Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIV. (2006), pp

Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIV. (2006), pp. 349-363 GONDOLATOK AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG ÉS A KORMÁNY KÖZÖTTI KÜLÖNBSÉGEKRŐL, ILLETVE HASONLÓSÁGOKRÓL VATTAY ÉVA* Bevezető gondolatok „Gondolatok az Európai Bizottság és a Kormány közötti különbségekről, illetve hasonlóságokról" címmel jelöltem meg azt a témakört, amelyet e tanulmány keretében megpróbálok röviden áttekinteni. Jogosan vetődhet fel a kérdés, hogy vajon mi az a tényező, ami egymás mellé állíthatja e két szervet, azaz a Kormányt és az Európai Bizottságot. Sokszor olvasható a sajtó hasábjain vagy éppen hallható a televíziós műsorokban a következő kifejezés „az Európai Unió Kormánya", mintegy szinonimaként, vagy sokkal inkább körülíró definícióként, utalva az Európai Bizottságra. Mindannak ellenére, hogy a kormány, mint kifejezés a nemzetállamhoz szorosan kötődő kategória, nyilvánvaló, hogy egy laikus számára - ha így emlegetik - sokat elárul a szerv működéséről, a közösségi intézményrendszerben betöltött szerepéről. Fontos megjegyezni, hogy a szakirodalom már korántsem fogalmaz ilyen egyértelműen, hanem - helyesen - lényegesen árnyaltabb definíciót alkalmaz. Érdekes módon az Európai Bizottságot más nevekkel is szokás illetni - úgy mint „a Szerződések Őre", „az EU motorja",' „központi közigazgatási szerv" - szemben például hazánk Kormányával, amely nem visel semmilyen más nevet, „megelégszik" a következővel: a Magyar Köztársaság Kormánya. Mindezen megállapítások egyrészt maguk után vonják azt a tényt, hogy az Európai Bizottság egy sokszínű, többarcú közösségi szerv, másrészt egyidejűleg mégsem zárják ki azt a lehetőséget, hogy ne hasonlítson egyes elemeiben, sajátosságaiban egy kormányhoz. A Montesquieu-féle hatalommegosztás-tana szerint - amint az jól ismert - három hatalmi ág különböztethető meg, nevezetesen a törvényhozói, végrehajtói és a bírói hatalmi ág. Amennyiben ezt az elvet rávetítjük egy nemzetállamra, akkor - szerencsés esetben - tisztán és egyértelműen elkülöníthető egymástól a törvényhozás, a végrehajtás - vagyis a közigazgatás -

' DR. VATTAY ÉVA doktoijelölt Miskolci Egyetem AJK, Közigazgatási Jogi Tanszék 3515 Miskolc-Egyetemváros 1 Torma András: Az Európai Unió motoija: az Európai Bizottság. In: Publicationes Universitatis Miskolcinensis. Sectio Juridica et Politica. Tomus XVII. Miskolc University Press, Miskolc, 2000, 259. o.

350

Vattay Éva

és a bíráskodás. Az Európai Unió esetében már nem vagyunk ilyen szerencsés helyzetben, már csak azért sem, mert csupán korlátozott mértékben használhatók, vagy éppen vehetők figyelembe azon közjogi kategóriák, kifejezések, melyeknek az alkalmazása természetesnek tűnik egy nemzetállammal összefüggésben. Habár az EU esetében is érvényesül a törvényhozás - , illetve az annak megfelelő jogalkotás, jogi aktusok kibocsátása - a végrehajtás, és a bíráskodás, azonban kisebb-nagyobb eltérésekkel, korlátok között. Ilyen módon, míg egy nemzetállami kormány vonatkozásában egyértelmű, hogy a végrehajtó hatalmat testesíti meg, addig az Európai Bizottság viszonylatában ez már nem állítható kizárólagosan, mivel amellett, hogy végrehajtó feladatai is vannak, döntéselőkészítő, javaslattevő, kezdeményező funkciót is betölt, illetve köteles betölteni. A továbbiakban az Európai Bizottság és a Magyar Köztársaság Kormánya közötti hasonlóságokat és különbségeket kívánom bemutatni a következő területek érintésével: a Bizottság, illetve a Kormány felépítése; a Bizottság, illetve a Kormány létrejötte; a megbízatás megszűnése. 1. A Bizottság, illetve a Kormány felépítése Az Európai Bizottság (a továbbiakban: Bizottság) a közösségi intézményrendszer egyik legmeghatározóbb és legérdekesebb tagja. Az Európai Uniót „kiszolgáló" intézményrendszer egy példanélküli képződmény, ugyanis nem hasonlítható sem a hagyományos nemzetközi szervezetekhez, sem pedig az államokhoz. Fontos kiemelni, hogy az Európai Uniónak nincsenek saját - sui generis - intézményei, hanem az Európai Közösségekre, és az Egyesítő Szerződés óta közös intézményrendszerre épül. Az 1965-ben megkötött, és 1967-ben hatályba lépett Egyesítő Szerződés révén egy közös intézményrendszer „szolgálja" ki a három Közösséget, vagyis az Európai Szén- és Acélközösséget (ÉSZAK), 2 az Európai Gazdasági Közösséget (EGK) és az Európai Atomenergia Közösséget (Euratom). Ez a szerződés ugyanis egyesítette egy közös, egységes Miniszterek Tanácsába az ÉSZAK, az EGK és az Euratom Miniszterek Tanácsait, valamint egy egységes Bizottságba az ÉSZAK Főhatóságát, és az EGK és az Euratom Bizottságát. Tekintettel arra, hogy az EGK-t és az Euratom-ot létrehozó szerződések mellett 1957. március 25-én egy, az „Egyezmény az Európai Közösségek Közös Szerveiről" szóló Szerződés aláírására is sor került, amely egyesítette az ÉSZAK, az EGK és az Euratom Közgyűléseit, Bíróságait, valamint az EGK és

2 Az ÉSZAK kapcsán meg kell említeni, hogy az ESZAK-ot létrehozó Párizsi Szerződés 1952. július 25-én lépett hatályba, és mivel határozott időtartamra kötötték, nevezetesen 50 évre, így 2002-ben hatályát vesztette.

