SKRIPTA PRO ÚŘEDNICKOU ZKOUŠKU OBOR 1 - FINANCE
Ministerstvo financí, leden 2016
OBSAH 1. Státní rozpočet - struktura příjmů a výdajů ................................................................ 3 2. Státní rozpočet - změny rozpočtu .............................................................................. 5 3. Státní rozpočet - plnění státního rozpočtu a Státní závěrečný účet .......................... 7 4. Proces schvalování státního rozpočtu ....................................................................... 9 5. Rozpočet obce a kraje, struktura příjmů a výdajů ................................................... 11 6. Rozpočet obce a kraje, proces jeho přípravy a schvalování ................................... 13 7. Rozpočtové provizorium státu, obcí a krajů – charakteristika, hlavní rozdíly........... 15 8. Cenová regulace – přípustné státní zásahy, základní charakteristiky ..................... 17 9. Části účetní závěrky a vztahy mezi nimi.................................................................. 20 10. Měření výkonu ekonomiky....................................................................................... 22 11. Fiskální nerovnováha a příčiny jejího vzniku ........................................................... 25 12. Výdaje veřejných rozpočtů ...................................................................................... 29 13. Fiskální politika jako část hospodářsko-politického mixu ........................................ 32 14. Systém finanční kontroly ......................................................................................... 35 15. Hlavní zásady a cíle finanční kontroly ..................................................................... 38 16. Řídící kontrola ......................................................................................................... 40 17. Programové financování ......................................................................................... 43 18. České právní předpisy v oblasti účetnictví pro některé vybrané účetní jednotky (VÚJ) ....................................................................................................................... 45 19. Vedení účetnictví některých vybraných účetních jednotek (VÚJ) ............................ 47 20. Příjmy veřejných rozpočtů ....................................................................................... 49 Seznam obrázků: Obrázek 1: Obrázek 2: Obrázek 3: Obrázek 4: Obrázek 5: Obrázek 6: Obrázek 7: Obrázek 8:
Sektor vládních institucí v ČR (metodika ESA 2010) ................................ 26 Nastavení fiskální politiky sektoru vládních institucí dle metodiky ESA 2010 (2008–2014) (v % HDP) .................................................................. 27 Dluh sektoru vládních institucí (1995–2014)............................................. 28 Proticyklické využití fiskální politiky v rámci hospodářského cyklu ........... 33 Systém finanční kontroly .......................................................................... 36 Průběh kontroly před vznikem závazku .................................................... 42 Průběh kontroly po vzniku závazku .......................................................... 42 Schéma daňových příjmů v ČR ................................................................ 51
Seznam tabulek: Tabulka 1: Tabulka 2: Tabulka 3: Tabulka 4: Tabulka 5:
HDP a jeho složky .................................................................................... 24 Nesoulad příjmů a výdajů sektoru vládních institucí 2008–2014 .............. 27 Výdaje jednotlivých subsektorů vládních institucí v roce 2014 ................. 30 Funkční členění výdajů vládního sektoru v roce 2014 .............................. 30 Příjmy jednotlivých subsektorů vládních institucí v roce 2014 .................. 50 Stránka 2 z 51
1.
Státní rozpočet - struktura příjmů a výdajů
Státní rozpočet je finanční plán hospodaření státu pro daný rozpočtový rok, který je totožný s kalendářním rokem. Státní rozpočet na rok N vychází z prvního roku střednědobého výhledu, který se zpracovává při přípravě státního rozpočtu na rok N-1. Střednědobý výhled – očekávané příjmy a výdaje státního rozpočtu a státních fondů se zpracovává na dva roky, které následují po roce, na který je sestavován státní rozpočet. Limit výdajů na každý z roků, na který se sestavuje střednědobý výhled, tvoří střednědobý výdajový rámec. Státní rozpočet obsahuje i dotační vztahy k rozpočtům územních samosprávných celků a státních fondů. Státní rozpočet jako souhrn finančních dokumentů zahrnuje: zákon o státním rozpočtu, rozpis ukazatelů státního rozpočtu, podrobné rozpočty organizačních složek státu a změny těchto dokumentů.
Zákon o státním rozpočtu Spolu s paragrafovaným zněním zákona o státním rozpočtu Poslanecká sněmovna Parlamentu schvaluje úhrnnou bilanci příjmů a výdajů státního rozpočtu, celkový přehled příjmů a výdajů státního rozpočtu podle kapitol, závazné ukazatele kapitol, finanční vztahy státního rozpočtu k rozpočtům krajů, obcí, hlavního města Prahy a postup při stanovení výše příspěvku na výkon státní správy jednotlivým obcím a hlavnímu městu Praze. Kapitoly státního rozpočtu vyjadřují okruh působnosti a odpovědnosti ústředních orgánů státní správy, například kapitola Ministerstva financí. Státní rozpočet má v současnosti (r. 2016) 42 kapitol. Závazné ukazatele kapitol dělí státní rozpočet na prioritní oblasti dlouhodobě sledované vládou, ministerstvem financí, jednotlivými kapitolami státního rozpočtu a dalšími zájmovými skupinami. Závazný ukazatel je nejnižší úroveň členění kapitoly státního rozpočtu schvalovaná zákonem.
Struktura příjmů a výdajů státního rozpočtu Příjmy a výdaje státního rozpočtu jsou v rozpočtovém systému tříděny dle rozpočtové skladby. V současné době rozpočtová skladba člení příjmy a výdaje dle deseti druhů třídění. Například odpovědnostní hledisko dělí státní rozpočet na kapitoly, druhové hledisko dělí příjmy dle druhu pořizovaných věcí, služeb, prací atd. Nejnižší jednotkou, která v rámci rozpočtového systému rozepisuje podrobný rozpočet dle rozpočtové skladby, je organizační složka státu. Organizačními složkami státu jsou například ministerstva a jiné správní úřady státu. Kapitola státního rozpočtu může být zároveň jedna organizační složka státu či může být dělena na více organizačních složek státu. Záleží na věcné náplni kapitoly. Příjmy státního rozpočtu jsou tvořeny přibližně z ½ výnosy daní včetně příslušenství, přibližně z ⅓ pojistným na sociální zabezpečení, zbývající část příjmů je spojena s prostředky poskytnutými z rozpočtu EU, různými poplatky a výnosy spojenými s majetkem státu. Výdaje státního rozpočtu lze hodnotit podle různých kritérií. Jedním z nich je zákonná předurčenost, podle které lze odlišit výdaje, které je vláda povinna uhradit tzv. Stránka 3 z 51
mandatorní a výdaje ostatní, v jejichž rámci může vláda pružně reagovat na měnící se podmínky hospodaření státu. Mandatorní výdaje, mezi které patří zejména dávky důchodového a nemocenského pojištění, tvoří více než polovinu celkových výdajů státního rozpočtu. Významnou položku tvoří platy státních zaměstnanců, transfery veřejným rozpočtům ústřední a územní úrovně, výdaje na obsluhu státního dluhu a odvody do rozpočtu EU. Kapitálové výdaje státního rozpočtu tvoří méně než 1/10 celkových výdajů státního rozpočtu. ………………………………………………………………………………………………….. Kladně bude hodnocena schopnost orientace v samotném zákoně o státním rozpočtu, který je zveřejněn na stránkách ministerstva financí http://www.mfcr.cz/cs/verejnysektor/prognozy/statni-rozpocet a bude k dispozici při zkoušce.
Vzorové otázky pro práci se zákonem o státním rozpočtu: Jaká je úhrnná bilance aktuálního schváleného rozpočtu? Jaké se jmenují specifické ukazatele na straně příjmů kapitoly 398 Všeobecná pokladní správa a kolik je na nich rozpočtováno v aktuálním schváleném státním rozpočtu? Kolik má narozpočtováno Ministerstvo dopravy na výdaje spolufinancované zcela nebo částečně z rozpočtu EU na průřezových ukazatelích v aktuálním schváleném státním rozpočtu?
Stránka 4 z 51
2.
Státní rozpočet - změny rozpočtu
Veškeré změny schváleného rozpočtu jsou realizovány prostřednictvím rozpočtových opatření. Rozpočtová opatření jsou definována v § 23 odst. 1 zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech („rozpočtová pravidla“) následovně: a) b) c) d) e) f)
přesun prostředků státního rozpočtu v rámci závazných ukazatelů a mezi závaznými ukazateli, povolené překročení rozpočtu výdajů, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele, vázání prostředků státního rozpočtu v rámci rozpočtu, kterým nedochází ke změně závazného ukazatele, souvztažné zvýšení příjmů a výdajů státního rozpočtu podle § 24 odst. 1 písm. d) a § 24 odst. 4, snížení nebo přesun příjmů za předpokladu, že se nezmění saldo rozpočtu příjmů a výdajů kapitoly, snížení nebo zvýšení jednoho závazného ukazatele rozpočtu výdajů.
Rozpočtem po změnách se rozumí údaje schváleného rozpočtu upravené o rozpočtová opatření provedená podle § 23 odst. 1 s výjimkou písmen b) a c) rozpočtových pravidel. Konečným rozpočtem výdajů se v souladu s § 47 odst. 1 písmena a) rozpočtových pravidel rozumí všechna rozpočtová opatření provedená podle § 23 odst. 1 tohoto zákona. Při provádění rozpočtových opatření je nutné respektovat zásady uvedené v ustanoveních § 24 až 26 rozpočtových pravidel (povolené limity, zdůvodnění změn, apod.). Rozpočtová opatření dále můžeme rozdělit na: 1. rozpočtová opatření provedená v kompetenci organizační složky státu nebo kapitoly (nedochází ke změně závazných ukazatelů); 2. rozpočtová opatření, která vyžadují schválení Ministerstva financí, při kterých dochází k následujícím změnám (§ 24 odst. 1 písm. a) rozpočtových pravidel): a. přesun mezi závaznými ukazateli kapitoly, případně snížení nebo zvýšení jednoho ukazatele v rámci kapitoly do 10 % částky schválené zákonem o státním rozpočtu; b. přesun mezi kapitolami státního rozpočtu, který nepřesahuje 5 % celkového objemu schváleného rozpočtu výdajů kapitoly a 10 % celkového objemu závazného ukazatele kapitoly, u které se výdaje snižují; 3. rozpočtová opatření, která vyžadují schválení Rozpočtového výboru Poslanecké sněmovny, při kterých dochází k přesunu mezi závaznými ukazateli kapitoly, případně ke změně jednoho ukazatele v rámci kapitoly, nad 10 % částky schválené zákonem o státním rozpočtu (§ 24 odst. 3 rozpočtových pravidel). Ministr financí může zvýšit celkové příjmy a výdaje státního rozpočtu beze změny jeho salda a příslušné navazující závazné ukazatele o částku, o kterou očekávané výdaje na financování programů nebo projektů spolufinancovaných z rozpočtu EU budou vyšší, než stanovil zákon o státním rozpočtu (§ 24 odst. 4 rozpočtových pravidel).
Stránka 5 z 51
Rozpočtové opatření se považuje za provedené změnou údajů v rozpočtovém systému Ministerstva financí. Chronologické evidence všech rozpočtových opatření provedených organizačními složkami státu v průběhu roku jsou vedeny v rozpočtovém systému (§ 23 odst. 2 a § 25 odst. 11 rozpočtových pravidel). Rozpočtový systém je definován § 3 písm. o) rozpočtových pravidel. Spravuje ho Ministerstvo financí a slouží např. pro sestavení státního rozpočtu, provádí se v něm změny schváleného státního rozpočtu, rozpočtová opatření a rezervace. …………………………………………………………………………………………………. Kladně bude hodnocena schopnost orientace v samotném zákoně o státním rozpočtu, který je zveřejněn na stránkách ministerstva financí http://www.mfcr.cz/cs/verejnysektor/prognozy/statni-rozpocet a bude k dispozici při zkoušce. Vzorové otázky pro práci se zákonem o státním rozpočtu: Jaká je úhrnná bilance aktuálního schváleného rozpočtu? Jaké se jmenují specifické ukazatele na straně příjmů kapitoly 398 Všeobecná pokladní správa a kolik je na nich rozpočtováno v aktuálním schváleném státním rozpočtu? Kolik má narozpočtováno Ministerstvo dopravy na výdaje spolufinancované zcela nebo částečně z rozpočtu EU na průřezových ukazatelích v aktuálním schváleném státním rozpočtu?
Stránka 6 z 51
3.
Státní rozpočet - plnění státního rozpočtu a Státní závěrečný účet
Během rozpočtového roku Ministerstvo financí monitoruje plnění příjmů a výdajů státního rozpočtu a zpracovává zprávy a informace o pokladním plnění po uplynutí jednotlivých měsíců, čtvrtletního a pololetního období. Po skončení rozpočtového roku, který je shodný s kalendářním rokem, se zpracovává za příslušný rok celková zpráva státní závěrečný účet.
Měsíční pokladní plnění Ministerstvo financí po skončení každého měsíce na svých internetových stránkách zveřejňuje informace o pokladním plnění za období od začátku roku.
Čtvrtletní informace o pokladním plnění Po uplynutí 1. a 3. čtvrtletí předkládá Ministerstvo financí vládě a ta rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny informaci o pokladním plnění státního rozpočtu. Tato zpráva se soustřeďuje pouze na státní rozpočet (územní rozpočty nejsou zahrnuty), neanalyzuje ekonomický kontext a nenavrhuje ani případné stabilizační kroky. Součástí informace o pokladním plnění za období 1. – 3. Q je Informace o plnění cíle stanoveného v konvergenčním programu na příslušný rok. Informaci poté, co ji vezme na vědomí rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny, uveřejní Ministerstvo financí v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup.
Pololetní zpráva Po skončení prvního pololetí roku předkládá vláda Poslanecké sněmovně pololetí zprávu, v níž hodnotí vývoj ekonomiky a plnění státního rozpočtu; zpráva obsahuje rovněž hodnocení plnění rozpočtů územních samosprávných celků, dobrovolných svazků obcí, Regionálních rad regionů soudržnosti a vývoje státních finančních aktiv, stavu státních záruk, vývoje státního dluhu, jejich podrobnou analýzu, výhled plnění do konce roku a v případě odchýlení od schváleného státního rozpočtu informaci o krocích k zajištění stability rozpočtového hospodaření. Zprávu poté, kdy ji Poslanecká sněmovna vezme na vědomí, Ministerstvo financí uveřejní v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup.
Státní závěrečný účet Státní závěrečný účet obsahuje údaje o výsledcích rozpočtového hospodaření za rozpočtový rok. Státní závěrečný účet je vypracován Ministerstvem financí ve spolupráci s ostatními správci kapitol a předkládán vládou Poslanecké sněmovně po skončení hodnoceného rozpočtového roku do 30. dubna roku následujícího. Před projednáváním státního závěrečného účtu Poslaneckou sněmovnou předkládají správci kapitol samostatně závěrečný účet své kapitoly příslušnému výboru Poslanecké sněmovny. Své stanovisko k návrhu státního závěrečného účtu předkládá Poslanecké sněmovně i Nejvyšší kontrolní úřad. Státní závěrečný účet po projednání v Poslanecké sněmovně uveřejní Ministerstvo financí spolu se stanoviskem Poslanecké sněmovny v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup. ………………………………………………………………………………………………….. Kladně bude hodnocena schopnost orientace v samotném zákoně o státním rozpočtu, který je zveřejněn na stránkách ministerstva financí http://www.mfcr.cz/cs/verejnysektor/prognozy/statni-rozpocet a bude k dispozici při zkoušce. Stránka 7 z 51
Vzorové otázky pro práci se zákonem o státním rozpočtu: Jaká je úhrnná bilance aktuálního schváleného rozpočtu? Jaké se jmenují specifické ukazatele na straně příjmů kapitoly 398 Všeobecná pokladní správa a kolik je na nich rozpočtováno v aktuálním schváleném státním rozpočtu? Kolik má narozpočtováno Ministerstvo dopravy na výdaje spolufinancované zcela nebo částečně z rozpočtu EU na průřezových ukazatelích v aktuálním schváleném státním rozpočtu?
Stránka 8 z 51
4.
