SISTEM PEMERINTAHAN DAERAH DI NEGARA KESATUAN DAN NEGARA FEDERAL (Studi perbandingan Sistem Pemerintahan Daerah di Afrika Selatan dan Nigeria)
Oleh: M. Daimul Abror Dosen Ilmu Adm. Negara Fakultas Ilmu Sosial dan Ilmu Politik Universitas Yudharta Pasuruan
SISTEM PEMERINTAH DAERAH DI AFRIKA SELATAN 1. Desentralisasi Sistem kota membentuk ruang lingkup pemerintah daerah di Afrika Selatan telah direstrukturisasi sejak akhir apartheid dan pemilihan umum pertama yang bebas pada tahun 1994. Legislasi baru mengubah ketentuan untuk menentukan batas-batas, fungsi dan kewenangan, dan isu-isu tata kelola lain kota telah berlalu, dan banyak proses yang masih berlangsung (Kuusi. 2009). Pada tahun 1993 Afrika Selatan meluncurkan reformasi pemerintah daerah yang komprehensif dengan menyusun Undang-Undang Transisi Pemerintahan Daerah (UU 209), yang mendefinisikan proses tiga tahap untuk restrukturisasi pemerintah daerah. (Beall, 2005). Pertama, pemilihan untuk dewan transisi diadakan, memungkinkan untuk beberapa kontinuitas dalam pengiriman sampai tahap kedua dari reformasi pemerintah daerah berada di tempat. Tahap kedua reformasi termasuk pembentukan Kota Demarkasi Dewan, yang tugasnya untuk mengulang batas-batas kota di negara ini (Beall, 2005). Tahap ketiga mengikuti pemilu lokal tahun 2000. Pada saat ini diputuskan secara drastis untuk mengurangi jumlah otoritas lokal dari
843 menjadi 284 dan untuk mengurangi jumlah anggota terpilih (CLGF Local Government System in South Africa). Perkembangan Pemerintah daerah sekarang dipandang sebagai wahana untuk pengembangan Afrika Selatan; bahkan sampai-sampai beberapa pengamat telah mengantisipasi penurunan kekuatan relative pemerintah provinsi terhadap struktur pemerintahan lokal. 2. Pemerintah Daerah: Posisi dan Struktur 2.1 Dasar Hukum Pemerintah Daerah Undang-undang di Afrika Selatan menyediakan kerangka kerja cukup komprehensif untuk diri-pemerintah daerah. Konsep dewan kota dan otoritas dewan kota diakui dalam Konstitusi tahun 1996 dan dalam legislasi nasional. Konstitusi Republik Afrika Selatan menyatakan bahwa ruang lingkup pemerintah daerah terdiri dari kota, dan bahwa kota memiliki hak untuk memerintah atas inisiatif sendiri, urusan pemerintah daerah komunitas mereka, tunduk pada perundang-undangan nasional dan provinsi. Konstitusi mengatur bahwa kota memiliki eksekutif eksklusif kota dan otoritas legislatif di daerah mereka, tetapi kota lokal harus berbagi kekuasaan dengan kota kabupaten dalam satu wilayah. Sebagaimana diatur oleh konstitusi, ketentuan tentang komposisi dan
49
Chapter 3). Menjaga hubungan ketiga bidang pemerintahan merupakan prinsip penting dan unik dari pemerintahan kooperatif. Prinsip-prinsip untuk jenis kerja sama diatur dalam Konstitusi. Pemerintahan Kooperatif mewajibkan pemerintah nasional, provinsi dan lokal untuk bekerja sama, menegakkan hukum negosiasi daripada litigasi dalam menyelesaikan sengketa politik yang mungkin timbul di antara mereka (Kuusi 2009). Ruang lingkup pemerintah nasional terdiri dari DPR, yang merupakan otoritas legislatif Afrika Selatan. Parlemen terdiri dari Majelis Nasional dan Dewan Nasional Provinsi (NCOP). Dewan Nasional Provinsi terdiri dari 54 anggota tetap dan 36 delegasi khusus, dan bertujuan untuk mewakili kepentingan provinsi dalam lingkup pemerintah nasional. Delegasi terdiri dari 10 wakil dari setiap provinsi. Dewan Nasional Provinsi harus memiliki mandat dari provinsi sebelum dapat membuat keputusan tertentu (Government Communication and Information System 2008, 296). Lingkup pemerintah provinsi terdiri dari provinsi. Saat ini ada sembilan provinsi di Afrika Selatan. Setiap provinsi memiliki badan legislatif sendiri, yang terdiri dari antara 30 sampai 80 anggota. Dewan eksekutif provinsi terdiri dari perdana menteri dan sejumlah Anggota Dewan Eksekutif (MECs). Perdana menteri ditunjuk oleh Presiden Republik Afrika Selatan (Government Communication and Information System 2008, 300).
otoritas kota di Konstitusi ditetapkan lebih lanjut dalam undang-undang nasional (Kuusi, 2009). Hukum lain yang mempengaruhi pengelolaan pemerintah daerah dan basis pendapatan mereka termasuk (CLGF Local Government System in South Africa, sine anno; Kuusi 2009): • UU Penyelenggaraan Pemerintah Daerah Nomor 52 Tahun 1997 • Undang-Undang Kota Demarkasi No 27 Tahun 1998 • Undang-Undang Kota Struktur Nomor 117 Tahun 1999 • Undang-Undang Kota Sistem Tahun 2000 • Undang-Undang penanggulangan Bencana Nomor 57 Tahun 2002 • Undang-Undang Kepemimpinan Tradisional dan Kerangka Pemerintahan Nomor 41 Tahun 2003 • Undang-Undang Manajemen Keuangan Kota Nomor 13 Tahun 2005 • Undang-Undang Kerangka Hubungan Antar Pemerintah Nomor 13 Tahun 2005 Peraturan Pemerintah Daerah Tahun 2006 tentang Kinerja Kota • Undang-Undang Pembagian Pendapatan Nomor 2 Tahun 2008 2.2 Struktur Organisasi Pemerintah Daerah Afrika Selatan memiliki negara kesatuan, tapi menggunakan system pemerintahan desentralisasi. Pemerintah adalah konstitusi pemerintah nasional, provinsi dan daerah. Konstitusi menyatakan bahwa tiga bidang pemerintahan yang khas saling tergantung dan saling terkait (Constitution of the Republic of South Africa, 1996,
50
Masing-masing dari sembilan provinsi sejumlah pemerintah daerah, dibagi menjadi tiga kategori: 1. Metropol itan 2. Distrik 3. Dewan lokal Pem bagian kota ke dalam tiga kategori muncul dari Konstitusi. Undang-undang provinsi harus menentukan setiap kategori kota (A, B dan C) berbagai jenis kota yang dapat dibentuk dalam kategori tersebut di provinsi ini. Kotamadya untuk lingkup pemerintah local (Government Communication and Information System 2008, 302). Pembagian pemerintah daerah ke dalam kategori pohon kota berarti bahwa pemerintah daerah di Afrika Selatan adalah campuran dari kesatuan dan struktur dua jenjang. Saat ini ada total 284 kota di Afrika Selatan. Pemerintah Daerah : UndangUndang Struktur Kota tahun 1998 menetapkan bahwa kota metropolitan (kategori kota A) memiliki eksekutif eksklusif dan otoritas legislatif di daerah mereka, hanya dapat didirikan di daerah metropolitan. Saat ini ada sembilan kota metropolitan. Undang-Undang mengatur bahwa daerah-daerah yang tidak memenuhi syarat untuk status kota
metropolitan
harus
memiliki kota kabupaten (kota kategori C) dan kota lokal (kota kategori B) dalam wilayah mereka. Oleh karena itu wilayah nonmetropolitan terdiri dari kota kabupaten, yang berisi beberapa kota lokal di daerah mereka. Saat ini ada total 46 kota kabupaten di Afrika Selatan. Dewan-dewan metropolitan yang mengatur daerah metropolitan utama - bertanggung jawab memberikan semua layanan kota. Tugas dewan distrik dan lokal adalah untuk menegosiasikan distribusi yang tepat dari layanan sesuai dengan keadaan setempat. 3. Hubungan antar Jenjang Pemerintah (IGR) "Rasa" Pertama hubungan antar pemerintah Afrika Selatan mengikuti berlakunya Konstitusi Interim (Interim Constitution) 1993. Konstitusi Interim disediakan pertama kalinya dalam sejarah Afrika Selatan, bercokolnya konstitusional pemerintah provinsi atas dasar prinsip-prinsip yang berkaitan dengan federasi. Forum hubungan informal antar pemerintah didirikan segera setelah Konstitusi Interim mulai
51
