Sectio Juridica et Politico, Miskolc,TomusXXII. (2004), pp. 213-139
A PÉNZÜGYI JOG FEJLŐDÉSI
TENDENCIÁI
ERDŐS ÉVA* Jogrendszerünkben a pénzügyi jog képviseli a megújulást, méltán említhetjük a legdinamikusabban fejlődő jogterületnek, jogágnak. Míg 1945-őt követően a pénzügyi jogtudomány jelentős vívmányának csupán az állami pénzügyekről szóló törvényt, az 1979. évi II. törvényt tekinthettük, addig a rendszerváltást követően már alig tudunk kiigazodni az állandóan változó, kibővült pénzügyi tárgyú jogszabályokban. A pénzügyi jog állandó fejlődésben van, változik, új elemekkel bővül, újabb és újabb területe kerül előtérbe, jelentősége pedig igen megnőtt a rendszerváltást megelőző évekhez képest. Tanulmányomban röviden a pénzügyek jogágának XX. századvégi önállóvá válását, megerősödését szeretném röviden áttekinteni, és rámutatni a XXI. század kihívásaira, fejlődési tendenciáira. A pénzügyi jog neves müvelője Deák Dániel1 már 1993-ban egyik publikációjában2 jellemezte: rendszerváltozás történt a pénzügyi jogban, a közpénzügyi jog szerkezetileg jelentős átalakuláson ment keresztül a korszerű piacgazdaságba vezető átmenet időszakában. E változás mai napig tetten érhető, és várhatóan még több évtizeden keresztül számolhatunk vele. Ennek megfelelően a jogág fejlődési tendenciáit három területre koncentrálva kívánom vizsgálni:
* DR. ERDŐS ÉVA tanszékvezető egyetemi docens Miskolci Egyetem ÁJK, Pénzügyi Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros 1
Dr. Deák Dániel a Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem egyetemi tanára 2 Dr. Deák Dániel: Rendszerváltozás a pénzügyi jogban. Gondolatok a közpénzügyi jog szerkezeti átalakulásáról In.: Pénzügyi Szemle 1993. 6. szám 456-463. o. Lásd még e témában: Dr. Deák Dániel. Pénzügyek a jogász szemével: a korszerű piacgazdaság kihívásai. Pénzügyi Szemle 1992. 9. szám 703-706. o. Dr. Ferenczy Endre: Közpénzügyek modernizációja és az európai integráció. Államés Jogtudomány 1993/1-2. szám 97-118. o.
Erdős Éva
214 -
A rendszerváltást megelőző korszak meghatározó folyamataira. Az 1990-es évek fejlődési tendenciáira, azaz a pénzügyi jog átalakulására és a reformfolyamatokra. A reformfolyamat változásainak következményeire: a XXI. század elejének kihívásaira.
Tanulmányomban a három korszakban végbemenő fejlődési folyamat bemutatásához alapvetően három területet kívánok elemezni: a) hogyan alakul a pénzügyi jog meghatározása, a jogági specifikumok vizsgálatának szemszögéből, b) hogyan változik a jogág belső tagozódása, területeinek meghatározása, c) milyen változáson megy keresztül a pénzügyi jog a jogági elhatárolás szempontjából.
I.
Az állami pénzügyekről szóló törvénytől a rendszerváltást megelőző reformokig: „a költségvetési jog fetisizmusa"
Ahhoz, hogy a fejlődés jól érzékelhető legyen, mindenképpen vissza kell tekintenünk a múltba. Az államszocializmusban a költségvetési gazdálkodás bírt különösen nagy jelentőséggel, a központi tervgazdálkodás mellett nem fejlődtek ki azok a jogintézmények, amelyek a parlamentnek felelős kormányzat feletti alkotmányos ellenőrzést biztosították volna. Deák Dániel ezen időszakot a „költségvetés fetisizmusával "3 jellemezte; és megállapította, hogy a gazdálkodás kulcsfontosságú elemét nem a vállalatok, mint inkább a forrásokat széles körben központosító költségvetési szervek döntései képezték. Ilyen közegben pedig az állami költségvetés jelentősége óhatatlanul túlértékelődött. A pénzügyi jognak mint önálló jogágnak a létjogosultsága ebben az időszakban bár nem kérdőjelezhető meg, azonban jelentősége a többi jogághoz képest csekélynek mondható'1. A jogszabályok alapvetően három terület köré épülnek:
3 4
Dr. Deák Dániel: i.m. (2) Pénzügyi Szemle 1993. 6. szám 457. o. Lásd erről bővebben Dr. Meznerics Iván a szocialista pénzügyi jogtudomány legnagyobb művelőjének tollából: Pénzügyi Jog a szocialista gazdálkodásban és a nemzetközi kapcsolatokban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1977. 34. o. „Magyarországon az önálló merkantilista-kameralista irányzatától már elszakadt a pénzügyi tudomány kialakulása - a 19. század elejétől kezdve - Berzeviczy Gergely, Karvasy Ágost, Kautz Gyula és Földes Béla tudományos tevékenységének az eredmé-
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái -
215
a szabályok zömét alkotó költségvetési jog, csekély mennyiségű szabályokat tartalmazó vállalati jövedelemszabályozás és néhány, a magánszemélyeket érintő adójogi és illetékjogi szabály köré.5
A gazdaságirányítás rendszerének fejlesztésében és működésében ugyan szerepet játszott a pénzügyi eszközökkel történ befolyásolás, de a reform 1988ig váratott magára. Ahhoz, hogy a jogágban végbement változásokat érzékelni tudjuk, át kell tekintenünk e korszakban, hogy mi volt a pénzügyi jog definíciója, és milyen területekre osztották fel. A magyar tételes pénzügyi jog definícióját és felosztását Nagy Tibor 6 e
korszakra vonatkozóan a következők szerint adta meg: A pénzügyi jog a jogi normák által szabályozott azonos tárgyú és jellegű csoportjai, nevezetesen:
pénzügyi
viszonyok,
főbb,
