Roerdalen luistert! Wat vindt u?
Praktische handleiding voor burgerparticipatie en interactieve beleidsvorming oktober 2012
www.roerdalen.nl
Inhoudsopgave 1
Inleiding
5
2
Definitie Burgerparticipatie
9
3
Waarom Burgerparticipatie?
11
4
Participatieniveau en rolverdeling
13
5
Interactieve aanpak: wanneer wel, wanneer niet?
17
5.1
Bepaal of een (beleids)onderwerp geschikt is voor een interactieve aanpak
17
5.2
Bepaal het participatieniveau
19
5.3
Stel de kaders
21
5.4
Beslis wie meedoet
21
5.5
Maak een goed communicatieplan
22
5.6
Organisatie
22
5.7
Plan van aanpak
23
5.8
Start uitvoering
23
6
Implementatie en vervolg
25
7
Doorkijk naar de toekomst: meebewegen met de burger en de gemeenschap
www.roerdalen.nl
27
3
1. Inleiding De gemeente Roerdalen wil bewoners op structurele wijze betrekken bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid. In het collegeprogramma ‘Samenwerken voor leefbare kernen’ spreekt het college de ambitie uit om de mogelijkheden van burgerparticipatie meer te benutten om beleid beter aan te laten sluiten bij de behoeften in onze gemeente. De inwoners van Roerdalen krijgen daarmee ook meer eigen verantwoordelijkheid voor de leefbaarheid in hun dorp. De startnotitie ‘Participatie met beleid’ die vervolgens het licht zag, geeft inzicht in de aanpak die de gemeente hierbij wil hanteren. Een van de tien ambities uit deze notitie is het ontwikkelen van een beleidsnota participatie die een praktische handleiding moet zijn met afspraken en spelregels voor burgers, raad en college over de manier waarop participatie in Roerdalen wordt ingezet. Waarom deze handleiding Deze handleiding geeft duidelijkheid over de spelregels van burgerparticipatie in de gemeente Roerdalen. Doel is om een praktische leidraad te bieden die het mogelijk maakt weloverwogen besluiten te nemen over het al dan niet interactief oppakken van een project of beleidsonderwerp en hierbij een gestructureerde werkwijze te hanteren. Het bevat criteria die helpen bij het maken van keuzes op het gebied van kaderstelling, werkwijze, doelgroepen, rol van verschillende betrokkenen en spelregels. Burgers, raad, college en ambtenaren beschikken zo over eenduidige en transparante richtlijnen om burgerparticipatie vorm te geven en te toetsen.
www.roerdalen.nl
5
Aantekeningen Totstandkoming Deze handleiding is mede gebaseerd op de ervaringen van de gemeente Roerdalen met vormen van burgerparticipatie tot nu toe. Immers, (burger)participatie is geen nieuw verschijnsel. De gemeente beschikt over een instrumentarium dat ingezet kan worden voor burgerparticipatie. De eerste stappen op de participatieladder zijn gezet (zie 5.2). Zo hebben recentelijk bewonersbijeenkomsten plaatsgevonden over de Wmo, dorpsgesprekken in het kader van het voorzieningenbeleid en de gemeente vraagt inwoners geregeld om input via het digitale bewonerspanel. Verder is ook de input van inwoners, raads- en collegeleden en medewerkers verwerkt in deze handleiding. Tijdens workshops en bijeenkomsten hebben zij meegedacht over het vormgeven van burgerparticipatie in Roerdalen. Vanzelfsprekend is ook gebruik gemaakt van praktijkvoorbeelden van andere gemeentes, artikelen, onderzoeken en publicaties. Dynamiek en evaluatie Het is raadzaam deze handleiding als een dynamisch document te beschouwen. Nieuwe inzichten en ervaringen kunnen leiden tot nieuwe werkwijzen, nieuwe communicatiemiddelen en media kunnen een andere aanpak wenselijk maken. Een evaluatie een jaar na implementatie van een gestructureerd beleid op het gebied van burgerparticipatie is wenselijk (begin 2014). Bezien wordt of er dan leerpunten zijn, wat het effect is op onze organisatie en hoe deze manier van werken maatschappelijk wordt gewaardeerd.
