Miskolci Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Civilisztikai Tudományok Intézete Agrár-és Munkajogi Tanszék
SZAKDOLGOZAT
A HELYI FÖLDBIZOTTSÁG FELADATA ÉS FUNKCIÓI A TERMŐFÖLD ADÁSVÉTEL VONATKOZÁSÁBAN
Szerző:
Konzulens: Dr. Olajos István
Juhász Judit
Egyetemi docens
N1DRVW J-504
2017 Miskolc 1
University of Miskolc Faculty of Law Institute of Civilistics Sciences Department of agricultural and labour law
THESIS
TASKS AND FUNCTIONS OF THE LOCAL LAND COMMITTEE IN CONNECTION WITH BUYING AND SELLING AGRICULTURAL LANDS
Consultant:
Author:
Dr. István Olajos
Judit Juhász
Associate professor
N1DRVW J504
2017 Miskolc 2
TARTALOMJEGYZÉK: Bevezetés .......................................................................................................................... 4 I. Elméleti alapvetések ...................................................................................................... 6 II. A termőföld tulajdonszerzés jogi szabályozása a közelmúltban .................................. 9 III. Nemzetközi kitekintés............................................................................................... 13 IV. A Földforgalmi szabályozás napjainkban ................................................................. 16 4.1. Ki, és hogyan szerezhet földtulajdont? .......................................................................... 18 V. Termőföld adásvétel................................................................................................... 21 5.1. Az elővásárlási jog gyakorlása – a kifüggesztés szakasza ............................................. 22 5.2. Tapasztalati hibák a kifüggesztési eljárásban ................................................................ 25 VI. A Helyi földbizottság feladatait ellátó kamarai szerv .............................................. 27 6.1. A Helyi Földbizottság és az Alkotmánybíróság ...................................................... 32 6.2. Párhuzamos indoklások és különvélemények................................................................ 35 VII. A helyi földbizottság állásfoglalása elleni jogorvoslat ........................................... 37 7.1. Jogeset-jegyzék .............................................................................................................. 39 Befejezés ......................................................................................................................... 42 Irodalomjegyzék: ............................................................................................................ 45
3
"Az enyim, a tied mennyi lármát szűle, miolta a miénk nevezet elűle. Hajdan a termő főld, míg birtokká nem vált, per és lárma nélkűl annyi embert táplált... "1
Bevezetés Szakdolgozatom választott témája, illetőleg kutatásom tárgya és címe: A helyi földbizottság feladata és funkciói a termőföld adásvétel vonatkozásában.2 A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény hatályba lépésével megszületett az új földforgalmi törvény, melynek rendelkezései számos problémát és nehézséget generálnak a gyakorlatban, a téma elemzése és új lehetőségek kiaknázása e körben tehát vitathatatlanul fontos. Az aktualitást az is alátámasztja, hogy a termőföld adásvételek száma jelentős növekedést mutat, mely azért okoz bonyodalmat a jogalkalmazók számára, mert ebben az esetben nem az általános ingatlan adásvételi szabályok az irányadóak, hanem összetett, speciális szabályok bástyázzák körül az egész eljárást.3 A jogalkotó ugyanis egy a korábbiaktól eltérő koncepciót dolgozott ki a földszerzés engedélyezési eljárására, amelyben új komponensként jelenik meg a helyi földbizottság, mint kamarai szerv. Jóllehet, az Európai Uniós tagállamok már korábban is alkalmazták a helyi közösségek bevonását a földszerzési eljárásba, tehát indokolt a nemzetközi kitekintés beemelése is a dolgozatba. Ezen új intézmény felállításának az a fő célkitűzése, hogy a helyi viszonyok és érdekek előtérbe kerülhessenek, és a hatóság által egyébként nem ismert szempontok is hangsúlyt kaphassanak. A dolgozatom célja a fent említett előzmények figyelembevételével a termőföld adásvétel kapcsán alkalmazandó jellegzetes szabályok kutatása, ezen rendhagyó rendelkezések alkalmazásának ismertetése a gyakorlatban, valamint a felmerülő jogértelmezési
nehézségek
és
problémák
feltárása,
megoldási
lehetőségek
indítványozása. E körben feltárnám a termőföld adásvételre vonatkozó eljárás menetét az adásvételi szerződés benyújtásától a mezőgazdasági igazgatási szerv általi jóváhagyásig. Ez egy igen hosszú folyamat, hiszen hozzávetőlegesen 6, illetve 9 hónapot is igénybe vehet az eljárás. Az adásvételi szerződések benyújtását – melyeknek tartalmi és formai szempontból is új követelményeknek kell megfelelniük- követő
Csokonai Vitéz Mihály: Az estve (1794) A kutatómunka az ME Állam- és Jogtudományi Kar IM Kutatási- és oktatásfejlesztési projekt: Új kihívások a XXI. századi magánjogi felelősségben támogatásával készült. 3 JUHÁSZ (2016) 39-42.o. 1 2
4
kifüggesztési eljárással kapcsolatban kitérnék a jegyző megnövekedett hatáskörére is. A kifüggesztéssel kapcsolatos tapasztalati hibák feltérképezésére célirányos beszélgetést folytattam jegyzővel és aljegyzővel is. A kutatás során kísérletet teszek arra, hogy kollektívan mutassam be a jelenleg hatályos földforgalmi törvény irányadó rendelkezéseit, ennek megvalósításához történeti, nyelvtani és logikai elemzést alkalmazok. Nagy hangsúlyt fektetek arra, hogy mélyrehatóan vizsgáljam a földbizottság eljárásban betöltött rendeltetését – az eljárásban részt vevő többi szerv szerepének bemutatása mellett. E körben elemzem az Alkotmánybíróság álláspontját is, mely többek között a helyi földbizottság eljárási státuszának megállapítására is kiterjed, mindemellett iránymutatásul szolgál a jogalkalmazó szervek számára is. Az elméleti kutatás mellett a téma gyakorlati tanulmányozását is célomul tűztem ki. Ennek érdekében dolgozatom hipotézisének megválasztásához, az ehhez kapcsolódó témagyűjtéshez lehetőséget kaptam, hogy a Magyar Agrár- Élelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési
Kamara
Borsod-Abaúj-Zemplén
Megyei
szervénél
betekintést
nyerhessek a helyi földbizottság feladatát ellátó Megyei Igazgatóság elnökségi ülésének gyakorlatába, az állásfoglalások kiadásának menetébe. Az itt eltöltött idő és az agrárjog szeretete inspirált a szakdolgozat elkészítéséhez. A kutatás perspektívája a joggyakorlat elemzésére is kiterjedne, ezért igazságszolgáltatási szakmai gyakorlatom során szerzett élményeim által ösztönözve kutatási kérelmet nyújtottam be a Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz, hogy a témámhoz kapcsolódó jogerősen befejezett ítéletetek iratanyagait vizsgálódásaim alá vonjam. Kutatásom hipotézise: A mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény célja abban az esetben valósul meg a termőföld adásvétel tekintetében, ha a szabályok egyértelműek, ellentmondásmentesek, nem okoznak problémát a joggyakorlatban a jogalkalmazó szerveknek és nem sértik a jogbiztonság követelményét. Reményeim szerint olyan kérdések megválaszolására kerül majd sor, miszerint: Hogyan épül fel a földforgalmi szabályozás? Milyen szervek vesznek részt a földforgalmi eljárásban és milyen szerepük van abban? Mit jelent a földmoratórium? Melyek a földszerzés személyi korlátai? Ki szerezhet földtulajdont? Mi a szerepe a mezőgazdasági igazgatási szervnek, a jegyzőnek, az önkormányzat képviselőtestületének az eljárásban? Milyen feladatokat lát a helyi földbizottság és miért merülnek fel vitás kérdések a földbizottságra vonatkozólag? Milyen jogorvoslati lehetőség áll rendelkezésre az állásfoglalással szemben? 5
I. Elméleti alapvetések A Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (továbbiakban Ptk.) Ötödik könyve tartalmazza a klasszikus és hatalmas magánjogi jogterület, a dologi jog rendelkezéseit. A dologi jog a vagyonjog uralmi jellegű, statikus tulajdonságokkal leírt, abszolút természetű egységét képezi, mely alapvetően az emberi uralom alá hajtható dolgok, vagyontárgyak feletti joggyakorlás határait és módját keretezi be. A Ptk. 5:13. § (1) bekezdése alapján: „a tulajdonost tulajdonjogának tárgyán jogszabály és mások jogai által megszabott korlátok között - teljes és kizárólagos jogi hatalom illeti meg.”4 Kolosváry Bálint szerint: „a tulajdonjog az a legteljesebb és legkizárólagosabb jogi uralom, melyet a tételes jog korlátai között és mások jogainak sérelme nélkül valamely dolog felett gyakorolni lehet”.5 A tulajdonost tulajdonosi mivoltából fakadóan megilleti a használat, a hasznok szedése, a hasznosítás, a birtoklás és a rendelkezési jog.6 A jogosult a dolgot a saját, továbbá a vele együtt élő családtagjai szükségleteit meg nem haladó mértékben és arányban használhatja, hasznait szedheti a földhasználat és a haszonélvezet, továbbá a haszonbérlet ide vonatkozó rendelkezéseit is figyelembe véve. A birtoklás a birtokláshoz fűződő akarat, és ennek az akaratnak a külvilágban való kifejeződése – tehát az animus possidendi és a corpus possidendi. A legteljesebb és legerősebb tulajdonosi jogosultság a rendelkezési jog, ez azt jelenti, hogy a tulajdonos a dolog birtokát, használatát vagy hasznai szedésének jogát saját belátása szerint másnak átengedheti, azt biztosítékul adhatja, megterhelheti, illetőleg tulajdonjogát másra átruházhatja, vagy azzal az ingatlan tulajdonjogát kivéve felhagyhat.7 A tulajdonjogviszony közvetlen tárgya az emberi magatartás, melyet a tulajdonos kifejthet, vagy köteles kifejteni, a közvetett tárgya pedig a dolog.8 A dolgok csoportosítása természeti tulajdonságuk alapján lehet: ingó – ingatlan, helyettesíthetőnem helyettesíthető, elhasználható-elhasználhatatlan dolgok. A tulajdonjogviszony tartalmát pedig a teljes és kizárólagos jogi hatalom fényében úgy határozhatjuk meg, hogy a tulajdonost megillető jogok és kötelezettségek összessége. A tulajdonjog
Ptk. 5:13. § (1) bek. KOLOSVÁRY-NIZSALOVSZKY (1942) 6 Ptk. 5:13: § (2) bek. 7 Ptk 5:30. § (1) és (2) bek. 8 Minden birtokba vehető testi tárgy dolognak minősül 4 5
6
abszolút jellege és a rendelkezési jogosultság szabadsága azonban nem jelenti azt, hogy a tulajdonjog korlátozhatatlan is. Ez abból a tényből fakad, hogy a dologi jog rendszerén belül a tulajdonjog gyakorlása soha nem terjedhet ki egy olyan szintig, amelynél az már sértené mások jogát, jogos érdekét. Szükségszerű tehát, hogy ezen erős jogosultság is elszenvedője legyen bizonyos határoknak, melyeket maga a jogalkotó határoz meg; ezek lehetnek fizikai természetűek és jogi jellegűek is. A fizikai korlátozhatóság ott mutatkozik meg, hogy egy ingatlan tekintetében annak jellegéből adódóan végesek a hasznosíthatóság határai (pl: mennyiben terjedhet ki a földalatti dolgokra és a föld feletti légtérre?). A jogi jellegű korlátoknál elsősorban olyan jogokra, jogintézményekre kell gondolnunk, amelyek valamilyen módon határt szabnak tulajdonjog érvényre juttatásában. Első körben korlátok állíthatóak fel a tulajdonjog közvetett tárgya, a dolog esetén annak birtokolhatóságánál, továbbá a használatnál, hasznok szedésénél és végső soron a rendelkezési jog esetében is. A rendelkezési jog szerinti megközelítésnél az elidegenítési és terhelési tilalom képez határt, de ehhez kapcsolódik az elővásárlási jog intézménye is. Megkülönböztethetünk közjogi és magánjogi jellegű korlátozásokat is, témám szempontjából egyértelműen a közjogi természetűek bírnak majd relevanciával. A közjogi korlátok mögött a közérdek védelme lelhető fel, azt pedig hogy mi minősül közérdeknek és milyen jogpolitikai indokok magyarázzák; törvény írja elő. A tulajdonjog közjogi jellegű korlátozásának egyik csoportját a tulajdonjog megszerzésére irányuló határvonalak képezik. A jogalkotó a dolog tulajdonjogba vételét vagy teljes körűen - erga omnes hatállyal mindenkire nézve-, vagy csak bizonyos személyek – legyenek azok jogi vagy természetes személyek- tekintetében tiltja meg. Meghatározott dolgok eredendően nem vehetőek birtokba, azokon nem lehet tulajdonjogot szerezni pl levegő. Azonban vannak olyan dolgok, amelyeknél fizikailag és jogi szempontból is lehetséges a tulajdonjog megszerzése, de a jogalkotó leszűkíti a lehetséges tulajdonosi kört és csak bizonyos törvényben meghatározott feltételeknek megfelelő személyeknek biztosítja a tulajdon megszerzéséhez való jogot. A fogalmi alapvetéseken belül a tulajdonjog megszerzésének közjogi korlátozásainál az utolsó kifejtése következik, ez pedig a feltételes tulajdonszerzés. Ezen a ponton el is érkeztünk a dolgozat érdemi témájához a felvezetést követően. A feltételes tulajdonszerzés korlátozottsága megmutatkozhat a lehetséges (potenciális) alanyi kör 7
szűkítésében, de megjelenhet mennyiségi korlátok alakjában is. 9Ugyanis jogszabályi rendelkezés megszabhatja, hogy bizonyos dolgok tulajdonjogának megszerzéséhez, előzetes vagy utólagos hatósági jóváhagyás váljon szükségessé. A feltételes tulajdonszerzéshez kapcsolódóan az elméletben és a gyakorlatban is az egyik legtöbbet emlegetett korlátozás a termőföldek megszerzéséhez kötődik. Elöljáróban a dolgozat témájának elővetítéseként érdemes tisztázni, hogy a termőföldhöz, mint tulajdonjoghoz kapcsolódó korlátozás levezethető az Alaptörvény P) cikkéből, mely szerint a termőföld védelme, fenntartása és megőrzése az állam és mindenki feladata,10 ebből fakadóan a termőföldek és erdők tulajdonjogának megszerzéséhez
és
hasznosításához,
valamint
az
integrált
mezőgazdasági
termelésszervezésre és a mezőgazdasági üzemre vonatkozó szabályokat sarkalatos törvény írja elő. 11 Álláspontom szerint a termőföld szerzési korlátozásának indokolása azzal az érvvel támasztható alá a legracionálisabban – és így magyarázta ezt az Alkotmánybíróság ismiszerint: a föld véges jószág, hiszen korlátozott mértékben áll rendelkezésre, nem szaporítható, mással nem helyettesíthető. A nélkülözhetetlensége, megújulóképessége, különleges kockázatérzékenysége és alacsony nyereséghozama adja a felhatalmazást a közérdek érvényesítésére a tulajdonjoggal szemben. 12 Ezért vonatkoznak tehát speciális szabályok a termőföld adásvételre. A továbbiakban ezen különleges szabályok ismertetésére és elemzésére teszek kísérletet.