a) a költségvetési jog: a költségvetés rendszerére és a gazdálkodására vonatkozó normák nye. A pénzügyi jogi irodalom komoly megindulása a század elején Mariska Vilmos nevéhez fűződik." 7-es lábjegyzet uo: „Eörsi szerint: a szocialista pénzügyi jog kél formában jelentkezik: a) mint jogágazat, és ennek lecsapódása a kódex szintjére; ebben az értelemben szervesen beilleszkedik a jogrendszer egészébe és a gazdaság oldaláról nézve szétdarabolnak tűnik és b.) mint pénzügyi jogi tevékenység lényegében valamennyi viszonyának a foglalata, ebben az értelemben gazdasági vonatkozásban egységes, jogi szempontból pedig különböző elemekből összetett heterogén jelenség." 5 Ilyenek: Általános jövedelemadó, mely a szocialista állami tulajdontól idegen kisiparosok, kiskereskedők, kiskereskedők, mezőgazdasági kistermelők adója; a háztáji és kisegítő gazdaságok jövedelemadója; a vagyonadók: 1. ingatlanadók: házadó, házértékadó, telekadó; ingatlan-nyilvántartási hozzájárulás 2. járművek adói: gépjárműadó, vízi járműadó; forgalmi adók: a magánszemélyek forgalmi adója, borforgalmi adó; jövedéki adók: szeszadó, dohányadó; honvédelmi hozzájárulás; helyi költségvetési adók: költségfejlesztési hozzájárulás, üdülőhelyi díj; ebadó In.: Nagy Árpád-Nagy Tibor: Pénzügyi jog és Igazgatás, Államigazgatási Főiskola, Kézirat, Budapest, 1980. 51-85 o.; jogszabályai: 98-99. o. Bár ezen felsorolás szerint a „néhány" jelző első olvasásra nem tűnik helyénvalónak, a költségvetés bevételi oldala szerint viszont ezen adók jelentősége igen csekély volt, és nem széleskörűen érintette a lakosságot. Dr. Nagy Tibor: az ELTE Állam- és Jogtudományi Karának nyugalmazott egyetemi tanára, Professor Emeritus, az ELTE Pénzügyi Jogi Tanszékének volt vezetője, a kiemelést ld. Nagy Árpád-Nagy Tibor: i.m. (5) 35. o.
216
Erdős Éva
b) vállalati pénzügyek: (pénzgazdálkodás) szabályozása (alapok képzése a jövedelemszabályozás keretében, költségvetési kapcsolatok c) állambevételi jog (adójog, illetékjog, vámjog anyagi és eljárási szabályai) d) bank- és hitelrendszer (fizetési módozatok, hitelezési eljárás) e) pénzrendszer (bankjegy- és érmeügy) f) biztosításügy normái g) devizajog h) pénzügyi ellenőrzés i) nemzetközi pénzügyi jog A jogág ekképpen történő területi felosztása bár széleskörű, mégsem teljes, nem kapott helyet ugyanis az árjog és a beruházások joga; és mégis e sokrétűségnek ellentmondani látszik, hogy a jogág gyakorlati jelentősége igen csekély volt. Ennek okát - többek között - abban is kereshetjük, hogy nem mindenkit érintettek e pénzügyi tárgyú szabályok, így a pénzügyi szabályok alkalmazása, szankcionálása7 sem érte el azt a szintet, amit ma a pénzügyi jog képvisel. A szocialista gazdasági rendszerben a pénzügyi jog „elhanyagolható gyakorlati jelentőséggel bírt" - legalábbis a jogi felsőoktatásban, majd a gyakorlati munkában is; ekkor a jogágban ismeretlenek voltak azok a jogintézmények, amelyek a jogállamiságot jelentették, a parlamentnek felelős kormányzat feletti alkotmányos ellenőrzés sem volt biztosítva."8 A pénzügyi tárgyú jogalkotás alapkövét ekkor az állami pénzügyekről szóló 1979. évi II. törvény jelentette. Az Api. jelentősége abban állt, hogy definiálta az állami pénzügyek rendszerét9, és e meghatározás tartalmazta a jogág specifikus jellemzőit is:
1. § (2) Az állami pénzügyek rendszerébe tartoznak azok a pénzügyi viszonyok, amelyek az államhatalmi, államigazgatási szervek, tanácsok, illetőleg ezek szervei, a bankok és a pénzintézetek között, valamint mindezek és a gazdálkodó szervezetek, más jogi személyek és magánszemélyek között jönnek
7
Elegendő itt arra utalnunk, hogy szankciók körében a Btk.-ban szabályozott gazdasági bűncselekményeket hiába is keresnénk, azok a rendszerváltást követően kerültek bevezetésre. 8 Deák Dániel: i.m. (2) 456. o. 9 1979. évi II. tv. 1. § (2) bekezdése Az állami pénzügyekről szóló törvény és a végrehajtására kiadott 23/1979. (VI. 28.) MT. rendelet hivatkozott preambulumát az államháztartás rendjéről kiadott 1992. évi XXXVIII. törvény 127. §. a) pontja helyezte hatályon kívül. £ törvény szövegét nagyrészt hatályon kívül helyezték, de még ma is hatályban van a „IV. Nemzetközi pénzügyek" fejezete.
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái
217
létre, továbbá azok a jogintézmények, amelyeket az állam e viszonyok irányítására, szervezésére és működtetésére hoz létre. 1. § (3) A Magyar Népköztársaságban az állam az állami pénzügyek körébe tartozó feladatokat az állami költségvetés rendszerének, a bank- és hitelrendszernek, a devizagazdálkodás rendszerének, s a személyi és vagyoni biztosítás útján látja el. A fenti meghatározás ma is érvényes, és alapját jelenti a pénzügyi jog elhatárolásának, valamint megjelöli a jogág főbb területeit is a 1. § (3) bekezdésben. A definiálás az alanyok közötti elhatárolásból indul ki, jól jellemzi a pénzügyi jogi jogviszony
sajátosságait,
melyek a következők:
-
az állam, vagy meghatározott szerveinek a részvétele a jogviszonyban, az alá- és fölérendeltség a jogviszony alanyai között, a pénzügyek jelenléte, a magánszféra pénzügyeinek kizárása. A törvény mindazonáltal - többek között - azért bír nagy jelentőséggel, mert a mai napig nincs olyan jogszabály hatályban, amely megkísérelte volna a pénzügyi jog definiálását, behatárolását. Az elhatárolás ma is időtálló, hiszen számbaveszi mindazon alanyokat, akik között pénzügyi jogviszony létrejöhet; és kiveszi a magánszemélyek egymás közötti pénzügyeit, a magánszemélyek és a gazdálkodó szervek egymás közötti és a gazdálkodó szervek egymás közötti pénzügyeit, azaz a magánszféra pénzügyeit, a pénzügyi jog - mint közjog köréből. A jogág belső tagozódásából is megállapíthatjuk, hogy e korszak pénzügyi jogalkotására a „költségvetési fetisizmus" a jellemző, a költségvetési jog alkotmányos alapjainak kiépítésére csak a „piackonform gazdasági szabályozók"10 megjelenése után kerül sor.
