RisicoBewust
editie 1 | 2014 inhoudsopgave In dit nummer De Wmo 2015: maatwerk in maatschappelijke ondersteuning
De Wmo 2015: maatwerk in maatschappelijke ondersteuning
Om door de bomen het bos te blijven zien: de Richtlijn Boomveiligheidsregistratie 13
Op 18 juli 2014 verscheen in het Staatsblad de nieuwe “Wet houdende regels inzake de gemeentelijke ondersteuning op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang”, ofwel: de “Wet maatschappelijke ondersteuning 2015” (Wmo 2015, wet van 9 juli 2014, Staatsblad 2014, 280). Op dezelfde dag is het “besluit houdende vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding” gepubliceerd (Staatsblad 2014, 281). Ondanks het feit dat een groot deel van de Wmo 2015 feitelijk pas in werking treedt per 1 januari 2015, is een substantieel aantal bepalingen al meteen op 19 juli 2014 in werking getreden. De meeste gemeenten zullen echter 19 juli niet hebben afgewacht voordat men is gaan bezien wat er van hen werd verwacht. De Wmo transitiemachine was al in volle gang. Dat moest ook wel: De verplichte verordening, het beleidsplan, de aanbestedingen; ze moeten allemaal al ruim voor 1 januari 2015 zijn vastgesteld c.q. afgerond. Méér en andere verantwoordelijkheden voor gemeenten Met de Wmo 2015 worden aan gemeenten meer en andere verantwoordelijkheden toebedeeld dan onder de nu nog geldende Wmo uit 2006. De Wmo 2015 is onderdeel van een grotere operatie en stelselherziening, waarbij de regering insteekt op hervorming van de langdurige zorg. De zelfredzaamheid en participatie van mensen staan daarbij voorop. Het is tegelijkertijd een bezuinigingsoperatie op voornamelijk de AWBZ,
1
18
Colofon
19
door mr. Marieke Dankbaar Advocaat bij Pot Jonker Advocaten in Haarlem
waarbij deze wet grotendeels wordt ontmanteld. Verschillende functies uit de AWBZ worden (al dan niet in gewijzigde vorm) overgeheveld naar ander wetten. Op het moment van schrijven van dit artikel zijn in het kader van die operatie wetsvoorstellen en -wijzigingen in behandeling betreffende de Jeugdwet1, de Wet langdurige zorg (Wlz)2, de Zorgverzekeringswet3 en de Participatiewet4. Met name de Jeugdwet, de Participatiewet en de Wmo 2015 leiden tot nieuwe verantwoordelijkheden en zorgplichten voor de gemeenten.
1
Even iets anders…
volgende >
Kamerstukken dossiernummer 33684; Staatsblad 2014, 105 2 Kamerstukken dossiernummer 33891 3 Kamerstukken dossiernummer 29689 4 Kamerstukken dossiernummer 33161 1
Wmo 2015 op hoofdlijnen uitgelicht Dit artikel richt zich op de Wmo 2015, zij het dat het ondoenlijk is daarbij de gehele Wmo 2015 te ontleden. Het Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK), dat als nieuw element in de Wmo 2015 is opgenomen, zal bijvoorbeeld slechts worden benoemd. Ook voert het voor dit artikel te ver om alle bepalingen uit de Wmo 2015 na te lopen en te bespreken, zoals de veelheid aan bepalingen betreffende de verwerking van persoonsgegevens als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens. Dit artikel zet op hoofdlijnen de beoogde maatschappelijke ondersteuning uiteen en de daarvoor opgetuigde procedures. U kunt in dit artikel lezen welke taken en functies uit de AWBZ naar de Wmo 2015 verhuizen. Met in grote lijnen de veranderingen ten opzichte van de huidige Wmo. Daarnaast komen het gemeentelijke Wmobeleidsplan, de gemeentelijke Wmo-verordening, het toegangssysteem en de te volgen procedure na een melding c.q. een aanvraag voor een voorziening op basis van de Wmo 2015 aan bod. Ook kunt u lezen op welke wijze de uitvoering door gemeenten van de (deels) nieuwe zorgplichten wordt getoetst (en waar aansprakelijkheden op de loer liggen) en op welke wijze toezicht vorm is gegeven. Tot slot volgt een overzicht van enkele overgangsrechtelijke bepalingen. Taken vanuit de AWBZ naar de Wmo 2015 Zoals in de inleiding aangegeven, wordt de AWBZ grotendeels ontmanteld. De behoefte aan zorg, die tot dusver uit de AWBZ werd bekostigd, valt niet zomaar weg. Daarom worden verschillende taken en functies overgeheveld naar onder meer
