Samenvatting 1.
Probleemstellingen hypotheses
Doel van het onderzoek was na te gaan in hoeverre kenmerken van wetgeving die worden geacht de voorspelbaarheid van het overheidsgedragte bernvloeden, effect hebben op de omvang van het gebruik van rechtsbeschermingsvoolsisningen (bezwaarschriften en beroepschriften). Inzicht hierin is wetenschappelijk van belang omdat naar deze relatie nog nauwelijk empirisch onderzoek is verricht. Het maatschappelijk belang is gelegen in het beter kunnen voorspellen van het effect van wetgeving op de mate waarin burgers bentaar- en beroepschriften indienen. De probleemstelliag die werd gekozen, luidt als volgt: Welk verband bestaat er tussende mate waarin de wetgevinghet overheidsgedrag voorspelbaar maakt en de omvang van het gebruik van rechtsbescherming? In het onderzoek is er vanuit gegaandat de beoordelingsruimte die de wetgever het bestuur laat en de complexiteit van de wetgeving invloed hebben op de voorspelbaarheidvan het overheidsoptreden.Voor het opstellenvan de hypotheses is zowel gebruik gemaakt van algemene sociaal wetenschappelijke inzichten als van veronderstellingen die in de juridische literatuur naar voren komen. Hieruit kwam de veronderstelling naar voren dat naarmate de voorspelbaarheid groter is, de omvang van het gebruik van rechtsbescherming zal afnemen. Op basisvan deze verondel5lslling zijn fwee hypothesesopgesteld: Hypothese 1: Naarmate de wetgeving meer beoordelingsruimte biedt aan het bestuur(door het hanteren van vage rechtsnormenof het toekennen van beleidswijheden), zal de omvang van het gebruik van rechtsbeschermingdoor burgers groter zijn. Hypothese2: Naarmate de wetgeving complexer is, zal de omvang van het gebruik van rechtsbeschermingdoor burgers goter zijn. Bij de analysevan de literatuur is naar voren gekomen dat er, naast de hierboven genoemde, nog een gtoot aantal andere voor de omvang van het gebruik van rechtsbeschelmingrelevante factoren bestaat.op basis van de hypothesesen de kennis omtrent de overige factoren is een onderzoeksmodel opgesteld waarvan de bovenstaandefwee hynothesesde kern vormen.
SeN{eNval'flNc
2.
324
Onderzoeksopzet
Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden zijn drie deelonderzoeken verricht. Bij de selectie van de deelonderzoekenis als uitgangspuntgekozen dat binnea de deelonderzoekenexogenefactoren (min of meer) constant moeten zijn, terwijl er sprake is van variatie in kenmerken van wetgeving.Tussen de dselonderzoeken dient er sprake te zijn van variatie in de exogene factoren. In het deelonderzoeknBw is onderzoek gedaannaar het effect dat uitgaat van verschillen in wetgeving tussen diverse wettelijke regelingen binnen de bijstandswetgeving. Daarbij is onderzoek gedaan bij de sociale diensten van de gemeenten Leeuwarden en Groningen. Het tweede deelonderzoek had betrekking op de onroerend-goedbelasting.Gemeentenhebben daarbij de keuze tussende waardemaatstaf, waarin het betrekkelijk vage criterium waarde ín het economisch verkeer centraal staat, en de oppervlaktemaatstaf.De oppervlaktemaatstaf kent veel eenduidiger criteria (gecorrigeerde oppervlakte) dan de waardemaatstaf. Het derde deelonderzoek omvatte onderzoek naar voorzieningen in het kader van artikel 57 Algemene Arbeidsongeschiktheidswet (AAw) en voorzieningen (kunsten hulpmiddelen) in het kader van de Ziekenfondswet (znw). Artikel 57 aew en de znw vertonen op een aantal punten parallellen in de voorzieningen die verstrekt kunnen worden, maar de wettelijke systematiekwijkt sterk af. Artikel 57 AAw kent beleidswijheid toe aan de bedrijfsverenigingen, terwijl de ZFW een gesloten systeemvan verstrekkingen kent. Bij de deelonderzoeken is gebruikt gemaakt van een aantal verschillende methoden: analyse van wetgeving, interviews, secundaire analyse van literatuur, dossieronderzoek(deelonderzoekaBW), observaties(deelonderzoekaBw) en een enquête (deelonderzoek onroerend-goedbelasting).