berlaku sejak "jelasnya pembentukan tiga bidang pemerintahan yang membawa perubahan pada proses pemerintahan, terutama kebutuhan untuk konsultasi dan koordinasi yang bersangkutan" (P. M. Sokhela , 2006). Konstitusi Interim tidak mengandung referensi eksplisit hubungan antar pemerintah atau kewajiban untuk masing-masing tingkat pemerintah untuk bekerja sama satu sama lain. Beberapa pengakuan diberikan kepada pelaksanaan hubungan antar pemerintah melalui Senat, pembentukan Komisi Keuangan dan Fiskal dan Komisaris Pemerintah Provinsi. Bagaimanapun, tidak ada filsafat hukum untuk membimbing hubungan antar pemerintah dan tidak ada lembaga hukum lainnya yang didirikan dengan tujuan eksplisit untuk memfasilitasi kerjasama. Konstitusi Interim dilaksanakan pada asumsi bahwa kerjasama dan konsultasi, jika ada, antara tingkat pemerintahan akan spontan dan ad hoc sesuai dengan kebutuhan yang muncul. Konstitusi Interim disediakan untuk pembentukan Komisi Pemerintah Provinsi yang memiliki kewajiban untuk melakukan penelitian lebih lanjut ke dalam fungsi sistem provinsi, perbaikan hubungan antara tingkat pemerintahan dan untuk membuat rekomendasi berkenaan dengan setiap hal yang ada relevansi dengan tujuan Komisi. Berbagai forum hubungan informal antar pemerintah didirikan dalam ruang yang sangat singkat setelah berlakunya Konstitusi Interim untuk memfasilitasi kerjasama dan
integrasi antara tingkat pemerintahan. Hal ini diamati pada saat itu "Kemajuan luar biasa telah dibuat dalam waktu yang sangat singkat dalam penataan dan pelaksanaan hubungan antar pemerintah. Untuk sebuah negara yang tidak memiliki sejarah pemerintah provinsi yang demokratis, di mana gagasan hubungan antar pemerintah benarbenar tidak diketahui sampai tahun 1993 dan di mana ada latar belakang kecurigaan bentuk federalisme, sekali tidak bisa tidak disambar oleh pragmatisme dan urgensi yang telah menyebabkan semua pihak yang terlibat untuk membangun berbagai forum hubungan antar pemerintah. Dibandingkan dengan negaranegara berkembang lainnya ini bahkan lebih luar biasa." Tak satu pun dari forum tersebut memiliki visi filosofis atau dasar hukum formal yang jelas. Meskipun pertemuan berlangsung dengan keteraturan bervariasi antara Presiden dan perdana menteri provinsi; antara menteri nasional dan provinsi; antara direksi jenderal dan ahli teknis; dan antara perdana menteri provinsi dan pemerintah daerah dalam provinsi masing-masing, sistem hubungan antar pemerintah agak tidak teratur dan tidak memiliki reliabilitas. Pertemuan yang bersifat ad hoc, spontan tetapi sering tanpa kejelasan agenda atau tujuan. Hubungan antar pemerintah di bawah Konstitusi Interim mencerminkan praktek di banyak sistem multitier
52
lainnya dimana hubungan antar pemerintah dilakukan terutama tanpa keharusan konstitusional, dalam pengaturan informal dengan tanpa dasar hukum, dengan fleksibilitas maksimum dalam hal keteraturan pertemuan; dan di mana sedikit, jika ada, akuntabilitas publik diterapkan. Sedangkan konsep hubungan antar pemerintah awalnya dipandang dengan curiga oleh ANC dalam perdebatan yang mengarah ke Konstitusi Interim hanya ciri khas "federasi", segera menjadi jelas bagi semua yang terlibat bahwa tanpa hubungan antar pemerintah yang efektif, proses pemerintahan tidak akan mampu dilakukan secara optimal. Kebutuhan sistem fungsi hubungan antar pemerintah dibantu pihak untuk bergerak melampaui perdebatan dogmatis tentang bentuk Negara "federal" dan "kesatuan" sehingga untuk fokus pada tantangan praktis pemerintahan kooperatif yang menghadapi sistem multitier baru didirikan (P. M. Sokhela , 2006). Oleh karena itu, hubungan antar pemerintah menjadi kata "netral" dalam perdebatan konstitusional, sedangkan "federal" dan "kesatuan" ternoda oleh pengalaman sejarah. Realitas betapa pentingnya hubungan antar pemerintah berada dalam sistem multitier yang tepat diamati oleh Mahkamah Konstitusi ketika berkomentar sebagai berikut tentang perlunya suara dan hubungan antar pemerintah yang efektif dalam sistem pemerintahan kooperatif Afrika Selatan :
"Di mana dua legislatif memiliki kekuasaan bersama untuk membuat undang-undang mengenai bidang fungsional yang sama, satu-satunya cara yang masuk akal di mana kekuatan ini dapat diterapkan adalah melalui kerjasama." Konstitusi Final 1996 dijiwai dengan isi dan semangat hubungan antar pemerintah. Dasar filosofis yang paling penting bagi pelaksanaan hubungan antar pemerintah ditemukan dalam Bab 3. Bab 3 membahas pentingnya "Kerjasama Pemerintah" antara masing-masing "bidang" pemerintah. Bab 3 juga dipertimbangkan bahwa pada waktunya Undang-undang Parlemen akan diumumkan sehingga untuk mengatur dan memfasilitasi pelaksanaan hubungan antar pemerintah. Karena itu Bab 3 menetapkan semangat kerjasama pemerintah, sedangkan UndangUndang Kerangka Hubungan Antar Pemerintah (yang disahkan pada tahun 2005) memberikan detail dari institusi dan hal-hal yang terkait dengan hubungan antar pemerintah. Konstitusi menggunakan kata "sphere" daripada "tier" atau "level" untuk merujuk pada masing-masing pemerintah pusat, provinsi dan daerah sehingga dapat menunjukkan kesetaraan dan saling menghormati antara mereka, daripada pengaturan hirarki di mana satu bagian adalah bagian dari lain. Bab 3 tidak hanya menempatkan kewajiban pada bidang masing-masing untuk bekerja sama dengan satu sama lain, juga melarang
53
berselisih satu sama lain, sampai menyelesaikan semua sengketa dengan cara kesepakatan. Sifat rinci tentang filosofi dan semangat hubungan antar pemerintah seperti yang dirumuskan dalam Bab 3 adalah unik di antara konstitusi modern (R. L. Watts, 1999). Meskipun telah ada upaya federasi lain untuk menilai dan melaporkan pelaksanaan hubungan antar pemerintah dengan cara komisi penasehat pada hubungan antar pemerintah (lihat misalnya ke Amerika Serikat dan Nigeria), tidak ada sistem multitier lain yang disediakan untuk filsafat dan detail dari hubungan antar pemerintah dalam UUD dan UU IGR secara kolektif. Pada saat penyusunan Konstitusi, ada realisasi umum dan tumbuh di antara pihak negosiasi kunci yang berfungsi tanpa hubungan antar pemerintah yang tepat, seluruh sistem multitier akan terhenti. Pengalaman di bawah Konstitusi Interim membuktikan bahwa terlepas dari klasifikasi Konstitusi sebagai federal, kesatuan atau kuasifederal, sistem kerjasama pemerintah dan hubungan antar pemerintah yang efektif diperlukan untuk melayani kebutuhan bangsa muda. Perubahan ANC dalam berpikir pada awal 1990-an tentang hubungan antar pemerintah terutama dipengaruhi oleh gagasan “Bundestreue” Jerman yang menandakan kepercayaan, kemitraan dan sikap hormat atas jenis sistem federal dan hubungan antara lingkungan masing-masing pemerintah didasarkan. Mahkamah Konstitusi Jerman
mengatakan hal berikut ini tentang makna “Bundestreue” : "Dalam sebuah negara federal, pemerintah federal dan Länder memiliki kewajiban umum untuk melestarikan dan menjaga ketertiban konstitusional sepanjang seluruh serikat. Dimana pemerintah federal tidak memiliki kekuatan dalam dirinya sendiri untuk menjaga ketertiban konstitusional, tetapi tergantung pada kerjasama dari Länder, Länder tersebut diwajibkan untuk bertindak. Ini mengikuti dari aturan tak tertulis dari tugas Bundestreue" (NJW, 1958, 1343). Penasehat utama dari ANC menemukan kenyamanan dalam filosofi yang mendasari “Bundestreue” dan karena itu berusaha untuk memasukkan semangat yang mendasari hubungan antar pemerintah dalam Konstitusi sebagai kode etik yang mengikat. Sebuah elemen penting dari “Bundestreue” yang ditekankan oleh Konstitusi adalah bahwa bagian yang tidak terlibat dalam litigasi tidak perlu terhadap satu sama lain dan ini cocok ANC khususnya karena para perunding mereka khawatir bahwa permusuhan sistem multitier seperti yang ditemukan di Amerika Serikat dan Australia mungkin tidak berada dalam kepentingan terbaik Afrika Selatan. ANC juga berusaha untuk menekankan "kemitraan" antara lingkungan masingmasing, daripada hubungan permusuhan yang muncul dari waktu ke waktu di beberapa federasi yang lebih tua dimana litigasi antara tingkat pemerintahan adalah kejadian biasa. Watts tepat mengamati sebagai berikut sehubungan dengan debat
54
federalisme/kesatuan di Afrika Selatan pada 1990-an: "Masalahnya, tidak ada klasifikasi yang tepat, tapi membuat sistem kerja multi-level secara efektif melalui hubungan kerjasama antar pemerintah."