II. A pénzügyi jog reformja, az átalakulás, az átváltozás időszaka II. 1. Bár a változás előjele először a gazdaságpolitikában, a gazdaság szabályozókban volt észlelhető, ez előre vetítette az 1980-ass évek végén a pénzügyi jog átalakulásának szükségességét is. A reformok 1987-re tehetőek, azonban ezt megelőzően is meg kell említeni egy változást - az 1986. évi I. törvény az illetékekről. E korszakra jellemző,
10
Deák D.: i.m. (2) 457. o.
Erdős Éva
218
hogy a költségvetés fetisizmusa felszámolódott, a vállalati jövedelemszabályozás új életre kelt és eljött az „adójog reneszánszának"11 újbóli időszaka. A pénzügyi jog - jogági jellemző vonásai - megmaradtak, azonban a jogszabályok száma igen jelentősen megnőtt, és a pénzügyi jogalkotás jelentősége is megnőtt. A reformok alapvetően
az alábbi területet érintették a pénzügyi
jogban:
a) az illetékkódex megalkotása (1986), b) a pénzintézeti rendszer reformja: a monolitikus bankrendszerről a kétszintű bankrendszerre való áttérés (1986), c) az adójogi reform (1988), d) értékpapíijogi reform - a tőzsde megjelenése (1990), e) az államháztartás reformja (1992. évi XXXVIII. tv.), f) a pénzügyi ellenőrzés reformja (1989)12 A folyamatot elősegítette számos olyan, más jogterületre
tartozó
jogsza-
bály, mint: az 1988. évi VI. törvény bevezetése a gazdasági társaságokról; mely eltörölte az állami tulajdon kizárólagosságát és utat nyitott a magántulajdonnak és az ez alapján szerveződő társaságoknak és a vállalkozási szabadságnak: a külföldiek befektetéseinek védelméről szóló törvény13, az állami vállalatok átalakulásáról szóló törvény14; a privatizációs jogszabályok15, és 1991-ben a számvitelről, a kárpótlásról és a pénzügyi reorganizációról szóló jogszabályok.16 ad.a) A reformok az 1986-os illetékkódex megjelenésével kezdődtek. E jogszabály jelentősége abban állt, hogy eleget téve az Ápt. egyik fontos alapelvének17 - miszerint az állampolgárok széles körét érintő fizetési kötelezettséget csak törvény állapíthat meg - hatályon kívül helyezték a számos
" Deák D.: i.m. (2) 459-463. o. 12 A pénzügyi ellenőrzés során a reformfolyamat elsősorban a kormánytól független, csak a parlamentnek beszámolási kötelezettséggel tartozó Állami Számvevőszék létrehozásával (1989) indult, (1989. évi XXXVIII. törvény) de magában foglalta a bankfelügyelet, biztosításfelügyelet, értékpapírpiaci felügyelet szabályait is. 13 1988. évi XXIV törvény a külföldiek magyarországi befektetéseiről 14 1989. évi XIII. törvény a gazdálkodó szervezetek és gazdasági társaságok átalakulásáról 15 A spontán privatizáció szakaszát követően, 1990-ben jelentek meg az utolsó szabályozók: mint az első privatizációs törvény: 1990. évi VII. törvény az Állami Vagyonügynökségről és a hozzá tartozó vagyon kezeléséről és hasznosításáról Lásd errol bővebben: Dr Erdős Éva: A privatizáció és annak tőzsdei útja c. Ph.D. értekezés Miskolci Egyetem, ÁJK, 2001. 94-110. o. 16 1991. évi IL. törvény a csődeljárásról, a felszámolásról és a végelszámolásról 17 1979. évi II. törvény 6. § (4) „ebadót bevezetni, mértékét, vagy az adóalanyok körét megváltoztatni csak törvényben lehet." '
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái
219
PM. rendeletet, felsőbb szintre emelték a pénzügyi jogszabályalkotást, egységesítették az illetékekre vonatkozó jogalkotásra és megszüntették azt a lehetőséget, hogy miniszteri szinten avatkozhassanak be a magánszférát érintő fizetési kötelezettségekre. ad.b) A jegybank és a kereskedelmi bankok megjelenésével és szintjeinek elkülönülésével- pénzintézeti rendszer reformja számít a rendszerváltozás előtti legnagyobb átalakulásnak - és az ár előrevetítette a további változásokat. ad.c) Az adórendszer 1988-as reformja a személyi jövedelemadóról szóló, az általános forgalmi adóról szóló18, a vállalati nyereségadóról szóló törvények bevezetésével megteremtette az „adójog reneszánszát", azaz19 a pénzügyi jog meghatározó területévé vált az anyagi jog terén az adójog. Az adóreform nemcsak új adónemek és szabályok bevezetésével hozott újat, hanem azzal is, hogy kiterjesztette az adóalanyi kört: általánossá vált a jövedelem utáni adófizetési kötelezettség vagy az áruk forgalma után fizetendő közvetett adó. A pénzügyi eljárásjog csírái is megjelentek az adójog területén, új jogszabály született az adóigazgatási eljárásról.20 E jogszabályok egységesítéséből született meg az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény, mely egységes kezelést nyújt a központi és helyi adók beszedésének, befizetésének rendjére, mind a magánszemélyek, mind a gazdálkodó szervezetek vonatkozásában. Bár az adójogszabályok szinte évenként esnek át módosításokon, megjelenésükkel mégis óriási szerepet játszottak a pénzügyi jogalkotásban, jelentőségük a pénzügyi jogban vitathatatlan. ad.d) Az 1990. évi VI. Értékpapírtörvénnyel21 új intézmény honosodott meg a pénzügyi jog területén, nevezetesen hosszú évek kihagyása után létrehozták a Budapesti Értéktőzsdét. A piacgazdaságra történő áttérésnek, az ál-
18
