen van partnerorganisaties. In de loop van 2007 bepaalt de SIOD op eenzelfde manier de thema’s voor 2008. Het rapport ‘Fraude in beeld’ (een sociaal wetenschappelijk onderzoek in opdracht van de vier bijzondere opsporingsdiensten en het Functioneel Parket) zal belangrijke
6
input leveren. Fraude in Beeld geeft een aanwijzing waar fraude zich in de komende jaren kan voordoen. Naast dit rapport gebruikt de SIOD andere actuele gegevens, zoals het uitvoeren van een omgevingsscan voor de themakeuze 2008, een drietal (nader te bepalen) verdiepingsonderzoeken en de resultaten van het risicomodel dat samen met de AI is ontwikkeld. • Kennis en inzicht Wil de SIOD zijn onderzoeken goed kunnen uitvoeren, dan vereist dat kennis van en inzicht in de ordeningswetgeving van SZW, specifieke fraudeconstructies en de manier waarop ze kunnen worden voorkómen. Dat is niet altijd eenvoudig. Het is immers gemakkelijker de oplossing te zoeken in handhaving (reparatie aan de achterkant) dan in structurele aanpassingen aan de voorkant (‘het lek dichten’). Dit vraagt een bijzondere oplettendheid ten aanzien van beleidsrelevante zaken die uit de opsporingsonderzoeken naar voren komen. Hoe pakt de SIOD dit aan? De SIOD koppelt in 2007 zijn waarnemingen uit opsporingsonderzoek terug naar beleidsdirecties van SZW en belangrijke partners. Dit levert inzicht op over operationele, tactische en strategische aspecten. De SIOD gaat dit proces in 2007 beter structureren. De bevindingen uit onderzoeken bundelt de SIOD ondermeer twee keer per jaar in een signaleringsbrief. Hierdoor ontstaat een beter inzicht in de fraudefenomenen. De signaleringsbrieven worden in juni en november 2007 aan de beleidsdirecties van SZW aangeboden. • Efficiënter opsporen “De SIOD voert vanuit een beleidsgerichte benadering kwalitatief hoogwaardige opsporingsonderzoeken uit. Een delictgerichte aanpak en gerichte samenwerking staan daarbij aan de basis”. Zo luidt de visie op opsporing. Deze geeft aan wat de SIOD met opsporingsonderzoek wil bereiken en hóe hij dat wil doen. De visie geeft feitelijk aan hoe de SIOD zijn mensen en middelen inzet om de gewenste resultaten te behalen. Dit heeft een strategische component (“waar richten wij ons op”), een tactische (“hoe regelen we dat”) en ook een operationele (“hoe gaan we dat doen"). De visie op opsporing krijgt in 2007 een stevige impuls (zie verder paragraaf 4.1). Dit zal gebeuren door bij het uitvoeren van onderzoeken het inzicht en de samenwerking te versterken. Het effect moet zijn dat de SIOD doelmatiger én doeltreffender gaat opsporen. Om dit te bereiken zal de SIOD het volgende ondernemen. Witjegestuurd opsporen Met het Functioneel Parket is afgesproken dat de SIOD ‘witjegestuurd’1 gaat opsporen. Bij witje gestuurd opsporen wordt bij de start van een onderzoek een conceptdagvaarding opgesteld die leidend is voor de inrichting van het onderzoek. Door deze opsporingswijze wordt een onderzoek meer afgebakend, duidelijker en transparanter. Een bewijsmiddelenoverzicht wordt opgenomen in het projectplan dat 1
‘Witje gestuurd opsporen’ wil zeggen, dat aan de voorkant van een onderzoek een concept dagvaarding wordt opgesteld en dat het onderzoek dusdanig wordt ingericht dat toegewerkt wordt naar de uiteindelijke dagvaarding.
7
de SIOD opstelt. Als hulpmiddel is een checklist per artikel ontwikkeld, waarin wordt aangegeven hoe witjegestuurde opsporing vorm kan krijgen. Het Functioneel Parket heeft vanaf 1 september 2006 voor twee jaar twee parketsecretarissen beschikbaar gesteld aan de SIOD. Zij zijn nauw betrokken bij het SIOD-opsporingsproces en geven invulling aan het ‘witjegestuurd opsporen’ en bewaken de afgesproken termijnen. Zo kan de SIOD een onderzoek efficiënter uitvoeren en via de Officier van Justitie sneller op zitting brengen . Digitaal en financieel rechercheren Door digitaal en financieel rechercheren wordt de kwaliteit van het opsporingsonderzoek verhoogd. Fraudeonderzoeken richten zich immers op grote hoeveelheden financiële gegevens die in digitale vorm zijn vastgelegd. De SIOD stelt zich ten doel om “digitale en financiële expertise een geïntegreerd deel te laten uitmaken van het SIOD opsporingsproces”. Om dit te bereiken zal in 2007 de implementatie van het in 2005 gestarte project Digitale Expertise en het project Financiële Expertise plaatsvinden. Centrale intake en selectie Om tot een betere sturing van het selectieproces te komen is per 1 januari 2007 de Centrale intake en selectie van onderzoeken formeel ingevoerd. De tot nog toe bestaande structuur van de drie regionale fraudeloketten is daarmee komen te vervallen. Het nieuwe organisatieonderdeel is verantwoordelijk voor het afhandelen en beoordelen van meldingen die bij de SIOD binnenkomen. De onderzoekswaardige signalen worden aan de hand van een zogeheten pre-weegdocument beoordeeld in het Centrale Selectie Overleg van de SIOD. In die context vindt, met het Functioneel Parket, de finale selectie van onderzoeken plaats. • SZW-Informatieknooppunt Per 1 januari 2007 is de opbouwfase afgesloten van het SZW-Informatieknooppunt (IKP) en het IKP formeel en praktisch in werking getreden. Het knooppunt biedt een scharnierfunctie van controle- en toezichtsinformatie uit het domein werk en inkomen. Er zijn twee doelstellingen geformuleerd: - informatiemakelaar zijn voor het domein werk en inkomen; - het leveren van een bijdrage aan het handhavingsbeleid van het Ministerie van SZW door middel van analyses. De activiteiten van het Informatieknooppunt verlopen langs twee lijnen: het meldingsproces en het analyseproces. In het meldingsproces gaat het om het beoordelen en verwerken van de meldingen met controle- en toezichtinformatie en het doorzenden van deze informatie naar de verantwoordelijke overheidsorganisatie. Met het analyseproces wordt een bijdrage geleverd aan het handhavingsbeleid van SZW. In deze fase worden meldingen bewerkt.
1.2 Organisatieschema
8
De SIOD-formatie voor 2007 bedraagt 336,5 fte. Circa driekwart van het personeelsbestand is betrokken bij het primaire opsporingsproces. In 2006 is de functie van Hoofd Recherche komen te vervallen en zijn de drie Regiomanagers deel gaan uitmaken van het MT-SIOD. De organisatie is hiermee platter en transparanter geworden. Het kwaliteitsteam dat in 2006 nog rechtstreeks onder de directeur SIOD ressorteerde valt met ingang van 1 januari 2007 onder het afdelingshoofd OB&I.
Figuur 2: Organogram SIOD per 1 januari 2007
Functioneel parket van het Openbaar Ministerie
Politieke leiding / Algemene leiding
Directeur SIOD
Recherche Regio Noord-Oost Opsporing
Recherche Regio Zuid
Recherche Regio West Opsporing;
Opsporing Criminele Inlichtingeneenheid
Opsporingsinformatie en Expertise (O&E) Inzicht: Strategisch onderzoek; Criminaliteitsanalyse; Digitale expertise; Informatiemanagement
9
Opsporingsbeleid en Innovatie (OB&I) Bestuur en beleid; Juridische advisering; Kwaliteit; Communicatie
Bedrijfsvoering (PCIB) Planning & control; personeel (HRM); Financiën; Materieel beheer en archivering; Beveiliging
2
De omgeving van de SIOD
2.1 Voor de SIOD relevante ontwikkelingen Algemeen De SIOD opereert in een dynamische omgeving. In februari 2007 is een nieuw kabinet aangetreden. Dit kan nieuwe keuzes en prioriteiten voor het handhavings- en opsporingsbeleid met zich meebrengen. Een andere ontwikkeling is de aandacht voor de beperking van de administratieve lasten voor werkgevers en burgers. De SIOD heeft aandacht voor deze externe factoren en is bereid zijn expertise en kennis in te zetten om aan deze onderwerpen een bijdrage te leveren. Daarnaast doet zich een aantal ontwikkelingen voor dat een directe invloed op de SIOD heeft.
Wet(svoorstel) op de BOD'en De Wet op de bijzondere opsporingsdiensten (Wet BOD) is het sluitstuk van het proces om meer transparantie in de bijzondere opsporing te brengen. Zo formaliseert de wet de taken van de vier Bijzondere Opsporingsdiensten (FIOD-ECD, AID, VROM-IOD en SIOD), kent opsporingsbevoegdheden toe en regelt de samenwerking op het terrein van de zware opsporing. Bij de concretisering van de samenwerking zal het Platform BOD een centrale rol vervullen. De wet is in mei 2006 door de Tweede en Eerste Kamer aangenomen en zal in 2007 worden geïmplementeerd. De SIOD stelt in 2007 samen met de FIOD een nieuwe BOA-opleiding samen die aan de nieuwe bekwaamheidseisen zal moeten voldoen. Tevens zal gezamenlijk met de andere drie BOD’en worden gewerkt aan een gezamenlijk Education permanence-opleiding ter behoud van de opsporingsbevoegdheid.