JUHÁSZ-LESZKOVEN-PUSZTAHELYI (2014) 84-85-86. o. Magyarország Alaptörvénye: P) cikk (1) 11 Magyarország Alaptörvényének harmadik módosítása P) cikk (2) 12 35/1994. (VI. 24. ) AB határozat indokolás III. 2. pont 9
10
8
II. A termőföld tulajdonszerzés jogi szabályozása a közelmúltban Az 1988-1990es években zajlódó rendszerváltást megelőzően a földtulajdoni viszonyokat a földről szóló 1987. évi I – az utolsó szocialista korszakban elfogadott törvény szabályozta, azonban ez a törvény már nem tudott eleget tenni a bekövetkező új gazdasági, társadalmi berendezkedés vívmányainak, ugyanis ebben az időszakban az átalakuló tulajdoni és használati viszonyoknak köszönhetően a mezőgazdaságban a magántulajdonon nyugvó piaci kapcsolatok váltak meghatározóvá.13 Az Országgyűlés tehát elfogadta a termőföldről szóló 1994. évi LV. törvényt (továbbiakban Tft.) egyidejűleg hatályon kívül helyezte az 1987. évi I. törvényt. A ’87es földtörvény rendszerváltást követő aránylag liberálisabb szabályozásával szemben egy kötöttebb földtulajdonosi és földhasználati rendszer képe hódít teret a Tft.-ben.14Az új törvény hatálya kiterjedt az ország területén levő valamennyi termőföldre.15 E törvény alkalmazásában a termőföld: az a földrészlet, amelyet a település külterületén az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, gyep, nádas és erdő művelési ágban vagy halastóként tartanak nyilván.16A Tft. rendelkezéseket tartalmaz a termőföld tulajdonjogának megszerzéséről, használatáról, elővásárlási jogról, külföldi magánszemély, illetve külföldi jogi személy tulajdonszerzésére vonatkozó korlátokról is. Továbbá használ olyan fogalmakat, amelyek a ma hatályos földforgalmi törvényben is ismeretesek - családi gazdálkodó, helyben lakó, helyben lakó szomszéd - bár véleményem szerint koránt sem olyan részletességgel, és kimunkáltsággal, mint ahogyan azt a jelenlegi földforgalmi törvényünk teszi. A termőföld
tulajdonszerzés
ekkoriban
bármilyen
jogcímen
(szerzésmódon)
megengedett volt. Kivételt képeztek ez alól a törvényes örökléssel, kisajátítással és a kárpótlási célú árveréssel történő tulajdonszerzések. Speciális szabályok vonatkoztak a cserére és az ajándékozási szerződésre. Ezek a részletszabályok azért kerültek bevezetésre, hogy gátat szabjanak a spekulatív földszerzés lehetőségének, hiszen tekintettel arra, hogy csupán az adásvétel során alkalmazandó az elővásárlási jog intézménye, a felek az ajándékozás és a csere esetében ezt a szabályt kvázi „ki tudták CSÁK Csilla és társai (2010) 102.o. SZILÁGYI (2006) 511-525.o. 15 Tft. 1.§ (1) bekezdés 16 Tft. 3. § a) pont 13 14
9
kerülni”. A földforgalmi törvény szerint az ajándékozás –hasonlóan a földtörvényhezcímen földtulajdonjogot csak közeli hozzátartozó bevett egyház, illetve annak belső egyházi jogi személye, önkormányzat, és az állam javára lehet átruházni.17 A csere vonatkozásában viszont a hatályos előírások új fogalmat határoznak meg olyan szempontból, hogy csere jogcímén termőföldet akkor lehet megszerezni, ha a cserepartnerek egyike helyben lakónak minősül vagy egyikük lakóhelye vagy a mezőgazdasági üzemközpontja legalább 3 éve azon a településen van, amelynek közigazgatási határa a csere tárgyát képező föld fekvése szerinti település közigazgatási határától közúton vagy közforgalom elől el nem zárt magánúton legfeljebb 20 km távolságra van.18 A termőföldtörvény alkalmazta az elővásárlási jog19 és az előhaszonbérleti jog intézményeit is, akár a ma hatályos joganyag, azonban a sorrendiség tekintetében lényegesen eltérő változások következtek be. A termőföldre vonatkozó elővásárlási jog gyakorlását az 1994. évi LV. törvény felhatalmazása alapján a 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet szabályozta. A jelenleg hatályos szabályozáshoz képest lényegesen egyszerűbb, és rövidebb eljárást követően kerülhetett sor a tulajdonjog átjegyzésére az ingatlannyilvántartásban.20 Az eljárásban ekkor még nem szerepelt a helyi földbizottság, mint az engedélyezési rendszer kulcsfontosságú szereplője és egy egészen eltérő – bár sok ponton hasonlórendszerben bonyolódtak le a termőföld adásvételi ügyletek. A korábbi szabályozás nem kötötte a földtulajdon megszerzését saját gazdasági tevékenységen, munkán alapuló hasznosításhoz, mely előírás módfelett ellentétes a ma fennálló földforgalmi rendszer alapelveivel. Véleményem szerint a legalapvetőbb eltérések ezeken a fő csapásokon mérhetőek a legszemléletesebben a régi és az új szabályozás tükrében. A belföldi magánszemélyek tulajdonszerzése úgy alakult, hogy termőföld tulajdonjogát csak olyan mértékben szerezhették meg, hogy a tulajdonukban legfeljebb 300 hektár Fftv. 12. § (2) bekezdés Fftv. 12. § (1) ba) bb) 19 Az elővásárlási jogra vonatkozóan lásd: BOBVOS Pál (2004), HEGYES Péter (2009), JANI Péter (2012), LESZKOVEN László (2004), OLAJOS István (2002) cikkeit. 20 A jegyző az ajánlatot a beérkezéstől számított 8 napon belül a polgármesteri hivatal hirdetőtáblájára 60 napra kifüggesztette. Az elővásárlásra jogosult a kifüggesztés kezdőnapjától számított 60 napon belül tehetett elfogadó nyilatkozatot. A jegyző a nyilatkozatokról iratjegyzéket készített. A szerződés az elővásárlásra jogosult és az eladó között az elővásárlásra jogosult elfogadó nyilatkozatának az eladóval történt közlésével jött létre. Több elővásárlásra jogosult elfogadó nyilatkozata esetén a szerződés a rangsorban előrébb állóval, több, azonos helyen álló elővásárlásra jogosult esetén pedig az eladó választása szerinti személlyel jött létre. 17 18
10
nagyságú vagy 6000 aranykorona értékű termőföld lehetett (ezen a ponton figyelembe kell venni termőfölddel együtt önálló földrészletet képező művelés alól kivett föld területét is).21 A megengedett mértékek számításánál figyelmen kívül kellett hagyni a maximum 6000 m2 területtel kialakított önálló földrészletként nyilvántartott tanya területén lévő termőföldet,22 ugyanis a tanya tulajdonszerzésére a termőföldnek nem minősülő ingatlanok tulajdonszerzésére irányadó szabályokat kellett alkalmazni.23 A hatályos szabályozás szerint ugyanakkor a tanyára a földre vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni.24 A földforgalmi törvényünkben ez a rendelkezés kizárólag részarány-tulajdon esetén alkalmazandó, tehát a szerző fél tulajdonában, haszonélvezetében álló földterület hektárban
kifejezett
térmértéke
mennyiségének
hússzorosa,
valamint
a
már
tulajdonában álló és megszerzésre kerülő részarány-tulajdon összesített aranykorona értéke mennyiségének együttes összege legfeljebb 6000 lehet. 25 A földszerzésre jogosultak körét tágan határozza meg a számos módosítást megélt termőföldtörvény. Ismeri, és elkülöníti a belföldi magán- és jogi személyek, valamint a külföldi magán- és jogi személyek kategóriát egymástól. A Tft. a korábbiakban teljesen kizárta az utóbb említett személyi kört, azonban már 1994-ben is folytak tárgyalások az uniós csatlakozásra vonatkozólag.26 A termőföldtörvény 2014-ben hatályos módosított változata ennek hatására bár főszabály szerint megtiltja külföldi magán-és jogi személy tulajdonszerzését,27(meghatározott
kivételekkel
a
belföldi
jogi
személyek
tulajdonszerzését is)28de ezt a korlátozást átmenetinek tartja. A földszerzés korlátozása, ahogyan arra a későbbiekben utalok, az Európai Uniós csatlakozás és a földmoratórium fényében 2014. április 30-ra tolódik ki.
Tft. 5. § (1) bekezdés Tft. 5. § (4) bekezdés 23 CSÁK Csilla és társai (2010) 105.o. 24 Fftv. 3.§ bekezdés 25 Fftv. 16. § (4) bekezdés 26 BÁNYAI (2015) 45.o. 27 Tft. 7. § (1) (2) továbbá 8. §, 8/A. § 28 Tft. 6. § (1) bekezdés 21 22
11
Kurucz Mihály szabályozási infantilizmusnak nevezi a termőföldről szóló törvény EU tagállamok állampolgárainak „belföldi magánszeméllyé varázslását.”29 Az egyetemi docens
szerint
a
termőföldtörvény
rendelkezései
elősegítették
a
spekulatív
földszerzéseket, mindemellett az agrárüzemi földhasznosítást kevésbé támogató rendszert - diszkriminatív módon nem kívánták fenntartani az EU tagállamok állampolgárainak a részére. A termőföldtörvény szabályozási rendszere tehát nem tartható alapokon nyugodott, azt teljes egészében meg kellett változtatni.30
A szerző a Tft. 2003.évi módosítására gondol, ahol bizonyos helyben lakási és művelési feltételek betartása esetén az uniós állampolgár már szerezhetett földet. 30 KURUCZ (2007) 17-39. o. 29
12
III. Nemzetközi kitekintés Az uniós csatlakozásunk következtében az ebből eredő kötelezettségünk teljesítésére vált szükségessé az új földforgalmi törvény megalkotására. A szabályozási koncepció kidolgozásakor nem csak hazánknak kellett szem előtt tartania a személyek és a tőke szabad mozgását korlátozó intézkedések eltörlését, hanem a tagállamoknak is figyelemmel kellett lenniük arra, hogy szabályozásuk ne ütközzön az uniós jog előírásaiba. Ebben a fejezetben elsősorban egy olyan tagállam tartományának földszabályozását kívánom elemezni, amely már 1995 óta tagja az Uniónak és egy évtizede van hatályban földforgalmi törvénye; ez a tagállam nevezetesen Ausztria. Mivel ebben a tagállamban tartományonként külön jogszabály alkalmazandó a földforgalmi rendszerre a továbbiakban kizárólag Voralberg 42/2004-es földforgalmi törvényét vonom vizsgálódás
alá.
Másodsorban
szükségesnek
tartom
egy
olyan
tagállam
földtulajdonszerzési szabályait is elemezni, amely nem tagja az Európai Uniónak, ez az ország Svájc, melynek vonatkozó jogszabálya a földművelői jogról szóló törvény (a továbbiakban: BGBB) 1994 óta van hatályban. A svájci törvény egész állam szintjén szabályozza a földtulajdonszerzést, azonban a kantonok speciális szabályokat is meghatározhatnak erre vonatkozólag. A voralbergi szabályozás szerint földműves az, „aki egy mezőgazdasági üzemen belüla magyar szabályozás nem tartalmazza ezt a kitételt-egyedül vagy családtagjaival közösen illetőleg a szükséges mezőgazdasági munkavállalókkal gazdálkodik, vagy aki egy mezőgazdasági üzemet megszerez vagy mezőgazdasági földterületen egyedül illetőleg családtagjaival, mezőgazdasági munkavállalókkal dolgozni szándékozik és az ehhez szükséges képességekkel rendelkezik”. Az osztrák szabályozás a magyarral ellentétben nem írja elő a képzettség meglétét, valamint nem határozza meg, hogy mennyi ideje kell fennállnia az üzemen belüli gazdálkodásnak.31 A svájci szabályozás hasonlóan az osztrákhoz nem olyan szigorú, mint a magyar. A svájci BGBB definiálja az önálló gazdálkodó fogalmát, mely szerint, aki a mezőgazdasági földterületen saját maga dolgozik, valamint ha a mezőgazdasági üzemet
31
LGBL_VO 2.§ (3) bekezdés
13
saját maga vezeti és rendelkezik az ehhez szükséges képességekkel önálló gazdálkodónak minősül. 32 A tulajdonszerzési jogosultság feltételeként az osztrák törvény előírja, hogy „az átruházás legyen a teljesítőképes gazda közösség fenntartásához szükséges közérdeknek megfelelő, a jogszerző maga gazdálkodjon, és állandó lakhellyel rendelkezzen a föld fekvése szerinti településen”.33 Mint látjuk az osztrák szabályozás helyben lakási kötelezettséget ír elő a tulajdonszerzéshez, ellentétben a magyar szabályozással, ahol – mint látni fogjuk- a helyben lakó csak az elővásárlási sorrendben fog kedvezőbb ranghelyre kerülni. A svájci törvény a jogszerző vonatkozásában annyit ír elő, hogy annak önálló gazdálkodónak kell lennie. Az osztrák tartományi törvényben az elővásárlási jog akkor áll fenn, ha nem gazdálkodó személy kíván 0,1 hektárt meghaladó területet szerezni. Ezt hirdetményi úton kell közzétenni, és ha olyan gazdálkodó jelentkezik, aki már meglévő földterületét bővíteni kívánja illetőleg hajlandó a helyi forgalmi árat megfizetni, akkor vele fog létrejönni a szerződés. Ebben a törvényben a magyarral szemben nem találkozunk a sorrendiség meghatározásával.34 Mindazonáltal a svájci törvény35 ellentétben az osztrákkal és hasonlóan a magyar szabályozáshoz részletes elővásárlási sorrendet állapít meg a jogosultak tekintetében, azonban itt nem él az az előírás, hogy minél közelebb lakik az elővásárlásra jogosult az érintett földterülethez, annál kedvezőbb helyet foglal el a sorrendben. Mezőgazdasági földeknél releváns elővásárlásra jogosulti sorrend Svájcban a következő: első a ranghelyben a tulajdonostárs, második a leszármazó, harmadik a haszonbérlő, negyedik a kantonális jog szerinti elővásárlásra jogosult, ötödik a többi tulajdonostárs az utolsó ranghelyen pedig a további önállóan gazdálkodó személyek állnak.36 Ahogy bevezetésemben utalok rá az Európai Uniós tagállamok már korábban is alkalmazták a helyi közösségek bevonását a földszerzési eljárásban ezt a felvetést támasztja alá, hogy a helyi földbizottság Voralberg tartományban is működő testület, azonban hatásköre tágabb, hiszen bizony esetekben maga dönt az engedély megadásáról a véleményadás mellett. Minden voralbergi településen megalakult egy földforgalmi helyi bizottság, melynek az élén a polgármester áll. A testületnek három tagja van, akik BGBB 9.§ LGBL_VO 6.§(1) bekezdés 34 HORNYÁK (2014) pp. 62-76. 35 HAYMOZ (2015) pp.1-21. 36 BGBB 42.§,47.§,49.§,50.§ 32 33
14
közül két személy gazdálkodó. A bizottság kizárólag akkor jogosult dönteni a hatósági jóváhagyásról, ha a gazdálkodó, aki a vételi ajánlatot tette, a föld fekvése szerinti településen él, ha erre a kérdésre vonatkozólag a földbizottság döntésképtelen, akkor csupán véleményt nyilvánít. Ha a feltételek nem valósulnak meg és a bizottság nem tud dönteni, akkor a tartományi bizottság határoz az engedély megadásáról, amely egy különálló, más tagokból álló szervezet.37 A mezőgazdasági földek megszerzése engedélyköteles Svájcban is, azonban az engedély megadása kantonális – és nem állami- szinten valósul meg. A föld fekvése szerint illetékes kanton hatósága fog dönteni, ha ez több kantont érint, akkor az a hatóság lesz illetékes eljárni, amelynek területén a föld értékesebb része fekszik. A magyar szabályok szerinti helyi földbizottság Svájcban nem létezik, az adott kanton földforgalmi hatósága jogosult dönteni a jóváhagyásról; döntésük ellen pedig a kantonális bíróság előtt lehet panasszal élni.38 Összefoglalóan véleményem szerint megállítható, hogy az osztrák, és a svájci törvény célja az, hogy a föld tulajdonjogát olyan személy szerezze meg, aki maga fog gazdálkodni azon a területen. Látni fogjuk, hogy a magyar szabályozás célkitűzése megegyezik e két törvény előírásaival. Míg az osztrák törvény a tulajdonszerzés feltételeként írja elő a helyben lakást, a magyar törvény csupán az elővásárlásra jogosultak sorrendjében részesíti előnyben a helyben lakót, ellentétben a svájci törvénnyel, amely nem is nevesíti ezt a kategóriát sem a tulajdonszerzés feltételeként, sem az elővásárlási jog sorrendisége tekintetében.