57% van de raadsleden vindt dat burgerinvloed de kwaliteit van de besluitvorming verhoogt, met name als het gaat om interactief beleid of informele burgerinitiatieven. Trouw
6
www.roerdalen.nl
7
2. Definitie burgerparticipatie Burgerparticipatie is het geheel aan methoden die bewust worden gebruikt om burgers, bedrijven, belangenverenigingen en maatschappelijke organisaties actief te betrekken bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid.
Interactief beleid verschilt in een aantal opzichten van andere beleidsvormen zoals inspraak. Bij een interactieve aanpak: • doen de deelnemers (participanten) eerder in het beleidsvormingstraject mee aan het proces; • kan de participanten meer invloedsmogelijkheden geboden worden; • ligt de nadruk op meerzijdige communicatie: er vindt een dialoog plaats met de participanten; • is er een basis van gelijkwaardigheid met de participanten.
www.roerdalen.nl
9
3. Waarom burgerparticipatie? • Burgerparticipatie verbetert de kwaliteit van ons beleid; • Het versterkt het vertrouwen van onze inwoners in het gemeentelijk bestuur, omdat er meer transparantie en openheid is; • Burgerparticipatie vergroot het draagvlak voor ons beleid; • Het biedt onze inwoners de mogelijkheid daadwerkelijk invloed uit te oefenen op hun leefomgeving; • Het kan uitvoering en realisatie van plannen versnellen doordat inwoners in een vroeger stadium betrokken worden bij plannen; • Het kan de klantgerichtheid en het imago van onze organisatie verbeteren; • Het kan kosten besparen.
Burgers weten op een geheel eigen, pragmatische wijze greep te krijgen op de complexe vraagstukken waarmee ze worden geconfronteerd. Complexiteit is dus geen argument tegen meer burgerparticipatie, maar eerder een argument voor meer burgerparticipatie. Proefschrift ‘De pragmatiek van burgerparticipatie’ Maurice Specht
www.roerdalen.nl
11
4. Participatieniveau en rolverdeling Het stap-voor-stap volgen van de leidraad bij het voorbereiden van projecten of beleid leidt uiteindelijk tot een doordacht plan van aanpak. Hierin staat ook helder omschreven wat we met de inbreng van het interactieve traject doen om geen valse verwachtingen te wekken bij zowel deelnemende burgers, maatschappelijke organisaties, verenigingen en ondernemers als bij het bestuur. Als bij een bepaald onderwerp wordt voorgesteld om te kiezen voor de participatievormen ‘meebeslissen’ en ‘coproduceren’ (zie onder 5.2) wordt dit altijd ter besluitvorming aan college en gemeenteraad voorgelegd. Dan kunnen college en raad vooraf ook bijsturen als zij dit nodig achten: bijvoorbeeld meer of minder ruimte inbouwen voor inbreng. Zo is voor iedereen bij de start inzichtelijk op welke momenten, met wie en binnen welke kaders we communiceren. Daarbij is het van belang dat alle betrokken partijen van te voren duidelijkheid hebben over het participatieniveau, zodat iedereen weet wat met de inbreng wordt gedaan. Beleidsmedewerkers nemen in elk beleidsplan en in elk uitvoeringsprogramma een doordachte keuze over de (mate van) burgerparticipatie, beargumenteren dit en geven een gefundeerd advies aan het bestuur. College en gemeenteraad kunnen beiden het initiatief nemen een beleidsonderwerp interactief tot stand te (laten) brengen. Het college zorgt er ook voor dat deze nota geïmplementeerd wordt.