Uitwerking advies De Galangroep ”De wens van de staatssecretaris te onderzoeken of bundeling van opsporingstaken (efficiencymaatregel) op het SZW-domein mogelijk is, heeft geleid tot het De Galanrapport. Naar aanleiding van dit rapport vindt binnen SZW een analyseslag plaats waaraan de SIOD actief deelneemt, alvorens besluitvorming door de ambtelijke en politieke leiding zal plaatsvinden. MOE-landen De uitbreiding van de EU met tien Midden- en Oost-Europese landen heeft geresulteerd in een grote toeloop van Oost-Europese werknemers aan de onderkant van de arbeidsmarkt, met name in de landen die hun grenzen direct hebben opengesteld (Verenigd Koninkrijk, Ierland en Zweden). Nederland opent de grenzen per 1 januari 2007 voor werknemers van deze tien landen niet volledig. Personen uit de MOE-landen hebben ook na die datum een tewerkstellingsvergunning nodig om in Nederland arbeid in loondienst te verrichten. Wel is voor veel sectoren een beperkte
10
arbeidsmarkttoets van toepassing. Dit houdt in dat voor die bepaalde sectoren niet meer wordt getoetst op prioriteitgenietend aanbod. De Tweede Kamer heeft hiermee ingestemd, mits er sprake zou zijn van adequaat 'flankerend beleid' in de vorm van toezicht op het minimum loon (Arbeidsinspectie) en verdragen met de betrokken MOE-landen. Daar waar, als gevolg van toestroom van meer goedkope arbeidskrachten naar de Nederlandse arbeidsmarkt, situaties van georganiseerde arbeidsmarktfraude en uitbuiting ontstaan, treedt de SIOD op in aansluiting op de activiteiten van bijvoorbeeld de Arbeidsinspectie. De bestrijding van slavernijachtige uitbuiting door de SIOD in 2007 Ook in 2007 blijft slavernijachtige uitbuiting zoals omschreven in artikel 273f Wetboek van Strafrecht een speerpunt binnen de gekozen thema's van de SIOD. Per 1 januari 2005 is de strafrechtelijke definitie van mensenhandel uitgebreid waarmee ook uitbuiting in arbeidssituaties tot mensenhandel wordt gerekend. (Extreme) uitbuiting in arbeidssituaties hangt in de praktijk vaak samen met illegaliteit, illegale tewerkstelling, onderbetaling, erbarmelijke arbeidsomstandigheden, zwart werk en identiteitsfraude. Om deze reden wordt ook SZW – verantwoordelijke op het terrein van arbeidswetgeving, arbeidsomstandigheden en arbeidsverhoudingen – politiek aangesproken als medeverantwoordelijke voor de bestrijding van mensenhandel. Dit is onder andere terug te vinden in het Nationaal Actieplan Mensenhandel (NAM). De SIOD zal zich conform de afspraken in het NAM sterk blijven maken voor de bestrijding van uitbuiting. Het SIOD-beleid richt zich in 2007 op drie doelstellingen, te weten: 1. daadwerkelijke (operationele) bestrijding van slavernijachtige uitbuiting binnen de gekozen thema's; 2. een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van handhavingsbeleid, binnen en buiten het Ministerie van SZW, gericht op slavernijachtige uitbuiting; 3. vergroten van inzicht en kennis. In 2007 wordt door het Kenniscentrum Uitbuiting een vervolg gegeven aan de handleiding over slavernijachtige uitbuiting die begin 2006 is gepubliceerd.
FINEC Het Ministerie van Justitie heeft geconstateerd dat nog de nodige winst te behalen is bij de aanpak van financieel-economische criminaliteit (FINEC). Enerzijds door het aanbrengen van een focus waar we ons op richten binnen de financieeleconomische criminaliteit en anderzijds door verbetering aan te brengen in de wijze waarop de fraude wordt aangepakt (bijvoorbeeld door verbetering van informatieuitwisseling en samenwerking). Om tot verbetervoorstellen te komen ontwikkelt Justitie eerst een visie op fraude die met betrokken partners, waaronder SZW/SIOD, wordt besproken. De verdere uitwerking van dit traject wordt in 2007 verwacht. De uitwerking zal in samenwerking tussen Justitie en het Platform BOD’en plaatsvinden.
2.2 Samenwerking met partners Partnerwaardering
11
Goede en effectieve samenwerking, een van de zes strategische doelstellingen van de SIOD, vereist een strategische partnerbenadering. Goed partnerschap is een kernkwaliteit waar de SIOD in het complexe veld van opsporing en handhaving naar streeft. Het begrip partnerschap impliceert dat de SIOD samen met zijn partners kennis deelt om een beter beeld van de handhavingsproblematiek te krijgen en om de opsporing te professionaliseren.
Aanpak Om goed partnerschap te bereiken heeft de SIOD een partnervisie ontwikkeld. Deze geeft aan wanneer en hoe hij wil samenwerken met verschillende relevante partners, bijvoorbeeld op het gebied van de uitwisseling van signalen, gegevensuitwisseling en operationele samenwerking in een onderzoek. De SIOD stelt hiervoor met de belangrijkste samenwerkingspartners een actieplan op en richt een partneraccount in. Voor het FP, de AI en de FIOD-ECD bestaan al actieplannen. Voor de gemeenten, de politie en de partners in het kader van de bestrijding van mensenhandel (uitbuiting) maakt de SIOD in 2007 een actieplan. De SIOD onderhoudt op bestuurlijk niveau intensief contact over de wijze waarop aan de onderlinge afspraken tegemoet wordt gekomen. De directeur van de SIOD voert periodiek overleg met de bestuurders van de belangrijkste partners, de MTleden bewaken elk via hun accounts de voortgang op de prestaties. De samenwerking wordt periodiek geëvalueerd en teruggekoppeld. Deze leercirkel stelt de SIOD in staat een professionele opsporingsorganisatie te zijn.
12
Figuur 3: De belangrijkste partners van de SIOD
Justitie Internationale organisaties
Controlerende organisaties Sociale Verzekeringsbank
OM-FP
BNRM*
Opsporingsorganisaties
Gemeenten
Belastingdienst
Arbeidsinspectie
SZW
FIOD-ECD
UWV Agentschap SZW
SIOD
AID (Algemene Inspectiedienst)
VROM-IOD
Politieke en ambtelijke leiding
Koninklijke Marechaussee
Politie SZW Intern
* BNRM = Bureau Nationaal Rapporteur Mensenhandel
Belangrijke partners De keten van de SIOD begint en eindigt bij de opdrachtgevers, te weten de politiekambtelijke leiding van SZW en het Openbaar Ministerie (OM). De politieke verantwoordelijkheid voor het beleid en de activiteiten ligt bij de minister van SZW. Om die reden worden de SIOD-thema’s met beleidsdirecties afgestemd (zie paragraaf 3.2). De prestatieafspraken van de SIOD worden vastgelegd in het Handhavingsarrangement dat wordt afgestemd met het OM (FP). Het partnerschap met het FP is voor de SIOD van strategisch belang, omdat het eindresultaat van een opsporingsonderzoek mede afhankelijk is van het vervolg dat het FP geeft aan het door de SIOD opgesteld proces-verbaal. Het FP wordt om die reden aan de voorkant van het opsporingsproces in het Centraal Selectie Overleg (CSO, zie paragraaf 4.3) nauw betrokken bij de keuze van zaken. De directeur van de SIOD zal in 2007 eens per twee maanden met de hoofdofficier van het FP spreken over de sturing van het opsporingsproces. Onderwerpen die aan bod komen zijn de voortgang en doorlooptijden van de afdoening van opsporingsonderzoeken, beleidsmatige kwesties en het persbeleid. De SIOD werkt ook in 2007 bij de bestrijding van illegale arbeid nauw samen met de Arbeidsinspectie. Deze samenwerking, vastgelegd in een convenant, is onder meer terug te vinden in het bepalen van prioriteiten in de aanpak van bedrijfstakken en thema’s, het op operationeel niveau samenwerken binnen deze thema’s, de ontwikkeling van een risicoanalysemodel en de aanpak van in- en
13
uitleenconstructies. De AI geeft meldingen op het gebied van arbeidsmarktfraude aan de SIOD door als strafrechtelijke handhaving prevaleert boven bestuurlijke handhaving. Met de partners UWV, SVB, Agentschap SZW, CWI en Interventieteams heeft de SIOD convenanten gesloten met betrekking tot de overdracht van meldingen van onregelmatigheden en informatie-uitwisseling. Voor 2007 wordt de samenwerking met gemeenten gericht op de aanpak van grootschalige uitkerings- en subsidiefraude geïntensiveerd. Eveneens zal het in 2006 tot stand gebrachte protocol tussen het Agentschap SZW, de SIOD en het FP worden geïmplementeerd.
Evaluatie samenwerking In 2007 vindt het tweede deel van het in 2006 gestarte partnertevredenheidsonderzoek plaats. De SIOD gaat op strategisch niveau interviews houden met een aantal gemeenten over de samenwerking met de SIOD. De resultaten hiervan zullen halverwege 2007 bekend zijn. Daarnaast gaat de SIOD in de tweede helft van 2007 de samenwerking op operationeel niveau met de Interventieteams, de Arbeidsinspectie en de FIOD/ECD evalueren. De resultaten hiervan worden eind 2007 verwacht.
14
3.
Inzicht
De SIOD zal in 2007 het concept van het informatiegestuurd opsporen verder vormgeven. Dit sturingconcept bestaat – op hoofdlijnen – uit drie stappen. In onderstaand schema zijn deze stappen weergegeven en per stap de belangrijkste items.