Proces schvalování státního rozpočtu
Legislativní milníky při sestavování návrhu státního rozpočtu Únor: Ministerstvo financí („MF“) ve spolupráci se správci kapitol provede aktualizaci částek schváleného střednědobého výdajového rámce („SDVR“) na léta N a N+1. Březen: MF zpracuje návrh částek SDVR na léta N, N+1 a N+2 pro jednání vlády. Slouží jako vstup pro aktualizaci Konvergenčního programu.1 Duben: Do 15. 4. MF předloží na jednání vlády návrh SDVR na léta N, N+1 a N+2. Vláda do 30. 4. návrh projedná. Květen: Do 31. 5. MF na základě schválených SDVR zpracuje: 1. pro návrh zákona o státním rozpočtu předběžný návrh příjmů a výdajů v členění podle kapitol, 2. pro návrh usnesení Poslanecké sněmovny k vládnímu návrhu zákona o státním rozpočtu na další rok návrh částek SDVR, 3. pro návrh střednědobého výhledu předběžný návrh příjmů a výdajů státního rozpočtu a státních fondů v členění podle kapitol a státních fondů na léta N+1 a N+2. Červen: Správci parlamentních kapitol2 předkládají rozpočtovému výboru PSP návrh příjmů a výdajů, který o návrzích rozhodne do 20. června. Do 20. 6. vláda projedná návrhy, provede případné úpravy a návrhy schválí jako předběžné. Do 30. 6. MF sdělí správcům kapitol návrhy příjmů a výdajů včetně státních fondů na léta N, N+1 a N+2. Červenec: Do 31. 7. správci kapitol zpracují v rozpočtovém informačním systému návrhy svých rozpočtů na léta N, N+1 a N+2 a předloží je MF. Současně předloží návrhy rozpočtů státních fondů. Srpen: Na úrovni ministra financí projednávání návrhů rozpočtů se správci kapitol. Do 31. 8. MF zpracuje na základě podkladů předložených správci kapitol návrh zákona o státním rozpočtu ČR na rok N, návrh částek střednědobého výdajového rámce na léta N+1 a N+2 a návrh střednědobého výhledu státního rozpočtu na léta N+1 a N+2 a předloží na jednání vlády.
1
2
http://www.mfcr.cz/cs/zahranicni-sektor/pristoupeni-cr-k-eurozone/konvergencni-program/2015/konvergencniprogram-ceske-republiky-dub-21268 Poslanecká sněmovna, Senát, Kancelář prezidenta republiky, Ústavní soud, Nejvyšší kontrolní úřad a Kancelář veřejného ochránce práv
Stránka 9 z 51
Září: Vláda projednává návrh zákona o státním rozpočtu ČR na rok N, návrh částek střednědobého výdajového rámce na léta N+1 a N+2 a návrh střednědobého výhledu státního rozpočtu na léta N+1 a N+2. Do 30. 9. vláda předloží Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR: 1. návrh zákona o státním rozpočtu ČR na rok N, 2. návrh částek střednědobého výdajového rámce na léta N+1 a N+2, 3. návrh střednědobého výhledu státního rozpočtu na léta N+1 a N+2. Říjen – prosinec: Projednávání v Poslanecké sněmovně Parlamentu ČR. Vláda předloží návrh zákona o státním rozpočtu předsedovi Sněmovny nejpozději 3 měsíce před začátkem rozpočtového roku. Prvé čtení – sněmovna v obecné rozpravě projedná výše příjmů a výdajů, saldo, způsob vypořádání salda, celkový vztah k rozpočtům vyšších územních samosprávných celků a obcí a rozsah zmocnění výkonných orgánů. Schválí-li Sněmovna základní údaje návrhu zákona o státním rozpočtu, nelze je během jeho dalšího projednávání měnit. Organizační výbor následně přikáže jednotlivé kapitoly státního rozpočtu výborům. Výbory tyto kapitoly projednají a ve lhůtě stanovené Sněmovnou předloží svá usnesení rozpočtovému výboru. Druhé čtení – o návrhu zákona o státním rozpočtu a usnesení rozpočtového výboru k němu se koná podrobná rozprava, v níž se předkládají pozměňovací, popřípadě jiné návrhy. Ve třetím čtení se koná rozprava, ve které lze navrhnout pouze opravu legislativně technických chyb, gramatických chyb, chyb písemných nebo tiskových, úpravy, které logicky vyplývají z přednesených pozměňovacích návrhů, popřípadě podat návrh na opakování druhého čtení. Na závěr třetího čtení Sněmovna hlasuje o pozměňovacích, popřípadě jiných návrzích. Poté se Sněmovna usnese, zda s návrhem zákona o státním rozpočtu vyslovuje souhlas. …………………………………………………………………………………………………. Kladně bude hodnocena schopnost orientace v samotném zákoně o státním rozpočtu, který je zveřejněn na stránkách ministerstva financí http://www.mfcr.cz/cs/verejnysektor/prognozy/statni-rozpocet a bude k dispozici při zkoušce. Vzorové otázky pro práci se zákonem o státním rozpočtu: Jaká je úhrnná bilance aktuálního schváleného rozpočtu? Jaké se jmenují specifické ukazatele na straně příjmů kapitoly 398 Všeobecná pokladní správa a kolik je na nich rozpočtováno v aktuálním schváleném státním rozpočtu? Kolik má narozpočtováno Ministerstvo dopravy na výdaje spolufinancované zcela nebo částečně z rozpočtu EU na průřezových ukazatelích v aktuálním schváleném státním rozpočtu?
Stránka 10 z 51
5.
Rozpočet obce a kraje, struktura příjmů a výdajů
Rozpočet obce a rozpočet kraje (územního samosprávného celku) je základním nástrojem finančního hospodaření územního samosprávného celku („ÚSC“). Je finančním plánem, který slouží k řízení financování jeho činnosti. ÚSC sestavuje svůj rozpočet na období jednoho kalendářního roku. Povinnost sestavovat rozpočet plyne ze zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů („zákon“). Obsahem rozpočtu jsou jeho příjmy a výdaje, a ostatní peněžní operace, včetně tvorby a použití peněžních fondů, pokud v zákoně není stanoveno, že probíhají mimo rozpočet. Příjmy ÚSC lze členit podle jejich povahy, která vyplývá z jejich ekonomických nebo právních vlastností: 1. Příjmy, které vyplývají pro ÚSC z jeho vlastnických práv: příjmy z vlastní hospodářské činnosti ÚSC (nemusí být vždy vázány jen k vlastnímu majetku, ale i např. k pronájmu); a příjmy vznikající ÚSC jako zřizovateli nebo zakladateli právnické osoby. 2. Příjmy z vlastní správní činnosti územního samosprávného celku: příjmy ze správních poplatků vybíraných při výkonu státní správy v přenesené působnosti; příjmy z vybraných pokut a odvodů uložených orgány ÚSC podle zákona č. 250/2000 Sb. nebo jiných zákonů, např. o obcích, o krajích; příjmy obcí z místních poplatků. 3. Výnosy na daních a podíly na daních podle zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení výnosu některých daní územním samosprávným celkům a některým státním fondům (zákon o rozpočtovém určení daní). 4. Dotace ze státního rozpočtu nebo státního fondu, prostředky poskytnuté cestou Národního fondu a u obcí rovněž dotace z rozpočtu kraje. 5. Podíly na příjmech z poplatků, odvodů, pokut nebo jiných sankcí vznikajících v působnosti orgánů státní správy podle zvláštních zákonů – zejména v oblasti ekologie. 6. Přijaté peněžité dary a příspěvky. Výčet příjmů, uvedený v případě obcí v § 7 a v případě krajů v § 8 zákona, není, na rozdíl od příjmů státního rozpočtu, taxativní, ale pouze příkladmý (demonstrativní). Zákon tedy bere v úvahu možnost, že by ÚSC mohl mít i další, jiné, příjmy než příjmy v něm uvedené. Výdaje ÚSC lze podle jejich povahy členit zhruba do pěti skupin: 1. Výdaje vyplývající ze zákonných povinností: úhrada těchto výdajů je vždy prvořadá; zákonnými povinnostmi jsou např. některé daně, odvody, poplatky, postihy a sankce za porušení povinností stanovených zákonem, které se v některých případech vztahují i na ÚSC; 2. Úhrady vlastních činností územního samosprávného celku: jedná se o výdaje v rámci samostatné působnosti, výdaje na péči o majetek a jeho rozvoj;
Stránka 11 z 51
3. Výdaje spojené s výkonem státní správy v přenesené působnosti: na úhradu těchto výdajů dostávají územní samosprávné celky příspěvek (dotaci) ze státního rozpočtu, který však pokrývá pouze část těchto výdajů, zbytek hradí ÚSC ze svých vlastních finančních prostředků; 4. Výdaje, které vznikají rozhodnutím ÚSC vstoupit do právně závazných vztahů, z nichž vyplývají finanční důsledky, které je povinen plnit: např. uplatňování vlastnického práva a odpovědnosti z něho vyplývající vůči jiným subjektům; nebo odpovědnost, kterou má ÚSC jako zřizovatel nebo zakladatel za činnost svých organizací, pokud přistoupil k jejich smluvním závazkům; 5. Výdaje, které má ÚSC při své veřejně prospěšné činnosti: jedná se o činnosti, které nevykonává sám, ale přispívá na ně jiným subjektům – v případě kraje i obcím. Zahrnují se sem veškeré dary a dotace. Stejně jako v případě příjmů nejsou výdaje ÚSC v zákoně stanoveny taxativně. Ustanovení § 9 (výdaje obce) a § 10 (výdaje kraje) zákona obsahují pouze příkladmý (demonstrativní) výčet výdajů. I v tomto případě zákon nevylučuje možnost dalších výdajů ÚSC než výdajů v něm stanovených.
Stránka 12 z 51
6.
Rozpočet obce a kraje, proces jeho přípravy a schvalování
Rozpočet obce a rozpočet kraje (územního samosprávného celku) je základním nástrojem hospodaření územního samosprávného celku („ÚSC“). Je finančním plánem, který slouží k řízení financování jeho činnosti v rozpočtovém, resp. kalendářním roce. Povinnost sestavovat rozpočet vyplývá z ustanovení § 4 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů („zákon“). Rozpočet vypracovává ÚSC na jeden kalendářní rok, a to v návaznosti na svůj rozpočtový výhled a na základě rozpisu platného státního rozpočtu nebo rozpočtového provizoria, kterým státní rozpočet určuje své vztahy k rozpočtům krajů nebo jednotlivých obcí, nebo kterým rozpočet krajů určuje vztahy k rozpočtům obcí v kraji. Rozpočtový výhled je dokument, který je ÚSC povinen sestavit podle § 3 zákona, a to zpravidla na období 2 až 5 let. Jedná se o finanční plán (ekonomickou úvahu), sestavený a schválený na delší časové období než na jaké je schvalován rozpočet. Období 2 až 5 let se počítá od roku následujícího po roce, na který je sestaven rozpočet. Vzhledem k tomu, že potřeby ÚSC je třeba srovnat s jeho příjmy, jsou při sestavování rozpočtu určujícími vždy finanční zdroje rozpočtu. Zdrojům rozpočtu se musí přizpůsobit jeho výdaje, a to nejen co do výše, ale i co do pořadí. Při sestavování rozpočtu by tedy mělo zastupitelstvo ÚSC zvážit, zda příjmy očekávané v daném kalendářním roce pokryjí výdaje, které v daném kalendářním roce potřebuje uskutečnit. Přitom by se vždy mělo vycházet ze zpracované ekonomické úvahy – rozpočtového výhledu pro každý jednotlivý kalendářní rok. Roční rozpočet vychází z údajů, které se v rozpočtovém výhledu týkají rozpočtu přijímaného pro konkrétní rozpočtový rok. Zákon však nestanoví povinnost převzít tyto údaje do rozpočtu bez jakýchkoliv změn. Zastupitelstvo ÚSC tedy může přijmout i roční rozpočet odlišný od údajů obsažených v rozpočtovém výhledu. Je tomu tak proto, že rozpočtový výhled je sestavován zpravidla na období 2 – 5 let a při jeho sestavování ÚSC vychází ze skutečností, které mu byly známy v době jeho sestavování, a které se mohly v průběhu času změnit (např. byly uzavřeny nové víceleté smlouvy). V zákoně není stanovena povinnost, aby ÚSC aktualizoval schválený rozpočtový výhled na základě vývoje očekávaných příjmů a výdajů. Může tak dojít k situaci, že za celé období, na které byl rozpočtový výhled sestaven, ÚSC neprovedl žádnou úpravu v jeho údajích. To znamená, že v době, kdy je sestavován návrh rozpočtu na konkrétní kalendářní rok, již nemusí údaje, obsažené pro tento rok v rozpočtovém výhledu, korespondovat se skutečností. V zásadě by však ÚSC měl při sestavování rozpočtu vycházet z rozpočtového výhledu a odlišnosti oproti němu by měly být odůvodněné a opodstatněné. V zákoně je stanoveno, že rozpočet se sestavuje zpravidla jako vyrovnaný (očekávané příjmy jsou rovny výdajům). Může však být schválen i jako přebytkový (očekávané příjmy jsou vyšší než výdaje) v případě, že některé příjmy daného roku jsou určeny k využití až v následujících letech nebo jsou určeny ke splácení jistiny úvěrů z předchozích let. Zákon rovněž umožňuje sestavit a schválit rozpočet jako rozpočet schodkový (očekávané příjmy jsou nižší než výdaje), a to za podmínky, že schodek bude uhrazen:
Stránka 13 z 51
finančními prostředky z minulých let – tedy peněžním fondem vytvořeným z přebytku minulých let (např. z rezervního fondu); nebo z prostředků získaných z návratných zdrojů: úvěry, půjčky, návratné finanční výpomoci z jiných veřejných rozpočtů a příjmy z prodeje komunálních dluhopisů, jejichž emitentem je ÚSC sestavující rozpočet.
Krytí schodku musí být zabezpečeno před schválením rozpočtu. Zákon neobsahuje povinnost ÚSC schvalovat rozpočet až po schválení rozpočtu vyššího stupně, tj. rozpočtu kraje nebo státního rozpočtu. ÚSC může svůj rozpočet schválit i před schválením rozpočtu vyššího stupně. Po schválení rozpočtu vyššího stupně však bude muset odstranit rozdíly v dotačních příjmech, a to rozpočtovým opatřením. V případě, že se ÚSC podílí na realizaci programu nebo projektu spolufinancovaného z rozpočtu Evropské unie, musí jeho rozpočet na příslušný kalendářní rok obsahovat stanovený objem finančních prostředků účelově určených na spolufinancování programu nebo projektu Evropské unie. Pokud schválí na příslušný kalendářní rok rozpočet, který nebude stanovený objem finančních prostředků obsahovat, dopustí se správního deliktu, za který mu příslušný správní orgán (v případě obce – krajský úřad v přenesené působnosti, v případě kraje – Ministerstvo financí) uloží pokutu do výše 1 mil. Kč. ÚSC má zákonem stanovenu povinnost zveřejnit návrh rozpočtu před jeho projednáváním zastupitelstvem územního samosprávného celku, aby se k němu mohli vyjádřit občané. Návrh rozpočtu musí zveřejnit nejméně po dobu 15 dnů přede dnem jeho projednání na zasedání zastupitelstva na své úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup (na elektronické úřední desce). Na úřední desce může být návrh rozpočtu zveřejněn v užším rozsahu, který obsahuje alespoň údaje o příjmech a výdajích rozpočtu v třídění podle nejvyšších jednotek druhového třídění rozpočtové skladby. Způsobem umožňujícím dálkový přístup se zveřejňuje úplné znění návrhu rozpočtu. V případě, že ÚSC nezveřejní návrh svého rozpočtu stanoveným způsobem, dopustí se správního deliktu, za který mu příslušný správní orgán (v případě obce krajský úřad v přenesené působnosti, v případě kraje Ministerstvo financí) uloží pokutu do výše 1 mil. Kč. Rozpočet ÚSC zpracovává v třídění podle rozpočtové skladby stanovené vyhláškou Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě. Ze zákona nevyplývá povinnost, ale pouze doporučení, v jakých podrobnostech třídění podle rozpočtové skladby má být rozpočet schválen zastupitelstvem. Toto třídění nemusí být co nejpodrobnější (často záleží na velikosti obce). Zastupitelstvo by se mělo při schvalování rozpočtu zabývat jen zásadními číselnými hodnotami schvalovaného rozpočtu, které mají sloužit jako závazné ukazatele pro subjekty, kterým jsou určeny. Rozpočet by tedy měl vyjadřovat závazné ukazatele, kterými je třeba se povinně řídit. Po schválení rozpočtu musí neprodleně dojít k jeho podrobnému rozpisu, tedy k rozpracování závazných ukazatelů stanovených v rozpočtu schváleném zastupitelstvem, a to v členění podle podrobné rozpočtové skladby. Součástí rozpisu schváleného rozpočtu je sdělení závazných ukazatelů rozpočtu těm subjektům, které jsou povinny se jimi řídit. Pokud ÚSC neprovede rozpis schváleného rozpočtu, dopustí se správního deliktu, za který mu může být uložena příslušným správním orgánem (v případě obce krajský úřad v přenesené působnosti, v případě kraje Ministerstvo financí) pokuta až do výše 1 mil. Kč. Stránka 14 z 51
7.
