SAMENHANGEND RE-INTEGRATIE RECHT

PROF.DR.M. WESTERVELD DR. C. C. A.M. SOL DR.R.KNEGT

NAAR EEN SAMENHANGEND RE-INTEGRATIE RECHT

RVO 03 | 2011 ACADEMISCH MEDISCH CENTRUM | UNIVERSITEIT UTRECHT | UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM

Prof. dr. M. Westerveld dr. C.C.A.M. Sol dr. R. Knegt

Naar een samenhangend re-integratie recht

RVO 3 | 2011 Academisch medisch centrum | universiteit utrecht | universiteit van amsterdam

Dit is een publicatie in het kader van het universitair onderzoekprogramma Re-integratie Verbeteronderzoek. Doel van het programma is het universitair onderzoek naar re-integratiedienstverlening te versterken in directe wisselwerking met het re-integratieveld. Meer informatie over resultaten van onderzoeksprojecten en masterclasses in het kader van het Re-integratie Verbeteronderzoek programma is te vinden op de website. Tevens zijn de publicaties hier te downloaden. www.verbeteronderzoek.nl Het project Re-integratie Verbeter Onderzoek wordt financieel mogelijk gemaakt door Stichting Instituut GAK.

April 2011 © M. Westerveld, C.C.A.M. Sol, R. Knegt, Amsterdam Informatie voor bibliotheek Westerveld, M., Sol, C.C.A.M., Knegt, R. (2011). Naar een samenhanged re-integratierecht. Amsterdam, Universiteit van Amsterdam, RVO 2 ISSN (online) 2211- 2510 ISSN (print) 2211-5196 Informatie mag worden geciteerd, mits de bron nauwkeurig en duidelijk wordt vermeld. Verveelvoudiging voor eigen / intern gebruik is toegestaan. Ontwerp: Dog and Pony, Amsterdam Layout: Angelique Lieberton

Inhoudsopgave

1. Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw........... 5 2. DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT 1990-2010.............................................. 11 2.1. Arbeidsovereenkomstenrecht............................................................................................... 11 2.2. SocialeVerzekeringsrecht.......................................................................................................13 2.3. Socialevoorzieningenrecht...................................................................................................15 3. TOETSINGSKADER EN CENTRALE BEGRIPPEN...........................................................................19 3.1. Juridisch deugdelijk als toetsingscriterium.......................................................................19 3.2. Re-integratie als rechtsgebied.............................................................................................. 25 3.3. Naar een antwoord op de vraagstelling........................................................................... 27 4. INSTITUTIONEEL RE-INTEGRATIERECHT........................................................................................ Regels voor de instituties van het re-integratiebeleid...............................................................29 4.1. De sturingspiramide van re-integratie................................................................................29 4.2. Socialeverzekeringsrechtelijk Re-integratierecht: SUWI-regelgeving........................30 4.2.1. Opbouw en begrippenkader...........................................................................................30 4.2.2. De re-integratietaak van de eigen risico dragende werkgever................................... 37 4.3. Gemeentelijk Re-integratierecht: De Wet Werk en Bijstand en de Wet Investeren in Jongeren............................................................................................................38 4.4. Institutioneel re-integratierecht als institutioneel kader van het Materieel re-integratierecht...................................................................................................................44 5. MATERIEEL RE-INTEGRATIERECHT Regels voor werkgevers, werknemers en .................... werkzoekenden..................................................................................................................................................45 5.1. Preventief Re-integratieRecht...............................................................................................45 5.1.1.

voorschriften................................................................................................................ 45 Stimuli voor werkgevers en werknemers....................................................................50 5.1.3. Beoordelingskader en sancties.....................................................................................51 5.2. Curatief Re-integratierecht...................................................................................................54 5.2.1. Voorschriften voor werkgevers en werkzoekenden................................................. 54 5.2.2. Stimuli voor werkgevers, werknemers en werkzoekenden....................................... 62 5.2.3. beoordelingskader en sancties..................................................................................... 67 5.3. Institutioneel en materiëel Re-integratierecht: overlap en hiaten............................... 72 5.4. Epiloog: Institutioneel en Materiëel re-integratierecht in de handhaving................. 73 5.1.2.

5

Inhoudsopgave

6. Omgang met en betekenis van re-integratierecht voor de ..................................... uitvoeringspraktijk................................................................................................................. 77 6.1. inleiding..................................................................................................................................... 77 6.2. Algemeen: de plaats van rechtsregels in de uitvoering...................................................79 6.3. Hoogwaardige handhaving...................................................................................................84 6.3.1.

Inleiding..........................................................................................................................84

6.3.2. Hoogwaardig handhaven binnen de organisatie.........................................................86 6.3.3. De keten van werk en inkomen: Hoogwaardig handhaven in samenwerking............ 87 6.4. De inzet van Sancties...............................................................................................................88

7. Hoe scoort het re-integratierecht? Een toetsing aan criteria van ...............................

juridische deugdelijkheid............................................................................................................................. 93 7.1. Re-integratierecht: de toetsing.............................................................................................94 7.1.1.

I. Consistentie en systeemlogica................................................................................... 95 II. Wetseenvoud/inzichtelijkheid................................................................................... 97 7.1.3. III Rechtmatigheid..........................................................................................................102 7.1.4. IV. Evenwichtige verdeling van rechten en plichten.................................................. 104 7.1.5. V. De modus operandi................................................................................................... 106 7.2. conclusie: Hoe scoort het Re-integratieRecht?................................................................107 7.3. Enige concrete aanbevelingen ............................................................................................. 110 7.3.1. Aanbevelingen I. Systeemconsistentie......................................................................... 110 7.3.2. Aanbevelingen II. Wetseenvoud................................................................................... 110 7.3.3. Aanbevelingen III. Rechtmatigheid, mankerende rechtsbescherming........................ 110 7.3.4. Aanbevelingen IV. Evenwichtige toedeling van rechten .............................................111 7.3.5. Aanbevelingen V. Reintegratierechtspraktijk.............................................................111 7.1.2.

6

LIJST VAN AFKORTINGEN.................................................................................................................... 113 BIBLIOGRAFIE........................................................................................................................................ 115 Bijlagen.................................................................................................................................................123

RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek

1. Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw

Dit rapport maakt deel uit van een onderzoekscluster dat zich richt op de institutionele omgeving van de re-integratie. In dit rapport gaat het van die omgeving alleen om het wettelijke systeem. Dit systeem wordt verder aangeduid als re-integratierecht (RR) en zal worden bekeken als rechtssysteem waaraan zekere kwaliteitseisen gesteld kunnen worden, zoals dat het systeem logisch in elkaar zit, zichzelf niet tegenspreekt en voldoet aan minimale voorwaarden van rechtsstatelijkheid.Een toets op kwaliteit van wetgeving zonder aandacht voor uitvoering en uitvoerbaarheid miskent een belangrijke schakel tussen wet en burger. Wij hebben dit onderdeel dan ook niet helemaal buiten beschouwing willen laten en voeren in dit rapport een beperkte verkennende toets uit op de omgang van de uitvoering met het thema handhaving.

Re-integratie staat als beleidsdoel al geruime tijd in een grote politieke en maatschappelijke belangstelling. Re-integratiebeleid en daarmee impliciet re-integratierecht zijn regelmatig onderwerp van evaluatieve en andere onderzoek studies. Deze richten zich doorgaans op de effectiviteit van het ingezette beleid. Centraal staat dan de vraag of de ingezette middelen en de verrichte inspanningen tot het gewenste resultaat leiden, of de verhouding tussen gemaakte kosten en resultaten redelijk is en of niet teveel onwenselijke neveneffecten optreden. Het gaat bij deze onderzoeken, met andere woorden, om vragen van doelmatigheid. In een rechtsstaat is het optreden door of namens de overheid niet alleen onderworpen aan een toets van doelmatigheid, ook het criterium rechtmatigheid stelt regels. Rechtmatigheid wordt in de meeste onderzoeken over reintegratie doorgaans stiefmoederlijk bedeeld. Het doet er niet zoveel toe of het wordt stilzwijgend verondersteld wel in orde te zijn. Dit is alleen anders voor de financiële rechtmatigheid, dat op beleidsonderdelen waar veel geld in omgaat wordt toegepast om de uitvoering de maat te nemen. Het gaat bij dit type rechtmatigheid om de vraag of de voor het beoogde doel ter beschikking gestelde gelden volgens het boekje besteed worden en of de uitvoering zich, bezien vanuit dat perspectief, aan het gegeven wettelijke kader heeft gehouden. Om die rechtmatigheid gaat het in dit rapport niet, de focus ligt hier op de juridische rechtmatigheid ofwel de deugdelijkheid van de regelgeving. De veronderstelling dat het met die deugdelijkheid wel in orde zal zijn is als uitgangspunt niet onbegrijpelijk. De wetgever wordt immers geacht erop toe te zien dat uitgevaardigde regelgeving van voldoende kwaliteit is en op het moment dat een beleidsvoornemen de status van wet heeft gekregen, heeft die controle plaatsgehad, of zou dat het geval hebben moeten zijn. Bij re-integratie is evenwel iets bijzonders aan de hand dat het maken van een uitzondering op deze vertrouwensregel rechtvaardigt. Reintegratie staat voor een omwenteling in het denken die klassieke uitgangspunten van het sociaal recht als het ware van kleur heeft doen verschieten. Bescherming biedt men

reintegratie verbeteronderzoek RVO 3

7

Verbeteronderzoek re-integratierecht: Probleemschets en opbouw

de burger in deze gewijzigde visie niet zozeer door het verstrekken van een sociale uitkering Bescherming staat voor a) de versterking van iemands mogelijkheden en weerbaarheid op de arbeidsmarkt; b) voor het voorkómen dat een werkende onnodig wordt uitgestoten (preventie) en c) voor een aanpak waardoor voor iedereen die bij een uitkeringsloket aanklopt een in redelijkheid van hem te verwachten tegenactiviteit beschikbaar is. Dit kan zijn een betaalde baan, een voor de activering zinvolle opleiding of in het uiterste geval een participatieplaats. Deze omwenteling heeft een ongekend groot aantal veranderingen teweeggebracht op het rechtsgebied van het arbeids- en socialezekerheidsrecht (sociaal recht). Re-integratie is hier langs drie lijnen binnengekomen: •

8

via het arbeidsovereenkomstenrecht; op basis van goed werkgeverschap en vervolgens goed werknemerschap is een set gedragsregels geformuleerd voor op het moment dat een werknemer langer dan een paar weken door ziekte verzuimt. • via het socialeverzekeringsrecht; gecollectiveerde risico’s zijn gedecollectiveerd, instrumenten ter activering zijn aan de klassieke werknemersverzekeringen toegevoegd en de uitvoering en gevalsbehandeling zijn ontdaan van elementen die als contraproductief werden aangemerkt. • via het bijstandsrecht; voor de aanvrager is het uitgangspunt ‘van gunst naar recht’ vervangen door het adagium ‘voor-wat-hoort-wat’, ofwel werk boven uitkering. Het lokale bestuur heeft meer zeggenschap gekregen over de vormgeving van een eigen activeringsbeleid en de besteding van de daartoe in te zetten gelden. Alle drie de lijnen getuigen van wat Van der Veen aanduidt als de incentive-benadering. Individuen en organisaties worden niet gezien als passieve consumenten of uitvoerders, maar als actief handelende subjecten die zorgvuldig afwegen welke handelingsstrategieën hen het meeste profijt brengt, dat wil zeggen de grootste bijdrage levert aan het bereiken van persoonlijke, dan wel organisatiedoelen (Van der Veen 2001, o.v.n. LeGrand, 1997). De wijzigingen die als uitvloeisel van deze benadering zijn getroffen hebben rechtsgebieden met elkaar in verband gebracht die voorheen niet, of niet zonder meer, als onderling verbonden werden beschouwd. Arbeidsrechtjuristen rekenen de re-integratieregels voor werkgevers en werknemers uit boek 7, titel 10 BW tot hun domein, inclusief, bijvoorbeeld, de regel over het deskundig oordeel uit de wet SUWI. Maar dat ‘hun’ rechtsgebied ook wordt bepaald door publiekrechtelijke regels en sancties, zoals de loon- en verhaalssanctie Wet WIA en ZW, wordt minder vanzelfsprekend gevonden (Fase, 2003 en Ridder, 2010). Het standaardwerk over sociale zekerheid kent een hoofdstuk over arbeidsrechtelijke sociale zekerheid (Noordam 1992 e.v., hierover in kritische zin Heerma van Voss en Klosse, 2006), waartegenover logischerwijs een onderdeel sociaalzekerheidsrechtelijk arbeidsrecht zou moeten staan. Een dergelijk hoofdstuk ont-



breekt echter. En bijstandsrecht of sociaalvoorzieningenrecht lijkt er voor arbeidsrechtjuristen helemaal als los eindje bij te hangen. Deze voorbeelden illustreren waarom de klassieke scheidslijnen uit het sociaal recht voor het thema re-integratie niet altijd bruikbaar zijn. Zinniger en voor een toetsing op consistentie en samenhang productiever is een benadering waarin alle op activering en uitstroompreventie gerichte regelingen worden samengenomen als (beoogd) samenhangend rechtsgebied. In dit rapport kiezen we voor deze geïntegreerde benadering. Dit betekent dat we alle op activering gerichte regels op elkaar betrekken, of ze nu afkomstig zijn uit het arbeids(overeenkomsten)recht, het socialeverzekeringsrecht of het socialevoorzieningenrecht. Dit geheel aan regelgeving duiden we aan als re-integratierecht. Dit rechtsgebied zou er dan als volgt uitzien (figuur 1.1.) Figuur 1.1: Re-integratie als rechtsgebied

9

Sociale

Arbeids(overeenkomsten)recht

Re-integratie recht

verzekeringsrecht

Socialevoorzieningenrecht

Het plaatje geeft de klassieke rechtsgebieden weer. Het laat zien dat van die rechtsgebieden een deel relevant is en een deel niet; en het stelt de vraag naar samenhang – die er is of misschien zou moeten zijn – van regels die met hetzelfde doel en voor dezelfde doelgroep zijn gemaakt. Om dit te benadrukken is de streep in de binnenring gearceerd in plaats van doorgetrokken zoals in de buitenring. De geïntegreerde benadering, waarbij het voor de vergelijking niet uitmaakt of de regel geldt in de arbeidsrelatie tussen werkgever en werknemer, in het socialeverzekeringsrecht tussen UWV en werkgever of tussen UWV en werkzoekende, stelt ons in staat het



geheel aan regelgeving te toetsen aan normen van juridische deugdelijkheid. Beide begrippen - re-integratierecht en juridisch deugdelijk - worden hierna nader uitgewerkt. Op deze plaats volstaan wij met aan te geven dat we ons voor de invulling van het criterium ‘juridisch deugdelijk’ hebben laten inspireren door de Aanwijzingen voor de regelgeving.

10

De beperking tot wetgeving impliceert dat het onderzoek maar betrekkelijk relevant is voor de uitvoerder die wil weten of zijn handelen de toets van het recht kan doorstaan. Zo blijven de door de Ombudsman ontwikkelde regels van ‘behoorlijkheid’ buiten beschouwing (Nationale Ombudsman, 2006:14 en recent Brenninkmeijer, 2011). Ook het voor de wetgever zo relevante criterium van de uitvoerbaarheid van regels komt maar zijdelings ter sprake. Helemaal achterwege hebben we het niet gelaten. Een toets op kwaliteit van wetgeving zonder aandacht voor uitvoering en uitvoerbaarheid miskent een belangrijke schakel tussen wet en burger. In naar schatting 80% van de gevallen bevinden zich tussen wet en doelrealisatie niet alleen het veld (de justitiabelen) maar vooral ook de uitvoerende organen. Die slaan een brug tussen wet en burgers door de regels uit te voeren en toe te passen. (Niemeijer & Klein Haarhuis 2008) Om die reden is aan de toetsing op juridische deugdelijkheid een beperkte verkennende toets toegevoegd op de omgang met en de betekenis van het re-integratierecht voor de uitvoering. Dit onderdeel beperkt zich inhoudelijk tot het thema handhaving. Het rapport stelt zich ten doel om bouwstenen aan te reiken die de samenhang kunnen vergroten van een systeem aan regels die inhoudelijk iets met elkaar te maken hebben of zouden moeten hebben. De titel ‘naar een samenhangend re-integratierecht’ verwijst naar deze doelstelling. Om dit doel te bereiken worden in dit rapport de volgende vragen beantwoord: • •

•

Wat is re-integratierecht? Hoe laat het zich definiëren en rubriceren? Ervan uitgaand dat re-integratierecht bestaat uit regels gericht op de uitvoering (UWV, gemeenten) en op de ‘cliënt’, welke regels vanuit dit zogeheten institutionele gedeelte zijn mede bepalend voor de regels die gericht zijn op werkgevers, werknemers en werkzoekenden? Zijn beide in hun onderlinge samenhang logisch vormgegeven? Waar staan vergelijkbare voorschriften (zoals: het voorschrift om passende arbeid te aanvaarden of het instrument van de participatieplaats) in de voor dit rapport geselecteerde socialezekerheidswetten (WIA, WW, ZW, WWB)? Zijn deze naar inhoud en letter gelijk?



•

Zo er verschillen zijn in de benoeming van voorschriften, positieve en negatieve prikkels of sancties, zijn deze een indicatie van niet logische wetgeving of laten ze zich verklaren door de strekking van de regel? • Zijn er indicaties te geven voor de plaats van rechtsregels in de uitvoeringspraktijk en hoe ervaart de uitvoering het hoogwaardig handhavingsysteem binnen de socialezekerheidswetten? Het antwoord op deze vragen draagt materiaal aan voor de beantwoording van de centrale vraagstelling voor dit rapport. Deze luidt als volgt:

Voldoet het re-integratierecht als rechtssysteem aan criteria van goede wetgeving? Zo nee, welke verbeterpunten kunnen worden geformuleerd, zowel in termen van regelgeving als in instructienormen naar de uitvoering toe?

De opbouw van het rapport is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt de ontwikkeling geschetst van de maatregelen die de afgelopen twintig jaar zijn getroffen onder de noemer re-integratie. Deze beschrijving verloopt langs de lijnen van de hierboven genoemde driedeling: arbeidsovereenkomstenrecht, socialeverzekeringsrecht, socialevoorzieningenrecht. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de twee centrale begrippen voor dit rapport geoperationaliseerd, namelijk het re-integratierecht als rechtsgebied en de juridisch deugdelijkheid als toetsingscriterium. Deze operationalisering leidt tot een indeling van het reintegratierecht naar type normadressaat en van daaruit tot een indeling voor de beschrijving in hoofdstuk 4 en 5. Hoofdstuk 4 en 5 vormen het inhoudelijke hart van het juridische toetsingsgedeelte. Hierin worden de regels van het Re-integratierecht geanalyseerd en gerubriceerd en waar relevant met elkaar in verband gebracht. Daarbij richt hoofdstuk 4 zich op de regels voor de uitvoerders van het re-integratierecht en komen in hoofdstuk 5 de regels voor werkgevers, werknemers en werkzoekenden aan de orde. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een epiloog over het institutioneel en materieel re-integratierecht in de handhaving, die de opmaat vormt voor hoofdstuk 6. In hoofdstuk 6 wordt een beperkte verkenning uitgevoerd naar de plaats van regelgeving en de omgang met het thema ‘hoogwaardig handhaven’ door de uitvoeringsprak-


11


tijk. Aan de orde komt de vraag hoe de hoogwaardige handhaving door uitvoerders wordt ervaren en hoe zij de feitelijke sanctietoepassing gestalte geven. In het slothoofdstuk (hoofdstuk 7) worden de in de eerdere hoofdstukken gesponnen draden bijeengenomen tot een antwoord op de voor dit rapport geformuleerde vragen. Het hoofdstuk sluit af met enkele aanbevelingen.

12


2. DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT 1990-2010 Voor de beschrijving van de ontwikkeling van het re-integratierecht wordt de eerder genoemde driedeling aangehouden naar arbeidsovereenkomstenrecht, socialeverzekeringsrecht en bijstandsrecht. De situering van ontwikkelingen of regelingen in het ene, dan wel het andere domein is soms wat willekeurig. De scheidslijn verloopt namelijk niet altijd conform de bestaande wetsystematiek. Dat gegeven was ook de aanleiding om tot een herbenoeming van het rechtsgebied te willen komen. Ook resulteert de keuze om de ontwikkelingen volgens het stramien van deze driedeling te beschrijven in een niet steeds strikt chronologische opbouw. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een kader waarin de voornaamste regelingen zijn opgenomen, ingedeeld volgens de hier gevolgde rubricering.

2.1.

Arbeidsovereenkomstenrecht

De introductie van re-integratieregels in het arbeidsovereenkomstenrecht begon met gerechtelijke uitspraken. Rechters gingen medio jaren tachtig over de band van het goed werkgeverschap een inspanningsverplichting voor werkgevers construeren ten behoeve van de re-integratie van voor hun eigen werk ongeschikt geraakte werknemers. Die verplichting zou een kleine tien jaar later worden uitgebouwd tot een wettelijke gedetailleerd omschreven inspanningsplicht voor werkgevers én werknemers. De jaren negentig stonden in het teken van een wetoperatie die, enigszins misleidend, bekend is geworden als ‘de privatisering van de Ziektewet’. De term is misleidend, omdat van een werkelijke privatisering geen sprake is. De overheid bemoeit zich, misschien nog wel meer dan voorheen, indringend met de manier waarop werkgevers hun verzuimbeleid gestalte geven. De operatie begon met de wet TZ-ARBO uit 1992 die een verplichting voor werkgevers introduceerde om zich in hun verzuimbeleid te laten bijstaan door gecertificeerde arbodiensten en die een bescheiden eigen risico incorporeerde in wat dan nog een werknemersverzekering bij ziekte is. Enkele jaren later werd deze sv-dekking vervangen door een loonplicht van werkgevers. Na invoering van de Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (Wulbz 1996) heet de Ziektewet voortaan ‘vangnet-ZW’ om aan te geven dat deze alleen nog betekenis heeft voor werknemers zonder loonplichtige werkgever, zoals uitzendkrachten, werknemers van wie de arbeidsovereenkomst tijdens ziekte afloopt en verzekerden krachtens een (andere) werknemersverzekering. Kort daarna werden enige op re-integratie gericht prikkels opgenomen in de regeling voor het langerlopende ongeschiktheidsrisico van werknemers, de WAO. De wet PEMBA introduceerde een gedeeltelijke premiedifferentiatie naar in-


13

DE ONTWIKKELING VAN HET RE-INTEGRATIERECHT 1990-2010

stroomcijfers en een gelijktijdige opt-out mogelijkheid uit de publieke regeling. Werkgevers die voor deze optie kiezen heten voortaan eigenrisicodrager. Tegelijk werden maatregelen getroffen om het mogelijk nadelige effect dat van deze prikkels zou kunnen uitgaan, weg te nemen of te verzachten. De WMK bracht een verbod op niet strikt voor de functie noodzakelijke aanstellingskeuringen en op aan de arbeidsrelatie gerelateerde verzekeringskeuringen. De wet Re-integratie Arbeidsgehandicapten (REA) zorgde voor een stroomlijning en op onderdelen een versterking van het bestaande re-integratie instrumentarium. En in de ZW en de belastingsfeer kwamen tegemoetkomingen voor werkgevers die een werkzoekende met medische beperkingen aannemen. De wet REA was uiteindelijk geen lang leven beschoren. Veel van de met deze wet ingevoerde instrumenten zijn in de jaren die volgden afgeschaft en uiteindelijk verdween de regeling met de komst van de Wet WIA uit 2005 geheel van het tapijt. Vooral de etikettering ‘arbeidshandicap’ en ‘arbeidsgehandicapt’ werd minder gelukkig bevonden, omdat zulke kwalificaties benadrukken wat iemand niet meer kan in plaats van wat nog wel mogelijk is. Wel van structurele aard is de verantwoordelijkheidsverdeling voor de instituties van het RR, die met de wet REA systematisch – systematischer dan voorheen – in de wet werd verankerd. Deze staat tegenwoordig in de structuurwet SUWI. 14

Het beoogde sluitstuk van de herziening was de WVP uit 2001. Deze bracht een gedetailleerd set regels (het zogenaamde ‘spoorboekje bij re-integratie’) voor werkgevers en werknemers op het moment dat een werknemer door ziekte uitvalt, versterkt met sancties wanneer deze niet of onvoldoende worden nageleefd. Werknemers zetten met een oncoöperatieve houding hun recht op loon op het spel en in het uiterste geval de bescherming tegen een ontijdig ontslag. Werkgevers kunnen door het UWV bestraft worden met een verlenging van de wettelijke loonplicht bij ziekte. In ditzelfde jaar kwam het rapport uit van een adviescommissie over de toekomst van de arbeidsongeschiktheidsregelingen (Commissie Donner, 2001), dat de opmaat zou worden tot een unaniem SER-advies over dit onderwerp (SER, 2002). Samen met ‘Donner’ heeft dit advies aan de basis gestaan van het tweede deel van de herziening van het arbeidsrechtelijke RR, de verdubbeling van de loondoorbetalingsplicht bij ziekte en de vervanging van de WAO door de Wet WIA. Wet WIA betekende ten opzichte van de WAO een systeembreuk. Waar de WAO zich richtte op alle arbeidsongeschikten in de zin van deze wet, kent de Wet WIA twee uitkeringsregimes: één voor degene van wie wordt aangenomen dat hij structureel geen noemenswaardige arbeidsmogelijkheden meer heeft. Het andere voor de (grootste) groep met nog wel resterende arbeidscapaciteit of die dit binnen afzienbare tijd zal (terug)krijgen. De eerste categorie valt onder het bereik van de IVA, voor de tweede groep geldt de regeling WGA. Beide, IVA en de hier centraal staande WGA-regeling, staan als deelregeling in de Wet WIA. In deze WGAregeling staan, behalve inkomensvoorzieningen voor gedeeltelijk arbeidsgeschikte werknemers, ook bepalingen die relevant zijn voor het arbeidsovereenkomstenrecht.



Dat neemt niet weg dat de Wet WIA een overwegend sociale-verzekeringsrechtelijke regeling is. Wij zullen het verslag dan ook vervolgen onder deze tweede noemer.

2.2.

SocialeVerzekeringsrecht

De Wet WIA verfijnde de sanctie, die in 2001 met Poortwachter was ingevoerd, voor de werkgever die het met zijn re-integratieverplichtingen niet zo nauw neemt. Voornaamste reden voor deze verfijning was de kritiek over het punitieve karakter van de regeling waardoor deze met meer processuele waarborgen omgeven zou moeten worden dan de wetgever bereid was aan de maatregel te verbinden (Noordam, 2003). Tegelijk kwam er een vergelijkbare sanctie in de ZW voor werkgevers van werknemers die na de beëindiging van het dienstverband ZW-gerechtigd zijn (hierover Fase, 2003). Ook werd het met de wet PEMBA ingevoerde ERD concept verder uitgebouwd. Diens re-integratietaak werd nader gespecificeerd en hem werd de bevoegdheid gegeven een maatregel op te leggen aan de WGA-gerechtigde die onvoldoende meewerkt aan zijn re-integratie. Wel komt de hem daarbij meer beleidsvrijheid toe dan het UWV, wiens ruimte met de Wet Boeten Maatregelen aanzienlijk was ingeperkt (Wet Boeten maatregelen, 1996 en voor de in 1996 herziene ABW 1997). Het activeringsconcept heeft ook, zij het in mindere mate, sporen getrokken in de Werkloosheidswet en de Ziektewet. De WW (1987) kende al een dwingend geformuleerd geheel aan arbeidsplichten, onderstreept met een sanctiebepaling die de uitvoerder eveneens weinig beleidsruimte liet. Daartegenover kwamen nu zekere rechten voor de werkzoekende, zoals het recht op arbeidsondersteuning, ruimere mogelijkheden om met behoud van uitkering een opleiding te volgen of onbeloonde arbeid te verrichten en soepeler regels om vanuit de WW een eigen bedrijf te starten. Ook werd een gedeeltelijke werkhervatting financieel aantrekkelijker gemaakt. Dit vond plaats door de arbeid-moet-lonen berekeningssystematiek uit de WGA ook in de WW te incorporeren. In de ZW, ten slotte, werd het uitgangspunt dat ‘ziek voor de bedongen arbeid’ betekent dat het UWV de betrokkene een jaar lang met rust moet laten, verlaten. Er kwamen ook in deze wet enige op werkhervatting gerichte rechten en plichten, versterkt met sancties voor de ZW-gerechtigde die een passend arbeidsaanbod of een aangeboden scholing zonder goede grond van de hand wijst. Maar de meest ingrijpende wijziging in het sv-recht is toch wel de hervorming van de uitvoeringsstructuur op het beleidsdomein ‘werk en inkomen’. Wegbereiders voor deze omslag waren twee (parlementaire) onderzoeken die, elk vanuit een ander perspectief, zware kritiek leverden op het bestaande systeem. Het ene, een parlementair onderzoek naar wat wel het ‘uit de hand lopen van de WAO’ wordt genoemd, resulteerde in een rapport waarin de zwarte piet voor dit fenomeen in overwegende mate bij de door de sociale partners bestuurde bedrijfsverenigingen werd gelegd. Het beleid van deze bedrijfsverenigingen was te sterk bepaald geweest door administratie en het juist, tijdig en correct uitkeren en te weinig gericht op preventie, re-integratie en kosten-


15


beheersing. (Buurmeijer, 1993, hierover in kritische zin Levelt-Overmars, 1994). De commissie bepleitte een activerender stelsel dat de prikkels daar legt waar ze direct gevoeld worden. De uitvoering diende regionaal te worden opgezet zonder invloed in de gevalsbehandeling van werkgevers en werknemers, en er diende een bestuurlijke scheiding van toezicht en uitvoering te komen. Vergelijkbare observaties kwamen twee jaar later van de Commissie van Dijk in het kader van de evaluatie van de Arbeids-voorzieningenwet 1990. Directe aanleiding tot het uitbrengen van dat rapport was de wettelijk voorziene wetsevaluatie, maar minstens zo belangrijk voor de gevolgen die aan het rapport verbonden zouden worden was de politieke wens het systeem van de arbeidsvoorziening op de schop te nemen. Dat sprak bijvoorbeeld uit de observatie in het rapport over een gebrek aan vertrouwen tussen overheid en sociale partners op dit terrein (Sol, 2003).

16

De gedachtevorming over een andere uitvoeringsstructuur nam enige jaren in beslag. Dit kwam niet alleen doordat het concipiëren van een ander systeem veel tijd kost, maar ook doordat de analyse van wat was misgegaan wel werd gedeeld, maar er over het juiste medicijn grote verdeeldheid bestond (Noordam, 2002b). De ontwikkelingen in de jaren negentig spreken op dit punt boekdelen. Begin jaren negentig hadden de sociale partners meer zeggenschap in de arbeidsvoorziening gekregen, aan het eind van het decennium raakten zij deze weer volledig kwijt. In de sociale verzekeringen werd eerst in de richting van privatisering gekoerst om vervolgens ‘met een draai van 180 graden’ bij een volledig publieke uitvoering uit te komen. (Van Gestel c.s., 2009, Westerveld, 2010). De uiteindelijke structuurwet werk en inkomen (wet SUWI, 2001) heeft dan ook twee diametraal tegengestelde versies gekend. Wet SUWI I stond voor een private markt met concurrerende uitvoeringsinstellingen. In de nu geldende wet SUWI is het marktconcept gereserveerd voor de re-integratiedienstverlening en is de uitvoering van de werknemersverzekeringen in publieke handen gebleven. De bestaande uvi’s – opvolgers van de eerder genoemde bedrijfsverenigingen – gingen op in één Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de taken van de arbeidsvoorzieningsorganisatie kwamen in handen van één eveneens publiek Centrum voor Werk en Inkomen. De rol van de sociale partners was uitgespeeld, althans zij werd beperkt tot een adviesrol in een hiertoe speciaal ingericht adviesorgaan, de Raad voor Werk en Inkomen. Wel zouden zij hun rol nog kunnen pakken op het alternatieve speelveld van de ERD werkgevers. “Wet SUWI” staat, aldus de toelichting, voor twee doelen: het bevorderen van arbeidsparticipatie en het waarborgen dat iedereen die daar recht op heeft tijdig de juiste uitkering krijgt. Ten behoeve van deze eerste doelstelling formuleert de wet twee modaliteiten: een gedeelde verantwoordelijkheid van alle uitvoerenden op het terrein van arbeid en inkomen en de samenstelling van een evenwichtig pakket van rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden. Als voorbeeld van de rechten in dit evenwichtige pakket noemde de memorie van toelichting het recht op infor-



matie, op begeleiding en op instrumenten gericht op re-integratiebevordering, maar bijvoorbeeld ook het recht op bezwaar en beroep (MvT wet SUWI: 6-9). Vier jaar na de inwerkingtreding van de wet SUWI viel het politieke besluit UWV en CWI samen te voegen tot één instantie voor arbeidsvoorziening en uitkeringsverstrekking. Deze fusie werd per 2010 een feit. Werkgevers, werknemers en werkzoekenden hebben tegenwoordig voor de arbeidsbemiddeling en de uitkeringsverstrekking te maken met één en dezelfde instantie, het UWV/CWI.

2.3.

socialevoorzieningenrecht

Begin jaren negentig stond het recht op financiële ondersteuning voor wie zonder middelen van bestaan verkeert in de ABW van 1965. Ook van die wet werd op een zeker moment vastgesteld dat deze in termen van activering tekortschoot. De doorstroming naar betaalde arbeid was te klein, het aantal blijvers in de bijstand te groot. De wet was bovendien door het grote aantal uitvoeringsregels onnodig complex en als gevolg hiervan behoorlijk fraudegevoelig (Commissie van der Zwan, 1993). Deze conclusie luidde het einde in van de ABW en de invoering van een moderner en verondersteld activerender Abw (1996). Ook deze wet werd vier jaar later geëvalueerd en uit die evaluatie kwam naar voren dat wet en bijbehorende flankerende regelingen, zoals de Wet Inschakeling Werkzoekenden (WIW) en het Besluit In- en Doorstroombanen, het niet eens zo slecht gedaan hadden (Noordam, 2002a). Wel werd door gemeenten steen en been geklaagd over een teveel aan bureaucratie, dat hen belette een slagvaardig re-integratiebeleid te voeren. Het zou in hun optiek efficiënter en ook effectiever kunnen als de rijksoverheid het werkdeel van de regeling zou decentraliseren, zowel financieel als beleidsinhoudelijk. Dit D-woord was in een eerder akkoord tussen rijk en gemeenten ook al eens gevallen en had toen geleid tot de toekenning van (nog meer) bijzondere geldstromen voor re-integratie. Maar met het aantreden van het kabinet Balkenende I viel deze suggestie in vruchtbaarder aarde. In het regeerakkoord werd opgenomen dat de Abw en de flankerende regelingen zouden opgaan in één geïntegreerde regeling waarin, meer nog dan in de huidige regeling, het uitgangspunt werk-boven-uitkering leidend zou zijn. Deze intentie spreekt uit de naam van de nieuwe wet – WWB in plaats van ABW – hij spreekt ook uit de volgorde van rechten en plichten. De bepalingen over de arbeidsinschakeling gaan vooraf aan die over de bijstand. Maar de meest ingrijpende wijziging en ook de hoofdreden tot de hervorming, is het toeschuiven aan de gemeenten van de inhoudelijke en financiële verantwoordelijkheid voor het werkdeel van het bijstandsbudget. Voerden zij voorheen de wet in medebewind uit, onder de WWB zijn zij leidend in de uitvoering en financiering van een door henzelf te ontwikkelen re-integratiebeleid. Als de wet vier jaar later wordt geëvalueerd, komt naar voren dat de beoogde cultuuromslag inderdaad is bereikt. Wel zijn bij die vaststelling enige kanttekeningen op zijn plaats. Zo is de geconstateerde volumereductie voor een deel toe te schrijven aan een


17


verschuiving naar andere regelingen, zoals de Wajong. Ook kan de Work First benadering waarvoor veel gemeenten gekozen hebben, tot gevolg hebben dat mensen afhaakgedrag vertonen en zo verdwijnen in het legioen niet werkende niet uitkeringsgerechtigden (NUGGERS). Ten slotte brengt een systeem dat gemeenten op cijfermatige uitstroom beloont het gevaar met zich, dat deze de relatief kansrijke groepen laten voorgaan, waardoor de doelstelling dat iedereen moet kunnen meedoen in gevaar komt. (Noordam & Klosse, 2008 o.v.n. Koning et al. 2006 en Bunt et al. 2008). De laatste maatregel onder de noemer bijstandsrecht is de Wet Investeren in Jongeren (WIJ 2009). Deze verplicht gemeenten om elke jongere die zich aan het bijstandsloket meldt een passend werkaanbod te doen of een leertraject aan te bieden en is als zodanig – bezien vanuit het decentraliseringsconcept van de WWB – een stap terug. Een individuele aanspraak op een leerwerktraject wordt met de WIJ niet geboden. De regeling is eerst en vooral een dwingend geformuleerde taakstelling van het centrale aan het lokale bestuur. Met de WIJ verdwijnt het recht op bijstand voor de doelgroep van deze regeling uit de WWB. Schematisch is een en ander als volgt samen te vatten. 18

1992

1996 1996/97

1998

Arb.overeenkomstenrecht 2-6 weken loonplicht bij ziekte. Verplichting tot uitbesteding van controle.