Figuur 4: Concept Informatiegestuurd opsporen
II. Projectvoorbereiding (Centrale Intake & Selectie)
I. Bepalen Strategie & Beleid 9 9 9 9 9 9 9
SZW - handhavingsbeleid Directieplan SIOD Handhavingarrangement FP Thema's (project Tasman) SIOD – accountplan(nen) Fraude in Beeld (FIB)
9 9 9
Uitvoeren van accountmanagement (inwinplannen) Centrale intake van meldingen Centraal uitvoeren van een selectieoverleg Duidelijke rol in het voortraject van het Functioneel Parket.
III. Vaststellen & Uitvoeren Opsporingsonderzoek 9 9 9 9 9
Regionale uitvoering vanaf preweegfase Regionaal Operationeel Overleg Landelijke monitor van de voortgang en resultaten\ Terugkoppeling t.b.v beleid Terugkoppelling t.b.v. analyse
Op basis van inzicht in de aard, omvang en ontwikkeling van crimineel ondernemerschap maakt de SIOD onder invloed van beleidsmatige prioriteiten een keuze voor diverse thema’s. Een SIOD-thema is een bepaalde markt waar sprake is van een verhoogd risico op maatschappelijke verstoring als gevolg van fraude binnen de keten van werk en inkomen. De themagerichte benadering biedt aangrijpingspunten voor zowel repressief als preventief optreden. Door het verkrijgen van inzicht in de materie wordt een gerichte repressieve aanpak mogelijk, aangevuld met preventieve acties. De SIOD ontleent zijn identiteit aan het repressief bestrijden van crimineel ondernemerschap en wil daarbij meer zijn dan een traditionele opsporingsdienst die processen-verbaal produceert. De SIOD wil gesignaleerde knelpunten in wet- en regelgeving en uitvoeringspraktijk ook voor de toekomst verhelpen. De SIOD wil niet slechts dweilen, maar ook de kraan dichtdraaien.
3.1 Informatie- en beleidsgestuurde opsporing op basis van thema’s
15
Om inzicht te krijgen in nieuwe thema’s voert de SIOD periodiek omgevingsscans uit. De omgevingsscan kent een meerjaarlijkse cyclus met een jaarlijkse update. Deze omgevingsscan, in 2006 uitgevoerd als het Tasman-project, kent twee fasen: een brede scan (resulterend in een zgn. signaleringsrapport) en een verdiepingsfase, waarin een thema wordt uitgediept (resulterend in een verdiepingsrapport). In de eerste fase staat de vraag centraal waar fraude binnen de keten van werk en inkomen zich ‘clustert’ (een fraudecluster vormt een potentieel thema) en over welke van deze gebieden we meer willen weten. In de tweede fase bepaalt de SIOD na overleg met de beleidsdirecties de relevantie en stelt vast welke acties toepasselijk zijn. Dit proces is in 2006 voor het eerst in de praktijk gebracht. Op basis van een evaluatie hiervan zal in 2007 het proces in verbeterde vorm opnieuw worden uitgevoerd.
Figuur 5. Fasen in project Tasman. Fase
Signaleringsfase
Actvititeit
Product
-Analyse fraudemeldingen -Input van Fraude in beeld (FIB -Input van beleidsdirecties -Ontwikkelen Wegingskader -Weging MT-beslissing
Verdiepingsfase
Verdiepingsonderzoeken (in afstemming met beleidsdirecties) MT-beslissing
Signaleringsrapport
Wegingskader
MT-besluit Signalering
Verdiepingsrapporten
Vastgestelde thema’s
In zowel de eerste als de tweede fase maakt de SIOD een keuze: maatschappelijke en politiek/beleidsmatige overwegingen worden vertaald in een wegingskader. De uitkomst van het wegingskader en het verkregen inzicht leiden tot de beslissing of de SIOD een thema terzijde legt, of de SIOD zich eerst in het thema verdiept of dat tot een specifieke aanpak kan worden overgegaan. In het laatste geval wordt de aanpak SIOD-breed uitgewerkt in een actieplan. Daarin staan afspraken over onder meer selectiecriteria, samenwerking met externe partijen, tactiek, communicatie en het uitzetten van beleidsaanbevelingen. Het wegingskader zal voor april 2007 worden herijkt, in samenspraak met de relevante SZW-directies: Arbeidsmarkt (AM), Sociale Verzekeringen (SV), Uitvoeringsbeleid (UB), het Coördinatiepunt Handhaving en Vermindering administratieve lasten (HAL), de Arbeidsinspectie (AI) en Internationale Zaken (IZ). Bij de themaselectie sluit de SIOD zoveel mogelijk aan bij en zoekt naar een gezamenlijke aanpak met de thema’s van de AI.
16
In 2007 wordt op vergelijkbare wijze de keuze van de thema’s van 2008 voorbereid. Ten behoeve van de keuze van de thema's voor 2008 zal de SIOD een verkenning uitvoeren. Hierbij gaat de SIOD na of de in 2007 gekozen probleemvelden nog voldoende actueel zijn en of er nieuwe probleemvelden zijn die om een aanpak vragen. Een belangrijk deel van de onderzoekscapaciteit zal in 2007 naar de verkenningen ten behoeve van de interne besluitvorming gaan. Hiervoor gebruikt de SIOD verschillende bronnen. Een belangrijke bron vormt het rapport Fraude in beeld, dat begin 2007 is afgerond. Dit rapport biedt inzicht in fraude op het terrein van de vier BOD’en en is het resultaat van een gezamenlijk onderzoek van deze diensten en het Functioneel Parket. De resultaten van Fraude in beeld kunnen als basis dienen voor strategische beleidskeuzes en de keuzes van thema’s in het bijzonder. Doordat Fraude in beeld onder andere antwoord geeft op de vraag waar fraude zich de komende jaren zal kunnen voordoen, is er een toepasbare kennis ontwikkeld. Fraude in beeld is derhalve een belangrijke factor in keuzes omtrent de koers en richting van de SIOD. Naast dit rapport gebruikt de SIOD andere actuele informatie, zoals een analyse van de informatie van het SZW-informatieknooppunt en zo mogelijk de eerste resultaten van het samen met de AI te realiseren risicomodel. Het onderzoeksprogramma ziet er daarmee als volgt uit: • Uitvoeren omgevingsscans voor themakeuze 2008; • Afronden project Fraude in beeld; • Uitvoeren risicoanalyse ten behoeve van de Arbeidsinspectie; • Uitvoeren van drie (nader te bepalen) verdiepingsonderzoeken. De SIOD stelt begin maart 2007 de definitieve onderzoeksprogrammering op.
3.2 De thema’s voor 2007 In 2007 voert de SIOD volgende zes thema’s uit: • schoonmaak, • levensmiddelen, • land- en tuinbouw, • horeca, • bouw, • uitzendbureaus / malafide intermediairs. Schoonmaak, levensmiddelen en land- en tuinbouw zijn een voortzetting van de thema’s van het afgelopen jaar. Deze thema’s hebben in 2006 een beter inzicht in de branche opgeleverd. Gebleken is dat in alle drie de thema’s sprake is van maatschappelijke verstoring. Dit is aanleiding voor de SIOD om in 2007 deze thema’s wederom prioriteit te geven. De SIOD werkt in 2007 bij de thema’s levensmiddelen en land- en tuinbouw nadrukkelijk samen met de Arbeidsinspectie, waarbij de afstemming zoveel mogelijk aan de voorkant van het proces zal plaatsvinden. De SIOD gaat in 2007 deze samenwerking borgen in het reguliere proces. De thema’s horeca, bouw en uitzendbureaus / malafide intermediairs zijn hier, op grond van de omgevingsverkenning Tasman, aan toegevoegd. De
17
probleemgebieden die binnen deze drie thema’s beschreven zijn, hebben bij beleidsdirecties en in het MT SIOD een hoge prioriteit gekregen. De door de SIOD gekozen thema’s sluiten vrijwel geheel aan bij de prioriteiten die de AI voor 2007 heeft gesteld. De thema's transport en re-integratie, die in 2006 prioriteit hadden, worden in 2007 niet als specifiek thema voortgezet. Er is ten aanzien van beide onderwerpen wel het nodige inzicht opgedaan. Een aanpak als thema in 2007 ligt op basis van dat inzicht niet voor de hand, omdat een strafrechtelijke aanpak nu niet het juiste middel is. De ervaringen in beide thema's worden teruggekoppeld aan relevante partners. Zij gaan deze informatie vervolgens gebruiken in het traject van toezicht en controle. De fraudesignalen die hieruit voortkomen en voor de SIOD van belang zijn, worden in het reguliere proces van Intake en selectie gebracht. Daarnaast zal de SIOD van samenwerkingspartners verkregen signalen binnen deze thema’s extra aandacht geven. De SIOD zal in 2007 50 procent van zijn operationele resultaten binnen de thema’s realiseren. De thema’s en de hierbinnen geformuleerde probleemgebieden zijn afgestemd met de (beleids)directies. In de eerste fase van het Tasmanproject zijn deze beleidsdirecties betrokken bij het opstellen van het wegingskader en het prioriteren van mogelijke thema’s. In de verdiepingsfase zijn vervolgens de verschillende probleemvelden per thema met de benoemde beleidsdirecties afgestemd. Uiteraard zullen de beleidsdirecties voor het selectieproces gericht op de thema’s voor 2008 opnieuw benaderd worden.
Uitbuiting Binnen het gehele primaire proces heeft de SIOD de opsporing van strafbare feiten op grond van het nieuwe artikel 273f Wetboek van Strafrecht als speerpunt. Dit is het artikel dat moderne slavernijachtige praktijken strafbaar stelt en dat in het kader van de arbeid onder dwang van toepassing is op het SIOD-werkterrein. Dit punt speelt over alle thema’s heen. Voor zover er sprake is van ‘arbeid onder dwang’ krijgt het opsporingsonderzoek een hogere prioriteit.