www.roerdalen.nl
13
Aantekeningen Burgerparticipatie is niet wettelijk geregeld. Op grond van artikel 160 van de gemeentewet is de bevoegdheid voor de beleidsvoorbereiding neergelegd bij het college van burgemeester en wethouders. Hieruit kan de conclusie worden getrokken dat met name voor het college van burgemeester en wethouders een taak is weggelegd om interactieve beleidsvorming op een functionele wijze in te bedden in de processen van beleidsontwikkeling. De gemeenteraad zal vooral vanuit haar kaderstellende en controlerende taak richting college van burgemeester en wethouders aandacht besteden aan interactieve beleidsvorming. In artikel 170 van de gemeentewet is bepaald dat de burgemeester toeziet op de kwaliteit van procedures op het vlak van burgerparticipatie. Aan de burgemeester is daarmee een zorgplicht voor de kwaliteit van burgerparticipatieprocessen in de gemeente toegewezen. Als voorzitter van de gemeenteraad en het college van B&W is de burgemeester spin in het web van alle gemeentelijke besluitvormingsprocedures. Hierdoor kan de burgemeester de kwaliteit goed bewaken. Daarnaast fungeert de hij/zij ook als aanjager en boegbeeld van burgerparticipatie.
Dorpsgesprekken. Informatiebijeenkomsten. Menselijk contact. Duidelijkheid over bevoegdheden. Burgerinitiatieven faciliteren en stimuleren. Dat is wat inwoners van Roerdalen willen van de gemeente. Bijeenkomst met bewoners en raadsleden over burgerparticipatie in Roerdalen op 22 maart 2012
14
www.roerdalen.nl
15
5. Interactieve aanpak
wanneer wel, wanneer niet?
Burgerparticipatie is maatwerk. Dit betekent dat bij verschillende gemeentes verschillende gradaties van interactieve beleidsvorming passen. De samenstelling van de bevolking kan hierop van invloed zijn (bijv. leeftijd en opleidingsniveau) en ook de opvattingen van raad en college over democratische besluitvorming. Daarnaast moet per project, per plan en per onderwerp worden bekeken in welke mate betrokkenheid van burgers noodzakelijk cq. gewenst is, in welk stadium burgers betrokken worden bij plannen en hoe hen mee te laten doen (verschillende gradaties van informeren tot coproduceren). Te allen tijde is goede communicatie naar de betrokken doelgroepen en stakeholders van belang, om duidelijke kaders te stellen en verwachtingen te managen.
5.1 Bepaal of een (beleids)onderwerp geschikt is voor een interactieve aanpak Niet alle beleidsonderwerpen zijn geschikt voor een interactieve aanpak. Vooraf wegen we of wordt voldaan aan de randvoorwaarden voor een geslaagd interactief proces. Deze criteria zijn essentieel bij de keuze om de beleidsvorming wel of niet interactief aan te pakken. Als aan één of meerdere van deze voorwaarden niet kan worden voldaan, kan het over het algemeen verstandig zijn om af te zien van een interactieve aanpak.
www.roerdalen.nl
17
Randvoorwaarden
+
-
5.2 Bepaal het participatieniveau Het uitgangspunt bij het bepalen van het participatieniveau is dat we streven naar een
Biedt de (beleids)situatie in principe ruimte voor meerdere oplossings-
bewust gekozen en passend niveau. De keuze voor een bepaald niveau moet dus goed
varianten of scenario’s, zodat de uitkomst van het proces niet op voorhand
beargumenteerd worden. Bij de participatievormen meebeslissen en coproduceren leg-
al vastligt? Het gaat om inhoudelijke en/of financiële ruimte.
gen we de startnotitie ook in een raadsvoorstel voor.