Socialeverzekeringsrecht Afschaffing recht op ziekengeld eerste 2-6 weken voor werknemers met een loonplichtige werkgever 6 weken wordt 52 6 weken wordt 52 weken weken Wet Boeten Maatregelen. Aanscherping sanctionering; inperking beleidsruimte uitvoerder Invoering keuringsver- Premiedifferentiatie naar WAO-instroom. bod bij aanstelling. Uitbreiding re-integra- Invoering mogelijkheid to opt out. Wettelijke tiesubsidies verankering van re-integratie verantwoordelijkheden

Sociale voorzieningenrecht

Klassieke ABW wordt meer activerende Awb Idem



2001

Arb.overeenkomstenrecht

Socialeverzekeringsrecht

Precisering norm goed werkgeverschap en goed werknemerschap bij ziekte; doorbreking opzegverbod bij overtreding werknemer

Publieke invulling gedragsregels bij ziekte voor werkgever en werknemer; invoering verlengde loonplicht bij overtreding werkgever Oprichting UWV. Herformulering verantwoordelijkheidsdeling. Introductie ‘evenwichtige pakket’

2002

2004

2005

Sociale voorzieningenrecht

Decentralisering bijstand: Awb wordt WWB Relatie ERD en voormalige werknemers wordt bestuursrechtelijk

2009


Precisering rechten en plichten van ged. arbeidsgeschikte werknemer tijdens en na periode v. loonplicht. Samenvoeging CWI en UWV tot één loket voor uitkering en arbeidsvoorziening

19

WIJ. Centralisering verantwoordelijkheid tot activering van jongeren

3. TOETSINGSKADER EN CENTRALE BEGRIPPEN In het vorige hoofdstuk is de ontwikkeling geschetst die de op re-integratie gerichte regels heeft geïncorporeerd in het arbeidsovereenkomstenrecht, het socialeverzekeringsrecht en het socialevoorzieningenrecht. Het onderzoek richt zich op dit aldus benoemde rechtsgebied en stelt zich de vraag of het re-integratierecht als rechtssysteem juridisch deugdelijk is. Ter illustratie van de omgang met het re-integratierecht wordt de schakel van de uitvoering betrokken. Dat gebeurt in het zesde hoofdstuk en zal daar nader worden toegelicht. De juridische vraag lijkt overwegend normatief. Wij zullen beginnen met het criterium ‘juridisch deugdelijk’ te operationaliseren en zoveel als mogelijk te objectiveren. Vervolgens onderwerpen wij het rechtsgebied re-integratierecht aan een nadere inspectie. Deze mondt uit in een (werk)definitie en een rubricering waarlangs dit rechtsgebied bestudeerd en begrepen kan worden. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een schets van de opbouw van het vierde en vijfde hoofdstuk, waar de regels van het re-integratierecht meer en detail beschreven zullen worden.

3.1.

Juridisch deugdelijk als toetsingscriterium

Het rapport geeft antwoord op de vraag : Is het re-integratierecht als rechtssysteem juridisch deugdelijk? Om die vraag te kunnen beantwoorden ontwikkelen we een aantal criteria voor deugdelijkheid. Deugdelijkheid van weten regelgeving staat al geruime tijd in de politieke en beleidsmatige belangstelling. Verschillende beleidsnotities zijn aan dit thema gewijd en de laatste hiervan is waarschijnlijk nog niet verschenen. Voor de operationalisering nemen wij de Nota Zicht op wetgeving als startpunt (Zicht op wetgeving, 1991). Deze geeft het volgende kader voor deugdelijke wetgeving: 1.

rechtmatigheid en de verwerkelijking van algemene rechtsbeginselen

2.

doeltreffendheid en doelmatigheid

3.

subsidiariteit, evenredigheid waaronder nut en noodzaak

4. uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid 5. onderlinge afstemming 6. eenvoud, helderheid en toegankelijkheid


21

TOETSINGSKADER EN CENTRALE BEGRIPPEN

Een jaar na publicatie van deze nota verschijnt de bundeling van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Dit document wordt een soort handboek voor regering en parlement waaraan beoogde wetsvoorstellen vanaf het moment van toezending aan de Raad van State tot de aanvaarding door de Eerste Kamer getoetst worden. Het wordt nadien regelmatig geupdate en beleeft in 2004 als boekwerk een vierde druk (Aanwijzingen voor de regelgeving, 1992, 2004). Relevante voorschriften voor een toets op juridische deugdelijkheid (dat is met weglating van voorschriften van effectiviteit) zijn de nummers 6, 9 t/m12, 15, 17, 18 en 22 t/m 24. Deze komen in de kern op het volgende neer: Aanwijzingen voor de regelgeving; regels van juridisch deugdelijkheid

A6. Terughoudendheid. Alleen overgaan tot het treffen van een regeling als de noodzaak is komen vast te staan. A9. Doelmatigheid. Bij nieuwe regelgeving steeds de voorvraag stellen, of de regeling het beoogde doel zal helpen verwezenlijken, wat de te verwachten neveneffecten zijn en wat de lasten voor burgers en bedrijven. 22

A10. Toegankelijkheid. Streven naar duidelijkheid en eenvoud. A11. Handhaafbaarheid. Vooraf nagaan of in voldoende mate handhaving te realiseren valt en langs welke weg deze dient plaats te hebben. A12. Conflictbeperking. Aantal beslismomenten beperkt houden; aard en omvang van uitkeringen en andere voordelen duidelijk omschrijven in algemeen verbindende voorschriften of goed kenbare beleidsregels. A15. Proportionaliteit. Waken voor onevenredigheid tussen voor de burger nadelige gevolgen en met de regeling te dienen doelen. A17. Terughoudendheid. Spaarzaam omgaan met discretionaire bevoegdheden en met bevoegdheden met vage toepassingscriteria. A18. Rechtmatigheid. Waken voor strijdigheid met hogere regels. A22 en 23. Rechtsstatelijkheid. Acht slaan op het primaat van de wetgever; respect voor grondwettelijke delegatieverboden. A24. Wetssystematiek. Regels neerslaan waar ze thuishoren: in de wet in formele zin dan wel in lagere regelgeving.



In de jaren daarna komen nog twee relevante beleidsnotities uit, te weten • •

het rapport van de visitatiecommissie Juridische Functie en Wetgeving uit 2007 en de nota Vertrouwen in wetgeving (Integraal wetgevingsbeleid) uit 2008.

Laatstgenoemd stuk noemt vijf speerpunten van wetgevingsbeleid: 1.

terughoudendheid met wetgeving, zuinig met regels

2.

ruimte bieden aan burgers, professionals en bedrijven

3.

heldere, uitvoerbare en rechtmatige wetgeving

4. meer aandacht voor ICT bij de voorbereiding 5. meer aandacht voor de Europese en internationale rechtsorde. Het brengt deze punten vervolgens als volgt onder woorden. “De wet is naast beleidsinstrument drager van het recht en van morele waarden door de rechten van de burger te waarborgen en bescherming te bieden, bijvoorbeeld als werknemer in een arbeidsrelatie of als consument. In het recht moet de erkenning van ieders persoonlijke waardigheid als wezenlijk voor de ordening van het maatschappelijk leven centraal staan. Grondrechten zoals de bescherming van eigendom, de vrijheid van meningsuiting, het recht op vereniging en vergadering, maar ook beginselen van behoorlijk bestuur en redelijkheid en billijkheid weerspiegelen die morele waarden. De wet stelt mensen ook in staat hun belang te dienen zonder sturende overheidsregels. Bedrijven, maatschappelijke instituties en burgers kunnen hun onderlinge verhoudingen vormgeven en hun gemeenschappelijke belangen behartigen met de instrumenten die de wet aanreikt. Om die functie te kunnen vervullen moet de wet duidelijk, consistent (geen tegenstrijdige voorschriften) en proportioneel (niet meer regelen dan nodig is om te ordenen) zijn. Zij moet voldoen aan de Grondwet en internationale verdragen zoals het EG-Verdrag en het Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Deze benadering is bepalend voor wetgevingsbeleid. De wet moet vrijheid en ruimte voor burgers waarborgen en omgekeerd zekerheid bieden als basis voor ondernemen en ontplooien.” (Integraal wetgevingsbeleid, 2008)


23


Uitgaand van deze beleidsadagia komen wij voor het onderzoek naar de juridische deugdelijkheid van het re-integratierecht tot de volgende vijf toetsingscriteria: I. II. III. IV. V.

24

Systeemconsistentie; een logisch opgezet, niet innerlijk tegenstrijdig rechtssysteem Inzichtelijkheid; geen overbodige regels, wetseenvoud Rechtmatigheid; overeenstemming met rechtsstatelijke normen en verdragsregels Evenwichtigheid; evenredigheid in de verdeling van lasten en lusten. Modus operandi

De eerste toetssteen is een vertaling van het criterium ‘doelmatigheid’ voor een wettelijke regeling naar een rechtssysteem. Wetgevingskwaliteit wil namelijk niet alleen zeggen dat een wet als op zich staande regeling goed in elkaar zit, hij dient ook inhoudelijk te sporen met het systeem waarvan hij deel uitmaakt. Dat betekent dat zowel de regeling sec als de regeling in verhouding tot andere regelingen logisch in elkaar moet zitten en niet (innerlijk) tegenstrijdig moet zijn, ook niet op papier. Ditzelfde geldt voor de toetssteen inzichtelijkheid/wetseenvoud. In combinatie dragen beide voorschriften bij aan het welslagen van het wettelijke systeem. Of omgekeerd, het niet voldoen aan deze voorschriften gaat ten koste van dit welslagen. Om met Konijnenbelt te spreken: als regels voor de ‘wetgevers’ moeilijk te vatten zijn, zal dat zeker het geval zijn voor degenen die straks met de regels te maken hebben, burgers, bedrijven en instellingen, bestuursorganen, toezichthouders en rechterlijke instanties (Konijnenbelt, 2010). De toetssteen ‘rechtmatigheid’ vatten wij beperkt op. Nu in dit rapport het zwaartepunt van de toetsing ligt bij wetgeving in formele zin, is de regelgeving waaraan getoetst wordt de (nog) hogere regels, derhalve grondwettelijke normen en supranationale regelgeving. Het criterium evenwichtigheid is voor het RR geformuleerd tot de regel dat de rechten en plichten van de normadressaten in balans dienen te zijn. In het arbeidsrecht heeft deze regel zijn erkenning gevonden in het beginsel van de ongelijkheidscompensatie. In de sociale zekerheid deed ‘evenwicht’ zijn intrede met de komst van de wet SUWI. ‘Wet SUWI’ legde namelijk een verband tussen het evenwichtige pakket en het welslagen van activering. Een evenwichtig pakket maakt het de cliënt mogelijk zijn belangen effectief tot gelding te laten komen en dat draagt vervolgens bij aan het welslagen van het activeringsbeleid (MvT wet SUWI, p. 6 en 54). Het vijfde criterium komt aan de orde in de uitvoeringstoets die plaatsheeft in het zesde hoofdstuk. Wij laten dit criterium bij de analyse op juridische deugdelijkheid verder daar. Met de gegeven volgorde wordt geen verschil in gewicht gesuggereerd. Sommigen zullen rechtmatigheid bovenaan plaatsen, anderen benadrukken het belang van een con-



sistent systeem, dat als zodanig bijdraagt aan een juiste wetstoepassing die recht doet aan de bedoeling van de wetgever. In onze analyse wordt aan elk van de criteria een even zwaar gewicht toegekend. Het relateren van de vier toetsingscriteria met de eerder benoemde Aanwijzingen levert het volgende beeld op. Toetsingscriteria, operationalisering van de Aanwijzingen

I. Systeemconsistentie • conflictbeperking; duidelijke regelstelling

A 12

• regels situeren waar ze A 24 thuishoren

II. Inzichtelijkheid, soberheid, wetseenvoud • terughoudendheid met regelstelling • toegankelijkheid en handhaafbaarheid • spaarzaam omgaan met discretionaire bevoegdheden en vage criteria

A6 A10,11 A17

III. Rechtmatigheid

IV. Evenwicht in rechten en plichten

• overeenstemming met A 18 hogere regels

• weging effecten en lasten; acht slaan op neveneffecten

A9

• respect voor primaat van de wetgever

A 22

• waken voor onevenredigheid tussen doel van de regeling en gevolgen voor de burger

A15

• respect voor delegatieverboden

A 23


25


De bovenste en de onderste typen criteria zijn enigszins communicerende vaten, in de zin dat een slechte score van het één vaak negatief uitwerkt naar het andere. Zo neemt in een complex systeem de kans op inconsistentie toe, doordat het zicht op de grote lijn verdwijnt zowel bij de wettenmaker als bij de wetsuitvoerenden. Naar de burger toe zijn regels in een eenduidig opgezet systeem beter uit te leggen dan wanneer het begrippenkader onnodig uiteenloopt. Ook bij de meer subjectieve (of politiek bepaalde) criteria is sprake van een zekere wederzijdse beïnvloeding. Zo treft men onder de noemer ‘rechtmatigheid’ vragen aan van proportionaliteit (hoe ver mag de bemoeienis van de overheid of de werkgever met het privéleven van de werkzoekende of de werknemer gaan?) en dat thema raakt vervolgens aan de evenwichtige verdeling van rechten en plichten. Men zou, naar de indeling van Van der Heijden en Noordam de bovenste twee criteria kunnen scharen onder de noemer ‘juridische rationaliteit’ en het derde en vierde criterium onder dat van de ‘waardenrationaliteit’ achter het stelsel.1 Voor dit onderzoek worden de vier centrale criteria, hun wederzijdse relatie en de bij elk criterium horende vragen als volgt samengevat: Criteria voor goede wetgeving, relevante vragen en hun samenhang 26

I. Consistentie, systeemlogica

↔

Zijn de regels, ieder voor zich en in relatie tot elkaar, begrijpelijk? Hoe simpel of complex is de formulering? Kan deze eenvoudiger zonder afbreuk te doen aan de regel?

Zijn de regels voor vergelijkbare situaties consistent? Geven ze eenzelfde norm, gebruiken ze eenzelfde terminologie? Zo nee, valt dit te verklaren uit de aard van de regeling? III. Rechtmatigheid Treedt er spanning op met de Europese rechtsorde of met grondwettelijk of internationaal gegarandeerde grondrechten? Zo ja, waar zit deze spanning en hoe problematisch is deze?

II. Eenvoud, begrijpelijkheid

↔

IV. Evenwicht, goede balans Welke balans is geslagen in de relatie werkgever/werknemer? Is de toedeling van rechten en plichten evenwichtig? Hoe luidt het antwoord op die vraag ten aanzien van uitkeringsgerechtigde werkzoekenden?

1 Van der Heijden en Noordam, p. 71. De auteurs onderscheiden vier ‘rationaliteiten’ die een rol spelen bij de totstandkoming van sociale rechtsnormen. Behalve de waardenrationaliteit en de juridische rationaliteit zijn dat de economische en de politieke rationaliteit.



3.2.

Re-integratie als rechtsgebied

Na de analyse van het begrip juridische deugdelijkheid gaan wij nader in op het tweede centrale element van het rapport, het rechtsgebied re-integratierecht. Dit rechtsgebied bevindt zich op het snijvlak van het arbeids- en het socialezekerheidsrecht en laat zich benoemen als het aan arbeid, arbeidsovereenkomsten en arbeidstoeleiding gerelateerde sociaal recht. Die vaststelling is eenvoudiger dan het geven van een goede definitie. De complexiteit van deze taak blijkt bijvoorbeeld uit de beschrijving van het socialezekerheidsrecht in het handboek met dezelfde naam. Wij citeren professor Noordam: “Socialezekerheidsrecht is het geheel aan rechtsnormen dat betrekking heeft op het verschijnsel sociale zekerheid. Het verschijnsel sociale zekerheid houdt in de eerste plaats verband met inkomen en inkomensverwerving (…) Bij inkomensderving en inkomenstekorten fungeert de sociale zekerheid als een systeem van inkomensbescherming (…) dit wordt de waarborgfunctie van de sociale zekerheid genoemd. Naast een waarborgfunctie heeft de sociale zekerheid ook een activeringsfunctie. Doel van deze functie is te voorkomen dat mensen hun plaats in het arbeidsproces door bijvoorbeeld arbeidsongeschiktheid of werkloosheid verliezen dan wel als gevolg daarvan langdurig buiten het arbeidsproces komen te staan. Preventie, bijvoorbeeld door aanpassing van de arbeidsplaats bij dreigende arbeidsongeschiktheid en re-integratie bijvoorbeeld door omscholing, sollicitatietraining of begeleiding bij het vinden van ander werk, behoren daarom eveneens tot de sociale zekerheid.” (Noordam, 2002, onze markering)

Re-integratierecht ziet op deze activeringsfunctie die, zoals uit de beschrijving blijkt, een preventieve en een curatieve component heeft. Het preventieve zit besloten in de zinsnede ‘voorkomen dat mensen hun plaats in het arbeidsproces (lees een band met de werkgever) door bijvoorbeeld ziekte of werkloosheid verliezen’, het curatieve ziet op maatregelen die ertoe bijdragen dat een werkzoekende zonder band met een werkgever niet ‘langdurig buiten het arbeidsproces komt te staan’. De eerste categorie wordt verder aangeduid als ‘werknemer’, de normadressaat uit het curatieve deel heet in dit rapport ‘werkzoekend’. In dat opzicht wordt afgeweken van de gebruikelijke terminologie in de werknemersverzekeringen, waar een ‘werknemer’ ook een ZW- of WWgerechtigde is. Voor het re-integratierecht achten wij deze benaming minder gelukkig. Ten eerste zijn zowel de rechthebbende op een uitkering krachtens de werknemersverzekeringen als de werkzoekende met of zonder bijstand voor hun re-integratie aangewezen op een uitvoerder van een socialezekerheidsregelingen. In de bestaande terminologie is de term ‘werknemer’ gereserveerd voor deze eerste categorie. Daartegenover heeft de werknemer met een loon- en re-integratieplichtige werkgever veel sterkere (arbeidsrechtelijke) papieren. Door de laatste aan te duiden als ‘werknemer’ als en zolang deze arbeidsrechtelijke band bestaat, en de eerste als ‘werkzoekend’, komt dit onderscheid in rechtspositie en rechtsaanspraak beter tot uitdrukking. Ten


27


tweede is met de beleidsverschuiving in het re-integratierecht ‘van nazorg naar voorzorg’ (Jaarverslag, 2009) het criterium van een al dan niet verzekerd arbeidsverleden minder relevant geworden dan de vraag wat er nodig is om hem of haar (weer) aan het werk of geactiveerd te krijgen. Sterker, waar het predicaat ‘verzekerd werknemer’ vanouds goed was voor betere uitkeringsrechten, is een minder goed arbeidsmarkt perspectief in het huidige re-integratierecht eerder een indicatie om méér re-integratie inzet te plegen dan minder. Klassieke begrippen en criteria volstaan daarom niet langer. Voor een bruikbare definitie van re-integratierecht sluiten wij aan bij de doelen van re-integratiebeleid uit een recent Jaarverslag van het ministerie van SZW. Dit verslag benoemt drie doelen, waarvan twee op de persoon van de werkzoekende gericht zijn en één een meer macro beleidsdoel is (Jaarverslag 2009, p. 84). Deze doelen zijn: a. verkleinen van de afstand tot regulier werk b. vergroten van de netto arbeidsparticipatie, en, c. verminderen van uitkeringsafhankelijkheid

28

Verbindende factor van de op de persoon gerichte doelen is een zekere hulp- of bijstandbehoevendheid. De afstand tot regulier werk moet verkleind, de uitkeringsafhankelijkheid verminderd. Uitgaand van dit element komen wij tot de volgende definitie van het re-integratierecht. Re-integratierecht is de juridische vormgeving van het beleid dat gericht is op het verwerven of behouden van werk voor wie dat, vanwege zekere persoonsgebonden of arbeidsmarkt gerelateerde omstandigheden, niet vanzelf spreekt. Vervolgens laat het rechtsgebied zich op twee manieren indelen. A. Naar het niveau van sturing

Re-integratierecht stelt regels aan instituties die wettelijke regels uitvoeren en die zelf regels stellen en toepassen, én aan individuen die aan hen gestelde regels dienen na te leven en die aanspraak kunnen maken op voor hen ingerichte voorzieningen (institutioneel/individueel re-integratierecht). B. Naar de fase waarin de regel wordt gesteld en daarmee het doel van de regel

Re-integratierecht stelt regels die erop gericht zijn te voorkomen dat een bestaande arbeidsrelatie onnodig wordt verbroken en regels die de intrede in arbeid of participatie willen bevorderen (preventief/curatief re-integratierecht). Alle regels van het re-integratierecht laten zich in één van beide tweedelingen onderbrengen, zoals moge blijken uit het volgende voorbeeld.



Rubricering van de regels van RR

Preventief

curatief

Institutioneel

art. 25 lid 9 Wet WIA, sanctieplicht UWV→ wg verlengen loondoorbetalingsplicht

art. 27 lid 1 WW, sanctieplicht UWV → wz. geh. of ged. weigeren v.d. uitkering

Individueel

art. 7:658a BW, regels goed wg.-schap bij re-integratie; regeling procesgang

art. 24 lid 1 sub b WW, arbeidsplicht werkzoekenden

Het individuele deel duiden wij verder aan als materieel RR om aan te geven dat de hier relevante regels zijn opgenomen in zogeheten materiewetten.

3.3.

Naar een antwoord op de vraagstelling

Het rapport geeft antwoord op de vraag: Waaruit bestaat het re-integratierecht en is het re-integratierecht als rechtssysteem juridisch deugdelijk? Het antwoord op die vraag wordt in opeenvolgende stappen opgebouwd. Allereerst wordt een beschrijving gegeven van het re-integratierecht. Daarna volgt een analyse van de juridische deugdelijkheid. Hoofdstuk 4 is gewijd aan het institutionele re-integratierecht en begint met een toelichting op de tweedeling institutioneel/materieel. Daarmee wordt het in dit hoofdstuk te beschrijven gedeelte scherper afgebakend van de regels die aan de orde komen in het hoofdstuk over het materiële re-integratierecht. In dit vierde hoofdstuk gaat het overwegend (maar niet uitsluitend) over de wetten SUWI en WWB. In het vijfde hoofdstuk worden de regels beschreven die zijn gericht op de ‘klanten’ van het re-integratierecht. In dit vijfde hoofdstuk staan de regels van re-integratie centraal in Boek 7.10 BW (dat wij verder zullen aanduiden als wet op de arbeidsovereenkomst of wet AO), de Arbeidsomstandigheden (ARBO)-wet en vier geselecteerde socialezekerheidswetten. De geselecteerde wetten zijn de WW, de WGA-regeling uit de Wet WIA, de ZW en de WWB als kaderwet voor gemeenteverordeningen. De regelstelling in de verordeningen blijft buiten beschouwing. Wel wordt waar dit voor een vergelijking zinnig is, aandacht besteed aan de regels of suggesties uit de Modelverordening of de toelichting daarop van de VNG. Voorts wordt in het kielzog van de generieke bijstandswet de specifiek op jongeren toegesneden WIJ (Wet Investeren in Jongeren) meegenomen. Beide hoofdstukken zijn beschrijvend van aard. De analyse en daarmee de beantwoording van de centrale vraag wordt gegeven in het slothoofdstuk.


29

4. INSTITUTIONEEL RE-INTEGRATIERECHT Regels voor de instituties van het re-integratiebeleid

Institutioneel re-integratierecht richt zich op de actoren of instituties die regels stellen aan degenen die voor een succesvol re-integratiebeleid in beweging zullen moeten komen. Deze in beweging te krijgen actoren zijn de uitvoeringsorganisaties UWV, gemeenten en werkgevers (die kansarme werknemers in dienst moeten houden of nemen en hun best moeten doen om werknemers die in hun dienst zijn uitgevallen te herplaatsen) en werknemers en werkzoekenden die alles op alles moeten stellen om passend werk te vinden of te houden. Institutioneel re-integratierecht laat zich vanwege die kwaliteit typeren als ‘indirect’. Niet zozeer de reactie van de directe normadressaat is relevant, als wel van degenen die hij (in de beoogde richting) moet zien aan te sturen. De regels van het IRR staan overwegend in de twee structuurwetten die de re-integratietaak voor UWV en gemeenten formuleren. Dat zijn de SUWI-regelgeving voor het UWV en het institutionele op re-integratie gerichte deel van de WWB voor de gemeenten. Ook de Wet Investeren in Jongeren (WIJ) laat zich typeren als een institutionele regeling. Zoals hiervoor al is aangegeven kennen ook de materiewetten institutionele bepalingen. Deze komen aan de orde in hoofdstuk 5. 31

4.1.

De sturingspiramide van re-integratie

Wij beginnen de beschrijving van de regels van het institutioneel re-integratierecht met een grafisch beeld van de relatie van de uitvoerders van het re-integratiebeleid. Dit doen we aan de hand van een sturingspiramide, waarbij de rijksoverheid (wetgever/ministerie van SZW) bovenaan staat, het UWV en de gemeenten in het middenveld, en de werkgevers, werknemers en werkzoekenden daaronder. Dit geeft het volgende beeld: De sturingspiramide van re-integratie

Wetgever / min szw

Gemeenten / uwv ERD werkgevers re-integratiebedrijven werkzoekenden

re-integratiebedrijven werknemers


werkzoekenden

INSTITUTIONEEL RE-INTEGRATIERECHT Regels voor de instituties van het re-integratiebeleid

De pijl tussen rijk en UWV is dikker dan die tussen wetgever/ministerie en gemeenten om de strakkere sturingsrelatie te benadrukken. De ERD-werkgever staat enigszins aan de rand om zijn aparte positie te illustreren. De re-integratiebedrijven zijn als dienstverlenende laag tussen de verschillende partijen gesitueerd. Over de plaats van de werkgever in de piramide valt te twisten. Enerzijds vertrouwt de overheid hem de taak toe om zich, net als gemeenten en UWV, mee in te zetten voor het macro beleidsdoel van het vergroten van de arbeidsparticipatie. In dat opzicht zou men de werkgever een ‘institutie’ kunnen noemen. Anderzijds worden hem, net als aan werknemers en werkzoekenden, exact geformuleerde gedragsregels gesteld, inclusief sancties bij niet naleving. Dat pleit voor een indeling in de categorie ‘cliënt’. Ook voor het UWV(-Werkbedrijf) zijn werkgevers net zo goed ‘klant’ van het systeem als werknemers en werkzoekenden. Wij hebben de werkgevers in de piramide tussen gemeenten/UWV en werknemers/werkzoekenden gesitueerd en merken de voor hen geschreven regels aan als klantgerichte bepalingen die als zodanig aan de orde komen in hoofdstuk 4.

32

Een tweede pragmatische keus – in de zin dat die ook anders had kunnen uitvallen – betreft de institutionele bepalingen in de geselecteerde materiewetgeving. Deze worden vanwege hun inhoudelijke verwevenheid met klantgerichte voorschriften eveneens behandeld in het vierde hoofdstuk. Wij illustreren die verwevenheid met het voorbeeld van de consequenties in de WW-sfeer voor de werknemer die zijn eigen werkloosheid veroorzaakt. Institutioneel RR: art. 27 lid1 WW

Het UWV weigert de uitkering blijvend geheel ter zake van het niet nakomen door de werknemer van een verplichting als bedoeld in art. 24 lid 1 sub a

Klantgericht RR: art. 24 lid 1 WW

De werknemer voorkomt dat hij a) verwijtbaar werkloos wordt.

De teksten laten, behalve de verwevenheid van institutioneel en materieel recht, drie zaken zien: de gedragsregel voor de werknemer, de sanctie op niet-naleving en de gesloten wettelijke formulering van de taakstelling van het UWV. Zoals we hierna nog zullen zien is dit laatste in het re-integratierecht niet (langer) te doen gebruikelijk.

4.2.

Socialeverzekeringsrechtelijk Re-integratierecht: SUWI-regelgeving

4.2.1. Opbouw en begrippenkader De SUWI-regelgeving bestaat uit de Wet, het Besluit en de Regeling SUWI. Van de wet zijn voor de re-integratie de eerste vier hoofdstukken relevant en van het vijfde hoofdstuk de eerste paragraaf. Van het Besluit en de Regeling SUWI staan de relevante regels in de vierde paragraaf (‘re-integratie’) en in het Besluit SUWI ook in de tweede para-



graaf (‘regels over de uitvoering en samenwerking mede ten behoeve van re-integratie’). De wetsopbouw van de wet SUWI is als volgt: Hf. 1.

art. 1

Definities

Hf. 2

art. 2-9

Uitvoering; zbo’s voor werk en inkomen

Hf. 3

art 9-16

Samenwerking, gezamenlijke dienstverlening

Hf. 4

art 16 en 17 De Raad voor Werk en Inkomen

Hf. 5

art 30-342

Taken en bevoegdheden UWV

Hf. 6

art 34-36

Taken en bevoegdheden SVB

Hf. 7

art 36-45

Toezicht

Hf. 8

art 45-543

Financiële bepalingen, planning en verslaglegging

Hf. 9

art. 54-77

Wederzijdse info-verstrekking, gegevensverwerking

Hf. 10

art 78-82a Overige bepalingen

Hf. 10A

art. 83-83i Bepalingen ivm de Abw (bezwaar, boete)

Hf. 10B & C

art 83i-84

Regels van overgangsrecht

Hf. 11

art 84-88

Straf- en slotbepalingen

Hoofdstuk 1 beslaat één wetsartikel, waarin alle (inmiddels 16) rechtens relevante begrippen gedefinieerd worden. Re-integratie ontbreekt in dit rijtje, wel kan de betekenis worden afgeleid van de definitie van het bedrijf dat dit tot kernactiviteit heeft, het re-integratiebedrijf of kortweg RIB.

Definitie RIB, art 1. sub o wet SUWI RIB = de natuurlijke persoon dan wel rechtspersoon die i.h.k.v. de uitoefening van beroep of bedrijf de inschakeling van personen in de arbeid bevordert. In de Wet WIA, die van een latere datum is dan de wet SUWI, staat wel een definitie van re-integratie, evenals een meer uitgebreide definitie (dan in de wet SUWI) van het RIB.

2 De artikelen 18-30 zijn vervallen. 3 De artikelen 15-53 zijn vervallen


33


Definitie re-integratie en RIB in de Wet WIA (art. 1, 9e en 10e gedachtestreepje) Re-integratie = herstel, behoud en bevordering van de mogelijkheden tot het verrichten van arbeid en bevordering van inschakeling in arbeid. RIB = een natuurlijk persoon dan wel rechtspersoon die i.h.k.v. de uitoefening van beroep of bedrijf de mogelijkheden tot het verrichten van arbeid herstelt, behoudt of bevordert en de inschakeling van personen in de arbeid bevordert. Hoofdstuk 2. Uitvoering; zbo’s voor werk en inkomen.

Het tweede hoofdstuk noemt als rechtens relevante zelfstandige bestuursorganen het UWV en de Sociale Verzekeringsbank (SVB). Aan dit tweede orgaan komt uitsluitend een taak toe van uitkeringsverstrekking, zodat het aantal voor het RR relevante zbo’s in de wet SUWI tot één is gereduceerd. Grote afwezige in het rijtje ‘zbo’s voor werk en inkomen’ is de ERD werkgever aan wie deze status in de visie van de wetgever ook toekomt. Deze visie in althans in beleidsstukken een aantal malen uitgesproken (MvT Wet WIA, Nota n.a.v. het Verslag Wet WIA; hierover in kritische zin Roozendaal, 2006), hij heeft echter geen vertaalslag gekregen in de SUWI-regelgeving. Hoofdstuk 3. Samenwerking en gezamenlijke dienstverlening 34

Het derde hoofdstuk geeft de wettelijke basis voor de ketensamenwerking-SUWI en benoemt de binnen die keten opererende partners. Voor het RR zijn dit het UWV, de colleges van B&W en de diensten, instellingen en bestuursorganen die werkzaamheden verrichten die verband houden met de re-integratietaak van UWV en gemeenten. Als oogmerk van de samenwerking noemt de wet een doeltreffende en klantgerichte uitoefening van de opgedragen taken. Het criterium ‘doeltreffend’ is eerder gedefinieerd als ‘de mate waarin de doelstellingen van de bij of krachtens de wet gestelde regels werden bereikt’ (art 1 sub n wet SUWI); het criterium ‘klantgericht’ wordt geacht vanzelf te spreken; de wet geeft hier tenminste geen definitie van. Als uitvloeisel van deze taak dragen de partners zorg voor de instandhouding van voldoende bereikbare locaties werk en inkomen. Op deze locaties leveren zij gezamenlijk diensten aan werkzoekenden, uitkeringsgerechtigden en werkgevers, voeren zij de taken uit die gericht zijn op ondersteuning bij arbeidsinschakeling en vacaturevervulling en bieden zij voorzieningen aan. De regels over vorm en afstemming van de samenwerking en over de vergoeding van de kosten worden bij lagere regelgeving gesteld, evenals de indicatoren voor een goede taakuitoefening. Het derde hoofdstuk geeft ook het kader voor de bedrijven die gemeenten en UWV in hun re-integratietaak bijstaan (re-integratiebedrijven of kortweg RIB, art. 11 wet SUWI). Dit onderdeel van de wet is met recht een kaderregeling: het merendeel van de voorschriften is naar een lager niveau (weg)gedelegeerd. Ter illustratie:


Art. 11 wet SUWI, certificering RIBs 1. Bij of krachtens AMvB kan bepaald worden dat op re-integratie gerichte werkzaam heden (…) slechts worden verricht door re-integratiebedrijven die in het bezit zijn van een certificaat 2. Bij of krachtens AMvB kunnen regels worden gesteld voor de afgifte van een certificaat 3. Onze minister dan wel een door onze minister aangewezen instelling beslist over de afgifte 4. Een certificaat wordt afgegeven voor beperkte tijdsduur. Aan een certificaat kunnen voorschriften worden verbonden. 5. Bij of krachtens AMvB kunnen regels worden gesteld die in ieder geval betrekking hebben op ... De juridische deugdelijkheid van de lagere regelgeving wordt in dit rapport niet getoetst. Wij volstaan met de observatie dat de wetgever de uitwerking van dit onderdeel aan een lager echelon heeft willen overlaten. Dit gegeven is relevant vanwege A 22-24, primaat wetgever, regels neerslaan waar ze thuishoren. 35 Hoofdstuk 4. De Raad voor Werk en Inkomen

Het vierde hoofdstuk benoemt de rechtspositie en de taken van de Raad voor Werk en Inkomen (RWI), dat is een adviesorgaan bestaand uit vertegenwoordigers van vakbonden, werkgeversorganisaties en gemeenten. De taakstelling van de Raad staat in artikelen 16 en 17 wet SUWI. Art. 16 en 17 wet SUWI: De Raad voert overleg, komt met voorstellen en stelt regelingen vast ten aanzien van beleid met betrekking tot werk en inkomen, arbeidsmarktbeleid en de bevordering van de kwaliteit en de transparantie van de re-integratiemarkt. Ook doet hij onderzoek en komt hij met voorstellen met betrekking tot de eerder genoemde onderwerpen. Hiertoe pleegt hij periodiek, maar minstens tweemaal per jaar, overleg met vertegenwoordigers van cliëntenorganisaties en met uitvoerder UWV.