3.3 Ondersteuning Interventieteams De SIOD verleent in 2007 opnieuw ondersteuning aan de Interventieteams door middel van het inzichtelijk maken van frauderisico’s en fraudenetwerken. Dit vindt plaats door de analisten die zijn aangesteld uit de zogeheten Verburggelden2. Zij ondersteunen, voor zover de beschikbare capaciteit dit toelaat, ook lokale veiligheidsprojecten. Hierbij valt te denken aan regionale of stedelijke, multidisciplinaire handhavingsprojecten met een wezenlijke SZW-component. In samenspraak met de partnerorganisaties zal het analyseproces in 2007 worden geoptimaliseerd.
2
Deze formatie is onder meer gefinancierd uit geld dat beschikbaar kwam met het in de Tweede Kamer aangenomen amendement-Verburg gericht op intensivering van de aanpak van illegale arbeid.
18
3.4 Overzicht van doelen en risicobeheersing Doelen / resultaten Themakeuze 2008
Ondersteuning interventieteams d.m.v. 15 analyseproducten Ondersteuning AI met een risicoanalysemethodiek Uitvoeren drie verdiepingsonderzoeken
Risico’s Onvoldoende draagvlak voor de keuze bij SZWdirecties Onvoldoende klantvraag
Accountgesprekken
Onvoldoende klantvraag
Accountgesprekken
Onvoldoende onderzoekscapaciteit
Tijdige afstemming en planning
19
Beheersmaatregelen Tijdige afstemming en planning
4 Opsporing
Waar zijn we dagelijks mee bezig? De Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst is meer dan een ‘opsporingsfabriek’. De SIOD spoort niet alléén strafbare feiten op, maar maakt ook een eind aan de achterliggende constructies en netwerken. Dit werkt preventief. De SIOD maakt daarmee duidelijk dat sociale fraude niet getolereerd wordt. Door reactief optreden én proactief handelen voorkomt de SIOD strafbare feiten in de toekomst. Dat doet hij niet in z’n eentje, maar samen met partners in de handhavingsketen, zoals de Arbeidsinspectie en het Functioneel Parket van het OM.
De SIOD wil een optimaal resultaat en (maatschappelijk) effect bereiken met strafrechtelijke handhaving van de ordeningswetgeving. Opsporing is voor de SIOD meer dan ‘boeven vangen’ alléén. Bijvoorbeeld door samenwerking met partners, informatie-uitwisseling over fraudeconstructies en gerichte communicatie over resultaten de SIOD fraude helpen voorkomen. Opsporing heeft dus óók preventieve effecten. Om dit te bereiken investeert de SIOD in het opsporingsproces, in inzicht, beleid en in professionaliteit. Belangrijke voorwaarden daarbij zijn het versterken van de kwaliteit van de medewerkers, gerichte samenwerking met partners en een goede interne en externe communicatie. Opsporingsproces De SIOD wil zijn recherchecapaciteit zo effectief mogelijk inzetten. Dat doet de directie door de juiste tactische en operationele keuzes te maken. Met een goede selectie van fraudezaken en uitvoering van opsporingsonderzoeken wil ze een optimaal resultaat en effect bereiken.
4.1
Visie op opsporing
Onze visie op opsporing De SIOD voert vanuit een beleidsgerichte benadering kwalitatief hoogwaardige opsporingsonderzoeken uit. Een delictgerichte aanpak en gerichte samenwerking staan daarbij aan de basis.
De visie op opsporing geeft aan wat de SIOD met zijn opsporingsonderzoeken wil bereiken en hoe de SIOD dat wil doen. In essentie gaat het om de kwestie hoe de SIOD zijn mensen en middelen inzet om de gewenste resultaten te behalen. Dit heeft zowel een strategische component (“waar richten wij ons op”), als een tactische component (”hoe regelen we dat”) en ook een operationele component (”hoe gaan we dat doen”). Het geeft inzicht in wat de SIOD daarvoor (moet) doen en hoe hij dat wil realiseren. Maar ook waarom hij dat doet. Daarmee raakt het de kern waarvoor de SIOD staat. De centrale uitgangspunten die aan de basis staan van de visie:
20
1. De SIOD spoort op vanuit een beleidsgerichte invalshoek Bij fraudebestrijding binnen het sociale domein zijn diverse partijen betrokken met verschillende perspectieven en belangen. De SIOD is zich van deze expliciete beleidscontext bewust. Het heeft als bijzonder kenmerk dat de handhaving van de regels niet rechttoe rechtaan is, maar zich afspeelt in een krachtenveld waarin ook politieke en maatschappelijke belangen een rol spelen. Dit vereist bij de uitvoering van de onderzoeken kennis en inzicht in de sociale ordeningswetgeving, van specifieke fraudeconstructies op dit terrein en van de wijze waarop deze kunnen worden voorkomen. Dat is niet altijd eenvoudig. Immers, het is gemakkelijker het te zoeken in de handhaving (reparatie aan de achterkant – ‘hozen’) dan in het aanbrengen van structurele aanpassingen aan de voorkant (‘lek dichten’). Het vraagt van de SIOD-rechercheur een bijzondere alertheid ten aanzien van beleidsrelevante aspecten. 2. De SIOD spoort op vanuit een delictgerichte aanpak De beleidsgerichte invalshoek die kenmerkend is voor de SIOD zien we ook terug in de delictgerichte wijze van opsporen. Met deze delictgerichte aanpak wordt benadrukt dat de SIOD meer dan een opsporingsfabriek is. Het gaat in de eerste plaats om het opsporen en inzichtelijk maken van de fraude(constructie) en het beëindigen van de fraude. Uiteraard zal de SIOD de daders van deze fraude (de criminele ondernemers) daarbij proberen in de kraag te vatten. Om de delicten te kunnen bestrijden moet je ze eerst ‘goed begrijpen’. Daarvoor is specifieke kennis nodig: zowel wat betreft (wets)kennis (wat zijn bestanddelen van het delict), de techniek die gebruikt moet worden om een delict op te sporen (bijvoorbeeld de kennis en vaardigheden van financieel rechercheren), als tactische en strategische recherchekennis bij het uitvoeren van een opsporingsonderzoek binnen het SIOD-domein. We zien dat de delictsgerichte aanpak aan de ene kant een heel praktische kant heeft (goede opsporingsonderzoeken uitvoeren) en daarnaast ook een ‘hoger doel’ dient (opbouwen van kennis om fraude in de toekomst te helpen voorkomen). 3. De SIOD is onderdeel van een hecht samenwerkingsverband De SIOD maakt op zowel strategisch, tactisch als operationeel niveau gebruik van samenwerkingsverbanden met partners. Deze partnergroepen nemen elk voor zich ten opzichte van de SIOD een eigen positie in.
4.2 De ‘opsporingsportefeuilles’ De opsporing binnen de SIOD is verdeeld tussen drie portefeuilles. Deze zijn de portefeuille ‘Intake en selectie’, de portefeuille ‘Uitvoeren opsporingsonderzoeken’ en de portefeuille ‘Opsporingsondersteuning’. Intake en selectie De portefeuille Intake en selectie is ervoor verantwoordelijk dat de zes gekozen thema’s (zie hoofdstuk 3) op een juiste manier aandacht krijgen en vorm worden gegeven binnen het opsporingsproces.
21
Uitvoeren opsporingsonderzoeken Deze portefeuille beslaat het hele opsporingsproces van begin tot einde. Dat wil zeggen vanaf de start van het onderzoek tot en met het moment dat het procesverbaal bij het Functioneel Parket wordt ingeleverd en het beleidsdocument bij de afdeling Opsporingsbeleid en Innovatie (OB&I) is aangeboden. Opsporingsondersteuning De portefeuille Opsporingsondersteuning zorgt voor een optimale ondersteuning van het hele opsporingsproces.
4.3
Intake en selectie
Met de aanpassing rondom intake en selectie komt de huidige structuur van de drie regionale fraudeloketten (RFL’s) per 1 januari 2007 te vervallen. De Centrale Intake en Selectie (CIS), zoals het nieuwe organisatieonderdeel is genoemd, is verantwoordelijk voor de afhandeling en beoordeling van de meldingen die bij de SIOD binnenkomen. De onderzoekswaardige meldingen worden door middel van een zogeheten ‘pre-weegdocument’ beoordeeld in het Centrale Selectie Overleg van de SIOD. In een pre-weegdocument zijn de aspecten benoemd die de relevantie van het onderzoek aangeven. In dit overleg vindt, in gezamenlijkheid met het Functioneel Parket, de finale selectie van onderzoeken plaats. Bij die selectie worden, aan de hand van een wegingskader, aspecten met betrekking tot de (SZW) beleidshandhaving, het maatschappelijke effect en de strafrechtelijke handhaving gewogen. Zoals aangegeven is het CIS verantwoordelijk voor het opstellen van preweegdocumenten. De verwachting voor 2007 is dat er 120 pre-weegdocumenten worden opgesteld. De pre-weegplannen die in het CSO positief zijn beoordeeld, worden door de regionale opsporingsteams uitgewerkt tot projectplannen. Daarnaast beoordeelt het CIS bij welke relevante samenwerkingspartners bronnen kunnen worden ontsloten, zodat toegang wordt verkregen tot (opsporings-)informatie.
