Samenvatting ‘De basis op orde’ Tussenrapportage onderzoek Sociale Teams. 1.
Inleiding
Vanaf oktober 2010 zijn voor de duur van vier jaar in Rotterdam vier Sociale Teams (ST) werkzaam in zes deelgemeenten met zogeheten “focuswijken”. De teams zijn organisatorisch ondergebracht bij SoZaWe Rotterdam en bieden circa 6 maanden, waarbij indien nodig de begeleidingsperiode verlengd kan worden met 3 maanden, een intensieve praktische begeleiding achter de voordeur aan kwetsbare gezinnen met kinderen tot 18 jaar. Doel van het project Sociale Teams is het ontwikkelen van een effectieve vroegtijdige, preventieve aanpak van multiprobleemgezinnen. De aansturing van het project is ‘outcome’ gericht, dat wil zeggen niet de inzet van de middelen en instrumenten staat centraal, maar de mate waarin met het project de beoogde effectdoelen worden gerealiseerd. Bijvoorbeeld het aantal gezinnen dat meer zelfredzaam is geworden, waardoor zij problemen zelf de baas kunnen en nieuwe problemen kunnen voorkomen. Door de ‘outcome-sturing’ krijgt men in de uitvoering grote vrijheid bij het ontwikkelen van een werkzame aanpak. Daarbij wordt erkend dat om tot een bewezen effectieve interventie te komen, er inzicht moet zijn in hoe geconstateerde effecten tot stand zijn gekomen (proces). De sociaal-wetenschappelijke afdeling doet onderzoek naar de werking van de Sociale Teams (ST) in Rotterdam. Doel van het onderzoek is een bijdrage leveren aan het ontwikkelen van een (bewezen) effectieve methodiek Sociale Teams. De eerste fase van het onderzoek (exploratieve fase) is afgerond en heeft betrekking op de periode oktober 2010 tot en met juli 20111. Hiermee is een eerste basis gelegd voor verbeteringen in de werkwijze van de Sociale Teams en voor het effect- en procesonderzoek dat hierna van start zal gaan. Die basis bestaat uit een beschrijving van de zogenaamde interventietheorie, dat wil zeggen de belangrijkste doelen van de Sociale Teams alsmede de wijze waarop men die denkt te behalen (mechanismen), en van de belangrijkste ervaringen en resultaten van de betrokkenen tot nu toe. De Sociale Teams waren in de onderzoeksfase zowel in methodisch als in organisatorisch opzicht nog volop in ontwikkeling. Het hoeft geen betoog dat dit in zekere mate de ervaringen heeft gekleurd en de resultaten heeft beïnvloed.
1
Hekelaar, A. L. Hoekstra, J. Maaskant, F. Moors en T. Wentink (september 2011). De basis op orde. Tussenrapportage onderzoek Sociale Teams. SoZaWe: Rotterdam.
1
2.
Interventietheorie
I Consensus Ondanks de veelheid aan betrokken partijen (politiek, programma- en beleidsmakers, ketenpartners, medewerkers in de backoffices, projectstaf en -uitvoering) worden visies (in hoofdlijnen) op doelgroepen, doelstellingen en wijze waarop die kunnen worden behaald van het ST breed gedeeld. We hebben de belangrijkste kenmerken op een rijtje gezet. Verschillen doen zich met name voor tussen de visies van de ST’s en de ketenpartners met betrekking tot de functie die het Sociale Team in een gezin kan vervullen. De gespecialiseerde hulpverleners zien de rol van de basiscoaches vooral in het oplossen van allerlei praktische en materiële problemen. De medewerkers van de Sociale Teams hebben een bredere rolopvatting en vinden dat zij zich hiernaast ook bezig horen te houden met zaken als opvoedingsondersteuning, scholing en activering. II Doelen, doelgroepafbakening en mechanismen nog niet volledig helder Door de korte looptijd van het project zijn de doelen, doelgroepafbakening en werkwijzen nog niet volledig uitgekristalliseerd. Ze zijn beperkt uitgewerkt op het praktijkniveau. Zo ontbreken normen en een prioritering met betrekking tot de doelgroepafbakening, de te behalen doelen en de specifieke mechanismen die in werking moeten worden gezet om de doelstellingen te bereiken (de ‘hoe vraag’). III Belangrijkste kenmerken Doelgroep Doelgroep van de Sociale Teams zijn kwetsbare gezinnen, gezinnen met risico op probleemcumulatie, met kinderen jonger dan 18 jaar die nog niet al te diep in de problemen zijn geraakt. Over de volgende kenmerken bestaat verschil van mening: • Zwaarte problematiek. Een deel van de betrokkenen is van mening dat het Sociale Team een nuttige rol kan spelen in gezinnen met zware problematiek, mits daarin wordt samengewerkt en afgestemd met gespecialiseerde hulpverleners. Anderen zien die mogelijkheid niet; • Motivatie Het Sociale Team kan alleen werken met gemotiveerde of motiveerbare gezinnen, omdat het aan wettelijke drang- en dwangmiddelen ontbreekt, zo luidt een mening. Daar staat tegenover de opvatting dat de inzet van dwang- en drangmiddelen wel degelijk mogelijk (en nuttig) is. In algemene zin is de doelgroepafbakening van de Sociale Teams nog niet erg precies en vraagt nadere uitwerking.