Rozpočtové provizorium státu, obcí a krajů – charakteristika, hlavní rozdíly
Rozpočtové provizorium státu Ke státnímu rozpočtu viz otázka č. 1. Pokud není Poslaneckou sněmovnou Parlamentu ČR schválen zákon o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok před prvním dnem rozpočtového roku, hospodaří organizační složka státu v době od prvního dne rozpočtového roku do dne nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu na tento rozpočtový rok („období rozpočtového provizoria“) podle ukazatelů rozpočtového provizoria. Organizačními složkami státu jsou ministerstva a jiné správní úřady státu, Ústavní soud, soudy, státní zastupitelství, Nejvyšší kontrolní úřad, Kancelář prezidenta republiky, Úřad vlády České republiky, Kancelář Veřejného ochránce práv, Akademie věd České republiky, Grantová agentura České republiky a jiná zařízení, o kterých to stanoví zvláštní právní předpis anebo zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích; obdobné postavení jako organizační složka státu má Kancelář Poslanecké sněmovny a Kancelář Senátu. Pokud Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR schválila zákon o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok před prvním dnem rozpočtového roku, ale tento zákon nenabyl prvním dnem rozpočtového roku účinnosti, řídí se rozpočtové hospodaření v období rozpočtového provizoria tímto schváleným zákonem o státním rozpočtu. Ukazatele rozpočtového provizoria stanoví v rozpočtovém systému Ministerstvo financí v součinnosti se správci kapitol jako závazné ukazatele čerpání výdajů pro období rozpočtového provizoria. Správci kapitol rozepíší tyto ukazatele na organizační složky státu ve své působnosti. Organizační složky státu na základě tohoto rozpisu zpracují svůj rozpočet a vloží jej do rozpočtového systému. V období rozpočtového provizoria čerpají organizační složky státu prostředky do výše jim stanovených závazných ukazatelů. Ukazatele rozpočtového provizoria se zpracovávají na jednotlivé měsíce. Jejich nejvyšší možná výše je 1/12 celkových výdajů státního rozpočtu stanovených posledním schváleným zákonem o státním rozpočtu. Příjmy a výdaje uskutečněné v období rozpočtového provizoria se stávají příjmy státního rozpočtu a výdaji státního rozpočtu dnem nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu na příslušný rok.
Rozpočtové provizorium obcí a krajů Rozpočet obce a rozpočet kraje (územního samosprávného celku) je sestavován a schvalován podle zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů („zákon“), na období jednoho kalendářního roku. To znamená, že se jím řídí finanční hospodaření územního samosprávného celku („ÚSC“) od 1. 1. do 31. 12. daného rozpočtového – kalendářního roku. Rozpočet ÚSC by měl být sestaven a schválen do konce předcházejícího kalendářního roku. Může však nastat situace, že ÚSC svůj rozpočet na následující kalendářní rok do konce předcházející kalendářního roku neschválí. Zákon pro tento případ stanoví, že pokud nebude rozpočet ÚSC schválen před 1. lednem rozpočtového roku, řídí se rozpočtové hospodaření ÚSC v době do jeho schválení pravidly rozpočtového provizoria. Stránka 15 z 51
Důvodem pro hospodaření ÚSC podle pravidel rozpočtového provizoria je, že i v případě absence rozpočtu se musí finanční hospodaření řídit nějakými zásadami, které zajistí plynulost hospodaření nejen ÚSC, ale i právnických osob financovaných z jeho rozpočtu a dalších subjektů závislých na jeho rozpočtu. Zákon nestanoví pravidla rozpočtového provizoria ÚSC. Zákon stanoví pouze orgán, který je ke stanovení pravidel rozpočtového provizoria kompetentní:
zastupitelstvo kraje pro hospodaření kraje; zastupitelstvo obce pro hospodaření obce.
Je tedy výhradně v kompetenci zastupitelstva, jaká pravidla rozpočtového provizoria pro hospodaření ÚSC schválí, resp. v jakých podrobnostech tato pravidla rozpočtového provizoria schválí. V zákoně není stanoveno, kdy by mělo zastupitelstvo schválit pravidla rozpočtového provizoria. Vzhledem k tomu, že podle pravidel rozpočtového provizoria ÚSC hospodaří od 1. 1. daného kalendářního roku do schválení rozpočtu, musí být tato pravidla schválena do 31. 12. předcházejícího kalendářního roku. Rozpočtové příjmy a výdaje uskutečněné v období rozpočtového provizoria se stávají příjmy a výdaji rozpočtu územního samosprávného celku jeho schválením. Pokud ÚSC nehospodaří podle pravidel rozpočtového provizoria (žádná nemá, nehospodaří podle nich apod.) dopustí se správního deliktu, za který mu může být uložena příslušným správním orgánem (v případě obce krajský úřad v přenesené působnosti, v případě kraje Ministerstvo financí) pokuta až do výše 1 mil. Kč. Hlavní rozdíly mezi rozpočtovým provizoriem státu a ÚSC: V případě státu – pokud nebyl schválen Poslaneckou sněmovou Parlamentu ČR zákon o státním rozpočtu před 1.1. rozpočtového (tj. kalendářního) roku, stanoví ukazatele rozpočtového provizoria Ministerstvo financí v rozpočtovém systému v součinnosti se správci kapitol jako závazné měsíční ukazatele čerpání výdajů pro období rozpočtového provizoria (v maximální výši 1/12 měsíčně z celkových výdajů roku předchozího). Ukazatele rozpočtového provizoria nejsou projednávány veřejně. Těmito závaznými ukazateli se řídí hospodaření správců kapitol a jimi zřízených organizačních složek do dne nabytí účinnosti zákona o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok. Pokud byl zákon o státním rozpočtu schválen před 1.1. rozpočtového roku, ale nenabyl prvním dnem rozpočtového roku účinnosti, řídí se rozpočtové hospodaření v období rozpočtového provizoria již tímto schváleným zákonem o státním rozpočtu. V případě ÚSC – pokud nebyl rozpočet na příslušný kalendářní rok schválen před 1. 1. rozpočtového (tj. kalendářního) roku, nejvyšší orgán územního samosprávného celku (tj. zastupitelstvo) stanoví pravidla rozpočtového provizoria a schválí je svým usnesením na svém zasedání, které je veřejné. V režimu rozpočtového provizoria hospodaří územní samosprávný celek do dne schválení rozpočtu.
Stránka 16 z 51
8.
Cenová regulace – přípustné státní zásahy, základní charakteristiky
Stát může do oblasti cen zasahovat pouze při naplnění zákonných podmínek, které jsou stanoveny v § 1 odst. 6 zákona o cenách. Může tak činit jenom způsobem uvedeným v tomto zákonu, tzn., že cenová regulace a její provádění je předvídatelné a nemůže záviset na libovůli regulačního orgánu. Státní zásahy mají být přiměřené cíli a intenzitě regulace. V současné době jsou zákonem připuštěny a upraveny 3 způsoby cenové regulace, přičemž se připouští i kombinace těchto způsobů, pokud je možná ve smyslu proveditelnosti, a účelná.
1. Cenová regulace prováděná formou úředně stanovených cen Tato forma cenové regulace bývá uplatňována v případech, kdy je potřeba jednoznačně stanovit určitý cenový limit v podobě konkrétně vyjádřené peněžní částky, která je závazná pro účastníky trhu daného zboží. Může v souladu se zákonem být použita v jedné z níže uvedených forem. A) Úředně stanovená maximální cena Jedná se o cenu, která je stanovena příslušným oprávněným cenovým orgánem a která nesmí být na základě dohody smluvních stran (prodávajícího a kupujícího) v žádném případě překročena. Její výše musí být respektována jako horní nepřekročitelný limit, cenový strop. Prodávající s kupujícím se mohou dohodnout na uplatnění libovolně nižší ceny, než je cena maximální, a takto sjednaná cena je považována za cenu odpovídající cenovým předpisům. Její význam spočívá v tom, že může poskytnout relativně jednoduchou a především účinnou ochranu kupujícího tehdy, pokud vystupuje jako slabší účastník tržního vztahu a mohl by být poškozen zájmy silnějšího prodávajícího, který by se mohl snažit vnutit mu neúměrně vysokou cenu. Tato cenová regulace umožňuje vytvořit podmínky, aby na celém trhu nebyl určitý druh zboží (služby) nabízen a prodáván za cenu vyšší. Určitým negativem může být skutečnost, že na trhu daného zboží může maximální cena působit jako určitý magnet, který přitahuje ceny navzájem konkurujících si prodávajících, aby se vyrovnaly a sjednotily na limitu maximální ceny. Pak lze hovořit o roli cenového vůdcovství. Uplatnění cenové regulace formou maximální (ale obecně jakékoliv úředně stanovené) ceny v sobě skrývá značné nároky na regulační orgán, aby správně zmapoval a vyhodnotil zejména nákladové, ale i ziskové, poměry na trhu a aby stanovil maximální cenu v takové výši, která v souladu s dikcí zákona odpovídá ekonomicky oprávněným nákladům a přiměřenému zisku prodávajících. Význam má i v případech, kdy je ve veřejném zájmu chránit výdaje veřejných rozpočtů při pořizování některých specifických majetkových hodnot (např. nemovitých věcí). B) Úředně stanovená minimální cena Tento protipól k maximální ceně spočívá ve stanovení cenového limitu v podobě peněžní částky, pod jejíž úrovní nesmí být pro daný druh zboží sjednána cena mezi prodávajícím a kupujícím. Smyslem je ochránit prodávajícího jako slabšího účastníka tržního vztahu před silnou vyjednávací pozicí kupujícího, který by mohl usilovat o snížení nákupní ceny pod úroveň ekonomicky oprávněných nákladů a přiměřeného zisku. Z povahy věci vyplývá, že hlavním polem pro uplatnění této formy cenové regulace je trh s produkty zemědělského a potravinářského odvětví, kdy Stránka 17 z 51
jde o zajištění spravedlivých, zejména výkupních cen zemědělských produktů a nákupních cen navazujících výrobků. I pro tento druh úředně stanovených cen platí výše uvedené nároky na cenového regulátora. Jakákoliv vyšší cena, než úředně stanovená minimální cena, je v souladu s cenovými předpisy. C) Úředně stanovené pevné ceny Tento způsob regulace spočívá ve stanovení peněžní částky, na které jako jediné se musí dohodnout prodávající a kupující daného druhu zboží. Tato dohoda (cenové ujednání) musí být i při uplatnění této formy regulace dosažena. Je nepřípustné, aby se prodávající nebo kupující snažili domluvit na jiné ceně, než je právě pevná úředně stanovená cena. Hlavní význam spočívá v tom, že se jedná o stanovení pevné částky, která nemůže být změněna a je z ní možné odvozovat některé jiné povinnosti, jako např. daně. Je proto využívána pro účely stanovení pevné složky spotřební daně u cigaret. Jakékoliv uplatnění jiné částky, než je pevná úředně stanovená cena, představuje porušení cenových předpisů.
2. Věcné usměrňování cen Tento způsob cenové regulace představuje volnější formu státních zásahů do oblasti cen, kdy cílem není předurčit nějaký konkrétní cenový limit závazný pro široký okruh prodávajících nebo kupujících, ale kdy jde o to stanovit pravidla pro sestavení kalkulace ceny, pro její sjednávání nebo její změny. Na rozdíl od úředně stanovených cen v případě věcného usměrňování cen cenový regulátor nestanovuje žádnou konkrétní cenu, každý prodávající si cenu vykalkuluje podle stanovených podmínek sám a sám ji sjedná s kupujícím. Cenový regulátor může podmínky stanovit v podobě jedné ze tří forem: A)
stanovení maximálního rozsahu zvýšení cen daného druhu zboží ve vymezeném časovém intervalu
Tímto způsobem může regulátor ovlivňovat tempo cenového vývoje v určitém období, např. cena zboží „x“ se v průběhu roku může zvýšit o „y“ procent proti ceně tohoto zboží platné k 1. 1. tohoto roku. B)
stanovení podílu, v jakém se maximálně mohou do ceny regulovaného zboží promítnout ceny určitých vstupů.
Tímto způsobem je možno omezit přenášení cenových dopadů mezi jednotlivými obory, zejména, jedná-li se o intenzivní cenový vývoj významných surovinových a materiálových vstupů. Např. ve stanoveném období je možno do ceny tepla promítnout zvýšení cen těžkých topných olejů, k němuž dojde v tomto období, pouze z 50 %. C)
stanovení závazného postupu při tvorbě ceny nebo při její kalkulaci včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny zboží
Tento způsob umožňuje prodávajícím, aby cenu kalkulovali pouze se zahrnutím ekonomicky oprávněných nákladů a přiměřeného zisku, jak jsou definovány v zákonu o cenách, přičemž je možno omezit výši některých nákladových položek nebo neuznání některých výdajů za ekonomicky oprávněný náklad způsobilý ovlivňovat výši regulované ceny. Jde o nejpoužívanější způsob této regulace, umožňující stanovit pravidla pro relativně široký dopředu nedefinovatelný okruh prodávajících daného druhu zboží i pro provádění důsledné cenové kontroly dodržování pravidel regulace.
Stránka 18 z 51
3. Cenové moratorium Jedná se o výjimečný způsob cenové regulace, který může uplatnit pouze vláda České republiky svým nařízením, a to na omezené časové období, které nesmí být delší než 12 měsíců. Vyhlášení cenového moratoria věcně znamená zákaz zvýšení ceny nad úroveň, která platila ke dni vyhlášení cenového moratoria. Sjednání dohody o ceně nižší není v rozporu s cenovými předpisy.
Stránka 19 z 51
9.
Části účetní závěrky a vztahy mezi nimi
Účetní závěrka Podle § 18 odst. 1 zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, sestavují účetní jednotky v případech stanovených tímto zákonem účetní závěrku. Účetní závěrka je nedílný celek a tvoří ji rozvaha (bilance), výkaz zisku a ztráty a příloha. Účetní závěrka může zahrnovat i přehled o peněžních tocích a přehled o změnách vlastního kapitálu. Hlavní funkcí účetní závěrky je poskytnout informace vnitřním nebo vnějším uživatelům o majetku, dluzích, vlastním jmění, nákladech a výnosech a výsledku hospodaření. Účetní závěrka musí být proto sestavena na základě zásady srozumitelnosti, významnosti, spolehlivosti a srovnatelnosti. Účetní závěrka poskytuje srozumitelné informace tehdy, pokud uspořádání a obsahové vymezení údajů odpovídá určitému závaznému vzoru.