Gondolatok az Európai Bizottság és a Kormány közötti különbségekről...

351

az Euratom Gazdasági és Szociális Bizottságait, így már csupán a Miniszterek Tanácsának és a Bizottságnak az egyesítésére kellett, hogy sor kerüljön. 3 Visszatérve az intézményi struktúra különlegességére, megállapítható, hogy ezen jellegzetesség arra vezethető vissza, hogy az intézményrendszerben mind a kormányközi, mind pedig a nemzetek feletti - vagyis szupranacionális jegyek keverednek. A nemzetekfelettiség legfőbb megtestesítője az Európai Közösségek Bizottsága, mely a fő szerv státuszát élvezi, az Európai Unió Tanácsa, az Európai Parlament, az Európai Közösségek Bírósága és az Európai Közösségek Számvevőszékével egyetemben. 4 Az Európai Bizottságnak a szervezetrendszerben történő elhelyezését követően, a felépítését kívánom bemutatni, összevetve a Kormánnyal. 1.1. A Bizottság, illetve a Kormány, mint testület A Bizottság, mint kifejezés egyaránt használatos a jelenleg 25 főből álló politikai testületre, az ún. biztosok kollégiumára, illetve az azt kiszolgáló több ezer alkalmazottból álló hivatalnoki karra.5 A Bizottságot kiszolgáló hivatali apparátus létszáma körülbelül 25.000 főre tehető.6 Ez a hivatali apparátus ahhoz hasonló feladatokat lát el, mint amelyet a nemzetállami kormányok mögött álló minisztériumok sora.7 Annak ellenére, hogy a Bizottságot - széles körben elterjedt nézet szerint - szupranacionális szervként, vagyis nem az egyes tagállami, hanem a „Közösség", az Európai Unió egészének érdekeit megtestesítő intézményként szokás értelmezni, ez korántsem zárja ki azt, hogy működése során ne lennének megtalálhatóak a kormányokra jellemző sajátosságok. Ezt a megállapítást alátámasztja az a tény, hogy mind a Bizottság, mind pedig egy nemzetállami kormány - nevezetesen a Magyar Köztársaság Kormánya - érdekeket képvisel és érdekeket hivatott szolgálni. A különbség mindösszesen annyi, hogy míg a magyar Kormány saját nemzetének, az ország előrejutására, boldogulására kell, hogy törekedjék, addig a Bizottság a közösségi célok megvalósulását kell, hogy előremozdítsa. A Bizottság - amint arra már utaltam - egy 25 fos grémium, mivel a Nizzai Szerződés és az azt kiegészítő csatlakozási szerződések révén 2004 novem3

Torma András: Európai közigazgatás. Régiók. Önkormányzatok. Virtuóz Kiadó, Budapest, 2001, 19-22. o. 4 Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról. Magyar Országgyűlés, Budapest, 2001, 56. o. 5 Kende Tamás - Szűcs Tamás: Európai közjog és politika. Osiris Kiadó, Budapest, 2002, 257. o. „Hogy ez sok, avagy kevés-e, annak megítélése rendkívül nehéz, és igen relatív. Mindenesetre vegyük figyelembe például, hogy: (1.) az Európai Unióban 450 millió ember él, (2.) Magyarországon a települési önkormányzatoknál 45.000 köztisztviselő dolgozik, (3.) Budapesten - a főpolgármesteri hivatalban , valamint a kerületi polgármesteri hivatalokban - 8.300 köztisztviselő tevékenykedik." Torma András: Európai közigazgatás... 31. o. 7 t/o.

352

Vattay Éva

bérétől az „egy tagállam - egy biztos" elv érvényesül. A Bizottság összetételének, nagyságának módosulása ráirányítja a figyelmet arra, hogy az eredetileg egy hat tagállamból álló „közösség" kiszolgálására létrehozott intézményrendszer nem kerülheti el a változásokat, mivel e nélkül működésképtelenné válna. A 2004. évi bővítést megelőzően a következő módon szabályozott a Római Szerződés (a továbbiakban: RSZ) 213. cikkének (1) bekezdése: „A Bizottság 20 tagból áll, akiket általános alkalmasságuk alapján választanak ki, és akiknek függetlenségéhez nem férhet kétség. A Bizottság tagjainak számát a Tanács egyhangúlag megváltoztathatja. A Bizottságnak kizárólag a tagállamok állampolgárai lehetnek a tagjai. A Bizottságnak valamennyi tagállam legalább egyegy állampolgára a tagja, kettőnél több tag azonban nem lehet ugyanannak az államnak a polgára." Ez a gyakorlatban azt jelentette, hogy a 15 tagú EU-ban - mintegy íratlan szabályként - az 5 „nagyobb" tagállam (Franciaország, Németország, Olaszország, Egyesült Királyság, Spanyolország) 2-2, a 10 „kisebb" pedig l - l biztost jelölt. A ,kisebb" tagállamokban a gyakorlat azt mutatta, hogy a biztos a kormányzó párt érdekköréhez tartozott, a „nagyobb" tagállamokban - mint például az Egyesült Királyságban - pedig a 2 biztos közül az egyik a kormány, a másik pedig az ellenzék jelöltje volt. 8 Természetesen ezzel ellentétes esetek is előfordultak, például amikor Schröder német kancellár saját kormánykoalíciójának két személyét támogatta.9 Az nyilvánvaló volt, hogy ez a rendszer a továbbiakban már nem fenntartható, tekintettel többek között arra, hogy egy 27 tagú EU-ban ezáltal akár 34-35 főre is növekedhetett volna a Bizottság létszáma. A Jegyzőkönyv az Európai Unió bővítéséről azt a megoldást találta, hogy 2005. január l-jével 10 és az ezen időpontot követő első Bizottság hivatalba lépésétől kezdődő hatállyal az „egy tagállam - egy biztos" elv érvényesül, azaz , A Bizottság a tagállamok egy-egy állampolgárából áll."11 Megfelelő szabályozást kellett hozni annak érdekében is, hogy a 27 tagú EU-ban is biztosított legyen a Bizottság működőképessége. A Jegyzőkönyv szerint a Bizottság tagjainak számát a Tanácsnak kell - egyhangú határozattal megállapítania, úgy, hogy a biztosok száma kevesebb legyen a tagállamok szá-

