Samenwerken: Transatlantische betrekkingen in de 21e eeuw Esther Brimmer
De Verenigde Staten en Nederland zijn al meer dan een halve eeuw hechte bondgenoten. Het zijn interessante tijden om transatlantische betrekkingen te bestuderen, en met name om te zien hoe de transatlantische gemeenschap omgaat met gezamenlijke uitdagingen. Daarbij gaat het mij niet zozeer om de vraag hoe de Verenigde Staten de Europeanen kunnen helpen zichzelf te verdedigen. Wat wel boeiend is, is hoe Noord-Amerika en Europa samen kunnen werken om wereldwijde problemen aan te pakken. Veel van deze problemen zijn transnationaal en kunnen niet door één land te lijf worden gegaan. Sommige transnationale onderwerpen, zoals terrorisme, hebben invloed op veiligheidsbeleid, en moeten dus worden toegevoegd aan de onderwerpen waar het Atlantisch bondgenootschap zich mee bezighoudt. Andere transnationale kwesties zijn van invloed op andere dan het veiligheidsterrein, maar zijn wel geschikt voor gezamenlijke activiteiten. Dit artikel gaat eerst in op vier onderwerpen die met name de NAVO aangaan. Daarna wordt ook aandacht besteed aan bredere, transnationale uitdagingen op veiligheidsgebied. De vier onderwerpen zijn: • • • •
Integratie van nieuwe staten Relatie met Rusland Harmoniseren van verschillende strategische gezichtspunten Transnationale uitdagingen
De eerste drie onderwerpen spelen gedurende de hele geschiedenis van het Bondgenootschap al een belangrijke rol. De vierde is van invloed op de richting die de NAVO op wil gaan. Integratie De afgelopen decennia is het aantal NAVO-lidstaten steeds groter geworden. De NAVO heeft ettelijke malen historische veranderingen ondergaan om zich aan te passen aan nieuwe omstandigheden. Daarbij bleef het waarborgen van de veiligheid van de lidstaten steeds voorop staan. Later dit jaar zal het Bondgenootschap deze traditie voortzetten wanneer het uitnodigingen verstrekt aan kandidaat-landen die daarvoor in aanmerking komen. Deze uitbreiding is de meest recente kring van een steeds groter wordende cirkel landen die bereid en in staat zijn zich te onderwerpen aan de strenge regels en verantwoordelijkheden van het NAVO-lidmaatschap. In elke uitbreidingsronde heeft de NAVO de bereidheid getoond de nieuwe omstandigheden in acht te nemen. In 1999 verwelkomde het Bondgenootschap de voormalige Warschaupactlanden Tsjechië, Hongarije en Polen. In 1990 leidde de Duitse eenwording tot het opnemen van Oost-Duitsland. In de jaren tachtig accepteerde de NAVO het zojuist democratisch geworden Spanje. En met de toetreding van de Bondsrepubliek Duitsland in 1955 gaf de NAVO al aan dat het nieuwe leden kon opnemen om op die manier de stabiliteit te vergroten. Al deze uitbreidingen hebben de veiligheid en stabiliteit vergroot. In 2002 zal de NAVO als onderdeel van het uitbreidingsproces wederom een discussie voeren over haar toekomst. Dit is toe te juichen, want het debat zorgt ervoor dat het Bondgenootschap vitaal blijft en ontvankelijk voor de behoeften van haar leden.