4.4 Uitvoeren opsporingonderzoeken Onder de portefeuille Uitvoering opsporingsonderzoeken valt een groot aantal producten en activiteiten. Deze zijn onder te verdelen in vier gebieden: 1 Het uitvoeren van opsporingsonderzoeken; 2 Verbetering kwaliteit opsporingsonderzoeken (enerzijds delictsgericht / zaaksgericht, anderzijds meer strategisch gericht op verschijnselen); 3 Versterking van (het inzicht in) de efficiency en effectiviteit van de uitvoering van opsporingsonderzoeken door de SIOD; 4 Inzet op versterking van interne en externe samenwerking en afstemming, met als doel de verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van opsporingsonderzoeken (efficiency en effectiviteit).
22
Ad 1. Het uitvoeren van opsporingsonderzoeken Het uitvoeren van opsporingsonderzoeken op het beleidsterrein van de minister van SZW is de kerntaak van de SIOD. De SIOD wil met de strafrechtelijke handhaving een optimaal resultaat en (maatschappelijk) effect bereiken. De SIOD wil daarom zijn recherchecapaciteit zo effectief mogelijk inzetten. Hoe de SIOD het primaire proces nog verder gaat verbeteren staat in de drie onderstaande punten beschreven. Ad 2. Verbetering kwaliteit opsporingsonderzoeken (enerzijds persoons- of zaaksgericht, anderzijds meer strategisch gericht op verschijnselen). o ISIS (Integraal SIOD informatie Systeem) ISIS is het geautomatiseerde systeem van de recherche om het procesdossier voor de vervolging van een verdachte tot stand te brengen. De recherche gebruikt het systeem om onderzoeksgegevens vast te leggen en de benodigde documenten samen te stellen. Daarnaast wordt ISIS gebruikt voor analysedoeleinden. o Witjegestuurd opsporen Tussen de SIOD en het Functioneel Parket is afgesproken in 2007 ‘witjegestuurd’3 te gaan opsporen. In het kader hiervan dient een bewijsmiddelenoverzicht te worden opgenomen in het projectplan. De doelstelling, bandbreedte en focus van het opsporingsonderzoek worden met behulp van het witjegestuurd opsporen meer afgebakend, duidelijk en transparant. Als hulpmiddel wordt een checklist per artikel ontwikkeld, waarin wordt aangegeven hoe witjegestuurd kan worden opgespoord. Dit betekent dat nog meer aan de voorkant van het proces wordt bepaald hoe een opsporingsonderzoek zal worden uitgevoerd. o Inbedding digitaal en financieel rechercheren Digitaal en financieel rechercheren dragen voor een belangrijk deel bij aan de verbetering van de kwaliteit van de opsporingsonderzoeken. Het betreft immers technieken die een rechercheaanpak bevorderen, waarbij optimaal gebruik wordt gemaakt van kennis, methoden en technieken op financieel economisch en administratief gebied. Ad 3. Versterking van (het inzicht in) de efficiency en effectiviteit van de uitvoering van opsporingsonderzoeken door de SIOD. o Audit en reviews (door het kwaliteitsteam) Afspraken dienen adequaat te worden vastgelegd. Niet alleen de afspraken die de recherche maakt met de officier van justitie van het Functioneel Parket, maar ook de afspraken binnen het (Regionale) Management Team en de afspraken tussen een teamleider en zijn/haar opsporingsteam. Het kwaliteitsteam van de SIOD zal hierop in 2007 een audit uitvoeren.
3
‘Witje gestuurd opsporen’ wil zeggen, dat aan de voorkant van een onderzoek een concept dagvaarding wordt opgesteld en dat het onderzoek dusdanig wordt ingericht dat toegewerkt wordt naar de uiteindelijke dagvaarding.
23
Een andere mogelijkheid om te komen tot verbetering van het opsporingsproces is het instellen van reviews. Dit kan gebeuren door een onafhankelijke derde of door collega’s. De SIOD onderzoekt in 2007 of het instellen van reviews binnen de SIOD wenselijk is. Naar aanleiding hiervan besluit de SIOD eind 2007 of reviews in het primaire proces worden opgenomen. o Evaluatie opsporingsproces De evaluatie binnen het opsporingsproces zal in 2007 een nieuwe impuls krijgen. Het implementeren van een evaluatie tijdens opsporingsonderzoeken is een activiteit die heel direct bijdraagt aan de versterking van (het inzicht in) de wijze waarop aan de uitvoering van opsporingsonderzoeken vorm wordt gegeven. Dit zal in 2007 meer prioriteit krijgen. o Handboek Recherche De werkinstructies die bij het gehele proces opsporing horen, worden, in overleg met de overige BOD’en en het Functioneel Parket opgesteld. Deze werkinstructies maken deel uit van het Handboek Recherche, waarvan de eerste versie in juli 2006 is gepresenteerd. Het Handboek is echter nog niet compleet en moet worden aangepast aan nieuwe wet- en regelgeving. De Redactieraad van het Handboek (bestaande uit vertegenwoordigers van de vier BOD’en en het Functioneel Parket) zal hiervoor in 2007 zorgdragen.
Ad 4. Versterking van interne en externe samenwerking en afstemming, met als doel de verbetering van de kwaliteit van de uitvoering van opsporingsonderzoeken door de SIOD. o Rechercheoverleg BOD’en en het Functioneel Parket Vertegenwoordigers van de vier bijzondere opsporingsdiensten en het Functioneel Parket komen maandelijks bij elkaar om de sturing op het opsporingsproces te bespreken. Daarbij wordt vooral de interne en externe samenwerking tegen het licht gehouden, en bekeken hoe de kwaliteit en innovatie van het rechercheproces kan worden verbeterd. o Versterking Opsporing en Vervolging Naar aanleiding van de Schiedammer parkmoord is een rapport opgesteld met daarin 168 verbeterpunten die inmiddels onderwerp van gesprek zijn in het rechercheoverleg en het OM (Functioneel Parket). Bij deze verbeterpunten zijn ook relevante punten voor de SIOD. De portefeuillehouder Uitvoering opsporingsonderzoeken is verantwoordelijk voor invoering van de door het FP verplicht gestelde verbeterpunten. Hij zal de overige punten onderzoeken op relevantie voor de SIOD. Voor de betreffende verbeterpunten wordt in 2007 een implementatieplan opgesteld. Bij het programmabureau Versterking Opsporing en Vervolging is een SIOD-medewerker gedetacheerd om zodoende ook invloed ‘aan de voorkant’ van de totstandkoming van de verbeterproducten te kunnen uitoefenen. o Samenwerking met keten- en kennispartners
24
Met het Functioneel Parket, de Arbeidsinspectie, FIOD-ECD en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) initieert de SIOD en zijn counterpart bij de desbetreffende organisatie in 2007 diverse overleggen. Daarbij worden mogelijke knelpunten besproken die betrekking hebben op de opsporing en de wederzijdse samenwerking. o Operational Control De SIOD voert op basis van de cijfers van Operational Control4 analyses uit ten aanzien van de effectiviteit, efficiency en voortgang van de strafrechtelijke onderzoeken. Hierover wordt vervolgens gerapporteerd aan de directeur.
4.5 Opsporingsondersteuning In dit Directieplan zijn doelstellingen opgenomen met betrekking tot de portefeuille Opsporingsondersteuning. Het betreft een samenstel van ondersteunende activiteiten en producten, zodat het opsporingsproces zo goed mogelijk kan worden uitgevoerd. Voorbeelden van deze activiteiten zijn operationele analyses, observaties door het Observatieteam (OT), technische ondersteuning en activiteiten van de criminele inlichtingeneenheid (CIE). Maar ook moet worden gedacht aan technische voorzieningen zoals interceptiemogelijkheden (het zogeheten ‘tappen’). Door de afstemming tussen de vraagkant (vanuit de opsporing) en de mogelijkheden (vanuit de ondersteunende afdelingen) verder te verbeteren wordt een belangrijke kwaliteitsimpuls aan de efficiency gegeven. Door een duidelijker inzicht in de behoeften van de afnemer kan de leverancier met zijn producten en diensten beter inspelen op de wensen van de afnemer. De SIOD vult dit in door het gebruik van concrete productdefinities en afspraken. Met de instelling van een zogeheten ‘klantenplatform’ krijgt de medewerker invloed op de gewenste ondersteuning binnen zijn werkproces. Medewerkers ontwikkelen in 2007 in samenspraak met de leverancier een ‘Productenboek Opsporingsondersteuning’. Daarmee worden bestellingen vanuit het opsporingsproces aan de ondersteuning helder en transparant gemaakt. Het project Informatiehuishouding en de gemeenschappelijke infodesk Het Platform BOD’en heeft in zijn doelstellingen voor 2007 bepaald dat er een doorstart wordt gemaakt met het project Informatiehuishouding BOD’en / politie en dat de SIOD de projectleider levert. De SIOD stelt begin 2007 met de andere BOD’en en de politie voor dit project de doelstelling en de te hanteren werkwijze vast.
4.6 Afdoening van strafrechtelijke onderzoeken Figuur 6: Verdachten vermeld in proces-verbaal
4
De doelstelling van de ‘Operational Control’ is het genereren van inzicht- en sturingsinformatie over het gehele proces van opsporing en vervolging.