Taken die relevant zijn voor het op de cliënt gerichte RR komen de Raad niet toe. Zijn rol is er één van beleidsadvisering en van periodiek overleg met alle voor het RR relevante actoren.



Hoofdstuk 5, para 1. Taken van het UWV Het vijfde hoofdstuk, of juister de eerste paragraaf van dit hoofdstuk, is voor dit rapport het meest wezenlijke onderdeel. Deze eerste paragraaf draagt de titel ‘taken van het UWV’, de tweede paragraaf ziet op zaken die de wetgever kennelijk niet of minder als taken beschouwt, namelijk de polisadministratie en de gegevensverwerking. Voor de re-integratie zijn deze functies eerder voorwaardenscheppend dan kerntaken. Wij zullen dit tweede onderdeel dan ook wat meer rudimentair beschrijven dan het eerste.

De taken van het UWV zijn na de fusie met het CWI fors uitgebreid en die uitbreiding weerspiegelt zich in de wet SUWI van voor en na 2009. Art. 30 (oud) is her geformuleerd en aangevuld met de artikelen 30a t/m 30e, die ieder voor zich eveneens kloeke wetsbepalingen zijn. Niet alle onderdelen zijn voor dit rapport van belang, zoals moge blijken uit onderstaand kader. Artikelen 30, en 30a t/m e wet SUWI 30 Taken in verband met uitkeringsverstrekking en algemene taken, leden 1 t/m 6 30a Taak re-integratie van personen en arbeidsbemiddeling, leden 1 t/m 9 30b Registratie werkzoekenden en vacatures, leden 1 t/m 6 36

30c Aanvraag van uitkeringen, leden 1 t/m 8 30d en e Taak indicatie WSW: d. indicatiestelling; e. loonkostensubsidie Art. 30a is voor dit rapport vooral relevant. Onder de noemer ‘taak van re-integratie van personen en arbeidsbemiddeling’ regelt deze bepaling twee kwesties: • •

de re-integratieverantwoordelijkheid van het UWV; de kring van personen voor wie het UWV deze verantwoordelijkheid draagt.

Het voorlaatste lid bevat de uitbestedingsplicht (aan een re-integratiebedrijf) voor personen met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt, het laatste lid geeft de delegatiebevoegdheid, die de basis is voor de re-integratieparagraaf in het Besluit en de Regeling SUWI. De kring van personen voor wie het UWV een re-integratietaak toekomt bestaat uit twee categorieën: a. werkzoekenden met een uitkering krachtens één van de werknemersverzekeringen; b. werknemers van wie de arbeidsovereenkomst binnen vier maanden afloopt en die aanspraak op WW zullen kunnen maken. Deze bepaling verwijst naar de preventieve re-integratietaak van het UWV (artikelen 72 lid 1 sub b en 72a lid 1 WW).



In bepaalde situaties kan de verantwoordelijkheid bij een andere uitvoerder zijn gelegen. Dit kan het geval zijn op grond van een contractuele afspraak, bijvoorbeeld wanneer een WW-gerechtigde op korte termijn overgaat naar het gemeentelijke domein (art. 30c lid 6: Het UWV sluit overeenkomsten met het college van B & W van de betrokken gemeente over de wijze van uitvoering van dit artikel, waarbij voor bepaalde categorieën van aanvragen een andere taakverdeling kan worden vastgesteld). Het is wettelijk aan de orde in drie situaties: • • •

bij een zgn. vangnet-werknemer; het UWV betaalt dan wel het ziekengeld, maar de re-integratietaak berust bij de werkgever (artikelen 29b en 29d ZW); bij werkzoekenden met een voormalig dienstverband met een overheidswerkgever (art. 72a WW); bij voormalige werknemers van een ERD-werkgever na het verstrijken van de maximale periode van het door hem gedragen uitkeringsrisico (art. 82 Wet WIA).

Uit hoofde van zijn re-integratietaak draagt het UWV zorg voor een actueel oordeel over de kans op werk en onderzoekt hij zo nodig op welke wijze die kans kan worden verbeterd. Hij stelt in samenspraak met de werkzoekende een re-integratievisie vast, evalueert deze periodiek, eveneens in samenspraak met de werkzoekende, en stelt deze zo nodig bij. Als de visie daartoe aanleiding geeft, draagt het UWV zorg voor een re-integratieplan, of hij stelt de werkzoekende in de gelegenheid zelf een dergelijk plan op te stellen. Dit laatste doet het UWV alleen voor zover dat in verband met de aard van de voorziening noodzakelijk is. Deze passage verwijst naar de optie van de persoonsgebonden (voorheen: individuele) re-integratieovereenkomst, de rechtsopvolger van het persoonsgebonden re-integratiebudget (PRB). Dit budget wordt geleidelijk afgebouwd en komt nu nog aan een beperkt aantal rechthebbenden toe. Wij laten dit dan ook verder buiten beschouwing. In de gevallen waarin dit raadzaam is, maar in elk geval voor personen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, laat het UWV de werkzaamheden in het kader van de reintegratietaak door een re-integratiebedrijf verrichten (art. 30a lid 9 SUWI). Als een persoonsgebonden variant door het UWV is geaccordeerd, sluit het UWV een op de persoon van de werkzoekende toegesneden contract met het door deze aangewezen re-integratiebedrijf en staat hij garant voor de in het contract voorziene kosten (art. 30a lid 6 wet SUWI; de nadere invulling worden gegeven in het Besluit SUWI, para 4.3.3. en Besluit Beoordelingskader Individuele Re-integratieovereenkomst 2006.). Voorts komt het UWV een aantal onderzoeks- en informatietaken toe ten behoeve van de andere voor re-integratie verantwoordelijke actoren, de werkgevers, inclusief de eigenrisicodragers, en de werknemers die voor eigen werk zijn uitgevallen. Deze staan in de artikelen 31 en 32 (t/m d) wet SUWI.


37


Artikelen 31 t/m 32 d wet SUWI 31 Algemene informatietaak. Beoordeling kans op werk; informatie over arbeidsmarkt en SV 31a Uitzondering voor dienstverlening tijdens werkstaking 32 en 32a Taak onderzoek en informatie op verzoek van werkgever, werknemer of ERD. Onderzoek en kostenvergoeding. 32b Onderzoekssubsidies ten behoeve van integratie van jonggehandicapten 32c Benoeming Beslissingsautoriteit Wet WIA 32d Taken krachtens overige regelingen De in art. 32 genoemde taken zijn vooral relevant voor het klantgerichte re-integratierecht. Wij zullen hier uitgebreider op ingaan in het volgende hoofdstuk en volstaan op deze plaats met een overzicht van de opbouw van de wetsbepaling. 38

Art. 32 wet SUWI: Het UWV stelt onderzoek in, adviseert, of geeft een oordeel over: 3 sub a. de aanwezigheid van passende arbeid binnen de arbeidsorganisatie

1. de ongeschiktheid tot werken bij verschil van inzicht tussen werknemer en ARBO-dienst van de werkgever

2. de adequate nakoming van de re-integratieverplichtingen door de werknemer

3 sub b. de adequate nakoming van re-integratieverplichtingen door de werkgever of ERD

4. de adequaatheid van de 5. de door de overheidsre-integratieverplichtingen werkgever te verlenen van de ERD (op verzoek ondersteuning van ERD)

Het zesde lid formuleert een algemene informatieopdracht: het op verzoek verschaffen van informatie over ‘de SV-aspecten van arbeidsongeschiktheid, werkloosheid of re-integratie’.



Hoofdstuk 5, para 2. Polisadministratie en gegevensverwerking De tweede paragraaf ziet op de polisadministatie en de gegevensverwerking ten behoeve van de uitvoering van de in de eerste para genoemde taken. Schematisch:

33. Polisadministratie: doel verantwoordelijkheid, gegevensuitwisseling 33a. Gegevensverwerking voor vervulling taken UWV 33b. Sofinummer, gebruik en verificatie 33c. Informatie over verwerkte gegevens 33d. Informatie over arbeidsverleden Ook deze paragraaf is een mix van een institutionele taakstelling, individuele rechten en daarbij behorende verplichtingen. Dit laatste zit vooral in artikel 33c, waar het recht op informatie over verwerkte gegevens is gekoppeld aan de verplichting ‘terstond’ een correctieverzoek in te dienen. Art 33c wet SUWI: recht op informatie versus plicht tot correctie 1. UWV informeert de werknemer periodiek als bedoeld in 32 lid 2 sub b 32 lid 2 De polisadministratie heeft tot doel b. besluiten over recht op uitkering of verstrekking te baseren op… 2. UWV stelt werknemer in de gelegenheid kennis te nemen van te verwachten hoogte en duur van de uitkering 3. Bij niet of niet volledige gegevens, dient werknemer terstond een correctieverzoek in 4. Idem bij ontbreken van gegevens waarvan werknemer redelijkerwijs kon verwachten dat ze opgenomen hadden moeten zijn 5. UWV beslist in afwijking van 36 lid 2 WBP binnen zes weken over opname, verbetering etc nav verzoek werknemer

Dat er consequenties kunnen zijn verbonden aan het niet ‘terstond’ handelen, moge voor zich spreken.

4.2.2. De re-integratietaak van de eigen risico dragende werkgever Bij de benoeming van de personenkring van werkzoekenden voor wie het UWV een reintegratieverantwoordelijkheid draagt, is al een aantal malen de ERD werkgever voorbijgekomen. De regelgeving rond deze figuur is wat versnipperd. Zo staat diens status en de financiële consequenties van de keuze voor het ERD in de Wfsv. De duur van het


39

Inhoudsopgave

eigen risico dragen, de bijbehorende re-integratietaakstelling en de daar weer bij horende bevoegdheid tot het treffen van een maatregel staan in de Wet WIA.

Toelating als ERD, taakstelling en handhavingsbevoegdheid Toelating, art. 40 Wfsv. De inspecteur verleent in overeenstemming met deze afdeling aan een werkgever op aanvraag bij voor bezwaar vatbare beschikking toestemming om zelf het risico te dragen van betaling van … Duur, art. 82 Wet WIA, de maximum uitkeringplichtige periode bedraagt … Inhoud, art. 42 Wet WIA. De ERD bevordert t.a.v. de verzekerde, bedoeld in art. 82 lid 1 en 2 die recht heeft op een WGA-uitkering, de inschakeling in de arbeid in zijn bedrijf of in het bedrijf van een andere werkgever. Uit hoofde van de uitoefening van zijn taak … Handhaving, art. 89 Wet WIA. De ERD kan i.v.m. de uitvoering van art. 42 de WGAuitkering gedeeltelijk en blijvend, geheel en tijdelijk of gedeeltelijk en tijdelijk weigeren, indien… 40

De Wet WIA kent deze (doorgaans voormalige) werkgever niet alleen de bevoegdheid toe een maatregel op te leggen, hij bepaalt ook dat tegen het opleggen van zo’n maatregel dezelfde rechtsmiddelen openstaan als tegen sancties die worden opgelegd door het UWV of een gemeente. Daarmee krijgt deze privaatrechtelijke rechtspersoon als het ware de status van publieke uitvoerder. De wetgever heeft voor die constructie gekozen uit een oogpunt van rechtsbescherming van de werkzoekende. Of de instantie die hem een maatregel oplegt een publieke uitvoerder is of een ERD-werkgever, in beide gevallen dient de gang naar de bestuursrechter open te staan. Het thema rechtsbescherming is onderdeel van de ‘rechten van de cliënt’ en hoort als zodanig thuis in het volgende hoofdstuk. Hier wordt volstaan met de vaststelling dat de wet SUWI de ERDwerkgever niet noemt als zbo voor werk en inkomen en dat ook overigens nergens in deze wet wordt verwezen naar diens juridische status als uitvoerder met een re-integratietaak. Of deze figuur juridisch houdbaar is, staat vooralsnog niet vast. De bestuursrechter heeft zich hier nog niet over uitgesproken.

4.3.

Gemeentelijk Re-integratierecht: De Wet Werk en Bijstand en de Wet Investeren in Jongeren

De Wet Werk en Bijstand (WWB) is voor de re-integratie een (overwegende) kaderwet. Van deze wet is het eerste hoofdstuk relevant en uit het tweede hoofdstuk het institutionele onderdeel van de op re-integratie gerichte rechten en plichten.


Inhoudsopgave

Hoofdstukindeling wet werk en bijstand 1 Algemene bepalingen 2 Rechten en plichten 3 4 5 6 7 7A 8

Algemene bijstand Aanvullende inkomensondersteuning Uitvoering Bevoegdheden en faciliteiten gemeenten Financiering, toezicht en informatie Overgangsrecht Slotbepalingen

Voor jongere werkzoekenden is de Wet Investeren in Jongeren in de plaats gekomen van de WWB. De opbouw van deze wet ziet er als volgt uit. Hoofdstukindeling wet investeren in jongeren 1 Definities en algemene bepalingen 2 Opdracht gemeentebestuur 3 Recht op werkleeraanbod 4 Recht op inkomensondersteuning 5 Plichten jongere 6 Bevoegdheden en plichten college 7 Terugvordering en verhaal 8 Wijziging andere wetten 9 Overgangs- en slotbepalingen Uit de overzichten spreken de overeenkomsten en verschillen, zowel inhoudelijk als in de structuur van de regeling. In de beschrijving worden die onderdelen waarin sprake is van een grote overeenkomst tegelijk behandeld. Waar de verschillen overheersen wordt voor een afzonderlijke behandeling gekozen. Begripsafbakening: hoofdstuk 1, para 1, WWB, hoofdstuk 1 WIJ

De WWB wijdt zes bepalingen aan de afbakening van het begrippenkader. Voor re-integratie relevante begrippen zijn die van ‘niet-uitkeringsgerechtigde’, ‘arbeidsinschakeling’, ’sociale activering’ en ‘startkwalificatie’. Ook wordt in de context van de begripsbepaling vastgelegd dat WSW-arbeid niet als algemeen geaccepteerde arbeid wordt aangemerkt, behalve voor degene op wie een indicatiestelling voor deze arbeid van toepassing is. De bepalingen onder deze noemer zijn dan ook niet steeds waardenvrij. In het bijzonder de definities van termen als ‘arbeidsinschakeling’ en ‘sociale activering’ houden een beleidskeuze in. De WIJ sluit in de begripsbepaling aan bij die van de WWB en geeft daarnaast een definitie van door voor deze regeling centrale begrippen ‘jongere’ en ‘werkleeraanbod’.


41

Inhoudsopgave

Begripsbepaling. Art. 6 lid 1 WWB, artikelen 5 en 6 WIJ Arbeidsinschakeling: het verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid, waarbij geen gebruik wordt gemaakt van een voorziening, waaronder begrepen sociale activering gericht op arbeidsinschakeling Sociale activering: het verrichten van onbeloonde maatschappelijke zinvolle activiteiten gericht op arbeidsinschakeling of, als dat niet mogelijk is, op zelfstandige maatschappelijke participatie Werkleeraanbod: het aanbieden van algemeen geaccepteerde arbeid, een voorziening gericht op de arbeidsinschakeling, waaronder begrepen scholing, opleiding of sociale activering evenals ondersteuning bij arbeidsinschakeling

42

Opdracht aan gemeenten, H. 1 para 2 WWB, H. 2 WIJ Paragraaf 2 WWB bestaat uit vier wetsbepalingen, waarvan voor dit onderwerp de artikelen 7 en 8 van belang zijn. Art. 7 (re-integratietaakstelling College van B&W) beslaat vijf artikelleden, exclusief het laatste lid, waarin een delegatiebevoegdheid is neergelegd. Die bevoegdheid ziet op de gemeentelijke samenwerking met het UWV en op de voorzieningen voor personen die tot de doelgroep van de WSW behoren. De re-integratietaak in de WWB is uitgesplitst in

• •

ondersteuning bij de arbeidsinschakeling en het vaststellen van de daartoe benodigde voorzieningen.

De WIJ voegt aan deze taak de verantwoordelijkheid tot het doen van een werkleeraanbod toe. Doelgroep voor de WWB zijn ingezetenen met enig arbeidspotentieel, jonger dan 65 jaar, die niet onder de verantwoordelijkheid van het UWV vallen of een re-integratieplichtige werkgever hebben. Het niet behoren tot de doelgroep van het UWV staat in het derde lid, evenals de – eveneens in de wet SUWI voorkomende – clausule dat UWV en gemeente in een individueel geval anders kunnen overeenkomen. Ook de samenwerkingsverplichting met het UWV is spiegelbeeldig aan de relevante bepaling in de wet SUWI. Het vierde lid bakent de re-integratievoorziening af voor degenen die tot de WSW-populatie behoren. Lid 5 geeft de mogelijkheid de uitvoering van de wet door derden te laten verrichten; deze uitbestedingsmogelijkheid geldt niet voor de claimbeoordeling. Vergelijkbare clausules treft men aan in art. 11 WIJ.


Inhoudsopgave

Art. 7 WWB, art. 11 WIJ, re-integratietaak College van B&W art. 7 lid 1: taken B&W: a) arbeidsondersteuning, personenkring

art. 7 lid 2: samenwerking met UWV (zo ook art. 11.3 WIJ)

art. 7 lid 4: art. 7 lid 3: uitzondering regel voor op regel WSW-ers personenkring uit lid 1.a

art. 7 lid 5: uitbesteding van taken (zo ook: art. 11 lid 4 WIJ)

b) bijstandsverstrekking art. 11 lid 1 WIJ: werkleeraanbod

Art. 8 WWB en art. 12 WIJ geven, tezamen met het onderdeel rechten en plichten een goed beeld van de wijze waarop de landelijke overheid gemeenten wel en geen beleidsruimte toekent in de vormgeving van een eigen re-integratiebeleid. Lid 1 van beide bepalingen geven de rechtsbasis voor de door de gemeente op te stellen verordeningen. Relevante verordeningen voor de RR zijn die ten aanzien van: 43

• • • • •

de ondersteuning bij de arbeidsinschakeling en het aanbieden van daarop gerichte voorzieningen (WWB, art. 8 lid 1 sub a); het aanbieden van scholing aan de werkzoekende zonder startkwalificatie (WWB, art. 8 lid 1 sub e jo. 10a); het treffen van maatregelen bij overtreding van de in de wet gestelde regels (WWB, art. 8 lid 1 sub b jo. 18, WIJ art. 121b jo. 41 lid 1); de inhoud van een werkleeraanbod (WIJ, art. 12 lid 1 sub a); het betrekken van jongeren of hun vertegenwoordigers in de uitvoering van de wet (WIJ, art 12 lid 1d).

Art. 8 lid 2 WWB benoemt als randvoorwaardelijke doelstelling voor gemeentelijke regels het toezien op een evenwichtig doelgroepenbeleid en het op een op individueel niveau rekening houden met zorgtaken. Voor de WIJ is een randvoorwaardelijke doelstelling het voorschrift de jongere in de gelegenheid te stellen om schriftelijk of mondeling zijn wensen omtrent het werkleeraanbod kenbaar te maken en om deze wensen vast te leggen in een schriftelijke rapportage. In die rapportage dient melding te zijn gemaakt van de wijze waarop de jongere bij de vaststelling van aard, omvang en plaats van het aanbod is betrokken (art. 17 jo. 14 WIJ). Dit laatste laat zich benoemen als een



recht van de jongere, namelijk om gehoord te worden over de inhoud en locatie van de werkleerplek, alvorens hem een aanbod wordt gedaan. Rechten en plichten, hoofdstuk 2 WWB Hoofdstuk 2 WWB gaat in op de rechten en plichten van degene die in dit onderdeel van de wet ‘belanghebbende’ heet. Daarbij zien de artikelen 9, 9a, 10 en 10a op de plicht tot arbeidsinschakeling en behandelen de artikelen 11 t/m 16 het recht op bijstand. De normadressaat in dit tweede onderdeel heet dan ‘rechthebbende’.

Art. 9 formuleert de arbeidsplicht en geeft het kader voor het opleggen van deze verplichting. Zo kan het college, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, in individuele gevallen tijdelijk ontheffing van deze plicht verlenen. Zorgtaken kunnen daarbij als dringende reden worden aangemerkt, voor zover hiermee geen rekening kan worden gehouden door middel van een voorziening. Het hierop volgende art. 9a vult dit onderdeel verder in. Gemeenten zijn verplicht de alleenstaande ouder op verzoek ontheffing van de arbeidsplicht te verlenen gedurende maximaal vijf jaar. Aan deze vrijstelling zijn enige randvoorwaarden verbonden die eveneens in de wet zijn neergelegd. Deze zijn voor een kaderwet opvallend gedetailleerd. 44

Art. 10 regelt de aanspraak op ondersteuning bij de arbeidsinschakeling en is als zodanig het klantgerichte spiegelbeeld van art. 7. Art. 10a WWB is een overwegend institutionele bepaling. Deze geeft het College van B&W de bevoegdheid een bijstandsgerechtigde met geen tot weinig kans op arbeidsinschakeling gedurende maximaal twee jaar additionele arbeid te laten verrichten, onbeloond maar met behoud van uitkering. Wordt van deze bevoegdheid gebruik gemaakt en werkt de betrokkene in voldoende mate mee, dan verstrekt het college hem een premie bovenop de uitkering (art. 10a.6 WWB). Dit laatste kan weer gekwalificeerd worden als een recht van de cliënt jegens de gemeente. Arbeidsplicht, institutioneel en materieel 9. arbeidsplicht benoeming en afbakening bevoegdheid B&W

9a. vrijstelling alleenstaande ouders; strikte opdracht aan B&W

10a. participatie10. aanspraak op plaats; ‘kan’ ondersteuning bij arbeidsinschakeling bevoegdheid B&W

Rechten en plichten, hoofdstuk 4 en 5 WIJ

Het recht op een werkleeraanbod en op het hieromtrent gehoord te worden is al genoemd. Voor het overige worden de rechten en alle randvoorwaardelijke zaken geregeld in het derde hoofdstuk (artikelen 13-24). Relevant voor de rechten van de jongere is de ‘afstemmings-bepaling’ art. 7. Deze vertoont overeenstemming met de artikelen 9 en 9a WWB: de rechten en plichten worden afgestemd op de individuele omstandighe-



den, waarbij rekening wordt gehouden met zorgtaken en met alleenstaand ouderschap. Hf. 4 (artikelen 24-44) regelt het recht op een inkomensvoorziening voor de jongere zonder middelen van bestaan. Relevant voor het RR zijn de beide sanctiebepalingen uit dit hoofdstuk: • •

art. 41, het verlagen van het bedrag van de inkomensvoorziening conform gemeentelijke verordening en art. 42 lid 1a, de weigering van een werkleeraanbod als uitsluitingsgrond voor het recht op uitkering.

Participatieplicht WIJ, institutioneel en materieel 11 en 12 opdracht aan College van B&W en gemeenteraad

13. individueel recht 14 en 17. precisering opdracht aan op werkleer-aanCollege van B&W; bod afstemming aanbod op krachten en bekwaam-heden, rekening houden met privéomstandigheden

41 en 42. maatregel; uitsluingsgrond bij weigering werkleeraanbod

De verplichtingen van de jongere, waarvan het niet nakomen aanleiding kan zijn tot het treffen van een maatregel, komen aan de orde in hoofdstuk 5.


45


4.4.

Institutioneel re-integratierecht als institutioneel kader van het Materieel re-integratierecht

Uit de beschrijving van de regels voor de uitvoerenden van het re-integratierecht blijkt hun relatie met de regels voor de ‘klanten’ van deze uitvoerders. Figuur 4.1. De relatie tussen institutionele en materiële regels Institutioneel Re-integratierecht

Materieel RR Regels voor wg, wn en wz

46

Regels voor UWV, gemeenten (en ERD)

Sommige institutionele regels zijn puur dat, een benoeming van taken en bevoegdheden van de uitvoerder, andere houden, impliciet of expliciet, een aanspraak of verplichting in van de werkgever of de werkzoekende. Op dat onderwerp gaan we in het volgende hoofdstuk in. Wij sluiten het institutionele deel af met een grafische weergave van de relatie tussen de twee typen regels. In deze weergave liggen de institutionele regels als een ring om de regels voor de cliënt. De gekleurde buitenring staat voor het speelveld voor de uitvoerder en daarmee voor zijn mogelijkheden de bepalingen in de (witte) binnenring al dan niet ruimhartig toe te passen (zie figuur 4.1).


5. MATERIEEL RE-INTEGRATIERECHT Regels voor werkgevers, werknemers en werkzoekenden

De beschrijving van het materiële re-integratierecht volgt de indeling preventief/curatief. Beide onderdelen beginnen met gedragsregels en voorschriften (geen verboden), vervolgens komen de stimuli aan de orde om gewenst gedrag te bevorderen en als laatste de sancties als de voorschriften niet of in onvoldoende mate worden nageleefd. De centrale regelgeving in het preventieve deel is de wet op de Arbeidsovereenkomst (welgezegd hierna: Wet AO), de Arbeidsomstandighedenwet (welgezegd hierna: ARBO-wet) en delen uit de geselecteerde werknemersverzekeringen. In het curatieve deel gaat het overwegend om regels uit de sociale zekerheid: de WW, de WGA-regeling uit de Wet WIA, de ZW, de WWB en de WIJ, waar nodig aangevuld met bepalingen uit de VNG-Modelverordening.

5.1.

Preventief Re-integratieRecht

Het faciliterend kader voor de voorschriften van het preventieve re-integratierecht is gegeven met de wettelijke opzegverboden van art. 6 BBA en art. 7:670 BW. Deze verhinderen een (te) snelle verbreking van de arbeidsrelatie en creëren daardoor een min of meer dwingend kader om naar andere mogelijkheden om te zien om ontslagwerkloosheid te voorkomen. Van dit onderdeel zijn de regels gericht op uitstroompreventie na ziekte het verst ontwikkeld, preventief recht gericht op regulier ontslag (afvloeiing, overtolligheid) verkeert nog in een overwegend conceptuele fase: er wordt over nagedacht, er worden tentatief voorstellen gedaan, maar concrete wetsvoorstellen liggen nog niet voor. Wel is op beide terreinen de norm van goedwerkgeverschap van art. 7:611 BW leidend. Deze is een ijkpunt in de beoordeling van een ontslagaanvrage op grond van art. 6 BBA en in de rechtspraak over kennelijk onredelijk ontslag. Voor ziekte is deze norm uitgewerkt tot meer gedetailleerde regelgeving. Wij richten ons verder op dit meer uitgewerkte kader.

5.1.1.

voorschriften

De start voor uitstroompreventie ligt bij het voorkomen van ziekte uitval en het daarna onnodig werkloos thuisblijven. Voor dit type preventie (zgn. uitvalpreventie) geeft de Arbowet de regel dat de werkgever een periodieke risico-inventarisatie en evaluatie opstelt van de arbeidsomstandigheden en mogelijk ziekmakende factoren in de onderneming en dat hij maatregelen treft die nodig zijn om deze factoren aan te pakken. Bij de uitvoering van dit arbeidsomstandighedenbeleid moet (of, bij kleine ondernemingen: kan) de werkgever zich laten bijstaan door deskundigen. Dat kunnen binnen het bedrijf werkzame preventiemedewerkers zijn, maar voor de verlening van bijstand bij de uitvoering van de preventieplicht is een certificaat vereist. De werkgever dient deze hulp dus uit te besteden. Deze constructie is bedoeld om een te verstrekkende bemoeienis van de werkgever met het privéleven van de werknemer te voorkomen. Een medische


47

MATERIEEL RE-INTEGRATIERECHTRegels voor werkgevers, werknemers en werkzoekenden

beoordeling op basis van verstrekte inlichtingen is immers een geneeskundige behandeling, waarvoor de toestemming van de werknemer is vereist (WGBO, art. 7:450 lid 1 BW). Het is daarom aan een (bedrijfs)arts en niet aan de werkgever of diens personeelschef om de werknemer over de aard of oorzaak van diens ziekte te bevragen. Wel geeft de wet de werkgever de bevoegdheid controlevoorschriften op te stellen en de werknemer daaraan ook te houden. Hij mag daarvan zelf de inhoud bepalen mits ze redelijk zijn (art. 7:629 lid 6 BW). Ook die beperking dient ter bescherming van de werknemer tegen te grote inbreuken op zijn privacy. Zo een inbreuk moet proportioneel zijn, dat wil zeggen in redelijke verhouding staan tot het met de regel na te streven doel (MvT Wulbz p. 21, zie hierover nader Van der Helm, 2009).

48

Valt de werknemer uit en blijkt de uitval van meer dan voorbijgaande aard, dan moeten werkgever en werknemer zich tot het uiterste inspannen om ‘de man weer voor werk’ of ‘het werk voor de man’ geschikt te maken. Ook die regel staat als uitgangspunt in de wet AO en in de uitwerking in de ARBO-wet. In deze laatste wet staat het voorschrift dat de werkgever de arbeidsplaats, de arbeidsmiddelen en de inrichting van het bedrijf aanpast aan de beperkingen van de door ziekte uitgevallen werknemer (art. 4 Arbowet). De wet AO geeft de algemene regel dat de werkgever gedurende de periode van loonplicht de arbeidsinschakeling bevordert in het eigen bedrijf of bij een andere werkgever. Hij dient hiertoe tijdig maatregelen te treffen en aanwijzingen te geven, in overeenstemming met de werknemer een plan van aanpak op te stellen en dit met medewerking van de werknemer regelmatig te evalueren en zo nodig bij te stellen (art. 7:660a BW o.v.n. art. 25 lid 7 Wet WIA). De werknemer van zijn kant dient de hem gegeven redelijke voorschriften op te volgen en loyaal mee te werken aan het door de werkgever in samenspraak met de Arbodienst uitgestippelde pad tot re-integratie. Daarin passen verplichtingen als het meewerken aan het opstellen, evalueren en bijstellen van het voor de werkgever voorgeschreven plan van aanpak en het verrichten van passende arbeid waartoe de werkgever hem in de gelegenheid stelt (art. 7:660a BW o.v.n. art. 7:658a BW leden 2 t/m 4). Ter bevordering van een goede naleving is aan beide partijen een drietal publiekrechtelijke nalevings- en voorlichtingsinstrumenten gegeven. Dit zijn: • • •

de Regeling procesgang eerste en tweede ziektejaar (laatstelijk gewijzigde versie van 6 december 2006, Stcrt, 252) het deskundig oordeel van art. 32 wet SUWI de Beleidsregels Beoordelingskader Poortwachter (laatstelijk gewijzigd bij regeling van 17 oktober 2006, Stcrt. 224).

De Regeling procesgang benoemt achtereenvolgens de stappen die partijen moeten zetten en de maatregelen die ze dienen te treffen om een onnodig ziekteontslag aan het eind van de 104 weken loonplicht te voorkomen. Het deskundig oordeel is bedoeld



om hen in dit proces behulpzaam te zijn. Dit instrument is als taak van het UWV aan de orde geweest in hoofdstuk 3. Toegespitst op de positie van de cliënt gaat het om de volgende consultatiemogelijkheden: Art. 32 wet SUWI, het UWV informeert, adviseert of geeft een deskundig oordeel over Lid 1.

De ongeschiktheid tot werken van de werknemer

Lid 2.

De adequate nakoming van art. 7:660a BW door de werknemer

Lid 3 sub a.

De aanwezigheid van passende arbeid in de arbeidsorganisatie

Lid 3 sub b.

De adequate nakoming van art. 7:658a BW door de werkgever of ERD

Lid 4.

De adequaatheid van de re-integratieinspanningen door de ERD na de periode van loonplicht (op verzoek van ERD dan wel diens (voormalige) werknemer)

Aan de taakstelling in het eerste lid en het derde lid onder a geeft de Wet AO een extra lading door een niet-ontvankelijkheidsclausule. Een loonvordering van de werknemer op grond van art. 7:629 BW wordt alleen toegewezen, indien deze vergezeld gaat van een verklaring van een door het UWV benoemde deskundige over de verhindering van de werknemer de bedongen of andere passende arbeid te verrichten, of over de aanwezigheid van passende arbeid. Deze deskundige kan voor zijn onderzoek inlichtingen inwinnen bij de behandelende arts(en) van de werknemer, die deze vervolgens verstrekken ‘voor zover daardoor de persoonlijke levenssfeer van de werknemer niet onevenredig wordt geschaad’ (art. 7:629a lid 4). De niet-ontvankelijkheidsclausule geldt niet, als de vordering niet betwist wordt of het overleggen van de verklaring in redelijkheid niet van de werknemer kan worden gevergd. De adviseringstaak aan de ERD (lid 4) is zowel in het preventieve als het curatieve domein relevant, afhankelijk van de vraag of de arbeidsovereenkomst tussen ERD en werknemer nog bestaat. Een loonplicht op grond van de wet AO is in elk geval niet langer aan de orde, de werknemer/werkzoekende ontvangt van zijn (al dan niet voormalige) werkgever alleen een eventuele WGAuitkering. Voor de werkgever is de preventieplicht met deze set regels wel gegeven. Hij dient de werknemer het wettelijk voorgeschreven loon bij ziekte door te betalen en de regels uit de Regeling procesgang na te leven en zolang hij aan beide voldoet is voor hem de kous af. Voor de werknemer ligt de zaak complexer. Hij ‘voelt’ de (tot 70% gemitigeerde) loonplicht bij ziekte niet of minder, en voor hem zijn regels om hem tot schadebeperkend gedrag aan te zetten dan ook in hogere mate nodig, niet alleen naar de overheid toe, maar ook – en zeker in eerste aanleg – in de richting van de loonplichtige werkgever.