39
A helyi földbizottság azonban
mindhárom szabályanyag hangsúlyos részét képezi. Vélhetően a magyar szabályozás szigorúbb, és bonyolultabb, mint a svájci és az osztrák, bár sok tekintetben egy alapon nyugszik azokkal. A dolgozat további fejezeteiben a magyar földforgalmi szabályozás részletes elemzésére kerül majd sor a helyi földbizottság funkciói tükrében.
HORNYÁK (2015) pp. 86-95. HORNYÁK (2015) pp. 86-95. 39 HORNYÁK (2015) pp. 86-95. 37 38
15
IV. A Földforgalmi szabályozás napjainkban Magyarország 2004. május 1-jén az Európai Unió tagjává vált és ezzel vállalta, hogy a Közösségre, mint szupranacionális szervek építményére ruházza szuverenitása egy részét, ezzel önként aláveti magát a közösségi szervek döntéseinek, miközben bizonyos területeken megtarthatja saját autonómiáját.40 A Csatlakozási Okmány rendelkezései szerint Magyarország megtarthatta azon mezőgazdasági földterület megszerzésére vonatkozó tilalmait, amelyek a csatlakozás pillanatában (2004-ben a 1994. évi LV. törvény volt hatályban) a hatályos joganyag részét képezték, és elsősorban a nem magyar állampolgár természetes személyekre, jogi személyekre, illetőleg a nem Magyarországon lakó személyekre vonatkoztak. Ezt nevezték földmoratóriumnak, amely lehetőséget teremtett hazánknak arra, hogy egy ideig jogszerűen kizárja a tagállami állampolgárok és tagállami székhelyű jogi személyek tulajdonszerzését a mezőgazdasági földterületeken, korlátot képezve ezzel a tőke szabad áramlásának.41 Az uniós tagságunkra tekintettel azonban 2014. április 30-ra meg kellett szüntetnünk az eltérő tulajdonszerzési tilalmakat és korlátozásokat. A földmoratórium lejárata azt jelentette, hogy ettől az időponttól kezdődően- a magyar földművesekre irányadó szabályok
szerint-
a
tagállamok
földművesei
is
szerezhetnek
termőföldet
Magyarországon.42 Hazánk kötelezettsége a földmoratórium lejártával egyidejűleg egy olyan földforgalmi szabályozás létrehozása, amely nem ütközik a diszkrimináció és a súlyosítás tilalmába, valamint megfelel a letelepedés szabadságára és a tőke szabad áramlására vonatkozó uniós elsődleges jog előírásainak.43 Az Országgyűlés 2013. június 21-i ülésén 253 igen és 17 nem szavazattal, tartózkodás nélkül a fent vázolt tények tudatában fogadta el a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvényt. A földforgalmi törvény sarkalatos törvény, ami azt jelenti, hogy elfogadásához és módosításához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.44 Erre találunk felhatalmazást - az elméleti alapvetések című fejezetben kifejtettek szerintAlaptörvényünk harmadik módosításában, mely szerint sarkalatos törvény határozza CZÉKMANN-KALAS-TORMA-TURKOVICS (2013)7.o. SZILÁGYI (2015a) 92-96.o 42 CSÁK-HORNYÁK (2013) 43 HOLLÓ (2014) 29-37.p. 44 Alaptörvény T) cikk (4) bekezdés 40 41
16
meg a termőföld és az erdők tulajdonjogának megszerzésére, hasznosítása, valamint az integrált mezőgazdasági termelésszervezésre és a családi gazdaságokra, továbbá más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat.45 A gyökeresen új alapokra helyezett rendszer bevezetése azt is igényelte, hogy a földhasználat rendezésre kerüljön, újraszabályozzák a tulajdon- és birtokmaximumot hozzájárulva ezzel a földforgalmi ügyletek átláthatóságához és a kül - és belföldi spekulatív jellegű adásvételek kiszűréséhez. Ehhez új, cizelláltabb fogalmak megalkotására volt szükség. A termőföld tulajdonszerzése még szigorúbb szabályozás alá került a potenciális szerző felekre vonatkozólag. Az adásvételi szerződésnek kötelező formai és tartalmi elemeinek követelményeiben is változások következtek be. Az eljárásban részt vevő mezőgazdasági igazgatási szerv és jegyző mellett az eljárás intézményi köre bővült a helyi földbizottságok felállításával és az eljárásba való beillesztésükkel. A földbizottságok állásfoglalásának beszerzésével kapcsolatban, a jogorvoslat biztosításaként, mint a kifogás elbírálója, az illetékes helyi önkormányzat képviselő-testülete is bevonásra került. Mindazonáltal ezzel összefüggésben a hatóságok – különösen a jegyző- hatásköre is bővült. A föld tulajdonszerzési eljárás szereplői új az földforgalmi törvényben:46 Ügyvéd Jogtanácsos Közjegyző Járási Földhivatal
Közigazgatási és Munkaügyi bíróság
Jegyző
Megyei
Földműves
Földhivatal
Helyi
Agrárkamara
Földbizottság Önkormányzat képviselőtestülete
Forrás: ERDEI Attila: A jegyzői feladatatok a földforgalmi törvénnyel kapcsolatban ( 2016. szeptember 22) 36. dia
Alaptörvény P) cikk (2) bekezdés ERDEI (2016) 36.o.
45 46
17
4.1. Ki, és hogyan szerezhet földtulajdont? Előjáróban álláspontom szerint érdemes tisztázni a földforgalmi törvény által szabályozott ingatlanok körét. A földforgalmi törvény alapján mező-és erdőgazdasági földnek minősül fekvésétől (külterület, belterület, zártkert) függetlenül minden olyan földrészlet, amely az ingatlan-nyilvántartásban szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő (gyep), nádas, erdő és fásított terület művelési ágban szerepel, valamint az olyan művelés alól kivett területet, amely az Országos Erdőállomány Adattárban erdőként van nyilvántartva.47 Az illetékes, föld fekvése szerinti földhivatal által nyilvántartott, és bejegyzett, az adott földrészletről kiállított tulajdoni lap I. része tartalmazza a művelési ágat, mely annak eldöntésére szolgál, hogy az adott földterületre alkalmazni kell-e a földforgalmi törvény rendelkezéseit, vagy sem.48 A törvény előírásai irányadóak a belés külterületi ingatlanokra egyaránt. A belterületi ingatlanokról elmondható, hogy a település belterületének egy hektárnál kisebb földrészleteit művelés alól kivett területként kell nyilvántartani, ami azt jelenti, hogy az ilyen ingatlanokra a földforgalmi törvény előírásai nem vonatkoznak. A mező- és erdőgazdasági művelés alatt álló földek esetében a föld minőségét osztályba sorolással állapítják meg. A föld minőségeként a minőségi osztályt és az annak megfelelő kataszteri tiszta jövedelmet kell feltüntetni.49 A természetes személyek földtulajdonszerzésének vonatkozásában a földforgalmi törvény három jól elkülöníthető csoportot hozott létre: Belföldi természetes személynek minősülnek a magyar állampolgárok.50 Tagállami állampolgárnak minősülnek Európai Unió tagállamának állampolgárai, az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásban részes állam állampolgárai, valamint a nemzetközi szerződés alapján velük egy tekintet alá eső állam állampolgárai. Az EU tagállami állampolgárok 2014. április 30-ig a földmoratórium lejárásig nem szerezhettek földtulajdonjogot Magyarországon. Azonban hazánk olyan feltétellel csatlakozott, hogy az állampolgárságon nyugvó megkülönböztetéseket felszámolja az Fftv. 5. § 17. pont A földhivatalok a mezőgazdasági művelésű alatt álló földterületeket szántó, szőlő, gyümölcsös, kert, rét, legelő,erdő, fásított terület, nádas vagy halastó művelési ágban, illetőleg a nem mezőgazdasági művelés alatt álló területeket egységesen kivett elnevezéssel tartják nyilván 49 1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról (5): a területegységre vonatkozó kataszteri tiszta jövedelmet (tiszta jövedelmi fokozat), továbbá egyes települések földminősítési szempontból történő besorozását, a besorozás megváltoztatását az adópolitikáért felelős miniszterrel egyetértésben a földügyért felelős miniszter határozza meg. 50 Fftv. 5.§ 2.pont 47 48
18
Uniós alapelvek fényében. Mindazonáltal nem minősül diszkriminációnak, ha a földtulajdon-szerzés szabályait egy tagállam (jelen esetben Magyarország) úgy változtatja meg, hogy a szigorú szabályozás a saját állampolgáraira, és a letelepedő Uniós tagállami polgárokra is egyaránt kiterjed. A korlátozás így arányos mértékű marad.51 Külföldi természetes személyek a nem tagállami állampolgárok, akikre azonban archiválhatóak az eltérő földszerzési szabályok. Tehát a külföldiek a továbbiakban sem szerezhetnek földtulajdont hazánkban (pl: egy ukrajnai állampolgár). A velük szemben felállított korlátok nem minősülnek hátrányos megkülönböztetésnek. A jogi személyek földtulajdonszerzése kapcsán is általános szerzési tilalom van érvényben minden külföldi jogi személyre és jogi személyiség nélküli szervezetre, valamint a magyar jogi személyekre is. A főszabály alól azonban vannak kivételek, hiszen a Magyar Állam, az egyházi jogi személy, a települési önkormányzat és a jelzálog-hitelintézet
speciális
szabályok
előírása
alapján,
valamint
specifikus
feltételeknek eleget téve szerezhet föld feletti tulajdonjogot.52 A mező-és erdőgazdasági föld tulajdonjogának átruházására kötött adásvételi szerződés alanyai az eladó és a vevő. Eladó bárki lehet, aki a földjét értékesíteni kívánja. A vevő 2014. május 1-jétől – ha a megszerezni kívánt föld nagysága az 1 hektárt meghaladjacsak nyilvántartásba vett belföldi természetes személy, vagy tagállami állampolgár földműves lehet. Földműves az, „aki meghatározott mezőgazdasági vagy erdészeti szakirányú képzettséggel rendelkezik, vagy ennek hiányában igazoltan legalább 3 éve mező-, erdőgazdasági tevékenységet, illetve kiegészítő tevékenységet saját nevében és saját kockázatára folyamatosan Magyarországon folytat, és ebből igazoltan árbevétele származott, vagy az árbevétel azért maradt el, mert a megvalósult mező- vagy erdőgazdasági célú beruházás még nem hasznosulhatott, vagy a legalább 25%-ban tulajdonában álló, Magyarországon bejegyzett mezőgazdasági termelőszervezet olyan tagjának minősül, aki mező-, erdőgazdasági tevékenységet, illetve mező-, erdőgazdasági és az azokat kiegészítő tevékenységet személyes közreműködésként végzi”.53 A földművesek nyilvántartásba vétele az illetékes járási hivatal földhivatali osztályánál történik.