memberikan akses langsung ke Mahkamah Konstitusi kepada pihak dengan alasan bahwa mereka tidak membuang semua opsi untuk menyelesaikan sengketa lainnya selain melalui litigasi. Kerangka filosofis pelaksanaan hubungan antar pemerintah sebagaimana tercantum dalam Konstitusi telah digambarkan sebagai berikut : "IGR bukan merupakan saluran yang nyaman di mana pemerintah nasional dapat menyampaikan instruksi kepada provinsi dan pemerintah daerah secara topdown atau di mana provinsi dan pemerintah daerah dapat dipukul menjadi tunduk. IGR merupakan jaringan forum di mana pemerintah bertemu secara setara di bawah Konstitusi dengan pandangan untuk bersama-sama merumuskan kebijakan, serta memastikan konsultasi, koordinasi dan penilaian implementasi kebijakan" (B. de Villiers/J. Sindane, 2011). Periode 1994-2005 menyajikan kurva pembelajaran yang kuat untuk pelaksanaan hubungan antar pemerintah di Afrika Selatan. Disadari bahwa tidak ada "pemisahan kedap air antara lingkungan pemerintah" (I. M. Rautenbach/E. F. J. Malherbe, 2004). Pelaksanaan Konstitusi adalah tugas yang kompleks dan membawa serta tantangan yang benar-benar baru untuk Afrika Selatan. Afrika Selatan juga harus berurusan bersamaan dengan transformasi layanan sipil, integrasi tanah air sebelumnya ke provinsi-provinsi baru, rasionalisasi pemerintah daerah, pengakuan pemimpin tradisional, dan desentralisasi kekuasaan kepada
Konstitusi menetapkan standar berikut untuk pelaksanaan hubungan antar pemerintah: - Pemerintah Afrika Selatan terdiri dari tiga bagian - nasional, provinsi dan daerah. - Setiap bagian telah dialokasikan kekuasaan konstitusional yang diawasi oleh Mahkamah Konstitusi. - Setiap bagian memiliki ruang lingkup yang khas dan saling tergantung dan saling terkait. - Setiap bagian harus bekerja bersama untuk mengatasi tantangan yang dihadapi Afrika Selatan sebagai negara pembangunan. - Kerja sama dan integrasi yang efektif dari tiga bagian tergantung pada sistem yang efektif dari hubungan antar-pemerintah di mana konflik dapat diselesaikan melalui negosiasi daripada litigasi. Dalam sertifikasi Konstitusi, Mahkamah Konstitusi mengakui bahwa prinsip-prinsip kerjasama pemerintah adalah bahan penting dalam sistem multitier Afrika Selatan dan bahwa sengketa politik yang berputar antara lingkungan pemerintah tidak harus diserahkan ke Pengadilan untuk ajudikasi. Lihat misalnya dengan keputusan Mahkamah Konstitusi di Judi Dewan Nasional v Premier Kwazulu Natal di mana ia menolak untuk
55
pemerintah provinsi dan daerah. Mengingat sejarah negara, banyak kejutan bahwa semua tantangan implementasi ini pergi tanpa menganggu mayoritas layanan. Pada saat yang sama, bagaimanapun, sistem hubungan antar pemerintah adalah "kebingungan dan kesalahpahaman" (Baatjies/N. Steytler, 2006). "informalitas dan kompleksitas struktur dan proses hubungan antar pemerintah yang telah dikembangkan sejak Konstitusi Interim mulai berlaku, [dan] keinginan untuk mengurangi kebingungan dan membuat pedoman yang dapat membentuk sikap dan harapan dimengerti". Beberapa perkembangan yang paling penting dari hubungan antar Pemerintah fase pertama (1994-2005) dapat diringkas sebagai berikut: - Spontanitas forum hubungan antar pemerintah muncul, tapi forum tersebut adalah ad hoc; forum sering memiliki tujuan yang tidak jelas kesepakatannya; dan keteraturan pertemuan tidak konsisten; sering ada sedikit atau tidak ada tindak lanjut, implementasi atau penilaian hasil; dan kurangnya integrasi masing-masing di forum hubungan antar pemerintah. - Merealisasikan kesadaran semua pihak, terutama dominasi ANC, mengenai pentingnya hubungan antar pemerintah dalam sistem multitier. Sayangnya kebijakan menteri untuk memutuskan apakah pertemuan itu harus dipanggil, apa yang akan menjadi agenda, dan siapa yang akan menghadiri pertemuan berarti bahwa hubungan
-
-
-
56
antar pemerintah berfungsi jauh di bawah standar yang diperlukan dan forum yang ada sering menjadi forum dominasi oleh kementerian nasional dan Partai, bukan forum kerjasama dan konsultasi. Ketidakpastian merebak tentang status 'keputusan' dan 'rekomendasi' hubungan antar pemerintah, serta yang bertanggung jawab atas tindak lanjut dari rekomendasi; yang bisa bertanggung jawab jika ada kegagalan untuk melaksanakan rekomendasi; dan ketidakpastian secara umum tentang akuntabilitas bagi mereka yang bekerja dalam struktur antar pemerintah. Dominasi politik ANC luar biasa dalam hubungan antar pemerintah dan sebagai konsekuensi disiplin Partai sering menahan debat terbuka dan mengikis peluang masukan serius dari bagian lokal dan provinsi. Meskipun mungkin ada perdebatan dalam ANC tentang langkah-langkah kebijakan, perdebatan seperti itu umumnya tidak terjadi dalam struktur antar pemerintah. Oleh karena itu, Partai Negara menyatu dimana keputusan akan diambil dalam Partai, tetapi dikomunikasikan melalui forum antar pemerintah. Pada umumnya kurangnya integrasi semua pemerintah sekitar perencanaan, pelaksanaan dan penilaian kebijakan. Berbagai bidang berfungsi untuk sebagian besar dalam isolasi praktis atau terbaik dengan kurangnya integrasi dan koordinasi. Ada sedikit, jika ada,
integrasi horizontal antara kegiatan berbagai departemen pemerintah. - Pada tahun 2005 ada konsensus umum bahwa Afrika Selatan membutuhkan lebih banyak kepastian dan konsistensi dalam hubungan antar pemerintah sejauh struktur, proses, representasi, tujuan, pengambilan keputusan, akuntabilitas dan pelaporan yang bersangkutan dan dengan demikian Undang-undang kerangka Hubungan Antar Pemerintah disahkan pada tahun 2005. Tahap kedua pelaksanaan hubungan antar pemerintah dimulai pada tahun 2005 dengan diberlakukannya UU IGR, seperti yang diamanatkan oleh Konstitusi pada tahun 1996. Penundaan untuk mengadopsi UU IGR dapat dikaitkan dengan beberapa alasan. Pelaksanaan Konstitusi mengambil waktu dan tidak ada urgensi besar untuk membawa kekakuan sistem hubungan antar pemerintah yang sampai dengan tahun 2005 adalah sangat informal dan fleksibel. Ada juga keengganan dalam eksekutif nasional untuk meresmikan hubungan antar pemerintah dengan cara di mana forum mungkin bertanggung jawab atas kegiatan mereka. Keprihatinan juga diungkapkan bahwa undang-undang dapat menghapus fleksibilitas dan sifat spontan hubungan antar pemerintah. Mengingat pengalaman internasional pandangan dipegang oleh pejabat senior pemerintah bahwa pelaksanaan hubungan antar pemerintah harus tetap dalam kebijakaan kementerian nasional.
UU IGR, pada dasarnya, mengkodifikasikan pengaturan informal yang telah berkembang sejak tahun 1994 di bidang hubungan antar pemerintah. "Hubungan Antar pemerintah" didefinisikan dalam Undang-Undang IGR sebagai "hubungan yang muncul antara pemerintah yang berbeda atau antara organ-organ negara dari pemerintah yang berbeda dalam pelaksanaan urusan mereka". UU IGR berusaha untuk meresmikan forum antar pemerintah dan lembaga-lembaga dengan mendirikan kerangka dasar lembaga, tapi UU IGR juga meninggalkan ruang untuk pertemuan informal dan interaksi spontan antara lingkungan masingmasing pemerintah. Oleh karena itu UU IGR berusaha untuk mencapai keseimbangan antara kepastian yang dibawa oleh struktur formal, dan fleksibilitas yang dibawa oleh interaksi informal dan spontan antara lingkungan masing-masing. UU IGR terbentuk terutama karena dua alasan: Pertama, Konstitusi meramalkan dalam Bab 3 tentang "Kerjasama Pemerintah" bahwa Undang-Undang yang mengatur hubungan antar pemerintah pada waktunya akan diumumkan oleh Parlemen. Kedua, ada harapan di Parlemen bahwa kepastian dan prediktabilitas dari hubungan antar pemerintah akan lebih baik dipastikan jika lembaga antar pemerintah yang penting dibentuk oleh undang-undang tanpa membatasi perkembangan spontan ketika dan jika diperlukan.