Části účetní závěrky Rozvaha (bilance, angl. balance sheet) podává přehled o finanční pozici účetní jednotky, tj. o jeho majetku a zdrojů jeho krytí, respektive zachycuje majetek účetní jednotky ze dvou hledisek. Na straně aktiv je uvedeno, z jakých položek se celkový majetek organizace skládá, tzn. hledisko konkrétních forem majetku (např. software, stavby, pozemky, nedokončené investice, zásoby, pohledávky, peníze a účty v bankách atd.). Na straně pasiv je uvedeno, jak byly konkrétní formy majetku pořízeny, jestli z vlastních, nebo cizích zdrojů, tj. hledisko zdrojů financování majetku. Rozvaha je shrnutím všech transakcí účetní jednotky zaznamenaných v jejím účetnictví a podává obraz o momentální finanční situaci účetní jednotky k danému okamžiku, tedy staticky. Neustále musí platit bilanční rovnice rozvahy: AKTIVA = PASIVA. Výkaz zisku a ztráty („výsledovka“, angl. profit and loss statement, P/L) podává přehled o finanční výkonnosti účetní jednotky, tj. o nákladech, výnosech a výsledku hospodaření účetní jednotky. Hlavním úkolem výkazu zisku a ztráty je detailně nahlédnout do struktury výsledku hospodaření a zjistit, které položky (nákladů a výnosů) ovlivnily vytvoření dosaženého zisku, popř. ztráty, za dané účetní období. Ve výkazu zisku a ztráty se uvádějí skutečné údaje běžného účetní období za hlavní a hospodářskou činnost a údaje minulého účetního období za hlavní a hospodářskou činnost, což umožňuje vzájemné srovnání výnosů a nákladů za dvě účetní období. Přehled o peněžních tocích (angl. Cash Flow Statement) zpodrobňuje položky peněžních prostředků a ekvivalentů obsažených v rozvaze a podává bližší informace o peněžních tocích v průběhu období z provozní, investiční a finanční činnosti účetní jednotky. Provozní činnost zahrnuje transakce spojené s nákupem a prodejem zboží, s nákupem surovin a materiálu, s výrobou výrobků apod. Investiční činnost zahrnuje nákup a prodej dlouhodobých hmotných a nehmotných aktiv, cenných papírů držených jako dlouhodobě investovaný kapitál apod. Financováním se rozumí činnost spojená se zajišťováním dlouhodobých zdrojů. Jedná se tedy o peněžních prostředky mající původ ve vlastním kapitálu a v dlouhodobých Stránka 20 z 51
půjčkách všeho druhu. Informace pro sestavení přehledu o peněžních tocích vycházejí z rozvahy a z výkazu zisku a ztráty. Přehled o změnách vlastního kapitálu podává přehled o změnách ve vlastním kapitálu účetní jednotky. Příloha k účetní závěrce obsahuje doplňující informace k výše zmíněným výkazům a popis účetních metod, které byly použity při jejich sestavování.
Vztah mezi rozvahou a výkazem zisku a ztráty Integrujícím prvkem rozvahy a výkazu zisku a ztráty je výsledek hospodaření, který je vykazován:
v rozvaze na straně pasiv jako přírůstek vlastního kapitálu, ve výkazu zisku a ztráty, kde je dán rozdílem výnosů a nákladů.
Rozvaha zobrazuje výši výsledku hospodaření, ale vysvětlení způsobu jeho vzniku lze dovodit pouze výkaz zisku a ztráty, ze kterého vyplývá při kterých nákladech a výnosech je daného výsledku hospodaření dosaženo.
Vztah mezi rozvahou a výkazem cash-flow Spojovacím prvkem mezi rozvahou a přehledem o peněžních tocích jsou peněžní prostředky, které jsou vykazovány:
v rozvaze na straně aktiv jako stav, ve přehledu o peněžních prostředcích jsou dány rozdílem příjmů a výdajů.
Rozvaha zobrazuje výši peněžních prostředků, ale skutečný pohyb peněžních prostředků je vykazován v přehledu o peněžních tocích.
Stránka 21 z 51
10. Měření výkonu ekonomiky Hrubý domácí produkt (HDP) je peněžním vyjádřením hodnoty zboží a služeb, které se nově vytvoří za dané období (čtvrtletí, rok) na určitém území. Územím se obvykle rozumí určitý stát, ale také region (v ČR toto členění odpovídá krajům), případně i nadnárodní celek, jakým je Evropská unie nebo eurozóna. HDP je základním makroekonomickým ukazatelem, jehož prostřednictvím se vyjadřuje výkon ekonomiky a který se rovněž využívá např. při mezinárodním srovnání ekonomické vyspělosti (ve vyjádření HDP na obyvatele). Hrubý domácí produkt je možné zjistit třemi způsoby. Výsledek všech tří metod HDP se rovná, protože objem vyprodukovaného nového zboží a služeb je stejný jako celkový objem výdajů na ně a celkový objem přerozdělených důchodů.
Produkční metoda Zdrojem zboží a služeb v národním hospodářství je především domácí produkce. Některé zboží a služby jsou ale v domácí ekonomice zároveň využity či spotřebovány při výrobě jiného zboží a služeb (tzv. mezispotřeba). Aby v HDP nebyly započítány vícekrát, je potřeba je z hodnoty domácí produkce vyloučit. Například firma vyrábějící jogurty kupuje mléko z mlékárny. Kdybychom sečetli hodnotu vyrobeného mléka s hodnotou vyrobených jogurtů za rok, hodnota mléka by byla v našem zjednodušeném HDP započtena dvakrát. Jednou samostatně, podruhé v jogurtu. Proto se od hodnoty jogurtu odečte hodnota mléka. Řečeno jinak, započítá se pouze „přidaná hodnota jogurtárny“. Naše celkové HDP bude tvořeno vyrobenou hodnotou mléka a přidanou hodnotou jogurtárny. Produkce očištěná o mezispotřebu tak představuje hodnotu nově vytvořenou, a je proto označována jako přidaná hodnota. Kromě hodnoty zboží a služeb, jež jsou dále využity či spotřebovány ve výrobním procesu, by měla mezispotřeba zahrnovat i zlomek hodnoty použitých kapitálových statků (výrobních zařízení, budov, dopravních prostředků, softwaru apod., souhrnně označovaných jako fixní kapitál). Problémy spjaté s měřením spotřeby fixního kapitálu (opotřebení) však vedly k tomu, že je spotřeba fixního kapitálu z mezispotřeby vyloučena a namísto toho je implicitně zahrnuta do přidané hodnoty. Proto o této přidané hodnotě hovoříme jako o hrubé přidané hodnotě. Bez spotřeby fixního kapitálu by byla přidaná hodnota „čistá“. Produkce i mezispotřeba jsou oceněny bez veškerých daní z produktů, jako jsou spotřební daně (daň z minerálních olejů, z lihu, piva, vína a meziproduktů, z tabákových výrobků a ze surového tabáku) nebo daň z přidané hodnoty. Proto se ke hrubé přidané hodnotě tyto daně přičítají. Na druhou stranu jsou v hodnotě vytvořeného zboží a služeb již dotace na produkty. Aby nesnižovaly hodnotu nově vytvořené produkce, musí se odečíst. Těmito úpravami získáme HDP v tzv. tržních cenách. HDP = produkce – mezispotřeba + daně z produktů – dotace na produkty
Výdajová metoda HDP pomocí této metody je součtem výdajů na konečnou spotřebu, tvorbu hrubého kapitálu a čistý vývoz. Konečná spotřeba představuje konečnou spotřebu (tj. spotřebu pro nevýrobní účely) domácností, neziskových institucí, nebo vládních institucí. Tvorba hrubého kapitálu je pak součtem výdajů na investice (tvorba hrubého fixního kapitálu), změnou zásob a čistého pořízení cenností. Termín „tvorba“ zde znamená, že jde o rozdíl mezi přírůstky Stránka 22 z 51
(např. nákup nových či použitých fixních aktiv) a úbytky (např. prodej použitých fixních aktiv). Nezahrnuje se sem úbytek fixního kapitálu v důsledku živelní pohromy apod. Označení „hrubá“ pak znamená, že jsou tyto přírůstky a úbytky vyjádřeny v pořizovací ceně, tj. bez ohledu na jejich opotřebení. Změna zásob (hotových výrobků, nedokončené výroby, materiálu, surovin) zachycuje odložené užití, čisté pořízení cenností je pak rozdíl mezi nákupy a prodeji cenností (drahé kovy a kameny, umělecké předměty, šperky apod.). Část domácí produkce je vyvážena do zahraničí a některé koupené zboží a služby byly dovezeny ze zahraničí. Proto je k domácím výdajům na konečnou spotřebu a tvorbě hrubého kapitálu přičten ještě čistý vývoz zboží a služeb, tedy rozdíl mezi vývozem zboží a služeb a jejich dovozem. HDP =
výdaje domácností, neziskových institucí a vládního sektoru na konečnou spotřebu + investice + změna stavu zásob a čisté pořízení cenností + export - import
Důchodová metoda Hodnota vytvořená v dané ekonomice je zároveň důchodem (= peněžním tokem) pocházejícím z produkce. Každá produkce vyžaduje výrobní faktory, obecně práci a kapitál. Vyplacené důchody v ekonomice mohou být ve formě náhrad zaměstnancům (mezd a platů zvýšených o příspěvky na sociální zabezpečení placené zaměstnavatelem), hrubého provozního přebytku (= makroekonomického zisku firem a spotřeba fixního kapitálu) nebo smíšeného důchodu (=makroekonomické zisky osob samostatně výdělečně činných). Po přičtení salda daní z výroby a dovozu a dotací na výrobu potom dostáváme hrubý domácí produkt. HDP =
náhrady zaměstnancům + hrubý provozní přebytek + smíšený důchod + daně z výroby a dovozu – dotace na výrobu a dovoz
Hrubý národní důchod HDP je tedy konečná produkce vytvořená na daném území bez ohledu na vlastnictví výrobních faktorů. Pokud bychom odečetli od HDP produkci zahraničních výrobních faktorů a přičetli produkci, kterou domácí výrobní faktory vytvořily v zahraničí, získáme hrubý národní důchod (dříve se používal termín hrubý národní produkt). Prakticky se k HDP (v běžných cenách) přičtou mzdy a platy, úroky, dividendy a zisky z podnikání (zisk) od rezidentů a odečtou vyplacené nerezidentům. HDP a složky jeho zdrojů a užití můžeme ocenit/vykazovat několika způsoby. V prvé řadě jsou údaje vykazovány v běžných cenách, tj. v cenách platných v daném (vykazovaném) období. V takovém případě hovoříme o nominálním HDP (nominální spotřebě domácností, nominálním vývozu apod.). Tento způsob ocenění poskytuje informaci o tom, jaká je hodnota daného ukazatele při aktuální cenové hladině. Při sledování vývoje HDP a jeho složek v čase je ale nutné brát do úvahy skutečnost, že tempo růstu ukazatele vyjádřeného v běžných cenách je výsledkem vývoje nejen fyzického objemu, ale i cen. Pro hodnocení vývoje fyzického objemu daného ukazatele (reálný růst), musíme použít takový způsob ocenění, který bude cenový vývoj eliminovat. Řešením je ocenění ve stálých cenách, kdy jsou statky a služby oceněny cenami z jednoho období, např. roku 2010. Hovoříme potom o reálném HDP, reálné spotřebě domácností, reálných vývozech atd.
Stránka 23 z 51
Tabulka 1: HDP a jeho složky Hrubý domácí produkt Spotřeba domácností Spotřeba vlády
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014 4 261
b. c., mld. Kč
3 258
3 507
3 832
4 015
3 922
3 954
4 023
4 042
4 077
reálný růst v %
6,4
6,9
5,5
2,7
-4,8
2,3
2,0
-0,9
-0,5
2,0
b. c., mld. Kč
1 566
1 655
1 775
1 913
1 918
1 947
1 984
1 998
2 030
2 070
reálný růst v %
3,2
3,8
4,1
2,9
-0,7
1,0
0,3
-1,5
0,7
1,5
b. c., mld. Kč
665
700
732
766
812
810
792
783
801
828
reálný růst v %
0,6
0,4
0,4
1,1
3,0
0,4
-3,0
-1,8
2,3
1,8
b. c., mld. Kč
950
1 056
1 231
1 249
1 040
1 074
1 087
1 061
1 010
1 076
reálný růst v %
5,2
10,1
14,4
1,2
-18,1
4,4
1,8
-4,1
-5,0
4,4
b. c., mld. Kč
922
983
1 132
1 165
1 063
1 066
1 069
1 052
1 025
1 065
reálný růst v %
6,4
5,9
13,5
2,5
-10,1
1,3
1,1
-3,2
-2,7
2,0
Změna zásob a cenností
b. c., mld. Kč
28
73
99
84
-24
8
18
9
-15
10
Vývoz zboží a služeb
b. c., mld. Kč
2 030
2 290
2 550
2 544
2 307
2 616
2 881
3 097
3 150
3 571
Tvorba hrubého kapitálu THFK
Dovoz zboží a služeb Hrubá přidaná hodnota
reálný růst v %
18,2
14,3
11,0
4,2
-9,8
14,8
9,3
4,3
0,0
8,9
b. c., mld. Kč
1 954
2 194
2 456
2 457
2 154
2 494
2 722
2 897
2 914
3 285
reálný růst v %
12,8
11,5
12,8
3,2
-11,0
14,9
6,7
2,7
0,1
9,8
b. c., mld. Kč
2 949
3 191
3 473
3 647
3 553
3 583
3 637
3 638
3 656
3 855
reálný růst v %
6,6
7,5
5,2
3,6
-5,5
2,9
2,0
-0,9
-0,5
2,7
Čisté daně z produktů
b. c., mld. Kč
309
316
358
368
369
371
386
404
421
406
Náhrady zaměstnancům
b. c., mld. Kč
1 299
1 394
1 513
1 617
1 569
1 589
1 626
1 663
1 675
1 712
Daně z výroby a dovozu
b. c., mld. Kč
357
367
411
423
430
447
488
507
532
524
Dotace na výrobu
b. c., mld. Kč
72
77
80
84
101
107
127
131
140
154
Hrubý provozní přebytek
b. c., mld. Kč
1 673
1 823
1 988
2 060
2 024
2 024
2 037
2 002
2 011
2 179
Hrubý národní důchod
b. c., mld. Kč
3 111
3 294
3 587
3 755
3 646
3 656
3 718
3 788
3 831
3 927
Pozn.: b. c. = běžné ceny. Zdroj: ČSÚ (data aktuální k 10. 12. 2015).
Stránka 24 z 51
11. Fiskální nerovnováha a příčiny jejího vzniku Fiskální nerovnováha představuje nesoulad mezi nastavenými výdaji sektoru vládních institucí a jeho příjmy. Lze na ni pohlížet jak v užším pojetí, kdy se v podstatě jedná o nesoulad příjmů a výdajů, tak případně i v širším pojetí, kdy i přes aktuální identickou výši příjmů a výdajů představují budoucí závazky vládního sektoru (např. budoucí starobní důchody) větší částku než jeho pohledávky. Jako důsledek dlouhodobé fiskální nerovnováhy vzniká veřejný dluh. Rozpočtový deficit vzniká v případě, že celkové příjmy veřejných rozpočtů jsou nižší než celkové výdaje a výsledný deficit je nutné následně pokrýt vhodným finančním nástrojem (emise státních dluhopisů, půjčky či použití státních finančních aktiv). Příčina vzniku deficitu může i nemusí být závislá na vládním rozhodnutí. Mimo kontrolu vlády jsou mimořádné události, jako je přírodní katastrofa (povodně, požáry, sesuvy půdy), válečné konflikty či zostřená vnější bezpečnostní situace, rozhodnutí soudů atd. Důležitá je samozřejmě i pozice ekonomiky v hospodářském cyklu3, protože např. v recesi, kdy klesá reálné HDP, jsou i nižší daňové příjmy.