49


Het re-integratierecht heeft dan ook verschillende verplichtingen van de werknemer in de wet AO gebracht, als medewerkingsverplichting in de richting van de werkgever. Deze zijn aanvullend aan de verplichtingen in de diverse sz-wetten, die zich in die context laten benoemen als preventieplicht, het voorkomen van onnodige uitkeringsafhankelijkheid. De wet AO kent één op preventie gerichte verplichting, maar die valt buiten het bestek van het re-integratierecht. Een ‘goede’ werknemer berokkent zijn werkgever geen schade door opzettelijk zijn ziekte te veroorzaken. Doet hij dit wel, dan heeft hij geen recht op loondoorbetaling tijdens deze ziekte (hierover uitgebreider Opdam, 2010). Ditzelfde geldt voor de werknemer wiens ziekte het gevolg is van een gebrek waarover hij in het kader van de aanstellingskeuring valse informatie heeft verstrekt. De op re-integratie gerichte verplichtingen in de wet AO zijn zowel positief geformuleerd, als onderdeel van de norm van het goed-werknemer schap, als negatief, als grond om bij overtreding een sanctie te treffen. In de sociale zekerheid is de formulering minder consequent. Wij zetten beide in twee rubrieken onder elkaar. De arbeidsrechtelijke medewerkingsplicht van de werknemer art. 7:628 lid 6

Redelijke voorschriften opvolgen mbt het verstrekken van inlichtingen die de werkgever nodig heeft om het recht op loon vast te stellen

art. 7:660a

Goed-werknemerschap bij ziekte: positief geformuleerde verplichtingen

- sub a.1

Redelijke voorschriften opvolgen van werkgever of door werkgever aangewezen deskundige

- sub a.1

Meewerken aan door werkgever of door werkgever aangewezen deskundige getroffen maatregelen

- sub a.2

Meewerken aan opstellen, evalueren en bijstellen plan van aanpak

- sub a.3

Passende arbeid verrichten waartoe werkgever hem in de gelegenheid stelt

art. 7:629 lid 3

Sanctiebepaling: negatief geformuleerde verplichtingen

- sub b

Genezing niet belemmeren of vertragen

- sub d

Redelijke voorschriften opvolgen van werkgever of door werkgever ingeschakelde deskundige

- sub e

Meewerken aan opstellen, evalueren en bijstellen plan van aanpak

- sub c

Niet zonder deugdelijk grond weigeren passende arbeid te verrichten

- sub f

Aanvrage krachtens de Wet WIA tijdig indienen

50



Voor bepaalde voorschriften geldt dat bij overtreding de wettelijke ontslagbescherming tijdens ziekte kan komen te vervallen. Dit onderwerp komt hierna aan de orde. Mocht de arbeidsovereenkomst hierdoor voortijdig tot een einde komen, dan wachten de werknemer (dan werkzoekende) sancties in de uitkeringssfeer. Deze regel is in de vier relevante materiewetten als volgt vormgegeven. Voor bepaalde voorschriften geldt dat bij overtreding de wettelijke ontslagbescherming tijdens ziekte kan komen te vervallen. Dit onderwerp komt hierna aan de orde. Mocht de arbeidsovereenkomst hierdoor voortijdig tot een einde komen, dan wachten de werknemer (dan werkzoekende) sancties in de uitkeringssfeer. Deze regel is in de vier relevante materiewetten als volgt vormgegeven. De preventieplicht in de WW WW, art. 24.1

Voorkomen werkloos te worden (lex generalis)

Uitwerking lid 1 art. 24 1a jo lid 2a

Geen dringende reden voor ontslag geven

art. 24 1a jo lid 2b

Niet zonder goede grond ontslag nemen

art. 24 1b ten tweede

Aanbod van passend werk niet zonder meer van de hand wijzen De preventieplicht in de WGA

Wet WIA, art. 28 lid 1

Voorkomen van het ontstaan van arbeidsongeschiktheid of verminderde arbeidsgeschiktheid (lex generalis)

Uitwerking lid 1: art 28 lid 2

Gedurende de wachttijd:

sub a en b

a) meewerken aan redelijke voorschriften en maatregelen van de werkgever gericht op re-integratie b) voldoende re-integratieinspanningen verrichten

art. 30 lid 3

Voor de ontvanger van een loongerelateerde uitkering: voorkomen van verwijtbaar verlies van passende arbeid De preventieplicht in de ZW

ZW, art 45 lid 1 m

Meewerken aan voorschriften werkgever gericht op re-integratie

art. 45.1 sub j jo. 7

Niet zonder goede grond bewilligen in beëindiging dienstverband


51


De preventieplicht in de WWB WWB, art. 18 lid 2

Genoegzaam besef van verantwoordelijkheid tonen

Modelverordening, art. 14

Afzien van gedragingen die leiden tot benadeling

De WW benoemt als centrale regel het voorkomen werkloos te worden en werkt deze regel uit tot specifieke voorschriften. De Wet WIA formuleert als hoofdregel het voorkomen van het ontstaan van arbeidsongeschiktheid of gedeeltelijke arbeidsgeschiktheid en werkt deze regel uit tot voorschriften gedurende wat in deze regeling ‘wachttijd’ heet. Deze wachttijd is de periode waarin de werknemer een loonaanspraak heeft jegens zijn werkgever (art. 28 lid 2 sub a en b), of waarin de werkzoekende aanspraak maakt op ziekengeld. In beide gevallen ‘wacht’ de gedeeltelijk arbeidsgeschikte of de volledig arbeidsongeschikte op het actief worden van zijn aanspraak op WGA of IVA. De term is tussen aanhalingstekens geplaatst omdat die opstelling nu juist niet is wat met het activerende stelsel wordt voorgestaan. De aanduiding lijkt dan ook een relict uit het klassieke stelsel. 52

De ZW draagt sporen van een klassieke op inkomensbescherming gerichte regeling waar de re-integratieverplichtingen nadien tamelijk lukraak bij zijn geplaatst. Deze komen meer systematisch aan de orde in het curatieve deel. De wet stelt geen expliciete preventieplicht. Het voorschrift laat zich afleiden uit de centrale sanctiebepaling (art. 45 ZW) waarin een keur aan sanctiewaardige gedragingen staat, variërend van het niet tijdig inroepen van geneeskundige hulp tot het bewilligen in de beëindiging van de arbeidsovereenkomst tijdens ziekte. Iets vergelijkbaars is aan de orde in de WWB. Hier is de basisbepaling het betonen van genoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de eigen bestaansvoorziening. En ook hier is de regel vormgegeven niet als een positief benoemd wettelijk voorschrift, maar als grond om bij het in de wind slaan een sanctie te treffen.

5.1.2. Stimuli voor werkgevers en werknemers Eerder zagen wij dat de Arbowet de werkgever verplicht de arbeidsplaats en de inrichting van het bedrijf aan te passen aan de beperkingen van de door ziekte uitgevallen werknemer. De daaraan verbonden kosten komen in beginsel voor zijn rekening. Wel kan de werkgever van een werknemer met structurele functionele beperkingen een vergoeding krijgen voor de meerkosten van voorzieningen ten behoeve van deze werknemer die naar hun aard duurzaam verenigd zijn met het bedrijf. De term ‘meerkosten’ verwijst naar de WGA-premiekorting die gedurende maximaal één jaar wordt verstrekt bij het in dienst nemen of hebben van een werknemer of werkzoekende met structure-



le functionele beperkingen. De WGA premiekorting wordt, behalve voor structureel gehandicapten, ook gegeven ten behoeve van werknemers van 62 jaar of ouder. Voor structureel gehandicapten kent het re-integratierecht nog twee andere arbeidsstimuli. De eerste is de loondispensatie ten behoeve van de werknemer die aantoonbaar onder het minimumloonniveau presteert. Diens werkgever krijgt toestemming de werknemer onder het minimumloon te betalen, de werknemer krijgt het loon aangevuld vanuit de WGA of de Wajong. De tweede voorziening is de – hierna uitgebreider te bespreken – no riskpolis-ZW die de werkgever grotendeels vrijwaart van het loonrisico bij ziekte. De kwalificatie ‘no risk’ is in zoverre ongelukkig dat het ziekengeld dat bij uitval wordt betaald niet altijd één op één gelijk is aan het verschuldigde loon. Ten eerste kan de werknemer voor zijn uitval meer verdiend hebben dan het maximum dagloon uit de werknemersverzekeringen. Ten tweede gaat in veel cao’s de gegarandeerde loonbescherming verder dan het percentage dat vanuit de ZW wordt verstrekt. De werkgever is dit meerdere wel verschuldigd. Vanuit het perspectief van de werkgever is de kwalificatie ‘less risk’ dan ook beter op zijn plaats Wij duiden het instrument verder als zodanig aan (less risk of LRP-ZW). Tenslotte kent het re-integratierecht enkele stimuli voor werknemers die spiegelbeeldig zijn aan de tegemoetkomingen voor werkgevers. De eerste is de werkvoorziening die niet aan het bedrijf van de werkgever verbonden is en die de werknemer dus naar een andere baan kan meenemen. De tweede is een fiscale tegemoetkoming voor werknemers die na hun 62e aan het werk blijven. Deze zogenaamde doorwerkbonus kan tot uiterlijk 67 jaar doorlopen. Voor doorwerkers uit de lagere inkomensklassen is de inkomensafhankelijke arbeidskorting aantrekkelijk. Deze begint met 57 jaar en gaat daarna trapsgewijs omhoog (artikelen 8.11.3 en 8.12 IB, 22a.3 LB).

5.1.3. Beoordelingskader en sancties Voor de beoordeling van de re-integratie-inspanningen hanteert het UWV een openbaar beleidskader, het KIBR. Dit document bestaat uit 2 ‘wets’artikelen en een bijlage. Art. 1 geeft de regel dat het UWV bij de beoordeling van de door werkgever en werknemer geleverde re-integratie inspanningen het beoordelingskader hanteert, zoals vastgelegd in de bijlage. Art. 2 benoemt de datum van inwerkingtreding. De relevante regels staan in de bijlage bij dit document. Anders dan de Regeling procesgang komt aan dit Kader geen juridische status toe. Het is puur een samenvatting ten behoeve van de uitvoering van bestaande – wettelijke en door de rechter ontwikkelde – regels. Deze door beide partijen in acht te nemen regels worden ook wel aangeduid als ‘poortwachtersregels’, ter verwijzing naar de toets die het UWV uitvoert op het moment dat de werknemer aan de ‘poort van de Wet WIA’ aanklopt. Het KIBR omschrijft deze procedure als volgt: “Voorafgaande aan de beoordeling van het recht op uitkering verricht het UWV eerst de poortwachterstoets. In dit kader beoordeelt het UWV allereerst of er voldoende re-integratieresultaat is bereikt en als dat niet zo is of werkgever en werknemer samen gedu-


53


rende de eerste twee jaar van ziekte voldoende inspanningen hebben verricht om de functionele mogelijkheden zo veel mogelijk te vergroten en de bestaande arbeidsmogelijkheden zo goed mogelijk te kunnen benutten in het eigen bedrijf of bij een ander bedrijf. Na een positief oordeel over de geleverde inspanningen wordt het recht op uitkering beoordeeld; na een negatief oordeel wordt de beoordeling van het recht op uitkering opgeschort en loopt de loondoorbetalingsplicht van de werkgever maximaal 52 weken door totdat de vereiste re-integratie inspanningen hebben plaatsgevonden.” (KIBR 2006, para 1, inleiding).

De verknoping van rechtsterreinen die uit deze beschrijving spreekt, verklaart waarom de rechten en plichten van werkgever en werknemer bij re-integratie in zoveel verschillende regelingen staan. De norm van het goedwerkgeverschap en goedwerknemerschap bij ziekte staat in de wet AO, de publiekrechtelijke uitwerking staat in de Regeling procesgang, de sanctie op niet-naleven staat deels in de wet AO, deels in de diverse socialezekerheidswetten. Voor de werkgever staat deze sanctie in de Wet WIA (v/h de WAO). Grafisch ziet de verknoping van publiekrechtelijke sancties en privaatrechtelijke wederzijdse rechten en plichten er als volgt uit (figuur 5.1). SZW/UWV

54

Inspanningsplicht Loonsanctie-WIA

Werkgever

Regeling procesgang e e 1 en 2 ziektejaar

Art 7:658a En 7:660a

Preventieplicht, strafkorting vanuit sz

Werkgever

De partijen op de onderste as zijn met elkaar verbonden door de tussen hen bestaande arbeidsovereenkomst. Deze private overeenkomst is de kapstok voor publieke voorschriften, zoals de Regeling procesgang (die men ook zou kunnen benoemen als de publieke vertaling van de norm van goed werkgeverschap en goed werknemerschap bij ziekte) en de loonsanctie voor de werkgever die niet conform de hierin opgenomen regels handelt.



Door deze constructie wordt een onderdeel uit de Wet WIA mede relevant voor het (arbeidsrechtelijke) preventieve re-integratierecht. Dit relevante deel is het derde hoofdstuk van deze wet, dat regels stelt voor de eerder genoemde wachttijd. Opbouw Wet WIA 1

Definities en algemene bepalingen

2

De verzekering

3

De wachttijd en de verlenging van de ldp

4

Rechten en plichten ivm uitkering

5

Uitsluitingsgronden

6

De IVA

7

Uitkering in verband met WGA

8

Aanvraag v.d. uitkering en betaling door het UWV

9

Eigenrisicodragen door de werkgever

10

Handhaving

11

Invloed van de verzekering op het burgerlijk recht

12

Bepalingen ivm de Awb en de rechtsgang

13

Overgangsrecht

14,15

Straf- en slotbepalingen

Het einde van de wachttijd markeert het kantelmoment, waarop de loonplicht bij ziekte en de arbeidsrechtelijke ontslagbescherming eindigen en de status van werknemer kan veranderen in die van werkzoekend. Partijen kunnen ervoor kiezen dat moment nog enige tijd uit te stellen, bijvoorbeeld om een ingezet re-integratietraject nog een kans te geven. Ook deze regel staat zowel in de wet AO als in de Wet WIA (art. 7:629 lid 11 jo. Art. 24 lid 1 Wet WIA). Een onvoldoende naleving van de poortwachtersregels kan voor de werkgever betekenen dat de periode van loonplicht wordt verlengd. Deze verlenging is gelijk aan de duur die nodig is om het geconstateerde verzuim te herstellen, tot een maximum van 52 weken (art. 25 lid 9 Wet WIA). Een vergelijkbare sanctie kan de nalatige werkgever verwachten wanneer het dienstverband binnen de wachttijd eindigt en de werknemer nog buiten staat is in passende arbeid te hervatten. Een verlenging van de loonplicht kan in dat geval niet aan de orde zijn, omdat het dienstverband niet langer bestaat. In plaats daarvan kan het UWV het aan de werkzoekende verschuldigde ziekengeld op de werkgever verhalen voor een vergelijkbare duur als bij de loonsanctie. Deze verhaalsanctie staat in art 39a ZW. Voor de werknemer staan de sancties op het niet of niet adequaat


55


naleven in de wet AO. Deze variëren van loonopschorting tot als zwaarste sanctie het opheffen van de ontslagbescherming bij ziekte. Arbeidsrechtelijke sancties bij onvoldoende meewerken aan re-integratie (art. 7:639 lid 3 en art. 7:670b BW)

Verwijtbare gedraging

Sanctie

Schending inlichtingenplicht

Loonopschorting

Genezing belemmeren of vertragen

Geen recht op loon

Passende arbeid niet verrichten

Geen recht op loon; doorbreking opzegverbod

Niet meewerken aan redelijke voorschrif- Geen recht op loon; doorbreking opzegverbod ten of maatregelen die gericht zijn op re-integratie Niet meewerken aan opstellen, evalueren Geen recht op loon; doorbreking en bijstellen van plan van aanpak opzegverbod

56

Na verbreking van de arbeidsrelatie als gevolg van één van de hier genoemde verwijtbare opstellingen staan de dan werkzoekende ex-werknemer sancties te wachten in de uitkerings-sfeer. Hierop komen wij in het curatieve deel uitgebreider terug.

5.2.

Curatief Re-integratierecht

5.2.1. Voorschriften voor werkgevers en werkzoekenden werkgevers

Werkgevers zijn buiten de sfeer van de arbeidsrelatie niet gebonden en kunnen daardoor ook niet met publieke voorschriften worden aangestuurd, of op eerder aangegane verplichtingen aangesproken. De enige verplichting die in hun richting wel is overwogen, is het voorschrift een zeker aantal werknemers met medische beperkingen in dienst te hebben (quotumplicht). Dit is evenwel nooit verder gekomen dan een nimmer geactiveerde en uiteindelijk weer geschrapte wetsbepaling. Concrete plannen om het instrument weer uit de mottenballen te halen lijken verder weg dan ooit. Zo stelde de voormalige minister van SZW de Tweede Kamer eind 2009 in kennis van een onderzoek naar de effecten van de quotumplicht in andere landen, onder de mededeling dat hij de resultaten van dit onderzoek opvat als ondersteuning van de keuze voor een beleid ‘gericht op overtuigen en verleiden van werkgevers in plaats van ze wettelijk te verplichten’ (Brief van de minister van SZW d.d. 13 oktober 2009, Kamerstukken II, 2009/10, 31 780, nr 46). Wel gelden er arbeidsrechtelijk enige met sancties verzwaarde regels in de precontractuele sfeer, zoals een verbod op ongerechtvaardigd onderscheid in het aanstellingsbeleid en een verbod op niet voor de functie noodzakelijke aanstellingskeuringen. Deze zijn in zoverre verplichtend, dat de werkzoekende die zich op dit punt bena-



deeld acht daarmee een instrument in handen heeft om de werkgever aan te spreken, is het niet tot indienstneming dan in elk geval tot schadevergoeding. werkzoekenden

De voorschriften voor werkzoekenden laten zich benoemen als een informatie-, een coöperatie- en een inspanningsplicht. De coöperatieplicht laat zich, afhankelijk van de vraag waaraan moet worden meegewerkt, onderbrengen bij ‘informatie’ of ‘inspanning’. De inspanning plicht kent een klassieke en een moderne variant. Klassiek zijn verplichtingen zoals zich inschrijven als werkzoekende en voldoende sollicitatie-activiteiten verrichten, onder modern verstaan wij voorschriften zoals het meewerken aan het opstellen en up to date houden van een re-integratievisie of plan en het gebruik maken van de hierin beschreven instrumenten. De beschrijving van de voorschriften gaat volgens onderstaande driedeling. Curatieve voorschriften in de sociale zekerheid I. Informatie en daarop gerichte medewerking

III. Inspanning modern en II. Inspanning klassiek en daarop gerichte medewer- daarop gerichte medewerking king

I. Informatie en medewerking

Een algemeen geformuleerde inlichtingenplicht ‘op verzoek’ staat voor alle rechthebbenden op een socialezekerheidsuitkering in art. 30 wet SUWI, waarin regels zijn gegeven over de aanvraag van een uitkering. Art. 30 is als overwegend institutionele bepaling aan de orde geweest in hoofdstuk 3. Relevant voor het materiële re-integratierecht zijn de leden 2 en 3, waar de ‘belanghebbende’ wordt opgedragen op verzoek alle relevante gegevens en bewijsstukken te verstrekken die het College van B&W nodig hebben om zijn recht op een uitkering vast te stellen, en op verzoek of ‘onverwijld uit eigen beweging’ alle feiten of omstandigheden mee te delen waarvan hij weet of redelijkerwijs kan weten dat die van belang zijn voor de vaststelling van zijn recht op of de hoogte van de uitkering. Deze verplichting geldt alleen voor gegevens die het UWV niet langs een andere weg kan verkrijgen. In de WW staat de informatieplicht als regel in art. 25 en in de nadere uitwerking in art. 26. De Wet WIA houdt een systematische volgorde van rechten en plichten aan, die ten opzichte van de volgorde in dit rapport omgekeerd is. De informatie- en coöperatieplicht gaan vooraf aan de preventieplicht van de werknemer en de inspannings- en coöperatieplicht van de werkzoekende. ‘Werkzoekend’ is in deze wet de WGA-gerechtigde of degene die dat binnen afzienbare tijd zal worden. In de ZW staan de informatie- en medewerkingsplichten verspreid door de regeling heen en de WWB bevat relatief weinig expliciet benoemde verplichtingen. De coöperatieplicht staat hier als algemene verplichting in art. 17 en op een klein onderdeel in art. 9. Voor het overige staat de uitwerking in verordeningen. De WIJ benoemt de verplichtingen van de jongere in het vijfde


57


hoofdstuk (artikelen 44 en 45), waarbij de eerste bepaling ziet op het verstrekken van inlichtingen en de tweede (overig) of meewerken en zich inzetten voor re-integratie. Gerubriceerd in volgorde van zwaarte (van licht naar zwaar) treft men in de vier wetten de volgende informatie- annex medewerkingsplichten aan: Informatie, art. 30 wet SUWI lid 2

Op verzoek alle gegevens verstrekken die nodig zijn voor beslissing door het College van B&W

lid.3

Op verzoek of eigener beweging alle relevante feiten of omstandigheden meedelen Informatie en meewerken, WW

art. 25

Algemene informatieplicht (lex generalis)

Uitwerking sub 1 58

art. 26 1a en b Binnen 1 dag aangifte doen van werkloosheid Binnen 1 week WW aanvragen art. 26 1c

Controlevoorschriften opvolgen

art. 26 1g

Meewerken aan onderzoek door arts, psycholoog of beroepskeuzeadviseur Informatie en meewerken, Wet WIA

art. 27.1

Algemene informatieplicht: op verzoek of uit eigen beweging (lex generalis)

Uitwerking lid 1 art. 27.2

Voldoen aan oproep, vragen beantwoorden, meewerken aan onderzoek, voldoen aan controlevoorschriften

art. 27.3

Verplichting geldt ook jegens RIB

art. 27.4

Bij niet-naleving verplichtingen uit traject reden aan RIB melden

art. 27.5

Zich zo nodig ter observatie laten opnemen

De verplichtingen uit de Wet WIA gelden ook voor werkzoekenden die tot de UWV populatie horen en aan het einde van de wachttijd geen verzekerde meer zijn. De informa-



tieplicht geldt ook voor werkgevers en voor niet-verzekerde werkzoekenden die subsidie hebben aangevraagd voor een aan een dienstverband verbonden meerkosten in verband met structurele functionele beperkingen. Informatie en meewerken, ZW art. 38a

Zich tijdig ziek melden

art. 39

Controlevoorschriften naleven

art. 49

Op verzoek of eigener beweging alle relevante informatie verstrekken

art. 37 no 45.1c

Informatierecht UWV plus sanctie bij niet verschijnen

art. 31

Informatieplicht betreffende inkomsten

art. 28

Geneeskundig onderzoek toestaan. Zich zonodig laten opnemen, voorschriften tot herstel opvolgen Informatie en meewerken, WWB

art. 17 lid 1

Voldoen aan een algemene inlichtingenplicht

art. 17 lid 2

Voldoen aan algemene medewerkingsplicht

art. 9 lid 1 sub b

Meewerken aan een psychologisch onderzoek

Over de informatie- en de coöperatieplicht van bijstandsgerechtigden wordt in de toelichting op de VNG-Modelverordening (hierna: de Verordening) opgemerkt dat deze verschillende concrete verplichtingen kan omvatten, zoals het toestaan van huisbezoek en het meewerken aan een psychologisch onderzoek. Deze laatste verplichting staat ook in de wet. Dat is in zoverre opmerkelijk dat de WWB een kaderwet heet te zijn. Kennelijk vond de wetgever deze verplichting zo essentieel (of zo weinig voor de hand liggend?) dat hij het in de wet vastleggen op zijn plaats heeft geacht. De Verordening doet dit nog eens dunnetjes over, door juist deze voorwaarde als voorbeeld voor de gemeenteverordening te noemen. Informatie en meewerken, WIJ art. 44 lid 1

Voldoen aan een algemene inlichtingenplicht

art. 44 lid 2

Desgevraagd voldoen aan algemene medewerkingsplicht

art. 48

Inlichtingenplicht werkgever

II en III. Inspanningsverplichting, klassiek en modern

De WW benoemt in art. 24 de klassieke inspanningsplicht en in art. 26 de modernere inspanningsverplichtingen. De ZW geeft een potpourri van gedragingen die grond kunnen opleveren de uitkering geheel of ten dele te weigeren, variërend van het opzettelijk


59


60

veroorzaakt hebben van de ziekte4 tot het niet meewerken aan scholing. Uit deze laatste weigeringsgrond laat zich de verplichting afleiden om daaraan dus wél mee te werken, maar die regel staat niet met zoveel woorden in de wet. Wel een klassieke re-integratiebepaling is art. 30 ZW, die is opgezet als een gemengd institutionele en klantgerichte normstelling. Hierin treft men de bevoegdheid van het UWV aan de uitkeringsgerechtigde op te dragen zich als werkzoekende te laten registreren en hem voorschriften te geven in het belang van behandeling of genezing die samenhangen met diens re-integratietaak. Ook staat in deze bepaling de (klantgerichte) verplichting om passende arbeid te aanvaarden en een benoeming van de gevolgen wanneer deze niet worden opgevolgd. Maar opnieuw is de verplichting van de werkzoekende impliciet. De bepaling geeft geen expliciet benoemde verplichting om de gegeven voorschriften ook op te volgen. In de Wet WIA is de inspanningsplicht verdeeld in verplichtingen gericht op het vergroten van de re-integratiekansen en op de daadwerkelijke arbeidsinschakeling. In de WWB is de basisbepaling of lex generalis het voorschrift om genoegzaam besef van verantwoordelijkheid voor de eigen bestaansvoorziening te tonen. Dit voorschrift is op dezelfde manier vormgegeven als in de ZW: niet als positieve verplichting, maar als grond om bij niet-naleving een maatregel op te leggen. Art. 9 geeft als lex specialis voor het RR de inspanningsverplichting om naar werk te zoeken en deze, wanneer die zich aandient, ook te aanvaarden. Art. 9 lid 1 onder b geeft de verplichting gebruik te maken van de door de gemeente aangeboden voorzieningen gericht op de arbeidsinschakeling, waaronder mede het instrument van de sociale activering is begrepen. De WIJ benoemt onder de kop ‘overige verplichtingen’ een zestal plichten die alle onder de rubriek meewerken en zich inzetten voor re-integratie gerangschikt kunnen worden. Deze staan in het vijfde hoofdstuk (plichten jongere). Voorts kan uit één van de uitsluitingsgronden in het vierde hoofdstuk (recht op inkomensondersteuning) a contrario de verplichting worden afgeleid een door de gemeente gedaan werkleeraanbod te aanvaarden.

4 Deze regel correspondeert met die uit het arbeidsrecht, maar hoort niet thuis in het RR.



Schematisch staan in de relevante regelingen de volgende inspanningsverplichtingen: Klassieke inspanningsplicht WW art. 24 1b

Voorkomen werkloos te blijven (lex generalis)

uitwerking sub 1 art. 26 1d

Zich registreren als werkzoekende, registratie tijdig verlengen

art. 24 1b ten 1e

Zich inspannen om passende arbeid te verwerven

art. 24 1b ten 2e

Aangeboden passende arbeid aanvaarden

art. 24 1b ten 3e

Passende arbeid niet nodeloos opgeven

art. 24 1b ten 4e

Geen onredelijke eisen stellen aan te aanvaarden arbeid Klassieke inspanningsplicht Wet WIA

art. 29 lid 1

In voldoende mate trachten mogelijkheden tot het verrichten van passende arbeid te behouden of te verkrijgen (lex generalis)

Uitwerking sub 1 art. 30 lid 2

Zich als werkzoekende inschrijven als UWV of ERD dit opdraagt

art. 30 lid 1

Arbeid die zich aandient aanvaarden, in voldoende mate trachten passende arbeid te verkrijgen, geen onredelijke eisen aan arbeid stellen Klassieke inspanningsplicht ZW

art. 30.3

Zich als werkzoekende inschrijven

art. 30.1

Proberen passende arbeid te verkrijgen, arbeid die zich aandient aanvaarden

art. 30.4

Voorschriften UWV of deskundige in belang van herstel of re-integratie opvolgen


61


Klassieke inspanningsplicht WWB art. 18 lid 2

Genoegzaam besef betonen (lex generalis)

Uitwerking naar arbeid art. 9 lid 1 sub a

Zich registreren als werkzoekende

art. 9 lid 1 sub a

Algemeen geaccepteerde arbeid verkrijgen en aanvaarden Klassieke inspanningsplicht WIJ

art. 45 sub c

Meewerken aan behoud of bevorderen arbeidsbekwaamheid

art. 45 sub b

Geen onredelijke eisen aan arbeid stellen

art. 45 sub e

Opgedragen werkzaamheden of activiteiten naar beste vermogen verrichten Moderne inspanningsplicht WW

62

art. 26 1e

Meewerken aan activiteiten tbv re-integratie (lex generalis)

Uitwerking sub e art. 26 1k en l

Meewerken aan opstellen re-integratievisie en –plan Voldoen aan verplichtingen uit deze visie of dit plan

art. 26 1f

Meewerken aan noodzakelijke scholing of opleiding

art. 26 1f

Beschikbaar zijn voor voorzieningen die het college van B&W noodzakelijk acht voor de arbeidsinschakeling, incl. sociale activering; meewerken a.h. verkrijgen van die voorzieningen

art. 26 1m

Bij deelname aan traject: reden niet-naleving aan RIB melden

art. 26 1i

Opgelegde verplichtingen o.g.v. Hf VI nakomen.

Uitwerking sub i Hf. VI artikelen 72-79

Benoeming van voorzieningen met behoud van uitkering zoals scholing, werken op proefplaats, opstarten eigen bedrijf



Moderne inspanningsplicht wet WIA art. 292 sub b

Meewerken aan activiteiten of werkzaamheden gericht op re-integratie

art. 29.2 sub c

Meewerken aan aanpassing van de arbeidsplaats en aan persoonsgebonden voorzieningen

art. 29.2 sub d

Meewerken aan opstellen van re-integratievisie en re-integratieplan

art. 29.2 sub e

Verplichtingen in deze visie en dit plan nakomen

art. 29.2 sub a

Zich geneeskundig laten behandelen indien UWV of ERD dit opdraagt, aanwijzingen arts opvolgen, genezing niet belemmeren Moderne inspanningsplicht ZW

art. 45.1 m

Voldoende re-integratie-inspanningen verrichten

art. 45.1 n

Re-integratieverslag (ex) werkgever aan UWV verstrekken

art. 45.1 o

Meewerken aan opstellen plan van aanpak

art. 45.1 p

Verplichtingen in plan van aanpak nakomen

En als verbijzondering art. 45 1.l

Meewerken aan scholing of opleiding Moderne inspanningsplicht WWB

art. 9.1 sub b

Gebruik maken van op re-integratie gerichte voorzieningen, waaronder sociale activering Moderne inspanningsplicht WIJ

art. 25 sub f

Op advies van arts zich onderwerpen aan noodzakelijke medische behandeling

art. 45 sub a

Meewerken aan opstellen van plan m.b.t. arbeidsinschakeling

art. 45 sub d

Meewerken aan activiteiten of werkzaamheden gericht op arbeidsinschakeling

art. 42.1a

Ingaan op werkleeraanbod van gemeente


63


5.2.2. Stimuli voor werkgevers, werknemers en werkzoekenden Onder dev noemer ‘stimuli’ brengen wij financiële tegemoetkomingen, arbeidsprikkels (incentives) en de rechten die de betrokkene toekomen als ‘cliënt’ van de publieke uitvoering. Voor dit laatste onderwerp wordt, behalve bij de tekst van de wet, ook aangesloten bij de beleidstoelichting, met name de memorie van toelichting op de wet SUWI. Veel van de hierna te noemen rechten zijn niet zozeer rechtens afdwingbare aanspraken, als wel de tegenhanger van de taakstelling van goede dienstverlening uit de wet SUWI. Om dit zichtbaar te maken worden de niet afdwingbare rechten tussen aanhalingstekens geplaatst. (potentiële) werkgevers

Financiële stimuli voor werkgevers kunnen worden onderscheiden in maatregelen ter beperking van het loonrisico en voorzieningen ter beperking van de loonkosten. Beide instrumenten bestaan ook in de preventieve sfeer, zij het in beperktere mate, en zijn als zodanig in die context al voorbijgekomen. Wij staan hier op deze plaats wat uitgebreider bij stil.

64

Hèt instrument ter beperking van het loonrisico is de less risk polis-ZW (LRP). Deze wordt op aanvraag verstrekt bij indienstneming van een werkzoekende met vooraf vastgestelde medische beperkingen die binnen vijf – in zeer bijzondere gevallen binnen tien – jaar na indienstneming uitvalt. Vooraf vastgesteld wil zeggen dat de betrokkene onder het regiem van de Wet WIA arbeidsongeschikt of gedeeltelijk arbeidsgeschikt is verklaard, of een rechthebbende is uit het stelsel van vóór de jongste stelselherziening (WAZ, WAO en zgn. herbo’s). Daarnaast is de polis op twee andere typen werkzoekenden van toepassing. De ene categorie betreft werkzoekenden uit het gemeentelijke domein die jonggehandicapt zijn. Voor hen geldt de beperking van vijf jaar niet. Werkgevers van jonggehandicapten kunnen gedurende de hele looptijd van het dienstverband op de polis terugvallen. De tweede categorie betreft werkzoekenden van 55 jaar of ouder die langer dan 52 weken WW ontvangen. De LRP-ouderen is een tijdelijke voorziening die tot 2019 doorloopt. Parallel aan de LRP loopt de korting op de WGA-premie. Deze wordt gegeven ten behoeve van alle leden uit de doelgroep van de LRP-ZW en loopt na de indienstneming maximaal drie jaar door. Voor ouderen gaat de faciliteit nog verder; de kwalificerende leeftijdsgrens is hier 50 in plaats van 55 jaar. Andere loonkosten-beperkende voorzieningen zijn de proefplaatsing, de loonkostensubsidie voor moeilijk plaatsbare werkzoekenden en de participatieplaats (resp. PrP, LKS en PP). De PrP stelt de werkgever die het met een uitkeringsgerechtigde wil proberen in de gelegenheid dit gedurende maximaal drie maanden te doen zonder dat daaraan (loon) kosten zijn verbonden. De werknemer/werkzoekende behoudt in deze periode zijn uitkering. Dit instrument komt voor in alle uitkeringen met een werkloosheidscomponent.



