Schulden zijn naar! Bijzondere bijstand als instrument bij schuldsanering Per 1 juli 2012 is de nieuwe Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ingevoerd. Deze wet dwingt de gemeenten schuldhulpverlening voor hun inwoners op maat te regelen, en vooral de wachttijden aanzienlijk in te korten. In acuut bedreigende situaties, als bijvoorbeeld een huisuitzetting of afsluiten van water en elektriciteit dreigt, mogen gemeenten mensen slechts maximaal 3 dagen laten wachten. In die acuut bedreigende situaties wordt vaak een beroep gedaan op een noodfonds – als een gemeente dat heeft ingesteld – of de bijzondere bijstand om de schuld te saneren. Bij bijstandsverlening gelden echter andere regels dan bij andere schuldsaneringtrajecten van bijvoorbeeld een kredietbank. De onderbouwing van een verstrekking uit de geldpot van de bijzondere bijstand moet goed onderbouwd zijn. Vooral omdat bijstand in eerste instantie NIET bedoeld is voor het lenigen van schulden. Dat staat zelfs in de bijstandswet vermeld. Daarom kom je als bijstandsconsulent of klantmanager regelmatig voor dilemma’s te staan: saneer ik wel of niet, en onder welke voorwaarden?
Putten uit praktijkervaring In mijn méér dan 15-jarige werkervaring bij sociale diensten – van groot tot klein, bij DWI in Amsterdam, bij het Loket Aanvullend Inkomen te Arnhem of bij de Intergemeentelijke Sociale Dienst in het Friese Harlingen – ben ik regelmatig die dilemma’s tegen gekomen. In dit artikel wil ik aan de hand van enkele voorbeelden uit de bijstandspraktijk de afweging tot hulpverlening nader toelichten. Zelf ben ik van mening dat de bijzondere bijstand echt een allerlaatste redmiddel is in dit soort situaties. Schuldpreventie is belangrijker dan het saneren. Dat zegt ook Nadja Jungman, lector schulden en incasso aan de Hogeschool Utrecht: “We moeten mensen bewust maken van het belang dat de financiën op orde zijn.”i Daarom is het niet meer dan logisch strenge eisen te stellen als vanuit de publieke middelen alsnog schulden gesaneerd moeten worden. Een aanvraag om schuldsanering vanuit de bijzondere bijstand wordt meestal door een derde ingediend; een hulpverlener, thuiszorgmedewerker of familielid pleegt het laatste wanhopige telefoontje naar de sociale dienst. Dan moet snel gehandeld worden: als de rechterlijke uitspraak al is geweest kan een deurwaarder elk moment bij een klant of schuldenaar voor de deur staan met een politieagent en een slotenmaker. Het is dan schipperen tussen alle instanties die soms bij een schuldenaar betrokken zijn: de schuldhulpverlening, de deurwaarder, de woningcorporatie en in veel gevallen nog het maatschappelijk werk of een organisatie voor geestelijke gezondheidszorg. Schulden komen nooit alleen Er zijn veel onderzoeken geweest naar het ontstaan van schulden en de meest ideale organisatie van de schuldhulpverlening. Van “Schulden: naar” uit 1994ii, tot het meest recent het rapport van de Nationale Ombudsman “Schulden komen nooit alleen”iii. En de overeenkomsten in de conclusies in beide rapporten zijn opvallend: belemmeringen voor een effectieve schuldsanering en hulpverlening zijn bureaucratie en allerlei tegenstrijdige regelingen die een negatief effect op het hulpverleningsproces uitoefenen. En oorzaken voor het ontstaan van schulden liggen met name in het uit balans raken van inkomen en vaste lasten. Zowel het rapport uit 1994 als het rapport van de Ombudsman
1
wijzen op het belang van integrale aanpak en goede samenwerking tussen instanties. Communicatie en kennis van elkaars belangen is daarbij van groot belang, zoals ik menigmaal in de praktijk merkte. Er zijn schuldenaren waarbij de schuld is ontstaan door laksheid of verkeerde prioriteiten; maar vaker nog is er sprake van een bredere problematiek, psychosociale klachten bijvoorbeeld. Of gewoon een gebrek aan kennis van alle mogelijke voorzieningen en financiële regelingen die er zijn. Schuldhulpverlenen is een vak apart – zo stelde Rob van Riessen (docent Bestuursacademie en voormalig Bureauhoofd Schuldhulpverlening bij de gemeente Haarlem) tijdens een cursusdag voor werkers bij sociale diensten – met een regiefunctie waarbij maatwerk geleverd moet worden.iv Daarbij hangt, eigenlijk net als bij een