Státní rozpočet, sektor vládních institucí, veřejný sektor Státní rozpočet je plánem hospodaření státu. Zachycuje příjmy a výdaje v okamžiku, kdy jednotlivé subjekty realizují související peněžní tok. Je založen na peněžní metodice. Rozhodující je okamžik provedení platby, nikoli moment vzniku pohledávky, respektive závazku. Transakce jsou generovány státními příjmy a výdaji. Sektor vládních institucí je definován podle mezinárodního standardu ESA 2010. Gestorem metodiky ESA 2010 je Eurostat zřizovaný EU. ESA 2010 je založena na akruální bázi (oproti tomu státní rozpočet na peněžní bázi – viz výše). Což znamená, že příjmy a výdaje jsou zachyceny do období, s nimiž vznik závazku či pohledávky časově souvisí bez ohledu na to, kdy bude realizovaná transakce peněžně uhrazena. Zařazení konkrétního subjektu do sektoru vládních institucí je zřejmé z Registru ekonomických subjektů Českého statistického úřadu. Do vládního sektoru spadají kromě institucí ústřední vlády také instituce subsektoru místní vlády (zejm. obce a kraje) a fondy sociálního zabezpečení (zejm. pojišťovny). Názorně institucionální pokrytí sektoru zachycuje Obrázek 1.4 Většina příjmů a výdajů sektoru vládních institucí, a tedy i deficitu, je tvořena příjmy a výdaji státního rozpočtu. Veřejný sektor zahrnuje kromě veškerých vládních institucí také všechny „rezidentské veřejné korporace“, což jsou společnosti, ve kterých mají rozhodující vliv vládní instituce nebo jiné veřejné korporace. Mezi veřejné korporace patří např.: ČEZ, České aerolinie, Česká pošta, České dráhy, Dopravní podnik hlavního města Prahy, Lesy ČR, Budějovický Budvar, Česká národní banka, Pojišťovna VZP, Pražská energetika Holding.5
3 4
5
Hospodářský cyklus označuje kolísání reálného HDP okolo jeho trendové úrovně. Více o sektoru vládních institucí a metodice ESA 2010 naleznete v Metodické příručce k Fiskálnímu výhledu na stránkách Ministerstva financí České republiky (http://www.mfcr.cz/cs/legislativa/metodiky/2012/metodickaprirucka-k-fiskalnimu-vyhledu--7375). Blíže viz Satelitní účet veřejného sektoru zpracovávaný Českým statistickým úřadem na: http://apl.czso.cz/nufile/Metodika.pdf.
Stránka 25 z 51
Obrázek 1: Sektor vládních institucí v ČR (metodika ESA 2010) S. 13 Sektor vládních institucí S.1311 Subsektor ústřední vlády
S.1313 Subsektor místní vlády
státní rozpočet plus Národní fond
obce nebo městské části Prahy
S.1314 Fondy sociálního zabezpečení zdravotní pojišťovny
Kraje a hl. město Praha Fond privatizace (bývalý Fond národního majetku) státní fondy
Svaz zdravotních pojišťoven dobrovolné svazky obcí regionální rady regionů soudržnosti
Otevřený svaz zdravotních pojišťoven
Svaz měst a obcí ČR
Asociace zdravotních pojišťoven
Asociace krajů ČR
Centrum mezistátních úhrad
příspěvkové organizace veřejné výzkumné instituce veřejné vysoké školy příspěvkové organizace Vinařský fond Podpůrný a garanční rolnický a lesnický fond PRISKO, a.s.
nemocnice jako akciové společnosti nemocnice jako společnosti s ručením omezeným
Správa železniční dopravní cesty
společnosti s ručením omezeným
PPP Centrum
akciové společnosti
ČPP Transgas
obecně prospěšné společnosti
Balmed Praha, státní podnik
školské právnické osoby
Českomoravská záruční a rozvojová banka, a.s.
zájmová sdružení právnických osob
Exportní garanční a pojišťovací společnost, a.s.
veřejné výzkumné instituce
Fond pojištění vkladů školské právnické osoby Rada pro veřejný dohled nad auditem
Druhy deficitů Rozdělení deficitu můžeme uchopit podle různých kritérií, např. z hlediska vývoje hospodářského cyklu, plánování či času. Deficit z hlediska vývoje hospodářského cyklu lze dělit na cyklický a cyklicky očištěný. Cyklická složka deficitu v sobě odráží vliv hospodářského cyklu. V případě poklesu ekonomiky nebo nízkého růstu jsou často nižší i příjmy vládního sektoru. Naopak roste-li ekonomika nadprůměrně, vyvíjí se nadprůměrně i příjmy, protože rostou mzdy a platy, zisky firem či spotřeba domácností. Naopak při špatné ekonomické situaci rostou více výdaje na dávky v nezaměstnanosti nebo jiné sociální dávky, které jsou spjaté s tíživou životní a příjmovou situací domácností. Obdobně v dobrých časech ekonomiky jsou tyto výdaje nižší. Cyklicky očištěný deficit je tedy takový deficit, od kterého očistíme dopady hospodářského cyklu. Stránka 26 z 51
Cyklicky očištěný deficit je často spjat se strukturálním deficitem. Ten navíc kromě vlivu hospodářského cyklu neobsahuje jednorázové a jiné přechodné (dočasné) operace (vlivy). Pod jednorázovými a jinými přechodnými operacemi si lze představit výdaje na odstranění následků přírodních pohrom, finanční vyrovnání státu s církvemi a náboženskými společnostmi, či jednorázové příjmy z prodeje frekvenčních pásem mobilním operátorům. Vliv těchto příjmů a výdajů se očišťuje proto, že mají pouze dočasný vliv na rozpočet a nemění budoucí strukturu příjmů a výdajů. Resp. „zkreslují“ výsledek hospodaření pouze po velmi omezenou dobu, často pouze v jednom rozpočtovém roce. Strukturální deficit tedy znamená, že příjmy a výdaje nejsou zkresleny vlivem hospodářského cyklu a ani dočasnými faktory, které nevypovídají nic o „systémově“ nižších příjmech než výdajích. Strukturální deficit je proto považován za ukazatel „nastavení fiskální politiky“. Deficit lze také sledovat jako primární, který nezahrnuje výdaje na úrokové platby z dluhu. Analogicky pokud odečteme od strukturálního deficitu úrokové platby, dostaneme primární strukturální deficit. Ten není zatížen velikostí dluhu vládního sektoru a výší úrokových sazeb, respektive platbami úroků z něj. Obrázek 2: Nastavení fiskální politiky sektoru vládních institucí dle metodiky ESA 2010 (2008–2014) (v % HDP) 2 1 0
-1 -2 -3
primární strukturální saldo úrokové platby jednorázové a přechodné operace cyklická složka salda Saldo vládního sektoru
-4 -5 -6
-7 2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Zdroj: výpočty MF ČR
Deficit z hlediska plánování lze dělit na záměrný a nechtěný. Záměrný deficit je již schvalován především v návrhu Zákona o státním rozpočtu, vláda s ním počítá a je s ním srozuměna. Naopak nechtěný deficit je výsledkem vlivů, které vláda nemá plně pod kontrolou (hospodářský cyklus, prohrané arbitráže, živelní pohromy aj.). V následující tabulce je uveden vývoj příjmů, výdajů a schodku rozpočtu sektoru vládních institucí v letech 2008-2014. Tabulka 2: Nesoulad příjmů a výdajů sektoru vládních institucí 2008–2014 (v mld. Kč) 2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Příjmy vládního sektoru
622
685
741
794
841
875
952
Výdaje vládního sektoru
819
741
810
894
918
957
1 089
Saldo vládního sektoru
-196
-56
-68
-100
-77
-82
-137
Zdroj: ČSÚ
Z hlediska času lze deficit dělit na krátkodobý, výsledný roční deficit a dlouhodobý deficit. Krátkodobý deficit je výsledkem krátkodobého nesouladu příjmů a výdajů Stránka 27 z 51
v rámci jednoho roku, souvisí spíše s řízením likvidity a lhůtami při výběru daní. Vzniká v důsledku toho, že pokladní plnění státního rozpočtu na peněžní bázi nemusí spadat do období, s kterým výdaj či příjem časově souvisí. Stát řídí likviditu tak, aby měl vždy prostředky na zaplacení svých výdajů, i když je nemusí mít v tu chvíli ještě pokryté rozpočtovými příjmy. Výsledný roční deficit je výsledkem hospodaření po uzavření kalendářního/fiskálního roku. Dlouhodobý deficit je důsledkem několik let trvajících chronických deficitů vládních rozpočtů. Jak financovat vyšší výdaje než příjmy? Nesoulad příjmů a výdajů je třeba vždy nějakým způsobem pokrýt. Nejčastější způsob financování deficitu je dluhové financování. S vydáváním dluhových cenných papírů je spojeno placení úrokových nákladů, které se promítají do výdajů. Čím více roste vládní dluh, a s tím spojené úrokové výdaje, tím se zmenšuje prostor pro fiskální politiku, protože úrokové výdaje „zabírají“ stále více příjmů, které mohly být použity produktivněji. Obrázek 3 zachycuje vývoj vládního dluhu ČR v letech 1995–2014. Obrázek 3: Dluh sektoru vládních institucí (1995–2014) (v mld. Kč – levá osa; v % HDP – pravá osa) 2 000
50 Dluh v mld. Kč 45
Dluh v % HDP (pravá osa)
1 600
40
1 400
35
1 200
30
1 000
25
800
20
600
15
400
10
200
5
0
% HDP
mld. Kč
1 800
0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Zdroj: ČSÚ. Výpočty MF ČR
Dalšími možnostmi financování jsou návratné finanční prostředky (především úvěry), finanční rezervy (většinou prostředky nastřádané z předcházejících období ať již formou přebytků, prodejem majetku apod.) či mimorozpočtové nenávratné zdroje (nenávratné příjmy, které nejsou součástí příjmů vládních rozpočtů, ale je možné jimi krýt výdaje – privatizační příjmy určené na financování dluhu).
Stránka 28 z 51
12. Výdaje veřejných rozpočtů Veřejné výdaje představují rozdělení a užití prostředků veřejných rozpočtů v rozpočtové soustavě. Jejich prostřednictvím se financují netržní činnosti státu a územní samosprávy. Jednotlivé činnosti jsou zabezpečovány prostřednictvím institucí a organizací, které stát a územní samosprávné celky zřizují. Veřejné výdaje tak představují nástroje financování potřeb těchto institucí (tj. nástroje financování nákladů na jejich činnosti). Výdaje veřejných rozpočtů jsou obecně tvořeny výdaji na spotřebu a investice a transfery. U veřejných výdajů by se mělo důsledně sledovat, za jakým účelem a nakolik efektivně jsou na ně vynakládány prostředky daňových poplatníků. Zejména je třeba postupovat podle následujících zásad:
hospodárnost – veřejné potřeby by měly být zajištěny s vynaložením co nejnižších nákladů, zdroje financí jsou omezené a není žádoucí dále zvyšovat daňovou zátěž obyvatelstva,
účelnost – výdaje by měly směřovat do stanovených oblastí, o nichž se rozhoduje také veřejnou volbou, jedná se o cíle, které obyvatelstvu přinášejí největší užitek (jsou ze strany obyvatelstva preferované),
efektivnost – veřejné potřeby jsou uspokojeny v maximálním možném rozsahu a kvalitě v porovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění.
Jakou mají výdaje strukturu? Obecně lze veřejné výdaje dělit podle mnoha různých hledisek. Závazné pro rozpočtovou soustavu je třídění podle rozpočtové skladby. 6 Ta rozeznává například druhové, odvětvové a odpovědnostní hledisko. Druhové třídění výdajů
běžné (neinvestiční, provozní) výdaje financují běžnou potřebu státu a územních samospráv, často se každoročně opakují. Značná část těchto výdajů má charakter tzv. mandatorních výdajů (např. výdaje na starobní důchody, na podporu v nezaměstnanosti), vynakládaných na základě platných zákonných úprav, a kvazimandatorních výdajů, vyplácených na základě uzavřených smluvních vztahů (převážně mzdy a platy);
kapitálové výdaje slouží k financování dlouhodobých (investičních) potřeb a jsou zpravidla jednorázové.
Výdaje podle subsektorů vládního sektoru7
6 7
ústřední vládní instituce (zejména státní rozpočet, ale i veřejné vysoké školy, veřejné výzkumné instituce apod.) vynakládají více než 42 % na peněžité sociální dávky. Mezi další významné položky patří mzdové náklady (cca 14 % celkových výdajů), neinvestiční transfery územním rozpočtům (cca 14%), platby zdravotním pojišťovnám za tzv. státní pojištěnce (starobní a invalidní důchodci, děti, nezaměstnaní apod.) a také investice (6 %);
Podrobněji viz otázka č. 1. Institucionální vymezení jednotlivých subsektorů vládního sektoru – viz otázka č. 11(Obrázek 1).
Stránka 29 z 51
u místních vládních institucí (města, obce a kraje) převažují na výdajové straně běžné výdaje na nákupy zboží a služeb (28 %) či mzdové náklady (37 %). Významné jsou i investice, které tvoří 20 % celkových výdajů místních vládních institucí.
fondy sociálního zabezpečení (převážně zdravotní pojišťovny) mají zcela dominantní podíl výdajů na zdravotní péči, podstatně nižší je podíl provozních výdajů a výdajů na investice. Tabulka 3: Výdaje jednotlivých subsektorů vládních institucí v roce 2014 (v mld. Kč a v % celkových výdajů subsektoru) Ústřední Místní vládní Fondy soc. vládní instituce zabezpečení instituce
Ústřední Místní vládní Fondy soc. vládní instituce zabezpečení instituce
v mld. Kč
v mld. Kč
v mld. Kč
v%
v%
v%
Mezispotřeba
127
140
2
9,7
28,2
0,9
Mzdy a platy včetně pojistného
187
186
4
14,4
37,3
1,6
Dotace
59
41
0
4,5
8,2
0,0
Úroky
55
1
0
4,2
0,3
0,0
Peněžité sociální dávky
552
4
0
42,4
0,8
0,0
Ostatní běžné transfery
180
12
110
13,8
2,4
45,6
Zdravotní péče
14
0
125
1,1
0,0
51,7
Kapitálové transfery a ostatní
48
16
0
3,7
3,2
0,0
Investice
80
97
1
6,1
19,5
0,2
Zdroj: ČSÚ
Odvětvové (funkční) třídění: Jedná se o členění veřejných výdajů podle účelu, na který jsou vynaloženy (např. výdaje na obranu, zdravotnictví, školství, životní prostředí atd.). Struktura veřejných výdajů se v čase mění a je ovlivněna celou řadou faktorů, jako například ekonomickou a sociální strukturou společnosti, stejně jako úlohou státu. V řadě zemí dochází k relativnímu poklesu výdajů státního rozpočtu na nákupy zboží a služeb (běžných i kapitálových), a naopak roste podíl transferů (zejména domácnostem). Naproti tomu v případě rozpočtů územních samosprávných celků představují rozhodující podíl stále výdaje na nákupy zboží a služeb. Tabulka 4: Funkční členění výdajů vládního sektoru v roce 2014 (v mld. Kč a v % celkových výdajů) Výdaje v mld. Kč
v%
217
12,0
Obrana
30
1,7
Veřejný pořádek a bezpečnost
73
4,0
246
13,5
Ochrana životního prostředí
45
2,5
Bydlení a společenská infrastruktura
38
2,1
327
18,0
Všeobecné veřejné služby
Ekonomické záležitosti
Zdraví Rekreace, kultura a náboženství
51
2,8
Vzdělávání
221
12,2
Sociální věci
565
31,2
Zdroj: ČSÚ
Co tvoří největší část výdajové strany? Největší podíl na výdajové straně veřejných rozpočtů v ČR připadá na sociální dávky včetně důchodů. Rostoucí podíl veřejných výdajů celé řady vyspělých států Stránka 30 z 51
představují výdaje na dluhovou službu, tj. výdaje na splácení úroků z vládního dluhu. Tato skutečnost byla patrná zejména v letech po vypuknutí globální finanční krize, kdy se výrazně zrychlovala dynamika deficitů veřejných rozpočtů, které se promítaly do růstu dluhu, a tím pádem i nákladů na jeho obsluhu.