1987. évi VI. törvény a magánszemélyek jövedelemadójáról, 1987. évi V. törvény az általános forgalmi adóról 19 Deák Dániel: i.m. (2) 459. o. 20 50/1987. (X.14.) MT. rendelet az adóigazgatási eljárásról, bár ekkor még hatályban volt a lakossági adóigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 58/1981. (XI.19.) MT. rendelet is. 1990. évi VI. törvény Az egyes értékpapírok nyilvános forgalomba hozataláról és forgalmazásáról, valamint az Értékpapírtőzsdéről
220
Erdős Éva
lami tulajdon felszámolásának jelentős eszköze lett a Budapesti Értéktőzsde, a privatizáció folyamatát igen nagy mértékben meggyorsította.22 ad.e) A reformfolyamat ugyancsak jelentős állomásának tekinthető a máig folyamatban lévő államháztartási reform, és az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. tv. megjelenése. Az államháztartási törvény a máig hatályban lévő - igaz csak pár szakasz erejéig - Állami pénzügyekről szóló törvényt váltotta fel.23 A pénzügyi jogalkotásban az államháztartás rendjére, a költségvetésre, az önkormányzatok és költségvetési szervek gazdálkodására vonatkozó egységesítés nagy eredményt jelentett az állami pénzügyekről szóló törvényhez képest. A törvény mind az anyagi, mind a költségvetés meghozatalára vonatkozó eljárásjogi szabályokat foglalja egy törvényi egységbe, az államháztartási gazdálkodás általános elveinek meghatározásával és a közpénzek felhasználásának, a felhasználás ellenőrzésének rendjével együtt. Az államháztartási reform nem befejezett folyamat, de mindenképp nagy lépésnek tekinthető a pénzügyi jog átalakulásában. Az államháztartási törvény lefektette a jogállamiságnak és demokratikus törvényhozásnak
megfelelő
alapelveket.
A törvény rögzíti, hogy: - kiket kötelezhet és milyen jogcímen állapíthat meg az állam fizetési kötelezettségeket, - a magánszemélyek széles körét érintő fizetési kötelezettséget csak törvénnyel lehet megállapítani és megváltoztatni, - a közteherviselés elvét, azaz a progresszív jövedelemközpontosítást, a növekvő jövedelemmel arányosan növekvő hozzájárulást a közkiadásokhoz,
22
Erről bővebben jelen tanulmány szerzője írt: Dr. Erdős Éva: A privatizáció és annak tőzsdei útja Ph.D. értekezés, Miskolci Egyetem ÁJK 2001. 143-217. o. 23 Az államháztartási törvény a megújuló piacgazdaságra törekvésnek szükségszerű eszköze lett. A pénzügyi reformok között elsőként említhetnénk fontosságát tekintve, a besorolás így nem az „erőrendet", hanem a kronológiát velte alapul. Azonban a megszületése mégsem jelentett azonnali eredményeket a pénzügyi jog átalakulásában, ezt bizonyítja a mai napig folyamatban lévő reform, ami a törvény „finomítására" vonatkozik. Az államháztartási törvény megjelenését követő kritikákról ld. bővebben: Dr. Ferenczy Endre: Az államháztartásra vonatkozó törvényhozásról, Jogtudományi Közlöny 1992/5. szám 226-233. o.
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái
221
-
az általánosság elvét, azaz azt a kiindulópontot, hogy akik igénybe veszik a közszolgáltatásokat, azok járuljanak is hozzá jövedelmi és vagyoni viszonyaiknak megfelelően, - a központi és helyi gazdálkodás elkülönítésének elvét, az önkormányzatok saját lábra állásának elősegítését. Összefoglalóan e korszakra vonatkozóan Deák Dániel megállapításával érthetünk egyet: „életre kel a monetáris pénzügyi jog, szerkezeti átrendeződés megy végbe a fiskális, tehát közpénzügyi jogban. Csökken az állami költségvetési gazdálkodás és nő az adóztatás jelentősége."... „Ily módon az államszocialista pénzügyi jog sarokkövét képező költségvetési jognak át kellett alakulnia, a pénzügyi jogi szabályozás másik kulcselemének az ún. vállalati pénzügyi jognak pedig be kellett olvadnia az adójogba."24
II.2. A reformok hatása a pénzügyi jog belső rendszerére Az 1987-től kezdődő és mai napig is tartó pénzügyi jogi átalakulásban a legszembetűnőbb a pénzügyi jog szerkezeti átalakulása. A vizsgálódást három terület vonatkozásában végezzük. Az első terület: a pénzügyi jog definíciója változott-e, és a jogág specifikus jellemzői megmaradtak-e, a második vizsgálódási terület, hogy milyen változásokon ment végbe a pénzügyi jog belső rendszere, felosztása, és harmadikként a jogági elhatárolás változását tekintjük át. a)
A pénzügyi jog definiálásában és a jogági jellemzőkben végbement változás: a.l.) A pénzügyi jog definícióját tekintve a kiszélesedő jogszabályi kör sem
változtat a jellemző elemeken, vagyis eszerint a pénzügyi jog definíciója: a. 1.1.) A pénzügyi jog azoknak a jogszabályoknak az összessége, amelyek az állam pénzügyeit szabályozzák, az állam pénzügyi tevékenysége során létrejövő jogviszonyokat, pénzügyi intézményeket, eljárásokat szabályozó, a pénzügyi ellenőrzés módszereit és formáit megállapító jogszabályok összessége.25 Az állam nagy szerveinek jelenléte tehát mindig jellemző a jogviszonyban, a. 1.2.) A pénzügyi jogviszony elsősorban az államhatalmi, államigazgatási szervek, az önkormányzatok és ezek szervei közötti pénzügyeket, a 24 25
Deák D.: i.m. (2) 457.0. Dr. Meznerics Iván: Pénzügyi jog a szocialista gazdálkodásban és a nemzetközi kapcsolatokban, Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1977. 17. o.