57
Beberapa tinjauan yang dilakukan pada kesehatan hubungan antar pemerintah di Afrika Selatan sebelum tahun 2005 yang kritis terhadap kurangnya kepastian, kehandalan dan prediktabilitas dari hubungan antar pemerintah; kebijakan macam menteri individu untuk menentukan apakah pertemuan diselenggarakan; kurangnya prediktabilitas dalam konsultasi dan implementasi dalam hubungan antar pemerintah; dan kurangnya perencanaan terpadu dan implementasi kebijakan sebagai akibat dari lemahnya proses hubungan antar pemerintah. Sebagai contoh, pada tahun 1997 pengamatan berikut dibuat setelah serangkaian wawancara kualitatif dengan para pejabat senior yang aktif di bagian nasional dan provinsi di bidang hubungan antar-pemerintah (B. de Villiers, 1997): "Kemajuan menakjubkan telah dibuat dalam waktu yang sangat singkat dalam penataan dan pelaksanaan hubungan antar pemerintah ... Masih tidak adanya filosofi umum diterima mengenai pengelolaan sistem multi-tier baru ... Keseimbangan harus dicapai antara meresmikan hubungan antar pemerintah dan meninggalkan ruang yang cukup untuk perkembangan spontan. Sampai sekarang hubungan antar pemerintah telah ditandai oleh perkembangan spontan dan ad hoc. Hal ini melahirkan kritik terhadap kurangnya transparansi dan akuntabilitas."
Kepresidenan berjudul Hubungan Antar Pemerintah dan Penyediaan Layanan Publik di Afrika Selatan, mengangkat antara lain, dua pengamatan penting pada tahun 2003 tentang tantangan utama yang terus menghadapi sistem hubungan antar pemerintah (T. Layman, 2003): Pertama, meningkatnya integrasi antar forum yang dianggap penting untuk memastikan semua pendekatan pemerintah terhadap tantangan. Ini mengikuti kekhawatiran bahwa bagian dan agen yang berbeda tidak bekerja bersama-sama dan tanpa gelar diperlukan integrasi. Kedua, meningkatkan kejelasan diperlukan tentang aturan-aturan dasar untuk hubungan antar pemerintah; perencanaan terpadu dan pelayanan terpadu. Keprihatinan ini muncul dari pengalaman bahwa banyak forum antar pemerintah di mana tidak konsisten dengan aturan-aturan dasar di mana mereka beroperasi. Itu juga jelas bahwa karena kurangnya integrasi dalam perencanaan dan pemberian layanan, lembaga pemerintah tidak menampilkan kemampuan terbaik mereka. Oleh karena itu UU IGR berusaha untuk "menyusun" lembaga informal yang ada sebelum tahun 2005 dan untuk menjamin kepastian, kepastian dan akuntabilitas dari lembaga-lembaga tersebut dengan cara yang sementara tidak tercapai lembaga yang beroperasi dengan cara yang informal. Beberapa prinsip yang ditetapkan untuk mempromosikan tujuan dari Undang-Undang IGR misalnya: - Mempertimbangkan keadaan, kepentingan dan anggaran masing-
Dalam review 10 tahun yang dilakukan pada tahun 2003 untuk
58
-
masing lingkup ketika kekuasaan itu dilakukan. Konsultasi dengan organ negara lain. Koordinasi ketika mengimplementasikan kebijakan. Menghindari duplikasi atau yurisdiksi kontes
sama, serta toleran ketimbang sikap kompetitif, sulit bagi kedua cabang untuk mencapai tidak hanya tujuan sendiri, tetapi juga tujuan-tujuan nasional yang penting. 1.1. Legislatif federal Konstitusi menetapkan legislatif bikameral yang disebut Majelis Nasional, yang terdiri dari majelis rendah (DPR) dan majelis tinggi (Senat). Setiap negara bagian Nigeria dibagi menjadi tiga kabupaten senator, dengan masing-masing pemilihan senator. Wilayah ibukota federal memiliki satu senator (seperti Washington DC, yang tidak memiliki senator). Senat, oleh karena itu, terdiri dari 109 senator. Jadi, seperti Senat di AS, setiap negara bagian sama-sama diwakili di Senat Nigeria, namun, tidak seperti di Amerika Serikat, di mana masing-masing senator dipilih oleh seluruh pemilih negara, senator Nigeria dipilih dari distrik dalam negara bagian mereka. Untuk DPR, Konstitusi menetapkan 360 konstituen federal "penduduk hampir sama sejauh mungkin," dengan masing-masing konstituen pemilihan satu anggota DPR. Oleh karena itu, seperti representasi negara bagian diferensial di DPR AS, negara bagian tidak sama terwakili dalam majelis rendah Nigeria. Ukuran representasi negara bagian di DPR tergantung pada ukuran populasinya. Konstitusi mengamanatkan Majelis Nasional untuk membuat undang-undang untuk "perdamaian, ketertiban dan pemerintahan yang baik" dari federasi atau sebagian daripadanya sehubungan dengan hal termasuk dalam daftar legislatif eksklusif yang
SISTEM PEMERINTAHAN DAERAH DI NIGERIA 1. Desentralisasi Sebuah pemisahan kekuasaan menonjol dalam Konstitusi Nigeria. Bagian 4, 5, dan 6 menghitung kekuatan masing-masing dari cabang legislatif, eksekutif, dan yudikatif. Namun, mengingat ketentuan tentang checks and balances, Konstitusi tidak "murni" melakukan pemisahan kekuasaan karena setiap cabang memiliki pengaruh atas yang lain. Misalnya, legislatif memeriksa eksekutif melalui fungsi pengawasan, senjata impeachment, dan konfirmasi legislatif calon eksekutif tertentu seperti menteri, komisaris, dan duta besar. Eksekutif memulai tagihan dan memiliki hak prerogatif menyetujui atau memveto RUU yang disahkan oleh Majelis Nasional. Baik legislatif dan eksekutif bermain peran penting dalam pengangkatan dan disiplin hakim, dan pengadilan kekuatan Marbury gaya judicial review atas kedua tindakan legislatif dan eksekutif. Namun, pemisahan kekuasaan antara eksekutif dan legislatif tidak meningkatkan potensi masalah. Kecuali dua cabang ini setuju pada kebijakan, jalan buntu berkembang - sesuatu yang telah terjadi. Kecuali ada mekanisme untuk membangun konsensus dan kerja
59
diatur dalam Bagian 1 dari Jadwal Kedua Konstitusi, tetapi subyek pelaksanaan kekuasaan Majelis untuk "yurisdiksi pengadilan hukum dan setiap pengadilan yudisial yang ditetapkan oleh undang-undang." dengan demikian, Konstitusi menghalangi legislatif dari memberlakukan hukum "yang ousts atau dimaksudkan untuk menggulingkan yurisdiksi" dari badan peradilan tersebut. Badan legislatif selanjutnya dilarang melakukan dalam kaitannya dengan kejahatan, hukum yang memiliki efek retroaktif (ex post facto). Majelis, bagaimanapun, dapat membuat undangundang tentang masalah apapun pada daftar bersama legislatif dan pada setiap hal-hal lain sehubungan dengan yang di bawah Konstitusi, itu diberdayakan untuk membuat undang-undang. Selain itu, ketika sebuah majelis negara bagian tidak dapat menjalankan fungsinya dengan alasan situasi yang berlaku dalam keadaan, seperti di mana legislatif ditunggangi krisis, Majelis Nasional dapat membuat hukum untuk menyatakan bahwa "sampai saat seperti majelis Negara bagian mampu melanjutkan fungsinya." dalam beberapa kali, Majelis Nasional mengancam akan memanggil kekuatan ini di beberapa negara bagian, terutama di Timur, di mana tussles listrik melumpuhkan operasi majelis dewan mereka. Ketentuan ini, bagaimanapun, tidak mengizinkan legislatif federal untuk mendakwa seorang gubernur negara bagian. Ketika ada konflik antara hukum federal yang berlaku dan hukum negara bagian, hukum negara bagian
dibatalkan sampai sejauh mana ketidak konsistenan dengan hukum federal. Sebagai aturan umum, Majelis Nasional tidak memiliki kekuatan persetujuan, veto, atau perubahan konkuren atas undang-undang yang ditetapkan oleh pemerintah negara bagian dan sebaliknya. Namun, aturan ini tidak mencakup undang-undang menghormati penciptaan negara bagian baru dan pemerintah daerah, penyesuaian batas, domestikasi perjanjian tertentu, dan amendemen konstitusi. 1.2. Eksekutif Federal Kekuasaan eksekutif federal berada di tangan presiden, yang memiliki keleluasaan untuk menjalankan kekuasaan tersebut baik secara langsung atau melalui wakil presiden, menteri dari pemerintah federal, atau petugas pelayanan publik federasi. Kekuasaan eksekutif presiden meluas ke pelaksanaan dan pemeliharaan Konstitusi, semua undang-undang federal, dan semua hal-hal lain sehubungan dengan yang Majelis Nasional memiliki kekuasaan untuk membuat undang-undang. Kekuasaan presiden yang mengagumkan ketika dipertimbangkan dalam terang sifat luas dan ekspansif daftar legislatif eksklusif meskipun kekuatan ini harus dilaksanakan sesuai dengan konstitusi dan hukum yang berlaku oleh Majelis Nasional. Presiden juga berpartisipasi dalam aspek-aspek tertentu dari pembuatan undang-undang. Persetujuan presiden diperlukan untuk RUU yang disahkan oleh Majelis menjadi hukum (Attorney General of Bendel State v Attorney General of the