LKS kan worden gegeven bij indienstneming van een slecht bemiddelbare werkzoekende uit het UWV-domein. De subsidie bedraagt maximaal 50% van het minimumloon en wordt gedurende maximaal één jaar verstrekt. Voor het zeldzame geval dat de subsidie wordt gegeven ten behoeve van een werkzoekende voor wie ook loondispensatie wordt verstrekt, geldt de regel dat de subsidie nooit hoger kan uitvallen dan de werkelijke loonwaarde. De subsidie is net als de LRP-ouderen een tijdelijke maatregel en loopt tot 2013. De PP is bedoeld voor werkzoekenden met een grote, tot zeer grote afstand tot de arbeidsmarkt en laat zich, net als de PrP, kwalificeren als ‘werken met behoud van uitkering’. Beide instrumenten verschillen in maximumduur, in het type arbeid dat voor plaatsing in aanmerking komt, en in verband met dit laatste waarschijnlijk ook in doelgroep. De PrP duurt niet langer dan drie maanden, een plaatsing op een PP kan twee jaar doorgaan. Verder wordt een PP alleen ingevuld met arbeid waaraan het predicaat ‘additioneel’ toekomt, dat wil zeggen dat de werkzaamheden primair gericht zijn op arbeidsinschakeling en niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt (art. 10a lid 2 WWB en art. 78a lid 5 WW). Een financiële stimulus van een andere orde is de mogelijkheid om uit het publieke bestel van de WGA te stappen en te opteren voor het eigenrisicodragen (ERD). Het effect van die keus is dat de werkgever een substantieel lagere premie verschuldigd is voor de Wet WIA en daartegenover gedurende tien jaar het arbeidsongeschiktheids- en (non-) re-integratierisico draagt van degene die bij hem als werknemer werkzaam is. Herleid tot wetsartikelen kent het re-integratierecht de volgende financiële stimuli voor werkgevers.5 Financiële stimuli voor werkgevers

Wet WIA

ZW

WW

WWB

Opt out uit WGA LRP gedeeltelijk arbeidsgeschikten

art. 40 *

LRP oudere werklozen (55+) Premiekorting ouderen (50+)

WFSV

artikelen 29b en c

*

29d *

*

*

Premiekorting arbeidsongeschikten Subsidie meerkosten voorzieningen

art. 36

Proefplaatsing

art. 37

5 De loondispensatie staat in de Wajong en wordt hier om die reden niet vermeld.


art. 78a

*

artikelen 47 en 49

65


Financiële stimuli voor werkgevers

Wet WIA

ZW

WW

Loonkostensubsidie

art. 37a

art. 76a

Participatieplaats

art. 37b

art. 78c

WWB

WFSV

art. 10a

De ‘opt out’-clausule uit de WGA die is opgenomen in Wet financiering sociale verzekeringen laat zich benoemen als financiële stimulus, of als een ‘recht van de cliënt’. Ook de wetten SUWI en WIA bevatten bepalingen die zich a contrario laten formuleren als ‘rechten’, van werkgevers, werknemers of werkzoekenden. Een aantal hiervan is in het derde hoofdstuk aan de orde geweest als onderdeel van de dienstverlenende taak van het UWV. In dit hoofdstuk worden ze meer systematisch benoemd als een recht, al dan niet tussen aanhalingstekens. Deze ‘rechten’ laten zich in drie categorieën verdelen: • • •

66

dienstverlening van de publieke arbeidsvoorzieningsorganisatie voorlichting bij potentiële arbeidsrechtelijke conflicten (deskundig oordeel), en, voorlichting ter ondersteuning van de re-integratietaak en vanuit het perspectief van de werkgever, ter voorkoming van een loon- of verhaalssanctie. ‘Rechten’ van de cliënt: de werkgever

Wet SUWI - art. 30a.2

Opname van vacatures in het publieke register, doorgeleiding van deze vacatures aan werkzoekenden

- art. 32.6

Informatie over de sv-aspecten van arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en re-integratie

- art. 32, 1-3

Onderzoek naar en oordeel door UWV over diverse potentiële geschilpunten i.h.k.v. re-integratie

- art. 32.4

Voor ERD: onderzoek naar en oordeel door UWV over vraag of door hem voldoende re-integratieinspanningen zijn verricht

- art. 32a.3

Snelle afhandeling (2 weken) van verzocht oordeel ex art 32

Wet WIA

Rechten samenhangend met mogelijke verlengde loonplicht

- art. 25.11

Tijdige beslissing over loonsanctie, vooraankondiging

- art. 25.14

Snelle herbeoordeling na melding dat omissie is hersteld

ZW

Recht samenhangend met mogelijke verhaalssanctie

- art. 39a jo. Besluit verhaal ziekengeld

Betrokkenheid UWV bij re-integratie (ter vermijding van sanctie)



werknemers

Werknemers zijn in de terminologie van dit rapport werkend en hoeven dus in beginsel niet door stimuli tot ander gedrag te worden aangezet. Wel komt hen een aantal rechten toe die mede samenhangen met het feit dat zij de status van werknemer wel eens zouden kunnen verliezen. Deze staan in de wet SUWI en zijn daarmee, wederom, niet zozeer een hard recht, als wel een onderdeel van de dienstverlening die hij van het UWV zou mogen verwachten. Ook hier is sprake van een inhoudelijke driedeling, waarbij de derde categorie (waarschuwing) is bedoeld om een tijdige melding van een WGA-claim te bevorderen en, vanuit het perspectief van de werknemer, een onnodig uitstel van uitkeringsrechten te voorkomen. ‘Rechten’ van de cliënt; de werknemer Wet SUWI - art. 31.3

Voorlichting over beroepskeuze en opleiding

- art. 32.6

Informatie over de sv-aspecten van arbeidsongeschiktheid, werkloosheid en re-integratie

- art. 32.1-3

Onderzoek naar en oordeel UWV over diverse potentiële geschilpunten i.h.k.v. re-integratie

- art. 32a.3

Snelle afwikkeling v.e. verzocht oordeel (2 weken)

- art. 32a.1

Mogelijkheid het door de werkgever verzochte medisch onderzoek te weigeren

- art. 32.4

Onderzoek naar en oordeel UWV over de vraag of ERD-wg voldoende re-integratieinspanningen heeft verricht

- art. 30a.2

Recht op arbeidsondersteuning (preventief; zie boven)

Wet WIA - art. 64.2

Tijdige waarschuwing door UWV (20 mnden na aanvang wachttijd) ter voorkoming van te late aanvrage

werkzoekenden

Een financiële stimulus voor werkzoekenden is de arbeid-moet-lonen component in de sociale uitkeringssfeer. In de WGA-regeling en de WW maakt deze deel uit van de berekeningssystematiek, de ZW bevat een anti-cumulatiebeding waardoor degene die naast zijn ziekengeld inkomsten uit arbeid ontvangt tot maximaal 30% van zijn dagloon kan bijverdienen en de WWB kent een vrijlatingsbepaling voor inkomsten uit arbeid. Daarnaast kent het re-integratierecht twee arbeidsstimuli die zijn vormgegeven als een ‘kan’-bepaling en waarvan de daadwerkelijke aanspraak daarom mede afhangt van de beleidsinvulling door UWV of gemeenten. De ene is de mogelijkheid om vanuit de WW


67


met behoud van uitkering een eigen bedrijf te starten (art. 77a jo. 78 WW), de tweede is de bevoegdheid van beide uitvoerders om de werkzoekende die aan de slag gaat op een participatieplaats een premie op de uitkering te verstrekken. De premie kan gedurende de hele looptijd van de PP doorlopen en wordt na het eerste jaar doorberekend aan de werkgever bij wie de arbeid wordt verricht. Voorts hebben alle werkzoekenden – op papier – een aanspraak op arbeids-ondersteuning. Voor ZW-rechthebbenden staat deze in (het hoofdstuk ‘wachttijd’ van) de WGAregeling. De WW noemt een algemeen geformuleerde aanspraak op arbeidsondersteuning en op de daartoe nodige voorzieningen. Ook staat in deze wet een bepaling die de rechtsbasis geeft voor scholing met behoud van uitkering, maar opnieuw is de vraag of dit in het individuele geval wordt toegestaan aan het UWV. Ditzelfde geldt voor de mogelijkheid voor werkzoekenden met (medische of andere beperkingen) om een eigen traject ter re-integratie vast te stellen en zich daarbij te laten bijstaan door een zelf gekozen re-integratiebedrijf. Deze zgn. IRO-optie (Individuele Re-integratie Overeenkomst) staat in het Besluit SUWI. De WWB noemt eveneens een aanspraak op arbeidsondersteuning, de Wet Investeren in Jongeren preciseert dit tot een recht op een werkleeraanbod voor jongeren van 16 en 17, dan wel 18 t/m 26 jaar. ‘Rechten’ van de cliënt, de werkzoekende

68

Wet SUWI art. 30a

Ondersteuning bij inschakeling in het arbeidsproces. Betrokkenheid UWV bij vaststellen, evalueren en bijstellen re-integratievisie; betrokkenheid UWV bij opstellen re-integratieplan

Besluit SUWI, art. 4.2

IRO-optie; grondslag financiering: art. 2.6 Wet WIA

WW, - art. 72a

Arbeidsondersteuning overheidswerkgever

- art. 73

Arbeidsondersteuning UWV

- artikelen 75 en 76 jo. 78

Rechtsbasis voor scholing met behoud van uitkering

Wet WIA - art. 26

Arbeidsondersteuning UWV werkzoekenden in de ZW (vangnet)

- art. 34

Arbeidsondersteuning UWV werkzoekenden met WGA-uitkering

- art. 42

Arbeidsondersteuning ERD gedeeltelijk arbeidsgeschikten

WWB - art. 8

Rechtsbasis voor verordening t.a.v. arbeidsondersteuning



‘Rechten’ van de cliënt, de werkzoekende - art. 10

Aanspraak op arbeidsondersteuning

WIJ - art. 13

Recht op werkleeraanbod

- art. 14

Recht om wensen tav inhoud werkleeraanbod kenbaar te maken

- art.17.6

‘Recht’ om wla in te zetten als voorbereidingsperiode voor eigen bedrijf

Ten slotte noemt de toelichting op de wet SUWI - als tegenhanger van de aan de werkzoekende op te leggen verplichtingen - nog de volgende rechten van de cliënt: • • • • • •

informatieverstrekking; inzage- en correctierecht van eigen gegevens bezwaar en beroep; juiste en tijdig verstrekte uitkering; adequate begeleiding, gespecialiseerde advisering, sollicitatietraining e.d.; passende voorzieningen die de inschakeling in de arbeid bevorderen;

(MvT wet SUWI, p. 9).

Van deze rechten is alleen het recht op bezwaar en beroep nog niet aan de orde geweest. Dit is inderdaad een hard ‘recht van de cliënt’. Het vloeit dan ook, behalve uit de wet SUWI c.s., voort uit artikel 6 EVRM.

5.2.3. beoordelingskader en sancties Het beoordelingskader en het bijbehorende sanctie-instrumentarium is in het curatieve deel alleen relevant voor werkzoekenden met een uitkering. Dit kader en het bijbehorende systeem van sanctietarifering vertoont gelijkenis met een drietrapsraket. Trap 1 is de wettekst die de verplichtingen voor de werkzoekenden formuleert en daarmee de uitgangspunten voor sanctionering. In sommige regelingen is de beleidsruimte voor de uitvoerder vrijwel nul, zoals in de WW bij de schending van de preventieplicht en van delen van de inspanningsplicht, in de meeste gevallen wordt meer ruimte gelaten. Wij beginnen met het strikte wettelijke kader van art. 24 jo. 27 WW.


69


Verwijtbare gedraging WW

Omschrijving overtreding

Sanctie

Toerekenbare schending van de preventieplicht

“door eigen toedoen geen passende arbeid behouden”

Blijvend geheel weigeren

Gedeeltelijk toerekenbare schending preventieplicht

Als boven, schending valt niet in overwegende mate toe te rekenen

Weigering 35% gedurende maximaal 6 maanden

Schending inspanningsplicht

“nalaten passende arbeid te aanvaarden, door eigen toedoen geen passende arbeid verkrijgen”

Blijvend weigeren over aantal uren dat verkregen had kunnen worden

De kwalificatie ‘eigen toedoen’ geeft ruimte voor waardering door de uitvoerder. Voorts geeft het achtste lid de mogelijkheid van het opleggen van een maatregel af te zien, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Voor het overige is de normering gesloten. 70

Voor de andere verplichtingen geldt de open norm dat het UWV ‘tijdelijk of blijvend, geheel of gedeeltelijk’ weigert, waarbij de sanctie wordt ‘afgestemd op de ernst van de gedraging en de mate waarin deze verweten kan worden en deze achterwege blijft als iedere vorm van verwijtbaarheid ontbreekt’ (art 27 lid 6 WW). De ruimte die deze laatste norm openlaat wordt ingevuld met de tweede en derde trap. Trap 2 is het Maatregelenbesluit SZ-wetten (Besluit van 23 augustus 2007, houdende regels omtrent de hoogte en duur van de op te leggen administratieve maatregelen op grond van de socialezekerheidswetten, hierna: Mb-SZW). Dit besluit deelt de overtredingen uit de werknemers- en de volksverzekeringen in vier categorieën in, onder benoeming van de bij elke categorie behorende sanctie. Trap 3 is de Beleidsmaatregel maatregelen UWV (hierna Beleidsmaatregel UWV), die het Mb-SZW op detailniveau invult. Het op basis van deze uitgangspunten ontwikkelde tariferingssysteem ziet er als volgt uit: Sanctietarifering MB-SZW jo. beleidsmaatregel UWV d.d. 18 maart 2008 Cat.

Sanctie

1

korting van 5% gedurende minstens een maand

2

korting van 10% over minstens 2 maanden

3

korting van 25% over minstens 4 maanden

4

blijvend geheel weigeren, tenzij… RVO 3 reintegratie verbeteronderzoek


Categorie 4 bevat een hardheidsclausule die, indien van toepassing, de overtreding onderbrengt in categorie 3. Deze systematiek is leidend voor alle werknemersverzekeringen. Alleen de ZW kent voor het niet aanvaarden van passende arbeid een systeem van dubbele sanctionering. Het MB-SZ-wetten plaatst deze overtreding in de derde categorie; art. 30.2 bepaalt dat het UWV het ziekengeld verlaagt met het loon dat de werknemer in passende arbeid zou kunnen verdienen. In het bijstandsrecht is de eerste trap eveneens de tekst van de wet en wordt de tweede trap gevormd door de invulling door de gemeenteraad in de door de wet verplicht gestelde sanctieverordening. De modelverordening van de VNG volgt de tarifering uit het MB, zij het dat de sanctieduur hier als uitgangspunt één maand is (art. 7 MB), met de mogelijkheid deze te verdubbelen bij recidive (verwijtbare gedraging in dezelfde of een hogere categorie) binnen twaalf maanden. Een systematische rubricering van verwijtbaarheid en bijbehorende sancties geeft het volgende beeld: Verwijtbare gedraging, klasse 1

WW

WIA

ZW

Uitkering niet tijdig aanvragen, werkloosheid niet tijdig melden

X

X

X

Voorschriften ter controle niet naleven

X

X

X

Niet binnen vastgestelde termijn inlichtingen verstrekken

X

X

X

WWB

71

X6

Bijlage bij het toekenningsbesluit niet ondertekenen

X

Registratie bij CWI niet tijdig doen of verlengen

X

De bijlage bij het toekenningsbesluit die de werkzoekende dient te ondertekenen is het zogenaamde re-integratiecontract, de voorloper van het re-integratieplan (hierover Westerveld, 2002).

6 De bepalingen ten aanzien van het verstrekken van inlichtingen zijn complexer dan in de sv-wetten. Zie ook het tot slot hieronder



Verwijtbare gedraging, klasse 2 Registratie bij CWI niet tijdig doen of verlengen

WW

WIA

ZW

X

X

X

X

X

X

X

Niet reageren op oproep, niet beantwoorden van relevante vragen Niet meewerken aan (geneeskundig) onderzoek

X

Weigeren zich ter observatie te laten opnemen Nalaten reden te melden van niet-meedoen aan traject of v.h. niet-naleven van re-integratieverplichtingen

X

X

X

X

Niet naar vermogen trachten algemeen geaccepteerde arbeid te krijgen Verwijtbare gedraging, klasse 3

X

WW

WIA

Ontstaan of bestaan v.h. recht op uitkering niet voorkomen

X

Niet meewerken aan vergroting v.d. mogelijkheden tot verrichten van arbeid

X

ZW

Inschakeling in arbeid belemmeren

WWB

X

Genezing belemmeren of vertragen Nalaten passende arbeid te aanvaarden of passende arbeid door eigen toedoen niet verkrijgen

X

X

Bij aanvraag uitkering RV niet bijvoegen of aan UWV verstrekken

72

WWB

X X

Niet meewerken aan inschakeling in de arbeid

X

X X

Nalaten geneeskundige hulp in te roepen, zich onder behandeling te blijven stellen, of voorschriften behandelend arts op te volgen Voorschriften in belang van behandeling of re-i niet opvolgen

X

Niet meewerken aan scholing of andere op re-i gerichte activiteiten

X

.

.

.



Verwijtbare gedraging, klasse 3 Niet meewerken aan het verkrijgen v. re-integratievoorzieningen

WW

WIA

ZW

WWB

X

Niet of onvoldoende gebruik maken van aangeboden voorzieningen

X

Niet meewerken aan opstellen van PvA, RV of RP

X

X

X

Niet nakomen van verplichtingen in PvA, RV of RP

X

X

X

Verwijtbare gedraging, klasse 4

WW

WIA

ZW

Benadeling werkloosheidsfonds

X

Dringende reden voor ontslag geven

X

1

WWB

X X

7

Niet aanvaarden van algemeen geaccepteerde arbeid

X

Door eigen toedoen algemeen geaccepteerde arbeid niet behouden

X

Het bijstandsrecht is in zoverre complexer dan het socialeverzekeringsrecht dat de bemoeienis van de uitkeringsverstrekker met de privésfeer groter is, terwijl bijstand bovendien voor de betrokkene het laatste vangnet is. Dit komt tot uitdrukking in een genuanceerder systeem van verwijtbaarheid en sanctietarifering. Zo kent de modelverordening voor het verstrekken van onjuiste inlichtingen een genuanceerd sanctiesysteem, afhankelijk van de vraag of de verkeerde opgave heeft geleid tot een onterecht toekenning van de uitkering. Ook een belangrijk verschil tussen de sociale verzekeringen en de bijstand is het als criterium voor de aanvaarding gehanteerde arbeidsbegrip, passende dan wel algemeen geaccepteerde arbeid. De WIJ is weer bijzonder ten opzichte van het bijstandsrecht in die zin dat in deze wet de op te leggen sancties in de wet staan. In dat opzicht lijkt het sanctie instrumentarium uit deze wet op dat in de WW waar bepaalde sancties eveneens wettelijk zijn voorge-

7 Deze sanctie staat in de wet en derhalve niet in het MB-SZW.


73


schreven. De WIJ onderscheidt vier sancties die op onderdelen onderling verbonden zijn, dat wil zeggen dat de ene naadloos leidt tot de volgende. Deze zijn: • • • •

de verlaging van de inkomensvoorziening het intrekken van een werkleeraanbod het uitsluiten van het recht op zo’n aanbod, en, het uitsluiten van het recht op een inkomensvoorziening.

De sancties staan in het vierde hoofdstuk (art. 41 en 42), getiteld ‘recht op een inkomensvoorziening’, onder verwijzing naar de artikelen 21-23 uit het derde hoofdstuk (recht op een werkleeraanbod) en naar de plichten van de jongere in het vijfde hoofdstuk. Sanctioneringssystematiek art 41 en 42 WIJ art. 41: verlaging bedrag inkomensvoorziening overeenkomstig gemeenteverordening bij: - niet of onvoldoende nakomen van verplichtingen uit Hf. 5 of art. 30c lid 2 of 3 wet SUWI 74

- zich zeer ernstig misdragen jegens het college art. 42: uitsluiting van het recht op een inkomensvoorziening bij: - weigering van een werkleeraanbod - ondubbelzinnig blijk geven de verplichtingen van Hf 5 niet te willen nakomen - intrekking werkleeraanbod vanwege verwijtbaar niet langer voldoen aan verplichtingen van Hf 5 - uitsluiting van recht op werkleeraanbod vanwege herhaaldelijk verwijtbaar zeer ernstig misdragen De uitsluiting van het recht op een inkomensvoorziening wordt geformuleerd als “geen recht op een inkomensvoorziening bestaat ...”. De uitsluiting van het recht op een werkleeraanbod – die één op één leidt tot uitsluiting van het recht op een inkomensvoorziening – wordt binnen een door het college te bepalen termijn van maximaal een maand heroverwogen (art. 22 WIJ).

5.3.

institutioneel en materiëel Re-integratierecht: overlap en hiaten

In dit hoofdstuk is het materiële re-integratierecht beschreven, zoals dat is vormgegeven in het arbeidsovereenkomstenrecht (Boek 7.10 BW en de ARBO-wet), de WW, de WGA-regeling in de Wet WIA, de ZW en de WWB aangevuld met de VNG-modelverordening. Centraal in de beschrijving stonden de drie typen normadressaten van het materiële re-integratierecht, werkgevers, werknemers en werkzoekenden. De beschrijving



laat vanuit het perspectief van deze cliënten een mengeling zien van zuur en zoet, ofwel, in termen van de incentivebenadering, van positieve en negatieve prikkels. Op onderdelen is er een overlap met thema’s en regelingen uit het institutionele deel. Dat geldt in het bijzonder voor het thema ‘rechten van de cliënt’, dat in veel gevallen spiegelbeeldig is aan de taakopdracht aan de publieke of quasi publieke uitvoerder. Anderzijds vertoont het systeem juist in die over-en-weer relatie ook hiaten. Deze komen aan de orde in het laatste hoofdstuk.

5.4.

Epiloog: Institutioneel en MateriËel re-integratierecht in de handhaving

In hoofdstuk 6 komen de ervaringen aan de orde van de uitvoerders van het re-integratierecht met het thema handhaving. Welke beslisruimte komt hen toe en hoe wordt deze door hen ervaren en ingevuld? Nu is de sturingsrelatie tussen UWV/gemeente en werkzoekende complexer dan kan worden afgeleid uit het wettelijke kader. Dit hangt deels samen met de bestuurlijke inrichting van de instituties, voor een ander deel komt dit door het gemengd publiek/private stelsel waar private re-integratiebureaus rechtens geen ketenpartner zijn(?)8, maar wel (een soort) samenwerkingspartner. Dat wil zeggen dat zij met gemeenten en UWV voor hetzelfde doel staan, het voor de arbeidsmarkt klaar stomen van lastig bemiddelbare uitkeringsgerechtigden, of hen op een passende werkplek geplaatst krijgen. Tegelijk zijn zij voor deze publieke instanties ook contractspartner, die als zodanig op goede of slechte resultaten wordt afgerekend. Deze complexiteit heeft gevolgen voor de handhaving dat als thema aan de orde komt in het volgende, meer empirische hoofdstuk. Als opmaat daartoe, illustreren we deze complexiteit met het volgende plaatje van de relaties van keten- en andere partners en de aan te sturen werkzoekende. Het plaatje betreft de situatie dat het UWV de voor de re-integratie verantwoordelijke uitvoerder is en een re-integratiebureau (RIB) in de arm neemt, zoals bij werkzoekenden met een grotere afstand tot de arbeidsmarkt verplicht is gesteld (art 30.8 wet SUWI).

8 De Wet SUWI is hier niet echt duidelijk over. In de samenwerkingsbepaling (art. 9) komt het begrip ‘re-integratiebedrijf’ niet voor. Die term komt pas ter sprake in art. 11, waarin een verkapte certificeringsvoorwaarde wordt gesteld. Zie p. 24 supra.


75

met het volgende plaatje van de relaties van keten- en andere partners en de aan te sturen werkzoekende. Het plaatje betreft de situatie dat het UWV de voor de re-integratie verantwoordelijke uitvoerder is en een re-integratiebureau (RIB) in de arm neemt, zoals bij MATERIEEL RE-INTEGRATIERECHTRegels voor tot werkgevers, werknemers en werkzoekenden werkzoekenden met een grotere afstand de arbeidsmarkt verplicht is gesteld (art 30.8 wet SUWI). UWV, RIB en werkzoekende, een van onderlingeeen afhankelijkheden UWV, RIB enrelatie werkzoekende, relatie van onderlinge afhankelijkheden UWV werkcoach

RIB

b a

re-integratiecoach c

d

werkzoekende d

medewerker handhaving

De boven weergegeven relaties laten zich als volgt toelichten. De boven weergegeven relaties laten zich als volgt toelichten. Relatie sub a: UWV - werkzoekende

76

Relatie sub a: tussen UWV -UWV werkzoekende De afspraken en werkzoekende worden neergelegd in een re-integratieDe afspraken tussen UWV en werkzoekende worden neergelegd in een re-integratieplan. Hun plan. Hun wederzijdse afhankelijkheid ziet er als volgt uit: wederzijdse afhankelijkheid ziet er als volgt uit:  de werkzoekende is voor de ontvangst van een uitkering afhankelijk van het UWV; • de werkzoekende is voor de ontvangst van een uitkering afhankelijk van het UWV;  het UWV is afhankelijk van de werkzoekende voor wat betreft het aanleveren van • hetinformatie UWV is afhankelijk de werkzoekende hetvan aanleveren van die voor van het vaststellen van hetvoor rechtwat opbetreft uitkering belang is; informatie die voor het vaststellen van het recht op uitkering van belang is;  UWV en werkzoekende zijn voor het realiseren van de in het plan neergelegde • UWV en werkzoekende zijn voor het realiseren van de in het plan neergelegde doelstelling wederzijds afhankelijk van elkaars inspanningen. doelstelling wederzijds afhankelijk van elkaars inspanningen. Relatie sub b: UWV - RIB Tussen UWV en- RIB RIB gelden contractueel vastgelegde afspraken over de uitvoering van Relatie sub b: UWV werkzaamheden tengelden behoeve van re-integratie. voor re-integratie Tussen UWV en RIB contractueel vastgelegde Zowel afspraken overdede op uitvoering van gerichte werkzaamheden, als voor de informatievoorziening over de naleving door de werkzoekende werkzaamheden ten behoeve van re-integratie. Zowel voor de op re-integratie gerichte van de met hem gemaakte afspraken, is het UWV van het RIB afhankelijk. Kenmerkend aan werkzaamheden, als voor de informatievoorziening over de naleving door de werkzoedeze relatie is dat zij de grens tussen (semi)publieke en private sfeer overspant. Dit impliceert kendezaken: van de met hem gemaakte afspraken, is het UWV van het RIB afhankelijk. Kentwee merkend deze relatie is dat zij de (semi)publieke ennormen private sfeer over- hetaan handelen van het RIB kangrens medetussen aan publiekrechtelijke onderworpen spant. Dit impliceert twee zaken: worden geacht, zoals de eerder genoemde door de Ombudsman geformuleerde eisen van behoorlijkheid; private van belang kan oppubliekrechtelijke gespannen voet staan metonderworpen wat van hem vanuit het • - hethet handelen het van RIB het kanRIB mede aan normen publieke belang wordt verlangd, bijvoorbeeld strak(ker) controleren of zonder pardon worden geacht, zoals de eerder genoemde door de Ombudsman geformuleerde melden. eisen van behoorlijkheid; • het private belang van het RIB kan op gespannen voet staan met wat van hem vanRelatie sub c: RIB/re-integratiecoach - werkzoekende hetdeze publieke belang wordt bijvoorbeeld controleren zonOok uit voor relatie geldt dat verlangd, een zekere mate vanstrak(ker) samenwerking en/ofofvertrouwen een der pardon melden. voorwaarde is voor succes. Anderzijds wordt het handelen van de re-integratiecoach niet alleen afgemeten aan bijvoorbeeld een plaatsing, maar ook aan het uitvoeren van de afspraken tussen RIB en UWV. Ook is denkbaar dat de plaatsing in mindere mate of zelfs in het geheel niet 52



Relatie sub c: RIB/re-integratiecoach - werkzoekende

Ook voor deze relatie geldt dat een zekere mate van samenwerking en/of vertrouwen een voorwaarde is voor succes. Anderzijds wordt het handelen van de re-integratiecoach niet alleen afgemeten aan bijvoorbeeld een plaatsing, maar ook aan het uitvoeren van de afspraken tussen RIB en UWV. Ook is denkbaar dat de plaatsing in mindere mate of zelfs in het geheel niet verband houdt met de acties van de re-integratiecoach. De samenwerking tussen re-integratiecoach en werkzoekende staat onder druk door twee typen afhankelijkheid: • •

de werkzoekende is afhankelijk van zijn coach, in de zin dat diens oordeel dat hij onvoldoende meewerkt kan leiden tot een korting op de uitkering; de evaluatie van de coach en van de resultaten van het RIB waar hij werkzaam is, is mede afhankelijk van het realiseren van plaatsingen, en voor dat laatste is de medewerking van de werkzoekende een belangrijke voorwaarde.

Een en ander kan resulteren in bij de werkzoekende duikgedrag (niet alles doorgeven wat voor het welslagen van het traject van belang kan zijn) en bij de re-integratiecoach een bevooroordeelde opstelling ten gunste van de werkzoekende (door de vingers zien van nalatigheid die rechtens gemeld zou moeten worden). Relaties sub d: een veelheid aan afhankelijkheden

Tussen het moment van signalering door de re-integratiecoach van onvoldoende medewerking en het opleggen van een maatregel liggen drie beslismomenten: 1.

de re-integratiecoach heeft gedrag geconstateerd, dat hij als nalatige niet-mede werking kwalificeert en hij heeft, na een gesprek hierover met de werkzoekende en na afweging van het belang van melding tegen andere belangen, besloten dit aan het UWV te melden;

2.

de werkcoach heeft, na ontvangst van de melding en na een bespreking met betrokkene, het gedrag eveneens gekwalificeerd als nalatige niet-medewerking. Vervolgens heeft hij besloten dat dit niet informeel of via een waarschuwing kan worden afgedaan (en de moeite van het vereiste papierwerk waard is), waarna hij zijn rapportage heeft doorgezonden naar de medewerker Handhaving;

3.

deze medewerker heeft geoordeeld dat de voordracht voor een maatregel voldoende is onderbouwd en legt deze op.

Deze theoretische exercitie van de beslisboom tot het opleggen van een maatregel dient als opmaat voor het zesde hoofdstuk waarin, onder meer, de omgang met en ervaringen van de uitvoeringspraktijk met handhaving aan de orde komen.


77

6. Omgang met en betekenis van re-integratierecht voor de uitvoeringspraktijk

In dit hoofdstuk gaan we in op de werking van het hiervoor beschreven re-integratierechtelijke kader. Voor de vraag hoe in de uitvoering met re-integratieregels wordt omgegaan en hoe deze worden geïmplementeerd, is de stijl van regulering relevant. We hebben ervoor gekozen te focussen op de uitvoeringsorganisaties van gemeente en UWV, die werklozen met een WW-, WIA- of WWB uitkering terug naar werk begeleiden. Het hoofdstuk begint met een verkenning van de meer algemene vraag naar de positie van recht en rechtsregels in de uitvoering. Daarna analyseren we hoe het ‘hoogwaardig’ handhavingssysteem binnen de sociale zekerheidswetten door uitvoerders wordt ervaren. Vervolgens proberen we een beter beeld te krijgen van de feitelijke sanctietoepassing door uitvoerend medewerkers en de gedragsreacties van de werkzoekenden, waarop zij anticiperen. Onze bevindingen zijn ontleend aan bestaande literatuur, interviews, surveyonderzoek en de uitkomsten van een workshop onder handhavers en klantmanagers. Deze bijeenkomst organiseerden wij in samenwerking met de Regionale Coördinatiecentra Fraudebestrijding Gelderland.

6.1.

79

inleiding

Vooraf is het goed zich te realiseren dat er altijd een kloof zal bestaan tussen de woorden van de wet en de werking in de praktijk. Schuyt heeft al vroeg duidelijk gemaakt dat het niet anders kan dan dat wetten niet voluit werken. Voor de re-integratie geldt dit eens temeer vanwege de problematiek van de ‘street level bureaucrat’ (Lipsky, 1980). Wat er echt gebeurt tussen klantmanager/re-integratiecoach en werkzoekende, vindt in de besloten ruimte van de spreekkamer plaats en dat is voor de organisatie slechts in beperkte mate te controleren.9 Bovendien zijn de mogelijkheden voor de wetgever om optimale condities voor publieke dienstverlening te creëren, beperkt. Ongeacht wat de wetgever voorschrijft, zal de mate van succes afhankelijk zijn van (de samenwerking van) uitvoeringsorganisaties, van lagere regelen vormgeving en deze zal dan ook naar tijd en plaats variëren. Als illustratie van de stijl van regulering hebben we gekozen voor een thema dat wel de achilleshiel van re-integratie wordt genoemd, te weten de handhaving. Spanning tussen faciliteren aan de ene kant en controleren en sanctioneren aan de andere kant is inherent aan sociale zekerheid en daarmee ook aan re-integratie. Sinds het ontstaan van arbeidsbemiddeling en sociale zekerheid moet, om geloofwaardig te zijn, de uitvoeringsorganisatie tegelijk de rol van ‘good cop’ en van ‘bad cop’ spelen. Deze combinatie

9 Zie ook E. Sol e.a, 2011, Fit or Unfit: theorievorming in de re-integratie. RVO Amsterdam (te verschijnen).


Omgang met en betekenis van re-integratierecht voor de uitvoeringspraktijk

is na SUWI om twee redenen extra lastig. Allereerst moet door de sterke nadruk op activering en de coöperatieverplichting (“Werk boven Inkomen”) meer dan voorheen activeren, faciliteren en controleren op elkaar worden betrokken. De veronderstelling van de wetgever is dat door de ‘stok’ en de ‘wortel’ in combinatie te hanteren, de terugkeer naar werk van uitkeringsgerechtigden soepeler en sneller zal verlopen. Ten tweede verloopt als gevolg van de keuze voor differentiatie en specialisatie het controleren en sanctioneren tegenwoordig over meer schijven. De in hoofdstuk 5 getoonde beslisboom liet al iets van de hierdoor ontstane complexiteit zien. De wetgever heeft niet één organisatie, maar een keten van organisaties verantwoordelijk gemaakt voor het realiseren van re-integratie. Daardoor is de noodzaak vergroot om sanctioneren en handhaven in samenwerking tussen organisaties te regelen. Alvorens de omgang met de handhaving te belichten, besteden we eerst aandacht aan de soort regels waar de uitvoering mee te maken heeft en de plaats die de uitvoeringspraktijk aan regels geeft. Bekendheid uitkeringsgerechtigden met rechten en plichten en naleving re-integratieplicht

80

In 2010 heeft het UWV onder 5000 WW uitkeringsgerechtigen onderzoek laten doen naar de informatie die UWV over rechten en plichten verstrekt aan uitkeringsgerechtigden. Naar deze vraag is voor zover bekend geen onderzoek van de gemeenten beschikbaar. Niet alle WW’ers blijken volledig op de hoogte van hun rechten en plichten. Zo komt uit het onderzoek naar voren dat slechts 40% van de WW’ers bekend is met het recht op vrijstelling van sollicitatie. Het recht om op proef te werken bij een werkgever en het recht op een re-integratietraject zijn beter bekend. Maar ook deze rechten kent slechts drie op de vijf WW’ers. Van de plichten is men het best op de hoogte van de plicht om te solliciteren (94%) en de plicht om passend werk te accepteren (86%). De plicht om mee te werken aan een re-integratietraject en de plicht om na een jaar het werkaanbod van het UWV te aanvaarden is minder bekend (75%). Al met al geeft driekwart aan dat het UWV hen goed heeft geïnformeerd over hun rechten en plichten. Een kwart geeft aan niet goed te zijn geïnformeerd.10 De gegevens over de bekendheid onder uitkeringsgerechtigden met rechten en plichten wijken af van die in de Integrale Rapportage Handhaving. Elk jaar verzamelt het ministerie van SZW in deze rapportage dezelfde gegevens in het kader van (de toets op) de aansturing van haar handhavingsbeleid. De aansturing van SZW loopt via twee prestatie-indicatoren (Integrale rapportage handhaving 2009):

10 De vragen over bekendheid met rechten en plichten luiden letterlijk:

1. Ik heb het recht a) op een re-integratietraject, b.)op vrijstelling van sollicitatieplicht, c.) om proef te werken bij een werkgever 2. Ik heb de plicht om a) te solliciteren, b) passend werk te accepteren, c) om na 1 jaar het werkaanbod van UWV te aanvaarden en d) mee te werken aan een re-integratietraject.



•

De bekendheid onder uitkeringsgerechtigden met hun rechten en plichten: minimaal 85% • De afdoening van fraudegevallen: deze bedraagt minimaal 95%. Uit de integrale rapportage handhaving van 2009 blijkt dat 86 procent van de uitkeringsgerechtigden bekend is met hun rechten en plichten. In 2010 is na kritiek van de Tweede Kamer uiteindelijk ook een indicator opgenomen over het nalevingsniveau van de re-integratieplicht voor WW’ers en WGA’ers. Met het oog daarop heeft het UWV in 2010 een onderzoek uitgevoerd onder ruim 5000 WW’ers naar de vraag of WW-gerechtigden in voldoende mate zoeken naar nieuw werk. Uit het onderzoek blijkt dat in 2010 6 procent van de WW’ers de verplichting niet naleeft. Verder blijkt uit het onderzoek dat er weinig verschillen zijn in kenmerken als geslacht en uitkeringsduur tussen nalevers en niet nalevers. Wel hebben de laatsten in de regel een lagere opleiding en zijn zij vaker woonachtig in de grote stad. De voornaamste redenen die genoemd wordt om minder moeite te doen zijn de situatie op de arbeidsmarkt, gezondheidsproblemen en gebrek aan kennis over de mogelijkheden. Gelijksoortige prestatie-indicatoren voor de gemeenten ontbreken.

Om de reguleringsstijl te bepalen, maken we een vergelijking met twee andere landen waar activering eveneens hoog op de agenda is gezet, te weten Australië en het Verenigd Koninkrijk. Verschillen in stijlen van regulering hebben hier betrekking op de manier waarop met re-integratieregels wordt omgegaan en worden geïmplementeerd. In deze zin zijn verschillen tussen landen in stijlen waarneembaar. Reguleringsstijlen zijn in kaart gebracht door Kagan en Richardson11 en in Nederland door onder meer Van Waarden en van der Veen.12 De tegenstellingen die gehanteerd worden (legalistisch versus pragmatisch; formeel versus informeel of repressief versus reflexief) hebben betrekking op de wijze waarop regels gehanteerd worden, niet op de inhoud van deze regels (zie Hertog 1997; Westerman 2006).13

6.2.

ALGEMEEN: de plaats van rechtsregels in de uitvoering

De vraag hoe uitvoerders wettelijke regels ervaren en hoe ze ermee omgaan is niet zo eenvoudig te beantwoorden. Er zijn namelijk naast wettelijke regels, heel veel andere regels waar de uitvoering mee te maken heeft. Zo zijn er regels die de uitvoerende in-

11 R.A. Kagan, Regulatory Justice: Implementing a Wage-Price Freeze. New York, 1978; R. A. Kagan, Àdversarial Legalism and American Government', in: Journal of Policy Analysis and Management, 1991, Vol.10, pp.269-406; J. Richardson (ed.), Policy Styles in Western Europe, London, 1982.