Jaké jsou hlavní příčiny růstu výdajů? Veřejné výdaje nepřetržitě rostou a zároveň se mění jejich struktura. Můžeme identifikovat celou řadu faktorů, například:
růst produktivity práce a růst průměrných příjmů – možnost vybrat vyšší objem výnosů z daní, které představují další zdroje pro dodatečné výdaje,
růst životní úrovně a úloha státu v jejím zabezpečení – roste úloha státu v zabezpečení přiměřené životní úrovně všech skupin obyvatelstva, zvyšuje se také potřeba investic v oblasti lidského kapitálu i ostatních veřejných investic,
urbanizace – stále pokračuje proces stěhování obyvatelstva z venkova do měst, což sebou přináší zvýšené výdaje ze strany územních samospráv i státního rozpočtu, protože je třeba zajistit dostatečnou infrastrukturu (např. ve formě dostatečného počtu bytů, škol, zdravotních zařízení atd.),
technický a technologický pokrok – například nárůst výdajů na vybavení nemocnic a dokonalejší léčebné postupy, které jsou často i dražší,
demografické faktory – stárnutí obyvatelstva vede k většímu podílu obyvatel v poproduktivním věku, o které se stát stará, tedy rostou veřejné výdaje na starobní důchody, zdravotní a dlouhodobou péči,
demonstrační efekt – snaha vyrovnat se v životní úrovni sousedním státům,
vytváření podmínek pro investování soukromého sektoru – například příprava průmyslových zón ve snaze o vytvoření dalších pracovních míst,
obecný růst cen v ekonomice (inflace), jejímž následkem je: o růst provozních a investičních nákladů jako vstupů, o valorizace veřejných výdajů, především důchodů a sociálních dávek, růst nominálních mezd a platů ve veřejném sektoru z důvodu zachování jejich reálné úrovně apod.,
politické vlivy – např. vládní populismus a s ním související snaha o zvyšování sociálních transferů, vlivy zájmových skupin atd.
Stránka 31 z 51
13. Fiskální politika jako část hospodářsko-politického mixu Pod pojmem fiskální politika rozumíme záměrnou činnost státu reprezentovaného vládou využívající zejména rozpočtů jednotlivých subjektů sektoru vládních institucí8 k regulaci peněžních vztahů mezi státem a ekonomickými subjekty s cílem stabilizovat makroekonomický vývoj (jeden ze základních stabilizačních nástrojů hospodářské politiky státu). Prostřednictvím rozpočtů sektoru vládních institucí jako nástroje fiskální politiky plní vláda své cíle. Nejvýznamnějším nástrojem v rámci těchto rozpočtů je samozřejmě státní rozpočet, který nese největší tíhu celé vládní fiskální politiky. Konkrétněji tak činí prostřednictvím změn ve výši a struktuře příjmů a výdajů v návaznosti na pozici ekonomiky v hospodářském cyklu. S cílem snížení tzv. produkční mezery, dané rozdílem mezi skutečným hrubým domácím produktem a potenciálním produktem, fiskální politika působí na agregátní poptávku přímo skrze výdaje (vládní investice, nákupy zboží a služeb), či nepřímo skrze daně a transferové platby9. V rámci fiskální politiky je primárně sledované rozdělování důchodu v rámci národního hospodářství, růst ekonomiky (HDP) a míra nezaměstnanosti, v posledních letech i vývoj výše vládního dluhu. Hlavní součástí hospodářské politiky je vedle fiskální politiky i politika měnová kurzové politiky), dalšími součástmi jsou: důchodová, sociální, zdravotní, stabilizaci hospodářství se jako nutnost jeví rovněž koordinace stabilizační politiky a měnové politiky, např. aby fiskální politika nepůsobila negativně inflace.
(včetně aj. Ke fiskální na růst
Typy fiskální politiky lze dělit podle toho, jaký cíl má plnit v závislosti na hospodářském cyklu. Fázi hospodářského cyklu se přizpůsobuje výběr dílčích nástrojů stabilizační fiskální politiky. Její typy lze pak rozdělit na expanzivní, restriktivní a neutrální. Při expanzivní fiskální politice vláda působí prostřednictvím rozpočtu směrem ke zvýšení agregátní poptávky, a to přímo (zvýšením vládních spotřebních a investičních výdajů), nepřímo (zvýšením soukromé spotřeby prostřednictvím snížení daní nebo zvýšením transferů), či kombinací obou. Důsledkem může být fiskální nerovnováha (schodek rozpočtů vládních institucí). Restriktivní fiskální politika vede ke snížení agregátní poptávky v době, kdy je potřeba tlumit přehřátou ekonomiku. Může být prováděna také za účelem konsolidace (snižování dluhu a deficitu), a to snížením objemu výdajů sektoru vládních institucí, zvýšením objemu příjmů (daní) či kombinací obou. Prostřednictvím neutrální fiskální politiky se expanzivní a restriktivní opatření kompenzují. Proticyklické využití fiskální politiky zachycuje Obrázek 4.
8 9
Více o definici vládního sektoru – viz otázka č. 11. Transferové platby představují nenávratné, neekvivalentní platby obyvatelstvu. Jejich prostřednictvím se zvyšuje důchod domácností, a tedy i spotřeba. V rozpočtu sektoru vládních institucí se jedná např. o položky starobní důchody, sociální dávky, nemocenské dávky aj.
Stránka 32 z 51
Obrázek 4: Proticyklické využití fiskální politiky v rámci hospodářského cyklu Skutečný HDP Potenciální HDP
Ekonomický boom - stabilizace
Recese - povzbuzení agregátní poptávky pomocí fiskální expanze Zdroj: vlastní zpracování
Nástroje fiskální politiky lze rozdělit na přímé a nepřímé. Pod přímými nástroji se rozumí výdaje sektoru vládních institucí na nákup zboží a služeb a investice. Jsou závislé pouze na rozhodnutí vlády. Jejich cílem je ovlivnit růst agregátní poptávky. Mezi nepřímé nástroje jsou řazeny daně (zejm. progresivní důchodové daně jako automatické vestavěné stabilizátory, viz níže) a transfery. Ty ovlivňují růst soukromé spotřeby a soukromých investic v důsledku změny disponibilních zdrojů soukromého sektoru. Jako nástroj fiskální politiky je chápáno i záměrné saldo rozpočtů sektoru vládních institucí, tedy přebytek či schodek (deficit), využívané za účelem dosažení stanoveného makroekonomického cíle. Opatření fiskální politiky mohou mít dlouhodobý charakter a v rámci ekonomiky by měla působit proticyklicky. Vestavěným stabilizátorem se rozumí takové vlastnosti příjmů a výdajů sektoru vládních institucí, které automaticky snižují fluktuace ekonomiky kolem svého dlouhodobého trendu (říká se, že „vyhlazují“ hospodářský cyklus). V zásadě tlumí výkyvy disponibilních příjmů soukromých subjektů, a tím i celkového HDP v průběhu hospodářského cyklu. Kromě výše uvedeného progresivního zdanění se jedná o pojištění v nezaměstnanosti resp. dávky v nezaměstnanosti, sociální dávky aj. Pokud tedy např. ekonomika vstupuje do fáze recese a roste nezaměstnanost, pak by bez dávek v nezaměstnanosti přišli nezaměstnaní o veškerý zdroj příjmů (kromě darů a půjček). Pokud však existují dávky v nezaměstnanosti, pak sice disponibilní důchod klesá (výše dávek je nižší než předchozí mzda), ale nezaměstnaný se neocitá bez příjmu. Tím pokles jeho spotřeby nemusí klesnout do té míry, jako by musel klesnout, kdyby dávky v nezaměstnanosti nedostával. Vláda využívá také diskreční opatření, která ale oproti vestavěným stabilizátorům působí jako přímý důsledek zásahu vlády, např. změny v daňovém systému. Nejde tedy o opatření „zabudovaná“ v systému, která se spouští automaticky. Účinnost fiskální politiky v ovlivňování makroekonomických veličin je dána velikostí tzv. multiplikátorů fiskální politiky. Multiplikátor udává, kolikrát se velikost daného opatření projeví v růstu nebo poklesu HDP. Příkladem lze uvést, že pokud zvýšení vládních investic o 100 mld. Kč povede k růstu HDP o 150 mld. Kč, pak je velikost multiplikátoru rovna 1,5. Na velikost multiplikátoru působí řada vlivů, jako sklon k úsporám obyvatelstva (kolik haléřů z každé koruny chtějí lidé uspořit), otevřenost ekonomiky (jak moc je zapojena do zahraničního obchodu), výše zdanění, úrokové míry apod. Využití fiskální politiky jako nástroje hospodářsko-politického mixu má své klady, mezi něž lze řadit zmírnění důsledku hospodářského cyklu včetně sociálního smíru ve společnosti, stabilizovaný makroekonomický vývoj, ale také to, že vláda má fiskální Stránka 33 z 51
politiku pod přímou kontrolou, a může tak skrze ni prosazovat své ekonomické priority. Pokud je navíc fiskální politika aplikována striktně proticyklicky, pak lze dosáhnout těchto kladů při dlouhodobě vyrovnaném rozpočtu a udržitelné úrovni zadlužení. Naopak mezi zápory patří vznik rozpočtového deficitu při nevhodně nastavené fiskální politice, a s tím spojený růst dluhu při fiskální expanzi, dále také efekt vytěsnění, kdy prostřednictvím růstu úrokových sazeb (v důsledku prodeje vládních dluhopisů a alokace národních úspor do nich) dochází k vytěsňování soukromých investic. V neposlední řadě v důsledku časového zpoždění vzhledem k časově náročnému legislativnímu procesu při zavádění diskrečních opatření může mít fiskální politika účinek slabý, či dokonce opačný, protože se její účinky projeví až v době, kdy je ekonomika v jiné fázi hospodářského cyklu.
Stránka 34 z 51
14. Systém finanční kontroly Právní předpisy Systém finanční kontroly v České republice je upraven zejména:
zákonem č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole); vyhláškou č. 416/2004 Sb., kterou se provádí zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů (zákon o finanční kontrole); zákonem č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád).
Subjekty finanční kontroly Zákon definuje subjekty finanční kontroly, tj. organizační složky státu, státní fondy, státní příspěvkové organizace, ostatní státní organizace, územní samosprávné celky a jejich příspěvkové organizace, městské části hlavního města Prahy a regionální rady regionů soudržnosti, jakož i poskytovatele veřejné finanční podpory a také žadatele a příjemce veřejné finanční podpory. Zákon se netýká kontroly realizované Nejvyšším kontrolním úřadem, nevztahuje se na přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků ani na kontrolu právnických osob, k nimž stát nebo územní samosprávné celky plní funkci zakladatele (např. obchodní korporace), s výjimkou případů, kdy je založená organizace žadatelem nebo příjemcem veřejné finanční podpory. Vyhláška zahrnuje nezbytnou právní regulaci kontrolních postupů v oblasti řízení veřejných financí a správy veřejných prostředků. Popisuje jednotlivé fáze kontroly při přípravě a následném přímém řízení operací, a to po jejich věcné, finanční i účetní stránce. Kontrolní řád upravuje základní procesní pravidla kontrolní činnosti orgánů veřejné správ. Finanční kontrolu vykonávají:
Ministerstvo financí, které zabezpečuje funkci legislativní, centra metodického řízení, koordinace a usměrňování finanční kontroly ve veřejné správě (Centrální harmonizační jednotka). Na základě analýzy ročních zpráv o výsledku finančních kontrol10 zpracovává souhrnnou roční zprávu o výsledcích finančních kontrol ve veřejné správě, kterou předkládá vládě; správci rozpočtových kapitol státního rozpočtu a územní samosprávné celky; ostatní organizační složky státu a právnické osoby, které hospodaří s veřejnými prostředky.
Struktura systému finanční kontroly Systém finanční kontroly se skládá ze tří podsystémů:
veřejnosprávní kontrola – finanční kontrola skutečností rozhodných pro hospodaření s veřejnými prostředky, zejména při vynakládání veřejných výdajů
10
Povinnost předkládat zprávu o výsledku finančních kontrol mají orgány veřejné správy v termínech a struktuře stanovených vyhláškou č. 416/2004 Sb.
Stránka 35 z 51
včetně veřejné finanční podpory u kontrolovaných osob, a to před jejich poskytnutím, v průběhu jejich použití a následně po jejich použití; systém finanční kontroly vykonávané podle mezinárodních smluv – zahrnuje finanční kontrolu zahraničních prostředků vykonávanou mezinárodními organizacemi podle vyhlášených mezinárodních smluv, kterými je Česká republika vázána; vnitřní kontrolní systém – probíhá uvnitř každé organizace veřejné správy jako integrální součást jejího řízení. Skládá se z řídících kontrolních mechanismů a interního auditu. Obrázek 5: Systém finanční kontroly
Systém finanční kontroly Veřejnosprávní kontrola Kontrola zřizovaných organizací Kontrola žadatelů a příjemců dotací
Kontrola podle mezinárodních smluv
Vnitřní kontrolní systém Řídicí a kontrolní mechanismy (řídící kontrola) Interní audit
Veřejnosprávní kontrola Veřejnosprávní kontrolu vykonávají Ministerstvo financí, správci kapitol veřejného rozpočtu a územní samosprávné celky u podřízených organizací a také u žadatelů a příjemců veřejné finanční podpory. Ministerstvo financí dále vykonává veřejnosprávní kontrolu u:
organizačních složek státu; státních fondů; Regionálních rad regionů soudržnosti; ostatních státních organizací; poskytovatelů veřejné finanční podpory, s výjimkou územních samosprávných celků; žadatelů o veřejnou finanční podporu a u příjemců této podpory; právnických a fyzických osob, které jsou napojeny do systému řízení nebo využívání prostředků Evropské unie.
Průběh veřejnosprávní kontroly Veřejnosprávní kontrola je rozlišena podle rozhodovacího procesu na předběžnou, průběžnou a následnou11.
11
§ 11 zákona o finanční kontrole
Stránka 36 z 51
předběžná veřejnosprávní kontrola probíhá před uzavřením smlouvy nebo před vydáním rozhodnutí o výdaji; průběžná veřejnosprávní kontrola probíhá v průběhu realizace operace či projektu; následná veřejnosprávní kontrola probíhá po ukončení a vyúčtování operace.
Proces výkonu veřejnosprávní kontroly se řídí kontrolním řádem, pokud zákon o finanční kontrole nestanoví odlišnou úpravu12.
Finanční kontrola podle mezinárodních smluv Jedná se o zbytkovou kategorii. Zahrnuje jen finanční kontrolu prováděnou ze strany mezinárodních organizací podle mezinárodních smluv v případě, že tyto mezinárodní organizace poskytují na území České republiky finanční prostředky. Na základě mezinárodních dohod, kterými je Česká republika vázána, musí být těmto mezinárodním organizacím umožněno ověřování nebo poskytnuta spolupráce při prověřování poskytovaných prostředků.
Vnitřní kontrolní systém Vnitřní kontrolní systém probíhá uvnitř každé organizace veřejné správy jako integrální součást jejího řízení. Vnitřní kontrolní systém se skládá z řídicích a kontrolních mechanismů a interního auditu. Řídicím a kontrolním mechanismem se rozumí jakékoli opatření nebo postup přijatý za účelem poskytnutí přiměřeného ujištění, že rizika související zejména s hospodařením s veřejnými prostředky jsou ošetřena. Řídicím a kontrolním mechanismem tak může být např. řízení rizik, procesy řídicí kontroly, nastavení podpisových oprávnění, opatření organizační povahy nebo reporting. S ohledem na skutečnost, že proces realizace příjmových a výdajových operací je z hlediska kontroly veřejných prostředků jedním z nejrizikovějších, zákon o finanční kontrole a jeho prováděcí vyhláška č. 416/2004 Sb., stanoví přesná pravidla schvalování výdajových a příjmových operací – řídicí kontrolu (podrobněji viz otázka č.15). Interní audit je nezávislé a objektivní přezkoumávání a vyhodnocování operací vnitřního kontrolního systému orgánu veřejné správy, které zjišťuje, zda jsou dodržovány právní předpisy, přijatá opatření a stanovené postupy v činnosti orgánů veřejné správy, zda rizika vztahující se k činnosti orgánů veřejné správy jsou včas rozpoznána a zda jsou přijímána odpovídající opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění a zda jsou plněna provozní a finanční kritéria. Zajišťuje se funkčně nezávislým útvarem, popřípadě k tomu pověřeným zaměstnancem, který je organizačně oddělen od vedení organizace a pracuje nezávisle na něm. Tento nezávislý útvar není účasten na řízení organizace a zároveň není odpovědný za případné nedostatky. Provádí též dohled nad vnitřním kontrolním systémem, především nad jeho účinností. Interní audit je trojího druhu - finanční audit, audit systému a audit výkonu.