ORLOVITS-KOVÁCS-CSEGŐDI-BATTAY-CSESZLAI-GYŐRFFY (2015) 5.o. MISKOLCZI (2016) 53 Fftv. 5. § 7. pont a) és b) 51 52
19
A regisztráció idején, a földművesnek– a továbbiakban adott esetben az elővásárlási joggyakorlása érdekében is- meg kell jelölnie tevékenysége üzemközpontját. A földművesek kategóriáján belül a földforgalmi törvény megnevez olyan személyi köröket, amelyeknek az elővásárlási jog gyakorlásánál lesz szerepe: családi gazdálkodó, illetőleg a gazdálkodó család tagja, fiatal földműves és pályakezdő gazdálkodó. Álláspontom szerint az, hogy a jogalkotó a vevői kört leszűkíti akképpen, hogy elsősorban földműves szerezheti meg a föld tulajdonjogát vevői félként, egy minőségi korlátozásnak felel meg, hiszen bárki, feltétel nélkül nem szerezhet magyar mező-és erdőgazdasági földet.54 A földforgalmi törvény emellett mennyiségi korlátozásról is rendelkezik, amikor előírja, hogy: azok a természetes személyek, akik nem minősülnek földművesnek akkor szerezhetnek földtulajdont, ha a megszerezni kívánt föld területnagysága a birtokában álló föld területnagyságával együtt nem haladja meg az 1 hektárt.55 A földműves a föld tulajdonjogát 300 hektár mértékig szerezheti meg (földszerzési maximum) a már tulajdonában és a haszonélvezetében lévő föld területnagyságának a beszámításával.56 A mezőgazdasági termelőszervezet vagy a földműves a mező-és erdőgazdasági föld birtokát legfeljebb 1200 hektár mértékig szerezheti meg (birtokmaximum) a már birtokában lévő föld területnagyságának a beszámításával.57 A birtokmaximum alól képez kivételt a kedvezményes birtokmaximum, amely azt jelenti, hogy az állattartó telep üzemeltetője, a szántóföldi és kertészeti növényfajok vetőmagjának előállítója 1800 hektár területnagyságig is szerezhet birtokot.58 Elemzői vélemény szerint ezek a mennyiségi korlátozásra irányadó rendelkezések ellentétesek a földforgalmi törvény céljaival,59 és elősegítik a nagybirtokrendszer konzerválását. Ezt a megállapítást támasztja alá, hogy a magyar föld-és birtokszerzési maximumhoz képest ugyanezek az értékek Dániában minimum 3 hektár, maximum 125 hektár, állattenyésztés esetén 250 hektár. Franciaország esetében minimum 25 hektár, maximum 125 hektár, extenzív marhatartás esetén 250 hektár.60
ORLOVITS és társai (2015) 9.o. Fftv. 10. § (2) bekezdés 56 Fftv.16. § (1) bekezdés 57 Fftv.16. § (2) bekezdés 58 Fftv.16. § (3) bekezdés 59 LÁSD: Földforgalmi törvény preambulum 60 EMBER (2016) 26. o. 54 55
20
V. Termőföld adásvétel Dolgozatom a termőföld adásvétel címén történő megszerzésének elemzésére terjed ki, ez azért bír relevanciával a kutatás szempontjából, hiszen az elővásárlási jog csak ennél a jogcímnél érvényesül. Erre vonatkozólag tehát kizárólag a termőföld adásvétel kapcsán lehet szerepe a Helyi Földbizottságnak – és állásfoglalása kiadásának az engedélyezési eljárásban. A mező-és erdőgazdasági földek adásvétele az új földforgalmi szabályozás tükrében egy rendkívül összetett, bonyolult, komplex, sokrétű, sokszereplős és hosszan elhúzódó folyamat összessége. A speciális és strict szabályok alól kivételt képeznek a közeli hozzátartozók közötti jogügyletek, rájuk nem alkalmazandó sem a meghirdetési, sem a hatósági engedélyeztetési eljárás. Az adásvétel alanyai az eladó, és a vevő. Ahogyan azt a Ptk. kötelmi jogra vonatkozó rendelkezései között megtalálhatjuk: „a szerződés a felek akaratának kölcsönös és egybehangzó kifejezésével jön létre.”61 Ezt a szerződési akaratot megtestesítő – eladó és vevő között létrejött - megállapodást adásvételi szerződésbe kell foglalni, melyet kizárólag ügyvéd vagy közjegyző konstruálhat közokirat vagy ügyvéd által ellenjegyzett magánokirat formájában. A contractust négy eredeti példányban kell létrehozni, elkészíteni, amelyek közül egy példánynak biztonsági kellékkel rendelkező papír alapú okmányon kiállítottnak kell lennie. A biztonsági okmányon kiállított okirat minden egyes oldalát folyamatos sorszámozással kell ellátni, valamint a lapokat úgy kell egymáshoz erősíteni, hogy azok az okirat sérelme nélkül ne legyenek megbonthatóak. A jogi képviselő a lapokat összefűzi, és ezt rögzítve ragasztja le, majd aláírásával ellátja olyan módon, hogy az a papírt is érintse.62 Az adásvételi szerződésnek tartalmaznia kell a szerző fél kötelezettségvállalásáról szóló nyilatkozatot, melyben vállalja, hogy a föld használatát másnak nem engedi át, azt maga
használja,
és
ennek
folyományaként
eleget
tesz
a
földhasznosítási
kötelezettségének. Vevő vállalja továbbá, hogy a földet a tulajdonszerzés időpontjától számított 5 évig más célra nem hasznosítja.63 Folytatólag a szerző félnek nyilatkoznia kell arról is, hogy nincs a földhasználatért járó ellenszolgáltatásának teljesítéséből eredő bármilyen korábbi földhasználattal kapcsolatos jogerősen megállapított és fennálló díj-, vagy egyéb tartozása. Ptk. 6:63. § (1) bekezdés ORLOVITS és társai (2015) 13. o. 63 Fftv. 13. § (1) bekezdés 61 62
21
További feltétel, hogy nyilatkozzék arról, hogy a szerzést megelőző 5 éven belül nem állapították meg ellene, hogy a szerzési korlátozások megkerülésére irányuló jogügyletet kötött volna.64
5.1. Az elővásárlási jog gyakorlása – a kifüggesztés szakasza A fent említett formai és tartalmi elemekkel rendelkező adásvételi szerződést (az eladó és a vevő között létrejött megállapodást) a felek aláírásától számított és a szerződéskötést követő 8 napon belül az eladónak, vagy jogi képviselőjének négy eredeti példányban az ingatlan fekvése szerint illetékes helyi önkormányzat jegyzőjének kell benyújtania, ebből egy példánynak - a már említett- az ingatlannyilvántartásért
felelős
miniszter
által
rendszeresített
biztonsági
okmányon
kiállítottnak kell lennie.65 A szerződések csatolása mellett az eladónak közzétételi kérelmet is be kell nyújtania a jegyző részére. Az adás-vételi szerződés hirdetményi úton történő közlésére irányuló közzétételi kérelem tartalmát az elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlása érdekében az adás-vételi és a haszonbérleti szerződés hirdetményi úton történő közlésére vonatkozó eljárási szabályokról szóló 474/2013. (XII. 12.) Korm. rendelet I. számú melléklete tartalmazza. Abban az esetben, ha a föld tulajdonosa olyan félnek adja el a tulajdonjogát, aki elővásárlási joggal is rendelkezik akkor ezt a szerződésben rögzíteni szükséges és az ezt bizonyító okiratot csatolni kell az adásvételi szerződés mellé. Az elővásárlásra jogosultaknak két körét különböztetjük meg: a földforgalmi törvényen, illetőleg más törvényen alapuló elővásárlásra jogosultak csoportját. Ez azért lényeges, mert a tulajdonosnak mindkét eset vonatkozásában az adásvételi szerződést hirdetményi úton, valamint közvetlenül –postai úton is- közölni kell a jogosultakkal. A földforgalmi törvényben a jogalkotó az elővásárlásra jogosultak között bonyolult sorrendet állít fel, mely a következőképp alakul: Az 1. ranghelyen áll a Magyar Állam nevében eljáró Nemzeti Földalapkezelő Szervezet. Az államot követi a rangsorban közös tulajdon fennállása esetén a földműves tulajdonostárs. A 3. ranghelyen áll a földet használó földműves (aki három éve használja a földet) és a földműves. Ezen a két kategórián belül első helyen a helyben Fftv. 14. § (1) és (2) bekezdés 47/2014. (II. 26.) 1. § (1) bekezdés
64 65
22
lakó szomszéd,66 második helyen a helyben lakó,67 harmadik helyen az olyan személyek szerepelnek, akiknek lakóhelye, mezőgazdasági üzemközpontja 3 éve azon a telekülésen van, amely az adásvétel tárgyát képező föld fekvése szerinti település közigazgatási hátárától legfeljebb 20 km távolságra van. A földművest az elővásárlásra jogosultak sorrendjében megelőzi - a szántó, rét, legelő (gyep), vagy fásított terület művelési ágban nyilvántartott föld eladása esetén az a földműves, aki a föld fekvése szerinti településen az elővásárlási joga gyakorlását megelőzően legalább 1 éve állattartó telepet üzemeltet, és a tulajdonszerzésének a célja az állattartáshoz szükséges takarmány-előállítás biztosítása. Valamint a szántó, kert, szőlő, gyümölcsös művelési ágban nyilvántartott föld eladása esetén az a földműves, akinek számára a tulajdonszerzés célja földrajzi árujelzéssel, továbbá eredetmegjelöléssel ellátott termék előállítása és feldolgozása, vagy ökológiai gazdálkodás folytatása. Végezetül, ahogyan azt a ki és hogyan szerezhet földtulajdont c. fejezetben már kifejtettem, a földforgalmi törvény előnyben részesíti a földművesek csoportján belül első helyen a családi gazdálkodót, illetve gazdálkodó család tagját. Második helyen a fiatal földműves, harmadik helyen a pályakezdő gazdálkodó, aki: nem rendelkezik az Európai Unió tagállamában fekvő föld tulajdonjogával, mezőgazdasági vagy erdészeti szakirányú képzettséggel rendelkezik, valamint a mezőgazdasági és vidékfejlesztési támogatási szervnél pályakezdő mezőgazdasági termelőként nyilvántartásba vételre kerül, továbbá a föld tulajdonjogának megszerzésére vonatkozó jognyilatkozat megtételének időpontjában Magyarországon bejelentett lakóhelyén életvitelszerűen tartózkodik.68 Ennek a bonyolult elővásárlási jogosulti sorrendnek a célja mindenekelőtt a földet művelni tudó személyek földhöz juttatása, a birtokelaprózódás megakadályozása (mely lásd később: nem támogató döntés lehet a kamarai állásfoglalásnál), valamint az egészséges birtokszerkezet kialakítása és védelme. A föld fekvése szerint illetékes önkormányzat jegyzője azért felel, hogy a szerződés a jogszabályi előírásoknak megfelelően meghirdetésre kerüljön, és az elővásárlásra jogosultak élni tudjanak a jogosítványukkal. Ezért a hozzá beérkezett szerződések közül helyben lakó szomszéd: az a helyben lakó, akinek a tulajdonában vagy használatában lévő föld szomszédos az adás-vételi, a csere, illetve a haszonbérleti szerződés tárgyát képező földdel; 67 helyben lakó: az a természetes személy, akinek az életvitelszerű lakóhelye legalább 3 éve azon a településen van, amelynek közigazgatási területén az adás-vételi, a csere, illetve a haszonbérleti szerződés tárgyát képező föld fekszik; 68 CSÁK-HORNYÁK (2013) 66
23
– a biztonsági okmányon készült szerződés kivételével- kiválaszt egy példányt, melyet a személyes
adatok
megfelelő
anonimizálásával
közzétesz
az
önkormányzat
hirdetőtábláján, egyidejűleg gondoskodik a www.hirdetmeny.magyarország.hu-n, azaz internetes felületen történő legfontosabb adatok feltöltéséről és tájékoztatja a Nemzeti Földalapot is69 A jegyző által közzétett adásvételi szerződés 60 napig marad kifüggesztve. A közzétett adásvételi szerződésre rávezeti a kifüggesztés időpontját, a 60 napos határidő utolsó napját azzal a figyelmeztetéssel, hogy e határidő jogvesztő. Ez a 60 napos időintervallum nem a jegyzői eljáráshoz szükséges, hanem ahhoz, hogy az elővásárlásra jogosultak értesülhessenek az adásvételi szerződésről és arra vagylagos alternatívaként elfogadó nyilatkozatot, vagy lemondó nyilatkozatot tehessenek (ebbe a határidőbe a kifüggesztés és a levétel napja nem számít bele, tehát tulajdonképpen 62 nap, ha az utolsó nap munkaszüneti napra esik, a határidő a következő munkanapon jár le). Az elővásárlásra jogosult - ide nem értve a földalapkezelő szervezetet - a jognyilatkozatát a jegyző részére személyesen adja át. Ahogyan azt az Fftv. és a kapcsolódó jogszabályok is előírják az elővásárlásra jogosultnak az elfogadó jognyilatkozatát legalább teljes bizonyító erejű magánokiratba kell foglalnia. A nyilatkozatnak teljes körűnek kell lennie, tehát az elővásárlásra jogosultnak a kifüggesztett adásvételi szerződést magára nézve kollektívan el kell fogadnia. Mindemellett a nyilatkozatot tevő félnek mindazokat a nyilatkozatokat is meg kell tennie a saját nevében, amelyet a szerző fél tett. Az Fftv szerint: „az elfogadó jognyilatkozatban meg kell jelölni az elővásárlási jogosultság jogalapját, továbbá ha az elővásárlási jog törvényen alapul, akkor azt is, hogy az elővásárlásra jogosult mely törvényen és az ott meghatározott sorrend melyik ranghelyén gyakorolja az elővásárlási jogát.”70 Ezen nyilatkozatát a megfelelő dokumentumok csatolásával kell bizonyítania, alátámasztania (pl: ökológiai gazdálkodás folytatásáról szóló igazolás). A megengedett 60 napos eljárásjogi jellegű határidő jogvesztő, tehát elmulasztása esetén igazolásnak helye nincs. A törvény szigorát mutatja, hogy az elfogadó jognyilatkozatot nem lehet postán, vagy meghatalmazott által kézbesíteni, azt kizárólag személyesen lehet megtenni. Az adatok valóságtartamát a jegyzőnek kell igazolnia saját eljárásban.