60
Mahkamah Agung terutama pengadilan banding. Namun, yurisdiksi asli, dengan mengesampingkan setiap pengadilan yang lain, sehubungan dengan hal-hal baik antara negara bagian dan pemerintah federal atau antar negara bagian. Konsisten dengan kekuatan judicial review, dan dalam prinsip supremasi konstitusi, Mahkamah Agung dan pengadilan unggulan lain dari catatan dapat mendeklarasikan hukum federal atau hukum lain untuk menjadi inkonstitusional dan karena itu batal dan tidak berlaku. Mahkamah Agung dapat mendengar kasus referensi yang melibatkan "pertanyaan besar hukum" yang berkaitan dengan "penafsiran atau penerapan" Konstitusi (Cap. 162, Laws
Federation & Ors, 1982), meskipun Majelis dapat memveto presiden oleh mayoritas dua pertiga. Peran legislatif presiden dapat mengambil bentuk inisiatif legislatif juga. Menurut Pasal 81 dari Konstitusi, presiden juga dapat menyebabkan perkiraan harus diletakkan sebelum dan ditindaklanjuti oleh legislatif. Presiden memiliki kewenangan berdasarkan Pasal 315 untuk memodifikasi dengan cara penambahan, perubahan, kelalaian, atau mencabut hukum yang ada dalam rangka membawa kesesuaian dengan Konstitusi. Konsisten dengan prinsip karakter federal, Konstitusi mewajibkan presiden untuk menunjuk kabinet setidaknya satu menteri dari masingmasing negara federasi. Polities konstituen, dengan demikian, tidak memainkan peran apa pun dalam pemilihan presiden karena hasil pemilihan presiden ditentukan oleh suara terbanyak. Namun, untuk menang, seorang calon presiden harus mengumpulkan tidak kurang dari seperempat dari suara di pemilu dalam setidaknya dua-pertiga dari negara bagian federasi dan wilayah ibukota federal. 1.3. Peradilan federal Konstitusi menetapkan sebuah hirarki tiga tingkat pengadilan federal. Bagian bawah terdiri dari pengadilan wilayah ibukota federal dan Pengadilan Tinggi federal. Pengadilan menengah, Pengadilan Tinggi, adalah lapis kedua, sedangkan Mahkamah Agung, yang merupakan pengadilan terakhir, merupakan tingkat atas.
of the Federation of Nigeria, 1990.). Melalui prosedur "leap frog", pengadilan tinggi memberikan pendapat pada pertanyaan dan memberikan arahan yang dianggap cocok ke pengadilan di bawah ini, tetapi pengadilan tidak memberikan pendapat penasehat eksekutif federal dan/atau legislatif federal dan/atau pemerintah dari kelompok-kelompok konstituen. Hakim Mahkamah Agung ditunjuk oleh presiden atas rekomendasi dari Dewan Yudisial Nasional, yang pada gilirannya bertindak atas saran dari Komisi Pelayanan Pengadilan federal. Polities konstituen yang diwakili pengadilan federal melalui prinsip karakter federal, tetapi Konstitusi tidak mandat, seperti halnya dengan janji menteri, minimal dari masing-masing negara bagian.
61
Peradilan menempati posisi yang kuat. Kekuasaannya meluas, meskipun sesuatu yang bertentangan dengan Konstitusi, untuk semua kekuatan yang melekat dan sanksi dari pengadilan. Kekuasaan yudisial memperpanjang juga untuk semua masalah hukum yang timbul antara orang-orang atau antara pemerintah (atau otoritas) dan setiap orang dan semua tindakan dan proses untuk menentukan pertanyaan mengenai hak-hak sipil dan kewajiban seseorang. Namun, Tujuan Fundamental dan Prinsip-prinsip direktif Kebijakan Negara tidak tunduk pada penegakan hukum. Selain itu, kekuasaan kehakiman tidak mencakup setiap tindakan atau proses hukum yang berkaitan dengan hukum yang dibuat pada atau sebelum 15 Januari 1966 (tanggal kudeta pertama Nigeria) untuk menentukan setiap masalah atau pertanyaan mengenai yurisdiksi otoritas atau orang yang telah membuat hukum tersebut. Dengan mengacu pada pengadilan adat atau agama, Konstitusi menetapkan syariah banding dan pengadilan adat untuk wilayah ibukota federal dan memungkinkan setiap negara bagian "yang memerlukan itu" untuk mendirikan pengadilan tersebut. Individu bebas untuk memilih antara pengadilan-pengadilan biasa dan pengadilan adat asalkan kedua pengadilan memiliki yurisdiksi atas materi pelajaran. Pengadilan Syariah memiliki yurisdiksi hanya atas umat Islam, tetapi tidak ada ketentuan konstitusional menghalangi para pihak untuk kasus, bahkan jika keduanya
Muslim, memilih pengadilan-pengadilan biasa. Dalam prakteknya, bagaimanapun, memilih keluar dari pengadilan syariah langka karena banyak umat Islam takut bahwa hal itu dapat dianggap sebagai perselingkuhan dengan agama Islam. Banding dari keputusan yang diberikan oleh syariah dan pengadilan adat banding pergi ke Pengadilan Federal Banding, yang komposisi, sebagai masalah penetapan konstitusi, termasuk setidaknya tiga hakim yang dipelajari dalam hukum personal Islam dan setidaknya tiga hakim pelajari dalam hukum adat. Setelah itu, daya tarik akhir terletak pada Mahkamah Agung. 1.4.Lembaga-lembaga politik Konstituante Lembaga negara bagian umumnya mirip dengan pemerintah federal karena mereka diamanatkan oleh konstitusi federal. Misalnya, tunduk pada kekuatan masing-masing, pengaturan kelembagaan untuk cabang eksekutif negara bagian, dengan penyesuaian yang diperlukan, orangorang di tingkat federal. Artinya, setelah vesting kekuasaan di presiden federal, rompi Konstitusi kekuasaan di gubernur negara bagian. Hal yang sama juga terjadi pada pengadilan masing-masing negara bagian untuk sejauh mana sistem negara bagian adalah hirarkis. Namun, pengadilan negara bagian, selain pengadilan tinggi masing-masing negara bagian (yang didirikan oleh Konstitusi), ditetapkan oleh hukum negara bagian. Ini termasuk syariah negara bagian dan pengadilan adat banding (jika sebuah
62
negara bagian memilih untuk menciptakan mereka), hakim atau pengadilan distrik, dan pengadilan adat atau daerah. Pengadilan tinggi negara bagian memiliki keduanya asli dan, sampai batas tertentu, yurisdiksi banding. Namun, tidak ada negara bagian yang memiliki pengadilan banding atau Mahkamah Agung. Kasus dari pengadilan negara bagian akhirnya berakhir di tingkat banding, dalam Pengadilan Federal Banding atau Mahkamah Agung. Berbeda dengan Majelis Nasional, Konstitusi menetapkan sebuah majelis dewan unikameral untuk setiap negara bagian. Seperti Majelis Nasional, masing-masing legislatif negara bagian tunduk pada yurisdiksi pengadilan dan pengadilan peradilan yang ditetapkan oleh hukum, dan tidak ada hukum negara bagian yang dapat mengusir yurisdiksi pengadilan atau pengadilan yudisial yang ditetapkan oleh hukum. Juga, seperti peran Majelis Nasional dalam menyetujui janji presiden tertentu, setiap majelis dewan Negara bagian bekerja sama dengan gubernur dalam penunjukan orang untuk eksekutif kunci dan posting peradilan. Bagian 7 dari Konstitusi menjamin sistem yang dipilih secara demokratis dewan pemerintah lokal. Sesuai dengan Pasal 8, masing-masing negara bagian harus memastikan keberadaan mereka di bawah undang-undang yang menyediakan pembentukan, struktur, komposisi, keuangan, dan fungsi dewan tersebut. Jadwal Keempat menyediakan fungsi utama dari dewan pemerintah daerah. Sebuah dewan memiliki
kewenangan untuk membuat peraturan dan peraturan sehubungan dengan fungsi lokal tercantum dalam Jadwal 4. Pengaturan pemerintah daerah memang agak berbeda dari negara bagian ke negara bagian, karena hal-hal tersebut adalah subyek dari peraturan negara bagian. Jika tidak, pemerintah daerah tidak memiliki cabang yudisial. 1.5. Alokasi kekuasaan Dalam mengalokasikan kekuasaan, Konstitusi membedakan antara daftar eksklusif legislatif dan daftar konkuren legislatif. Pemerintah federal memiliki kewenangan eksklusif untuk melaksanakan kekuasaan, sedangkan kedua pemerintah federal dan negara bagian memiliki kewenangan konkuren untuk membuat ketentuan dalam Konstitusi. Namun, negara bagian memiliki kekuasaan eksklusif legislatif dalam hal residual (Attorney General of Abia State & Ors v Attorney General of the Federation, 2002). Daftar eksklusif terdiri dari 68 item. Bila dibandingkan dengan 12 item pada daftar bersama (konkuren), ia menyediakan kritikus sistem federal Nigeria dengan senjata lain. Hal-hal yang eksklusif untuk pemerintah federal meliputi, antara lain, pertahanan, urusan luar negeri, ekstradisi, polisi dan jasa lainnya pemerintah keamanan; senjata, amunisi, dan bahan peledak, penjara, bukti, mata uang, mata uang, dan hukum lembut, perpajakan atas penghasilan, laba, dan capital gain, bea materai, tambang dan mineral (termasuk ladang minyak, pertambangan minyak, survei geologi, dan gas alam), hak cipta, penerbangan; pailit dan insolvensi,