25
Overzicht totaal aantallen natuurlijke en rechtspersonen als verdachten vermeld in proces-verbaal (periode 2004 tot en met 2006) Inclusief ‘gemiddelde aantalen’ (gem. jaren) over de periode 2004 tot en met 2006 en de verwachting voor 2007. 350 100
300
100 250 200
92
75
150 100
85
245
216
210
2006
Gem. jaren
168
245
Rechtspersonen Natuurlijke personen
50 0 2004
2005
2007
De bovenstaande tabel geeft een overzicht van alle natuurlijke personen en rechtspersonen die als verdachten zijn opgenomen in de processen-verbaal. Deze processen-verbaal zijn alle overgedragen aan het Openbaar Ministerie (Functioneel Parket, Landelijk Parket en arrondissementsparketten) ter dagvaarding en vervolging. Het jaar 2005 laat een uitschieter zien, doordat het aantal verdachten, zowel natuurlijke als rechtspersonen, in omvang afwijkt van de omliggende jaren. De reden hiervoor is dat een deel van de omvang behoort bij onderzoeken die in het tweede halfjaar van 2004 zijn gestart en begin 2005 zijn afgerond. Bovendien is in 2005 een aantal onderzoeken uitgevoerd waarbij grotere aantallen verdachten waren betrokken. Ook in 2007 voert de SIOD opsporingsonderzoeken uit die een bijdrage leveren aan de bestrijding van crimineel ondernemerschap binnen het domein van werk en inkomen. Het Functioneel Parket richt zich met zijn vervolging doorgaans op natuurlijke personen in plaats van rechtspersonen. Ten opzichte van de gemiddelde resultaten over jaren 2004 tot en met 2006 zal in 2007 het aantal verdachten stijgen. De toename zal liggen in het aantal pv’s tegen natuurlijke personen waarbij er een daling zal zijn in aantal pv’s tegen rechtspersonen. De SIOD sluit hiermee aan bij het bovengenoemde beleid van het FP. De SIOD verwacht door met name de invoering van de Centrale intake en selectie, het witjegestuurde opsporen en de geïntensiveerde samenwerking met het Functioneel Parket in 2007 245 pv’s op te maken tegen natuurlijke personen en 85 pv’s tegen rechtspersonen5 die dienen te leiden tot dagvaarding of afdoening door het FP. 5
Strafrechtelijke aanpak door middel van 70 tot 90 onderzoeken. De verdachten worden bepaald aan de hand van de ingeschreven verdachten op de geleidelijst die door het FP wordt opgesteld.
26
De SIOD verwacht in 2007 een onrechtmatig verkregen voordeel van 30 miljoen euro vast te stellen én een bedrag van 5 miljoen euro aan uitkeringsfraude. Onrechtmatig verkregen voordeel is opgebouwd uit een aantal verschillende typen fraudebedragen: • te weinig betaalde premies werknemersverzekeringen, • te weinig betaalde loonheffing, • onrechtmatig verkregen subsidies (bijvoorbeeld ESF en re-integratie), en • voordeel verkregen uit illegale tewerkstellingen. De opbrengsten uitkeringsfraude bestaan uit de volgende twee componenten: • Fraudebedragen uit uitkeringsfraude dat door de SIOD zelf is vastgesteld omdat de uitkeringsfraude de kern van het SIOD-onderzoek vormde. • Fraudebedragen uit uitkeringsfraude die als zogenoemde bijvangst van een ander SIOD-onderzoek worden vastgesteld. In deze situatie berekent de SIOD niet zelf het feitelijke fraudebedrag, maar worden de gegevens overgedragen aan de benadeelde partij (gemeenten, UWV en SVB). Voor de berekening van de opbrengsten uitkeringsfraude gaat de SIOD uit van het gemiddelde uitkeringsbedrag (2000-2001) en dat er door de interventie van de SIOD een half jaar uitkeringsfraude is voorkomen.
4.7 Overzicht van doelen en risicobeheersing Voornaamste doelstellingen/resultaten binnen het hoofdproces Opsporing Doelen / resultaten Proces-verbaal tegen 245 natuurlijke personen en tegen 85 rechtspersonen
Risico’s • Onvoldoende SIOD-waardige fraudeonderzoeken •
Onvoldoende capaciteit binnen het FP
Onrechtmatig verkregen voordeel bedraagt 30 miljoen euro Een bedrag van 5 miljoen euro aan uitkeringsfraude
Onderzoeken met minder omvangrijke schade
50 procent van de onderzoeken/verdachten valt binnen de thema’s
Onvoldoende fraudemeldingen die binnen de thema’s vallen
Onderzoeken met minder omvangrijke schade
27
Beheersmaatregelen • Investeren in accountmanagement en in het zelf genereren van meldingen • Tweemaandelijks overleg directeur SIOD met de hoofdofficier van het FP over de voortgang Beargumenteerd bijstellen benadelingsbedrag in overleg met SZW Beargumenteerd bijstellen benadelingsbedrag in overleg met SZW • Investeren in accountmanagement • SIOD stelt gedegen inwinplannen op
Opzetten regionaal en landelijk accountmanagement Productieoverzichten worden zes keer per jaar aan de pSG en drie keer per jaar aan de bewindslieden aangeboden
Onvoldoende samenwerking
Investeren in samenwerking
Afgesproken aantal wordt niet gehaald
Monitoren/sturen op prestaties
28
5
Beleid
Beleid De beleidsdocumenten van de SIOD geven specifieke kennis en expertise over de handhaafbaarheid van SZW-regelgeving. Daarmee geeft de directie het ministerie relevante informatie, waardoor het handhavingsbeleid kan worden aangescherpt. Op deze wijze kunnen de beleidsmakers op termijn problemen aan de basis oplossen.
5.1 Relatie met SZW De SIOD is de bijzondere opsporingsdienst van het Ministerie van SZW. Dit betekent dat er naast de gezagssturing door het OM ook sprake is van beleidssturing door SZW. Dat de SIOD een beleidsgestuurde BOD is, blijkt onder meer uit actieve betrokkenheid van SZW-beleiddirecties bij het SIOD-opsporingsbeleid (zie ook paragraaf 4.1). Dit komt onder meer tot uitdrukking in het proces van de themaselectie. De directies worden ook in 2007 nadrukkelijk betrokken bij de keuze van de thema’s. Op deze wijze wordt gewaarborgd dat het SZW-beleid doorklinkt in het opsporingsbeleid van de SIOD. Bij de selectie van opsporingsonderzoeken in het Centrale Selectie Overleg worden dan ook de beleidsmatige en politieke relevantie getoetst. Verder blijkt de wederzijdse betrokkenheid uit de terugkoppeling van de SIOD aan de SZW-directies over politieke en beleidsmatig interessante bevindingen uit de opsporingsonderzoeken. Beleidsdocument, beleidsrapportage en signaleringsbrief De SIOD doet meer dan opsporen alléén. De SIOD draagt ook actief bij aan het handhavingsbeleid van SZW en de effectiviteit van onze partners. Dit doet de SIOD vooral door het delen van kennis en inzicht op het terrein van fraude(bestrijding). Door hierin te investeren kan fraude worden voorkomen (preventie) en in de toekomst beter worden bestreden. Hoe doen we dat? De SIOD koppelt zijn bevindingen uit de opsporingsonderzoeken terug naar beleidsdirecties van SZW en relevante partners. Dit levert inzicht op over zowel operationeel, tactische als ook strategische aspecten. De SIOD zal dit proces in 2007 beter structureren. Dit gebeurt aan de hand van drie soorten producten, te weten: het beleidsdocument, de beleidsrapportage en de signaleringsbrief. • Beleidsdocument Ieder afgesloten opsporingsonderzoek van de SIOD resulteert naast het procesverbaal in een zogeheten beleidsdocument. Het geeft per individueel onderzoek een inkijk in de tijdens een opsporingsonderzoek geconstateerde
29
knelpunten en bijzonderheden. De bevindingen uit de beleidsdocumenten vormen de basis voor de signaleringsbrief. • Beleidsrapportage In een beleidsrapportage wordt een onderzoek van de SIOD waarbij beleidsgevoelige aspecten zijn geconstateerd, nader toegelicht en geanalyseerd. Het blijkt een goed middel om relevante (en vaak ook publicitair gevoelige) aspecten snel onder de aandacht te brengen van betrokken beleidsdirecties. Het betreft veelal bevindingen uit een individueel opsporingsonderzoek die geen uitstel gedogen. • Signaleringsbrief De SIOD gaat in 2007 over van een individuele terugkoppeling per beleidsdocument naar het twee keer per jaar bundelen van de bevindingen in signaleringsbrieven. Door de bevindingen te bundelen ontstaat een beter inzicht in de fraudefenomenen. De signaleringsbrieven worden in juni en november 2007 verzonden. De SIOD evalueert samen met de SZW-beleidsdirecties en partners in december 2007 de resultaten van de signaleringsbrieven en de beleidsrapportages. Contacten en overleg Om op een goede manier voeling te houden tussen beleid en uitvoering investeert de SIOD in contacten met de SZW-directies. Opsporing is immers een onderdeel van het bredere SZW-(handhavings)beleid. De SIOD onderhoudt vooral contact met de AI, directie AM, UB, CP HAL, Agentschap SZW, SV, W&B, IZ en FEZ. Met enkele van deze directies overlegt de SIOD periodiek, met andere wordt op ad-hocbasis contact gezocht en onderhouden. De SIOD streeft er naar in 2007 deel te nemen aan de SZW-toets nieuwe wet- en regelgeving, om zo veel mogelijk aan de voorkant frauderisico’s te voorkomen. De minister en staatssecretaris ontvangen drie keer per jaar de productieoverzichten van de SIOD. Daarnaast informeert de SIOD de ambtelijke en politieke leiding over noemenswaardige SIOD-feiten, zoals opsporingsacties of rechtelijke uitspraken in SIOD-zaken via vertrouwelijke nota’s en ministerstafberichten. Verder draagt de SIOD draagt bij aan de reactie van bewindslieden op toezeggingen en vragen van de Tweede Kamer. Het informeren en verantwoorden over de SIOD als geheel vindt plaats in het jaarverslag. De SIOD valt onder de verantwoordelijkheid van de pSG. De directeur van de SIOD heeft elke maand overleg met de pSG waarin het opereren van de SIOD aan de orde komt. Zes keer per jaar ontvangt de pSG productieoverzichten van de SIOD.