2
Doelen Preventie, integrale aanpak en capaciteitsvergroting De belangrijkste beleidsdoelen vanuit het jeugdbeleid met betrekking tot de aanpak van multiprobleemgezinnen door de Sociale Teams zijn het vroegtijdig signaleren en handelen, de integrale aanpak van de gezinsproblematiek, het ontlasten van gezinscoaches en het realiseren van de aansluiting met de backoffice van de diverse gemeentelijke diensten. Gezond gezin Het finale interventiedoel van de Sociale Teams is een bijdrage te leveren aan de ontwikkelingskansen van kinderen. De interventies van de Sociale Teams richten zich echter niet rechtstreeks op het kind en diens ontwikkeling. Het centrale interventiedoel is kinderen in een gezond gezin te laten opgroeien zodat zij zich kunnen ontwikkelen tot zelfstandige volwassenen. Een gezonde omgeving betekent onder meer dat het gezin voor het kind een veilige omgeving is, waarin het zich ook veilig voelt. In een gezond gezin is er rust en regelmaat, voldoende eten en drinken en schone kleding voorhanden. Het huis is schoon en op orde. Daarnaast biedt de gezinsomgeving het kind ontwikkelingskansen: het kind kan deelnemen aan bijvoorbeeld sportactiviteiten en er zijn boeken beschikbaar. Het kind gaat naar een geschikte school en heeft begripvolle ouders die weten hoe zij met eventuele problemen moeten omgaan. ‘Basis op orde’ en zelfredzaamheid In de aanpak van de Sociale Teams wordt uitgegaan van vijf leefgebieden. Om tot een gezond gezin te komen worden subdoelen gesteld op de leefgebieden werk, inkomen, uitgaven en schulden (leefgebied 1), de onderwijssituatie en de ontwikkelingskansen van de kinderen (leefgebied 2) en het huishouden op orde (leefgebied 3). De drie leefgebieden vormen tezamen ‘de basis op orde’. Daar waar er problemen zijn op leefgebied 4 (sociaalpsychologische vraagstukken) en/of 5 (contact met politie en justitie, veiligheid), zal een Sociaal Team nooit eigenstandig opereren. Daarnaast wordt gewerkt aan het probleemoplossend vermogen of de zelfredzaamheid van het gezin. Deze subdoelen zijn alleen op individueel gezinsniveau en niet op algemeen projectniveau exact te omschrijven, omdat ze a) sterk afhankelijk zijn van de aard van problematiek in een gezin en b) van de mate van zelfredzaamheid die op verschillende leefgebieden haalbaar is. Dat kan sterk variëren. Mechanismen, assumpties Vroegtijdig ingrijpen voorkomt escalatie problemen Uitgangspunt is dat wanneer Sociale Teams vroegtijdig interveniëren in kwetsbare gezinnen, escalatie van de problematiek kan worden voorkomen en op termijn (kostbare) gespecialiseerde hulpverlening moet worden ingezet. Het veronderstelde mechanisme is
3
dat door vroegtijdig ingrijpen de kans op ‘herstel’ van het gezin groter is, mede omdat het ingrijpen minder complex hoeft te zijn. Daarnaast zouden Sociale Teams, door aanvullend te werken op en ondersteuning te bieden aan gespecialiseerde hulpverlening in multiprobleemgezinnen, bijdragen aan het voorkomen dat problemen verergeren. ‘Wat goed is voor het gezin, is goed voor het kind’ Het centrale mechanisme in de methodiek van de Sociale Teams is dat beïnvloeding van het gezin tot verbetering van de ontwikkelingskansen van het kind of kinderen leidt. Door het op orde brengen van de basis in het gezin worden risicofactoren die opgroei- en opvoedproblemen kunnen veroorzaken, weggenomen. Een niet-ordentelijk huishouden, dat wil zeggen een huishouden zonder rust, regelmaat en reinheid, is een veronderstelde risicofactor voor opgroei- en opvoedproblemen. Ook materiële problemen zijn een risicofactor. Integrale, gefaseerde aanpak Het creëren van een gezonde omgeving vergt een integrale aanpak op meer leefgebieden, omdat in probleemgezinnen per definitie sprake is van een samengaan of samenhangen van problemen van verschillende aard. De Sociale Teams richten zich daarbij op de leefgebieden 1 t/m 3. De aanpak is naast integraal, gefaseerd. Pas wanneer