222
Erdős Éva
bankok, a biztosítók közötti pénzügyeket és mindezek, valamint a magánszemélyek és gazdálkodó szervek közötti pénzügyeket szabályozzák.26 A pénzügyi jog körébe tehát nem tartoznak a magánszféra pénzügyei, vagyis a magánszemélyek egymás közötti, a gazdálkodó szervek egymás közötti és a magánszemélyek és gazdálkodó szervek közötti pénzügyek. a. 1.3.) A pénzügyi jogviszony tárgya az állam pénzügyei; azaz minden olyan ügylet, amelyben jelen van a fizetés, a pénzkibocsátás, a finanszírozás. a. 1.4.) A pénzügyi jogviszonyban a felek soha nem állnak mellérendelt kapcsolatban, a jellemző - az állami jelenlét miatt - a felek alá- és fölérendelt kapcsolata. a.l .5.) A pénzügyi jogszabályok imperatív, kogens jellegűek, szemben a magánjog diszpozitív szabályaival. a. 1.6.) A pénzügyi jog közjogi elemeket tartalmaz, elkülönült önálló jogág. A jogág közigazgatási jogból való kiválása27 és önállósodása ma már nem bizonyítandó kérdés, hanem tény. A terjedelmi növekedés azonban jelentősen átalakította a pénzügyi jog egyes területeinek jelentőségét. b)
26
A pénzügyi jog tagozódása, szerkezete változott a legtöbbet a gazdasági reformok hatására. A pénzügyi jog jelentős e századi művelői28 különböző belső tagozódást, rendszerezést említenek müveikben.
Az állami pénzügyekről szóló törvény korábban már hivatkozott definíciója tehát ma is használható, bár e szakaszt már hatályon kívül helyezte az államháztartási törvény. Az államháztartási törvény ugyanakkor nem kísérli meg a pénzügyi jog komplex definiálását, így kénytelenek vagyunk visszahivatkozni a hatályon kívül helyezett Ápt.-re. 27 Ld. erről bővebben Meznerics Iván i.m. (25) 27. o.; 31. o., valamint Nagy Tibor-Tóth János-Nagy Árpád: Pénzügyi jog, Nemzeti Tankönyvkiadó, Budapest, 1993. 12-16. o. 28 Ezalatt a XX. században értendő, mint: Nagy Tibor-Tóth János - Nagy Árpád: (27) 2931.0.: szerint a pénzügyi jog rendszere a következő területeket fogja át: - az államháztartási jogból - a közbevételek jogából - a monetáris irányítás pénzügyi jogából - a devizajogból - a számviteli jogból - a nemzetközi pénzügyi jogból » Földes Gábor: Pénzügyi jog első kötet, KJK, Budapest, 2000. 40-42. o., Földes Gábor a pozitív jog szerinti csoportosítást követi, vagyis a törvények által szabályozott egy-
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái
223
A Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Karán egy sajátos, alanyok szerinti rendszervezést veszünk alapul29 a jogág belső tagozódásánál. A pénzügyi jogot e szerint a következő területekre oszthatjuk fel: b.l.) Az államháztartás pénzügyeinek joga, ezen belül az állambevételi jog, a közkiadások és az államadóság joga áll. E terület azokat a pénzügyi jogszabályokat tartalmazza, amelyek meghatározzák, hogy az állam milyen jogcímen, kitől vonhat el pénzeket, mi lehet a közkiadások jogcíme, eljárási rendje, a költségvetés végrehajtásának rendje, a közpénzek kiadásának ellenőrzése, és államadósság kiküszöbölésének rendje. b.2.) A vállalkozások pénzügyeinek joga. E területbe azokat a pénzügyi tárgyú szabályokat soroljuk, amibe az állam beavatkozik, vagyis a vállalkozások alapításának, működésének és megszűnésének pénzügyi jog normáit, beleértve a speciális vállalkozásokat, mint pénzintézetek, biztosító társaság pénzügyeinek jogát is. A működés rendjébe tartoznak a közbevételi jog körébe is besorolandó adók, de itt kell említenünk a beruházás, állami támogatás jogát, az árjogot is. b.3.)
A magánszemélyek
pénzügyeinek
joga:
E körbe azok a pénzügyi jogi normák tartoznak, amelyek a magánszemélyektől való állami elvonásokat (központi és helyi adók címén), és a magánszemélyeket megillető támogatások szabályozására vonatkoznak. b. 4.) Az egyesülési jog alapján működő szervezetek pénzügyeinek
joga:
(egyházak, pártok, egyesületek, alapítványok, köztestületek, közhasznú szervezetek) pénzügyeinek jogi szabályai szintén az alapítás, működés és megszűnés köré csoportosíthatók. A megkülönböztetést e szervezetek azon specialitása adja, mely átmenetet jelent a köz- és magánszféra között. b.5.)
Nemzetközi pénzügyek
joga
E terület a nemzetközi szervezetek által kibocsátott pénzügyi tárgyú jogszabályokat és jogi kötőerővel nem rendelkező egyéb szokványokat, szabályokat tartalmazza. E területre tartoznak a kettős adóztatás elkerülése tárgyában kötött nemzetközi egyezmények és az Európai Unió elsődleges és másodlagos pénzügyi tárgyú jogforrásai, bizottsági közleményei.
nemű (azonos tárgyú) jogviszonyok szerinti tagolást: 1. államháztartási jog, 2. monetáris irányítás pénzügyi joga, 3. devizajog, 4. nemzetközi pénzügyi jog. A rendszerezés a Miskolci Egyetem ÁJK Pénzügyi Jogi Tanszékének volt tanszékvezetőjétől, az MTA Állam- és Jogtudományi Intézetének tudományos főmunkatársától Dr. Ferenczy Endre kandidátustól származik.
224
Erdős Éva Megállapítható, hogy a pénzügyi jog rendszerezése, belső tagozódása elméletben eltérhet egymástól, de az elméletek abban megegyeznek, hogy a bankjog, a monetáris irányítás joga, az adójog előtérbe került - mind tömegében, mind jelentőségében - a költségvetés jogával szemben, tehát a reformfolyamat hatására eltűnt a költségvetés fetisizmusa és előretört az adójog reneszánsza.
c.)