8

Lomnici Zoltán (szerk.): Intézmények Európában. Hvgorac Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 60. o. Kende Tamás - Szűcs Tamás: Európai közjog és politika... 263. o. 10 A Nizzai Szerződés 2005. január l-jével megalakuló testülettel számolt, a csatlakozási szerződés azonban előrehozta az új Bizottság megalakulását 2004. november 1-jére. 11 Kiemelendő, hogy a föderalisták támadják az „egy tagállam - egy biztos" elvet, arra való hivatkozással, hogy ez a rendszer „burkoltan a tagállamok kormányai képviseletének elvét csempészi be, és ezzel az EU kormányközi jellegét és nem az integrációt erősiti". Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról... 119. o.

9


353

mánál, valamint az egyenjogúságot biztosító rotációs rendszer szabályait is a Tanácsnak kell - ugyancsak egyhangú határozattal - meghatároznia. Ezeket a s z a b á l y o k a t a 27. tag csatlakozását követő első új Bizottság hivatalba lépésének időpontjától kell alkalmazni. Mindaddig pedig minden egyes új államnak joga van egy biztosi helyre. Az olasz Romano Prodi vezette Bizottság 20 biztossal kezdte meg működését, majd 2004. május l-jétől minden új tagállam l - l biztos küldött a testületbe - így növekedett meg a létszám 30 fóré az új Bizottság megalakulásáig akik önálló hatáskört nem gyakoroltak, valamely biztos mellett láttak el részfeladatot. A testület tagjaira vonatkozó rendelkezéseket megelőzően érdemes áttekinteni a Szerződés egy Európai Alkotmányról (a továbbiakban: Alkotmányszerződés) elnevezésű dokumentumnak a Bizottság összetételét érintő szabályait.12 Habár a Nizzai Szerződés alapján már a 2009-ben megalakuló Bizottság esetén érvényesíteni kellene a rotációs rendszert, azonban az Alkotmányszerződés 1-26. cikkének (5) bekezdése kitolja ezt a határidőt, mivel az (5)-(6) bekezdések a következő módon rendelkeznek: „(5) Az Alkotmány rendelkezései alapján kinevezett első Bizottság a tagállamok egy-egy állampolgárából áll, beleértve az elnökét, valamint az Unió külügyminiszterét, aki Bizottság egyik alelnöke. (6) A (5) bekezdésben említett Bizottság hivatali idejének lejártát követően a Bizottság - az elnökével és az Unió külügyminiszterével együtt - a tagállamok számának kétharmadával megegyező számú tagból áll, kivéve ha az Európai Tanács egyhangúlag eljárva e szám megváltoztatása mellett dönt. A Bizottság tagjait a tagállamok állampolgárai közül, a tagállamok közötti, egyenjogúságon alapuló rotációs rend szerint kell kiválasztani. Ezt a rendszert az Európai Tanács állapítja meg egyhangúlag elfogadott európai határozattal a következő elvek alapján: a. annak meghatározásánál, hogy az állampolgáraik milyen sorrendben és időtartamra válnak a Bizottság tagjává, a tagállamokat teljes mértékben egyenlően kell kezelni; ennek megfelelően a bármely két tagállam állampolgárai által betöltött összes hivatali időszakok számának különbsége soha nem lehet több egynél; b. az a. pontra is figyelemmel, az egymást követő Bizottságokat úgy kell összeállítani, hogy azokban a tagállamok demográfiai és földrajzi különbözősége kielégítő módon megjelenjen." 12

Megjegyzendő, hogy az Alkotmányszerződés kidolgozása során a Bizottság viszonylatában éppen ez a kérdés, vagyis a testület összetétele volt legfontosabb szabályozandó terület. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról... 174. o.