5.2 Communicatie Interne communicatie De interne communicatie binnen de SIOD richt zich in 2007 vooral op het ‘verbinden’ van het managementniveau met de werkvloer. ‘Binden, boeien en betrekken’ zijn dit jaar de sleutelwoorden voor de interne communicatie. Bij het aanbrengen van deze verbinding is het uitgangspunt dat leidinggevenden primair verantwoordelijk zijn voor 30
de lijncommunicatie. Zij worden daarbij ondersteund door relevante voorlichtingsinstrumenten als de SIOD-Nieuwsbrief, interne brochures, bulletins en het intranet. Met de SIOD-Nieuwsbrief is hier al een start mee gemaakt; deze wordt in 2007 voortgezet. De nieuwsbrief zal zo’n tien keer per jaar via de e-mail worden verspreid en biedt informatie over processen en projecten. ‘Warm communiceren’ gebeurt in 2007 vooral door het rechtstreeks mondeling informeren van de medewerkers in het eigen werkoverleg, of door een afdeling even speciaal bijeen te roepen (‘de SIOD-leiding op de zeepkist’). Ook in een voorbereidingsfase worden medewerkers betrokken bij de plannen. Zij worden dus niet voor voldongen feiten gesteld. De SIOD-leiding deelt het effect van genomen besluiten zo kort mogelijk na een vergadering mee. Er komen korte bulletins, die de medewerkers in een oogopslag vertellen wat de hoofdpunten uit bijvoorbeeld een MT-vergadering zijn. Externe communicatie In het eerste kwartaal van 2007 gaat de website www.siod.nl in de lucht ter ondersteuning van de algemene externe communicatie. Het opzetten van deze website sluit aan bij de insteek van het nieuwe handhaven dat gericht is op preventie en voorlichting. Via de site zal de SIOD zich profileren als dé opsporingsdienst op het terrein van werk en inkomen. De SIOD bestaat in 2007 vijf jaar: een goed moment om de externe bekendheid van de organisatie te vergroten. De site biedt werkgevers en burgers relevante informatie over de functie en taken van de SIOD. Hij maakt het ook mogelijk om naar andere organisaties (AI, brancheorganisaties) te verwijzen, terwijl deze partners op hun beurt naar de SIOD kunnen verwijzen (het beginsel van wederzijds profijt). Externe communicatie over aansprekende / actuele opsporingsonderzoeken vindt plaats in samenspraak met de directie Communicatie van SZW en het FP. Om een breed preventief effect te bereiken bij een grote doelgroep brengt de SIOD in 2007 tien persberichten uit over nieuwswaardige onderzoeken. Ook zullen twee à vier grote zaken aanleiding kunnen vormen om meer inhoudelijk de publiciteit te zoeken. De SIOD heeft een afspraak met de directie Communicatie dat een halve fte persvoorlichting gereserveerd is voor ondersteuning van de SIOD.
5.3
Internationaal
De SIOD neemt namens SZW deel aan het Memorandum of Understanding (MOU) met het Verenigd Koninkrijk. Het MOU vormt de basis waarop wordt samengewerkt op het terrein van de fraudebestrijding. Over de (on)mogelijkheden van grensoverschrijdende gegevensuitwisseling en bestandsvergelijking wordt in het kader van het MOU in 2007, samen met de directie UB, een congres georganiseerd. Daarnaast worden in 2007 risicoprofielen uitgewisseld met het Verenigd Koninkrijk en de Ierse Republiek. SZW wil met Duitsland een MOU overeenkomen. Voor het onderdeel fraudebestrijding neemt de SIOD daaraan ook deel. Internationale operationele informatie wordt uitgewisseld met behulp van een rechtshulpverzoek. Ook in 2007 zal de SIOD op basis van rechtshulpverzoeken voor andere landen onderzoek doen.
31
De SIOD gaat op internationaal gebied de samenwerking met buitenlandse partners gebruiken om slavernijachtige uitbuiting beter aan te pakken. Een van de belangrijkste partners bij de bestrijding hiervan is Europol. Europol heeft aangeven bij de bestrijding van uitbuiting (forced labour) nader met de SIOD te willen samenwerken. De SIOD pakt dit samen met Europol in 2007 op strategische, tactische en operationele wijze aan: • Een BOD-liaison zal de SIOD van noodzakelijke opsporingsinformatie uit andere lidstaten voorzien (operationeel); • In 2007 werkt de SIOD wederom mee aan het opstellen van een Europees dreigingsbeeld (tactisch); • Prioriteitsbepaling door deelname aan HENU-overleggen (Heads of National Units) (strategisch).
5.5
Overzicht van resultaten en risicobeheersing
Voornaamste doelstellingen/resultaten binnen het hoofdproces Beleid Doelen / resultaten
Risico’s
Beheersmaatregelen
Themaselectie 2008 is afgestemd met beleid Zes beleidsrapportages
Onvoldoende draagvlak voor de keuze bij SZW-directies Onvoldoende onderzoeken die zich daarvoor lenen
Tijdige afstemming
Twee keer per jaar signaleringsbrieven
•
Onvoldoende beleidsmatige informatie uit opsporingsonderzoeken • Signaleringsbrieven onvoldoende informatief voor SZWbeleidsdirecties en partners Nog onvoldoende inzicht in de resultaten door de korte periode
Evaluatie december 2007 met partners resultaten signaleringsbrieven en beleidsrapportages Tien persberichten per Onvoldoende aansprekende jaar over onderzoeken opsporingsonderzoeken Twee keer per half jaar publiciteit met een
Onvoldoende aansprekende onderzoeken
32
De SIOD selecteert onderzoeken die er toe doen en monitort de onderzoeken goed op politieke en beleidsmatige aspecten • Selectie in het CSO van zaken die er toe doen en sturing binnen de recherche. • Accountmanagement met SZW-directies en partners
n.v.t.
Afspraken maken met de recherche met directie C en toepassen van het publiciteitsprotocol met FP Afspraken maken met de recherche met directie C en
onderzoek of combinatie van onderzoeken
toepassen van het publiciteitsprotocol met FP
33
6
Professionalisering
6.1 Kwaliteit De SIOD omarmt het INK-kwaliteitsmodel analoog aan opsporingsorganisaties als de politie. Het kwaliteitsteam van de SIOD faciliteert en audit dit proces. Hiervoor is in 2006 een organisatiebeschrijving opgesteld die de basis vormt voor een audit. Voor de SIOD is deze audit een belangrijk ijkpunt dat mede gebruikt zal worden voor de doorontwikkeling van de organisatie.
6.2 Nieuw besturingsmodel In 2006 hebben zich bij de SIOD verschillende veranderingen voorgedaan die aanleiding waren voor een herziening van de sturing en control binnen de SIOD. Sinds 1 januari 2006 is een verandering in de topstructuur doorgevoerd teneinde een plattere organisatie te realiseren. Nu staat de SIOD voor de uitdaging om meer samenhang te creëren in de sturing. Dit betekent concreet dat elke afdeling een afdelingsplan opstelt met presetatie-indicatoren dat wordt afgestemd met de overige afdelingen. Deze afdelingsplannen vormen de basis voor het Directieplan SIOD. Hiermee kan het MT-SIOD als geheel sturen op de organisatie en wordt transparantie gerealiseerd op financiële en personele aspecten en op de operational control. Control Voor het controlproces maakt de SIOD vanaf 2007 gebruik van een drietal controlcycli. - De maandelijkse cyclus bestaat uit de control op de operationele opsporingsonderzoeken en de rapportages die daaruit voortvloeien (operational control) en de control op de financiële en personele zaken en de rapportages die daarvoor worden aangeleverd. - De tweemaandelijkse cyclus richt zich op het monitoren van de innovatie- en professionaliseringstrajecten van de SIOD. - De viermaandelijkse cyclus loopt gelijk met de MARAP-cyclus van SZW. De managementinformatie is in deze cyclus wel uitgebreid. Het bevat niet alleen de informatie die voor SZW van belang is maar ook de managementinformatie voor de interne sturing.
6.3 Samenwerking met FP bij opsporingsonderzoeken De SIOD streeft ernaar zijn werkprocessen continu te verbeteren. Begin 2006 heeft de SIOD in dit kader een aantal afspraken gemaakt met de nieuwe hoofdofficier van het FP om ervoor te zorgen dat er meer SIOD-zaken voor de rechter komen. Deze
34
afspraken hadden betrekking op het wegwerken van de achterstand bij het FP, het opbouwen van het procesdossier en het verkorten van termijnen die betrekking hebben op het opsporingsproces. De eerste stap werd door het FP gezet. Hiervoor was het noodzakelijk dat het aantal officieren van justitie structureel zou worden uitgebreid. Het FP heeft hier in 2006 zorg voor gedragen. Verder heeft het FP vanaf 1 september 2006 twee jaar lang twee parketsecretarissen beschikbaar gesteld aan de SIOD, die door SZW worden gefinancierd. Zij zullen vanaf de melding tot het schrijven van het zaaksproces-verbaal betrokken worden bij het SIOD-opsporingsproces. Zo kunnen zij invulling geven aan het ‘witjegestuurde opsporen’ en de afgesproken termijnen bewaken. Dit zal er onder meer toe leiden dat een onderzoek efficiënter en sneller op zitting wordt gebracht.