63
bank, perbankan, bill of exchange, dan promissory notes, perdagangan dan perdagangan; regulasi partai politik, dan penciptaan negara. Baik pemerintah federal dan negara bagian dapat membuat undangundang tentang hal-hal yang ditemukan pada daftar bersama (konkuren). Daftar ini berkaitan dengan, antara lain, pembagian pendapatan, barang antik dan monumen, arsip, pemungutan pajak, undang-undang pemilu, tenaga listrik, pameran film sinematografi, pengembangan industri, komersial, dan pertanian, penelitian ilmiah dan teknologi; statistik; trigonometri, kadaster, dan survei topografi, dan universitas, pendidikan teknologi, dan postprimary. Kekuasaan eksekutif juga sama didistribusikan antara dua perintah pemerintah, dan biasanya coextensive dengan kekuasaan legislatif bersama (konkuren). Berdasarkan kekuatan bersama, jika hukum yang dibuat oleh pemerintah negara bagian konflik dengan “hukum sah” yang dibuat oleh pemerintah federal, maka yang terakhir berlaku. Dalam kata-kata dari Pasal 4 (5), "akan sejauh inkonsistensi batal." Namun demikian, hukum yang dibuat oleh negara bagian tidak selalu konsisten dengan hokum sah yang berlaku di federal tetapi berhubungan dengan materi pelajaran dalam hal mana hukum federal, untuk menggunakan bahasa umum, menutupi lapangan, undangundang negara bagian belum tentu batal tetapi hanya "dalam penundaan," dan jika, untuk alasan apapun, hukum federal dicabut, undang-undang Negara
bagian "dihidupkan kembali dan menjadi operasional" (Per Eso, 1982). Terlepas dari mekanisme administratif dan politik-partai normal, tidak ada mekanisme konstitusional eksplisit yang dirancang untuk mempromosikan konsensus daripada resolusi hirarkis konflik antara pemerintah federal dan pemerintah konstituen. Namun, resolusi konflik tersebut tersirat dalam pembentukan dan komposisi tubuh tertentu, seperti Dewan Nasional Negara bagian dan Komisi Karakter Federal, yang anggotanya terdiri dari wakil-wakil federal dan negara bagian. Konflik kekuasaan dan Yurisdiksi antara Pemerintah Federal dan Negara bagian setelah pemerintahan militer yang berkepanjangan, pengalaman demokratis Nigeria saat ini telah dilanda dengan konflik antar pemerintah tentang isu-isu mulai dari otoritas untuk meresepkan masa jabatan dewan pemerintah daerah kepada otoritas untuk memberlakukan undang-undang tentang korupsi. Namun, Konstitusi tidak secara tegas menggunakan mekanisme apapun untuk mencegah perkembangan konflik kekuasaan antara pemerintah federal dan negara bagian. Konstitusi Mahkamah Agung dengan yurisdiksi asli, dengan mengesampingkan setiap pengadilan lain, untuk menentukan sengketa hukum antara federasi dan negara bagian atau antar negara bagian. Karena Mahkamah Agung adalah pengadilan terakhir, ini mempercepat litigasi karena kasus tersebut tidak harus naik melalui secara lambat, hirarki normal, peradilan.
64
2. Struktur dan fungsi pemerintahan daerah di Nigeria 2.1. Struktur satu tingkat Reformasi 1976 menjelaskan hal ini sebagai berikut: Semua fungsi hukum dan pelayanan publik dari pemerintah daerah di Nigeria harus terkonsentrasi pada lembaga satu tingkat serbaguna yang disebut pemerintah daerah dengan anggaran yang lengkap dan mandiri, sehingga seluruh sistem pemerintahan lokal di daerah manapun dapat diidentifikasi, dihitung biayanya dan terkoordinasi. Hal ini juga dilanjutkan dengan: “Istilah "tier" digunakan dalam konteks ini sebagai makna seperangkat pemerintah daerah dengan identitas mereka sendiri, kekuatan dan sumber-sumber pendapatan yang didirikan berdasarkan undang-undang negara bagian dan dengan fungsi yang bertanggung jawab kepada negara bagian. Subordinat council yang diciptakan oleh mereka dan memperoleh dana dengan alokasi dari "hadirnya" pemerintah daerah tidak terdiri tingkatan yang terpisah tapi merupakan bagian dari tingkatan yang terdiri dari induk pemerintah daerah. Pemerintah daerah tersebut harus melayani populasi antara 150.000 dan 800.000. Ide tentang struktur satu tingkat di sini adalah bahwa tidak ada unit yang dibuat di bawah struktur pemerintah daerah yang diakui secara hukum. Mereka hanya untuk kenyamanan administrasi.” 2.2.
Pemerintah daerah memiliki struktur yang sama dan melakukan fungsi yang sama sejak reformasi tahun 1976. Hal ini karena menekankan reformasi dan standarisasi seluruh federasi. Struktur 1976 bertahan hingga awal 1991 (dengan sedikit modifikasi), dapat dibagi menjadi dua, yaitu: struktur politik dan administrasi. Di bagian atas adalah struktur politik yang terdiri dari dewan pemerintah daerah dan ketua diikuti oleh komite dan dewan pengawas, kemudian sekretaris pemerintah daerah dan berbagai departemen. Biasanya, departemen beroperasi di bagian dan unit pada tahun 1988 tapi ada reformasi yang memecah mereka ke divisi, cabangcabang dan bagian. Di bawah reformasi tahun 1976, sistem parlementer adalah vogue tapi kemudian ketua pemerintah daerah diangkat dari 3 calon dewan oleh gubernur negara bagian. Dia memimpin dewan di kedua kapasitas legislatif dan eksekutif. Dia bertanggung jawab kepada dewan tetapi bertanggung jawab kepada gubernur yang menunjuknya. Sekretaris itu namun kepala eksekutif dan bertindak seperti Prefect. Pada tahun 1991, dengan pengoperasian sistem presidensial di pemerintah daerah (dan disertai dengan prinsip-prinsip pemisahan kekuasaan), ada pluralitas dalam struktur politik, bahkan dengan sekretaris menjadi politik. Jadi, ada dewan eksekutif, dewan legislatif, ketua, sekretaris, dan departemen (dengan departemen personalia ditinggikan antara lain karena tanggung jawab tambahan). Ketua dinominasikan pengawas di luar dewan
Struktur politik dan administrasi
65
(3-5 dari mereka). Ia tergantung pada dewan untuk menyetujui anggaran. Dewan juga membuat hukum bagi pemerintah daerah. Sekretaris sebagai tokoh politik tidak pernah menikmati kekuasaan dari mantan sekretaris. Kekuasaan diwariskan kepada direktur personil atau departemen administrasi (kekuasaan tersebut termasuk penandatangan cek). Sampai sekarang, sekretaris adalah bagian dari ini. Diagram representasi dari kedua struktur adalah sebagai berikut:
The 1991 Structure Executive Council Office of the Chairman Office of the Secretary Departments Ag ric
Local Government Council Chairman Supervisory
Standing
Councilor
Office of the Secretary Trea sure
Educ ation
Ag ric
Wo rks
Wo rks P/ Mgt .
Fina nce
Medi cal
Educ ation
2.3. Fungsi Pemerintah daerah dapat dikatakan untuk melakukan fungsi wajib dan bersamaan. Yang wajib adalah mereka harus melakukan tanpa bantuan yang diperlukan dari pemerintah yang lebih tinggi. Yang Bersamaan dibagi dengan tingkatan lain dari pemerintah terutama pemerintah negara bagian. Sebelum dimulai pada fungsi-fungsi ini, mari kita lihat item-itemnya di bawah ini: 2.3.1. Fungsi wajib a. Perencanaan ekonomi pemerintah daerah; b. Koleksi lisensi suku, radio dan T.V.; c. Pendirian dan pemeliharaan kuburan, kuburan dan rumah bagi fakir miskin atau lemah; d. Perizinan sepeda, truk, (selain truk digerakkan secara mekanis) kano, roda gerobak dan gerobak; e. Pasar, taman bermotor dan pelayanan masyarakat; f. Jalan, jalanjalan, saluran air, jalan raya umum, taman, ruang terbuka; g. Penamaan jalan dan jalan-jalan; h. Ketentuan dan pemeliharaan fasilitas umum dan menolak pembuangan; i. Pendaftaran kelahiran, kematian dan pernikahan; j.