Laat de (beleids)situatie voldoende invloed voor stakeholders toe om Besluitvorming wordt mede aan de betrokkenen gedelegeerd, waarbij het ambte-
trede ‘adviseren’. Is het bestuur bereid belanghebbenden zoveel invloed te verschaffen, dat daadwerkelijk sprake kan zijn van interactiviteit (dus minimaal de trede ‘adviseren’)? Is er een reële kans op een constructieve samenwerking met de deelnemers? Hiervoor is het nodig dat er in de standpunten van de verschillende partijen
Meebeslissen
daadwerkelijk te kunnen spreken over interactiviteit? Dus minimaal de
lijke apparaat een adviserende rol vervult. Het politiek bestuur verbindt zich aan deze besluiten. Inwoners nemen zelf beslissingen binnen het kader dat de raad stelt. Dat is het geval bij bijvoorbeeld referenda. Soms spreekt men ook wel van beslissingen van burgers als buurt-, dorps- of wijkbewoners zelf bestemmingen mogen geven aan een buurt-, dorps- of wijkbudget. Vanzelfsprekend zijn dan zaken als representativiteit (in de zin van gelegitimeerde vertegenwoordiging), verantwoording en controle, goed geregeld. Rol participant: medebeslisser
voldoende gemeenschappelijke basis zit. Het werkt niet als gemeente en deelnemers lijnrecht tegenover elkaar staan.
bijv. het geval wanneer oplossingen een probleem voor andere (groepen) mensen, andere gebieden of toekomstige generaties veroorzaken. Als dat zo is, vul dan een – in. Is er voldoende geld en capaciteit beschikbaar voor een goede (bege)leiding van het interactieve proces? Is er voldoende tijd? Wordt het interactieve proces niet gefrustreerd door
Coproduceren
Kan het onderwerp of probleem worden verplaatst of afgewenteld? Dit is Inwoners nemen deel aan de planvorming. Samen met beleidsambtenaren en eventueel externe deskundigen werken ze (beleids)voorstellen uit. De rol van de deelnemende burgers lijkt op die van beleidsambtenaar. Deelnemers investeren relatief veel tijd en ze nemen ook hier een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn (mede)aanspreekbaar op de geleverde voorstellen/plannen. ‘De politiek’ laat het resultaat zwaar meewegen in de besluitvorming en geeft veel aandacht aan terugkoppeling naar de deelnemers over het effect van hun inbreng. Rol participant: samenwerkingspartner
deadlines in het project (bestuurlijk, deelprojecten, subsidies enz.)?
18
www.roerdalen.nl
19
Adviseren
Het politiek bestuur stelt de politieke agenda samen. Deelnemers krijgen informa-
5.3 Stel de kaders
tie over een (beleids)onderwerp, overleggen daarover en komen tot een advies aan
Bij een interactief traject is het zoeken naar een goede balans tussen het vooraf aangeven
het gemeentebestuur over dat onderwerp. Deelname vergt een redelijke tijdsin-
van kaders en het geven van ruimte aan het proces. De volgende vragen helpen daarbij.
vestering van burgers, bij adviesraden zelfs een substantiële. Deelnemers nemen een duidelijke verantwoordelijkheid: ze zijn aanspreekbaar op hun advies. Raad of
1. Wat is het doel/zijn de doelen van het traject?
college kunnen weliswaar (een deel van) het advies naast zich neerleggen, maar
2. In hoeverre is het onderwerp afgebakend of gestructureerd?
anders dan bij raadplegen, beargumenteren ze dan wel goed waarom ze dat doen.
3. Welke plaats neemt het interactieve traject in binnen het gehele (beleidsvormings)-
Rol participant: adviseur
proces? 4. Wat is de beleidsruimte/speelruimte gezien ander gemeentelijk beleid, gezien de mate waarin de discussie over het onderwerp ambtelijk of bestuurlijk al is gevorderd
Raadplegen
of gezien beleid en regelgeving van andere overheden? Het politiek bestuur bepaalt in hoge mate zelf de politieke agenda voor de besluit-
5. Wat zijn beperkingen in kosten en tijd met betrekking tot het uit te voeren beleid?
vorming. De gemeente vraagt inwoners om hun mening, hun opvattingen over of
6. Wat is de status van de uitkomsten en hoe wordt hier mee omgegaan in de besluit-
visie op bepaalde (beleids)onderwerpen. De burgerrol is dus die van informant. De
vorming (verwachtingen managen)?