de opvoeding naar tevredenheid van de ouders verloopt (ontwikkeling, fase B), kan een gezin actief gaan participeren in de samenleving (participatie , fase C). Ouders kunnen zich pas actief gaan inzetten voor de ontwikkeling van hun kind(eren) wanneer de bestaansbasis van het gezin op orde is gebracht. Wanneer de risicofactoren voor de kinderen tot een minimum zijn beperkt en rust en routine in de huishouding is gecreëerd (stabilisatie, fase A). Leren zelf doen Gezinsleden moeten kennis verwerven en vaardigheden aanleren om zelf problemen te kunnen oplossen en een gezond gezin te creëren en te houden. Competentiegericht leren met als doel zelfredzaamheid bestaat uit de elementen bewustwording van de (probleem)situatie, kennis en vaardigheden om concrete problemen in het gezin te kunnen oplossen, kennis en vaardigheden die nodig zijn om hulpbronnen te kunnen aanboren (bureaucratische vaardigheden) en te kunnen participeren (taalvaardigheid). De kans op effectieve hulpverlening en betrokkenheid van de gezinsleden is groter wanneer gezinsleden inzicht hebben in de aard en achtergrond van hun problemen, wanneer zij de ruimte krijgen om de eigen problemen te benoemen en de regie te nemen bij de oplossing ervan. Bewustwording en erkenning van problemen door gezinsleden helpt om hen te motiveren deze problemen aan te pakken. Doordat het gezin (mede) de regie voert over het ondersteuningstraject is de kans op effectieve hulpverlening groter.
4
Gebruik hulpbronnen Er is consensus over het feit dat het leren gebruiken van hulpbronnen in de omgeving van het gezin bijdraagt aan het hulpverleningsproces. Door emotionele, praktische of financiële ondersteuning uit het sociale netwerk kan worden bijgedragen aan verbetering van het gezinsfunctioneren en de bestendiging daarvan.
3.
Meerwaarde en kwetsbaarheden Sociale Teams
Vanuit de praktijkervaringen van de medewerkers van de Sociale Teams, de ketenorganisaties en de backoffice, zien we duidelijk de meerwaarde van de Sociale Teams naar voren komen maar ook een aantal kwetsbaarheden. Meerwaarde Sociale Teams Het blijkt dat vrijwel alle betrokkenen een toegevoegde waarde ervaren van de Sociale Teams. Ze voorzien volgens alle partijen in de keten rond multiprobleemgezinnen duidelijk in een behoefte. De Sociale Teams zijn in staat gezinnen in hun thuissituatie te zien, wat andere hulpverleners vaak niet lukt. Dat is het gevolg van de intensieve, laagdrempelige en praktische aanpak. De teams hebben tijd om gezinnen intensief te benaderen, deelname is in aanvang vrijwillig en ze kunnen de gezinnen direct wat bieden. De teams zijn goed in het aanpakken van allerlei praktische zaken, zoals aanvraag bijzondere bijstand, schuldhulpverlening, verkrijgen van huisvesting e.d. Kwetsbaarheden Sociale Teams De kwetsbaarheden liggen op het gebied van de organisatie, de kop van het proces, de methodische uitgangspunten en de relatie met de backoffice. Daarbij dient te worden opgemerkt dat sommige kwetsbaarheden ook een kracht kunnen zijn. Een voorbeeld is de inzet van stagiaires om samen met een vaste basiscoach de gezinnen te begeleiden. De onervarenheid van de stagiaires roept twijfels op over hun vermogens om juist in multiprobleemgezinnen te interveniëren. Tegelijkertijd worden ze beter dan meer ervaren professionals in staat geacht gezinnen onbevangen tegemoet te treden, en in ‘gewonemensen’ taal met hen te communiceren. Ook wat betreft leeftijd en oriëntatie staan ze dichter bij de soms jonge moeders. Organisatie De kwetsbaarheden in de organisatie zitten met name in het feit dat er met stagiaires wordt gewerkt, medewerkers onvoldoende worden ondersteund m.b.t. het handelen in de gezinnen, onvoldoende synthese plaatsvindt van de praktijkervaringen in de verschillende teams, het registratiesysteem onvoldoende aansluit bij de behoeften van de gebruikers en het ontbreken van ondersteunende formats (bijv. begeleidingsplannen).