354

VattayÉva

Mindezekből tehát következik, hogy az Alkotmányszerződés hatályba lépését követő első Bizottság még az „egy tagállam - egy biztos" elv alapján fog megalakulni, és csak a második - várhatóan 2014-ben megalakuló - Bizottság esetében kerül alkalmazásra a rotációs elv.13 Mivel a rotáció esetleges egyenlőtlenségeket eredményezhetne, ezért az Alkotmányszerződés szigorú szabályokat ír elő ennek elkerülése érdekében. Az Alkotmányszerződés deklarálja, és egyúttal kötelező szabályként határozza meg, hogy az Európai Tanács köteles megállapítani a rotációs rendszert, két elv alapján: egyrészt az egymást követő Bizottságokat úgy kell összeállítani, hogy a tagállamok demográfiai és földrajzi különbözősége megjelenjen, másrészt pedig bármely két tagállam állampolgárai által betöltött hivatali időszakok számának különbsége soha nem lehet több egynél. Ellentétben azzal, hogy az Európai Bizottság összetétele részletesen szabályozott, Alkotmányunk igen szűkszavú a Kormány tekintetében, hiszen mindösszesen annyit tartalmaz a 33. § (1) bekezdésében, hogy , A Kormány miniszterelnökből és miniszterekből áll". Továbbá pedig kimondja a 37. § (2) bekezdésében, hogy „A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat." Jelentős különbség tehát, hogy itt nincs semmiféle számszerűsítés, nincs sem alsó-, sem pedig felső határ megállapítva. A jogalkotó ezzel mintegy szabad kezet ad, teret enged, ugyanakkor Alkotmányunk deklarálja, hogy a minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik. A Kormány létszáma jelenleg - 2006 májusában - 18 fő, a miniszterelnökből, 14 miniszterből, 2 tárca nélküli miniszterből és a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterből áll.14 Természetesen felvetődhet a kérdés, hogy ez vajon sok vagy kevés. A kérdés megválaszolásához segítséget nyújthat annak rögzítése, hogy a világ jól szervezett és irányított országaiban a Kormányok létszáma 713 között ingadozik.15 Alapvetően két tényező játszik szerepet abban, hogy milyen típusú minisztériumok felállítására kerül sor. Az első determináló tényező a minőségi munkamegosztás, amely feladat szerinti tagozódásban nyilvánul meg, ennek következményeképpen alakult ki az az öt klasszikus feladatkör - belügy, külügy, hadügy, pénzügy, igazságügy - , amelynek ellátása miniszteri irányítást igényel. Magyarországon az 1848. évi 111. tc. nyomán valósult meg a feladat szerinti tagozódás, amely szerint az első magyar Kormány belügy, hadügy, pénzügy, igazságügy, vallás- és közoktatásügy, közmunka és közlekedésügy, mezőgazdaság-, ipar-, kereskedelemügy és a király személye körüli miniszterekből tevődött ösz-

13

Uo. 176. o. http://www.meh.hu/kormany/kormtag 15 Kalas Tibor (szerk.): Közigazgatási jog 1. Magyar Közigazgatási Jog. Általános rész I. Virtuóz Kiadó, Budapest, 2006, 140. o. 14


355

sze.16 Fontos látni, hogy ez nem egy megváltoztathatatlan rendszer, mivel az életviszonyok változása újabb és újabb ágazatok miniszteri szintű irányítását igényelheti. Sőt, egy adott társadalom sajátosságai is eredményezhetik különböző fajta - hazánkban jelen nem lévő - miniszteri posztok létét.17 A másik tényező, ami befolyásolja a Kormány létszámbeli nagyságát az alkotmányjogi keretek mellett, az a koalíciós megállapodás. Végül ráirányítanám a figyelmet arra, a Bizottság és a nemzetállamok kormányai közötti különbségre, hogy míg a Bizottság összetétele független az Európai Parlament képviselői megválasztásának eredményétől 18 , addig a nemzetállami kormány összetételét ezzel ellenkezőleg éppen ennek az eseménynek a kimenetele determinálja. 1.2. A biztos, illetve a Kormány tagja A Bizottság - amint azt már a korábbiakban kifejtettem - jelenleg 25 főt számlál. A Bizottság és a nemzetállami kormány közötti eltérést bizonyítja az a tény is, hogy a Bizottság tagjait nem köti össze közös ideológiai alap}9 A Kormány esetében a közös ideológiai alap abból adódik, hogy ugyanazon párt tagjai, vagy ha nem is tagok, de ugyanazon párt - pártok - támogatottságát élvezik.20 A Bizottság viszonylatában - habár lévén ugyancsak politikai testület - ez nem így van, hiszen nincs mögöttük azonos eszmerendszer, ráadásul még eltérő nemzetiségűek is.21 Valamiféle közös pont mégis található közöttük, ugyanis teljes mértékben kötelesek alávetni magukat a „Közösség" érdekeinek, egyszóval a Bizottság testesíti meg leginkább az európai eszmét. A biztosokra vonatkozó hatályos szabályokat a RSZ 213. cikke tartalmazza:

16

t/o. 123.0. Példaképp felhozható ennek kapcsán Norvégia, amely olyan természetföldrajzi jellegzetességekkel rendelkezik, amelyek maguk után vonják a halászat ágazati szintű irányítását. http://odin.dep.no/fkd/english/bn.html 18 Torma András: Európai közigazgatás... 31. o. "t/o. 20 „A kormánytagságnak a képviselői megbízatás nem előfeltétele. Az alkotmány nem teszi kötelezővé, hogy a miniszterelnök, illetőleg a miniszterek egyúttal képviselők is legyenek. A hatalommegosztás szervezeti-személyi konzekvenciáit tehát - hogy tudniillik aki részt vesz a törvényhozói hatalom gyakorlásában, az ne vegyen részt a végrehajtásban - hatályos alkotmányunk nem ismeri. A választott megoldás oka - mint annyi más helyen a világban - nyilvánvalóan az, hogy olyan szakembereket lehesse bevonni a Kormányba, akik nem képviselők." Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan. Osiris Kiadó, Budapest, 1999, 309. o. 21 Bár ennek kapcsán megjegyezném, hogy az azonos nemzethez tartozás nem jelenti feltétlenül a közös ideológiai alap létét. 17

356

Vattay Éva „(1) A Bizottság tagjait általános alkalmasságuk alapján olyan személyek közül kell kiválasztani, akiknek függetlenségéhez nem férhet kétség. A Bizottság a tagállamok egy-egy állampolgárából áll. A Bizottság tagjainak számát a Tanács egyhangúlag megváltoztathatja. (2) A Bizottság tagjai feladataik ellátása során teljes mértékben függetlenek, és a Közösség általános érdekében jámak el. Feladataik ellátása során nem kérhetnek és nem fogadhatnak el utasításokat kormányoktól vagy más szervektől. Tartózkodnak a feladataikkal összeegyeztethetetlen cselekedetektől. Valamennyi tagállam vállalja, hogy tiszteletben tartja ezt az elvet és nem kísérli meg a Bizottság tagjainak befolyásolását feladataik ellátása során."