69 70
OLAJOS (2014) 53-55.o. Fftv. 21. § (5) bekezdés
24
Hiánypótlási lehetőség adott, az elfogadó nyilatkozathoz csatolt jognyilatkozatok hiánya esetén, azok pótlására 5 nap áll rendelkezésre.71 A jegyző az adásvételi szerződést a 60 napos határidő utolsó napját követő legközelebbi munkanapon veszi le az önkormányzat hirdetőtáblájáról. Ezt követően a jognyilatkozatokról iratjegyzéket készít és az adásvételi szerződés eredeti példányait 8 napon belül megküldi a mezőgazdasági igazgatási szerv (megyei földhivatal) részére jóváhagyás céljából.72 Amennyiben az ügyfelet a jegyző eljárása során annak mulasztása következtében kár éri, a jegyző a közhatalom gyakorlásával okozott kárért való felelősség Ptk-ban szereplő szabályai szerint felel.73 A mezőgazdasági igazgatási szerv (Megyei Kormányhivatal Földhivatali Főosztály) az okiratok beérkezésétől számított 15 napon belül döntést hoz. Ha a megtagadás feltételei nem állnak fenn, vagy több elővásárlásra jogosult tett elfogadó jognyilatkozatot, az eddigi eljárás során keletkezett okiratokat megküldi a Helyi Földbizottság részére annak állásfoglalásának beszerzése céljából. 74
5.2. Tapasztalati hibák a kifüggesztési eljárásban A gyakorlatban a kifüggesztési eljárás során olyan problémák merülnek fel, amelyek véleményem szerint egyértelműen lassítják az eljárás menetét és megnehezítik a joggyakorlat eredményes működését. Az első nehézség az adásvételi szerződések benyújtásakor jelentkezik, miszerint kizárólag az eladó (vagy meghatalmazottja) nyújthatja be a szerződést. Határozott álláspontom, hogy ez a gyakorlat ésszerűtlen, hiszen a vevőnek fűződik nagyobb jogi érdeke – illetve a vevőnek is- ahhoz, hogy a szerződés teljesüljön, így a vevő is átadhatná az okiratokat a jegyző részére. A második problémakör a szerződések számához (4 példány) kapcsolódik, hiszen gyakran mulasztás történik a példányszámok, illetőleg a hitelesített példány vonatkozásában. Egyéb tapasztalt hiba ennél a kitételnél, hogy a négy szerződést nem eredeti példányban
71
OLAJOS (2014) 53-55.o. Fftv. 22. § (1) bekezdés 73 ORLOVITS és társai (2015) 15.o. 74 CSÁK-HORNYÁK (2014) 8-9.o. 72
25
küldik meg a jegyzőnek, illetőleg fénymásolt adásvételi szerződéseket nyújtanak be. A harmadik eset: mivel jogszabály által rendszeresített kérelmi nyomtatványon kell igényelni a kifüggesztést ez gyakran olyan szempontból marad el, hogy a jogi képviselő nem a kötelezően előírt kérelmi nyomtatványt készíti el a felek részére. A közzétételi kérelmet egyébként nem kell megküldeni a megyei földhivatal részére, azonban a felek számos esetben eljuttatják azt a mezőgazdasági igazgatási szervnek is. 75
Az adásvételi szerződések benyújtására a törvény 8 napot biztosít, ezt az ügyvéd általi ellenjegyzéstől számítjuk, azonban ezt a határidőt felek a gyakorlatban számos esetben nem tartják be, valójában ez a probléma fordul elő a leggyakrabban. A következő vitás kérdés magához a kifüggesztéshez kapcsolódik, hiszen közös önkormányzati hivatal tekintetében annak a hirdetőtáblájára, valamint a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó önkormányzat hirdetőtáblájára is közzé kell tenni a szerződést. Tehát mindkettő település hirdetőtáblájára ki kell függeszteni az adásvételi szerződést, ha ez kizárólag a föld fekvése szerinti településen valósul meg, akkor nem lesz szabályszerű az eljárás.76 A törvény nem írja elő, azonban a gyakorlatban a jegyzők rendszerint zárt szekrényben helyezik el inkább a kifüggesztett szerződést, hiszen az egyszerű hirdetőtáblán való közlés visszaélések előidézője és kiváltója lehet.77 Miután az elővásárlásra jogosult az elfogadó jognyilatkozatot személyesen adja át, az ügyintézőnek záradékkal kell ellátni az okiratot, mely tartalmazza az aláírását (a jogosult kézjegyének is szerepelnie kell rajta természetesen) és hogy azt személyesen vette át. Ha ez nem valósul meg, vagy nincs benne a záradékban, akkor a földhivatal elutasító döntést hoz. Összefoglalóan, mint láthatjuk, számos probléma nehezíti a gyakorlatot.78Ezeket a tapasztalati hibákat azonban kellő körültekintéssel és odafigyeléssel, az elvárhatósági követelményt és a jogszabályi rendelkezéseket betartva el lehet kerülni.
75
ERDEI (2016) 11.o. Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal tájékoztatása B-A-Z megye jegyzői és címzetes főjegyzői részére, Iktatószám:20302/2016. (2016.június 6.) 77 Az eladó olykor a kifüggesztett szerződést az 1. napot követően leveszi a hirdetőtábláról és az 59. napon helyezi vissza, hogy az elővásárlásra jogosultak ne élhessenek e jogosítványukkal 78 Az empirikus kutatás 2016.10.06-án dr. Ambrusics Tibor edelényi aljegyző úrral folytatott célirányos beszélgetés eredménye 76
26
VI. A Helyi földbizottság feladatait ellátó kamarai szerv Dolgozatom azért emeli ki ezt az eleve kulcsfontosságú szegmensét a földszerzés engedélyezési eljárásának, hiszen szakdolgozatom hipotézisének megválasztásához, az ehhez kapcsolódó témagyűjtéshez lehetőséget kaptam, hogy a Magyar AgrárÉlelmiszergazdasági és Vidékfejlesztési Kamaránál betekintést nyerhessek a Helyi Földbizottság feladatát ellátó Megyei Igazgatóság Elnöki ülésének gyakorlatába, az állásfoglalások kiadásának menetébe és a Kamara feladatába, funkcióiba.79 Az itt eltöltött idő inspirált a dolgozat megírására. A fejezet bevezető gondolatai után nézzük meg, milyen szerv a helyi földbizottság, hogyan épül fel és milyen faladatokat lát el? Ahogyan azt a korábbiakban már kifejtettem az Alaptörvény a termőföld és az erdők tulajdonjogának
megszerzéséről,
valamint
hasznosításáról
sarkalatos
törvény
megalkotását írja elő a jogalkotó számára. Erre azért volt szükség, mert a termőföldtörvény a korábbiakban az uniós alapelvekkel, mint szabad tőkeáramlás és letelepedési jog vonatkozásában ellentétes rendelkezéseket tartalmazott. Erre utal a földforgalmi törvény javaslatának miniszteri indokolása is a földmoratórium lejárására vonatkozólag is. A jogalkotási folyamat első lépcsője, tehát az Alaptörvény P.) cikkének módosítása volt e téren. Az itt megfogalmazott célok és előírások egyrészt kötik az Országgyűlést, másrészt egyfajta szabadságot is biztosítanak a jogalkotó részére, hiszen mérlegelési jogkör, hogy milyen eljárási szabályok és intézményi keret kerül elfogadásra a termőföld megszerzésére és hasznosítására. Ebben a szellemben jött létre tehát a földforgalmi törvény, amelyben a jogalkotó úgy határozott, hogy a helyi érdekek érvényesülése céljából és a hatóság által egyébként nem ismert szempontok megjelenítésének érdekében, egy új elemet illeszt be a földszerzés engedélyezési rendszerébe. Ez az új komponens nem más, mint a helyi földbizottság. Tudniillik „a települési önkormányzat közigazgatási területén földet használó földművesek, mezőgazdasági termelőszervezetek, más természetes és jogi személyek településenként helyi gazdálkodói közösséget alkotnak.”80 Ennek a közösségnek a képviseletében jár el a helyi földbizottság, melynek tagjait a helyi gazdálkodók választják meg akképpen,
79 80
LÁSD: a dolgozat bevezetésében foglaltakat Fftv 68. § (1) bekezdés
27
hogy előzetesen a települési önkormányzat jegyzője összehívja a helyi gazdálkodói közösség közgyűlését. A földbizottság működésének célja a termőföld forgalmának befolyásolása, a birtokviszonyok
átláthatósága,
versenyképessége
és
a
spekulatív
földszerzés
megakadályozása a helyi gazdálkodói közösségek érdekeinek figyelembe vételével. A helyi földbizottság felett a fővárosi és megyei kormányhivatalok gyakorolnak törvényességi felügyeletet.81Ebben a körben vizsgálódás tárgyát képezi, hogy a földbizottság eleget tett-e a belső szabályzatban foglaltaknak és működése megfelel-e a törvényi előírásoknak. Végrehajtási rendelet hiányában azonban a földforgalmi törvény 2014. május 1-jén úgy lépett hatályba, hogy a helyi földbizottságok de facto nem jöttek létre. Véleményem szerint ez egyértelműen egy ex lex állapot, mely egy törvényen kívüli, törvény által nem szabályozott viszony, helyzet. Ennek az állapotnak a megoldására 2014. május 5-én megjelent egy sajtóközlemény, melyben az állt, hogy „május 1-jétől ideiglenesen a Nemzeti Agrárgazdasági Kamara Területi szervei látják el a helyi földbizottsági feladatokat”.82 A területi szerv megnevezés alatt az illetékes NAK83 megyei elnökségét értjük. Mindezek alapján tehát a Fétv. előírásai szerint: Ha a településen 2014. május 1-jéig a helyi földbizottság tagjainak megválasztására nem kerül sor vagy a megválasztott helyi földbizottság működésképtelen,
a
mezőgazdasági
igazgatási
szerv
a
föld
tulajdonjoga
megszerzésének a hatósági jóváhagyása iránti eljárásban a Kamarának a föld fekvése szerinti területi szervét keresi meg állásfoglalás kiadása céljából. A helyi földbizottság működésképtelen, ha a feladatainak ellátását a tagjainak megválasztásától számított 30 napon belül nem kezdi meg, vagy 30 napot meghaladóan szünetelteti, illetve, ha a tagok száma a Földforgalmi törvény végrehajtására kiadott rendeletben meghatározott létszám alá csökken.84A tagok száma egyébként attól függ, hogy az adott település közigazgatási területéhez tartozó földek milyen nagyságúak, erre vonatkozólag legalább 3, legfeljebb 9 főből állhat a testület.85 Fétv. 103/B. § kielegyenafold (2016) 83 Nemzeti Agrárgazdasági Kamara 84 Fétv. 103. § (1) bekezdés 85 Fftv. 68. § (2) bekezdés 81 82
28
A helyi földbizottság a mezőgazdasági igazgatási szerv megkeresésétől és az okiratok beérkezésétől számított 15 napon belül adja ki állásfoglalását. Miután a NAK megyei elnöksége a megyei kormányhivataltól megkapta az adásvételi szerződés iratait, az megküldi a területileg illetékes települési agrárgazdasági bizottság (továbbiakban TAB) elnökének részére: az adásvételi szerződést, a jognyilatkozatokat, valamint ha több elővásárlásra jogosulttól érkezett be elfogadó jognyilatkozat, és a megyei kormányhivatal földhivatali főosztálya azt rangsorolta és jegyzéket készített róla, akkor az erről készült földhivatali jegyzék másolatát is meg kell küldeni a TAB elnöknek. A települési agrárgazdasági bizottságok megalakításáról a NAK Alapszabálya rendelkezik. A települési agrárgazdasági bizottságok felállításának célja az, hogy a kamara tagjainak közvetlen érdekegyeztetési és képviseleti fóruma legyen, és ekképpen a kamara tagjai közvetlen kapcsolatba kerülhessenek a gazdálkodókkal a szélesebb körű társadalmi egyeztetés érdekében.86 A települési agrárgazdasági bizottság tehát a helyi érdekek és viszonyok figyelembe vételével, azok ismeretében ajánlást állít össze, amelyet a NAK megyei elnöksége állásfoglalásának meghozatala során figyelembe vehet. A Nemzeti Agrárgazdasági Kamara megyei elnöksége nyilvános ülésen hozza meg állásfoglalását. A helyi földbizottság az adásvételi szerződést a köztudomású tények és legjobb ismeretei alapján, különösen a következő szempontok szerint értékeli a hozzávetőlegesen 80-100/ 183-200 db.(heti felosztásban) beérkező ügyet: a.) az adás-vételi szerződés alkalmas-e a tulajdonszerzési korlátozás megkerülésére; b.) megállapítható-e, hogy a felek már a törvény hatálybalépése előtt megállapodtak a tulajdonjog átruházásában; c.) feltűnő értékaránytalanság megállapítható-e, a földrészlet a helyben kialakult, szokásos piaci ára és a szerződés szerinti vételár között, és ha igen, ezzel a vevő más elővásárlásra jogosultat akadályozott-e elővásárlási jogának gyakorlásában; d.) adásvételi szerződés szerinti vevő, illetve a jegyzék szerinti, az első helyen álló elővásárlásra jogosult alkalmas-e az adásvételi szerződésben meghatározott kötelezettségvállalások teljesítésére, valamint elnyer-e olyan jogi helyzetet,
86
KH (2014)
29
amelynek révén a jövőben az elővásárlási jogát visszaélésszerűen gyakorolhatja, vagy indokolható gazdasági szükséglet nélkül, felhalmozási célból kívánja-e megszerezni a föld tulajdonjogát.87 Mindezek alapján az adásvételi szerződés jóváhagyásának megtagadásához, vagy a jóváhagyás megadásához szükséges állásfoglalás születhet a döntések vonatkozásában. Ha azonban a fent említett értékelési szempontok közül bármelyik pont megvalósul, akkor elutasító, jóváhagyást megtagadó döntés fog születni. Az állásfoglalás alaki, tartalmi formáját illetően úgy épül fel, hogy az tartalmazza, hogy a földbizottság tagjai úgy járnak el, hogy az ügyben nem elfogultak, az objektív megítélés tőlük elvárható, és az ügy jogukat vagy jogos érdeküket nem érinti. Benne foglaltatik továbbá a támogató / vagy nem támogató döntés és annak indokolása is.88 Gyakorlati tapasztalataim szerint nem támogató értékelések esetén nagyon gyakran hivatkoztak arra az indokolásban, hogy a jogosult elővásárlási jogát visszaélésszerűen gyakorolja, vagy, hogy a szerződés megkötése alapot ad a visszaélésszerű joggyakorlásra. Támogató állásfoglalás esetén pedig az indokolásként családi közösségek, helyi vállalkozások támogatása jelent meg, ökológiai gazdálkodás, borvidék fejlesztése, állattartási potenciál volt a mérvadó indok.89 Országszerte jellemző, hogy a kamarák túl magas vételárra hivatkozva megtagadó döntést hoznak, mivel az távol tartja az elővásárlásra jogosultakat az eljárásban való részvételtől. Az álláspont szerint, ha az ár meghaladja a területalapú támogatás összegét90az már magas vételárnak minősül és meg kell vétózni. Meggyőződésem, hogy ez a joggyakorlat sérti a diszpozitivitás elvét, hiszen a felek szerződésében a vételár mértéke szabad megállapodás tárgyát képezi. Ha az eladó megállapít egy árat a tulajdonjogát képező földért, és a vevő a vételárat teljesítené, akkor nem indokolt korlátoznia ezt a helyi földbizottság állásfoglalásának. Természetesen ez nem vonatkozik az irreálisan magas vételárra. Egyéb esetben a kamarák a föld szokásos piaci értékét veszik figyelembe. Impulzusaim alapján azonban elmondható, hogy a kamarai szerv, a megyei igazgatóság és annak tagjai ismerik, és így érvényre juttatják a helyi gazdálkodói közösségek érdekét, törekednek a spekulatív földszerzések megakadályozására, valamint az
Fftv. 24. § (2) bekezdés LÁSD: NAK-NY-101.számú ajánlás az állásfoglalásról 89 LÁSD: NAK-NY-99 számú ajánlás- segédlet 90 KOROKNAI (2015)12.o. 87 88
30
egységes földbirtokok kialakítására, ahogyan ezt a földforgalmi törvény a helyi földbizottság céljául ki is tűzi. A helyi földbizottság azonos szempontok szerint hajtja végre az értékelést az adásvételi szerződés alanyai vonatkozásában. Ha több elővásárlásra jogosult tesz elfogadó jognyilatkozatot érvényesen, akkor a földbizottság akár több jogosultat is támogathat. Ha egyik elővásárlásra jogosultat sem támogat, abban az esetben dönteni-e kell, hogy a szerződés szerinti vevővel támogatja-e az adásvételi ügylet megvalósulását.91 Az adásvételi szerződések teljesítésével szemben kiadott állásfoglalások tekintetében a helyi földbizottságok kifejezett vétóval rendelkeznek. Ez azt jelenti, hogy a Hatóságnak meg kell tagadnia a szerződés jóváhagyását, ha földbizottság egyik elővásárlásra jogosulttal sem, illetőleg a szerződés szerinti vevő vonatkozásában sem támogatja az adásvételi ügylet létrehozását.92 Az egyet nem értési jog másik vetülete a hallgatólagos vétó volt korábban. Ugyanis abban az esetben, ha a földbizottság nem foglalt állást, nevezetesen „hallgatott”, akkor – hasonlóan
a
kifejezett
vétóhoz-
a
Hatóság
megtagadta
a
szerződés
jóváhagyását.93Illetőleg a mezőgazdasági igazgatási szerv felhívását követően 15 napos határidő kitűzése mellett van lehetősége pótolni az állásfoglalásának kiadását jelenleg is.94Mindezek alapján szembetűnő a földbizottság vétójogára tekintettel, hogy az engedélyezési eljárás kulcsfontosságú szereplőjeként a termőföld adásvétel kapcsán a tulajdonos rendelkezési jogát korlátozni képes olyan szempontból, hogy nem csak a vételi szándékot képes meghiúsítani, hanem az eladó szándékát is.95 A helyi földbizottság ezen jogkörét alakító hatalmasságnak nevezzük. Mindazonáltal a helyi földbizottság nem közigazgatási szerv, s mint ilyen nem gyakorol közhatalmat, következésképpen döntése ellen önálló jogorvoslati lehetőség igénybe vételére nem volt lehetőség.96 Jóllehet az agrárkamara által kiadott állásfoglalás ellen kifogás terjeszthető elő a föld fekvése szerint illetékes település önkormányzatának képviselő-testületénél, ellenben ezen kifogást elbíráló önkormányzat képviselőtestületének határozata ellen felülvizsgálatnak nem volt helye. A jogalkotó egyébiránt Fftv. 25 § (1) (2) (3) bekezdések Fftv. 27. § (1) a) és aa) pont 93 A 17/2015. ( VI.5.) AB határozat megsemmisítette 94 Fftv. 26. § 95 LÁSD: Alkotmánybíróság által kifejtettek az 5.1. fejezetben 96 BÁNYAI (2015) 208 .o. 91 92
31
azért helyezte a helyi önkormányzat hatáskörébe a helyi földbizottság állásfoglalásával szembeni kifogás elbírálásának potenciálját, hiszen a képviselő-testület rendelkezik azzal az eljárás szempontjából elengedhetetlen és szükséges tudással, amely nélkülözhetetlen a helyi földforgalom megítéléséhez, a magánszemély vételi szándékára vonatkozólag.97 A helyi földbizottság státuszát tehát értelmezni kellett, hiszen annak ellenére, hogy nem közigazgatási szerv, nem kell indokolnia és közvetlen jogorvoslati lehetőség sem állt rendelkezésre állásfoglalása tekintetében, a döntése mégis kötelező erővel bír a mezőgazdasági igazgatási szervvel összefüggésében. Ez pedig sok esetben jár együtt a tulajdonos elidegenítési szándékának a meghiúsulásával.