Committee
Ad min
Legislative Council
Med ical
N.R
Struktur ini khas dari sistem kabinet dengan ketua dan anggota dewan milik dewan yang sama dengan sekretaris yang kuat sebagai kepala eksekutif. Pada reformasi layanan sipil tahun 1988, mengubah nomenklatur dua departemen pelayanan administrasi dan keuangan untuk manajemen personalia dan keuangan dan perlengkapan masing-masing. Pada tahun 1991 struktur bawah, dewan eksekutif yang dipimpin oleh ketua beroperasi secara terpisah tapi interdependen dengan dewan legislatif. Ini adalah jenis struktur presidensial.
66
Tarif rumah petak atau pajak properti: Kontrol dan regulasi: iklan dan reklame Out-door; menjaga hewan peliharaan dari semua deskripsi; Toko-toko dan kios; Restoran dan tempat-tempat lain untuk penjualan makanan kepada publik; laundry. 2.3.2. Fungsi bersama (concurrent) Fungsi yang mana pemerintah daerah dapat melakukannya dengan pemerintah tingkatan lain terutama negara bagian dalam hal: a. Ketentuan dan pemeliharaan pendidikan dasar; b. Pengembangan pertanian dan sumber daya alam selain eksploitasi mineral; c. Penyediaan dan pemeliharaan pelayanan kesehatan; d. Seperti fungsi lainnya yang mungkin diberikan kepada dewan pemerintah daerah dengan rumah perakitan Negara
pedesaan, pasar merupakan sumber yang dominan dari pendapatan internal sedangkan untuk perkotaan, penilaian properti dan pasar dan taman yang paling berkontribusi. Sedangkan fungsi wajib membawa implikasi pendapatan dengan itu, fungsi bersamaan menekankan ketentuan pelayanan sosial mahal tertentu. Ini adalah layanan yang tidak meningkatkan pendapatan secara langsung. Mereka agak investasi dalam modal manusia. Kecuali untuk pertanian yang menghasilkan makanan pada jangka pendek, semua orang lain menghasilkan hasil yang mungkin lebih dari jangka pendek. Banyak uang yang diinvestasikan dalam pendidikan dasar dan kesehatan. Hal ini karena implikasi pengeluaran sehingga fungsi-fungsi ini bersama dengan pemerintah lain. Tentu saja, jika kita melihat pada perkiraan modal pemerintah daerah, sebagian besar uang masuk ke daerah-daerah tersebut terutama pendidikan dasar sampai sangat baru-baru ini. Akhirnya dari fungsi ini, harus dicatat bahwa perubahan tertentu telah terjadi antara tahun 1991 dan saat ini, khususnya di bidang fungsi bersama (concurrent). Sebagai contoh, sebuah komisi untuk pendidikan dasar telah ditetapkan. Komisi sekarang bertanggung jawab untuk pendanaan dan manajemen pendidikan dasar di negara ini.
Melihat fungsi wajib, tampaknya ada berbagai fungsi tersebut. Namun demikian, mereka terlihat sangat biasa dan residual. Tentu saja, ini adalah mengapa pemerintah daerah harus melakukan fungsi-fungsi tersebut. Selain itu, terlepas dari fungsi perencanaan ekonomi, semua barang-barang fungsional lainnya membawa implikasi keuangan dengan itu, dengan pengecualian lebih lanjut dari fungsi (f) pada daftar. Bahkan kemudian, jalan yang baik mendorong pembukaan daerah pedesaan dan pasar dan karenanya kemampuan untuk menghasilkan pendapatan. Kunci dan area fungsional utama yang bisa menghasilkan pendapatan adalah tarif dan lisensi TV, pasar dan taman Peringkat properti. Di daerah
3. Hubungan antar jenjang pemerintah (IGR) Bagaimana hubungan antar pemerintah sebagai "gagasan yang diimpor " mulai di Nigeria? Nigeria tidak
67
diragukan lagi dibatasi oleh pemerintah kolonial (Pemerintah Inggris). Sebelum perkembangan ini, masyarakat pra kolonial di Nigeria yang terdiri dari empires, a caliphate, kingdoms, chiefdoms, city states dan village republics (Oyovbaire, 1981 dan Oyovbaire, 1983). Tak satu pun dari masyarakat ini memiliki penguasa atau kelas sosial yang memiliki mandat atau kekuasaan atas semua masyarakat ini karena masing-masing masyarakat ini memiliki penguasa yang terpisah. Penetrasi awal Pemerintah Inggris meninggalkan Nigeria dalam tiga entitas yang terpisah, yaitu, Colony of Lagos, the northen Protectorate dan southern Protectorate. Ketiga daerah diikuti oleh batas-batas yang khas tapi masalah yang berkaitan dengan demarkasi batas dan batas sering menyebabkan gesekan. Pemerintah Inggris menjadi tidak puas dengan mempertahankan sistem tiga unit administratif yang terpisah dengan batas-batas (Okafor, 1981). Itu sebagai akibat dari hal ini bahwa Pemerintah Inggris memulai penggabungan negara sehingga entitas yang berbeda dapat bersatu (Anjorin, 1967 dan Ballard, 1971). Mengikuti langkah penggabungan yang pertama kali dirancang oleh Sir Ralph Moor pada tahun 1896, penyatuan yang sebenarnya datang pada 1914 tapi ini gagal untuk menciptakan sebuah sistem kesatuan politik dan administrasi karena ada ada departemen terpisah untuk pemerintah Utara dan departemendepartemen yang terpisah untuk Selatan. konstitusi Clifford tahun 1922 yang bertujuan untuk membawa web
dari hubungan dalam set up administrasi tidak berarti membantu sebagai Dewan Legislatif yang didirikan di Lagos tidak memiliki perwakilan Utara. Kondisi ini bertahan sampai tahun 1946. Selama tahun ini, bagian Utara diwakili oleh Letnan Gubernur dan Warga Senior. Situasi ini mengakibatkan DPRD bagian selatan membuat undangundang untuk Colony dan Provinsi Selatan hanya sementara Gubernur disahkan untuk Provinsi Utara menurut proklamasi. Posisi dari Nigeria yang mengizinkan penggabungan meskipun administrasi yang berbeda adalah sebagai akibat dari keyakinan Pejabat Politik Inggris seperti Sir Hugh Clifford dan Richmond Palmer bahwa Nigeria tidak pernah bisa menjadi serikat yang cocok. Coleman (1986) menegaskan ketika ia mengatakan bahwa jika hal itu mungkin untuk semen berbagai komunitas etnis menjadi bangsa homogen pukulan mematikan tunggal akan menjadi demikian dipukul di bagian paling akar kemerdekaan nasional di Nigeria, yang mengamankan setiap orang yang terpisah hak untuk menjaga identitasnya, individualitas dan kebangsaannya, bentuk yang dipilih sendiri dari pemerintah, dan lembagalembaga politik dan sosial aneh yang telah berevolusi untuk itu dengan kebijaksanaan dan oleh : Akumulasi pengalaman generasi leluhurnya (Coleman, 1986, hal.194). Pada tahun 1939, sindrom penggabungan 1914 mengalami kemunduran besar seperti Sir Bernard Bourdillon yang menjadi Gubernur Nigeria antara tahun 1935 dan 1943
68
dibagi lagi menjadi dua Nigeria selatan, tapi tugas menulis ini ke dalam konstitusi Nigeria tahun 1946 dilakukan oleh Sir Arthur Richards. Meskipun negara itu dalam tiga bagian (Daerah), tidak ada kemajuan substansial dalam tingkat hubungan antar-pemerintah karena tidak ada legislatif daerah fungsional sebagai legislatif daerah yang tidak memiliki kekuasaan legislatif. Secara konstitusional, tidak ada hubungan Nasional - Negara bagian, Badan Legislatif Daerah bertindak sebagai jembatan antara dewan legislatif pusat dan Otoritas asli (Ayoade, 1980). konstitusi 1951 berbeda secara signifikan dari konstitusi tahun 1946 karena negara kesatuan lebih dengan memberikan otonomi yang lebih besar kepada tiga wilayah. Legislatif Daerah bertindak sebagai kolega pemilu untuk DPR pusat. Legislatif Daerah kemudian memiliki beberapa kekuatan Legislatif dan setiap Daerah memiliki Dewan Eksekutif. Pengaturan ini membawa dasar konstitusional bagi hubungan antara kedua tingkat pemerintahan. Dengan demikian, semua tagihan pusat sehubungan dengan Daerah pertama harus diletakkan sebelum legislatif bahwa Daerah dipertimbangkan serta dinasihati. Legislatif Daerah memiliki kekuasaan untuk membuat undang-undang tentang resep subjek seperti pendidikan, kesehatan masyarakat, pemerintah daerah dan pertanian (Ojo, 1973). Kompetensi legislatif pusat lebih besar dari ini karena, kekuatan penuh legislasi pada semua mata pelajaran termasuk