A biztossal szemben követelményként tűzi a RSZ, hogy általánosan - , illetve más fordítás általános hozzáértést ír - alkalmas legyen. Ez egy tág, határozatlan fogalom, sehol nem található meg a pontosított változata. Egyes nézetek szerint: „nyugodtan állíthatjuk, hogy az esetek túlnyomó többségében a biztosok nagy formátumú nemzeti politikusok. Nem mindig választották őket a hozzáértésük vagy az európai ügyek érdekei miatt, ezért egy időben a Bizottságot megvetően csak 'Európa politikai szemetesének' titulálták".22 Nincs semmiféle előírás arra nézve, hogy az adott nemzetiségű biztos magas szaktudással rendelkező szakértő, tudós, magas rangú köztisztviselő, vagy éppen politikus legyen. Megfigyelhető azonban egy egyre erőteljesebben érvényesülő tendencia: míg az első Bizottságokban a technokraták voltak túlsúlyban, addig az utóbbi időben a biztosok többsége politikus.23 A jelenlegi testületben is nagy számban foglalnak helyet volt politikusok. Ugyancsak eltérő a szokás a tekintetben, hogy milyen jövő várja a biztost megbízatása letöltése után. Míg Franciaország esetében sosem jelentett Brüsszel „politikai temetőt", addig például Németország a biztosi posztra való jelölést az adott politikus félreállításához használta eszközül.24 A magyar Alkotmány a Kormány tagjára vonatkozóan nem tartalmaz semmilyen általános előírást, követelményt.

22

Lomnici Zoltán (szerk.): Intézmények Európában... 59. o. Zárójelben megjegyzendő, hogy önmagában az, hogy egy biztos a hazájában - esetlegesen igen elismert - politikus, még nem jelenti azt, hogy mint biztos is kiemelkedő pozíciót fog betölteni a biztosi kollégiumban. Például a Price-Bizottságban éppen egy politikai múlttal nem rendelkező biztos - Étienne Davignon - gyakorolta a legnagyobb befolyást. Kende Tamás - Szűcs Tamás: Európai közjog és politika... 264. o. 24 Uo. 23


357

Amennyiben megvizsgáljuk 1952-1995 között a biztosok nem szerinti megoszlását, akkor érdekes megállapításra juthatunk. 1952 és 1995 között összesen 120 volt a biztosok száma, és ennek 94%-a volt férfi, vagyis a 120-ból 113. A biztosi kollégium a működésének első 37 évében kizárólagosan „férfi klub" volt, a női biztosok megjelenésére egészen 1989-ig várni kellett, ekkor 2 nő kezdhette meg tevékenységét az akkor 17 fős Delors-Bizottságban. 25 A BarrosoBizottság amellett, hogy nagy számban találhatók benne volt miniszterek, miniszterelnökök, azért is különleges, mert soha nem volt még olyan biztosi kollégium, amelyben egyidejűleg 7 női biztos lett volna.26 A jelenlegi Kormányban mindösszesen 2 tárca élén áll nő.27 Sem a RSZ, sem pedig az Alkotmány nem ír elő a testületi tagsághoz minimálisan betöltendő korhatári. Ennek ellenére viszonylag magas életkor jellemzi a kinevezéskor a biztosokat, melynek oka könnyen megérthető, mivel akár ahhoz, hogy valaki magas szintű szakmai elismerést érjen el, akár ahhoz, hogy elismert politikus legyen relatíve hosszú idő szükséges. Az 1952 és 1995 között kinevezett biztosok csaknem felét első kinevezésük időpontjában 50 és 59 év közötti életkor jellemezte. 28 Sem a biztosok, sem pedig a Kormány tagjai szempontjából nem szerepel feltételként meghatározott képesítés, vagy végzettség, azonban mégis szinte majdnem mindegyikük rendelkezik felsőfokú végzettséggel. 29 Az érintett időszak - 1952-1995 - biztosainak - mindösszesen 120 fő - 83%-a diplomás volt.30 A Bizottság politikai jellegű testület, élén elnök áll. Jogállását tekintve alapvetően primus inter pares31, ugyanakkor mégis meghaladja befolyása a többi biztosét, hiszen ő „a testület politikai és stratégiai irányítója, ő jelöli ki a Bizottság munkájának fő irányvonalait, befolyásolja munkastílusát, valamint viszonyát a többi szervhez.32 A Nizzai Szerződés óta az elnök határozza meg a Bizottság 25

Neill Nugent (ed.): i. m. 33. o. http://www.europa.eu.int/comm/commission_barroso/index_en.htm Margót Wallström (alelnök, intézményi kapcsolatok és kommunikációs stratégia), Vivien Reding (információs társadalom és média), Danuta Hübner (regionális politika), Dalia Grybauskaite (pénzügyi tervezés és költségvetés), Neelie Kroes (versenypolitika), Mariann Fischer Boel (mezőgazdaság és vidékfejlesztés), Benita Ferrero-Waldner (külkapcsolatok és szomszédságpolitika). ' http://www.meh.hu/kormany/kormtag 28 Neill Nugent (ed.): i. m. 33. o. 29 A megfelelő szakmai felkészültség meglétét biztosítja az a rendelkezés, amely a közigazgatási államtitkári, címzetes államtitkári, valamint a helyettes államtitkári kinevezéshez feltételként szabja a felsőfokú iskolai végzettséget - illetve eltérő törvényi szabályozás hiányában - közigazgatási vagy azzal egyenértékű képesítést. 1997. évi LXXIX. törvény a Kormány tagjai és az államtitkárokjogállásáról és felelősségéről, 2. § 30 Neill Nugent (ed.): i. m. 40. o. Kende Tamás - Szűcs Tamás: Európai közjog és politika... 266. o. Horváth Zoltán: Kézikönyv az Európai Unióról... 120. o. 26