A pénzügyi jog jogági elhatárolása is sokat változott a reformok hatására.30 A pénzügyi jog komplex jellegű jogág, gazdasági vonatkozású és ez meghatározó abból a szempontból, hogy egyes pénzügyi jogi intézmények tartozhatnak inás jogág területéhez is. A pénzügyi jog legjelentősebb változása a jogági elhatárolás nehézsége, az átfedések megnövekedése a különböző jogterületekben. A pénzügyi jog legszorosabb kapcsolatban a közigazgatási joggal, a gazdasági jog - polgári joggal, a nemzetközi joggal áll. c. 1.) A pénzügyi jog közigazgatási joggal való érintkezése nem kérdéses, lévén a pénzügyi jog a közigazgatási jog részeként is funkcionált. Ma a pénzügyi jogszabályok jelentős mennyisége és a jogterület gazdagodása is indokolta a jogág közigazgatási jogból való leválását. A két jogág érintkező területe: - mindkettő közjog, e szabályozási jellemzőkkel, mint a felek közötti alá-fölérendeltségi viszony, a kogens szabályozás, - az állami szervek, amelyek részt vesznek a jogviszonyban egyezőek. Az elhatárolás alapját a szabályozás tárgya jelenti, nevezetesen a pénzügyek. c.2.) A pénzügyi jognak a polgári joggal való érintkezése a szabályozási tárgyból, azaz a pénzügyekből fakadhat. Több közös területe van a két jogágnak, mint a privatizáció, az értékpapírpiac, a bankjog, a külföldi befektetések joga, a kötelező tőkeszabályok, a fizetés joga. Az elhatárolás alapját a közjog-magánjog eltérősége képezi. Ezek a következők: a) Pénzügyi jogban: - alá-fölérendelt a felek viszonya - állami jelenlét - kogens szabályok b) Polgári jogban: - felek mellérendelten alakíthatják a jogviszonyt - diszpozitív szabályok - a jogviszonyban nincs meg az állami jelenlét. 30
A szocialista pénzügyi jog elhatárolására ld. Meznerics I.: iím. (25) 25-31. o.
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái
225
A pénzügyi jog jogági fejlődése itt a legszembetűnőbb, mert egyre több olyan intézmény jelenik meg, mely jelen van mindkét jogág területén. Közös, hogy mindkét jogág tárgyát képezik a pénzügyek, csak míg a pénzügyi jog tárgya a közpénzügyek, a polgári jog tárgya a magánszféra pénzügyei lehetnek. c.3.) A pénzügyi jog szoros kapcsolatban áll a nemzetközi joggal is, a nemzetközi pénzügyek területén. A kettős adóztatás elkerülése tárgyában kötött nemzetközi egyezmények az Európai Unió pénzügyi tárgyú szabályai, a különböző nemzetközi szervezetek (OECD) által hozott pénzügyi jogi normák mindkét jogág területébe besorolhatók. c.4.) Említést kell tennünk a pénzügyi jognak a büntetőjoggal való kapcsolatáról is. A különösen súlyos szankciót a pénzügyi jognak a büntetőjog tartalmazza, a gazdasági bűncselekmények körében, így az „átfedés" ezen a területen is felfedezhető. Összegzésként a fentiekből megállapíthatjuk, hogy a rendszerváltással összefüggő pénzügyi reformok hatására a jogág keretei kibővültek, a pénzügyi jogviszonyban résztvevő alanyok köre az adóreform kapcsán kiszélesedett, mindez azonban nem érezteti hatását a jogterület meghatározásánál, a pénzügyi jog fogalmának és jellemzőinek elhatárolásánál. A reformok következtében azonban megváltozott a pénzügyi jog belső tagozódása átfedések száma is megemelkedett.
és a más jogterület
érintő
III. Új tendenciák a pénzügyi jogtudomány fejlődésében, következtetések, a XXI. sz. kihívásai A reformfolyamatok áttekintése után levonhatjuk a következtetéseket a pénzügyi jog fejlődésének tendenciáira vonatkozóan: 1. Az új adónemek bevezetése, az adóztatási kör kiszélesítése következtében megszűnt a költségvetési jog egyeduralma, és előtérbe került az adójog, mely felosztásunk szerint, mind az állambevételi jog részét, mind a vállalkozások, magánszemélyek is egyesülési jog alapján működő szervezetek pénzügyei jogának részét képezi. 2. A monolitikus bankrendszer megszűnésével és a bankrendszer kétszintűvé válásával megjelentek a pénzügyi irányítás, ellenőrzés új szervei és intézményei, mint: a jegybanki irányítás monetáris eszközei; és a pénzintézeti rendszer egységes felügyeleti szervez a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete.