12
§ 12 až § 21 zákona o finanční kontrole
Stránka 37 z 51
15. Hlavní zásady a cíle finanční kontroly Hlavním cílem finančních kontrol je prověřovat, zda:
jsou dodržovány právní předpisy a opatření přijaté orgány veřejné správy v mezích těchto předpisů při hospodaření s veřejnými prostředky k zajištění stanovených úkolů těmito orgány;
je zajištěna ochrana veřejných prostředků proti rizikům, nesrovnalostem, nebo jiným nedostatkům způsobeným zejména porušením právních předpisů;
není s veřejnými prostředky nakládáno nehospodárně, neefektivně, nebo neúčelně;
jsou vedoucí orgánů veřejné správy včasně a spolehlivě informováni o nakládání s veřejnými prostředky, o prováděných operacích, o jejich průkazném účetním zpracování za účelem účinného usměrňování činnosti orgánů veřejné správy v souladu se stanovenými úkoly.
Legalita a správnost
zásada legality u finanční nebo majetkové operace je naplněna, pokud daná operace probíhá v souladu s právními předpisy.
zásady správnosti finanční nebo majetkové operace je dosaženo, pokud je operace legální, a zároveň v souladu s principem 3E.
Princip 3E – economy, efficiency, effectiveness Při kontrole správnosti finančních a majetkových operací musí být kontrolován soulad s právními předpisy a také, jestli je dosaženo optimálního vztahu mezi hospodárností, účelností a efektivností kontrolovaných operací. Hospodárnost (economy) – „dělání věcí levně“ Minimalizace výdajů při respektování cílů projektu. Hospodárné je takové použití veřejných prostředků, kdy jsou dodrženy požadavky na kvalitu, s co nejmenším využitím těchto veřejných prostředků. Hospodárná je tedy taková činnost, u níž jsou minimalizovány náklady na zdroje (finanční, lidské, věcné) a zároveň je dodržena požadovaná kvalita zdrojů z hlediska potřeb dané činnosti. Hospodárnosti lze ji dosahovat:
úsporností, což se projevuje jako reálné snížení absolutní výše nákladů; účinností, pokud se zaměřuje na maximalizaci objemu výkonů při konstantní spotřebě zdrojů.
Hospodárnost je kritérium hodnocené na vstupu. Efektivita (efficiency) – „dělání věcí správnou cestou“ Efektivní je takové využití veřejných prostředků, kdy je dosaženo nejlepších možných výstupů (např. rozsah, kvalita) ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na zajištění těchto vstupů. Efektivní je taková činnost, kdy dochází k optimalizaci zdrojů organizace/projektu/činnosti při tvorbě výstupů. Tzn., že jsou zajištěny maximální výstupy z daných zdrojů, nebo dojde k dosažení daného výstupu s minimem zdrojů při zachování kvality výstupu. Princip efektivnosti vyžaduje co nejlepší poměr mezi zdroji použitými na danou činnost a dosaženými účinky, a to jak z pohledu jednotlivé akce/činnosti/projektu, tak i z pohledu věcně souvisejících věcně souvisejících akcí/činností/projektů (tj. trvale dosahované efektivnosti). Stránka 38 z 51
Jedná se o kritérium, které hodnotí vztah mezi vstupem a výstupem. Účelnost (effectiveness) – „dělání správných věcí“ Účelností se rozumí takové použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Jinými slovy je účelností chápán stupeň dosažení cílů a vztah mezi zamýšlenými a skutečnými dopady dané činnosti. Účelnost je třeba chápat primárně z pohledu, zda byla danou akcí/činností/projektem uspokojena potřeba, která si danou akci/činnost/projekt vyvolala. Princip účelnosti je naplněn tehdy, jsou-li naplněny stanovené cíle a ty mají předpokládané účinky, resp. dopady. Jedná se o hodnocení toho, zda organizace neprodukuje zbytečné, nepožadované nebo nedůležité užitky. Účelnost je primárně kritérium hodnocené na výstupu. Je však nutné provádět hodnocení účelnosti po celou dobu plánování, přípravy a realizace projektu nebo jiného výdaje.
Stránka 39 z 51
16. Řídící kontrola Řídící kontrola je součástí vnitřního řízení orgánu veřejné správy, které začíná přípravou operací před schválením, pokračuje průběžným sledováním daných operací a končí vypořádáním a vyúčtováním. Následně dochází k ověřování těchto operací, jež se hodnotí s již dosaženými výsledky. Účelem řídící kontroly je, aby subjekty mající pravomoc rozhodovat, měly dostupné informace potřebné k učinění kvalifikovaného rozhodnutí. Řídící kontrola probíhá u všech příjmových a výdajových operací. Za její nastavení je odpovědný vedoucí orgánu veřejné správy (ten, kdo stojí v čele organizace) a je zajišťována odpovědnými vedoucími zaměstnanci. Na procesu schvalování se vedoucí orgánu veřejné správy již přímo podílet nemusí.
Účastníci řídící kontroly
příkazce operace je vedoucí daného orgánu nebo vedoucí zaměstnanci jím pověření k nakládání s veřejnými prostředky;
správce rozpočtu je vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za správu rozpočtu orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu;
hlavní účetní je vedoucí zaměstnanec organizačního útvaru odpovědný za vedení účetnictví orgánu veřejné správy nebo jiný zaměstnanec pověřený k tomu vedoucím tohoto orgánu.
Fáze řídící kontroly
předběžná řídící kontrola (kontrola plánovaných a připravovaných operací) probíhá před uzavřením smlouvy (rozhodnutím o výdaji): o před vznikem závazku; o po vzniku závazku.
průběžná řídící kontrola probíhá v průběhu realizace operace (projektu);
následná řídící kontrola probíhá po ukončení a vyúčtování operace.
Předběžná řídící kontrola Schvalování operací (předběžná řídící kontrola) je v odpovědnosti osob, které zákon o finanční kontrole označuje jako příkazce operace, správce rozpočtu a hlavní účetní. Aby byla zachována zásada, že operace nebude pod kontrolou jediné osoby, zákon o finanční kontrole stanoví, že výkon funkce příkazce operace je neslučitelný s výkonem funkce správce rozpočtu nebo hlavního účetního. Zákon o finanční kontrole klade důraz zejména na předběžnou řídící kontrolu, která má dvě fáze:
předběžná kontrola před vznikem nároku na příjem resp. před vznikem závazku, předběžná kontrola po vzniku nároku na příjem, resp. po vzniku závazku.
Průběžná a následná řídící kontrola Tato kontrola je zajišťována uvnitř orgánu veřejné správy vedoucími zaměstnanci organizačních útvarů nebo pověřenými zaměstnanci k hospodaření s veřejnými prostředky. Cílem je eliminace nehospodárného nakládání s těmito prostředky či protiprávního jednání. Vedoucí zaměstnanci pak mají povinnost učinit opatření k nápravě těchto nedostatků. Stránka 40 z 51
Kontrolní postupy řídící kontroly Příkazce operace
před vznikem nároku na příjem nebo před vznikem závazku prověří: o soulad připravované operace se stanovenými úkoly, schválenými záměry a cíli orgánu veřejné správy, resp. nezbytnost připravované operace; o správnost operace (legalita + 3E); o přijetí opatření k vyloučení nebo zmírnění provozních, finančních, právních a jiných rizik, která se při uskutečňování připravované operace mohou vyskytnout; o doložení připravované operace věcně správnými a úplnými podklady;
po vzniku nároku na příjem, resp. po vzniku závazku prověří: o správnost určení dlužníka, resp. věřitele, výše a splatnost vzniklého nároku, resp. závazku; o soulad výše závazku s individuálním příslibem nebo limitovaným příslibem;13
Správce rozpočtu
před vznikem závazku prověří, že operace: o byla ověřena příkazcem operace v rozsahu jeho oprávnění k tomuto úkonu, a zda jeho podpis souhlasí s podpisovým vzorem; o je v souladu se schválenými veřejnými výdaji, programy, projekty, uzavřenými smlouvami nebo jinými rozhodnutími o nakládání s veřejnými prostředky; o odpovídá pravidlům stanoveným zvláštními právními předpisy pro financování činnosti orgánu veřejné správy; o byla prověřena v souvislosti s rozpočtovými riziky, která se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout, zejména v souvislosti s dopadem uskutečnění operace na zdroje financování činnosti orgánu veřejné správy použitelné v příslušném rozpočtovém období a s potřebou zajištění zdrojů pro financování činnosti tohoto orgánu v navazujícím rozpočtovém období, a zda byla stanovena opatření k vyloučení nebo zmírnění těchto rizik.
Hlavní účetní
po vzniku nároku na příjem zkontroluje: o soulad podpisu příkazce operace v pokynu k plnění veřejných příjmů s podpisem uvedeným v podpisovém vzoru, o správnost určení dlužníka, výše a splatnosti vzniklého nároku orgánu veřejné správy s údaji ve vydaném pokynu k plnění veřejných příjmů, o jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu podle zvláštních právních předpisů pro vedení účetnictví orgánu veřejné správy, souvisejících účetních rizik, které se při jejím uskutečňování mohou vyskytnout včetně přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění.
13
Individuální příslib: zajištění finančního krytí předpokládaných operací a s tím souvisejících závazků v předem definované výši a předem definovanému věřiteli. Limitovaný příslib: zajištění finančního krytí předpokládaných operací a s tím souvisejících závazků v předem nedefinované výši a předem nedefinovanému věřiteli.
Stránka 41 z 51
po vzniku závazku prověří: o soulad podpisu příkazce operace v pokynu k zajištění platby s podpisovým vzorem; o soulad údajů o věřiteli, výši a splatnosti vzniklého závazku orgánu veřejné správy s údaji ve vydaném pokynu k zajištění platby; o podle označení na pokynu, zda se jedná o operaci s individuálním příslibem nebo limitovaným příslibem; o soulad pokynu příkazce operace k zajištění platby s limitovaným příslibem pro určené a stanovené období; o jiné skutečnosti týkající se uskutečnění operace jako účetního případu podle zvláštních právních předpisů pro vedení účetnictví, souvisejících účetních rizik, které se mohou vyskytnout zejména v souvislosti se zapojením cizích zdrojů, zálohami, hospodařením s fondy a přijetí případných opatření k jejich vyloučení nebo zmírnění.
Pro zaměření předběžné, průběžné a následné řídící kontroly, jakož i pro její výkon se uplatní kontrolní postupy jako při veřejnosprávní kontrole. Obrázek 6: Průběh kontroly před vznikem závazku
Obrázek 7: Průběh kontroly po vzniku závazku
Stránka 42 z 51
17. Programové financování Podstatou programového financování je dlouhodobější vytýčení fiskálních cílů a vyčlenění potřebných finančních prostředků na jejich zajištění. Přínosem tohoto systému je účelnost vynakládání zdrojů, jejich řízení a rozpočtování. Programová struktura umožňuje alokovat veřejné prostředky na plnění konkrétních cílů, jejichž dosažení je následně vyhodnocováno na základě stanovených monitorovacích indikátorů.
Co se rozumí programem podle rozpočtových pravidel? Program je soubor věcných, časových a finančních podmínek konkrétních akcí (projektů) na pořízení nebo technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku, s výjimkou drobného hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku. Program se může dále členit na podprogramy (subtituly), které s hlavním programem souvisí obsahem i náplní. Akce (projekty), které nejsou určeny na pořízení nebo technické zhodnocení hmotného a nehmotného dlouhodobého majetku se v programovém financování vést nemusí. Správce programu však může rozhodnout, že i takový projekt, který zajišťuje splnění cílů programu, bude veden v programovém financování.
Co obsahuje dokumentace programu? Dokumentace programu specifikuje, co se od programu očekává, co program obsahuje a čeho chceme dosáhnout jeho realizací (např. modernizace dálnice D1). Dokumentace programu obsahuje:
identifikační údaje a systém řízení programu, dobu trvání programu, členění na podprogramy; termíny přípravy, realizace a závěrečného vyhodnocení programu; specifikace a zdůvodnění věcných cílů programu a jejich technicko-ekonomické zdůvodnění; bilance potřeb a zdrojů financování programu a jeho podprogramů; indikátory a parametry programu a jeho jednotlivých podprogramů; obsah investičního záměru akcí (projektů); vymezení okruhu příjemců dotace a způsob hodnocení žádostí; pravidla pro úhradu faktur a financování programu; požadavky a kritéria pro zadávání projektů; pokyny pro závěrečné vyhodnocení programu, případně všech podprogramů; vymezení kontrolní činnosti správce programu; koncepční a právní rámec programu (podle jakých zákonů se program řídí); přílohy.
Jakým způsobem je vedena evidence o jednotlivých akcích programu? Jednotlivé akce (projekty) se registrují v Informačním systému programového financování (EDS/SMVS).14 Registraci provádí příslušný správce programu (kapitoly) na základě posouzení investičního záměru. 14
Evidenčně dotační systém / Správa majetku ve vlastnictví státu
Stránka 43 z 51
Informační systém spravuje ministerstvo financí, stanovuje jeho strukturu a obsah a dále řídí jeho aktualizaci prováděnou správci rozpočtových kapitol. Dále zabezpečuje výstupy ze systému pro vypracování návrhů státního rozpočtu, státního závěrečného účtu a střednědobého výhledu. Z informačního systému se data předávají do Integrovaného informačního systému Státní pokladny (IISSP).
Co se rozumí účastí státního rozpočtu na financován í programů a v jakém případě je schvaluje vláda? Účastí státního rozpočtu na financování programu se rozumí: a) výdaje na financování programů (§ 13 odst. 3 rozpočtových pravidel); b) poskytování státní záruky za úvěry přijaté právnickými nebo fyzickými osobami. Vláda schvaluje výši účasti státního rozpočtu na financování programu, pokud je tato účast nejméně 5 mld. Kč.
Jaký právní předpis stanovuje postup při realizaci akcí programu? Postup při realizaci akcí stanovuje vyhláška č. 560/2006 Sb., o účasti státního rozpočtu na financování programů reprodukce majetku a Pokyn č. R 1-2010 k upřesnění postupu Ministerstva financí, správců programů a účastníků programu při přípravě, realizaci, financování a vyhodnocování programu nebo akce a k provozování informačního systému programového financování.
Stránka 44 z 51
18. České právní předpisy v oblasti účetnictví pro některé vybrané účetní jednotky (VÚJ) České právní předpisy v oblasti účetnictví pro některé VÚJ
zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví („zákon o účetnictví“).
Prováděcí právní předpisy:
vyhláška č. 410/2009 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení zákona č. 563/1991 Sb., o účetnictví, pro některé vybrané účetní jednotky; vyhláška č. 383/2009 Sb., o účetních záznamech v technické formě vybraných účetních jednotek a jejich předávání do centrálního systému účetních informací státu a o požadavcích na technické a smíšené formy účetních záznamů (technická vyhláška o účetních záznamech); vyhláška č. 220/2013 Sb., o požadavcích na schvalování účetních závěrek některých vybraných účetních jednotek; vyhláška č. 312/2014 Sb., o podmínkách sestavení účetních výkazů za Českou republiku (konsolidační vyhláška státu); vyhláška č. 270/2010 Sb., o inventarizaci majetku a závazků.