358

Vattay Éva

belső szervezetét, annak biztosítása érdekében, hogy az koherens módon, hatékonyan és a kollegialitás szellemében tevékenykedjen. Továbbá az elnök dönt a Bizottság belső szervezeti egységének kialakításáról, a biztosok közötti feladatok eloszlásáról, valamint ez utóbbiak elosztását a Bizottság hivatali ideje alatt módosíthatja is. A biztosok a rájuk osztott feladatokat az elnök irányítása alapján kötelesek ellátni. Az elnök kezébe hathatós eszközt „ad" a RSZ a biztossal szemben, mivel felhívhatja a biztost - a testület jóváhagyását követően - lemondásának benyújtására, aki ilyenkor nem mérlegelhet, hanem köteles lemondani. Ugyancsak az elnököt illeti meg az alelnökök kinevezésének joga. Az, hogy az elnök hány alelnököt nevez ki, változó, a Nizzai Szerződést megelőzően a tagállamok megegyezésén múlott az alelnökök száma.33 Az Alkotmányszerződés I28. cikkének (3) bekezdése, valamint 1-28. cikkének (4) bekezdése értelmében az Unió külügyminisztere a Bizottság egyik alelnöke. Mindezen jogosítványok alapján érthető, hogy miért kiemelkedően fontos a megfelelő elnök kiválasztása. A sikeres elnökök - mint például Jacques Delors - nemcsak a közösségi politikák sorsára képesek nagy befolyást gyakorolni, hanem az integráció egész fejlődésére is. A Bizottság elnökének jogállását követően érdemes röviden megvizsgálni a Kormányfő státuszát. A Kormányfő 1989 előtt „első volt az egyenlők között", ma már azonban ez nem érvényes, hiszen erős közjogi helyzetét mutatja, hogy jogi értelemben ő állítja össze és terjeszti az Ogy. elé a Kormányprogramot; a Kormányalakítás terén jogi értelemben korlátlan lehetőségekkel bír, mivel a kinevezési eljárás során a köztársasági elnök szerepe nem érdemi jellegű; valamint helyettesét is ő választja ki.34 2. A Bízottság, illetve a Kormány létrejötte A korábbiakban már említettem, hogy a Bizottság összetétele független az Európai Parlament képviselői megválasztásának eredményétől. Ez kiegészíthető azzal a megállapítással, hogy az Európai Bizottság létrejöttében nem is az Európai Parlament játssza a meghatározó szerepet,35 Ahhoz, hogy érthető legyen ez a kijelentés, a RSZ 214. cikkét kell segítségül hívni. Az eljárás a következő módon zajlik, a Nizzai Szerződés által módosítottak szerint: az első lépés, hogy az állam-, illetve kormányfői összetételben öszszeülő Tanács kijelöli - minősített többséggel - a Bizottság elnökéül kinevezni szándékozott személyt. A Nizzai Szerződést megelőzően a tagállamok kormá33

A Prodi-Bizottságnak 2 alelnöke volt, a Barroso-Bizottságban pedig 5 alelnök tevékenykedik. Müller György: A kormány felépítése, a kormányfő jogállása és a miniszterek helyzete (19902002). Magyar Közigazgatás, (2002) 6, 353-355. o. 35 Torma András: Európai közigazgatás... 31. o.

34


359

nyai jelölték közös egyetértésben - vagyis egyhangúlag - ezt a személyt. Tehát két jelentős változtatásra került sor: egyrészt immáron nem a tagállamok kormányai, hanem a - állam-, illetve kormányfői szinten összeülő - Tanács jelöli, másrészt pedig a jelöléshez elegendő a minősített többség. A gyakorlatban ennek ellenére mégis közös megegyezéssel kerül sor az elnök jelölésére. Ennek oka abban rejlik, hogy - amint azt már említettem - az elnök személye jelentős mértékben kihat - kihathat - a Bizottság működésének sikerességére. A második „lépcsőfokon" már ott szerepel az Európai Parlament, amelynek jóvá kell hagynia ezt a jelölést. 36 A harmadik lépcsőben, vagyis a jóváhagyást követően a Tanács37 - ismét minősített többséggel - és az elnökjelölttel egyetértésben, elfogadja azt a listát, mely a tagállamok javaslatai alapján kerül összeállításra, és azon személyeket sorolja fel, akiket biztosnak kívánnak jelölni. 38 Ezt követően a Bizottságot, mint testületet - azaz az elnököt és a biztosokat - az Európai Parlament erősíti meg. Fontos szabály, hogy a Parlament egyes biztosjelölteket nem, csupán az egész testületet utasíthatja vissza. Bár nem az Európai Parlament a főszereplője a kinevezési eljárásnak, mégis megakaszthatja az egész folyamatot, és informális úton új személyek jelölését kényszerítheti ki.39 A kinevezési procedúra végül azzal zárul, hogy a Bizottság elnökét, és a többi tagját a Tanács nevezi ki minősített többséggel. 40 A kinevezés 5 éves időtartamra szól, és a megbízatás megújítható. 41 A Kormány létrejötte - legalábbis a jogi szabályozás szerint - lényegesen egyszerűbb folyamat az előbbiekben részletezett eljárásnál. Míg a miniszterelnök választás, addig a miniszterek kinevezés útján nyerik el tisztségüket. Ahhoz, hogy az érintett személy elnyerje a miniszterelnöki, illetve a miniszteri tisztséget, meg kell előzetesen felelnie az 1997. évi LXXIX törvényben szereplő feltételeknek: legyen büntetlen előéletű, választójoggal rendelkező magyar állampol36