12 Zie bijvoorbeeld F.van Waarden, in W. Bakker en F. van Waarden: Ruimte rond regels: Stijlen van regulering en beleidsuitvoering

vergeleken, Boom, Amsterdam, 1999. Veen, R.J., van der, (1990) De sociale grenzen van beleid. Een onderzoek naar de uitvoering en effecten van het stelsel van sociale zekerheid, Stenfert Kroese, Leiden/Antwerpen.

13 Zie M.L.M. Hertog, Consequenties van controle, Den Haag, 1997 en P. Westerman, Een nieuwe stijl van reguleren, in: Op weg naar bruikbare regulering?, red. B. Dorbeck-Jung et al. Themanummer van Recht der Werkelijkheid, 2006, pp. 33-51.


81


stantie zelf opstelt. Deze kunnen te maken hebben met de targets die gehaald moeten worden, zowel in termen van productie (rechtmatigheid, tijdigheid) als in termen van behoorlijkheid (klantvriendelijke overheid).14 Regels kunnen verwijzen naar verantwoordingsformulieren, waarop de consulenten, coaches en adviseurs hun handelingen per cliënt moeten bijhouden. Dit kost de nodige tijd en dat gaat in de beleving van de professionele uitvoerders ten koste van de dienstverleningstaak aan cliënten. Verder zijn er procedures, die onder andere op wetgeving zijn gebaseerd, zoals welke instelling op welk moment waar mag handelen en hoeveel geld daarvoor beschikbaar is. Ook komt het voor dat uitvoerende ambtenaren zelf regels creëren en aan eigen gemaakte regels vasthouden, omdat de situatie waarin ze moeten opereren te complex en onzeker is. Dan beperken ze zelf hun handelingsrepertoire.15 En dan is er nog een type regel, die wel wordt aangeduid als gedragsregel. Onder gedragsregels verstaan we het geheel aan informele afspraken en regels die professionele uitvoerders en hun handelen in de praktijk sturen. Deze regels zijn anders dan formele regels meer gestoeld op de organisatiecultuur dan op de formele organisatiedoelstellingen. In de praktijk hebben de uitvoeringsfunctionarissen met al deze regels tegelijk te maken en schipperen ze - al dan niet bewust - tussen allerlei dilemma’s, die meer of minder regel gerelateerd zijn (zie tabel 6.1). 82 Tabel 6.1: Regel gerelateerde dilemma’s voor de uitvoeringsfunctionarissen

Regels volgen

Ruimte benutten

Ingrijpen

Afwachten

Verantwoordelijkheid nemen

Verantwoordelijkheid afstaan

Kwantiteit

Kwaliteit

(targets van plaatsingen halen)

(meer tijd besteden aan kwaliteit re/ integratie)

Officieel

Officieus

Informatie afschermen

Informatie delen

Straffen

Stimuleren

Handhaven

Gedogen

Verantwoorden

Dienst verlenen

Bron: ontleend aan Kruiter et al. 2008.

14 Deze regels zijn niet altijd juridisch afdwingbaar, maar voor de uitvoering wel een harde realiteit. Zo wijst Dhr M. Dellenbag (UWV) er in een interview op dat het dienstverleningsproces van het werkbedrijf UWV is vastgelegd in een interne notitie, die wel openbaar is, maar geen formeel besluit.

15 Voor dit onderdeel is gebruik gemaakt van Kruiter et al 2008.



Dit alles maakt dat de relatie tussen wettelijke regels en uitvoering niet eenvoudig is vast te stellen. Bovendien bracht onderzoek aan het licht dat uitvoerders de wettelijke regels niet altijd kennen, zelfs als ze aangeven dat regels hen in de weg zitten. In een wat breder opgezet onderzoek - dat de vraag aan meer uitvoerders kon voorleggen dan in de constellatie van dit rapport mogelijk was - werd als wedervraag op het antwoord ‘het ligt aan de regels’ van respondenten, de vraag voorgelegd óm welke regels gaat het dan´? De opbrengst bleek schaars:16 … Gedurende het onderzoek gingen wij spreken over De Mythe van Regelgeving. Hoe harder we zochten naar wetten (als belemmering, eigen toevoeging es), hoe minder we ze tegenkwamen. Wat betekent dit? Overal waar wij kwamen werd wetgeving genoemd als eerste verklaring voor de gebrekkige hulp- en dienstverlening aan mensen met meerdere problemen. Als we doorvroegen om voorbeelden, waren die nauwelijks te geven. Of de professionals die wij spraken kenden de wetten niet die ze in de weg zaten, of ze zagen regels en procedures aan voor wetten….. Voor dit rapport hebben we een beperkt aantal interviews gehouden.17 Daarin hadden we een gelijksoortige ervaring als hierboven gemeld. Op kennis van de regels bleek men lastig aan te spreken. Onze vragen naar de kenbaarheid en toegankelijkheid van wettelijke regels sloegen niet aan. Het had weinig zin door te vragen. Het was niet zo dat de geïnterviewden re-integratiewetgeving als een struikelblok voor de dienstverlening ervaren, zoals in de periode voor SUWI (zie tekstblok). Het was eerder dat men meer gericht is op doelmatigheid. Ervaren regeldruk vóór SUWI

De mensen die werken bij de uitvoeringsorganisatie UWV geven aan terug te kijken op de preSUWI tijd als een periode waarin het ministerie maar ook UWV zelf, de neiging had ‘voor elke regel een procedure te bedenken’.18 Minder regels en meer vrijheid voor de uitvoering om regels toe te passen is voor het hoofdkantoor het motto geworden. 19 In plaats van de letter wil UWV onder SUWI zich meer laten leiden door de geest ofwel de bedoeling van de wet en het luisteren naar de klant: ‘Regels als elke week een werkbriefje inleveren. Dat is in 2008 afgeschaft. Moeten solliciteren ook al kun je aantonen dat je over drie weken een baan hebt. UWV wil af van ‘overbodige’ regels voor uitkeringsgerechtigden. Behalve uitkeringsgerechtig-

16 Idem, p. 43. 17 Zie voor een overzicht van geïnterviewden bijlage I. 18 Interview Dhr M. Harms, directeur werkbedrijf UWV. 19 UWV Signaal (2008) Eerst de klant, dan de regels. Nummer 2, p.17-19.


83


den hebben ook werkgevers last van ingewikkelde regels. Regelgeving blijkt een struikelblok voor het aannemen van mensen met een arbeidshandicap.’ 20 Voor gemeentelijke uitvoeringsorganisaties komt voor de bijstand hetzelfde beeld naar voren. Traditioneel waren voor gemeenten de officiële procedures een belangrijk coördinatie instrument en de organisatie van de uitvoering was hiërarchisch en gecentraliseerd van opzet. Dat werd ook als adequaat beschouwd, gegeven de centrale taak destijds van de sociale dienst: het op een juiste wijze evalueren van de al dan niet legitieme claims op bijstand. Gewoonlijk werkten uitvoerend medewerkers (adviseurs) met grote handboeken met gedetailleerde richtlijnen en regels over in principe beslissingen, die werden genomen door hoger in de hiërarchie werkzame ambtenaren (beslissers). Sinds de omslag naar activering heeft de uitvoerende ambtenaar in de Wet Werk en Bijstand veel professionele vrijheid en worden hem weinig regels opgelegd voor de uitvoering van de nieuwe taak.

84

De voor SUWI breed gedragen idee dat wetten van de nationale overheid de lokale uitvoering frustreren in hun mogelijkheden succes te boeken met re-integratie, was een belangrijke reden voor decentralisering en voor het loslaten van de meer bureaucratische manier van werken. Daarvoor in de plaats heeft SUWI als centrale doelen doelmatigheid, klantgerichtheid en effectiviteit geïntroduceerd (Sol, 2010)21. Een mengeling van sturingsstrategieën – gebaseerd op hiërarchie-, markt- en netwerksturing – is geïntroduceerd. Voor het door ons uitgevoerde onderzoek is een belangrijke bevinding de beperkte plaats voor rechtsregels en rechtmatigheid van handelen in de uitvoering. Deze bevinding sluit aan bij eerder onderzoek van Engbersen, die bij bijstandsambtenaren eveneens een gebrek aan kennis van de wettelijke regels constateerde.22 Om een beter beeld van de rol van regels in de sturing in de uitvoeringsorganisaties te krijgen hebben we in een internationaal surveyonderzoek bij uitvoeringsorganisaties een vragenblokje over de rol van regels mee laten lopen. Het surveyonderzoek bevestigt bovenstaand beeld van de beperkte rol van rechtsregels. Onder een kleine duizend uitvoerend medewerkers, werkzaam bij gemeenten, UWV en re-integratiebedrijven, en eenzelfde aantal in twee andere landen, hebben we gevraagd

20 UWV Signaal (2008) Eerst de klant, dan de regels. Nummer 2, p.17-19. 21 Sol, C.C.A.M. (2010) ‘Welfare-to-Work in the new Era: From Policy to Implementation - Steering by new instruments’. Thematisch nummer van European Journal of Social Security nummer 4, 2010.

22 Engbersen, G.B.M (2010) Fatale remedies. Een staalkaart van onbedoelde gevolgen van sociaal beleid. Amsterdam: Pallas Publications/ AUP.



wat de facto voor klantmanagers, werkcoaches en consulenten de plaats van rechtsregels in hun aan- en zelfsturing is. Dat gebeurde in de periode eind 2008, begin 2009. De eerste vraag betrof de prioriteit van het management in de aansturing van uitvoerend personeel. De tweede vraag was naar de prioriteit van de frontlijnwerkers zelf. De vragen luidden letterlijk: ‘Welk van de vier onderstaande onderwerpen heeft voor uw organisatie de hoogste prioriteit? (slechts één uitspraak aankruisen): • • • •

bekendheid met regels en officiële procedures het realiseren van de doelen die het management heeft opgelegd succesvolle concurrentie met andere dienstverleners onderhouden van de best mogelijke contacten buiten de organisatie

En ‘Bij welk van de vier items heeft u zelf de prioriteit liggen?’ (slechts één uitspraak aankruisen). Figuur 6.1: Prioriteitstelling van het management volgens de uitvoerend werkers, Nederland vergeleken met

Australië en Groot Brittannië (2008-2009)

90,0

85

80,0 70,0 60,0

55,6 49,4

50,0

UK

45,2

40,0 30,0

Ned

28,4

26,1

20,0 10,0

Aus

39,5

14,4 7,9

7,7

7,6

10,7

7,7

0,0 Bekendheid met regels en officiële procedures

Realiseren management doelen

Succesvolle concurrentie met andere Best mogelijke contacten buiten de RIB's organisatie

Figuur 6.1 geeft de uitkomst voor alle drie de landen weer. Voor het Nederlands management spelen volgens hun frontlijnwerkers de regels en officiële procedures in de aansturing een ondergeschikte rol. Regels en procedures scoren laag, lager dan in de twee andere landen. Tegelijk bleek uit hetzelfde surveyonderzoek dat consulenten van grote re-integratiebedrijven meer aandacht hebben voor rechtsregels en officiële procedures, dan de functionarissen, die werkzaam zijn bij publieke organisaties (Sol 2010). In dit verband wezen een geïnterviewde directeur van een re-integratiebedrijf en enkele van zijn geïnterviewde medewerkers op het belang van de regels in de contracten met het UWV en de gemeenten. De naleving van regels is opgenomen als integraal on-



derdeel van het werkproces. Vanwege het belang van de ‘oplevering conform eisen opdrachtgever’ voor de betaling van de dienstverlening, wordt er door deze re-integratiebedrijven streng(er) op gelet in de aansturing. Blijkbaar slaagt het management erin de boodschap van de uitvoeringsorganisatie goed naar het personeel op de werkvloer over te dragen. We zien namelijk eenzelfde beeld bij de eigen prioriteit van het uitvoerend personeel op de werkvloer. Ook bij de klantmanagers, consulenten en werkcoaches zelf scoort bekendheid met regels en procedures laag, lager ook dan in Australië en Groot Brittannië. (zie figuur 6.2). Figuur 6.2: Eigen prioriteitstelling uitvoerend medewerkers, Nederland vergeleken met Australië en Groot Brittannië (2008-2009) 90,0 77,3

80,0

75,8

70,0 60,0 UK

47,7

50,0

86

Aus

Ned

37,6

40,0 30,0 20,0 11,4 10,0

11,3 6,9

5,2

8,0

6,1

9,4 3,4

0,0 Bekendheid met regels en officiële procedures

Realiseren management doelen

Succesvolle concurrentie met andere Best mogelijke contacten buiten de RIB's organisatie

Op basis van deze korte kwalitatieve verkenning en ons bewust van de beperkingen in het gehanteerde materiaal, concluderen we dat het wettelijke kader beperkt bekend is, maar dat het, voor zover bekend, niet als problematisch of lastig uitvoerbaar wordt ervaren. De verkenning bevestigt het algemene beeld van een wettelijk kader waarin efficiëntie en doeltreffendheid voorop staan. Wel wordt door re-integratiebedrijven gewag gemaakt van knelpunten als gevolg van heel veel regelgeving. Die klacht betreft de grote hoeveelheid papier die gemoeid is met de aanbestedingseisen van gemeenten en UWV (zie ook Sol 2004). Omdat deze kwestie enigszins buiten het bestek van dit hoofdstuk valt, laten we dit verder daar.

6.3.

Hoogwaardige handhaving

6.3.1. Inleiding Als doelstelling van handhaven onder SUWI is geformuleerd: een effectieve en rechtmatige uitvoering door naleving van de rechten en plichten, waardoor terugkeer naar werk



wordt gefaciliteerd en maatschappelijk draagvlak voor de sociale zekerheid blijft bestaan (Conclusion Consulting in opdracht van SZW, 2006). Om deze doelstelling te realiseren zijn door de SUWI wetgever moderne inzichten van sturing en toezicht in de handhaving verwerkt. De centrale gedachte is dat handhaven niet slechts het sluitstuk is van de uitvoering, maar vanaf het begin van de beleidscyclus als integraal onderdeel van de uitvoering moet worden geïncorporeerd. 23 Onder het motto ‘voorkomen is beter dan genezen’ is het accent verlegd naar preventie: ‘het is beter overtredingen te voorkomen dan deze te bestrijden’. Bij het UWV wordt bijvoorbeeld doelgroepanalyse als hulpmiddel ingezet bij handhaving van de informatieplicht. Daarmee kan men risicovolle segmenten van minder risicovolle onderscheiden en de aandacht vooral richten op ‘risicovolle groepen’.24 In het re-integratierecht is sanctioneren samen met ‘controleren op maat’ het repressieve deel, vroegtijdig informeren en optimaliseren van de dienstverlening het preventieve deel van de handhaving. In de repressieve handhaving de sanctionering – heeft de coöperatieplicht (solliciteren, meewerken aan re-integratie, aangeboden werk accepteren) een groter gewicht dan ooit tevoren (IWI 2008). Bij overtreding van de coöperatieplicht houden mensen zich bijvoorbeeld niet aan de sollicitatieplicht, voeren ze fictieve sollicitaties op of solliciteren op niet passende functies. De naam die aan deze moderne manier van handhaven werd gegeven is: ‘Hoogwaardig Handhaven’, de wijze waarop deze is ingebed wordt sinds 2005 aangeduid als ‘Programmatisch handhaven’ om aan te geven dat het een ‘duurzaam onderdeel is van de gemeentelijke beleid- en uitvoeringscylcus (Integrale Rapportage Handhaving 2009, p.33). Hoogwaardig Handhaven is een toepassing van de gedachte van Government Governance, waarin de elementen ‘sturen’, ‘uitvoeren’ en ‘toezicht houden’ niet los van elkaar worden gezien maar in samenhang. Een goed sturingsproces geeft richting aan de invulling van de uitvoeringsorganisatie en de opzet van de toezichtfunctie, terwijl over de taakuitvoering van de drie functies verantwoording wordt afgelegd.25 Belangrijke aspecten zijn het beter in elkaar vlechten van de handhaving- en de re-integratieactiviteiten voor de cliënten en het zoeken naar meer samenwerking als uitvoeringsorganisatie met de andere ketenpartners in de dagelijkse lokale uitvoeringspraktijk. De zorg voor die organisatorische inbedding van de handhaving wordt overgelaten aan (de creativiteit van) de lokale uitvoeringsorganisaties. Wel kunnen ze een beroep doen voor informatie en advies op regionaal georganiseerde Regionale Coördinatiecentra

23 Brief staatsecretaris Aboutaleb SZW ‘Handhaving: Preventie boven repressie. UB/A/08/22799. 24 Toepassingen bij het UWV zijn het Ankermodel voor klantsegmentatie aan de poort en het gebruik van risicomodellen voor het lopend bestand. Zie ook de introductie van stijlkeuzes in de handhaving van Couvret en Mulder 2008.

25 Zie Conclusion Consulting (2006) Evaluatie SUWI 2006; Sturing en Toezicht. In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en

Werkgelegenheid. Om Hoogwaardig Handhaven niet langer als project maar als regulier onderdeel van de gemeentelijke beleids- en uitvoeringspraktijk te verankeren is sinds 2005 Hoogwaardig Handhaven ondergebracht in Programmatisch Handhaven. Zie Brukman, M., F.A. Rosing, R.C. van Waveren (2010) Borging in beweging: Stand van zaken Hoogwaardig Handhaven WWB. Regioplan: Amsterdam en Integrale Rapportage Handhaving 2009 van het Ministerie van SZW.


87


Fraudebestrijding (RCF’s). Dit zijn kenniscentra van het ministerie van SZW, die als taak hebben gemeenten te ondersteunen met advies bij het realiseren van handhaving als integraal onderdeel van de dienstverlening (‘programmatisch handhaven’). Om een beter beeld te krijgen van a) het in elkaar vlechten van de handhaving- en de reintegratieactiviteiten voor de cliënten en b) het zoeken naar samenwerking als uitvoeringsorganisatie met de andere ketenpartners, hebben we een expertmeeting handhaving georganiseerd. Daarvoor zijn functionarissen met klantcontact in de frontoffice, gespecialiseerde handhavingsmedewerkers in de back office, medewerkers van Regionale Coördinatiecentra Fraudebestrijding (RCF-Kenniscentra) en medewerkers van reintegratiebedrijven uitgenodigd.26 De expertmeeting hebben we georganiseerd samen met het Regionale Coördinatiecentrum Fraudebestrijding Gelderland. 27 Concrete aanleiding voor deze meeting waren de resultaten van RCFonderzoek waarin wordt gesteld dat de nadruk in het takenpakket van de sociale recherche meer verschuift naar preventie, terwijl het draagvlak hiervoor bij adviseurs/klantmanagers (werk) ontbreekt en de organisatie van de samenwerking in de keten van werk en inkomen rondom het thema van handhaving niet echt van de grond lijkt te komen (Levita & Oort 2008:8;RCF 2007).28 88

6.3.2. Hoogwaardig handhaven binnen de organisatie Beleidsmatig gaat het bij hoogwaardig handhaven om de overgang van bestraffen naar het aanzetten tot wenselijk gedrag, ofwel het verbinden van rechtmatigheid met doelmatigheid. Als onderzoekers waren we vooral op zoek naar overeenkomsten en verschillen in invulling tussen de deelnemers op grond van functie (handhavers versus adviseurs) en het soort uitvoeringsorganisatie (UWV, gemeente, overig) waar men werkzaam is. We zijn de discussie gestart aan de hand van een aantal door ons ontwikkelde stellingen.29 Daaruit kwam het volgende beeld naar voren. Zowel handhavers als adviseurs/klantmanagers geven aan dat er minder vaak maatregelen getroffen worden dan de wet voorschrijft. Het grote merendeel meent dat men cliënten, die niet willen of niet kunnen, te gemakkelijk laat lopen. Over de wenselijkheid van het treffen van maatregelen denken handhavers en coaches sterk verschillend. Handhavers staan op de lijn van ‘wie niet horen wil moet voelen’. Adviseurs denken daar in meerderheid heel anders over. De SUWI heeft als achterliggend doel dat handhavers en klantmanagers actief samenwerken bij op activering gerichte handhaving. Deze wordt niet gehaald. Handhavers zijn als vanouds gericht zijn op het bestraffen van kwade trouw en tillen, de op activering 26 Zie voor de tekst van de uitnodiging en een overzicht van de deelnemers aan de workshop Bijlage II. 27 RCF Gelderland - Flevoland in de persoon van de heer R.E.C. van der Pluym, coördinator. 28 RCF (2007) Programmatisch Handhaven, Gemeenten onder weg. Interne editie RCF. 29 In bijlage III staan de antwoorden te lezen ingedeeld naar handhavers en adviseurs/klantmanagers werk. We hebben voor deze indeling gekozen, omdat de scheidslijn bleek te liggen op het niveau van de functie, dwars door de organisaties heen.



gerichte handhaving zit nog niet erg in hun hoofd. Zij geven aan hun cliënten niet te kennen. Klantmanagers werk en de werkcoaches, die direct contact met de cliënten onderhouden, lijken zich vooral te concentreren op de re-integratie. Daar hebben ze hun handen aan vol. Gedreven door tijdgebrek en andere prioritering bekommeren ze zich minder om de handhavingscollega’s, die verder van het primaire proces van werk boven uitkering staan. Handhaving wordt overgelaten aan de uitvoering, die het te druk heeft met re-integratie. Daar komt bij dat het op het niveau van (gemeentelijk) bestuur en management ontbreekt aan draagvlak voor handhaven. De handhavers staan aan de zijlijn en hebben bij gebrek aan goede organisatorische inbedding vooralsnog de weinig dankbare taak van roepende in de woestijn. Deze bevinding correspondeert met observaties in de ‘Integrale rapportage handhaving’ (SZW: 2009). Met twee zo gescheiden werelden is het niet verwonderlijk dat klantmanagers en adviseurs een totaal verschillende invulling geven aan het begrip hoogwaardig handhaven, variërend van ‘lik op stuk’ harde handhaving tot de breedste definitie, waarbij de werkcoach op basis van puur niet juridische middelen handhaaft. Zo zijn er medewerkers die preventieve handhaving voornamelijk zien als het voorkomen van overtredingen en er zijn medewerkers, die het begrip opvatten als (het bevorderen van) spontane naleving. De eerste groep benadrukt zichtbaarheid van controles en communicatie over sancties, de tweede groep kiest ervoor de cliënt te wijzen op de mogelijkheden om werk te hervatten of te enthousiasmeren voor werk of een re-integratieprogramma. Beloning van goed gedrag in deze visie kan de spontane naleving van de regels bevorderen evenals de kans dat dit gedrag beklijft. Er ontstaat vertrouwen en wederkerigheid, waardoor regelnaleving wordt bevorderd. Positieve interventies verruimen in deze visie het handhavingsinstrumentarium. De werelden liggen ver uit elkaar. De een is in zijn functie meer gericht op regels, de ander meer op de persoon. Karakteristiek voor de kijk op rechtsregels door handhavers is ‘het wettelijk stramien moet netjes ten uitvoer worden gebracht’ en voor klantmanagers/werkcoaches/adviseurs ‘je moet het beste uit de cliënt halen, als het moet eventueel tegen de regels in’. Het meest vergaand is de visie op handhaving in dienst van de re-integratiedienstverlening waarbij een adviseur van een re-integratiebedrijf via intensieve dienstverlening, kennis over wat de klant boeit en gebruik makend van de inbreng van de klant ( ‘men weet zelf het beste wat al dan niet past en iedereen kan wel wat’), dus enkel door arbeid ondersteunende dienstverlening, van een niet willende werkzoekende een welwillende werkzoekende maakt, die zelf aangeeft wat hij niet kan en vervolgens daaraan gaat werken om weer terug te kunnen keren op de arbeidsmarkt.

6.3.3. De keten van werk en inkomen: Hoogwaardig handhaven in samenwerking Het thema ketensamenwerking in de handhaving is eveneens aan de orde gesteld aan de hand van een aantal stellingen (zie bijlage III). Uit de beantwoording blijkt dat unaniem de mening wordt gedeeld dat van integrale dienstverlening (nog) geen sprake is. Gevraagd naar de reden voor het hieruit voortkomende handhavingstekort in de driehoek re-integratiebedrijf – cliënt – publieke uitvoerder zijn de handhavers, klantmana-


89


gers/ werk coaches van mening dat re-integratiebedrijven onvoldoende monitoren en melden. Handhavers vinden vervolgens ook dat er te weinig gedaan wordt als re-integratiebedrijven wel melden, dit in tegenstelling tot de klantmanagers/ werk coaches, die het daar in merendeel mee oneens zijn. In de discussie over de uitkomsten wordt gewezen op het belang van goede persoonlijke contacten tussen vertegenwoordigers van re-integratiebedrijven en gemeenten/UWV voor een soepele handhaving. Tegelijk wordt duidelijk dat re-integratiebedrijven niet worden aangestuurd op rechtmatige handhaving, maar op plaatsingsresultaten. Een aanwezige directeur van een re-integratiebedrijf geeft aan dat rechtmatigheid en doelmatigheid wel samen kunnen gaan. Ten behoeve van plaatsing van cliënten wil men het instrument sanctie inzetten ter vergroting van de werkwilligheid. De daarvoor benodigde driehoeksamenwerking met de gemeente en het UWV is echter nog niet systematisch vormgegeven. Eveneens unaniem is men van mening dat een gedeelde visie een belangrijke voorwaarde is voor integrale dienstverlening. Klantmanagers en coaches, die gericht zijn op werk, zijn doordrongen van de wenselijkheid van nadere organisatorische invulling van de publieke samenwerking tussen uitvoeringsorganisaties gericht op handhaving, maar dat resulteert (nog) niet in integrale uitvoering. 90

6.4. De inzet van SANCTIEs In het survey onderzoek anno eind 2008, begin 2009 zijn uitvoeringsfunctionarissen in Nederland en Australië en Groot Brittannië gevraagd naar een aantal situaties, waarin door hen normaal gesproken sancties worden opgelegd. De bevraging is in algemene termen gesteld vanwege kleine verschillen in regels tussen Nederland en de twee ‘controle’ landen Australië en Groot Brittannië, waartegen de antwoorden van de Nederlanders zijn afgezet om een relatieve maatstaf te hebben (zie tabel 6.2).



Tabel 6.2

Situaties waarin normaal gesproken sancties worden opgelegd door uitvoerend medewerkers,

Nederland vergeleken met Australië en Groot Brittannië (2008-2009)

Sancties worden normaal gesproken opgelegd:

Australië

GB

Nederland

%

%

%

72.7 • als een werkzoekende wordt weggestuurd bij een activiteit in het kader van zijn re-integratie

66.8

• als een werkzoekende weigert te solliciteren op een geschikte baan

66.1

83.0

81.3

85.1

• als een werkzoekende weigert in te 89.3 gaan op een geschikt aanbod van werk

72.8

89.5

• als een werkzoekende weigert deel te nemen aan een programma of cursus

84.3

65.6

80.0

• als de werkzoekende niet op komt dagen bij een interview bij een werkgever

90.7

66.0

79.8

• als een werkzoekende een van bovenstaande voor een tweede keer doet

92.9

80.3

96.2

Nederlandse uitvoerders gedragen zich min of meer op dezelfde manier als hun buitenlandse collega´s. Het patroon van de drie landen verschilt weinig. Uitvoerende re-integratiemedewerkers van gemeenten, UWV en re-integratiebedrijven zijn minstens even streng als hun buitenlandse collega’s als het gaat om de beoordeling van sanctiewaardige situaties. Verschillen zijn pas waarneembaar als het gaat om de vervolgstap, het daadwerkelijk sanctioneren. Gevraagd is naar het aantal clienten, dat uitvoerders in de twee weken voorafgaand aan de enquete voor sanctionering hebben voorgedragen (zie figuur 6.3). De uitvoeringsfunctionarissen in Nederland blijken het instrument sanctie eind 2008 zeer spaarzaam in te zetten. Anders geformuleerd, het repressief instrument van sanctie wordt preventief ingezet (zie ook 6.3). Medewerkers dreigen wel met sancties, maar passen deze relatief weinig toe.


91


Figuur 6.3 Percentage cliënten, dat in de laatste twee weken voor de enquete voor een sanctie is

voorgedragen, Nederland vergeleken met Groot Brittannië en Australië (berekend op full time

basis) 6,0% 5,5%

5,0% 4,5%

4,0%

UK Australiê

3,0%

Nederland

2,0%

1,2% 1,0%

0,0%

92

Een tweetal verklaringen geven de uitvoerders voor hun opvallend afwijkend gedrag. De eerste verklaring is methodisch van aard. Er wordt hier al meer dan elders in de re-integratie gewerkt met gedragsbeïnvloeding van uitkeringsgerechtigden. In dat kader hanteren uitvoerend medewerkers vooral de dreiging met sancties als instrument, meer dan het opleggen van de sancties zelf. In de Angelsaksische landen vindt eerder een uitruil plaats tussen uitvoerend medewerker en cliënt, terwijl in Nederland de opbouw van een relatie tussen beide meer centraal zou staan. Daadwerkelijke toepassing van sancties zouden de vertrouwensrelatie verstoren, die is opgebouwd met de cliënt. Een tweede verklaring is de angst voor represailles van de cliënt. Wellicht speelt hierin mede de destijds krappe arbeidsmarkt een rol. Een uitsplitsing naar gemeentelijke klantmanagers en werkcoaches van UWV laat zien, dat UWV medewerkers het minst sanctioneren. UWV baseert haar sanctionering op het sanctiebesluit (zie hoofdstuk 5). Dat laat de uitvoerend medewerkers in de praktijk de nodige vrijheid. ‘Passend in de tijdgeest’ wil UWV niet meer elke uitkeringsgerechtigde controleren, maar in plaats daarvan op basis van risicoprofielen en steekproeven de vin-



ger aan de pols houden.30 Op de handhaving van de regeltoepassing wordt in principe toegezien door de kwaliteitszorgafdeling en via bezwaarprocedures. De resultaten roepen de vraag op naar de effectiviteit van sanctiedreiging als aanzet tot gedragsverandering. Onderzoek naar de effectiviteit van sancties voor de uitstroom naar arbeid geeft aan dat de recente studies die ingaan op het dreigeffect van sancties, positieve effecten laten zien voor de terugkeer naar werk. Het gaat echter om nog maar een beperkt aantal studies (B. Cockx en M. Dejemeppe (2010), Boone e.a. 2004; Lalive e.a. 2002; Geerdsen en Holm 2005; Black et al 2002).31

93

30 UWV Signaal (2008) Eerst de klant, dan de regels. Nummer 2, p.17-19. 31 B. Cockx en M. Dejemeppe (2010) The threat of monitoring job search, a discontinuity design. IZA DP no 5337. Bonn: IZA; Geerdsen,

L.P, & A. Holm (2007), Duration of UI periods and the perceived threat effect from labour market programmes, Labour Economics, 14, pp. 639-652; Black, D.A., J.A.Smith, M.C.Berger en B.J. Noël (2002) Is the Threat of Reemployment Services More Effective than the Services Themselves? Experimental Evidence from the UI System. NBER WP 8825, National Bureau of Economic Research, Inc.; Boone, J. A.Sadrieh, J.C. van Ours (2004) Experiments on Unemployment Benefit Sanctions and Job Search Behaviour. IZA Discussion Paper no 1000; Lalive, R., mJ.C. van Ours en J. Zweimüller (2002) The Effect of Benefit Sanctions on the Duration of Employment, IZA Discussion Paper no 469.


7. Hoe scoort het re-integratierecht? Een toetsing aan criteria van juridische deugdelijkheid

In dit hoofdstuk wordt het rechtssysteem dat we de naam ‘re-integratierecht’ hebben gegeven langs een normatieve meetlat gelegd. Deze meetlat is samengesteld op basis van de Aanwijzingen voor de regelgever, die zijn teruggebracht tot vier criteria: (systeem)consistentie, inzichtelijkheid, rechtmatigheid, evenwichtigheid. Het criterium ‘uitvoerbaarheid’, dat van deze Aanwijzingen ook deel uitmaakt, is buiten beschouwing gelaten Wel is een – beperkt – onderzoek uitgevoerd naar de uitvoerbaarheid van de regels gericht op activering vanuit het perspectief van de uitvoering. Het onderzoek heeft zich beperkt tot de wettelijke regelgeving. Buitenwettelijke regels, zoals gedragsregels voor de uitvoering, zijn buiten beschouwing gebleven. Tevens komen in dit hoofdstuk de conclusies aan de orde op basis van het onderzoek dat in hoofdstuk 6 is beschreven. Deze brengen we onder in een vijfde rubriek, die men uitvoerbaarheid of effectiviteit zou kunnen noemen.De exercitie wordt afgesloten met enige aanbevelingen ter verbetering. 95

Re-integratierecht hebben wij gedefinieerd als de juridische vormgeving van het beleid dat gericht is op het verwerven of behouden van werk voor wie dat, vanwege zekere persoonsgebonden of arbeidsmarkt gerelateerde omstandigheden, niet vanzelf spreekt. Re-integratierecht bevindt zich op het snijvlak van het arbeids- en het socialezekerheidsrecht en laat zich rubriceren. • •

naar normadressaat; de regel is gericht op de beleidsuitvoering, of op degenen die deze in beweging moet zien te krijgen (institutioneel / materieel); naar de bedoeling van de regeling en het stadium waarbinnen deze geldt; de regel is gericht op partijen in een arbeidsrelatie, of op werkzoekenden zonder band met een werkgever (preventief / curatief)

De normadressaten in het preventieve segment zijn werkgevers en werknemers, waarbij ‘werknemer’ in dit rapport in een engere zin wordt gebruikt dan te doen gebruikelijk. Werknemer impliceert in het re-integratierecht altijd de aanwezigheid van een band met een werkgever die tot re-integratie inspanningen verplicht kan worden. Is die situatie er niet of niet meer, dan wordt de betrokkene aangeduid als werkzoekend. In het curatieve deel zijn de adressaten werkgevers die tot indienstneming ‘verleid’ moeten worden, en werkzoekenden die het stelsel wil stimuleren tot werkhervatting of tot vergroting van de eigen employability.


Hoe scoort het re-integratierecht? Een toetsing aan criteria van juridische deugdelijkheid

Alle regels van het RR laten zich in één van beide tweedelingen onderbrengen. Bijvoorbeeld:

Institutioneel

Preventief

Curatief

25 lid 9 Wet WIA,

27 lid 1 WW, sanctieplicht UWV → wz.

sanctieplicht UWV → wg

 Materieel



7:658a BW, goed werkgeverschap

24 lid 1 sub b WW, arbeidsplicht wz.

De classificatie is een hulpmiddel voor de toetsing aan de criteria consistentie/systeemlogica en eenvoud/begrijpelijkheid. Deze twee criteria zijn betrekkelijk neutraal, over rechtmatigheid en evenwichtigheid kan meer verschil van mening bestaan. Beide typen criteria, de neutrale en de meer normatieve, zijn enigszins communicerende vaten, in de zin dat een slechte score op het ene onderdeel vaak terugkeert in het andere. Wij brachten dit verband en de voornaamste bij elk criterium behorende vragen als volgt in beeld. Criteria voor goede wetgeving in de context van het RR 96

I. Consistentie, systeemlogica

↔

Zijn de regels, ieder voor zich en in relatie tot elkaar, begrijpelijk? Hoe simpel of complex is de formulering? Kan deze simpeler, zonder afbreuk te doen aan de regel?

Zijn de regels voor vergelijkbare situaties consistent? Geven ze eenzelfde norm, gebruiken ze dezelfde terminologie? Zo nee, valt dit te verklaren uit de aard van de regeling? III. Rechtmatigheid Treedt er spanning op met de Europese rechtsorde of met grondwettelijke of internationaal gegarandeerde grondrechten? Zo ja, waar zit die spanning en hoe problematisch is deze?