3.
Resultaten
3.1 DeelonderzoekABW Het deelonderzoek ABw geeftbij beidedienstenglobaalgesprokeneen bevestigrngte zienvanhypothese1 (beoordelingsruimte) en eenverwerpingvan hypothese 2 (complexiteit).Door de voorlichtingdie ambtenarengevsn,levert de complexiteit van de wetgevingeengeringaantalbezwaarschriften op. Anders is dit bij de beoordelingsruimte.Wanneerer sprakeis van beoordelingsruimtekan voorlichtinger slechtstoe leidendat duidelijkwordt dat er sprakeis vanonzekerheid.
SAMENvAT-IïNG
325
Uit het deelonderzoekkomt naarvoren dat de selectie van kanslozeen kansrijke aanvïagenvaak al plaatsvindtvoordat een aanwaag wordt ingediend.Bij vàge regelingenis de selectiegering,omdat niet duidelijk uo.,g"grá kan worden of eenaanvraagkans van slagenheeft. Bij eenduidige *"tg*iog is dit wel mogelijk en wordener in het algemeensrechtsaanwageningediend ái" tot een voor de burgerpositievebeschikkingleiden. Toch bleek ook dat hypothese1 enigenuanceri'g behoeft.Het ontstaanvan eenduidige wetsinterpreterende ofjurisprudentiëleregelskan ook leidentot een voorspelbaaroverheidsoptreden. Meestalzullenvage*"tt"tiit" regeringenechter leidentot casuistische jurispruclentieen vagewetsinterpreterende regels.
3.2 Deelonderzoekonroerend_goedbelasting uit het deelonderzoek komen aanwijzingennaar voren die er op duiden dat bij de complexe oppervlaktemaatstaf bezwaarschriften worden ingeàiena die gezien de wettelijke normen volstrekt kansloos zijn. De oorzaak hiÀoor is dat bij de uitvoering van de ouoerend goedbelasting,unde6 dan in de andere deelonderzoeken, weinig voorrichting wordt gegeven. Bij de beroepschriften ontbreken dergelijke procedures omdat het gebrek aan voorlichting in de bezwaarschriftenfase wordt hersteld. De waardemaatstaf bevat, zoars hierboven reeds aangegeven,vagere criteria dan de oppervlaktemaatstaf. De waardemaatstaf geeft dan áok een omvangrijker aantal bezwaarschriften te zien. De verschillen tussenbeide maatstavenzijn echter niet erg groot. ook bij de beroepen op het Gerechtshof is dit het geval. Hiervoor zijn een tweetal belangrijke oorzaken aan te geven. De àemeentewet eist dat ook bij de oppervlaktemaatstafop benaderende wijze rekening gehouden moet worden met de waarde-verschillen. Uit het onderzoek brijkt dat een rederijk groot aantal burgers de verbindendheid van de verordening aanvecht.Doordat de vslsldsning minimaal één keer per vijf jaar bijgesteld moet worden komen dergelijke bezwaar- en beroepschriften voortdurend terug. In de tweede plaats blijkt uit literatuur en interviews áat veer gemeenten het onroerend goed in de meeste gevalen lager taxeren dan de werkerilke economi_ sche waarde (onderwaardering). Bij de burgers ontstaat daardoor de indruk dat ze er gunstig vanaf zijn gekomen, waardoor de neiging een bezwaarschrift in te dienen gering is.