deelname is relatief kort en weinig inspannend, de verantwoordelijkheid is licht. De vrijheid van ‘de politiek’ om de resultaten te gebruiken is relatief groot. Rol participant: informant of geconsulteerde
5.4 Beslis wie meedoet Welke organisaties en welke mensen moet je mobiliseren en zijn daarmee dé vertegen-
Informeren
woordigers van de samenleving of groep? 1. Wie zijn de stakeholders? De politiek en het bestuur bepalen zelf de agenda voor besluitvorming en houden belanghebbenden hiervan op de hoogte. Zij maken geen gebruik van de mogelijk-
2. Wie heb je nodig in het proces om veel verschillende gezichtshoeken naar voren te krijgen? Wie heeft toegevoegde waarde?
heid om belanghebbenden een inbreng te geven in de beleidsontwikkeling.
3. Hoe wordt recht gedaan aan de verschillende belangen?
Rol participant: toehoorder
4. Hoe wordt omgegaan met de verschillen in kennis tussen de participerende organisaties en burgers, en de gemeente? 5. Wie doet zaken met elkaar? Wie breng je in contact met elkaar om een goede onderlinge wisselwerking te krijgen?
20
www.roerdalen.nl
21
5.5 Maak een goed communicatieplan
5.7 Plan van aanpak
Communicatie is in de praktijk in interactieve trajecten een belangrijke succes- en faal-
De beleidsmedewerker stelt een plan van aanpak op zodat college of gemeenteraad
factor gebleken. Door vooraf na te denken over de communicatie en hiervoor vol-
voldoende informatie heeft om een goed afgewogen besluit te kunnen nemen over de
doende tijd, capaciteit en budget in te ruimen, wordt de kans van slagen aanzienlijk
voorgestelde interactieve aanpak met betrekking tot een specifiek onderwerp. Het plan
groter. In grote lijnen wordt aangegeven met welk doel, met wie, wanneer, op welke
van aanpak bestaat uit een aantal vaste elementen.
wijze wordt gecommuniceerd. Vanzelfsprekend moet hierbij gebruik gemaakt worden van de kennis van doelgroepen
1. Aanleiding
in de gemeente Roerdalen die we al hebben. Bijvoorbeeld uit een enquête onder deel-
• Het (beleids)onderwerp
nemers aan het digitale bewonerspanel Roerdalen blijkt dat zij het liefst digitaal of via
• De behoefte aan interactief beleid
een informatie- of inloopavond participeren. In de keuze van communicatiemiddelen
2. Analyse van het (beleids)onderwerp aan de hand van hierboven beschreven criteria
kan hiermee rekening worden gehouden.
3. De mate van invloed: het participatieniveau 4. De kaders
5.6 Organisatie
5. De deelnemers
Het is belangrijk dat het (interactieve) (beleids)proces zorgvuldig verloopt. Er zijn ver-
6. Het communicatieplan
schillende partijen bij betrokken, waarbij er afstemming nodig is over de samenwerking.
7. De organisatie en spelregels van het interactieve proces
Het is belangrijk een interactief proces zorgvuldig te organiseren en vooraf een aantal
8. Inzicht in:
spelregels vast te leggen. Deze kunnen betrekking hebben op de volgende punten:
• Capaciteit • Budget/kosten
• De vaststelling van de agenda
• Doorlooptijd/planning
• De rolverdeling tussen de betrokken partijen, incl. de raad, het college, de ambtenaren, de procesbegeleider enz. • De openbaarheid en verslaglegging van de bijeenkomsten en van andere communicatievormen
5.8 Start uitvoering Als het college of de gemeenteraad het plan van aanpak goedgekeurd heeft, kan overgegaan worden tot de uitvoering van het interactieve (beleids)traject.
• De uitwisseling van en toegang tot informatie • De toe- en uittreding van participanten • De manieren van conflictbeslechting • De afwegings- en besluitvormingsprocessen, inclusief hoe met de
Bewoners van Roerdalen willen vooral graag meepraten over hun buurt, wonen, verkeer en veiligheid.
resultaten van het interactieve proces wordt omgesprongen.