1
Rusland Een ander terugkerend thema binnen het Bondgenootschap is het onderhouden van de relatie met de Russische Federatie en haar voorloper. Het grootste succes van de NAVO was het winnen van de Koude Oorlog en het ineenstorten van de Sovjet-Unie. Het verdedigen van het Europese grondgebied tegen een sovjetinvasie is weliswaar niet langer het voornaamste doel van de NAVO, maar het Bondgenootschap weet nog steeds niet precies hoe het met de Russische Federatie en de andere opvolgerstaten moet omgaan. De NAVO beschrijft de recent opgerichte NAVO-Rusland Raad als “a new era in NATO-Russia cooperation”. De Raad zal zich gaan bezighouden met onderwerpen variërend van antiterrorisme-activiteiten tot non-proliferatie en rampenbestrijding. De Raad zou een nieuw tijdperk kunnen inluiden als Rusland tenminste hieraan wat enthousiaster deelneemt dan aan bijvoorbeeld Partnership for Peace en de nu opgeheven Permanente Gezamenlijke Raad. We moeten voortdurend evalueren hoe we de verhouding tussen de NAVO en Rusland vormgeven, aangezien de omstandigheden ook steeds veranderen. Het is interessant om te zien dat de antiterrorismecampagne er voor heeft gezorgd dat de NAVO en Rusland aan de zelfde kant staan bij een belangrijk veiligheidsonderwerp. President Poetin heeft Ruslands gezicht naar het Westen gedraaid, omdat hij inziet dat hij de transatlantische gemeenschap nodig heeft om Rusland verder te helpen. Strategische gezichtspunten Een derde terugkerend onderwerp zijn de verschillende strategische gezichtspunten binnen het Bondgenootschap. Twee aspecten hiervan verdienen nadere aandacht: de out-of-areaproblematiek en het overbruggen van vermeende strategische ‘kloven’. De afgelopen vijftig jaar waren de Verenigde Staten en haar bondgenoten het er niet altijd over eens hoe veiligheidsproblemen buiten het verdragsgebied moesten worden aangepakt. Aanvankelijk wilden velen in de VS niet bij de koloniale problemen van de Europeanen worden betrokken. Later wilden veel Europeanen niet bij de Amerikaanse militaire activiteiten in onder andere Vietnam worden betrokken. Een van de belangrijkste veranderingen in de periode na de Koude Oorlog was de uiteindelijke bereidheid aan beide zijden van de oceaan om de NAVO ook in te zetten bij veiligheidsproblemen binnen Europa, maar buiten het verdragsgebied. Vandaar dat de eerste militaire operatie van de NAVO zich rond Kosovo afspeelde. Dit gebeurde echter wel na jaren van ontoereikende activiteiten op de Balkan. De omstandigheden zijn de afgelopen jaren wel veranderd. De terroristische aanslagen op 11 september 2001 leidden tot het inroepen van Artikel 5, als gevolg van een dreiging van buiten Europa kwam, maar ook met ‘binnenlandse’ elementen. De operaties in Afghanistan vinden duidelijk buiten Europa plaats, maar de bondgenoten proberen niet de NAVO hier buiten te houden. Integendeel, een groot deel van het debat gaat juist over de vraag in welke mate de NAVO-bondgenoten zijn betrokken bij de militaire fase van de door Amerika geleide operatie. De opwinding hierover is minder geworden nu beleidsmakers en het grote publiek zich beter bewust worden van de belangrijke militaire bijdrage die sommige bondgenoten hebben geleverd aan het verslaan van Al-Qaeda en de Taliban, en aan het bewerkstelligen van vrede. De Nederlandse bijdrage aan het hoofdkwartier van de International Security Assistance Force is een duidelijk voorbeeld hiervan, net als de Nederlandse belofte tijdens de internationale donorconferentie in Tokio om 70 miljoen euro bij te dragen aan nieuwe fondsen voor kortetermijnsubsidies. Een ander aspect van de verschillende strategische perspectieven is de vermeende ‘kloof’ tussen de Verenigde Staten en haar bondgenoten. De meest recente controverse hierover moet niet gezien worden als een nieuwe crisis in het Bondgenootschap. Het thema moet gezien worden in de context van het op elkaar afstemmen van verschillende strategische
2
visies binnen de NAVO. Het onderwerp wordt afwisselend beschreven als een kloof op het gebied van technologie, budget, politieke wil of strategie, maar eigenlijk gaat het om het oude debat van mondiale versus regionale belangen van de bondgenoten. Deze verschillen worden geaccentueerd doordat de NAVO zich nu bezighoudt met out-of-area-onderwerpen en andere niet-traditionele activiteiten. De heropleving van dit debat hoeft geen verbazing te wekken, aangezien in deze nieuwe situatie het interactiepatroon tussen de bondgenoten nog geen vaste vorm heeft aangenomen. De NAVO is door de anti-terrorismecampagne in een situatie gebracht waarin de rollen nog niet uitgeschreven zijn. Er moest gehandeld worden om een antwoord te vinden op een aanval die anders was dan we misschien verwacht hadden. 