5
Kop van het proces, doelgroep wordt niet bereikt Vroegsignalering en preventie komen tot nu toe onvoldoende tot uiting. In het algemeen vinden alle betrokkenen, binnen en buiten de Sociale Teams, dat de preventieve functie van de Sociale Teams nog te weinig uit de verf komt. Gezinnen met relatieve lichte meervoudige problematiek of gezinnen die nog niet in beeld zijn bij hulpverleners, worden niet of nauwelijks bereikt. Als tweedelijnsvoorziening is het Sociale Team sterk afhankelijk van de kwaliteit van de institutionele netwerken van toeleidende ketenpartners (zorgregisserende partijen). De ‘vindplaatsen’ van deze partners blijken niet altijd toegesneden op de doelgroep van de Sociale Teams of de netwerken zijn nog te klein. Het gevolg is dat vooralsnog veel gezinnen worden aangemeld die al lange tijd bij de hulpverlening bekend zijn en/of met zware problemen kampen. Methodische uitgangspunten De mogelijkheden voor een brede, integrale aanpak die uitvoerenden ambiëren worden beperkt door de positie die ketenpartners het Sociale Team in het hulpverleningsnetwerk toebedelen (bieden van praktische, materiële ondersteuning), de behoeften van gezinnen (praktische en materiële hulp), de (korte) duur van de ondersteuningsperiode (6-9 maanden) en het ontbreken van methodische kennis op het gebied van opvoedingsondersteuning. De fasering van het begeleidingstraject, zoals in het ABC-model, sluit niet aan bij hoe de ondersteuning in de praktijk moet worden ingericht. Belangrijkste beperking voor competentieontwikkeling is de gebrekkige ‘leerbaarheid’ van sommige gezinnen. Vraaggerichtheid gaat vooral over motivering, en over de wenselijkheid en mogelijkheid van het toepassen van dwang- en drangmiddelen daarbij. Hierover lopen de meningen uiteen. In de praktijk is het vooral een theoretische discussie aangezien dwang- en drangmiddelen in de praktijk nauwelijks worden ingezet. Systeemgericht betekent volgens het Handboek een gezinsgerichte aanpak en de activering van sociale hulpbronnen. Beide zijn in de praktijk nauwelijks geïncorporeerd in de ondersteuning. De interventies richten zich veelal uitsluitend op de moeders. Partners en ex-partners zijn niet in beeld. Noch wordt er systematisch door middel van observatie of gesprekken rechtstreeks aandacht geschonken aan de kinderen. Ook het activeren van sociale hulpbronnen of het ontwikkelen van (nieuwe) sociale netwerken maakt geen systematisch onderdeel uit van de aanpak van basiscoaches. Soms ook weloverwogen, omdat men in de bestaande netwerken van gezinnen eerder een belemmering ziet dan een mogelijke bron van steun. Al met al is de ondersteuning meer gericht op het toegankelijk maken van formele hulpbronnen in de omgeving van het gezin, dan op het aanboren van sociale hulpbronnen.
6
Relatie met de backoffice De samenwerking met de backoffice verloopt steeds beter. Het ‘stoplichtsysteem’ werkt goed en de meerwaarde van het Sociale Team wordt voor de medewerkers van de backoffice steeds evidenter. Die meerwaarde zit hem vooral in het feit dat de Sociale Teams bij de gezinnen thuiskomen en daardoor zaken signaleren die door anderen niet gezien worden. Het Sociale Team vervult een brugfunctie tussen het gezin en de backoffice. Belangrijkste verbeterpunten zijn de samenwerking met het KBR, en dan vooral de communicatie, en de kwaliteit van de aanvragen voor (bijzondere) bijstand bij de Werkpleinen van SoZaWe. Aanvragen zijn vaak niet goed of missen de juridische basis op grond waarvan een uitkering kan worden verstrekt.
4.