E tekintetben nem hozott újat a Nizzai Szerződés, mivel a korábbi szabályozás is így szólt. A Nizzai Szerződés előtt a tagállamok kormányai jelölték ki az elnökjelölttel egyetértésben a Bizottság tagjainak jelölt személyeket. 38 Mivel a biztosok - a miniszterekhez hasonlóan - tárcákkal rendelkeznek, és ezeknek a portóflióknak a súlya nem azonos, ezért ez komoly konfliktusforrás már ekkor is a nemzetállami kormányok között. 39 Ilyen eset fordult elő 2004 októberében, amikor is Barroso nem bocsátotta szavazás elé a biztosokat, ugyanis várható volt, hogy az Európai Parlament nem fogja megerősíteni a testületet. Ezt az eseménysorozatot egyesek - főképp - az olasz biztosjelölt - Rocco Buttiglione - indulatokat kavart kijelentésére vezetik vissza. Buttiglione az Európai Parlament illetékes bizottsága előtti meghallgatása során ugyanis őskonzervatív nézeteket hangoztatott többek között a családról. 40 Az Alkotmányszerződés 1-27. cikkében szabályozza a kinevezési eljárás szabályait. 41 Romano Prodi leköszönő elnök 2004-ben a következő nyilatkozatot tette: „...ha azt szeretnénk, hogy az EU polgárai a sajátjuknak érezzék az európai intézményeket, akkor egy napon el kell jutni odáig, hogy ők döntsenek az EU elnökének személyéről. Ehhez azonban még legalább egy generációnyi időnek még el kell telnie", http://www.mti.hu/eu/cikk/24313/ 37

360

Vattay Éva

gár.42 Az Alkotmány 33. § (3) bekezdése értelmében a miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg tagjai többségének szavazatával. Jól látható tehát, hogy itt is - csakúgy, mint a bizottsági elnök kinevezésének folyamatában - fontos szerepet tölt be a törvényhozást megtestesítő hatalmi ág. A miniszterelnök személye éppen úgy meghatározó fontosságú, mint a Bizottság elnökének személye, ezért hosszas egyeztetés előzi meg a jelölést. A Kormányfő megválasztásáról és a Kormány programjának elfogadásáról az Országgyűlés egyszerre határoz. A köztársasági elnök mind a miniszterelnöki, mind pedig a miniszteri pozíció elnyerésénél szerepet játszik, mivel az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg a miniszterelnököt, illetve a minisztereket pedig a miniszterelnök javaslatára nevezi ki, illetve menti fel a köztársasági elnök. A miniszterek kinevezésének aktusával alakul meg a Kormány, és ezt követően a Kormány tagjai az Országgyűlés előtt esküt tesznek. 3. A megbízatás megszűnése A Bizottság tagjainak a megbízatása a RSZ szerint a következő módokon szűnhet meg: a megbízatási idő lejártával, halállal, továbbá - e két evidenciaszerű okon kívül - lemondással, illetve felmentéssel. 43 Ami a megbízási idejét illeti: a biztosok öt éves időtartamra kerülnek kinevezésre, ezen idő lejárta automatikusan maga után vonja a megbízás megszűnését. A lemondásnak két típusát lehet megkülönböztetni: egyrészt a biztos lemondhat saját elhatározása alapján, másrészt kötelező jelleggel köteles ezt megtenni. A Nizzai Szerződés ugyanis - erősítve az elnök jogkörét - lehetővé teszi számára, hogy felhívja a biztost lemondásának benyújtására.44 A Bizottság elnöke e tekintetben szabadon mérlegelhet, az egyetlen korlátozó tényező mindöszszesen az, hogy előzetesen be kell szereznie a biztosi kollégium jóváhagyását. 45 Végül az okok körében az utolsó a felmentés: a felmentés joga - helyesen - nem a kinevezőket illeti meg, hanem a nem-politikai intézmény Európai Bíróságot 4 6 A felmentést vagy a Tanács, vagy pedig a Bizottság kezdeményezheti. A RSZ a 216. cikkében két okcsoportot nevesít: ha a Bizottság valamely tagja már

42

1997. évi LXXIX. törvény 2. § RSZ 216. cikk 44 RSZ 217. cikk (4) 45 A Bizottság elnöke - minden bizonnyal - valamiféle bizalomvesztés esetén él ezzel az eszközzel. 46 Vámay Ernő - Papp Mónika: Az Európai Unió joga. Budapest, 2002, 156. o. 43


361

nem felel meg a feladatai ellátásához szükséges feltételeknek, 47 vagy ha súlyos kötelezettségszegést követ el. Amennyiben a biztos megbízatása megszűnésének oka lemondás, felmentés, vagy halál, akkor a hátralévő időre a Tanács új tagot nevez ki, de egyhangú határozattal úgy is dönthet, hogy nem szükséges új tag kinevezése. Ha ezen három ok valamelyike az elnök megbízatásának megszűnését eredményezi, akkor kötelező új elnököt nevezni. A felmentés és a halál esetétől eltekintve a Bizottság tagjai egészen addig betöltik hivatalukat, míg az új tag kinevezésére nem kerül sor, vagy míg a Tanács úgy nem dönt, hogy nincs szükség új tag kinevezésére. A magyar Alkotmány külön szabályozza a Kormány, illetve a miniszter megbízatása megszűnésének esetét. Az Alkotmány 33/A. §-a szerint a Kormány megbízatása a következő esetekben szűnik meg: az újonnan megválasztott Országgyűlés megalakulásával; a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával; a miniszterelnök halálával; a miniszterelnök választójogának elvesztésével; a miniszterelnök összeférhetetlenségének megállapításával; illetőleg ha a 39/A. § (1) bekezdésében foglaltaknak megfelelően az Országgyűlés a miniszterelnöktől a bizalmat megvonja és új miniszterelnököt választ. Mindezekből megállapítható, hogy a Kormány megbízatása alapvetően a Kormányfőhöz kötődik, hiszen a miniszterelnök lemondásával, halálával, összeférhetetlenség megállapításával, választójogának elvesztésével megszűnik a Kormány egészének a megbízatása. A Kormány megbízatásának megszűnésével megszűnik a miniszter megbízatása is, azaz a miniszter megbízatása erősen kötődik a Kormány létéhez. 48 Lehetőség van mind a Bizottság, mind pedig a Kormány esetén e testületek kollektív elmozdítására. Az elmozdítás alapja az „elmozdító szerv" részéről a Bizottsággal, illetve a Kormánnyal szembeni bizalom megrendülése. A RSZ 201. cikke értelmében az Európai Parlament jogosult határozni az elé beterjesztett - a Bizottsággal szembeni - bizalmatlansági indítványról, legkorábban az indítvány beterjesztése után 3 nappal, méghozzá nyílt szavazással.49 Amennyiben a bizalmatlansági indítvány megkapja az Európai Parlament tagjai több mint felének leadott szavazatai kétharmados támogatását, akkor a Bizottság testületileg köteles lemondani. A Bizottság ezt követően egészen az új Bizottság kineve47