Hlavní předmět úpravy jednotlivých právních předpisů v oblasti účetnictví pro některé VÚJ Zákon o účetnictví stanoví rozsah a způsob vedení účetnictví, požadavky na jeho průkaznost a podmínky předávání účetních záznamů pro potřeby státu. Vyhláška č. 410/2009 Sb. stanoví pro vedení účetnictví v plném rozsahu a vedení účetnictví ve zjednodušeném rozsahu: a) rozsah a způsob sestavování účetní závěrky, b) uspořádání, označování a obsahové vymezení položek majetku a jiných aktiv, závazků a jiných pasiv v účetní závěrce, včetně uspořádání, označování a obsahového vymezení podrozvahových účtů, c) uspořádání, označování a obsahové vymezení nákladů, výnosů a výsledků hospodaření v účetní závěrce, d) uspořádání a obsahové vymezení vysvětlujících a doplňujících informací v příloze v účetní závěrce, včetně informací o nakládání s prostředky státního rozpočtu a rozpočtů územních samosprávných celků, e) uspořádání a obsahové vymezení přehledu o peněžních tocích a přehledu o změnách vlastního kapitálu, f) směrnou účtovou osnovu, g) účetní metody, zejména způsoby oceňování a jejich použití včetně oceňování souboru majetku, postupy tvorby a použití opravných položek, postupy odpisování, postupy tvorby a použití rezerv, h) závazný vzor částí účetní závěrky. Technická vyhláška o účetních záznamech stanoví: a) pravidla pro formát, strukturu, přenos a zabezpečení účetních záznamů v technické formě VÚJ v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropské unie,
Stránka 45 z 51
b) rozsah a četnost předávání účetních záznamů VÚJ do centrálního systému účetních informací státu v návaznosti na přímo použitelné předpisy Evropské unie, c) které VÚJ předávají do centrálního systému účetních informací státu pouze účetní záznamy pro sestavení účetních výkazů za Českou republiku a za dílčí konsolidační celek státu, d) způsob, termíny a rozsah údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů, rozpočtů územních samosprávných celků, rozpočtů dobrovolných svazků obcí a rozpočtů Regionálních rad regionů soudržnosti, a e) požadavky pro technické a smíšené formy účetních záznamů. Vyhláška č. 220/2013 Sb. stanoví požadavky na organizaci schvalování účetních závěrek některých VÚJ a způsob poskytování součinnosti osob zúčastněných na tomto schvalování. Konsolidační vyhláška státu stanoví: a) rozsah a způsob sestavování účetních výkazů za Českou republiku a za dílčí konsolidační celky státu, b) postup zahrnování účetních jednotek do konsolidačního celku Česká republika, do vyšších dílčích konsolidačních celků státu a do dílčích konsolidačních celků státu, c) uspořádání, označování a obsahové vymezení položek majetku a jiných aktiv a závazků a jiných pasiv v účetních výkazech za Českou republiku a za dílčí konsolidační celky státu, d) uspořádání, označování a obsahové vymezení položek nákladů a výnosů a peněžních toků v účetních výkazech za Českou republiku a za dílčí konsolidační celky státu, e) uspořádání, označování a obsahové vymezení vysvětlujících a doplňujících informací v příloze za Českou republiku a za dílčí konsolidační celky státu, f) metody konsolidace a jejich použití při sestavování účetních výkazů za Českou republiku a za dílčí konsolidační celky státu, g) způsob sestavení účetních výkazů za Českou republiku a za dílčí konsolidační celky státu a stanovení pravidel konsolidace, h) pravidla pro přenos účetních záznamů v technické formě. Vyhláška č. 270/2010 Sb. stanoví pro účetní jednotky požadavky na organizační zajištění a způsob provedení inventarizace majetku a závazků, včetně bližších podmínek inventarizace jiných aktiv a jiných pasiv.
Stránka 46 z 51
19. Vedení účetnictví některých vybraných účetních jednotek (VÚJ) Některé VÚJ Některými VÚJ jsou organizační složky státu, státní fondy podle rozpočtových pravidel, územní samosprávné celky, dobrovolné svazky obcí, Regionální rady regionů soudržnosti a příspěvkové organizace. Mezi VÚJ dále patří zdravotní pojišťovny, které při vedení účetnictví postupují podle samostatné prováděcí vyhlášky k zákonu č. 563/1991 Sb., o účetnictví („zákon o účetnictví“).
Základní principy a předpoklady vedení účetnictví Účetní jednotky jsou povinny vést účetnictví tak, aby účetní závěrka sestavená na jeho základě, podávala věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky. Zobrazení je věrné, jestliže obsah položek účetní závěrky odpovídá skutečnému stavu, který je přitom zobrazen v souladu s účetními metodami, jejichž použití je účetní jednotce uloženo na základě zákona o účetnictví. Zobrazení je poctivé, když jsou při něm použity účetní metody způsobem, který vede k dosažení věrnosti. Tam, kde účetní jednotka může volit mezi více možnostmi dané účetní metody a zvolená možnost by zastírala skutečný stav, je účetní jednotka povinna zvolit jinou možnost, která skutečnému stavu odpovídá. Pokud dojde ve výjimečných případech k tomu, že použití účetních metod stanovených prováděcími právními předpisy bude neslučitelné s povinností vést účetnictví tak, aby účetní závěrka sestavená na jeho základě podávala věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví a finanční situace účetní jednotky, postupuje účetní jednotka odchylně tak, aby byl podán věrný a poctivý obraz. Pro dosažení souladu při používání účetních metod účetními jednotkami a pro zajištění vyšší míry srovnatelnosti účetních závěrek ministerstvo vydává České účetní standardy („standardy“). Standardy stanoví zejména bližší popis účetních metod a postupů účtování. VÚJ postupují podle standardů vždy. Ostatní účetní jednotky se mohou od standardů odchýlit, pokud tím zajistí věrný a poctivý obraz předmětu účetnictví. Odchylku od standardů a její důvody jsou ostatní účetní jednotky povinny uvést v příloze účetní závěrky. Použití standardů účetními jednotkami se považuje za naplnění účetních metod podle zákona o účetnictví a věrného a poctivého obrazu předmětu účetnictví. Pravidla pro tvorbu a vydávání standardů může ministerstvo stanovit prováděcím právním předpisem. Vydání standardů oznamuje ministerstvo ve Finančním zpravodaji. Ministerstvo vede registr vydaných standardů. Účetní jednotky jsou povinny vést účetnictví správné, úplné, průkazné, srozumitelné, přehledné a způsobem zaručujícím trvalost účetních záznamů. Účetnictví účetní jednotky je správné, jestliže účetní jednotka vede účetnictví tak, že to neodporuje zákonu o účetnictví a ostatním právním předpisům ani neobchází jejich účel. Účetnictví účetní jednotky je úplné, jestliže účetní jednotka zaúčtovala v účetním období v účetních knihách všechny účetní případy, které v něm měla zaúčtovat podle § 3 zákona o účetnictví a nejpozději do konce tohoto období za jemu bezprostředně předcházející účetní období sestavila účetní závěrku, popřípadě i konsolidovanou účetní závěrku, vyhotovila výroční zprávu, popřípadě i konsolidovanou výroční zprávu, Stránka 47 z 51
zveřejnila informace podle § 21a zákona o účetnictví a má o těchto skutečnostech veškeré účetní záznamy, a to přehledně uspořádané. Účetnictví účetní jednotky je průkazné, jestliže všechny účetní záznamy tohoto účetnictví jsou průkazné (§ 33a zákona o účetnictví) a účetní jednotka provedla inventarizaci. Účetnictví účetní jednotky je srozumitelné, v souvislostech spolehlivě a jednoznačně určit:
jestliže
umožňuje
jednotlivě
i
a) obsah účetních případů alespoň s použitím účetních metod uvedených v § 4 odst. 8 zákona o účetnictví, b) obsah účetních záznamů s použitím nástrojů uvedených v § 4 odst. 10 zákona o účetnictví, c) vazbu mezi účetním záznamem vzniklým seskupením a dílčími účetními záznamy v případech uvedených v § 33 odst. 5 zákona o účetnictví. Účetnictví účetní jednotky je vedeno způsobem zaručujícím trvalost účetních záznamů, jestliže účetní jednotka je schopna splnit povinnosti spojené s jejich úschovou a zpracováním podle § 31, 32 a § 33 odst. 3 a 7 zákona o účetnictví po celou dobu, po niž jsou jí tímto zákonem uloženy.
Způsoby oceňování a některé další účetní metody Účetní jednotky oceňují majetek a závazky k okamžiku uskutečnění účetního případu, ke konci rozvahového dne nebo k jinému okamžiku, k němuž se účetní závěrka sestavuje. Způsoby oceňování jsou:
pořizovací cena (cena, za kterou byl majetek pořízen a náklady s jeho pořízením související), reprodukční pořizovací cena (cena, za kterou by byl majetek pořízen v době, kdy se o něm účtuje), vlastní náklady (přímé náklady vynaložené na výrobu nebo jinou činnosti, popřípadě i část nepřímých nákladů, která se vztahuje k výrobě nebo k jiné činnosti), ocenění ve výši 1 Kč,15 jmenovitá hodnota, reálná hodnota.
Dalšími účetními metodami jsou například postup tvorby a použití opravných položek, odpisování majetku, postup tvorby a použití rezerv, metoda časového rozlišení, metoda kurzových rozdílů či metoda oceňování souboru majetku.
15
Platí pro kulturní památky, sbírky muzejní povahy, předměty kulturní hodnoty a církevní stavby, pokud není známa jejich pořizovací cena.
Stránka 48 z 51
20. Příjmy veřejných rozpočtů Příjmy veřejných rozpočtů představují zdroj krytí veřejných výdajů a podílejí se na přerozdělování hrubého domácího produktu. Největší objem veřejných příjmů představují daně. V podmínkách ČR je největší příjmovou položkou pojistné na sociální zabezpečení (důchodové pojištění, nemocenské pojištění, příspěvek na státní politiku zaměstnanosti). Dalšími významnými položkami jsou daň z přidané hodnoty, spotřební daně a daně z příjmů fyzických a právnických osob. Příjmy je možné dělit podle řady hledisek.
Dělení příjmů podle návratnosti:
nenávratné – jedná se zejména o daně, poplatky, příjmy z pronájmu či prodeje majetku, tvoří většinu veřejných příjmů;
návratné – emise státních dluhopisů nebo dluhopisů obcí (spíše větších měst) či krajů; patří sem ale také bankovní úvěry (zejména u obcí) a návratné finanční výpomoci.
Druhové členění příjmů:
daňové – jedná se o jednoznačně převažující druh příjmů;
kapitálové – příjmy z prodeje dlouhodobého majetku a ostatní kapitálové příjmy;
nedaňové – příjmy z prodeje nekapitálového majetku (příjmy z prodeje krátkodobého a drobného dlouhodobého majetku, např. mobilní telefon, kancelářské vybavení) a ostatní nedaňové příjmy (např. přijaté sankční platy a vratky transferů, dividendy, příjmy z pronájmu majetku, příjmy ze školného, příjmy z pronájmu nemovitostí aj.);
přijaté dotace – investiční a neinvestiční přijaté dotace.
Příjmy podle subsektorů vládního sektoru 16
16
ústřední vládní instituce – na příjmové straně jsou nejvýznamnější daňové příjmy (téměř 50 % z celkových příjmů ústředních vládních institucí), na nichž se významně podílí daň z přidané hodnoty, dále spotřební daně, inkaso daně z příjmů právnických osob a fyzických osob. Velmi významným příjmem je pojistné na sociální zabezpečení (více než 32 %). Podstatně menšího objemu dosahují nedaňové a ostatní příjmy (např. z prodeje nebo z úroků); místní vládní instituce – hlavní příjem představují daně (více než 42 %) – jedná se o sdílené daně, kdy územně samosprávní celky získávají podíl z hrubého celostátního výnosu z daně z přidané hodnoty, daně z příjmů právnických osob a daně z příjmů fyzických osob, a celý výnos daně z nemovitých věcí) a přijaté transfery ze státního rozpočtu (33,9 %), výrazně menšího objemu dosahují nedaňové a kapitálové příjmy; fondy sociálního zabezpečení – na příjmové straně tvoří rozhodující část příjmy z vlastního výběru pojistného, významná je rovněž platba státu za státní pojištěnce, ostatní příjmy hrají jen zcela okrajovou roli.
Institucionální vymezení jednotlivých subsektorů vládního sektoru – viz otázka č. 11 (Obrázek 1).
Stránka 49 z 51
Tabulka 5: Příjmy jednotlivých subsektorů vládních institucí v roce 2014 (v mld. Kč a v % celkových výdajů subsektoru) Ústřední vládní instituce Tržní produkce Platby za ostatní netržní služby Daně z výroby a z dovozu Úroky Dividendy
Místní Fondy soc. vládní zabezpečení instituce
Ústřední vládní instituce
Místní Fondy soc. vládní zabezpečení instituce
v mld. Kč
v mld. Kč
v mld. Kč
v%
v%
v%
6
19
0
0,5
3,8
0,0
43
53
0
3,5
10,5
0,0
403
107
0
33,3
21,2
0,0
7
2
0
0,6
0,4
0,0 0,0
21
2
0
1,7
0,4
Daně z důchodů
199
106
0
16,4
21,0
0,0
Čisté sociální příspěvky
391
0
237
32,3
0,0
99,2
Ostatní běžné transfery
88
171
3
7,3
33,9
1,3
Kapitálové transfery, příjmové
24
38
0
2,0
7,5
0,0
Zdroj: ČSÚ
Charakteristiky daně Daň je povinná, často pravidelně se opakující, zákonem stanovená platba. Představuje transfer od obyvatel a firem do veřejného rozpočtu. Daň je nuceným břemenem. Je neekvivalentní, tedy za úhradu daně nepřísluší poplatníkovi žádné plnění. Daňový systém by měl splňovat následující principy:
spravedlnost – daň by měla respektovat schopnost poplatníka ji platit a zároveň užitek poplatníka ze zdanění ve smyslu užívání zboží a služeb hrazených z veřejných výdajů, jejichž zdrojem jsou zejména daňové příjmy;
efektivnost – daň by neměla působit jako nadměrné daňové břemeno. Poplatník by neměl být nucen k tomu, aby vyhledával méně zdaněné substituty. Celkově by daň neměla mít dopad na rozhodování ekonomických subjektů a neměla by působit větší distorze v cenách a užitku;
jasné vymezení a transparentnost – jasně určeno, kdo daň platí a konstrukce daně jednoznačně a srozumitelně definovaná. Pokud je tato zásada důsledně dodržována, snižuje se riziko obcházení daňové povinnosti díky jednodušší a účinnější kontrole, kterou provádí správce daně;
daňová jistota – daňový systém by měl být stabilní a nemělo by v něm docházet k častým změnám, aby tak poplatníci měli možnost se tomuto prostředí přizpůsobit a dlouhodobě plánovat.
Daňové příjmy lze třídit z různých hledisek:
podle subjektů: daně placené fyzickou osobou (individuální daně) nebo právnickou osobou (daně korporací);
podle předmětu: o daně důchodové: z příjmu – zdaňují různé druhy příjmů (mzdu, zisk, úrok); o daně ze spotřeby: univerzální (daň z přidané hodnoty, prodejní daně aj.); specifické (na vybrané druhy zboží, cla); o daně majetkové (na majetek movitý či nemovitý); o daň „z hlavy“: předmětem daně je sám subjekt – pro všechny stejná, není možné, aby se jí vyhnul, daňové povinnosti se vyhne až smrtí (dnes se v takovéto čisté podobě nevyužívají – v modifikované podobě je technicky nejbližší např. v ČR poplatek za komunální odpad) Stránka 50 z 51
podle vazby na základ daně: třídění odpovídá vztahu mezi velikostí daně a velikostí daňového základu: o daně stanovené bez vazby na základ daně: daň je vyměřena každému subjektu bez ohledu na jeho základ daně, např. daně z hlavy (platí ji každý, protože existuje); o daně specifické: u nich je sazba stanovena zákonem podle množství jednotek, jako jsou naturální jednotky (např. hektolitr čistého etanolu, daň z pozemku vyměřovaná podle rozlohy pozemku), tzv. jednotkové daně; o daně ad valorem: základ daně je odvozen z ceny zdaňovaného základu (všeobecné spotřební daně, clo, ale i daně důchodové a výnosové – u nich se jejich výše určuje podle základu daně v peněžních jednotkách).
Z hlediska sazby daně:
daně s pevnou sazbou (v ČR daň ze staveb);
daně s procentuální sazbou; o progresivní – se zvyšujícím se základem daně roste procentuální daňový odvod, o proporcionální (lineární) – procentuální odvod zůstává stejný pro všechny základy daně, o degresivní – s rostoucí výší základu daně je placena nižší daň v procentech k základu daně (např. příspěvky na sociální pojištění jsou díky stropům v ČR degresivní). Obrázek 8: Schéma daňových příjmů v ČR Daňové příjmy
Daně důchodové
Daně ze spotřeby
Daně majetkové
Daň z příjmů fyzických osob
Daň z přidané hodnoty
Daň z nemovitých věcí
Daň z příjmů právnických osob
Spotřební daně
Daň silniční
Příspěvky na sociální a zdravotní pojiištění
Cla
Daň z nabytí nemovitých věcí
Daň z hlavy
Stránka 51 z 51