6.1. A Helyi Földbizottság és az Alkotmánybíróság Új földforgalmi törvényünk hatályba lépésével a helyi földbizottságok vonatkozásában számos kérdés merült fel a gyakorlatban, mely arra irányult, hogy milyen szervnek minősül egyáltalán a kamarai szerv, mi a státusza az eljárásban? Az ilyen alapvető problémák megléte indukálta azt a lépést, hogy a földbizottságok eljárási státusza tisztázásra kerüljön.98 Egyedi normakontroll eljárás keretében, bírói kezdeményezésre született meg a 17/2015. ( VI.5.) AB határozat. Az eljárást három közigazgatási és munkaügyi bíróság indítványozta az előttük folyamatban lévő ügyek vonatkozásában. Adott esetben a bírák akkor kezdeményezhetnek normakontroll eljárást, ha egy olyan jogszabályt kell alkalmazniuk egyedi ügyükben, amelyet alaptörvény-ellenesnek vélnek. Ez a feltétel mindhárom bíró tekintetében megvalósult, így törvényes akadály hiányában az Alkotmánybíróság befogadta, egyidejűleg egyesítette az ügyeket és egy eljárásban bírálta el őket, valamint megkezdte azok érdemi vizsgálatát és értelmezését.99 Az Alkotmánybíróság (továbbiakban: AB) a támadott jogi aktusok
100
közül
elsődlegesen a helyi földbizottság sarkalatos törvényben megállapított státuszát és az ebből levezethető alkotmányos kritériumokat vizsgálta. Megállapította, hogy a Kúria 16/2016. számú közigazgatási elvi döntés, In: http://www.lb.hu (letöltés ideje: 2016.09.11.) BÁNYAI(2015) 209.o. 99 OLAJOS(2015)17-32.o. 100 Fftv.27.§ (1) bekezdés a) pont ab) pont Fftv.68.§ (5) bekezdés Fétv.103/A.§ 97 98
32
jogállásra, illetőleg a hatósági jogkörre való törvényi utalás hiányában, a földbizottság nem közhatalmat gyakorló szerv, nem rendelkezik hatósági jogkörrel, ezért nem közigazgatási szerv,101 ellenben mégis közhatalmi döntések meghozója. A földbizottság sajátos magánjogi jogosultsággal rendelkezik és közvetetten olyan magánjogi érdekeltek képviseletében jár el, akik az eljárásban saját alanyi joggal nem rendelkeznek. Állásfoglalása kapcsán a közjogi következményeket a Hatóság fogja levonni. Ebből kifolyólag a földbizottságtól a tisztességes hatósági eljárás követelményeit és a demokratikus legitimációt nem lehet számon kérni.102 Ezzel szemben a földbizottság állásfoglalása ellen benyújtott kifogás vonatkozásában már érvényesítendő és értelmezhető a jogorvoslathoz való jog, valamint a tisztességes eljáráshoz való jog is. Az AB határozat vizsgálta a helyi földbizottság kifejezett és hallgatólagos vétójogát is.103 A mezőgazdasági igazgatási szerv az adásvételi szerződés jóváhagyását megtagadja, ha a helyi földbizottság állásfoglalása alapján egyik elővásárlásra jogosulttal és az adásvételi szerződés szerinti vevővel sem támogatja a szerződést (kifejezett vétó) illetőleg ha felhívás ellenére sem adja ki állásfoglalását (hallgatólagos vétó). Az Ab megállapította, hogy a hallgatólagos vétó a magyar jogtól idegen, egyoldalú hatalmasság, amely sérti a védett tulajdonhoz való jogot,104ezért az erre vonatkozó rendelkezést alkotmány-ellenesnek nyilvánította és megsemmisítette.105 Véleményem szerint ez azért volt nagy előrelépés, mert - míg kifejezett vétó esetén a földbizottságnak indokolnia kell az értékelt szempontok alapján-, hallgatólagos vétó esetén az állásfoglalás hiányában nincsenek értékelendő szempontok, hiányzik az indokolás is, mindent összevetve pedig nem nyújtható be kifogás sem, amely lényegesen sérti a tulajdonhoz való jogot. Ennek értelmében a jogorvoslathoz való jog is sérül, hiszen a hatóságok és a közigazgatási és munkaügyi bíróságok sem tudnak érdemi felülvizsgálatot
végrehajtani
egy
elmulasztott
állásfoglaláson,
mely
ellen
értelemszerűen nem volt benyújtható kifogás sem. A
kifejezett
vétó
nem
minősül
alkotmány-ellenesnek,
ettől
függetlenül
a
földbizottságnak a döntése meghozatalakor az értékelését olyan részletességgel kell Azonban a jegyző és a települési önkormányzat képviselő-testülete államigazgatási, illetve önkormányzati igazgatási jogkörben eljáró hatóságok 102 Alaptörvény XXIV cikke illetőleg a B cikk (1) bekezdése 103 Fftv. 27.§ (1) a) aa) és ab) pont 104 Alaptörvény XIII. cikk 105 Fftv. 27. § (1) ab) pontját az Alkotmánybíróság megsemmisítette 101
33
elvégeznie, hogy az a hatóság határozatának alapjául szolgálhasson, és tényállás tisztázási kötelezettségének is eleget tegyen.106
Az
Alkotmánybíróság
értelmezte
a
helyi
földbizottság
állásfoglalása
ellen
előterjeszthető kifogásra vonatkozó szabályozást is. Ennek azért volt óriási jelentősége, mert a kifogást elbíráló képviselő-testület döntése ellen további jogorvoslati lehetőségnek– panasz, felszólalás- nem volt helye.107Ellenben a képviselő-testület, mint szerv, hatóságnak minősül, ezáltal közbenső intézkedése során meghozott határozata vonatkozásában a jogalkotónak biztosítania kell az érdemi felülvizsgálat lehetőségét.108 Alkotmányellenes tehát, ha a kifogást elbíráló képviselő-testületi határozat ellen nincs igénybe vehető jogorvoslat. Az Alkotmánybíróság vizsgálódásának tárgyát képezte a Fétv. kifogás eljárási szabályairól rendelkező jogszabályhelye is.109Tudniillik, a földbizottság állásfoglalását a jegyző a kézhezvételt követő 3 napon belül az önkormányzati hivatal hirdetőtáblájára függeszti ki, 5 napra. Az állásfoglalás ellen a hirdetőtáblán való kifüggesztést követő 5 napon belül terjeszthet elő kifogást az eladó, a vevő és az az elővásárlásra jogosult, aki határidőben tett elfogadó nyilatkozatot. A probléma onnan ered, hogy a jogosultaknak a kifüggesztést követő 5 napon belül kell értesülniük a kifüggesztés tényéről, az állásfoglalás tartalmáról, illetőleg a kifogást is ez idő alatt készíthetik el, melyet a jegyző elé kell majd terjeszteniük. Nem kérdéses, hogy ez indokolatlanul rövid határidő mindezen cselekmények elvégzésére. Nehézséget jelent továbbá az is, hogy erről a felek a kifüggesztésen kívül más módon nem szerezhetnek tudomást, erre viszont nincs alkotmányos indok. Kétségkívül sérül a tisztességes eljáráshoz való jog, vagyis a „hirdetőtáblán való kifüggesztést követő” szövegrész alaptörvény-ellenes, azt az AB megsemmisítette. A továbbiakban megállapításra került, hogy a név szerint ismert jogosultakat értesíteni kell és közölni kell velük a földbizottság állásfoglalását. Alkotmányos követelmény, hogy a jegyző tájékoztatójából kifejtésre kerüljön, hogy a kifogás előterjesztésére nyitva álló határidő az értesítés kézhezvételétől számított 5 nap. 110
17/2015 (VI.5.) AB hat. Indokolás IV. [75] Fftv. 68. § (5) bekezdés 108 Fftv 68.§ (5) bek utolsó mondatát az Alkotmánybíróság megsemmisítette 109 Fétv. 103/A. § (1) (2) bekezdés 110 Megváltoztatva: Fétv 103/A § (1) bek. „ Az állásfoglalás ellen-5napon belül” 106 107
34
6.2. Párhuzamos indoklások és különvélemények Elsősorban Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolására térnék ki ebben a fejezetemben. Az alkotmánybíró a határozat rendelkező részével és indokolásával döntő többségében egyetértett, azonban álláspontja szerint az indokolás contra legem olyan szempontból, hogy a földforgalmi törvényben a Kormány felhatalmazást kapott,111 hogy rendeletben állapítsa meg a helyi földbizottság működését, tagjai nyilvántartásának vezetését, az Agrárkamarával való közreműködéséről szóló rendelkezéseket, továbbá a földbizottság állásfoglalása ellen benyújtott kifogás elbírálásáról szóló szabályokat. Juhász Imre rámutatott, hogy a Kormány azzal, hogy nem alkotott végrehajtási rendeletet mindezekre vonatkozólag jogszabályi kötelezettségét mulasztotta el. 112 Másodsorban Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolását elemezném. Az alkotmánybíró szerint a helyi földbizottság kulcsszerepe az eljárásban nem válhat önkényessé és nem eredményezheti a joggal való visszaélést sem. A hallgatólagos vétó nem értelmezhető abszolút vétóként,113valamint ellentétes a jogállamiság és a tulajdon védelmének elvével, ezért megkerülhetetlenül következik annak megsemmisítése. Álláspontja szerint a jogalkotó a földbizottság állásfoglalásának felülbírálatára közvetlen bírói út igénybevételét is lehetővé tehette volna. A jogalkotó által választott megoldásnál, - miszerint hatósági jogkörben vizsgálható felül a döntés- alapvető alkotmányos
követelmény a
bírói
út
lehetőségének
biztosítása
a
határozat
felülvizsgálatára.114 A határozathoz Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleményében kifejtette, hogy a helyi földbizottságot nem lehet „magánjogi érdekeltnek” tekinteni, mivel a helyi közérdek érvényesítésére jár el. Ha mégis magánjogi érdekeltnek tekintendő, akkor pedig nem gyakorolhatna vétójogot a vele azonos jogállású személyek vonatkozásában. Véleménye szerint elengedhetetlen lett volna a pontos jogi szabályozása annak, hogy a földbizottság milyen szempontok szerint hozhatja meg állásfoglalását. Ennek hiánya felveti a tulajdonjog gyakorlásának bizonytalanná tételének kérdését. Dr. Czine Ágnes
Fftv. 72.§ LÁSD: Dr. Juhász Imre párhuzamos indokolásában foglaltak 113 Mivel a Fftv. 24.§ (2) bekezdése felsorolja az állásfoglalás kialakításának szempontjait 114 LÁSD: Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása 111 112
35
szerint gyakorlatilag szükségtelen a helyi földbizottság bevonása a termőföld forgalmának engedélyezési eljárásába. 115 Dr. Kiss László szerint a földbizottság vétójogát együttdöntési jogként kell értelmezni, hiszen a Hatóság ahhoz kötve van. Az együttdöntési jog gyakorlása azonban kétségtelenül jelenti a közhatalom gyakorlását is. A különvélemény szerint a demokratikus legitimáció – a közhatalmi jogosítványok meglétének ellenére- nem áll fenn a földbizottságok tekintetében, ezért a fölbizottságra vonatkozó törvényi rendelkezéseket ex nunc hatállyal alaptörvény-ellenesnek kellett volna nyilvánítani.116 Véleményem szerint a fentiek alapján jól látható, hogy az Alkotmánybíróság sem volt egységes a helyi földbizottságra vonatkozólag meghozott határozatában.