11 September stelde het Bondgenootschap bloot aan een dreiging van terroristen die in staat waren tot vernietiging op grote schaal. Europa heeft in het verleden helaas ook te maken gehad met terroristische groeperingen, maar Al-Qaeda heeft de dreiging op een kwantitatief en kwalitatief ongekend niveau gebracht. In tegenstelling tot de meeste andere terroristische groeperingen was Al-Qaeda vooral geïnteresseerd in massaal geweld ter wille van het geweld. Zij vroeg geen aandacht voor specifieke politieke eisen. Transnationale problemen De bestrijding van terrorisme heeft geleid tot het heroverwegen van wat een out-of-areaactiviteit precies is. Bovendien heeft het de discussie over de kloven tussen de bondgenoten aangewakkerd. De antiterrorismecampagne is echter ook het meest dramatische voorbeeld van de vierde uitdaging waar het Bondgenootschap voor staat: de transnationale veiligheidsproblemen. Deze problemen trekken zich niets aan van landsgrenzen en kunnen niet door één enkele regering worden opgelost. Ze zijn dus bij uitstek geschikt voor multilateraal optreden. Onder transnationale veiligheidsonderwerpen vallen onder andere terrorismebestrijding, besmettelijke ziektes, milieuvervuiling en proliferatie van wapens. Deze problemen zijn niet nieuw, maar ze doen zich wel in heviger mate voor dan voorheen. Vaak worden veel van deze onderwerpen geclassificeerd als ‘nieuwe’ veiligheidsproblemen, maar wat is er precies nieuw aan ‘nieuwe veiligheid’? En wat zijn de gevolgen van ‘nieuwe veiligheid’ voor de NAVO en voor de transatlantische betrekkingen? In het algemeen kan worden gesteld dat traditionele veiligheid vooral gericht is op de politieke onafhankelijkheid en militaire veiligheid van staten. Deze moeten verdedigd worden tegen dreigingen van andere landen. ‘Nieuwe’ veiligheid vervangt de traditionele veiligheid niet, maar breidt het begrip uit naar dreigingen voor mensen en niet alleen voor staten. Ook worden dreigingen van niet-statelijke actoren erbij betrokken. Bij de nieuwe benadering van veiligheid wordt er dus gekeken naar wie er wordt bedreigd (niet alleen staten) en naar wat voor soort dreigingen dat zijn (niet alleen militaire). Natuurlijk is deze ‘nieuwe’ veiligheid niet helemaal nieuw. Beleidsmakers en theoretici proberen al decennialang de reikwijdte van het begrip veiligheid de vergroten. Voorbeelden hiervan zijn het rapport van de Commissie Palme uit 1982 over Common Security en de recente populariteit van veiligheid op het gebied van milieu. Nieuw is wel dat er een verband wordt gelegd tussen internationale veiligheid en de bescherming van het individu tegen transnationale dreigingen. Dit concept wordt ook wel human security genoemd, en Nederland heeft als lid van het Human Security Network een belangrijke bijdrage geleverd aan de diplomatieke invulling van dit idee. Transnationale veiligheidsvraagstukken hebben ook gevolgen voor het Bondgenootschap. De bondgenoten moeten, als onderdeel van het debat over doel en toekomst van de NAVO, bepalen in welke mate zij de organisatie willen gebruiken om transnationale problemen aan te pakken. Dit brengt ons terug bij de vooronderstelling aan het begin van het artikel,
3
namelijk dat de belangrijkste kwestie in de huidige transatlantische betrekkingen is hoe we samen kunnen werken om de transnationale uitdagingen aan te gaan. Globalisering Veel transnationale veiligheidsproblemen komen voort uit de groeiende interdependentie tussen verschillende landen. Deze zogeheten ‘globalisering’ (een wat vaag etiket) kan leiden tot groter welzijn, vrijheid en transparantie, maar kan ook geweld en degeneratie tot gevolg hebben. Globalisering leidt tot een groei van grensoverschrijdende activiteiten. Het is dus niet verwonderlijk dat de dringendste transnationale veiligheidsdreigingen betrekking hebben op drie stromen: die van mensen, goederen en geld. Elk van deze drie heeft een positieve en een negatieve kant. De toegenomen stroom mensen betekent dat meer toeristen, studenten en zakenlieden dingen met elkaar delen, van elkaar leren en wereldwijd economieën stimuleren. De uitdaging op veiligheidsgebied is hoe illegale immigratie, mensenhandel, besmettelijke ziektes en activiteiten van criminelen en terroristen kunnen worden beheerst. De toegenomen stroom goederen is het resultaat van de enorme uitbreiding van de wereldhandel. Dit heeft geleid tot welvaart en een grotere verscheidenheid van beschikbare goederen en diensten. Ook heeft het in veel landen geleid tot een afname van armoede en het ontstaan van een