bijstandsaanvraag, alles af van de kwaliteit van de intake. Als een schuldenaar later “plotseling” met het huisuitzettingsbevel van de deurwaarder komt, dan zijn de schulden eigenlijk al vanaf het begin niet goed in beeld geweest. Niet in de laatste plaats bij de schuldenaar zelf, vanwege omstandigheden waarbij deze het zicht op de schulden al kwijt is geraakt. Het is een kwestie van doorvragen en meestal is een huisbezoek een betere vorm van intake dan een spreekkamergesprek. Ik ken de negatieve voorbeelden van ‘schuldhulpverleners’ die een klant steeds opnieuw weg stuurden, want “u heeft niet alles bij u”; maar ook een goed voorbeeld van Eropaf! Samen met medewerkster Bianca van de Friese Kredietbank (later werkte ze bij het Frontlijnteam van Leeuwarden) trok ik het stadje Harlingen in om bij gezamenlijke klanten de thuissituatie goed in beeld te krijgen. Buitengewoon effectief! Wat staat er in de wet? De Wet werk en bijstand (WWB) is voor mij als klantmanager hèt instrument voor participatie en hulpverlening. Wat staat er in die wet als het om schuldhulpverlening gaat? De wet is in eerste instantie duidelijk: artikel 13, lid 1 onder g zegt dat degene die bijstand vraagt om een schuldenlast af te lossen géén recht heeft op bijstand, met name in die gevallen dat de persoon in kwestie beschikt of beschikte over middelen om in zijn bestaan te voorzien. Dat betekent vooral dat men geacht wordt met deze middelen van bestaan (salaris, uitkering) de vaste lasten te betalen. In de memorie van Toelichting op de WWB stond het zelfs nog nader omschreven: “(…) Bestaanskosten die de afbetaling van schulden betreffen, kunnen in het algemeen niet worden aangemerkt als noodzakelijke bestaanskosten in de zin van deze wet. De overheid biedt via deze wet iedere burger immers de zekerheid van toereikende middelen om in het noodzakelijke te voorzien en neemt daarmee de noodzaak weg tot het maken van schulden louter om in de noodzakelijke bestaanskosten te kunnen voorzien. Schulden ontstaan dus, uitzonderingen daargelaten, niet uit gebrek aan het noodzakelijke, doch uit de wijze van besteding van de middelen.”v Moet er dan toch een schuldenlast gesaneerd worden, biedt de bijzondere bijstand (die niet voor niets bijzonder genoemd wordt!) alsnog uitkomst. We kunnen dan conform artikel 48, lid 2 onder d bijstand verstrekken als geldlening of borgtocht, ter gedeeltelijke of volledige aflossing van een schuldenlast. Dat besluit moet dan wel 2
heel goed onderbouwd worden, en er moet goed gekeken worden naar voorliggende voorzieningen (is er bijvoorbeeld nog een lening mogelijk van de Kredietbank) en of er echt dringende redenen zijn om op grond van artikel 16 tot een verstrekking over te gaan. Praktijkvoorbeeld 1: de huurschuld van meneer R. De wetgeving botst regelmatig met de wrange werkelijkheid. Daarvan ken ik legio voorbeelden. In de tijd dat ik bij DWI Amsterdam werkte (2003 tot en met 2006, bij rayonkantoren Zuidoost en Noord) heb ik schrijnende maar ook humoristische situaties mee gemaakt met bijstandsklanten en hun schuldenproblematiek. Regelmatig had ik telefonisch contact met medewerkers van de MaDi schuldhulpverlening en de “Vliegende Hollander” (het initiatief dat bij dreigende ontruimingen aan de bel trok). Gelukkig kon ik enkele keren met een geldbedrag een “reddende engel” zijn. Maar net zo vaak strandde een initiatief doordat de bureaucratische molen te traag werkte; met name als er meerdere instanties bij een cliënt betrokken waren of een toezegging niet werd nagekomen. Zo kwam in oktober 2003 een aanvraag bijzondere bijstand op mijn bureau van meneer R. Deze meneer R. kwam oorspronkelijk uit de Ivoorkust, maar hij woonde al enige tijd in Nederland. Memorabel waren zijn verhalen over zijn grote familie, zijn relaties tot de toenmalige president Laurent Gbagbo en zijn claim op gronden met daarop cacao- en koffieplantages. Een groot deel van zijn geld stuurde hij naar familie, onder andere zijn zeven kinderen, in Ivoorkust. Op 10 oktober gaf meneer R. een exploot af bij de balie van DWI Zuidoost, waarin het deurwaarderskantoor hem sommeerde de woning binnen zeven werkdagen te verlaten. Er was namelijk sprake van een huurschuld, en de heer R. kwam zijn eerder overeengekomen