6.4 Digitale en Financiële expertise De technische mogelijkheden om te frauderen zijn in het digitale tijdperk zeer divers. Daarbij kun je denken aan het digitaal aanmaken van valse facturen, het creëren van niet-bestaande bedrijven, het doen van dubieuze overboekingen en het bijhouden van (digitale) schaduwboekhoudingen. Dit vereist een aangepaste wijze van opsporen. De SIOD stelt zich sinds 2005 ten doel om “digitale en financiële expertise een geïntegreerd deel uit te laten maken van het SIOD opsporingsproces”. Om deze doelen te verwezenlijken zijn twee projecten, het project Digitale Expertise en het project Financiële Expertise, gestart. Deze worden in 2007 afgerond. De mate waarin deze projecten tot afronding komen is afhankelijk van de impact die de taakstelling zal hebben. Indien nodig zullen in 2007 de projectdoelen hierop worden bijgesteld. Hoewel beide expertises, zoals hierboven duidelijk is gemaakt, niet los van elkaar kunnen worden gezien, is de essentie van beide verschillend. De kern van digitale expertise is dat met behulp van veiliggestelde (digitale en gedigitaliseerde) data op effectieve en efficiënte wijze een actuele een wezenlijke bijdrage wordt geleverd aan het proces van waarheidsvinding. De essentie van financiële expertise is dat onderzoek naar de herkomst en bestemming van wederrechtelijk verkregen vermogen wordt ingesteld en dat bewijslast wordt verzameld. Hierbij wordt zo goed mogelijk gebruikgemaakt van kennis, methoden en technieken op financieel, economisch en administratief gebied. Uiteindelijk zullen beide projecten zorgen voor een toename in het rendement van de opsporingsonderzoeken met: a. Een hoger vastgestelde omvang (financieel/economisch); b. Een kortere gemiddelde doorlooptijd; c. Een hogere waardering van de medewerkers doordat het werk aantrekkelijker en uitdagender wordt.
6.5 Medewerkerstevredenheidsonderzoek 35
In het najaar van 2006 is weer een SZW-breed Medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO) uitgevoerd. Hoewel het MTO nog uitgebreider moet worden geanalyseerd en besproken, valt in elk geval uit een quick scan op dat de medewerkers van de SIOD tevreden zijn over de relatie met collega’s, de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden, de inhoud van hun werk en de mate van zelfstandigheid en verantwoordelijkheid. Daarnaast is te zien dat op drie punten verbeteringen gewenst zijn. Dit betreft het loopbaanperspectief, de resultaatsgerichtheid van de organisatie en de interne communicatie. Op deze punten wil de SIOD in 2007 de volgende verbeteracties ondernemen: o Met het opstellen van een SIOD-specifiek loopbaanbeleid, waarin het SZWmobiliteitsbeleid een plaats krijgt, wordt een verbetering van het loopbaanperspectief beoogd. o De resultaatsgerichtheid van de SIOD kan nog beter. Hiertoe verbetert de SIOD de sturing van de productie door invoering van een centrale intake en selectie (CIS). Door de verdere professionalisering van de operational control krijgt de SIOD meer zicht op de productie en daarmee kan de SIOD beter sturen op de behalen resultaten o Voor wat betreft de interne communicatie laat de SIOD een quick scan uitvoeren op het communicatiebeleid. De resultaten van de quick scan vormen input tot herijking van het communicatiebeleid. Over de uitkomsten wordt in de tweede MARAP gerapporteerd.
6.6 Overzicht van doelen en risicobeheersing Doelen / resultaten Implementatie van het nieuwe besturingsproces Invulling geven aan witjegestuurd opsporen Verdere ontwikkeling Financiële en Digitale expertise Quick scan communicatiebeleid
Risico’s Gebrek aan eenduidige registratie Beschikbaarheid parketsecretarissen Voldoende middelen beschikbaar
Beheersmaatregelen Duidelijke instructies en monitoring Financiële middelen reserveren Budgettaire ruimte creëren.
De SIOD voorziet op dit moment geen risico’s
n.v.t.
36
7
SZW-Informatieknooppunt
7.1 Het Informatieknooppunt Doelstellingen Op 1 januari 2007 is het SZW-Informatieknooppunt (IKP) formeel en praktisch gestart. Het IKP zal voorzien in de scharnierfunctie van controle- en toezichtsinformatie uit het domein werk en inkomen. Daartoe zijn twee doelstellingen geformuleerd: o informatiemakelaar te zijn voor het domein werk en inkomen; o een bijdrage te leveren aan handhavingsbeleid van het Ministerie van SZW door verstrekte analyse. Dit resulteert in twee hoofdprocessen, elk gemodelleerd naar vigerende wet- en regelgeving. Meldingsproces Het eerste hoofdproces is de beoordeling en verwerking van de meldingen met controle- en toezichtsinformatie ten behoeve van fraudebestrijding. Voor de doorgeleiding hiervan geldt dat deze grondig worden geanalyseerd, niet alleen op de informatiewaarde (wat) en de toekenning in de keten (waar), maar bijvoorbeeld ook op meervoudig belang binnen het sociale zekerheidsveld. Er zal gevalsafhankelijk onderbouwd een keuze gemaakt kunnen worden of een prioritering in doorgeleiding nodig is, en zo ja, welke. Geen fraudeaspect mag vergeten worden, maar dubbel werk moet worden voorkomen. De keten moet immers enerzijds sluitend zijn, en anderzijds optimaal benut worden. Overigens wordt de effectiviteit in de keten vanuit het IKP zorgvuldig bewaakt door de altijd daaraan gekoppelde terugmeldingen. De onbewerkte, doorgezette meldingen kunnen bovendien altijd worden voorzien van aantekeningen, zodat in alle gevallen de betrokken instanties op de hoogte worden gebracht van het hiervoor geschetste gedeelde belang. De gekozen volgorde van deelnemende partijen, elk onder eigen juridische grondslag, is: o korte termijn (2007): partijen domein werk en inkomen. Dat zijn Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (werknemersverzekeringen), de Sociale Verzekeringsbank (volksverzekeringen), gemeentelijke sociale diensten (voorzieningen) en de Arbeidsinspectie (vreemdelingenarbeidsmarkt). Een vijfde deelnemende, maar puur meldende, partij is Meld Misdaad Anoniem, waar burgers anoniem informatie kunnen geven over misdrijven, zoals omvangrijke fraude in de sociale zekerheid; o middellange termijn (2008): partijen handhavingsdomein. Dat zijn diensten waarvan de wettelijke taakopdracht wel degelijk een overlap heeft met het domein werk en inkomen, of de handhavingsketen (Belastingdienst, politie, Koninklijke Marechaussee);
37
o
lange termijn (2009): niet-gouvernementele organisaties, maar uitsluitend als melder van potentiële misstanden in de sociale zekerheid (vakbonden).
Analyseproces Het tweede hoofdproces is de analysefunctie. Ten behoeve van analyse mogen meldingen bewerkt worden. Met gebruikmaking van open en halfopen bronnen kunnen gegevens worden verrijkt en geanalyseerd. Het analyseproces kent als producten • analyserapportages (bieden inzicht in bijvoorbeeld wijzigingen in volume en/of aard van gemelde fraudetypes, zoals identiteitsfraude en zwarte fraude, sectorale ontwikkelingen en trends in fraudemeldingen) • managementrapportages (bieden inzicht in workflow, maar bijvoorbeeld ook volumes en naleving terugmeldingen). Niet alleen voor de controle en het toezicht, maar ook voor de (samenhang binnen de) gehele SZW-handhavingsketen kan dan tijdig en adequaat worden bijgestuurd. Het IKP kan op deze wijze uit controle- en toezichtsinformatie een bijdrage leveren aan het handhavingsbeleid van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, zowel reactief als pro-actief.
Figuur 7: Melden en verstrekken
MELDEN & VERSTREKKEN AI UWV SVB GSD CWI SIOD KMAR Vakbonden STV NR
SZW Informatie knooppunt
Ontvangen Registreren Verijken/aanvullen
AI UWV SVB GSD CWI SIOD KMAR NR
Verstekken Melding & Resultaat = input analyse
Jaarplan Het IKP wordt ondergebracht bij de SIOD te Arnhem. Er is bewust voor plaatsing bij de SIOD gekozen en niet voor een van de controlerende partners, omdat daar vanuit de keten bezien een zeker overzicht over het gehele domein aanwezig is. Niettemin zijn intern de processen van het IKP volstrekt gescheiden van de processen van de
38
SIOD, om de noodzakelijke strikte scheiding tussen controle en opsporing te garanderen (toegangsbeveiliging, informatiebeveiliging etc.). Er wordt uitgegaan van een groeimodel, waarbij in het begin op jaarbasis, in 2007 dus, naar schatting 1500 meldingen zullen worden ontvangen en doorgeleid. Viermaandelijks worden verantwoordingsrapportages opgeleverd en besproken in de stuurgroep voor deelnemende partijen. Medio 2007 is gereed: o de personeelsbezetting (drie medewerkers); o de technische applicatie (bouw, test, implementatie); o de technische ondersteuning (beheer, raadpleegbare bronnen); o een communicatiecampagne; o de bekrachtiging van de samenwerking met partners (samenwerkingsovereenkomsten).
7.2 Overzicht van doelen en risicobeheersing De voornaamste doelstellingen/resultaten binnen het hoofdproces SZW-IKP zijn: Doelen / resultaten 1500 meldingen doorleiden naar relevante partners Analyserapportages
Risico’s Onvoldoende meldingen
Beheersmaatregelen Investeren in accountmanagement
Onvoldoende meldingen om een analyse op te maken
Investeren in accountmanagement
39