SaMeNvarrNc
3?Á
3.3 Deelonderzoekvoorzieningen Ook bij het deelonderzoek voorzieningen zijn nauwelijks beroepschriften aangetroffen die voortvloeien uit onbegrip bij de burger veroorzaakt door de complexiteit van de wetgeving. Wederom is de voorlichting er de oorzaak van dat hypothese 2 niet wordt bevestigd. Hypothese l wordt wel bevestigd. De wetgeving in het kader van de kunst- en hulpmiddelen ZFw biedt veel minder beoordelingsruimte dan de wettelijke normen in het kader van 57 AAW. Er bestaat als gevolg daarvan een groot verschil in de mate waarin gebruik wordt gemaakt van rechtsbeschermingsvoorzieningen. Relatief (en absoluut) gezien is het gebruik van rechtsbeschermingsvo6lTisningen bij artikel 57 aaw veel omvangrijker. Het blijkt dat bij 57 aaw vooral het begrip verband met zielcteof gebrek van invloed is op de omvang van het gebruik van rechtsbescherming. In de loop der tijd is over de omvang van het pakket voorzieningen en de te stellen criteria duidelijkheid geschapendoor beleidsregelsen jurisprudentie. Over de omvangvan het voorzieningenpakket ontstaan nauwelijks procedures. Het begrip verband met ziekte of gebrek is evenwel vaag en leent zich niet voor nadere aanscherping. Bij de zpw speelt de medische indicatie uiteraard ook een centrale rol. Het verschil tussen beide wetten is dat bij de zrw het vaststellen van de medische noodzaak vaak onomstreden is, of vastligt in de wetgeving, terwijl het verband met ziekte of gebrek bij 57 aaw wel aanleiding geeft tot veel geschillen. De oorzaak hiervoor is gelegen in het feit dat de medische noodzaak bij de znw gericht is op genezing van de handicap of ziekte, terwijl het bij de anw vooral gaat om voorzieningen die de levens- of arbeidsomstandighedenverbeteren. De medische expertise op dit terrein is veel miader ver ontwikkeld dan op het gebied van de genezing, bovendien bestaat er in medische kringen veel minder consensus hierover.
4.
Conclusie
De veronderstelling dat de voorspelbaarheid van het overheidshandelen van invloed is op de omvang van het gebruik van rechtsbescherming blijkt te worden bevestigd. Voor de juistheid van zowel hypothese 1 als hypothese 2 zijn in de deelonderzoekenaanwijzingengevonden.Maar de beide hypothesesblijken niet in alle gevallente worden bevestigd.Het blijkt dat alleen onder bepaalde omstandigheden de hypothesesworden bevestigd.Ten aanzien van hypothese 1 luiden deze voorwaarden:
SAME}.IVAT-NNG
1a.
1b. 1c.
rd.
3n
Burgers moeten op de hoogte zijn van het feit dat er sprake is van beoordelingsruimte voor het bestuur, of moeten dit althans kunnen vermoeden. Er dient zekerheid te bestaan over de verbindendheid van de geldende wetgeving. Er mag geen sprake zijn van een situatie waarin het bestuur zodanig tegemoet komt aan de wensen van de belanghebbende burgers, dat deze burgers geen belang meer hebben (of denken te hebben) bij het staÍten van een rechtsbeschermingsprocedure. Er mag geen sprake zijn van een zodanige programmering van de uitvoering door middel van niet-wettelijke regels dat daardoor de beoordelingsruimte van het bestuur volledig wordt ingevuld.
In de deelonderzoeken wordt hypothese 1 in het algemeen bevestigd, hetgeen erop duidt dat meestal wel aan deze voorwaarden wordt voldaan. Anders is dit bij hypothese 2. In de deelonderzoeken wordt deze hypothese nauwelijks bevestigd, De voorwaarden die hierbij kunnen worden geformuleerd zijn de volgende: 2a. 2b. 2c.
Er dient geen sprake te zijn van uitgebreide voorlichting aan de burger en van uitgebreide interne controle. Er dient geen sprake te zijn van het ontstaan van complexe niet-wettelijke regels als gevolg van een omvangrijke beoordelingsruimte. De situatie dat burgers er door de complexiteit van de wetgeving niet achter komen dat er sprake is van beoordelingsruimte, dient zich niet voor te doen.
De bevinding dat de complexiteit van de wetgeving nauwelijks van invloed is, kan vooral worden verklaard door de voorlichting die aan de burgers wordt gegeven (zowel door middel van schriftelijk materiaal als ook door individuele gesprekken).Door de voorlichting wordt het overheidsoptredenvoor de burger voorspelbaar, zelfs wanneer de wetgeving complex is. Bij een omvangrijke beoordelingsruimte die het bestuur wordt toegekend ligt dit anders. Voorlichting leidt er dan slechts toe dat duidelijk wordt dat de wetgeving de beslissingen niet volledig programmeert. Hypothese 1 vindt in de deelonderzoekendan ook veelal bevestiging. Uit het onderzoek komt voorts naar voren dat er tussen bestuursorganen onderling glote verschillen voordoen in de omvangvan het gebruik van rechtsbescherming.