betalingsverplichtingen niet na. Bij de aanvankelijke aanvraag om levensonderhoud had een collega nog geïnformeerd naar de huurschuld, maar toen was er nog een betalingsregeling mogelijk. Nu niet meer, dus meneer R. moest vertrekken of € 1688,90 betalen. De huurschuld was – zoals te verwachten – niet de enige: een ander deurwaarderskantoor had al vanwege een andere schuld beslag gelegd op de inboedel, en de gemeentelijke belastingdeurwaarder was om dezelfde reden al bij meneer R. langs geweest. De vordering van gemeentebelasting werd aangehouden, omdat uit dit huisbezoek dusdanig armoedige leefomstandigheden bleken, dat een sanering van de schuld uit de inboedel gewoon niet reëel was! Er stond één bed, een oude zwart-wit televisie, een tafel en één stoel. In de keuken een kapotte koelkast en wat keukengerei… Voor niets betaald… Uiteindelijk gingen we over tot betaling van de huurschuld uit de bijzondere bijstand. Hier was duidelijk sprake van een dreigende situatie en schrijnend geval (en waarschijnlijk nog een psychosociale problematiek). Meneer R. werd in contact gebracht met de maatschappelijk werkers en de schuldhulpverleners van MaDi; zijn reïntegratietraject werd op “hold” gezet, omdat duidelijk eerst de andere problemen opgelost moesten worden. Enkele weken later hoorden we echter tot onze verbijstering dat de huisuitzetting alsnog plaats vond. De woningcorporatie Rochdale had het helemaal gehad met meneer R. Genoemd werden een overlastsituatie en de aanwezigheid van illegale onderhuurders. Daar hadden we de medewerkers van het deurwaarderskantoor en Rochdale die we over de huurschuld gesproken hadden helemaal niets van gezegd. En zo hadden we kostbare bijzondere bijstand verspild aan de administratiekosten van het deurwaarderskantoor, meneer R. werd opgezadeld met een “nieuwe schuld” (de door ons als lening verstrekte bijzondere bijstand), en bovendien liep de kwetsbare meneer R. nu als dakloze rond in de Bijlmer (later dook hij weer op in 3
Amsterdam Noord). Dan heb ik het nog niet eens over de tijd en energie die we bij DWI Amsterdam besteedden aan de afhandeling van de bijstandsaanvraag. Praktijkvoorbeeld 2: de huurschuld van meneer T. Een soortgelijk geval had ik onder handen in Arnhem. Daar werkte ik acht maanden bij het Loket Aanvullend Inkomen, de afdeling waar bijzondere bijstand en langdurigheidtoeslag worden behandeld en de Arnhem Cards worden verstrekt. Twee etages lager in het stadskantoor zaten het Budget Adviescentrum (BAC) en de Stadsbank. Het BAC is verantwoordelijk voor de schuldsaneringtrajecten en door de Stadsbank kan eventueel een saneringskrediet verleend worden. Bij aanvragen die schulden betroffen liep ik daarom regelmatig naar beneden om te kijken of er al een dossier was bij het BAC. Op 7 januari 2008 meldde een meneer T. zich bij de infobalie met de mededeling dat hij uit zijn woning gezet zou worden, en hij leverde een kopie in van het BEVEL van het deurwaarderskantoor. Die was hem op 12 december persoonlijk overhandigd door de dienstdoende deurwaarder, en hij werd gesommeerd de woning te ontruimen en te verlaten vóór 22 januari. Meneer T. leverde 17 januari zijn aanvraagformulier en bewijsstukken in (hij had WAO aangevuld uit de bijstand; maar er stond eveneens een “eigen bedrijf” ingeschreven bij de Kamer van Koophandel); de huurschuld bleek € 2141,03 te bedragen. Sleutels van zijn woning zou hij op 18 januari moeten inleveren bij de woningcorporatie. Uiteraard had ik al wat voorstudie gedaan, en het bleek dat er sprake was van recidive (er was al eerder een huurschuld geweest). Dit was dus een twijfelgeval, in hoeverre was meneer T. zelf verantwoordelijk voor het ontstaan of blijven bestaan van de huurschuld? Het bleek dat het BAC had geprobeerd de schulden in beeld te krijgen en een minnelijke regeling af te stemmen met deurwaarder en woningcorporatie. Echter door laksheid van meneer T. zelf was dit niet gebeurd. Bovendien gaf de woningcorporatie extra redenen aan om de huurovereenkomst te ontbinden: overlast en drugshandel! Dit waren extra gronden voor de kantonrechter om de huurovereenkomst te ontbinden en de heer T. te veroordelen om “(…) binnen veertien dagen na betekening van het vonnis genoemde woning