middenklasse. Soms heeft het echter ook de kloof tussen haves en have-nots vergroot. De uitdaging op veiligheidsgebied is bovendien de stroom illegale narcotica, wapens en andere smokkelwaar te stoppen. De groeiende geldstromen in de wereld kunnen financiering verschaffen voor projecten – van een complexe fusie tussen grote bedrijven tot een kleine lening voor een naaimachine. De makkelijke geldbewegingen kunnen echter ook illegale activiteiten financieren, corruptie bevorderen en maatschappijen aantasten. Ook hier ontstaan dus veiligheidsproblemen. Globalisering herinnert ons er ook aan dat veiligheid in het transatlantisch gebied wordt beïnvloed door omstandigheden in de rest van de wereld. Wij kunnen onze veiligheid onder andere waarborgen door ervoor te zorgen dat de omstandigheden in de meest verwoeste delen van de wereld niet zo ver verslechteren dat wanhoop omslaat in woede en vernietiging. De hoop op een beter leven, zo niet voor jezelf dan wel voor je kinderen, is een belangrijke stimulans voor vrede. Ontwikkelingshulp speelt hierbij een belangrijke rol. Het ‘nieuw verbond voor mondiale ontwikkeling’ van president Bush belooft een groei van Amerikaanse ontwikkelingshulp van vijf miljard dollar verspreid over drie jaar. Dit is een stap in de goede richting. Transnationale veiligheidsuitdagingen hebben vaak betrekking op en gevolgen voor nietstatelijke actoren. Toch is er nog steeds een rol weggelegd voor nationale regeringen en internationale organisaties. Zij kunnen transnationale problemen aanpakken door fondsen aan te wenden. We moeten goed bedenken dat op internationaal niveau buitenstaanders niet al het werk van de lokale bevolking kunnen doen. Verandering vindt altijd pas plaats als mensen in crisis- en conflictgebieden zelf in staat zijn hun eigen problemen op te lossen. Buitenstaanders kunnen echter wel behulpzaam zijn bij het creëren van voorwaarden die ruimte geven aan lokale gemeenschappen, civil society en aan sociale instellingen om hun maatschappijen weer tot ontwikkeling te laten komen. Aanpak Transnationale veiligheidsuitdagingen vereisen verschillende soorten aanpak. In sommige gevallen, zoals in Afghanistan, is er de noodzaak van traditioneel militair machtsvertoon. Het bestrijden van terrorisme heeft duidelijk een militair aspect, maar het is niet alleen een
4
militaire onderneming. Het veiligstellen van vrede moet onderdeel zijn van de overwinning. De geallieerden tijdens de Tweede Wereldoorlog begrepen dit en begonnen met de vorming van de Verenigde Naties en andere internationale instituties voordat de oorlog voorbij was. Het bestrijden van terrorisme en andere transnationale dreigingen vereist niet alleen militaire macht, maar ook politieke, economische, sociale en andere vormen van macht. Deze vormen worden ook wel soft power genoemd – een enigszins misleidende term, aangezien soft power ook harde maatregelen kan inhouden. De transatlantische gemeenschap heeft een scala van zowel harde als zachte veiligheidsmiddelen tot haar beschikking. De NAVO is als organisatie zonder militaire rivaal de belichaming van een hard power-bondgenootschap. Toch kan ook de NAVO een rol spelen bij transnationale veiligheid. Artikel 5 werd immers ingeroepen in reactie op een transnationale veiligheidskwestie: een terroristische aanslag. Het Bondgenootschap en de daaraan gekoppelde bilaterale betrekkingen vormen een kader voor het delen van knowhow en informatie met betrekking tot terrorismebestrijding en andere inspanningen die integratie van militair en civiel potentieel vereisen. De Europese Unie heeft steeds het belang van soft power benadrukt. De Unie zoekt naar wegen om haar economische en politieke macht aan te wenden en deze niet-traditionele veiligheidsrol tot uitdrukking te brengen. De EU-activiteiten op dit gebied vinden plaats binnen het kader van het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid. Net als veel Amerikanen denk ik dat het ontluikende Europese Veiligheids- en Defensiebeleid (EVDB) bij kan dragen aan de algehele transatlantische veiligheid. Voorwaarden hiervoor zijn wel dat de mogelijkheden voor het ondernemen van actie daadwerkelijk worden verbeterd en dat de band tussen het EVDB en de NAVO snel en op de juiste wijze wordt geregeld. De ontwikkeling van de Europese Unie is een van de belangrijkste verschijnselen op dit moment. Het is voor een Amerikaan fascinerend om buiten de EU te staan en te zien hoe een aantal leidende liberale democratieën in de richting van een ‘ever closer union’ bewegen. Hoe dit doel bereikt wordt is een Europese en geen Amerikaanse aangelegenheid. Toch steunden de Verenigde Staten