115 116
LÁSD: Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleménye LÁSD: Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
36
VII. A helyi földbizottság állásfoglalása elleni jogorvoslat A helyi földbizottság állásfoglalását a jegyzőnek küldi meg. A jegyző a kamarai szerv döntését a kézhezvétel napjától számított 3 napon belül az önkormányzat hirdetőtáblájára 5 napra kifüggeszti, erről a jogosultakat postai úton értesíti. Amennyiben a felek az állásfoglalást magukra nézve sérelmesnek tartják – 5 napon belül- kifogással élhetnek az önkormányzat képviselő-testületénél. A kifogást a jegyző részére kell benyújtania a vevőnek, az eladónak és a határidőben elfogadó nyilatkozatot tevő elővásárlásra jogosultnak. A képviselő-testület a kifogással támadott állásfoglalást 15 napon belül zárt ülésen bírálja el hatósági jogkörében. A jogalkotó igen szűk körben engedi felülbírálni a földbizottság állásfoglalását, hiszen az kizárólag akkor változtatható meg, ha annak kiadására a földforgalmi törvény 23-25. §-a megsértésével került sor, egyéb esetben a képviselő-testület a kifogást elutasítja. Ahogy a Fétv. 103/A. § (2) kimondja: A képviselő-testület a döntését a jegyző által indirekt módon közli a mezőgazdasági igazgatási szervvel, a helyi földbizottsággal és a kifogást tevővel. 117
Azonban felmerül a kérdés, hogy mi történik akkor, ha nem értesítik azt a személyt,
akinek jogát, jogos érdekét az ügy egyaránt érinti. Ez
történt
egy
konkrét
ügyben,
ami
bírói
kezdeményezésre
szintén
az
Alkotmánybíróság elé került. Az ügyben a felperes, elővásárlásra jogosult elfogadó nyilatkozatott tett eladó és vevő szerződésére vonatkozólag. A helyi földbizottság az elővásárlásra jogosulttal, és a szerződés szerinti vevővel is támogatta az adásvétel jóváhagyását. Az alperes, mezőgazdasági igazgatási szerv a vevővel megtagadta, az elővásárlásra jogosulttal pedig jóváhagyta a szerződést. Időközben a vevő kifogást nyújtott be, amelyet a képviselő-testület úgy bírált el, hogy a földbizottság állásfoglalását megváltoztatta, és az elővásárlásra jogosult tekintetében nem támogatta a jóváhagyást. A képviselő-testület a határozatát a helyi földbizottsággal, a kifogást benyújtó vevővel, és a földhivatallal közölte, míg a felperes elővásárlásra jogosultat nem értesítette. Alperes megváltoztatta a határozatát és a vevővel hagyta jóvá a szerződést. Az elővásárlásra jogosult részére sem a kifogást, sem a képviselő-testület határozatát nem kézbesítették.
117
Fétv. 103/A. § (1) (2) bekezdés
37
Egy ésszerűen gondolkodó, laikus ember számára is nyilvánvaló, hogy az elővásárlásra jogosultnak ez a jogát, jogos érdekét érintő eljárási cselekmény volt.118
Az
Alkotmánybíróság álláspontja szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági, hatósági és más közigazgatási döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A bírósághoz való fordulás jogának gyakorlásakor elengedhetetlen azonban, hogy az érintettek értesüljenek a jogukat érintő határozatokról és megismerhessék azok tartalmát. Folytatólag a jogszabályok alapján ügyfélnek minősülnek azok a személyek is, akiket a Fétv. 103/A. §(2) bek. utolsó mondata nem sorol fel. Az ügyben megállapítható, hogy a jogosult önhibáján kívül nem tudott jogorvoslattal élni, hiszen erre lehetősége sem volt, és őt emiatt hátrányos következmények érték. Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság alaptörvény-ellenesnek ítélte és megsemmisítette a Fétv. 103/A. §(2) bek. utolsó mondatának119 szövegrészét, amely fordulat a következőképpen marad hatályban: „A képviselő-testület a döntését jegyző útján közli.”120 A mezőgazdasági igazgatási szerv és a képviselő-testület határozata ellen is helye van bírósági felülvizsgálatnak. A hatóságok székhelye szerint illetékes Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság fog eljárni ezekben a perekben, melyeknek hatásköre kiterjed a határozatok megváltoztatására is. A keresetindításra nyitva álló határidő: 30 nap. Az ítéletek ellen fellebbezésnek helye nincs. Mivel a felek között jogvita alakult ki, amely kihat az ingatlanra vonatkozó jogok bejegyzésére, ezért a mezőgazdasági igazgatási szervtől kérni kell az eljárás felfüggesztését, amíg a per folyamatban van. 121 Igazságszolgáltatási szakmai gyakorlatom Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon töltöttem el, ahol kérelmemre kutatómunkát engedélyezték a részemre, így a jogerősen befejezett ügyek iratanyagába, amelyek a témámhoz kapcsolódtak, betekintést nyerhettem. A következő fejezetemben ezen empirikus kutatás eredményét kívánom összefoglalni.
2004. évi CXL. törvény 15. §. (1) A képviselő-testület a döntését jegyző útján közli a helyi földbizottsággal, a kifogást tevővel és a mezőgazdasági igazgatási szervvel. 120 III/1363/2016. AB határozat - Az Alkotmánybíróság döntésének tájékoztató jelleggel közzétett, nem hivatalos szövege 2016.október 18. 121 1997. évi CXLI. törvény 47. §(2) bek. 118 119
38
7.1. Jogeset-jegyzék A K.27.669/2015.számú ügy tényállását tekintve felperes kereseti kérelme arra irányult, hogy kérte az alperes képviselő-testület határozatát a Fétv.103/A. § (2) bekezdésében foglaltak megsértésére tekintettel megváltoztatni és kérte a bíróságot, hogy a helyi földbizottság állásfoglalását hatályában fenntartani szíveskedjen. A tényállás szerint alperes túlterjeszkedett a hatáskörén, amikor úgy határozott, hogy a kamarai állásfoglalás kifogással érintett részét megváltoztatja és vevővel támogatja a szerződés létrehozását, ezzel szemben a kamara állásfoglalásában a vevő vonatkozásában nem támogató, míg a felperesre tekintettel támogató döntést hozott. Az állásfoglalással szemben a vevő kifogással élt, melynek eredményeként a képviselő-testület meghozta jelen felülvizsgálni kért határozatát. A kifogás tényéről felperest egyébként nem tájékoztatták. A felperes hivatkozik arra, hogy a döntés azért is jogszabálysértő, mert a határozat elleni keresetindítási lehetőséget alperes tévesen 15 napban határozta meg. A megváltoztatott kereseti kérelemben továbbá kéri, hogy a határozatot a bíróság helyezze hatályon kívül és az alperest perköltségben marasztalni szíveskedjen. Sérelmezi a felperes, hogy a határozat nem tartalmaz rá külön rendelkezést, hiányos a rendelkező része, és az elővásárlási sorrendet figyelmen kívül hagyva hozta meg alperes a határozatát, akképpen, hogy figyelmen kívül hagyta az állásfoglalás elővásárlásra jogosulttal, azaz felperessel való támogatását és a vevővel való nem támogató döntését. 122
Alperes érdemi nyilatkozatában kéri a felperes kereseti kérelmének elutasítását. A Képviselő-testület figyelemmel volt a Fétv. 103/A § (2) bekezdésében foglaltakra és úgy ítélték meg, hogy a kamarai állásfoglalás jogszabálysértő, hiszen nem derül ki, hogy a földbizottság milyen mérlegelési szempontok alapján döntött? Melyek voltak a vizsgálati szempontok? Milyen értékelést végzett? Mely jogi tényekre alapozott? Emiatt az állásfoglalás jogszabálysértő, annak nincs részletes indoklása valamint a kamara nem a legjobb ismeretei és köztudomású tények alapján végezte értékelését. A vevővel szemben a mellőzés indokait nem részletezte, ezért alperes megváltoztatta az állásfoglalást és vevővel támogatta a szerződés jóváhagyását. Alperes szerint az, hogy tévesen 30 nap helyett 15 napban határozta meg a keresetindításra nyitva álló határidőt nem hat ki az ügy érdemi elbírálására.
122
K.27.669/2015.számú ügy
39
Alperes pernyertességének elősegítésére vevő beavatkozóként csatlakozott a perhez. A beavatkozó - mivel a határozat nem tartalmazza a vele való jóváhagyást sem – kérte, hogy a testület szíveskedjen kiegészíteni a határozatot, azzal, hogy a szerződés jóváhagyását vele támogatják, hiszen a határozatnak tartalmaznia kell, hogy a kivel támogatják a szerződést, ellenkező esetben a földhivatal megtagadja a jóváhagyást. A per folyamán a testület a határozatát kijavította akképpen, hogy a szerződés szerinti vevőt támogatja. A bíróság ítéletében alperes határozatát hatályon kívül helyezte és új eljárás lefolytatására utasította. Az indokolás szerint a bíróság álláspontja az, hogy a képviselőtestület nem veheti át a helyi földbizottság hatáskörét. Jelen ügyben ugyan ez nem történt meg, de alperes határozata hiányos, mert a felperes vonatkozásában is döntést kellett volna hoznia. A Képviselő-testület által a teljes állásfoglalás felülvizsgálható, de a testület korlátozott jogköre a Fftv. 23-25 § megsértésének vizsgálatára terjed ki. A K.27.101/2016.számú ügyben a tényállás ekvivalens az előzőekben kifejtettel, annyi eltéréssel, hogy az adásvételt a kormányhivatal a vevővel jóvá is hagyta (annak ellenére, hogy a Kamara őt nem támogatta). Ebben a perben vita tárgyát képezte egy elfogultsági kérdés is a Képviselő-testület vonatkozásában, hiszen a szerződésben nem került feltüntetésre vevő elővásárlási jogosultsága és helyben lakónak sem minősült, a Kamarai döntés ellenére mégis a szerződés szerinti vevővel támogatta a Testület a jóváhagyást, feltehetően azért, mert a vevő édesapja a föld fekvése szerint illetékes Önkormányzat Polgármestere volt.123 Összefoglalóan a bíróságnak ítéletében arról kellett döntenie mindkét esetben, hogy az alperes határozata az irányadó anyagi jogszabályban foglaltaknak megfelel-e, illetve megállapítható-e olyan eljárási szabálysértés, amely kihatással volt az ügy érdemére is. Amennyiben lényeges eljárási szabálysértés történik, az a bírósági eljárásban sem orvosolható és a határozat érdemére is kihatással volt, akkor az alperest a határozat hatályon kívül helyezése mellett új eljárás lefolytatására utasítja a bíróság. A megismételt eljárás során az alperesnek általában azt kell megvizsgálnia és indokolnia, hogy a kifogással érintett állásfoglalás kiadására a fftv. 23-25.§ megsértésével került e sor, ha ezek sérelme nem állapítható meg, akkor a kifogást el kell utasítani.
123
K.27.101/2016. számú ügy
40
Mindkét esetből kiderül, hogy a képviselőtestület nem a kamara helyett, és annak jogkörében hoz döntés a kifogás ügyében, hanem azt vizsgálja, hogy döntése során az Fftv 23-25§-ait betartva, jogszerűen járt-e el a kamarai szerv. Mivel a képviselőtestület hatáskörén túl terjeszkedett, ezért került sor a határozatok bírósági megsemmisítésére.
41
Befejezés Mezőgazdaságunk alapja a termőföld. Hazánkban időszerű értékeink felismerése és ezen értékek gazdasági kiaknázása, ezzel összefüggésben mindenképpen számon kell tartanunk a kiváló minőségű termőföldvagyont, amely Magyarországon gazdasági és jogi értelemben is védendő erőforrás.124 A termőföld a rendszerváltás óta politikai viták középpontját képezi. Számos törvény rendelkezett a sorsával, noha EU-s csatlakozásunk következtében egyre erősödött a nyomás az időt múlt rendelkezések korszerűsítésére és megváltoztatására. Ily módon a földforgalmi törvény megújult, átstrukturált szabályai nagy kihívás elé állították a földügyi hatóságokat, és a gazdálkodókat egyaránt. A földforgalmi rendszer bemutatása során igyekeztem a komplexitásra törekedni. Szakdolgozatom a tulajdonjog, mint a legfőbb dolog feletti impérium elemzésével kezdtem, hiszen a tulajdonjog közjogi korlátját képező feltételes tulajdonszerzés esetében a legtöbbet felvettet korlát a termőföldek megszerzéséhez kötődik. A rövid történeti analízisnél fontosnak tartottam párhuzamba állítani a régi és az új szabályozást, ehhez összehasonlító elemzést alkalmaztam.125 Majd a nemzetközi kitekintés alkalmával egybevetettem az osztrák Voralberg tartományi és a svájci törvényi rendelkezéseket. Ezt követően tértem rá a hatályos földforgalmi eljárás rendszerére, különös tekintettel a termőföld adásvételre. Mivel a jogalkotó saját gazdaságon alapuló használathoz köti a föld tulajdonjogának megszerzését, ezért a termőföld tulajdonjogát csak földműves szerezheti meg az ide tartozó mennyiségi korlátok figyelembe vételével. Szigorúbb előírások kerültek deklarálásra az adásvételi szerződések formai és tartalmi követelményeire is. A kifüggesztési eljárás tekintetében a jegyzőre komolyabb felelősség hárul, mint ahogy azt a korábbi szabályozásban láthattuk, hiszen amellett, hogy az anonimizált adásvételi szerződéseket neki kell feltöltenie a kormányzati portálra, valamint neki kell kifüggesztenie azokat, az elővásárlási jognyilatkozatok megtételére vonatkozólag is nőtt a hatásköre. Mindazonáltal a jegyzői eljárásában csak „közbenső iratok” keletkeznek, melyek nem támadhatóak meg, holott ha a kifüggesztéssel kapcsolatosan bármilyen hiba merül fel, a mezőgazdasági igazgatási szervnek kötelezően el kell utasítania a szerződés jóváhagyását. Tisztázatlan, hogy a felek jegyzői mulasztás következtében kivel szemben érvényesíthetik kárigényüket a polgári jogi szabályokon kívül. SZILÁGYI (2010) 265-271.o. SZILÁGYI (2015) 44-47.o
124 125
42
Egyetértek Olajos István véleményével, mi szerint a probléma megoldható lenne, ha a jegyző iratjegyzéke határozat formájában kerülne összeállításra, melyeket megküld a feleknek és a hatóságnak is.126 Tudniillik a határozat ellen lehetőség adódna jogorvoslat igénybe vételére, ezáltal az eljárásban keletkezett hibák orvosolhatóak lennének. A kutatásban mélyrehatón elemeztem a helyi földbizottság eljárásban betöltött rendeltetését. A tanulmányozás során világossá vált, hogy az nem közhatalmat gyakorló szerv, nem rendelkezik hatósági jogkörrel, ezért nem közigazgatási szerv. A földbizottság olyan sajátos magánjogi jogosultsággal rendelkezik, amelyet a termőföld forgalmában érdekelt, de az egyes adásvételi szerződések tekintetében saját alanyi joggal nem rendelkezők képviseletében gyakorol. Állásfoglalását a legjobb ismeretei és a köztudomású tények alapján a Fftv.-ben meghatározott szempontok szerint értékeli. Ennek az értékelési szempontnak mond ellen az Alkotmánybíróság legújabb döntése, mely a kézbesítési szabályokat a Ket. szerint rendeli megváltozatni (minden érdekelt kap belőle)127 Döntése ellen kifogást lehet előterjeszteni az illetékes képviselőtestületnél,
jogköre
azonban
korlátozott
az
állásfoglalás
megváltoztatására
vonatkozólag. A Testület által meghozott határozattal szemben kereseti kérelem terjeszthető elő a Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon. A dolgozat összegzéséhez érve az a konzekvencia vonható le, hogy a földbizottság, mint a földengedélyezési eljárás meghatározó szereplője körül számos anomáliát lehet felfedezni, tekintettel arra, hogy a helyi földbizottságok eredendően végrehajtási rendelet hiányában jöttek létre. Az „ügy érdemére kiható közhatalmi természetű alakító jogot gyakorol”, holott magánjogi érdekelt és nem gyakorol közhatalmat. A kamarai szerv állásfoglalása ellen csupán közvetett jogorvoslat vehető igénybe. Elsődleges javaslatom, egy olyan végrehajtási rendelet létrehozása, amely tisztázza a helyi földbizottság státuszát és feladatát az eljárásban. Elengedhetetlen lenne továbbá a pontos jogi szabályozása annak, hogy a földbizottság milyen szempontok szerint hozza meg állásfoglalását. Ajánlatos lenne a szakhatóság szabályait alkalmazni a Ket. irányadó rendelkezései szerint, valamint ez lehetne az alkalmazandó jog az indoklásra vonatkozólag is- mely lehetne terjengősebb. Álláspontom szerint megkönnyítené az eljárást, ha az állásfoglalás felülbírálatára közvetlen bírói út igénybevételére nyílna lehetőség. Határozott véleményem, hogy a jogalkotó a földbizottságok és a képviselőtestületek kezébe olyan impériumot helyezett, amely alkalmas arra, hogy a tulajdonjog 126 127
OLAJOS (2014) 53-55.o. III/1363/2016. AB határozat (2016.október 18.)