7.1.

II. Eenvoud, begrijpelijkheid

↔

IV. Evenwicht, goede balans Welke balans is geslagen in de relatie werkgever / werknemer? Is de toedeling van rechten en plichten evenwichtig? Hoe luidt het antwoord op die vraag ten aanzien van uitkeringsgerechtigde werkzoekenden?

Re-integratierecht: de toetsing

In de hoofdstukken vier en vijf zijn de regels van het re-integratierecht beschreven volgens de indeling institutioneel / materieel. In dit onderdeel gaan we in op de problematische aspecten die uit deze beschrijving kunnen worden afgeleid volgens de hierboven (I t/m IV) gegeven indeling.



7.1.1.

I. Consistentie en systeemlogica

RR is een ambitieus en multifunctioneel wetgevingsproject, dat stapsgewijs via een proces van learning by doing, tot stand is gekomen. Het systeem vertoont daarmee dezelfde eigenschap als het klassieke socialezekerheidssysteem na de open uitbouw in de jaren zestig en zeventig: een veelheid aan regelingen met per regeling afwijkende begrippen, die niet altijd even goed doordacht zijn. Onder de noemer ‘niet consistent of systeem-onlogisch’ brengen wij de volgende knelpunten in.

I.1 Arbeidsrecht: flexibiliteit versus het vaste contract als vehikel voor het preventieve RR.

Het arbeidsrechtelijke re-integratierecht is in zijn huidige vorm consistent, maar deze consistentie rust op een wankele basis. Men zou dit de flex-en-zeker paradox van het arbeidsrechtelijke re-integratierecht kunnen noemen. Voor werknemers die door ziekte of arbeidsongeschiktheid zijn uitgevallen rust op de werkgever een verplichting tot herplaatsing, in het eigen bedrijf of elders. Deze verplichting is versterkt met een set gedragsregels en daarbij behorende sancties. Dit systeem staat of valt met het bestaan van een arbeidsrelatie; zonder een voortdurende arbeidsrelatie kunnen geen loon- en re-integratieplichten worden opgelegd. Daarmee rust het bestaande, vaak als (te) inflexibel gekenschetste systeem als een loden last op de discussie over meer flexibiliteit in het ontslagrecht. Dat gegeven relativeert de succesfactor van het arbeidsrechtelijke re-integratierecht.

I.2 Arbeidsrecht: de selectiviteit van werkgeverssancties

Het AR-RR heeft het geheel aan wederzijdse rechten en plichten van werkgevers en werknemers van karakter veranderd. De sancties voor werknemers komen aan de orde bij de criteria wetseenvoud en evenwicht. Onder de noemer ‘niet logisch’ vragen wij aandacht voor de werkgeverssancties. Deze met Poortwachter geïntroduceerde en nadien verder uitgebouwde sancties hebben vrijwel vanaf het begin veel kritiek opgeroepen, aanvankelijk vooral vanwege de mankerende vormgeving (Noordam, 2003), nadien omdat het niet aangaat de werkgever buiten het arbeidsrechtelijke domein te belasten of te beboeten (Fase, 2003 en Ridder, 2010). Dit meer politiek inhoudelijk argument laten wij voor wat het is. Onder de noemer ‘niet logisch’ hoort het discriminatoire karakter van de regeling. Het instrument beperkt zich tot werkgevers van wie de werknemer in de ZW belandt of, na de twee jaar loonplicht, in de WGA. Is het loonverlies van de dan werkzoekende gedurende de wachttijd (ZW) minder dan dertig procent, of is hij


97


na de wachttijd een zogeheten 35-min werkzoekende, dan blijft de nalatigheid zonder consequenties. Toch is ook in die twee situaties goed denkbaar dat de werkzoekende arbeidsbeperkingen heeft en dat een tijdige re-integratie-inzet van de kant van de werkgever de instroom in de WW of de WWB had kunnen voorkomen. Evenzo is denkbaar dat UWV of gemeente de inzet, die de werkgever volgens de poortwachter regels had moeten plegen, alsnog moet uitvoeren. Niettemin blijft de nalatige opstelling van de werkgever in beide situaties zonder gevolg. De beboetbaarheid van de werkgever is daarmee afhankelijk van de mate van opgelopen verlies aan verdienvermogen van de werkzoekende.

I.3 Socialeverzekeringsrecht: de plaatsbepaling van sancties

98

In de loop der tijd is het systeem van SV-rechtelijke verplichtingen en sanctionering strakker en ook logischer vormgegeven. Daarbij wordt als uitgangspunt aangehouden dat de verplichtingen van de werkzoekende en de bevoegdheid tot sanctionering in de wet staan en de gedetailleerde uitwerking in lagere regelgeving. Op deze regel bestaan twee uitzonderingen: • •

de sanctie op schending van de preventieplicht in de WW (art. 27, leden 1 en 2) en de sanctie op het niet aanvaarden van passende arbeid in de ZW.

De WW geeft een gedetailleerd ingevulde institutionele regeling, de ZW kent, naast een negatief maar in de sanctionering open geformuleerde wetsbepaling over sanctionering (art. 45), een ‘aftrek’bepaling (van het dagloon met het te verdienen passende loon, art. 30 lid 2) die eveneens als ‘sanctie’ gekwalificeerd kan worden. Immers, de aftrek heeft plaats ongeacht de vraag of de werknemer zijn verdienvermogen daadwerkelijk waarmaakt. Beide onderdelen zijn een (ononderbouwde) uitzondering op de hoofdregel dat de norm en de bevoegheid tot sanctionering in de wet staan en de uitwerking in lagere regelgeving. Aanwijzing 24 (regels neerslaan waar ze thuishoren) is hier niet consequent toegepast.

I.4 Socialeverzekeringsrecht: de selectiviteit van de no risk polis ZW (NRP-ZW)



De no risk polis-ZW geldt voor werkzoekenden uit de Herbo-populatie, voor WGA-gerechtigden, voor werkzoekenden met een structurele functionele beperking en voor werknemers en langdurig werkzoekenden boven een zekere leeftijd. Zij allen kunnen bij hun zoektocht naar werk profiteren van het voordeel dat hun ziekteuitval voor de potentiële werkgever geen risico vormt en dus ook niet (privaat) verzekerd hoeft te worden. Deze voorziening geldt niet, althans niet op basis van het wettelijke systeem, voor werkzoekenden met een beperking die voor hun re-integratie zijn aangewezen op de gemeente. Geredeneerd vanuit de werkgever wil dit zeggen, dat het voor hem verschil maakt uit welk domein de sollicitant met arbeidsbeperkingen afkomstig is. Niet de beperkingen, maar de verdiensten uit het verleden zijn leidend. Dit onderscheid is wel verdedigd met een verwijzing naar de gemeentelijke autonomie. Het staat gemeenten vrij een even royale NRP te bekostigen als de wetgever voor UWVverzekerden op zijn plaats acht. Die stelling is juist, maar hij verklaart niet waarom nu juist op dit punt níet met de gemeentelijke autonomie is gebroken, zoals eerder is gebeurd met bijvoorbeeld de participatieplaats of de wet investeren in jongeren. De NRP is een bewezen effectief middel om de kansen van kansarme werkzoekenden te verbeteren. Onduidelijkheid over de toepasselijkheid gaat ten koste van de aantrekkelijkheid van het middel. Om deze reden brengen wij dit element onder in de rubriek ‘inconsistent’.

7.1.2.

II. Wetseenvoud/inzichtelijkheid

II.1 Arbeidsrecht: de medewerkingsplicht van de werknemer

In hoofdstuk 4 hebben wij een relatie gelegd tussen de medewerkingsplicht van de werknemer in de wet AO en de preventieplicht van de dan werkzoekende in de diverse sz-wetten. In dit onderdeel besteden wij aandacht aan de vraag of de wetsformulering eenvoudiger kan, zonder afbreuk te doen aan de strekking van de regel. Wij beginnen met het arbeidsrechtelijke re-integratierecht. De meeste werknemersverplichtingen staan op drie plaatsen in de wet AO, als positieve verplichting in de bepaling over goed werknemerschap, en in een negatieve formulering in de twee bepalingen over werknemerssancties. Schematisch ziet de formulering op deze drie plaatsen er als volgt uit: art. 7:660a - sub a.1 - sub a.1 - sub a.2 - sub a.3

Goed werknemerschap: de werknemer moet… Redelijke voorschriften opvolgen Meewerken aan door werkgever of deskundige getroffen maatregelen Meewerken aan opstellen, evalueren en bijstellen plan van aanpak Passende arbeid verrichten waartoe werkgever hem in de gelegenheid stelt.


99


art. 7:629.3 - sub a - sub d - sub d - sub e - sub c

Slecht werknemerschap: de werknemer heeft geen recht op loon bij… Belemmeren of vertragen van genezing Niet opvolgen van redelijke voorschriften Niet meewerken aan door werkgever of deskundige getroffen maatregelen Niet meewerken aan opstellen, evalueren en bijstellen plan van aanpak Niet verrichten van passende arbeid waartoe werkgever in de gelegenheid stelt.

Art. 7:670b.3

100

Slecht werknemerschap: het opzegverbod tijdens ziekte vervalt bij… - sub a Niet opvolgen van redelijke voorschriften - sub a Niet meewerken aan door werkgever of deskundige getroffen maatregelen - sub c Niet meewerken aan opstellen, evalueren en bijstellen plan van aanpak - sub b Niet verrichten van passende arbeid waartoe werkgever in de gelegenheid stelt. Getoetst aan het criterium wetseenvoud valt de overbodigheid op van de verplichting mee te werken aan het opstellen en up to date houden van het plan van aanpak. Die regel is een verbijzondering van de verplichting redelijke voorschriften op te volgen en mee te werken aan op re-integratie gerichte maatregelen. Feitelijk laten alle hierboven genoemde voorschriften zich herformuleren tot twee hoofdverplichtingen. 1. redelijke voorschriften opvolgen en meewerken aan op re-integratie gerichte maatregelen en 2. passende arbeid verrichten waartoe de werkgever hem in de gelegenheid stelt. Het tweede dat aan deze rijtjes opvalt – zij het dat dit element eerder thuishoort in de categorie ‘niet consistent’ – is de niet consequente benoeming van het verbod op het belemmeren of vertragen van de eigen genezing. De regel dat men dit niet behoort te doen ontbreekt bij de voorschriften van goed werknemerschap, en het overtreden van de regel is wel een grond tot loonweigering maar geen aanleiding tot doorbreking van het opzegverbod. De wetgever lijkt ten aanzien van dit type verwijtbaarheid op twee gedachten te hinken: wel erg, een beetje erg, niet zo erg.



II.2 Socialeverzekeringsrecht: de preventie- annex medewerkingsplicht

De taak om in de sociale zekerheid tot een eenduidige formulering van verplichtingen te komen, is lastiger dan in het arbeidsrecht waar één regeling en één type doelgroep in het geding zijn. Onmogelijk is het echter niet. Zoals wij in hoofdstuk 4 hebben gezien, is het sanctie instrumentarium in de lagere regeling (MB-SZW) betrekkelijk uniform, in de zin dat eenzelfde verwijtbaar handelen in alle regelingen tot dezelfde sanctie leidt. Naar de normen van de eerste toetssteen (consistentie) scoort het stelsel dan ook positief. Dit positieve oordeel wordt enigszins teniet gedaan door de onnodig ingewikkelde en ook uiteenlopende formulering van wat een ‘goed werkzoekende’ dient te doen of te laten. In hoofdstuk 4 zijn alle op preventie en medewerking gerichte verplichtingen van werknemers en werkzoekenden de revue gepasseerd. Voor de toetsing beperken wij ons tot de twee centrale verplichtingen van het RR, het voorkómen onnodig werkloos te worden en, eenmaal werkloos, dit onnodig te blijven. Deze beperking betekent dat, bijvoorbeeld, het voorschrift om de benodigde inlichtingen te verstrekken buiten beschouwing blijft. Als we de WWB, waar de voorschriften in gemeenteverordeningen zijn opgenomen, erbuiten laten geeft dit, in de volgorde zoals in de betreffende wet is gegeven, het volgende beeld: WW 24.1a 24.1b 24.1b 24.1b 24.5 24.7 (a contrario) 26.1d 26.1e 26.1f 26.1g 26.1i 26.1k 26.1l 26.1m

Preventie en op arbeidsinschakeling gerichte medewerking werkloosheid voorkomen proberen passende arbeid te verkrijgen passende arbeid aanvaarden; passende arbeid niet onnodig opgeven geen onredelijke eisen stellen aan passende arbeid AWf niet benadelen meewerken aan voortzetten eigen arbeid op andere locatie of in dienst van andere werkgever zich als werkzoekende inschrijven Meewerken aan activiteiten die bevorderlijk zijn voor re-integratie Meewerken aan noodzakelijke scholing of opleiding meewerken aan onderzoek naar arbeidsgeschiktheid door arts, psycholoog of beroepskeuze-adviseur verplichtingen hoofdstuk VI (re-integratie) nakomen Meewerken aan opstellen re-integratievisie (RV) voldoen aan verplichtingen in RV reden niet naleven verplichtingen uit traject melden aan RIB


101


WIA 28.1: werknemer 28.2a 28.2b 28.2c 29 1: werkzoekende 29.2a 29.2a 29.2a 29.2b

102

29.2c 29.2d 29.2e 30.1a 301b 301c

Preventie- en op arbeidsinschakeling gerichte medewerking ontstaan of bestaan van het recht op uitkering voorkomen uitwerking lid 2 Meewerken aan redelijke voorschriften werkgever of deskundige voldoende re-integratieinspanningen verrichten adequate medische behandeling ondergaan proberen passende arbeid te verkrijgen uitwerking lid 2 zich geneeskundig laten behandelen Aanwijzingen arts opvolgen genezing niet belemmeren Meewerken aan activiteiten gericht op inschakeling in de arbeid Meewerken aan aanpassing arbeidsplaats Meewerken aan opstellen van RV of RP voldoen aan verplichtingen in RV of RP passende arbeid die zich aandient verrichten proberen passende arbeid te verkrijgen geen onredelijke eisen aan arbeid stellen

In de ZW worden de verplichtingen vrijwel uitsluitend in negatieve zin genoemd, daarom als grond om bij het in de wind slaan een sanctie te treffen. De enige uitzondering is de verplichting tot het verrichten van passende arbeid. Dit onderdeel is eerder aan de orde gesteld onder de noemer consistentie. In onderstaand staatje zijn de voorschriften uit art. 45 ZW her geformuleerd tot positieve verplichtingen. ZW 45.1a 45.1b 45.1b 45.1c 45.1f 45.1j 45.1k jo 30 45.1l

Preventie- en op arbeidsinschakeling gerichte medewerkingsplicht Geneeskundige hulp inroepen, zich onder behandeling (blijven) stellen, voorschriften behandelend arts opvolgen genezing niet belemmeren of vertragen meewerken om aanpassing aan zijn ziekte of gebrek te verkrijgen meewerken aan geneeskundig onderzoek meewerken aan het voorkomen van instroom in WIA, WAO of Wajong niets doen dat AWf of overheid benadeelt of zou kunnen benadelen passende arbeid die zich aandient aanvaarden meewerken aan voor arbeidsinschakeling noodzakelijke scholing



45.1m

meewerken aan redelijke voorschriften of maatregelen werkgever of deskundige gericht op re-integratie

ZW

Preventie- en op arbeidsinschakeling gerichte medewerkingsplicht voldoende re-integratie-inspanningen verrichten meewerken aan opstellen van PvA of RP nakomen van verplichtingen uit PvA of RP

45.1m 45 lid.1o 45 lid 1p

Uit deze opsomming spreekt eveneens de overbodigheid van bepaalde voorschriften die een verbijzondering zijn van de algemene hoofdregel. Het voert te ver op deze plaats in te gaan op de vraag welke regels vanuit een oogpunt van vereenvoudiging geschrapt kunnen worden. Wij laten de staatjes voor zich spreken en volstaan met de vaststelling dat dit onderdeel eenvoudiger en logischer zou kunnen zonder dat daarbij afbreuk wordt gedaan aan de inhoud. Vanuit het perspectief van wetseenvoud benoemen wij het als tekortkoming dat • •

•

voorschriften gedestilleerd moeten worden uit een woud aan regels, waar enkele bomen hadden volstaan; de volgorde niet is ingegeven door een inhoudelijke logica, bijvoorbeeld van ernstig naar minder ernstig, en deze bovendien – mede daardoor (?) – per regeling verschilt; op re-integratie gerichte verplichtingen uitsluitend negatief benoemd worden.

De tekortkoming onder het derde gedachtestreepje hoort ook onder de noemer ‘nietconsistent’.

II.3 Arbeids- annex socialeverzekeringsrecht: de ERD werkgever en zijn WGA-gerechtigd personeel

De positie van de ERD werkgever is beschreven in het derde hoofdstuk, ofwel als onderdeel van het institutionele RR. In het hoofdstuk over het materiële recht is deze rechtsfiguur nauwelijks aan de orde geweest. Dit is niet toevallig. De overheid heeft deze quasi uitvoerder van de WGA-regeling zo min mogelijk willen lastig vallen met wettelijke voorschriften. Wel bevat het hoofdstuk over de ERD in de Wet WIA een delegatiebepaling, maar van de bevoegdheid tot het stellen van nadere regels is geen gebruik gemaakt. Deze afwezigheid van wettelijke voorschriften voor de ERD werkgever heeft een keerzijde voor degene die aan de andere kant van het spectrum met het systeem te maken krijgt, de werknemer en de voormalige werknemer die als werkzoekende aanspraak maakt op een WGA-uitkering. Wij komen op dit element terug onder de noemer ‘rechtmatigheid’. Op deze plaats en onder de noemer ‘inzichtelijkheid’ volstaan wij met de


103


vaststelling dat er geen kenbare regeling bestaat ten aanzien van de rechten en plichten van deze twee actoren, ieder voor zich en ten opzichte van elkaar.

7.1.3.

III Rechtmatigheid

Onder de noemer potentieel onrechtmatig vragen wij aandacht voor twee typen tekort-komingen. Het eerste type betreft regelingen die als zodanig kwetsbaar zijn voor toetsing door de rechter, het tweede type betreft regelingen die in de toepassing voor problemen kunnen zorgen. Wij beginnen met de laatste categorie.

III.1 Arbeids- en SV-recht: zelfbeschikking en de onaantastbaarheid van het lichaam (art. 11 GW)

104

Het re-integratierecht heeft de bemoeienis van derden met de privésfeer van de werknemer of werkzoekende fors vergroot. In de sociale zekerheid bestond die bemoeienis al langer, de komst van het AR-RR heeft dit element een extra (problematische) dimensie gegeven. De werkgever heeft nu eenmaal een directer financieel belang bij de beëindiging van ‘uitkerings’-afhankelijkheid (loon zonder tegenprestatie) dan een uitvoerder die deze uit publieke middelen financiert. Dat element is tegelijk het scharnierpunt waar het re-integratierecht om draait. Maar daardoor is het thema zelfbeschikking, privacy en arbeidsvoorwaarden vrijwel vanaf de start van de ‘privatisering’ van de ZW een belangwekkend en volgens sommigen zorgwekkend arbeidsrechtelijk aandachtspunt geworden (hierover Hoogendijk, 1995, Dute, Duynstee-Bijvoet en De Jong, 1996, Van der Helm, 2009). In het SVR-RR zijn de grenzen van wat de burger zich moet laten welgevallen eveneens aan het schuiven. Als voorbeeld van een mogelijk problematische wetsbepaling noemen wij de verplichting in de Wet WIA een adequate medische behandeling te ondergaan, als het UWV of de ERD deze voor de re-integratie raadzaam acht. Aan deze verplichting is in de parlementaire behandeling veel aandacht besteed. Het grondrecht op onaantastbaarheid van het menselijk lichaam staat namelijk in de GW (art. 11) en blijkens de parlementaire behandeling zijn onder dit recht zowel de behandeling door een arts als de weigering een medische behandeling te ondergaan, begrepen (Leenen et al. 2007:51). Deze aandacht bij de behandeling van de wetsbepaling heeft erin geresulteerd dat door wetgever enige grenzen zijn getrokken. Het is nu aan de uitvoering om erop toe te zien dat deze grenzen niet worden overschreden.

III.2 Gemeentelijk RR: het grondrecht om ‘nee’ te zeggen tegen dwangarbeid of vernederende behandeling



In het gemeentelijke domein speelt de vraag hoever de bemoeienis met de privésfeer van de werkzoekende mag gaan misschien nog wel pregnanter. Op het moment dat gemeenten de work first benadering aanscherpen, kunnen vragen opkomen over wanneer arbeid ‘vernederend’ is (degrading, art. 3 EVRM), of wanneer een arbeidsplicht op straffe van weigering van bijstand ontaardt in dwangarbeid (art. 4 EVRM). Ten aanzien van de WIJ kan zelfs de vraag gesteld worden of de wet in de opzet – weigeren van een werkleerplan als uitsluitingsgrond –zich wel verdraagt met het fundamentele recht op bijstand (art. 13 ESH, hierover Driessen, 2011). De overheid heeft deze mogelijke consequentie onder ogen gezien en stelt zich op het standpunt dat zij het oordeel van de (internationale) rechter op dit punt met een gerust hart tegemoet kan zien. De tot dit moment gewezen jurisprudentie lijkt haar hierin te bevestigen.32 Opnieuw zit de potentiële angel niet zozeer in de regelgeving, als wel in de wijze van wetstoepassing.

III.3 Toegang tot de rechter: a) het deskundig oordeel en b) de maatregel door de ERD wetgever

Onder de noemer toegang tot de rechter (art. 6 EVRM) vragen wij aandacht voor twee onderdelen van het RR, waar de toegang niet of onvoldoende geborgd lijkt. Het eerste betreft de regeling over het deskundig oordeel bij ziekte. De taakstelling het oordeel desgevraagd af te geven rust bij het UWV en staat als zodanig in de wet SUWI, die als structuurwet geen individuele aan werkgever of werknemer toekomende rechten benoemt. Deze wet is een structuurwet en bevat als zodanig geen individuele aan werkgever of werknemer toekomende rechten. De wet AO schrijft het overleggen van een voor de werknemer gunstig oordeel voor als toegangsvoorwaarde om een arbeidsrechtelijk geschil aan de kantonrechter te kunnen voorleggen, tenzij het overleggen in redelijkheid niet van de werknemer kan worden gevergd (7:629a, leden 1 en 2). Het UWV heeft op dit onderdeel een betrekkelijke monopoliepositie. Cao-partijen kunnen een ander orgaan met deze taak belasten, maar zolang zij dit nalaten is de werknemer voor het verkrijgen van dit document afhankelijk van de publieke uitvoerder. Dat betekent dat wanneer deze in gebreke blijft – niet levert of veel te laat levert – de werknemer zijn arbeidsrechtelijke geschil niet aan de rechter kan voorleggen. Deze tekortkoming heeft zich in de arbeidsrechtelijke praktijk al een aantal malen doen voelen (Heerma van Voss, 2008). Hij vraagt om wetswijziging en tot het zover is om een ruimhartige toepassing door de kantonrechter van de redelijkheidsclausule uit het tweede lid.

32 Bijvoorbeeld CRvB 8 februari 2010, LJN BL1093, CRvB 20 april 2010, LJN BM3541, CRvB 31 augustus 2010, LJN BO1214.


105


Het tweede in potentie problematische element betreft de positie van de WGA-gerechtigde die zijn uitkering van een ERD werkgever ontvangt. Wij vestigden op dit onderdeel al de aandacht bij de tweede toetsingsgrond (inzichtelijkheid). Deze werkzoekende ontvangt zijn uitkering gedurende maximaal vijf jaar van zijn al dan niet voormalige werkgever. Deze laatste zal de op re-integratie gerichte inspanningen voortzetten, ook na de twee jaar loondoorbetaling en ook indien het dienstverband tussen partijen is beëindigd. Hij kan de werkzoekende op diens re-integratie inspanningen controleren en hij is bevoegd hem een maatregel op te leggen indien de werkzoekende zich naar zijn oordeel onvoldoende inspant. Zoals eerder gezegd, acht de wetgever het de taak van de ERD werkgever eigen regels te stellen, waaronder het inregelen van een bezwaarprocedure. Dat de werkzoekende het recht van bezwaar en beroep toekomt, vloeit voort uit de Awb, maar daarmee is nog niet duidelijk hoe de werkzoekende die door een maatregel wordt getroffen moet acteren wanneer de ERD geen bezwaarprocedure heeft opgesteld. Evenmin is duidelijk hoe de betrokkene kan weten dat hem dit recht toekomt. Dit tekort is er één dat de wetgever zich zou moeten aantrekken. Immers, socialezekerheids-aanspraken zijn erkend als een burgerlijke recht in de zin van het EVRM (Eerste Protocol) evenals het recht van de burger om geschillen over dit type rechten aan een onafhankelijke recher te kunnen voorleggen (art. 6 EVRM). 106

7.1.4. IV. Evenwichtige verdeling van rechten en plichten Het thema ‘evenwichtige verdeling’ is van alle toetsstenen de meest subjectieve. Wat de een evenwichtig zal noemen, bestempelt de ander als een volstrekte disbalans. Met dit voorbehoud plaatsen wij onder deze noemer twee kanttekeningen.

IV.1 Arbeidsrechtelijk: de uitgangspositie van werkgever en werknemer ten opzichte van elkaar

Werkgevers die hun verplichtingen ex art. 7:658a niet of slecht naleven, hebben hier op twee manieren ‘last’ van. Zij kijken aan tegen een langer lopende loonplicht zonder arbeidsprestatie dan wellicht nodig zou zijn. En zij kunnen te maken krijgen met een verlengde loonplicht of de verhaalsanctie-ZW vanwege het niet nageleefd hebben van de poortwachtersregels. Werknemers daarentegen kunnen langs drie lijnen gesanctioneerd worden. De werkgever kan de loondoorbetaling weigeren over de periode waarin het niet meewerken aan de orde is. Hij kan vanwege hetzelfde vergrijp verzoeken het dienstverband op te zeg-



gen. En wanneer dat verzoek wordt gehonoreerd, is dit vervolgens de opmaat tot een weigering door UWV of gemeente van een loon vervangende uitkering. Twee zaken vallen aan dit conglomeraat aan werknemerssancties op. De eerste is het driedubbele effect (én loonverlies én op termijn baanverlies én vervolgens uitkeringsverlies) van één en dezelfde overtreding. Het tweede is het weinig genuanceerde karakter van het aan de werkgever beschikbaar gestelde sanctie instrumentarium. Deze kan de loondoorbetaling geheel en al staken, of hij kan het gedrag negeren en de loondoorbetaling voortzetten; daartussen in zit niets. Dit is temeer opmerkelijk, nu de overtredingen waarvan hier sprake is niet allemaal even ernstig zijn; denk aan het eerder genoemde voorbeeld van het niet meewerken aan het opstellen van een re-integratieplan. Bovendien rijst in het licht van het rigoureuze karakter van de eerste sanctie, de vraag naar de zin van de tweede maatregel. Waarom zou een werkgever behoefte hebben aan voortijdige opzegging, als hij de loondoorbetaling kan stopzetten, onder de mededeling aan het UWV dat hem ten aanzien van het niet slagen van de re-integratie geen verwijt valt te maken?

IV.2 Socialezekerheidsrechtelijk: de rechten- en plichtenbalans van werkzoekende uitkeringsgerechtigden

Een tweede kwestie onder de noemer ‘evenwichtige verdeling’ is de vraag of deze met de wet SUWI geïntroduceerde doelstelling een werkelijk beoogd streven is of een overwegend papieren kwestie. Deze vraag komt op, omdat de inventarisatie van de ‘rechten van de cliënt’ laat zien dat veel van wat blijkens de beleidsstukken als recht wordt toegekend, ofwel thuishoort in de rubriek goede dienstverlening c.q. behoorlijkheid, ofwel een recht is dat de overheid de burger rechtens toch al moet garanderen. Als voorbeeld van het eerste noemen wij de regel van de tijdige en rechtmatige uitkeringsverstrekking. Door die intentie op te voeren als ‘recht’ van de werkzoekende als tegenhanger van aan hem op te leggen plichten, wordt de suggestie gewekt van een zekere mate van do ut des. Die suggestie is onterecht. Het UWV zal bij de Ombudsman op weinig begrip stuiten als het aanvoert dat deze klager zijn uitkering niet op tijd hoeft te ontvangen omdat hij stelselmatig te weinig solliciteert. Omgekeerd zal de werkzoekende zijn inspanningen om werk te vinden niet zomaar mogen staken, omdat de gemeente stelselmatig in gebreke is hem tijdig de juiste uitkering te verstrekken. Een voorbeeld van het tweede, een hard recht van de werkzoekende dat als zodanig niet als tegenprestatie voor diens inspanningsplichten kan worden opgevoerd, is het recht van bezwaar en beroep. Dat recht komt degene die met een voor hem ongunstige beslissing wordt geconfronteerd toe op basis van art. 6 EVRM. Het hoort daarmee


107


niet thuis op een weegschaal, waarvan kan worden afgelezen of het pakket aan rechten en plichten in balans is. Dit gezegd zijnde, blijft het vrijwel onmogelijk om aan te geven wanneer het beoogde ‘evenwichtige pakket’ dan wél bereikt is. Arbeidsrechtelijk heeft de notie van de ongelijkheidscompensatie lange tijd gefungeerd als ijkpunt voor een goed arbeidsrechtelijk evenwicht. In de sociale zekerheid bestond en bestaat minder overeenstemming over de vraag hoe de relatie burger / overheid geduid moet worden. Wel zijn noties als een klantvriendelijke overheid en behoorlijkheid als criterium naast rechtmatigheid tegenwoordig meer geaccepteerd dan in het klassieke stelsel waarin tegenover het recht op een uitkering overwegend plichten stonden. Maar de vraag of het ‘pakket’ dat met de wet SUWI en met de diverse materiewetten aan de werkzoekende wordt verstrekt ‘evenwichtig’ is, is geen objectief vast te stellen feit. Hooguit kan de onderhavige inventarisatie materiaal aanreiken voor een weging van de situatie nu, die op een later moment kan dienen als nulmeting om na te gaan of de verhouding naar de ene of de andere kant is opgeschoven.

7.1.5.

V. De modus operandi

108

V.1 Rechtsregels als bron van handelen voor de uitvoeringspraktijk

In het zesde hoofdstuk hebben we een verkennende studie uitgevoerd naar de ervaringen van uitvoerders met rechtsregels. Een eerste, wellicht verrassende, conclusie luidt dat recht in Nederland minder dan elders bron voor handelen in de uitvoeringspraktijk is. De stijl van regulering is pragmatisch. In de perceptie van de uitvoering lijkt maar beperkt plaats voor rechtsregels weggelegd. Dat geldt zowel voor het management van de uitvoeringsorganisatie als voor de uitvoeringsfunctionarissen. Een factor die wel als verklaring wordt aangedragen is de mogelijk beperkte bekendheid met de rechtsregels. Maar daarnaast lijkt de uitvoering het wettelijke kader doelbewust een relatief beperkte plaats te geven ten faveure van het bereiken van managementdoelen van snelle terugplaatsing in werk. Gechargeerd gezegd geeft men de voorrang aan doeltreffendheid boven rechtmatigheid.

V.2 Het SUWI kader en de spanning tussen controle en bemiddelen

De tweede conclusie heeft betrekking op de inherente spanning tussen controle en bemiddelen. Dit klassieke spanningsveld in de uitvoeringsorganisatie lijkt met de wet SUWI, niet optimaal vormgegeven. Het juridisch kader geeft onvoldoende handvatten aan de handhaving en zadelt de medewerker op met onduidelijke en/of slecht uitvoer-



bare opdrachten zonder de benodigde bevoegdheden om waar dit wenselijk wordt geacht door te pakken. Er is hier sprake van een ingewikkelde boodschap. De handhaving moet ten dienste staan van participatie, maar heeft in het centrale proces van begeleiding naar werk maar een beperkte plaats. Binnen de uitvoeringsorganisatie heeft de ene professional (handhaver) onvoldoende zicht op wat de andere professional (klantmanager) doet. Ook de afstemming tussen de uitvoeringsorganisaties in de keten laat te wensen over. De facilitering van de coördinatie - het belang van korte lijnen tussen consulent en handhaver - is onderschat. Er lijkt onvoldoende nagedacht te zijn over de implicaties van het laten prevaleren van preventieve handhaving voor het werk van de handhavers. V.3 Sancties toepassen of daarmee alleen dreigen

De derde conclusie betreft de wijze van inzet van de ‘stok’ ofwel sanctionering. Evenals het geval is in de aansturing, onderscheidt de Nederlandse uitvoering zich ten opzichte van andere landen in de wijze van toepassing van sanctieregels. Kenmerkend voor de Nederlandse uitvoeringspraktijk is het geringe gebruik van de juridische sanctie (juridisch: de maatregel). Niet de sanctie zelf, maar de dreiging daarmee wordt ingezet als instrument gericht op gedragsverandering. Deze vaststelling is niet per se een diskwalificatie. Beperkt beschikbaar internationaal onderzoek bevestigt dat de dreiging met sancties in de sociale zekerheid een effectief instrument is.

7.2.

conclusie: Hoe scoort het Re-integratieRecht?

De inventarisatie van de regels van het re-integratierecht laat zien dat het re-integratierecht als rechtsgebied redelijk consistent in elkaar zit, maar dat de logica op hoofdlijnen nu en dan uit het zicht geraakt door het woud aan regels met uiteenlopende begrippen, waarvoor niet altijd een rechtvaardiging bestaat. Onder de noemer ‘systeemlogica’ signaleerden wij vier tekortkomingen. • • • •

De frictie tussen het arbeidsrechtelijke re-integratierecht in zijn huidige vorm en de wens om tot een flexibeler ontslagrecht te komen; De selectieve werkingssfeer van de werkgeverssancties bij niet naleven van de poortwachtersregels; de plaatsbepaling van de werknemerssancties in WW en ZW; het selectieve bereik van de NRP-ZW;

De laatste drie laten zich verhelpen door wetsaanpassing, waarbij vooral voor het laatste element geldt dat de vraag of dit zal gebeuren afhangt van de politieke bereidheid hier (extra) geld voor uit te trekken. Deze aanpassing kost de rijksoverheid namelijk geld. De zogenoemde flex en zeker paradox is lastiger op te lossen. Wij komen op deze kwestie terug bij de aanbevelingen.


109


Het criterium wetseenvoud/inzichtelijkheid bergt drie knelpunten in zich. •

• •

de onnodige gedetailleerdheid van de arbeidsrechtelijke medewerkingsplicht, die op onderdelen vragen oproept naar de redelijkheid van de aldus uitgewerkte verplichting; het niet of weinig gestructureerde karakter van de sv-rechtelijke preventie- en medewerkingsplicht; het gebrek aan regelgeving en daardoor voor de wetsgebruiker(s) aan inzichtelijkheid over de positie van de ERD werkgever als WGA-verstrekker.

Voor het eerste en tweede knelpunt geldt dat deze te verhelpen zijn met een tekstuele, niet inhoudelijke aanpassing van de regeling. In het arbeidsrecht leidt die operatie mogelijk tot een herbezinning op het nut van sommige wettelijk met zware sancties omgeven verplichtingen voor de werknemer. Wij komen op deze kwestie terug bij de rubriek ‘evenwicht’.