mereka yang berada dalam kewenangan legislatif daerah. Dimana muncul konflik antara dua hukum, yang berlaku kemudian menang atas legislative pusat. Dengan ini, mungkin bagi hukum Regional untuk menggantikan undang-undang sentral pada subyek yang sama jika hukum Daerah diberlakukan nanti. Tapi ini tidak berarti bahwa Daerah lebih unggul dari pusat. Konstitusi 1951 juga diberdayakan pemerintah negara bagian untuk mendirikan pemerintah daerah dan untuk mengatur kegiatan mereka. Namun antara pengoperasian konstitusi tahun 1951 dan 1954, tidak ada hubungan langsung antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Konstitusi Lyttleton 1954 lebih memperkuat hubungan antar pemerintah. Ada pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dan regional. Kekuasaan pemerintah dikelompokkan di bawah tiga judul yaitu: daftar Enumerated atau daftar Khusus Federal, daftar serentak dan Residual (Ojo, 1973). Daftar Enumerated berisi materi seperti hubungan luar negeri, mata uang, pertahanan, imigrasi, kewarganegaraan dan sensus, penerbangan, bank dan sebagainya di mana pemerintah Federal memiliki otoritas tunggal untuk menerapkan peraturan. Daftar Concurrent mencakup hal-hal seperti Pendidikan tinggi dan Pengembangan Industri, Asuransi, kekuasaan Air, Penelitian Ilmiah dan seterusnya di mana baik Federal dan Pemerintah daerah bisa membuat undang-undang. Dalam kasus konflik antara Undang-undang Daerah dan
69
Federal pada subjek konkuren yang sama, hukum federal menang. Pengaturan ini dihapus posisi anomali 1951 dimana hukum regional digantikan hukum sentral pada subyek yang sama jika hukum Daerah diberlakukan nanti. Materi lain yang tidak termasuk baik dalam daftar Enumerated atau daftar Concurrent adalah urusan Daerah. Dengan pengaturan ini, Pemerintah daerah tidak diganggu oleh pemerintah Federal. Selain hubungan Regional Tengah pada saat itu, ada juga hubungan pusat-daerah. Level lain dari hubungan antar pemerintah muncul setelah penciptaan Dewan Kota Lagos pada tahun 1917 di bawah Ordonansi Township 1917 (Orewa dan Adewumi, 1983). Konstitusi 1954 adalah perbaikan lebih lanjut dari konstitusi sebelumnya karena hubungan antar -pemerintah itu tidak dibawa. Selain jaringan sebelumnya dari hubungan yang ditimbulkan oleh konstitusi, pada tahun yang sama badan pemasaran yang terpusat sebelum menjadi desentralisasi sehingga baik pusat maupun tingkat daerah memliki papan pemasaran. Hubungan antara dua tingkat seperti papan pemasaran adalah bahwa Dewan Pemasaran Central melayani daerah dalam kapasitas konsultatif (Nnoli, 1978). Masing-masing dari empat daerah yang ada kemudian memiliki layanan sipil sendiri dan kekuatan yang sama bersama dengan pemerintah pusat, sementara pemerintah daerah diciptakan, dipelihara dan dibiayai sepenuhnya oleh pemerintah daerah (Olopade, 1984).
Tak lama setelah pemerintah militer mengambil alih urusan pada tahun 1966, maka Kepala Negara bagian, Aguiyi Ironsi menemukan bahwa hubungan Federal- Region hampir dipecah sebagai daerah yang kuat dari pemerintah pusat. Hal ini telah mengakibatkan ancaman pemisahan diri yang telah direcoki negara pada tahun 1914, 1950, 1953 dan 1964 (Elaigwu, 1985). Situasi ini mengotori negara yang mengakibatkan ke pengundangan Keputusan No 34 tahun 1966 yang mengembalikan negara itu kepada pemerintah kesatuan. Dengan ini, Nigeria tidak lagi menjadi negara federal tetapi dibaptis Pemerintah Militer Nasional, daerah dihapuskan dan disebut sebagai "kelompok provinsi'’. Keputusan yang sama bersatu semua Layanan Sipil. Efek yang dihasilkan dari posisi ini mempengaruhi hubungan antar pemerintah membatasi tingkat hubungan antara struktur pemerintahan di negara itu sebagai derajat hubungan dalam sistem federal lebih dari itu pemerintahan kesatuan. Tapi hubungan seperti itu singkat sebagai administrasi Aguiyi Ironsi terlupakan melalui kudeta Juli 1966. Pemerintahan Gowon yang datang tak lama setelah pemerintahan Ironsi yang mengembalikan negara pada sistem federal. Mantan daerah mempertahankan nama mereka dan layanan sipil mereka secara terpisah. Di bawah rezim baru ini hubungan antar pemerintah menerima dorongan lebih besar karena lebih banyak negara bagian diciptakan dan kerjasama dan interaksi lebih dekat antara Pemerintah
70
System in South Africa (sine anno) http://www.clgf.org.uk/userfiles/CLG F/File/2008_Country_Files/SOUTH_ AFRICA.pdf. Accessed 24.4.2014
Federal dan negara bagian yang berkembang. Untuk mahkota itu semua, pemerintah militer federal melalui reformasi 1976 pemerintah daerah membentuk hubungan yang lebih maju antara Pemerintah federal dan pemerintah lokal. Okoro (1998) telah menempatkan ini dengan benar ketika ia mengatakan bahwa hubungan tersebut lebih menonjol pada tingkat kemandirian keuangan pemerintah daerah (Okoro, 1998).
Constitution of Nigeria 1999 Constitution of the Republic of South Africa 1996 D. J. Elazar, Exploring Federalism, 1987, 34. D.
EFJ Malherbe, Does the Intergovernmental Relations Framework Act 13 of 2005 Confirm or Suppress National Dominance?, Journal of South African Law (2006), 818. Section 1 IGR Act
Referensi B. de Villiers, Bundestreue – The Soul of an Intergovernmental Partnership, 1995
FM Mathebula, Intergovernmental Relations Reform in a Newly Emerging South African Policy, University of Pretoria, 2004.
___________, Constitutional Principles – Content and Significance, (note7), 37 et seq.
Government Communication and Information System 2008: South Africa Yearbook 2007/08. Government Communication and Information System.
___________, Intergovernmental Relations in South Africa, South African Public Law 12 (1997), 197 et seq., at 212. ___________, Intergovernmental Relations: Bundestreue and the Duty to Cooperate from a German Perspective, South African Public Law 1994, 430 et seq. B.
de
Phil tesis RAU, 2000. T. Rapoo, Concealed Contest - MINMECs Provincial Debate, Policy Brief No. 18, December 1999.
http://www.constitutionnet.org/files/6473.pdf http://www.polity.org.za Intergovernmental Relations Framework Act, Act 13 of 2005.
Villiers/J. Sindane, Cooperative Government – The Oil of the Engine, 2011, 9.
Interim Constitution of Republic of South Africa 1993.
Baatjies/N. Steytler, District Intergovernmental Forums: A Preliminary Assessment of Institutional Compliance with the Intergovernmental Relations Act, Local Government Project, 2006, 3.
J.
Kincaid, Comparative Observations, dalam J. Kincaid/G. A. Tarr, Constitutional Origins, Structure and Change in Federal Countries, 2005, 428.
Kuusi Suvi (2009): Aspects of Local SelfGovernment: South-Africa. NorthSouth Local Government Cooperation Programme, The Association of Finnish Local and Regional Authorities.
Beall Jo (2005): Decentralising Government and Centralising Gender in Southern Africa: Lessons from the South African Experience, Occasional Paper 8, United Nations Research Institute for Social Development.
L. P. Malan, Conservation Management and Intergovernmental Relations: The Case of South African National and Selected Provincial Parks, 2000, 17.
CLGF (Commonwealth Local Government Forum): The Local Government
71
Metropolitan Municipality, University of Pretoria, 2006, 106.
Laws of the Federation of Nigeria, 1990. Local Government: Municipal Structures Act No. 117 of 1998.
Province and Local Government Departement: Intergovernmental Relations in South Africa, Pretoria, 2012.
Momoniat Ismael (sine anno): Fiscal Decentralisation in South Africa: A Practitioner’s Perspective, http://info.worldbank.org/etools/docs /library/128819/Momoniat%202001 %20South%20Africa.pdfAccessed 24.4.2014
R. L. Watts, Intergovernmental Relations, Department of Constitutional Development and Provincial Affairs, Pretoria, 1999, 7;
P. M. Sokhela, Intergovernmental Relations in the Local Sphere of Government in South Africa with Specific Reference to the City of Tswane
T. Layman, Intergovernmental Relations and Service Delivery in South Africa, Report Commissioned by the Presidency, August 2003, 21 et seq.
72