Ilyen okból fosztotta meg hivatalától az Európai Bíróság Borschette biztost, mivel kómába esett és csekély esély volt csak a felépülésére. Lomnici Zoltán (szerk.): Intézmények Európában... 61.0. 48

Az Alkotmány 33/B. §-a szerint a miniszter megbízatása a következő esetekben szűnik meg: a Kormány megbízatásának megszűnésével; lemondásával; felmentésével; halálával; választójogának elvesztésével; összeférhetetlenségének megállapításával. Az Alkotmány hasonlóan ehhez a megoldáshoz előír egy 3 napos minimális várakozási időt, azonban - szemben a Római Szerződéssel - véghatáridőt is tűz, melyet a „beterjesztéstől számított 8 napon belül" formulával határoz meg.

362

Vattay Éva

zéséig hivatalban marad, és ellátja hivatalát. Ebben az esetben az újonnan kinevezett Bizottság tagjainak hivatali ideje az elmozdított Bizottság hivatali idejéhez igazodik. A Bizottság kollektív elmozdításának lehetősége „tekinthető a Parlament felnőtté válása bizonyítékaként". 50 Alkotmányunk a konstruktív bizalmatlanság intézményét alkalmazza, melynek lényege a következő: a képviselők csak úgy vethetik fel a bizalmi kérdést a Kormánnyal szemben, ha egyidejűleg az új miniszterelnök személyére is javaslatot tesznek.51 A megoldás előnye, hogy alkalmazása révén - szemben a destruktív bizalmatlanság intézményével - elkerülhető az olyan súlyos állapot, hogy a megbuktatott Kormány helyébe nem lép új. 52 Összegzés Összegzésképpen röviden összefoglalnám e két szerv tekintetében felmerült főbb különbségeket: - Míg a Bizottság összetétele független az Európai Parlament képviselői megválasztásának eredményétől, addig a nemzetállami kormány összetételét alapvető mértékben determinálja a választások kimenetele. - A Bizottság nem tekinthető egy homogén intézménynek a tekintetben, hogy nem köti tagjait össze közös ideológiai alap. Az összetartó kapocs szerepét mindösszesen az tölti be, hogy a biztosok közösségi funkcionáriusok, a „Közösség" érdekében fejtik ki tevékenységüket. Mindezzel szemben egy nemzetállami kormány egy egységes ideológia megtestesítője. - Nem csupán a Bizottság összetétele független az Európai Parlament képviselői megválasztásának eredményétől, hanem annak létrejöttében sem az Európai Parlament játssza a meghatározó szerepet. A Kormány megalakulásának folyamatában azonban jelentős funkciót lát el a törvényhozó hatalom, mindamellett, hogy a köztársasági elnök is lényeges funkciót tölt be a jogi szabályzás értelmében ezen eljárás folyamán. - Végül kiemelném a megbízatások megszűnése kapcsán felmerülő különbségeket. Bár nem érintettem, de érdemes lenne megvizsgálni egyrészt a Kormány tagjaira, illetve a biztosokra vonatkozó felelősségi szabályokat, másrészt pedig azt a jelentős eltérést, hogy míg a Kormány egyértelműen a végrehajtó hatalom csúcsszerve, addig a Bizottság nem kizárólag csak végrehajtó funkciót lát el, hanem a

50 51 52

Vámay Emő - Papp Mónika: Az Európai Unió joga... Alkotmány 39/A. § (l)-(2) Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan... 309. o.

157. o.


363

döntések kezdeményezője, alakítója, jogi aktus kibocsátó, és egyfajta bírósági feladatokat ellátó szerv is egyidejűleg. 53

Zusammenfassung In meinem Essay beschäftige ich mit den Unterschieden und mit den Ähnlichkeiten zwischen der Kommission und der ungarischen Regierung. Es ist sehr bekannt, dass die Staatsgewalt in die gesetzgebende, die vollziehende und die rechtsprechende Gewalt geteilt ist, die sich wechselseitig kontrollieren. In einem Staat, wie in Ungarn, ist die Regierung das Spitzenorgan der Exekutive, aber im Fall der EU kann man diese nicht eindeutig behauptet. Die Kommission hat verschiedene anderen Funktionen neben den vollziehenden Aufgaben. Aber diese Charakteristischen schliessen nicht die Möglichkeit aus, dass die Kommission und die ungarischen Regierung gemeinsame Merkmale haben können. Ich stelle die Unterschieden und die Ähnlichkeiten mit der Hilfe der folgenden 3 Bereichen vor: - Die Struktur der Kommission bzw. der Regierung - Das Gründen der Kommission bzw. der Regierung - Die Auflösung des Mandates Im Rahmen des Essays vergleiche ich die Bestimmungen des Römischen Vertrags mit den Bestimmungen der ungarischen Verfassung, und ich ziehe meine Folgen aus diesen Rechtsnormen. Als Zusammenfassung würde ich nur das feststellen, dass die Kommission keine Regierung ist, aber sie funktioniert in gewisser Hinricht als eine Regierung.

53

Torma András: Európai közigazgatás...

31. o.

Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIV. (2006), pp

Recommend Documents