110

In de sociale zekerheid is de wetsoperatie ‘opschoning en herformulering’ complexer. Hier zijn meerdere regelingen in het geding, die op verschillende momenten zijn ingetreden en na inwerkingtreding diverse malen zijn aangepast, zonder dat daarbij steeds oog is geweest voor systeemlogica. Niettemin achten wij het de moeite waard deze operatie ter hand te nemen. Een logisch opgezet en daardoor inzichtelijk systeem vergemakkelijkt immers het werk van degenen die met de wet moeten werken, het voorkomt fouten en het maakt de regeling duidelijker ook voor de ‘consument’ aan de andere kant. Ten slotte voorkomt het tegenstrijdige wetsbepalingen in de toekomst. In dit verband verwijzen wij naar de observatie van Konijnenbelt (p.16 supra). Wij nemen dit punt mee in de aanbevelingen. Het derde knelpunt betreft een tekortkoming, die wel vraagt om inhoudelijke wetswijziging. Wij komen op dit punt terug bij het onderdeel ‘rechtmatigheid’. Onder de noemer rechtmatigheid signaleerden wij twee elementen die in de toepassing tot problemen kunnen leiden en twee tekortkomingen die het wetsysteem zelf raken. Wij beperken ons hier tot de laatste twee; beide hebben betrekking op het grondrecht van de toegang tot de rechter (art. 6 EVRM). Deze tekortkomingen zijn: • •

de afhankelijkheid van de werknemer met een arbeidsconflict van het UWV om een arbeidsrechtelijk geschil aan de kantonrechter te kunnen voorleggen; de afhankelijkheid van de (voormalige) werknemer van de ERD van deze voormalige werkgever om een socialeverzekeringsrechtelijk geschil aan de bestuursrechter te kunnen voorleggen.

Voor de eerste tekortkoming geldt dat het wettelijke systeem misschien nog niet onrechtmatig is, als gevolg van de ontsnappingsclausule in het tweede lid. Tegelijk is de vraag of een dergelijk ‘muizengaatje’, dat de vraag of de werknemer zijn inhoudelijke



geschil aan de rechter kan voorleggen afhankelijk stelt van het redelijkheidsoordeel van deze rechter - niet over het arbeidsrechtelijke conflict maar over het al dan niet kunnen produceren van een toelatingsdocument - volstaat. Ook op dit punt komen wij met een aanbeveling. Ditzelfde, een aanbeveling, doen we ten aanzien van de tweede tekortkoming. De afwezigheid van nadere regelgeving, in combinatie met het feit dat de kwalificatie zbo uitsluitend voorkomt in toelichtende stukken doet vermoeden dat de figuur van de privaatrechtelijke werkgever als bestuursorgaan juridisch niet tot in uiterste consequentie is doorgedacht. De evenwichtige toedeling van rechten en plichten, ten slotte, roept vooral in de context van het AR-RR vragen op. De inventarisatie van werknemersplichten en sancties in boek 7, titel 10 BW laat een beeld zien van een werkgever met een wel heel stevig instrumentarium om de werknemer die zich onwillig betoont, te bestraffen. Dit element heeft een extra lading door het financiële belang dat werkgevers hebben bij het kunnen toepassen van sancties. Mogelijk wordt de soep niet zo heet gegeten als hij wettelijk lijkt te worden opgediend. Dat neemt niet weg dat de vraag of dit onderdeel niet subtieler zou kunnen, boven de markt blijft hangen. In de sociale zekerheid vragen wij aandacht voor het criterium evenwicht in combinatie met het respecteren van de privésfeer. Het komt ons voor dat de grens hoever de overheid mag gaan om de werkzoekende in de gewenste richting te sturen met het moderne RR af en toe gevaarlijk wordt genaderd. Gaat de overheid, in de regelgeving of de uitvoering, één stap verder, dan kan deze heel wel worden overschreden. Voor het overige is de weging of er onder het stelsel na ‘SUWI’ sprake is van een evenwichtig geheel aan rechten en plichten subjectief en dus overwegend politiek bepaald. Om die reden valt te verwachten dat er ten aanzien van dit onderdeel nooit een volstrekte positie van stand still zal zijn bereikt. In de context van de modus operandi ten slotte vragen wij aandacht voor het gesignaleerde tekort in de SUWI regelgeving ten aanzien van de beoogde (keten)samenwerking. Of dit tekort oplosbaar is door de wetgever is evenwel de vraag. De uitvoerenden zijn het er unaniem over eens dat deze doelstelling niet gehaald wordt, maar bruikbare suggesties om in deze situatie verbetering te brengen hebben wij nog niet gehoord. Dit punt verdient dan ook verdere uitdieping.


111


7.3.

Enige concrete aanbevelingen

Uit de toetsing zijn al enige suggesties tot wetverbetering naar voren gekomen. Wij sluiten het rapport af met de formulering van deze suggesties tot enige gerichte aanbevelingen die wij op dezelfde wijze hebben gerubriceerd.

7.3.1.

Aanbevelingen I. Systeemconsistentie

I.1 Bewaak bij de gedachtevorming over een versoepeling van het ontslagrecht de RRrechtelijke dimensie. Betrek de consequenties voor het AR-RR in deze gedachtevorming. Wees beducht zowel voor het weggooien van het kind met het badwater, als het creëren of in stand houden van al te grote verschillen tussen meer en minder beschermde werknemers en tussen grote en kleinere werkgevers (MKB-problematiek). I.2 Heroverweeg de wettelijke (institutionele) sanctievoorschriften van art. 27, eerste en tweede lid. Zie verder aanbeveling IV.2.

7.3.2. Aanbevelingen II. Wetseenvoud 112

II.1 Schoon de formulering van wettelijke rechten en verplichtingen in de wet AO en de socialezekerheidsregelingen op. Schrap onnodige verbijzonderingen en kom tot een uniforme volgorde en formulering. Ga hierbij uit van het gelijkheidsbeginsel en licht in stand gelaten verschillen toe. II.2 Incorporeer positief geformuleerde verplichtingen in regelingen waar deze ontbreken. Introduceer bij het formuleren van positieve verplichtingen voor het SZR-RR de figuur van de ‘goede werkzoekende’, analoog aan de ‘goede werkgever’ en de ‘goede werknemer’ uit het arbeidsrecht.

7.3.3. Aanbevelingen III. Rechtmatigheid, mankerende rechtsbescherming III.1. Kom vanuit de onderkenning dat ook met veel incentives aangestuurde overheidsorganen nooit 100% zullen presteren, ofwel tot het schrappen van de arbeidsrechtelijke consequentie van bestuurlijk wanpresteren van art. 7:629a lid 1 BW, ofwel tot het doorbreken van het domein-monopolie van het UWV. Dit laatste kan door de afwijkingsmogelijkheid van lid 7 op te waarderen van driekwart- tot semidwingend. III.2. Leg in een AMvB op basis van art. 89 lid 5 Wet WIA de verplichting vast voor de ERD werkgever een bezwaarprocedure tegen het opleggen van een maatregel te creëren



en om deze rechtsgang kenbaar te maken bij het aanzeggen van de maatregel. Laat periodiek nagaan of deze verplichting wordt nageleefd.

7.3.4. Aanbevelingen IV. Evenwichtige toedeling van rechten IV.1 Heroverweeg de dubbele sanctionering van de niet loyaal meewerkende werknemer in de wet AO. Onderzoek de mogelijkheid het sanctie instrumentarium uit deze wet meer te laten sporen met het genuanceerdere systeem uit de sociale zekerheid. IV.2 Ga periodiek na welke verschillen in verplichtingen en sanctionering op het brede beleidsveld van het RR te rechtvaardigen zijn en dus in stand dienen te blijven.

7.3.5. Aanbevelingen V. Reintegratierechtspraktijk V.1 Vergroot de toegankelijkheid van re-integratierechtregels voor uitvoerders en normadressaten door het centraal beschikbaar stellen van een database met een systematisch overzicht van de re-integratieregelgeving - als vervolg op de in 2009 gestarte website www.weethoehetzit.nl - opgezet naar inhoud van regelgeving. Maak daarin niet enkel duidelijk wat de rechten en plichten van uitkeringsgerechtigden zijn, maar ook die van uitvoerders naar uitkeringsgerechtigden toe. Met andere woorden geef aan wat uitkeringsgerechtigden van uitvoeringsfunctionarissen mogen verwachten. 113

V.2 Waak voor overschatting van de sturingsmogelijkheden van wetgeving in dit domein. Empirisch onderzoek relativeert het belang van een aan de knoppen draaiende wetgever.


LIJST VAN AFKORTINGEN ABW AMvB AOW AR-RR BBA BW CAO College van B&W CWI EG ERD ESH EVRM GW Herbo’s IB ICT IRO IRR IVA KIBR LB LKS LRP MB Mb-SZW MvT NUGGERS NRP NRP-ZW PEMBA PRB PP PrP RCF RIB RR

Algemene Bijstandswet Algemene Maatregel van Bestuur Algemene Ouderdomswet Arbeidsrechtelijk re-integratierecht Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen 1945 Burgerlijk Wetboek Collectieve arbeidsovereenkomst College van burgemeester en wethouders Centrum voor werk en Inkomen Europese Gemeenschap Eigenrisicodrager Europees Sociaal Handvest Europees Verdrag van de Rechten van de Mens Grondwet Herbeoordelingen Wet Inkomstenbelasting Informatie en Communicatie Technologie Individuele Re-integratie Overeenkomst Institutioneel re-integratierecht Inkomensverzekering voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten Kader voor Inzet en Beoordeling van Re-integratieinspanningen Wet Loonbelasting loon-kostensubsidie Less Risk Polis Maatregelebesluit Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten Memorie van Toelichting Niet-uitkeringsgerechtigden No risk polis No risk polis Ziektewet Wet Premiedifferentiatie en marktwerking bij arbeidsongeschiktheid Persoonsgebonden re-integratiebudget participatieplaats proefplaatsing Regionale Coördinatiecentra Fraudebestrijding Re-integratiebedrijf Re-integratierecht


115

LIJST VAN AFKORTINGEN

116

RWI Raad voor Werk en Inkomen SER Sociaal-Economische Raad SVB Sociale verzekeringenbank SV Sociale verzekering SVR-RR Socialeverzekeringsrechtelijk re-integratierecht Sz Sociale zekerheid SZW Sociale Zaken en Werkgelegenheid Uvi’s Uitvoeringsinstellingen UWV Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen VNG Vereniging van Nederlandse Gemeenten WAO Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering WAZ Wet arbeidsongeschiktheidsverzekering zelfstandigen WBP Wet Bescherming Persoonsgegevens Wet AO Wet op de arbeidsovereenkomst (Boek 7.10 BW) Wet REA Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten Wet SUWI Wet Structuur uitvoeringsorganisatie werk en Inkomen Wet TZ-ARBO Wet terugdringing ziekteverzuim en wijziging van de Arbeidsomstandighedenwet Wet WIA Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen Wfsv wet Financiering sociale verzekeringen WGA Werkhervatting Gedeeltelijk Arbeidsgeschikten WGBO Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst WIJ Wet Investeren in Jongeren WIW Wet inschakeling Werkzoekenden WMK Wet op de Medische Keuringen WSW Wet sociale werkvoorziening Wulbz Wet uitbreiding loondoorbetalingsverplichting bij ziekte WVP Wet Verbetering Poortwachter WW Werkloosheidswet WWB Wet Werk en Bijstand Zbo Zelfstandige bestuursorganen ZW Ziektewet


BIBLIOGRAFIE • Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (Commissie Donner) (2001) Werk maken van arbeidsgeschiktheid. Doetinchem: Elsevier bedrijfsinformatie. • Bakker, W. en F. van Waarden (1999) Ruimte rond regels: Stijlen van regulering en beleidsuitvoering vergeleken. Amsterdam: Boom. • Black, D.A., J.A.Smith, M.C.Berger en B.J. Noël (2002) Is the Threat of Reemployment Services More Effective than the Services Themselves? Experimental Evidence from the UI System. NBER WP 8825, National Bureau of Economic Research, Inc. • Boone, J. A.Sadrieh, J.C. van Ours (2004) Experiments on Unemployment Benefit Sanctions and Job Search Behaviour. IZA Discussion Paper no 1000. Bonn: IZA. • Brukman, M., F.A. Rosing, R.C. van Waveren (2010) Borging in beweging: Stand van zaken Hoogwaardig Handhaven WWB. Amsterdam: Regioplan. • Bunt, S., M. Grootscholte, D.R. Kemper en C. van der Werf (2008) Work First in arbeidsmarktperspectief, onderzoek door Research en Beleid in opdracht van de RWI. Leiden: RvB. • Cockx, B. en M. Dejemeppe (2010) The threat of monitoring job search, a discontinuity design. IZA DP no 5337. Bonn: IZA. • Commisie Evaluatie Arbeidsvoorziening 1990 (Commissie Van Dijk) (1995) Arbeidsvoorziening in perspectief. Evaluatie Arbeidsvoorzieningswet 1991-1994, Den Haag: VUGA. • Commissie Buurmeijer (1993) Enquête naar het functioneren van de organen belast met de uitvoering van de sociale verzekeringswetten. Den Haag: SDU. • Conclusion Consulting (2006) Evaluatie SUWI 2006; Sturing en Toezicht. In opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Den Haag: Conclusion Consulting.


117

BIBLIOGRAFIE

• De Levita, B. & F. Oort (2008). Doorgroeien: onderzoek naar borging en verankering van handhaven in de. WWB. Amsterdam: Radar. • Dute, J.C.J. ,W.E.M. Duijnstee-Bijvoet en I.A.W. de Jong (1996) Gezondheidsrechtelijke aspecten van Wulbz en Pemba, SR 1996,12. p. 336-342. • Engbersen, G.B.M (2010) Fatale remedies. Een staalkaart van onbedoelde gevolgen van sociaal beleid. Amsterdam: Pallas Publications/AUP. • Fase, W.J.P.M . (2003) De uitbreiding van de loonbetalingsplicht als eerste stap op weg naar een nieuwe WAO afgelast, Sociaal Maandblad Arbeid 2003,1. p. 30-35. • Geerdsen, L.P, & A. Holm (2007), Duration of UI periods and the perceived threat effect from labour market programmes, Labour Economics, 14, pp. 639-652. 118

• Gestel, N. van , P. de Beer & M. van der Meer (2009) Het hervormingsmoeras van de verzorgingsstaat. Veranderingen in de organisatie van de sociale zekerheid. Amsterdam: University Press. • Heerma van Voss, G. en S. Klosse (2006) ‘Arbeidsrechtelijke sociale zekerheid’, wat is dat eigenlijk? In: M. Herweijer, G.J. Vonk en W.A. Zondag, Sociale zekerheid voor het oog van de meester, opstellen voor prof. mr. F.M. Noordam. Deventer: Kluwer, p. 159-175. • Heerma van Voss, G.J.J. (2008) Behoorlijkheid bij het deskundigenoordeel van het UWV, Tijdschrift voor Recht en Arbeid 2008,1. p. 3-4. • Heijden, P.F. van der en F.M. Noordam (2001), De waarde(n) van het Sociaal recht, over beginselen van sociale rechtsvorming en hun werking. Preadvies ter gelegenheid van de 131e jaarvergadering van de Nederlandse Juristenvereniging. Deventer: Tjeenk Willink. • Helm, I. van der (2009) Controlevoorschriften in cao’s en de privacy van de zieke werknemer, Tijdschrift voor Recht en Arbeid (TRA) 2009,11. p. 15-18.


BIBLIOGRAFIE

• Hertogh, M.L.M. (1997). Consequenties van controle: de bestuurlijke doorwerking van het oordeel van de administratieve rechter en de Nationale ombudsman (proefschrift Leiden), 's Gravenhage: VUGA Uitgeverij (serie Bestuurlijke Verkenningen nr 42). • Hoogendijk, B. (1995) De informatie- en medewerkingverplichtingen van de werknemer bij ziekte en de sanctiemogelijkheden van de werkgever, SR 1995,4. p.108-113. • IWI (2008) Handhaving: Preventie boven repressie. Opvattingen van uitvoerders en uitkeringsgerechtigden over handhaving in het stelsel voor werk en inkomen.Den Haag:SZW. • Kagan, R. A. (1991) Àdversarial Legalism and American Government', in: Journal of Policy Analysis and Management, 1991, Vol.10, p.269-406. • Kagan, R.A. (1978) Regulatory Justice: Implementing a Wage-Price Freeze. New York: Russell Sage Foundation. • Kamerstukken (2008) Integraal wetgevingsbeleid, Kamerstukken II, 2007/08, 31 731, nr 1. Vertrouwen in wetgeving. • Niemeijer, E. & Klein Haarhuis, C. (2008) Wet en werkelijkheid, bevindingen uit evaluaties van wetten. Den Haag: Boom Juridische uitgevers. • Konijnenbelt, W. (2010) ‘Ingewikkelde wetgeving en de wijze van wetgeven’. In: Complexiteit van wetgeving, verslag van het symposium op 10 juni 2010 ter gelegenheid van de algemene ledenvergadering van de Vereniging voor wetgeving en wetgevingsbeleid. Red. mr. H. R. Schouten. Wolf Legal Publishers. • Koning, J. de, P. van Nes en M. Kamp (2006) Het gebruik van prikkels in de bijstand. Onderzoek door SEOR bij zes sociale diensten, in opdracht van het ministerie van SZW. Rotterdam: SEOR. • Kruiter, A.J., J. de Jong, J. van Niel en C. Hijzen (2008) De Rotonde van Hamed, Maatwerk voor mensen met meerdere problemen. Den Haag: Nicis.


119

BIBLIOGRAFIE

• Lalive, R., J.C. van Ours en J. Zweimüller (2002) The Effect of Benefit Sanctions on the Duration of Employment, IZA Discussion Paper no 469. Bonn: IZA. • LeGrand, J. (1997) Knights, Knaves or Pawns? Human behaviour and Social Policy, Journal of Social Policy, 26(2): 149-69. • Levelt Overmars, W.M. (1994) De rol van de sociale partners bij de uitvoering van de sociale verzekeringen. In: W.H.A.C.M. Bouwens, E.W. de Groot, C.C.A.M. Jacobs-de Klerk, J.J.A. Kooijman, W.C. Monster en J.H.P.G. Wielders (red.), Sociaal recht: de grenzen verkend, liber amicorum prof L.J.M. de Leede. Zwolle. • Lipsky, M. (1980) Street – Level Bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. New York: Russell Sage.

120

• Memorie van Toelichting wet SUWI, Kamerstukken II, 2001, 02, 27 588, nr 3. • Memorie van toelichting Wet uitbreiding loondoorbetalingsplicht bij ziekte (Wulbz), Kamerstukken II 1995/96, 24 439, nr. 3. • Memorie van Toelichting wet WIA Kamerstukken II, 2004/05, 30 034, nr 3. • Min Algemene Zaken (1992). Aanwijzingen voor de regelgeving, Regeling van de minister-president, de Minister van Algemene Zaken van 18 november 1992 nr. 92M00837. • Ministerie van Justitie (2004) Gereedschapskist voor de wetgevingspraktijk deel 4. SDU uitgevers: Den Haag. • Ministerie van Sociale Zaken (2008) Jaarverslag Ministerie van Sociale Zaken 2009, Kamerstukken II 2008/09, 31 924 XV, nr. 1. • Ministerie van Sociale Zaken (2009) Integrale rapportage handhaving 2008.Den Haag:SZW.


BIBLIOGRAFIE

• Ministerie van Sociale Zaken (2010) Integrale rapportage handhaving 2009.Den Haag:SZW. • Nationale Ombudsman (2006) Jaarverslag Nationale Ombudsman 2006. ‘Regel is regel’ is niet genoeg, Kamerstukken II 2006/07, 30 990, nrs. 1-2. • Noordam, F.M. en S. Klosse (2008) Socialezekerheidsrecht, Kluwer, 2008. • Noordam, F.M. (2002) Donner is overbodig: over de samenhang van Donner, SUWI en Poortwachter, SMA 2002, 3, 2002b. p. 157-167. • Noordam, F.M. (2002) Socialezekerheidsrecht. Kluwer:Deventer2002, 2002a. • Noordam, F.M. (2003) De loonsanctie, beslist niet het mooiste kind van de Poortwachter, SMA 2003,10 p. 439-450. • Nota naar aanleiding van het Verslag wet WIA en Invoeringswet WIA, Kamerstukken I, 2005/06, 30 034 en 30118, C. • Nota van toelichting Maatregelenbesluit socialezekerheidswetten, Stbl. 2007, 304 • Onderzoekscommissie toepassing ABW (Commissie van der Zwan) (1993), Het recht op bijstand, Den Haag: SDU. • Opdam, M. (2010) Opzet bij ziekte en het voorkomen van arbeidsongeschiktheid: een onrechtvaardig verschil, Arbeidsrecht 2010,40. • RCF (2007) Programmatisch Handhaven, Gemeenten onder weg. Interne editie RCF. • Richardson J. (ed.) (1982) Policy Styles in Western Europe. London: Allen & Unwin • Ridder, N. (2010) De loonsanctie, het ongewenste kind van Poortwachter, PS Documenta 2010, 6.


121

BIBLIOGRAFIE

• Roozendaal, W.L. (2005) De eigenrisicodrager een bestuursorgaan? SMA 2005,6. p. 235-245. • SEOR (2006) Effectiviteit van sancties bij arbeidsmarkt en re-integratiebeleid, mei 2006, bijlage bij Kamerstukken II, 2005/06, 29544, nr 69. • Sociaal-Economische Raad (2002) SER-Advies Werken aan Arbeidsgeschiktheid, 2002,5. • Sol, E., (2011) Actieve zekerheid. Re-integratiedienstverlening op de werkvloer. RVO: Amsterdam. Binnenkort te verschijnen. • Sol, C.C.A.M. (2010) ‘Welfare-to-Work in the new Era: From Policy to Implementation - Steering by new instruments’. Thematisch nummer van European Journal of Social Security nummer 4, 2010. 122

• Sol, E. (2003) Het beperkte leervermogen van de politiek. In: Honderd jaar sociale zekerheid, J. Berghman e.a. (red.). Delft: Eburon.p.199-215. • Sol, E. (2003) ‘Government governance and beyond: reconciling flexibility and accountability in the Netherlands’. In OECD, Managing decentralization; a new role for labour market policy. OECD: Paris, p. 203-219. • Sol, E., A. Glebbeek, H. de Bok, S. Engelsman, I.Busschers, A.Edzes (2011) Fit or Unfit: theorievorming in de re-integratie. RVO: Amsterdam. Binnenkort te verschijnen. • UWV Signaal (2008) Eerst de klant, dan de regels. Nr. 2. • Veen, R.J. van der (2001) L’histoire se répète? Honderd jaar uitvoeringsorganisatie sociale verzekeringen. In: A.Ph.C.M. Jaspers, F.M. Noordam, W.J.H. van Oorschot, F.J.L. Pennings, De gemeenschap is aansprakelijk… Honderd jaar sociale verzekering, 1901-2001, Stichting Centrum Onderzoek van het Sociaal Zekerheidsrecht. Koninklijke Vermande: p. 67-85.


BIBLIOGRAFIE

• Veen, R.J., van der, (1990) De sociale grenzen van beleid. Een onderzoek naar de uitvoering en effecten van het stelsel van sociale zekerheid. Leiden/Antwerpen: P Stenfert Kroese. • Visitatiecommissie Juridische functie en wetgeving ‘Met recht verbonden’, Kamerstukken II, 2007/08, 31 201, nr. 33. • Wensveen, D. van en N. Snel (2010) Naleving re-integratieverplichting WW’ers. Amsterdam: TNS/NIPO. • Westerman, P. (2006) Een nieuwe stijl van reguleren, in: Op weg naar bruikbare regulering?, red. B. Dorbeck-Jung et al. Themanummer van Recht der Werkelijkheid, 2006, pp. 33-51. • Westerveld, M. (2002) Het reïntegratiecontract in de wet: een retourtje Schimmel-SUWI, Sociaal Recht, 2002/10. p. 273-279. • Westerveld, M. (2009) Klantgericht re-integratierecht. Een kijkje in de snoeptrommel van de overheid, TRA 2009,10. p. 12-16. • Westerveld, M. (2010) Het UWV in verandering, Openbaar Bestuur 2010/11. • Zicht op wetgeving, Kamerstukken II, 1990/91, 22 008, NRS 1-2.


123

Bijlagen

BIJLAGE I Lijst van geïnterviewden

Dhr Drs. P. van der Aa Dhr drs B. Bakker Dhr Dr. R. van Berkel Dhr drs B. Cordia Dhr M. Dellenbag Dhr W. Eiselin Dhr. W. van Gerwen Dhr mr M. Harms Mw Mr. M. ten Hoonte Dhr. R. van der Pluym Dhr Prof. dr. K. Schuyt Dhr S. van Vuure

Gemeente Rotterdam Inspectie Werk en Inkomen Universiteit Utrecht Inspectie Werk en Inkomen UWV Stimulansz Fontys UWV Randstad HR Solutions RCF Gelderland-Flevoland Raad van State Opdrachtenbank 125

BIJLAGE II a. Deelnemerslijst Expertmeeting 30 september 2009

Deelnemers

Organisatie

Functie

Dhr Gérard Albers Dhr Hasan Baykir

UWV-WB Gemeente Veldhoven

Dhr Theo Beijer

Gemeente Apeldoorn

Mw Angelique Beekhuis Dhr. Hans Bijvank

Gemeente Druten UWV

Mw. Suzan de Boer Dhr Jan de Brouwer

Dhr Stefan Cornelis

UWV-WB Regionaal Coördinatieteam Fraudebestrijding (RCF) Gemeente Tiel

Werkcoach Nijmegen Beleidsadv. So. Zekerheid a.i. Hoofd Inkoop en Dienstverlening Klantmanager Medewerker Directie Handhaving Werkcoach Nijmegen Accountfunctionaris

Dhr Michael van Eck

UWV

Dhr Niels Emeis

Gemeente Arnhem


Zuidwest Nederland Preventiemedewerker Coördinator Risicomanagement Teamleider Werk

Bijlagen

126

Dhr Rob Fennema Dhr David Grin Dhr Koen de Groot Dhr Mannes v.d. Hof

Gemeente Almere Gemeente Tiel UWV RCF

Hoofd Handhaving WIZ Klantmanager oud-Hoofd Handhaving Accountfunctionaris

Mw Marjolein ten Hoonte Dhr Remko Jacobs Mw Jiske Klein Mw C. Klein Overmeen

RIB UWV UWV-WB UWV

Dhr. Gerald Knuiman Mw Ingrid Marijt Dhr Wolter ter Meer

UWV-WB Gemeente Almere Gemeente Harderwijk

Dhr T. v.Nieuwenhuijze

Gemeente Nijmegen

Mw Jinke Olde Scheper Mw Etty Overink Dhr Hans Willem Pas Dhr Jan Peusen Dhr Roland v.d. Pluym

WP Naleving Gemeente Doetinchem Gemeente Apeldoorn Gemeente Ede RCF

Mw Martine Pronk

RIB

Mw Anne van Putten

Ministerie SZW

Mw Else Roetering Mw Els Severens Mw Els Sol

LCR Druten UvA

Dhr Henk Speulman

Nijmegen

Mw Mies Westerveld

UvA

Gelderland - Flevoland Dir. Randstad HR Solutions Werkcoach UWV-WB Werkcoach (Nijmegen) Senior Werkcoach UWV-WB Mentor Medewerker Re-integratie Juridisch Kwaliteitscoach IGSD Beleidsadviseur Werk & Inkomen Red. Werkplaats Naleving Sociaal Rechercheur Teamleider RISC Sociaal rechercheur Organisator expert meeting Senior rayonmanager Randstad HR Solutions Beleidsmedewerker Reïntegratie & Participatie Landelijke Clientenraad Werkcoach Organisator expert meeting Hoofd Bureau Nieuwe Klanten Organisator expert meeting


Bijlagen

b. Uitnodiging expertmeeting handhaving onder SUWI-wetgeving

Uitnodiging expert meeting De gereedschapskoffer van de eerstelijns re‐integratiemedewerker Locatie: De Vereeniging, Nijmegen Datum : 30 september 2009, 12.15 ‐ 17.30 uur Geen rechten zonder plichten! Hoogwaardig handhaven Alle regels tellen? Stimuleren, controleren, sanctioneren: (hoe) gaat dat samen? Thema Het is alweer enige tijd geleden dat de Haagse politiek de activerende verzorgingsstaat heeft ontdekt als instrument om sociale uitsluiting te voorkomen of te verkleinen. Sindsdien spannen gemeenten en UWV zich tot het uiterste in om mensen aan de poort van de sociale zekerheid zo snel en effectief mogelijk aan werk, een veelbelovend traject of minimaal een zinvolle tijdsbesteding te helpen. Werk boven uitkering (WBU) en ‘geen rechten zonder plichten’ zijn daarbij vaak gebruikte mantra’s. Maar hoe creatief mag of moet de moderne klantmanager, adviseur, werkcoach zijn? Hoe combineer je handhaven met het leveren van maatwerk? Móet er gesanctioneerd worden als de cliënt niet solliciteert, terwijl de professional weet dat diens huissituatie problematisch is, dat er net een moeizame schuldsanering van de grond is gekomen, dat …. ? En waar vindt over beslissingen als deze de verantwoording plaats? Gebeurt dat 'in de lijn', in intercollegiaal overleg, of blijven ze verscholen en daarmee buiten de sfeer van de professionele verantwoording? De expertmeeting ‘De gereedschapskoffer’ is bedoeld om handhavers en werkcoaches uit het publieke en het private domein in de gelegenheid te stellen dilemma’s uit te wisselen en te leren van elkaars creatieve oplossingen en ervaringen. Als opmaat voor de discussie worden enige prikkelende inleidingen gehouden, waarin de hierboven genoemde thema’s aan de hand van praktijkvoorbeelden worden uitgediept en geïllustreerd. Doel is de bewustwording van eigen keuzes te stimuleren, patronen binnen die eigen keuzes en die van anderen te ontdekken om van daaruit een nieuw hoofdstuk(je) te schrijven aan het, niet‐bestaande maar intussen wel in de hoofden aanwezige, Handboek Werkcoach / Handhaver 2009.


127

Bijlagen

BIJLAGE III Tabel IIIa Opinies van handhavers en adviseurs over rechtmatigheid en doelmatigheid in de rechtspraktijk in procenten

Handhavers

Adviseurs

Totaal

%

%

n

• Eens

67

82

16

57

• Oneens b. Binnen mijn organisatie (of voor externen: door de instanties waarmee ik in mijn werk te maken krijg) wordt minder vaak een maatregel getroffen dan wenselijk zou zijn

33

18

12

43

• Eens

63

40

13

50

• Oneens Slap handhaven gaat ten koste van het resultaat. De aantallen geslaagde re-integraties zouden omhoog kunnen, als laksheid of het overtreden van regels door de cliënt meer wordt benaderd volgens het uitgangspunt ‘wie niet horen, wil moet voelen’.

37

60

13

50

• Eens

100

50

21

72

0

50

8

28

(incl overig) %

1a. Binnen mijn organisatie (of voor externen: door de instanties waarmee ik in mijn werk te maken krijg) wordt minder vaak een maatregel getroffen dan de wet voorschrijft

128

• Oneens


Bijlagen

Van de 270.000 WWB-klanten komt het grootste deel nooit meer aan het werk. Ditzelfde geldt voor oudere werklozen die door de recessie hun baan verliezen. Handhaven van hun re-integratie- c.q, participatieverplichtingen is daarom zinloos. • Eens

100

27

4

13

0

73

26

87

• Eens

80

91

25

83

• Oneens 4. Klantgerichtheid laat zich niet goed combineren met effectief handhaven

20

9

5

17

• Oneens Werkmethodiek

• Eens

0

0

0

0

100

100

28

10 0

a. een snelle intake

20

75

9

35

• Eens

80

25

17

65

• Eens

80

100

23

85

• Oneens 6. We weten te weinig van onze klanten om ze goed te kunnen helpen

20

0

4

15

• Eens

80

20

16

57

• Oneens

20

80

12

43

100

80

18

67

0

20

10

36

0

0

0

0

100

100

27

100

• Oneens 5. Effectief handhaven is niet mogelijk zonder

• Oneens b. een systematische diagnosestelling aan de poort

7. We laten de wel-kunners / niet-willers te gemakkelijk lopen • Eens • Oneens 8. In de huidige recessie is het logisch om minder aandacht te besteden aan handhaving • Eens • Oneens


129

Bijlagen

9.Goede lokale / regionale ervaringen vinden nog maar nauwelijks hun weg naar anderen • Eens

80

60

14

86

• Oneens

20

40

4

14

Tabel IIIb: Opinies deelnemers expertmeeting over ketensamenwerking in de handhaving

Handhavers

%

Adviseurs/ Totaal (incl overig) klantmanager/ werkcoach % %

1. Er is in de driehoek client – RIB - publieke uitvoerder een handhavingstekort.Als u dit vindt, is de reden dan: A. dat RIB’s onvoldoende monitoren en melden

130

• Eens

88

88

72

• Oneens

12

12

28

100

29

64

• Oneens 2.Handhaving is specialistisch werk, dat moet elke ketenpartner voor zijn eigen klanten uitvoeren

0

71

36

• Eens

44

50

37

• Oneens 3. Voorwaarden voor een effectieve ketensamenwerking in de handhaving tussen UWV, Gemeenten zijn :

56

50

63

• Eens

89

100

78

• Oneens

11

0

22

• Eens

44

75

40

• Oneens

56

25

60

B. dat hun publieke ketenpartners te weinig doen met hun meldingen • Eens

a.een gedeelde visie

b. gedeeld proces


Bijlagen

4. De voorwaarden gelden ook tussen publieke partners en RIBs: a.een gedeelde visie • Eens

67

75

78

• Oneens

33

25

22

• Eens

22

25

40

• Oneens

78

75

60

b. gedeeld proces

131


Re-integratierecht is een nog niet eerder gemunt begrip voor regelgeving, die ziet op de activering van lastig bemiddelbare werkzoekenden. Re-integratierecht kent twee typen normadressaten: de burger die moet worden gestimuleerd tot baanbehoud of het verwerven van vaardigheden en / of werk, en de instituties die hem daartoe dienen aan te sporen. Tegelijk staat de term re-integratierecht voor een wetgevingsproces dat stapsgewijs, via learning by doing, tot stand is gekomen via regelingen als Wulbz (1996), Pemba (1998), Poortwachter (2001), suwi (2001), wwb (2004) en wia (2004). Door deze fragmentarische totstandkoming is de samenhang van regels vaak ver te zoeken. Het boek Naar een samenhangend re-integratierecht beschrijft de opkomst van het re-integratierecht en brengt vervolgens de relevante regels in kaart op een wat andere wijze dan te doen gebruikelijk. Dat wil zeggen niet langs de lijnen van wetgeving, maar naar de inhoud van de voorschriften, ongeacht in welke regeling deze zijn opgenomen. Op die manier ontstaat een systematisch overzicht van regels met een vergelijkbare of samenhangende normstelling uit Boek 7.10 BW, de wet suwi en materiewetten uit de sociale zekerheid zoals de ww, de wet wia en de wwb. Vervolgens wordt het aldus ontsloten rechtsgebied getoetst aan criteria van goede wetgeving en toepassing in de uitvoeringspraktijk. De criteria voor goede wetgeving zijn ontleend aan de Aanwijzingen voor de regelgeving. De reguleringsstijl wordt getypeerd met behulp van de algemene omgang met wettelijke regels en meer specifiek met handhavingsregels. De geïntegreerde analyse van wettelijke regels die doorgaans in gescheiden segmenten worden beschreven, maakt de samenhang of het gebrek daaraan zichtbaar van regels, die deel uitmaken van één en hetzelfde rechtssysteem. Daarmee wordt de toegankelijkheid van dit systeem groter voor iedereen die ermee moet werken of er als normadressaat mee te maken krijgt. Ook is het in dit boek ontwikkelde toetsingsmodel bruikbaar voor een wetgevingstoets op andere rechtsgebieden. Dit is een publicatie in het kader van het universitair onderzoekprogramma Re-integratie Verbeteronderzoek. Doel van het programma is het universitair onderzoek naar re-integratiedienstverlening te versterken in directe wisselwerking met het veld. Meer informatie over resultaten van onderzoeksprojecten en masterclasses in het kader van het Re-integratie Verbeteronderzoek programma is te vinden op www.verbeteronderzoek.nl.

SAMENHANGEND RE-INTEGRATIE RECHT

Recommend Documents