met alles en iedereen te verlaten.” En daarom werd zijn aanvraag om bijzondere bijstand voor schuldsanering afgewezen… Praktijkvoorbeeld 3: eropaf en eigen kracht in Harlingen! Het laatste praktijkvoorbeeld betreft niet een huisuitzetting, maar wel een succesvolle aanpak in de geest van Eigen Kracht en Eropaf! In Harlingen kreeg ik de bijstandsaanvraag onder handen van een voormalige zwerfjongere die een flatje kreeg in de stad. Mede dankzij bemiddeling door GGZ Friesland – die hem begeleidde – maar ook door de actieve bemoeienis van zijn moeder. De jongeman, laten we hem voor het gemak even Rudi noemen, was oorspronkelijk afkomstig uit Harlingen. Hij had een complexe voorgeschiedenis: toen Rudi 13 was overleed plotseling zijn vader. Zijn oudste zus had een succesvolle hondentrimsalon, zijn jongere broer werkte op een booreiland. Rudi werd echter het zorgenkindje met een sofdrugsverslaving die hij aanvankelijk ontkende. Zo kwam hij via de opvang van de GGZ en de verslavingszorg in een pension in Menaldum terecht – een onhoudbare situatie. Dolblij was hij met zijn eigen flatje; zijn familie scharrelde meubels bij elkaar. Pas achteraf kwam er een aanvraag voor bijzondere bijstand; en een verzoek tot het in kaart brengen en saneren van zijn schulden. Bianca van de Kredietbank en ik gingen op huisbezoek en vonden daar ongeopende enveloppen met daarin te betalen rekeningen en brieven van de gemeente en andere instanties. De ambulant werker van de GGZ werd door ons geadviseerd te helpen met openen en categoriseren van Rudi’s post. Later belegden we met moeder, zuster en de ambulant werker en 4
uiteraard Rudi een soort Eigen Kracht Conferentie. Voor zijn reïntegratie (of eigenlijk participatie) werd bureau Set IN benaderd, een bureau dat zich specialiseerde in begeleiding van klanten met meervoudige problematiek (een duwtje in de rug). Daardoor werd Rudi’s moeder ontlast en stond hij zelf centraal. Hij kreeg ook de vraag voorgelegd: welke vrienden vertrouw je? Rudi maakte zelf de keuze: de vriend om mee hard te lopen mocht blijven, de jongen die handelde in softdrugs kwam er niet meer in. Dat is investeren in een mens, iemand toekomstperspectief geven en terugzetten in zijn eigen kracht.
Conclusies en tips Wat zijn de voorlopige conclusies die we hieruit kunnen trekken?
Bijzondere bijstand is voor het saneren van een (dreigende) schuld een allerlaatste redmiddel; Er wordt daarbij kritisch gekeken naar de eigen verantwoordelijkheid van de schuldenaar, voorliggende voorzieningen en alternatieve trajecten; Een succesvolle sanering kan alleen plaatsvinden bij goede afspraken met de schuldeiser en de schuldenaar (cliënt mag echt geen nieuwe schulden maken); Beste methode is Eropaf! Een huisbezoek brengt de persoonlijke leefsituatie beter in beeld dan een spreekkamergesprek; Belangrijk is een integrale aanpak (met alle betrokken instanties), zie ook het succesvolle project van “Gezamenlijke Boordeling” in Arnhem.vi Schuldenaar en omgeving moeten ook op zoek naar de eigen kracht, een duwtje in de rug kan daarbij altijd helpen (verwijzing naar andere inkomstenbronnen en hulpverlenende instanties); En ook hier blijkt weer: preventie is beter dan sanering.
Sebastiaan Hol (SHSA Sociaal Advies), 10 en 17 juli 2012. i
“Grote groep door eigen schuld in geldproblemen”, interview met Nadja Jungman, TROUW 10 juli 2012. “Schulden: naar. Nieuwe impulsen in de schuldenproblematiek.” Rapport van de Commissie Schuldenproblematiek, VUGA uitgeverij augustus 1994. De commissie bestond uit o.a. prof. Dr. P.B. Boorsma (voorzitter), drs. B.M.H. Nijland (Ministerie SZW, secretaris), drs. E.C.J.E. Czyzewski (Divosa), J.W. Siebols (NVVK), H.M.A. Creemers-Teeuwen (PLANpraktijk). iii “Schulden komen nooit alleen. Aandachtspunten voor een behoorlijke schuldhulpverlening”, rapport van de Nationale Ombudsman, 29 juni 2012, rapportnummer 2012/110. iv Rob van Riessen tijdens kennisdag van Start People Professionals op 9 november 2010 te Houten. v Kamerstukken Tweede kamer, vergaderjaar 2002-2003, 28 870, nr. 3 pag. 43-45. vi Voor aanvullende informatie van het project “Gezamenlijke Boordeling”, het evaluatierapport door KPMG Plexus in opdracht van de Ministeries van VWS en SZW, februari 2012. ii
5