226
Erdős Éva
3. A reformfolyamatokban kiépült az Értéktőzsde és az Árutőzsde, és az értékpapír piaci fejlődés ma már a globalizáció irányába mutat. Az Értéktőzsde Részvénytársasággá történő alakítása ugyan a civiljog irányába tolja az addig sui generis - önszabályozó szervezetet, de a globalizáció szempontjából ez mindenképp jó megoldásként értékelhető, hiszen a nemzetközi tőzsdei egyesüléseknél csak így lehet esélye a BÉT.-nek.31 4. A rendszerváltást követően megnőtt a monetáris irányítás szabályozásának jogi jelentősége, kiépültek az államháztartás gazdálkodására vonatkozó intézmények és eljárások, átrendeződött a jogág belső rendszere, tagolódása, az arányok jelentősen eltolódtak az állandó fejlődésben lévő adójog irányába. 5. A pénzügyi tárgyú jogszabályok állandóan növekvő száma, a pénzügyi jogalkotásban jelenlévő állandó módosítások eredményeként a jogág állandó fejlődésben van. Azt hiszem e fejlődést, mi - a pénzügyi jogot előadó egyetemi oktatók érezhetjük a legjobban, hiszen e tárgyból időtálló tankönyvet írni szinte lehetetlen. A jogág állandó mozgásban van, ugyanakkor e mozgás és a szabályok növekvő száma meghozta azt a kívánt eredményt, hogy a pénzügyi jog a jogi felsőoktatásban már ne egy az elhanyagolható szigorlati tárgyak között, hanem önálló, terjeszkedő jogterület, amelynek a jelentősége igen megnőtt, a szakmai törzsanyag szerves részét képezi és igen nagy gyakorlati jelentőséggel bír a későbbi jogászi munka során. Bár a jogi szakvizsga részét önállóan nem képezi a pénzügyi jog, azonban számos területe32 megtalálható a jogi szakvizsga gazdasággal kapcsolatos joganyagában. 6. A pénzügyi jog definiálásának elemei, jogági jellemzői ugyan megmaradtak, azonban néhol a közjogi elemek kezdenek háttérbe szorulni,
és a jogág
hatá-
rai - a keretek kibővülésével egyben - kezdenek elmosódni. Egyre több átfedés figyelhető meg a polgári jog, kereskedelmi jog egyes területeivel. A gaz-
31 32
Ld. erről bővebben: Erdős Éva: i.m. (22) 232-235. o. Ld. ehhez a témához: a jogi szakvizsgáról szóló 5/1991. (IV.4.) IM. rendeletet, melynek 5. §-a sorolja fel a szakvizsga részeit. A „gazdasági jog" anyagrészen belül a hitelintézetek és a pénzügyi vállalkozásokra vonatkozó joganyag, és a tőkepiaci törvény képezi a szakvizsga részét, a polgári eljárásjoghoz kapcsolódóan pedig az illetéktörvény bizonyos részei tartoznak a vizsga tárgyához. Itt kell jjiegemlíteni, hogy a közigazgatási szakvizsgába és az adószakértői szakvizsgába teljes részletességgel tartozik az államháztartási jog, az adójog és az ahhoz kapcsolódó eljárási jog.
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái
227
dasági jogszabályok hatalmas tömege új jogág-szabályozási koncepciókat vet fel.33 Az egyes jogterületek határai elmosódtak, nevezetesen ilyen az értékpapírjogi szabályozás, amelyben a pénzügyi jogi elemek mellett erőteljesen megtalálhatóak a polgári, társasági jogi elemek is. A gazdasági jogszabályok tömeges megjelenésének hatására egyre gyakoribb az az érvelés, hogy azokat, vagy azok egy részét önálló jogágban vagy kódexben lehetne elhelyezni, például egy Kereskedelmi Törvénykönyvben. Sárközy Tamás megálmodott koncepciója szerint a Kereskedelmi Törvénykönyv speciális területével foglalkozó fejezete rögzítené - egységesen - az értékpapírjog, bankjog, versenyjog szabályait. A koncepcióval a pénzügyi jogásznak vitáznia kell: hiszen ebben az esetben az egységes szabályozásban nem kaphatnának helyet a közjogi elemek. A jogfejlődés a polgári jog irányába tolja el az elhatárolás problémáját, de felveti a jogági átrendezés kérdését is a gazdasági jog (közjog és magánjog) létrehozásának lehetőségével. 7. A jogág határainak elmosódásával jár együtt, hogy a pénzügyi jog területén egyre többször keverednek a közjogi és magánjogi elemek.34 A nemzetközi fizetési módozatok (akkreditív) körében, a Nemzetközi Kereskedelmi Kamara által kidolgozott, számos pénzügyi eljárás nemzetközi szabályozását tartalmazó szokványok körében például, vagy az állami támogatások jogában is. Az állami támogatások körében a támogatási szerződést a minisztériumok kötik a szerződő gazdálkodó szervezettel, - tehát az állam többszörösen jelen van a jogviszonyban - ugyanakkor a szerződés polgári jogi elemeket hordoz.35 8. A jogterület fejlődésében felmerültek az anyagi és eljárási jog szétválasztásának szükségessége. Ennek első lépéseként tekinthetjük az Adózás Rendjéről szóló 1990. évi CXI. törvényt. Álláspontunk szerint az eljárási elemek elkülönitését meg lehetne kísérelni az államháztartási jogban is.
33
Ld. ebben a témában pld.: Sárközy Tamás: A gazdaság joga, mint az Európai Unióhoz való csatlakozás hajtó ereje, Gazdaság és Jog 1998/7-8. sz. vagy Miskolczi Bodnár Péter Magánjogi kodifikáció és a kereskedelmi jog viszonylagos önállósága, Polgári Jogi Kodifikáció és Jogharmonizáció, Novotni Kiadó, Miskolc, 1999. 73-99. o. 34 Ld. erről: Dr. Halustyik Anna: Közjogi és magánjogi elemek keveredése a nemzetközi pénzügyekben, Magyar Közigazgatás, 2001. 8. sz. 35 A problémával Harmathy Attila már a rendszerváltást megelőzően foglalkozott. Ld. Harmathy A.: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983.5-210. o.
228
Erdős Éva
9. Végezetül - de jelentőségénél fogva nem utolsósorban - a XXI. század kihívásainál említenünk kell a nemzetközi folyamatok
felerősödésével
együttjáró
változásokat, melyek közül a legerőteljesebb az Európai Unió által diktált harmonizációs folyamat. Az adóharmonizáció számos változást eredményezett a pénzügyi jog területén - e változásokról külön tanulmányt lehetne készíteni. A jogági fejlődés szempontjából azonban felhívhatjuk a figyelmet arra az új tendenciára, ami az adóharmonizáció során megjelenő jogi kötőerővel, szankcióval nem rendelkező jogforrások
elterjedésével
kapcsolatos.
A pénzügyi jog jogforrási rendszerének átalakítását eredményezi az a szabályozás, ami tendenciaként érvényesül az OECD és az Európai Unió jogalkotásában. Nevezetesen az 1990-es évek végén az egyenes adók harmonizációjában olyan jogi kötőerővel nem rendelkező szabályok jelentek meg, amelyeket az egyes nemzetek önkéntes jogkövetéssel emelnek be saját jogrendszerükbe, anélkül, hogy ezen szabályok követését szankcionálnák.
9.1.
9.2.