22
Onderzoek over Burgerparticipatie Bewonerspanel Roerdalen
www.roerdalen.nl
23
6. Implementatie en vervolg Het jaar 2013 kan worden beschouwd als het pilot jaar van burgerparticipatie in Roerdalen, op weg naar structurele inbedding. In dat jaar werkt de organisatie eraan om interactieve beleidsvorming een structurele plek te geven bij het maken van (beleids)plannen en de uitvoering ervan. Beleidsmedewerkers maken aan de hand van bovenstaande criteria (aangevuld met een meer gedetailleerde checklist) een keuze over de (mate van) burgerparticipatie, zij moeten de keuzes kunnen beargumenteren en op grond daarvan een gefundeerd advies geven aan het bestuur. Het is aan te bevelen korte praktische workshops voor beleidsmedewerkers en hun leidinggevenden te organiseren zodat een consistente werkwijze wordt bevorderd (ambitie 3 uit de notitie ‘Participatie met beleid’). Dit kan in het kader van het organisatieontwikkelingstraject ‘Vooruit aan de Roer’. Ook moet de ‘toolkit’ met in te zetten communicatiemiddelen en werkvormen verder ontwikkeld worden. Deze ‘tools’ bieden ondersteuning bij de uitvoering van participatietrajecten (ambitie 5 uit de notitie ‘Participatie met beleid’). Inmiddels is er een presentatiewand voor gebruik tijdens bijeenkomsten. Verder wordt bijvoorbeeld een standaard evaluatieformulier ontwikkeld, basisteksten voor uitnodigingen en andere hulpmiddelen. Van belang is elk participatietraject te evalueren en te leren van behaalde successen en minder geslaagde participatietrajecten. Een terugblik een jaar na implementatie van gestructureerd beleid op het gebied van burgerparticipatie is wenselijk (begin 2014). Dit kan aanleiding geven tot bijstelling van onze aanpak en van dit document, want dynamiek is verzekerd bij burgerparticipatie.
www.roerdalen.nl
25
7. Doorkijk naar de toekomst
meebewegen met de burger en de gemeenschap
Landelijk zien we dat steeds meer gemeenten gebruik gaan maken van de kracht van de samenleving. Steeds meer wordt het initiatief bij de burger gelegd om zaken zelf te organiseren. Dit betekent dat de rol van de gemeente, het bestuur en de politiek wezenlijk zal veranderen. In plaats van als gemeente bepalen (eventueel met participatie van burgers als onderdeel van het beleids- en besluitvormingsproces), betekent dat steeds meer gaan reageren op initiatieven en optreden als facilitator. Niet de burger participeert op verzoek van de overheid, maar de overheid participeert op verzoek van de burger of de gemeenschap: overheidsparticipatie. De overheid geeft ruimte en flexibiliteit, zowel in regels als in budget. Burgerparticipatie krijgt in deze ontwikkeling een nieuwe betekenis: het is dan niet langer de burger of de gemeenschap die participeert in de ontwikkeling van de gemeente, maar de gemeente die participeert in het burgerinitiatief of initiatief vanuit de (dorps)gemeenschap. Ook verantwoordelijkheid voor het beheer van accommodaties kan in deze zienswijze volledig bij bewoners, gemeenschap en verenigingen komen te liggen. Voor de gemeentelijke organisatie, het college en de raad betekent deze nieuwe invulling van burgerparticipatie vooral loslaten, overdragen, faciliteren en procesregie op afstand. Omdat het hier gaat om een fundamenteel andere rol van de gemeente is dit nu nog niet aan de orde in Roerdalen. Deze handleiding burgerparticipatie gaat vooralsnog uit van de participatie van burgers bij de totstandkoming van gemeentelijk beleid en gemeentelijke besluitvorming.
www.roerdalen.nl
27
bezoekadres Schaapsweg 20, 6077 CG Sint Odiliënberg postadres Postbus 6099, 6077 ZH Sint Odiliënberg telefoon 0475 538 888 e-mail
[email protected] website www.roerdalen.nl