de vorming van de EU en haar voorgangers. De EU verkeert in een goede positie om soft power aan te wenden om veiligheidsuitdagingen aan te pakken. Dit was ook haar eerste missie. De Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en haar partnerorganisaties gebruikten vlak na de Tweede Wereldoorlog economische middelen om de historische vijanden Frankrijk en Duitsland aan elkaar te binden. Vandaag de dag is de EU actief bij het beheersen van de transnationale stromen mensen, goederen en geld die veiligheidsproblemen kunnen veroorzaken. De EU moet de grenzen van het Schengen-gebied controleren en de stroom illegale immigranten en handel indammen. De EU werkt ook aan het bestrijden van de import van smokkelwaar en aan exportcontrole van bepaalde goederen. Een deel van de ontwikkelingsgelden gaan naar non-proliferatieprogramma’s in de Russische Federatie en de rest van de voormalige Sovjet-Unie. De EU was ook een nuttig instrument om terrorisme te beteugelen na 11 september. De Europese Raad nam maatregelen om juridische en politiesamenwerking binnen de EU te verbeteren. Ook werd er een samenwerkingsovereenkomst tussen Europol en de Verenigde Staten gesloten. De Europese Commissie heeft diverse bijeenkomsten van Europese ministers van Volksgezondheid georganiseerd en ervoor gezorgd dat noodmaatregelen op het gebied van volksgezondheid verbeterd werden. De Commissie heeft ook experts bijeengebracht op het gebied van bestrijding van chemische en biologische dreigingen. De Europese Raad heeft een nieuwe richtlijn goedgekeurd met betrekking tot het witwassen van geld. De EU en de lidstaten nemen ook deel aan de Financial Action Task Force die probeert de geldstromen naar terroristische groeperingen te stoppen.
5
Steeds meer Amerikanen begrijpen dat de ontwikkeling van de EU tot voordeel van de VS kan zijn. Zij raken steeds meer bekend met haar werkzaamheden zoals het vervolmaken van de gemeenschappelijke markt en het helpen consolideren van democratie en markteconomie in Midden- en Oost-Europa door middel van het associatieproces. Wij buitenstaanders beginnen ook te begrijpen dat de EU van invloed is op elk aspect van het gewone leven. Ik ben heel blij met het gemak ‘Europa in mijn broekzak’ te hebben en ben onder de indruk van de soepele precisie waarmee de euro is geïntroduceerd. Toch is de ontwikkeling van de EU voor de rest van de wereld niet altijd even makkelijk. Zo moeten we in internationale fora vaak zaken doen met zowel de EU als met de individuele lidstaten. Naast de EU zijn ook de OVSE en de Raad van Europa deel van het institutionele web in de regio. Zowel binnen als buiten de context van de NAVO is er echter ook nog steeds een rol voor Amerikaans-Europese samenwerking. Als de VS en Europa het eens zijn, kunnen ze de kern vormen voor de oplossing van een bepaald probleem. Als ze het oneens zijn kunnen ze een oplossing belemmeren. Dit geldt niet alleen op veiligheidsgebied, maar ook op een groot aantal andere terreinen variërend van handel tot milieu en mensenrechten. Tot slot De transatlantische band heeft de basis voor het welzijn van onze bevolkingen gelegd. Vijf decennia van positieve transatlantische betrekkingen hebben een ‘veiligheidsgemeenschap’ gecreëerd, om de woorden van Karl Deutsch, Emanuel Adler en Michael Barnett te gebruiken. Binnen een veiligheidsgemeenschap is oorlog ondenkbaar. Dit klimaat van vertrouwen heeft de naoorlogse economische wederopbouw vergemakkelijkt, daarna geleid tot ongekende groei en welvaart en nu ondersteunt het de globalisering. De transatlantische partners kennen de grootste concentratie economische, sociale en culturele uitwisseling ter wereld. Globalisering is het sterkst daar waar het vertrouwen het grootst is. Om een voorbeeld te noemen: Nederlandse bedrijven zijn de afgelopen jaren een van de grootste buitenlandse investeerders in de Verenigde Staten geweest. De Amerikanen hebben op hun beurt de afgelopen acht jaar meer in Nederland geïnvesteerd dan bijvoorbeeld in heel China. De Verenigde Staten en Nederland zijn al decennialang van groot belang voor elkaars welvaart. De eeuwenoude banden tussen onze landen zijn een terugkerend thema in de transatlantische betrekkingen. Dit is een solide basis waarop veiligheid in de 21e eeuw gebouwd kan worden. Dr. Esther Brimmer is Deputy Director en Director of Research aan het Center for Transatlantic Relations van de Paul H. Nitze School of Advanced International Studies van de Johns Hopkins University. Dit artikel is gebaseerd op de speech die zij gaf tijdens het lustrumsymposium van de Atlantische Commissie op 5 april 2002. Vertaling: Niklaas Hoekstra
6