43
gyakorlását ellehetetlenítse, illetőleg bizonytalanná tegye azt. Mindezek alapján szükség volt a helyzet tisztázása végett az Alkotmánybíróság állásfoglalására is a témában. A kapcsolódó határozatok segítik a jogszabályok helyes értelmezését. Az sem elhanyagolható
szempont,
hogy a
földszerzésben
a
képviselő-testület
és
a
földbizottságok gyakran nem minősülnek hozzáértőknek a szerződések értelmezésében, ebből kifolyólag ún. dilettáns szervek, a kellő szakértelem azonban nélkülözhetetlen a helyes döntés meghozatalához. A Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon, az Agrárkamarában és az Aljegyző Úrnál eltöltött idő hozzásegített a kutatás gyakorlati aspektusainak vizsgálatához. A dolgozat elején megfogalmazott hipotézis egyértelműen megdőlt, hiszen a szabályok sok
helyen
sértik
a
jogbiztonság
követelményét,128
nem
egyértelműek,
ellentmondásosak129 és problémát generálnak a joggyakorlatban,130 ezeket indokolt lenne a jövőben kiküszöbölni. Mivel a földforgalmi törvényre épülő jogszabályanyag nem felel meg az előfeltevéseimben foglalt követelményeknek ezekre magyarázatot kell adni. Valószínűsíthető, hogy a hipotézis azért dőlt meg, mert a földszerzés engedélyezési eljárását túlságosan bonyolult szabályok határozzák meg, amelyeket nehéz értelmezniük a jogalkalmazó szerveknek. Sokszor gazdasági jellegű, jogon kívüli eszközöket (művelésre alkalmasság, vételár arányossága) kell jogilag szabályozott keretekben érvényesíteni. Kétségtelen, hogy az agrárjogi szabályozás hangsúlyos a közjogi beavatkozásoktól, amelyek át-meg átfonják a magánjogi jogviszonyokat is,131 jelezvén, hogy a szabályozás tárgy a föld; „a legnagyobb értékű megújuló és megújítható erőforrás”. 132
A földbizottság “hallgatása” a szerződés jóváhagyásának megtagadásához vezetett Nem minősül közigazgatási szervnek, azonban kvázi szakhatóságként jár el és ügy érdemére kiható közhatalmi döntés meghozója, alakító hatalmassággal rendelkezik 130 A felek nagyon gyakran fordulnak Bírósághoz olyan okból, hogy a Képviselő-testület túllépte hatáskörét, és megváltoztatta a kamarai szerv állásfoglalását, illetőleg az eljárási cselekmény jogát, jogos érdekét érintette volna, de arról nem értesítették 131 HOLLÓ (2013) 145-163. old. 132 PERCZEL (2003) 32. o. 128 129
44
Irodalomjegyzék: 1. 35/1994. (VI. 24. ) AB határozat 2. 17/2015 (VI.5.) AB határozat: 3. Dr. Juhász Imre alkotmánybíró párhuzamos indokolása 4. Dr. Salamon László alkotmánybíró párhuzamos indokolása 5. Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró különvéleménye 6. Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye 7. III/1363/2016. AB határozat (2016.október 18.) 8. BÁNYAI Krisztina (2015): A magyar mezőgazdasági föld tulajdoni és használati forgalmának jogi korlátai és azok kijátszása (PhD értekezés) Miskolc, 2015.45-208209.o. 9. BOBVOS Pál (2004): A termőföldre vonatkozó elővásárlási jog szabályozása, In: Acta Universitatis Szegediensis, Acta Juridica et Politica, Tomus: LXVI.Fasc.3, Szeged, 2004. 5.o. 10. CZÉKMANN-KALAS-TORMA-TURKOVICS Miskolci Egyetemi Kiadó, 2013, 7. o.
(2013):
Európai
közigazgatás,
11. CSÁK Csilla- HORNYÁK Zsófia (2013): Az új földforgalmi törvényről, In: http://ostermelo.com/rovatok/gazdas%C3%A1g/174-az-%C3%BAjf%C3%B6ldforgalmi-t%C3%B6rv%C3%A9nyr%C5%91l (letöltés ideje: 2016. szeptember 19.) 12. CSÁK Csilla - HORNYÁK Zsófia (2014): A helyi földbizottságok szerepe a mezőgazdasági földek tulajdon-átruházási eljárásában In: Őstermelő gazdálkodók lapja 2014/5. szám: 2014. október-november 8-9.o. 13. CSÁK és társai (2010): Agrárjog- fejlődése A magyar agrárjog az EU keretei között, Novotni Alapítvány,Miskolc 2010. 102.o. és 105.o. 14. EMBER Alex (2016): Magyar Földjogi szabályozás az Európai Unió tükrében In: Európai jog- Az Európai Jogakadémia Folyóirata HVG-ORAC tematikus jogi szaklapok XVI. évf., 2016.május 23-27.o. 15. ERDEI Attila (2016): Bács-Kiskun Megyei Kormányhivatal Földhivatalának osztályvezetőjének állásfoglalása – Jegyzői feladatok a földforgalmi törvénnyel kapcsolatban In: bkmkh.hu/uploads/Torzshivatal/20140926/Foldforgalmi_tv.ppt 36. o. ábra (letöltés ideje: 2016. szeptember 30) 16. HEGYES Péter (2009): Értelmezési és jogintézményi kérdések a termőföldre vonatkozó elővásárlási jog szabályozásával összefüggésben, In: Reformator iuris cooperandi (szerk.: Bobvos Pál), Szeged, Pólay Elemér Alapítvány,2009, 199-207.o.
45
17.HOLLÓ Klaudia (2013): A termőföldről szóló 1994. évi LV. törvény, valamint a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvény földhasználatra vonatkozó egyes rendelkezéseinek összehasonlító elemzése In: Themis, 2013. december 145-163. old. 18.HOLLÓ Klaudia (2014): Gondolatok a Földforgalmi törvényről In: Jogi tanulmányok, 2014. [1. sz.] 29-37. old. 19.HORNYÁK Zsófia (2014): Grunderwerb in Ungarn und im österreichischen Land Voralberg: Föld-tulajdonszerzés Magyarországon és az osztrák Voralberg tartományban In:Agrár- és Környezetjog 17.: pp. 62-76. (2014) 20.HORNYÁK Zsófia (2015): Die Voraussetzungen und die Beschränkungen des landwirtschaftlichen Grunderwerbes in rechtsvergleichender Analyse In:Cedr Journal Of Rural Law 1: pp. 86-95. (2015) 21.JANI Péter (2012): A földbirtok-politika alkotmányossága - A termőföldre vonatkozó elővásárlási jog új szabályairól In: Glossa Iuridica 2012/1. szám, 62-66.o. 22.JUHÁSZ Judit (2016): Konferencia a termőfölddel kapcsolatos jogi problémákról In: ADVOCAT 2016. XIX.évf. 1-2.szám 39-42.o. 23. JUHÁSZ-LESZKOVEN-PUSZTAHELYI (2014): Új Magyar Polgári Jog-Dologi Jog-Ideiglenes jegyzet Novotni Alapítvány, Miskolc 2014. 84-85-86. o. 24. KOLOSVÁRY Bálint – NIZSALOVSZKY Endre (1942): Dologi jog In: Szladits Károly (szerk.): Magyar Magánjog, 5. kötet, Budapest, Grill Károly Könyvkiadó vállalata, 1942. 25. KOROKNAI Edit (2015): A földtörvény első éve In: Földvilág, AgrárUnió melléklet 2015. május, 12. o. 26. KURUCZ Mihály (2007): A magyar termőföldforgalom szabályozásának mai rendszeréről és megújításának alapjairól (Critical analyses of arable land regulation in Hungary) In: Agrár-és Környezetjog 2007.3. szám CEDR Magyar Agrárjogi Egyesület 17-39. o. 27. LESZKOVEN László (2004): A termőföldet érintő elővásárlási jog egyes kérdései In: Publicationes Universitatis Miskolcinensis. Sectio Juridica et Politica, 2004. Tomus 22 393-403. old. 28. MISKOLCZI Mária (2016): Termőföld tulajdonjogának megszerzése-gyakran ismételt kérdések In:http://miskolczilaw.hu/termofold-tulajdonjoganak-megszerzesegyakran-ismetelt-kerdesek/ (letöltés ideje:2016.szeptember.20.) 29. OLAJOS István (2002): A termőföldről szóló törvény változásai a kormányváltozások következtében. Gazdasági eredményesség és politikai öncélúság,In: Napi Jogász – Cég és Jog 2002/10. 13-17.o.
46
30. OLAJOS István (2014): A mezőgazdasági földek tulajdonszerzésének és használatának engedélyezéséhez kapcsolódó egyéb eljárások (jegyző, helyi földbizottság) In: Új magyar közigazgatás, 2014. (7. évf.) 3. sz. 53-55.o. 31. OLAJOS István (2015): Az Alkotmánybíróság döntése a helyi földbizottságok szerepéről, döntéseiről, és az állásfoglalásuk indokainak megalapozottságáról: Laikus szervek szerepe a földforgalom szabályozásában In: Jogesetek magyarázata 2015:(3) pp. 17-32. (2015) 32. ORLOVITS-KOVÁCS-CSEGŐDI-BATTAY-CSESZLAI-GYŐRFFY (2015):Földforgalmi szabályozás, gazdálkodói kézikönyv, Nemzeti Agrárgazdasági Kamara 1119 Budapest, Fehérvári út 89-95, 2015, 5-9-13.o, 33. PERCZEL György (2003): Magyarország társadalmi-gazdasági földrajza. Eötvös Kiadó, Budapest, 2003.32. o. 34. HAYMOZ, Philippe (2015):Bäuerliches (Vendégelőadás Miskolci Egyetem 2015. III.7.)
Bodenrecht
(BGBB)
pp.1-21
35. SZILÁGYI János Ede (2006): A termőföldek törvényes elővásárlási jogának alakulásáról, különös tekintettel a rendszerváltás utáni jogfejlődésre In: Sectio Juridica et Politica, Miskolc, Tomus XXIV.(2006), 511-525 36. SZILÁGYI János Ede (2010): A földrajzi árujelzők hatályos magyar szabályozása a nemzetközi és európai tendenciák tükrében In: Magyar Jog 2010. 5.sz 265-271.o. 37. SZILÁGYI János Ede (2015) :Das landwirtschaftliche Grundstückverkehrsgesetz als erster Teil der neuen ungarischen Ordnung betreffend landwirtschaftlichen Grundstücken In. Agrar- und Umweltrecht 45:(2) pp. 44-50. (2015) 38. SZILÁGYI János Ede (2015a) :Conclusions (Commission II): Következtetések (II. Bizottság) In: Agrár- és környezetjog 10:(19) pp. 90-102. (2015 39. AMBRUSICS Tibor aljegyzővel folytatott célirányos beszélgetés, empirikus kutatás 40. Dr. VÁRTÁS József edelényi jegyzővel folytatott e-mail váltás. Jogszabályi hivatkozások: Külföldi jogszabályok: Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) 42/2004 Landesgesetzblatt nicht authentisch für Voralberg (LGBL_VO) Hazai jogszabályok: 1. Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)
47
2. Magyarország Alaptörvényének harmadik módosítása (2012. december 21.) 3. 1994. évi LV. törvény a termőföldről 4. 1997. évi CXLI. törvény az ingatlan-nyilvántartásról 5. 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól 6. 2013. évi V. törvény a Polgári Törvénykönyvről 7. 2013. évi CXXII. törvény a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról 8. 2013. évi CCXII. törvény a mező- és erdőgazdasági földek forgalmáról szóló 2013. évi CXXII. törvénnyel összefüggő egyes rendelkezésekről és átmeneti szabályokról 9. 16/2002. (II. 18.) Korm. rendelet a termőföldre vonatkozó elővásárlási és elő haszonbérleti jog gyakorlásának részletes szabályairól 10. 47/2014. (II. 26.) Korm. rendelet a föld tulajdonjogának átruházását, vagy a föld tulajdonjogát érintő más írásba foglalt jogügyletet tartalmazó papír alapú okmány biztonsági kellékeiről és kibocsátásainak szabályairól 11. 474/2013. (XII. 12.) Korm. rendelet az elővásárlási és előhaszonbérleti jog gyakorlása érdekében az adás-vételi és a haszonbérleti szerződés hirdetményi úton történő közlésére vonatkozó eljárási szabályokról
Jogesetek: 1. K.27.669/2015.számú ügy 2. K.27.101/2016.számú ügy 3. Edelényi elővásárlási ügyek Ambrusics Tibor közlése alapján. 4. Agrárkamarai ügyek 2016. március-június Szerző nélküli források: 1. Borsod-Abaúj-Zemplén Megyei Kormányhivatal tájékoztatása B-A-Z megye jegyzői és címzetes főjegyzői részére, Iktatószám:20302/2016. (2016.június 6.) 2. NAK-NY-101.számú ajánlás az állásfoglalásról 3. NAK-NY-99 számú ajánlás- segédlet 4. Ex lex állapot a helyi földbizottságok ügyében (kielegyenafold.hu) In: http://kielegyenafold.hu/kkh.php?id=12193(letöltés ideje: 2016. szeptember 29.) 5. Kúria 16/2016. számú közigazgatási elvi döntés, In: http://www.lb.hu (letöltés ideje: 2016.09.11.) 6. Kamarai Hírek (KH) Elkezdte a települési agrárgazdasági bizottságok megalakítását a NAK In: http://www.nak.hu/kamara/kamarai-hirek/520-elkezdte-a-telepulesiagrargazdasagi-bizottsagok-megalakitasat-a-nak(letöltés ideje: 2016. szeptember 29.)
48