36
Az új tendenciák sorát az OECD indította el, amikor 1998-ban megalkotta jelentését a káros adóversenyről.36 A jelentés meghatározta a káros adóverseny fogalmát, és kidolgozta az ellene folyó harc eszközeit. Az OECD jelentése példaértékű ajánlásokat tartalmaz a nemzeti törvényhozás számára, hogy miként lehet elkerülni a diszkriminációt és az indokolatlan adóversenyt. Az Európai Unió 1997-ben megalkotta az üzleti Adózásra Vonatkozó Magatartási Szabályok Gyűjteményét (a Magatartási Kódexet)37, mely dokumentum ugyancsak az önkéntes jogkövetés elvén alapuló, jogi kötőerővel szankcionálással nem rendelkező szabály. A Magatartási Kódex olyan új szabályozási eszközt képvisel az egyenes adók harmonizációjában, amely a Római Szerződés 100. cikkelyének egyhangú döntést kimondó - és ezért nehézkes - szabályalkotása helyett jelentkezik, nem klasszikus jogi norma, mert kötelező erővel nem rendelkezik, és nem végrehajtható nem követése esetén. Az Európai Unió sajátságos másodlagos jogforrásai közé tartozik.
Harmful Tax Competition an Emerging Global Issue OECD, Paris 1998. www.oecd.org/pdf7M00004000/M000045117pdf. 37 Code of Conduct for Business Taxation, a Magatartási Kódex (ECOFIN Tanács 1997. december 01-ei ülésén elfogadott határozata) CelexNo. 398Y0 106 (01.) www.europa.eu.int. lásd még: Erdős G.-Földes G.-Őry T.-Véghelyi M.: Az Európai Közösség adója, KJK. Kerszöv, Budapest, 1999. 136-140. o.
A pénzügyi jog fejlődési tendenciái
9.3.
229
A Magatartási Kódex tulajdonképpen egy Etikai Kódex, amit az Európai Unió tagállamai önként követnek. A tagállamok kötelezettséget vállalnak arra, hogy tartózkodnak minden olyan jogszabályalkotástól, amellyel megvalósítják a versenytorzító hatású káros adóversenyt. Amennyiben ilyen jogszabály van érvényben egy adott tagállamban, az a tagállam - a Magatartási Kódex szellemében - vállalja, hogy megszünteti, felszámolja azt, és nem hoz ilyen tartalmú jogszabályt. A jogi kötőerővel nem rendelkező szabályok elterjedésében jelentős szerepet vállalt az Európai Bizottság. Az Európai Bizottság 1998 végén közzétett Közleményében38 az állami támogatások és adókedvezmények megoldatlan kérdésével foglalkozik, azaz értelmezi - a káros adóverseny oldaláról - az adókedvezmények és állami támogatások egységes megítélését. A Közlemény kimondja, hogy a nemzetközi pénzügyi jog egyik legfontosabb alapelvének - a diszkrimináció tilalmának szem előtt tartásával az állami támogatások is adókedvezménynek minősülnek, és tiltottak, mert versenytorzító hatásúak. Az említett normák előírásait a magyar adóharmonizáció során figyelembe kell venni, és adórendszerünket az ebben foglalt előírások szem előtt tartásával kell átalakítani - mind a nemkívánatos kedvezményező állami támogatások, mind a megkülönböztető adókedvezmények vonatkozásában.
Befejezésképpen megállapíthatjuk, hogy a XXI. század elejére a pénzügyi jog teljesen leszakadt a közigazgatási jogról, önállóságát megerősítette. A XXI. század kihívásának a jogág további gyors fejlődését, és olyan új szabályozási tendenciák megjelenését tekinthetjük, melyek új irányt jelenthetnek az Európai Unióhoz való csatlakozás folyamatában és a tagállami minősítésünk vonatkozásában is.
Summary Development tendencies in the financial law The financial law represents the renewal in our legal-system, so we can worthly say, that this is the most dynamic field of law. While after 1945 the main field of the financial jurisprudence was only the Act of 1979 on the public funds, until after the change of
38
A Közleményt ld. in.: Erdős G.-Őry T.: Néhány jogharmonizációs és alkotmányossági kérdés a jelenlegi adókedvezményekkel kapcsolatban, Európai Jog 2002/4. 27. o.
230
Erdős Éva
regime in 1989 we can hardly find our bearing in the permamently changing financial acts. The financial branch is in continuous progress, it is modified permamently, new elements has become the part of it, and different fields come to the front, and it's importance has increased after the change of regime .In my report I would like to sum up shortly the process of self-reliance of the financial law in the late decades of the XXh century, and I would like to examine and emphasis the development tendencies and challenges of the XXIth century .To follow in the development's track, we have to take a look back into the past in any case. In the period of the state-socialism, the budgetary economy had got extremely big relevance, beside the central planned economy those institutions could not evolve, which had to guarantee the constitutional supervision on the government, which is responsible for the parliament. In the period of the socialist planned economy the basic element of the financial law rules was the budgetary law, while the tax-law, the rules about credit and circulation of money had negligible importance. The change started in 1987, with the reform of the financial system, the Hungarian bank-system have become a two-tier one. The reform went on with the tax-reform, than the Act on the companies became into force, and parallel with this the domination of the state property was abolished, and the autonomy of the entrepreneurship was ensured. The development continued with the rules on the privatisation, the prevention of the foreign investments, than the introduction of the legal rules on the capital market and the reform of the state budget. The Act on the public accountancy and other acts which are indispensable to the well-functioning market-economy also came into force in this period. The frame of the financial law became wider, the boundary of the branch became blurred in many cases, and overlaps appeared with some territories of the civil law and the commercial law. We set out from that theory of the financial law, which states, that all the rules on finances fall under this theme, in which the basic elements are the law of the payment, and financing and the presence of the state is dominant. While the proportions were put off extremely towards the tax-law. By the challenges of the XXIth century we have to remark the requirements of the European Union, the reinforce of the international processes, the change of the legislation system, which mean the permanent change of the financial law. There are elements in financial law, which are worth mentioning, which appeared in the process of approximation of tax-law, namely those rules which have no legal enforce, i.e. the Code of Conduct of the European Union, the OECD Report on the harmful tax competition, or the European Committee communiqué on the award of the state support as tax advantage. My report tries to introduce briefly the development of the branch law in the XXh century, and the challenges of the XXIth century.