Aanbevelingen
Nadere operationalisatie De basis van het project is nog niet geheel op orde. Om vast te kunnen stellen in hoeverre de aanpak ST effectief is, dat wil zeggen beoogde doelgroep wordt bereikt, programma- en interventiedoelen worden behaald en mechanismen zich voordoen en werken zoals wordt verondersteld is het noodzakelijk dat de doelen kunnen worden vertaald in meetbare indicatoren en de veronderstelde mechanismen in toetsbare hypothesen. Dat vraagt een nadere operationalisatie, d.w.z. specificering van doelgroep, doelen en mechanismen. Positiebepaling Er dient meer duidelijkheid te zijn over de positie van het Sociale Team binnen de zorgstructuur IKW2. Van daaruit moeten de taakstelling en doelgroepen van de Sociale Teams nader worden gedefinieerd en de methodiek worden uitgewerkt tot aan het niveau van de uitvoerders van de Sociale Teams. De positiebepaling dient in nauwe samenspraak met de zorgregisserende partijen, zoals het CJG, het LZN en de GGD, plaats te vinden. Daarbij moet men waken voor een te starre en afgeperkte taakopvatting. Wanneer men maatwerk en vraaggerichtheid centraal stelt, dient men zich flexibel te kunnen opstellen en telkens, vanuit de eigen kracht en mogelijkheden, aansluiting te kunnen zoeken bij de behoeften die bij gezinnen en hulpverleners leven. Ruimte voor professionalisering en maatwerk Bij het verder ontwikkelen van de methodiek is van belang dat meer gebruik wordt gemaakt van de competenties en ervaringen van de uitvoerders en ketenpartners. Men moet de ruimte krijgen om (van elkaar) te leren over ‘wat het beste werkt bij welk gezin’. Dat vraagt wel het consequent vastleggen van doelen, werkwijzen en resultaten (o.a. in
7
begeleidingsplannen, evaluatieverslagen en GezinCentraal) en een goede communicatie tussen uitvoering, methodiekontwikkeling en staf door middel van feedback en intervisie. De uitvoerders dienen te worden ondersteund door een Handboek, formulieren, registratiesystemen, opleidingen en cursussen die aansluiten bij hun behoeften in de praktijk. Casusregie en gedeelde interventiestrategieën Het is de vraag of de regie van de hulpverlening op gezinsniveau voldoende geregeld is. Het uitgangspunt één gezin, één plan en één regisseur komt in ieder geval op casusniveau nog onvoldoende uit de verf. Er zijn wel regisseurs benoemd maar deze behartigen vooral de “procesregie” met als belangrijkste doel zorgen voor voortgang van de ondersteuning. Maar de precieze inhoudelijke afstemming van welke ondersteuning nu door wie wordt geboden en de “casusregie” daarop is vooralsnog onduidelijk. Het is van belang dat in de zorgcoördinatie op gezinsniveau meer duidelijkheid komt wie de verantwoordelijkheid heeft over het gezin en dat vanuit een gezamenlijk interventieplan of –strategie heldere afspraken worden gemaakt over wie wat doet binnen het gezin. De aan- en afmeldtafels zijn vooral gericht op de procesregie. Het verdient aanbeveling om aan te sluiten bij (bestaande) casusoverleggen, zoals het casusoverleg van het CJG. Versterken aanmeldingsnetwerken in de ‘frontlinie’ Op dit moment is nog onvoldoende sprake van vroegsignalering en preventie. De gezinnen hebben bij aanmelding vaak al een lange hulpverleningsgeschiedenis achter de rug, waarbij de problemen al in ernstige mate zijn geëscaleerd. Vaak vallen deze gezinnen ook uit. Daarnaast ligt het aantal aangemelde gezinnen onder de vooraf uitgesproken verwachtingen en loopt het aantal aanmeldingen bovendien terug. Betrokkenen geven aan dat er waarschijnlijk veel meer gezinnen zijn waarvoor de inzet van het Sociale Team meerwaarde kan hebben, dan die op dit moment worden bereikt. De belangrijkste oorzaak voor het onderbereik zou zijn dat gezinnen en de direct betrokkenen niet (goed) op de hoogte zijn van het bestaan en de werkwijze van de Sociale Teams. Er wordt aangegeven dat versterking van netwerken in de ‘frontlinie’ van buurten en wijken van belang is om ervoor te zorgen dat er meer (geschikte) gezinnen worden aangemeld.
Motiveren, dwang en drang We zien dat uitval vaak te maken heeft met het feit dat een gezin ‘te zwaar’ zou zijn voor het Sociale Team. Uitvoerders geven aan dat het daarbij veelal niet zozeer gaat om de zwaarte van de problematiek, als wel om een gebrek aan motivatie. Dat probleem doet zich vooral voor op het moment dat de meest urgente problemen zijn opgelost en de materiële basis op orde is gebracht. Het is daarom van belang dat meer aandacht wordt
8
besteed aan mogelijkheden, waaronder gebruik van dwang- en drangmiddelen, om gezinnen te motiveren deel te (blijven) nemen aan het traject.
9