de Wmo 2015. Met die overheveling wordt beoogd zorg dichterbij huis te laten plaatsvinden, mensen langer thuis te laten wonen en beter te kunnen laten deelnemen aan de samenleving. Tegelijkertijd dient een bezuinigingsslag te worden gemaakt. Vanaf 2015 worden de gemeenten verantwoordelijk voor ondersteuning, begeleiding en dagbesteding, inclusief de daarbij behorende vormen van vervoer. Ondersteuning kan geboden worden via een collectieve, individuele of algemene voorziening. Ondersteuning en begeleiding wordt geleverd aan mensen met een somatische, psychogeriatrische of psychiatrische beperking of een verstandelijke of lichamelijke of zintuiglijke handicap, die matige of zware beperkingen hebben op het terrein van de sociale redzaamheid, bewegen en verplaatsen, psychisch functioneren, geheugen en oriëntatie, of die matig of zwaar probleemgedrag vertonen. Beschermd wonen wordt ook een taak van de gemeente onder de Wmo 2015. Doelstelling is daarbij om het leven waar mogelijk te normaliseren, door het bieden van structuur en begeleiding, en het uitzicht op herstel, ontwikkeling en integratie in de samenleving te bevorderen. Gemeenten moeten hun taak als regisseur op het terrein van huisvesting, inkomen, participatie en begeleiding oppakken en zorgen voor een juist aanbod. Gaat het (ook) om behandeling, dan komt de Zorgverzekeringswet in beeld. Gaat het om langjarige zorg en begeleiding, dan is waarschijnlijk een overgang naar de Wet langdurige zorg (Wlz) aangewezen. Gemeenten krijgen voor deze extra taken een genormeerde uitkering uit het gemeentefonds.
< vorige
2
volgende >
Deze uitkering houdt rekening met de kenmerken van gemeenten, zoals demografische opbouw. Komen gemeenten echter niet uit met de verstrekte middelen uit het gemeentefonds? Dan moeten ze zelf een oplossing vinden door bijvoorbeeld te bezuinigen. Het gaat dus ook om een andere financieringssystematiek, dan waar voorheen de zorgkantoren mee van doen hadden. Wijzigingen van de Wmo 2015 t.o.v. de huidige Wmo Onder de huidige Wmo is sprake van een compensatieplicht. Dat houdt in dat beperkingen door de gemeente dienen te worden gecompenseerd. Deze compensatieplicht komt niet op dezelfde wijze terug in de nieuwe Wmo 2015. In plaats daarvan wordt de maatwerkvoorziening geïntroduceerd, bedoeld om een bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van de cliënt. Zelfredzaamheid is een toverwoord in de nieuwe Wmo 2015. Volgens de definitie in de wet gaat het daarbij om het in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden. Het andere toverwoord is participatie, en behelst blijkens de wet het deelnemen aan het maatschappelijk verkeer. De nadruk ligt dus niet meer op het compenseren van een gebrek, maar op het versterken van de zelfredzaamheid en de participatie. Een andere verandering betreft de domeinen die in de huidige Wmo zijn vermeld: een huishouden voeren, zich verplaatsen in en om de woning, zich lokaal verplaatsen per vervoermiddel en medemensen ontmoeten en op basis daarvan
sociale verbanden aangaan. In de nieuwe Wmo 2015 komen die domeinen niet terug, maar wordt gesproken over het bieden van maatwerkvoorzieningen ter ondersteuning van zelfredzaamheid en participatie, beschermd wonen en opvang. Daarbij geldt als uitgangspunt dat zoveel mogelijk zelf moet worden opgelost: de eigen kracht van de cliënt staat centraal. Redt een cliënt het zelf niet, dan wordt (samen met de cliënt) gekeken naar mogelijkheden van gebruikelijke hulp, door bijvoorbeeld huisgenoten. Bezien wordt voorts of door middel van het inzetten van mantelzorg en/ of het sociale netwerk afdoende ondersteuning kan worden geboden. Lukt dat allemaal niet, dan heeft de gemeente de zorgplicht om kwalitatief goede algemene- en maatwerkvoorzieningen te bieden. Deze wijze van werken en beoordelen is eigenlijk niet nieuw. De werkwijze waarbij samen met de cliënt wordt gekeken wat hij of zij nog zelf kan en hoe zelf de nodige hulp kan worden ingeroepen, is – als wat is gaan heten ‘de kanteling’ – al onder de huidige Wmo gangbaar geworden. De specifieke AWBZ taken, die de gemeente erbij krijgt, worden niet met name in de Wmo 2015 genoemd. In de nieuwe wet zijn echter wel definities opgenomen van begeleiding en van beschermd wonen. De positie van de cliënt wordt – althans dat is het doel – in de Wmo 2015 versterkt, door het vastleggen van een ‘zorgvuldige toegangsprocedure’. Die toegangsprocedure moet waarborgen dat – na tijdig en zorgvuldig onderzoek - een tijdige en deugdelijke voorziening wordt getroffen. Op die procedure, en de uitgangspunten die daarbij
ingevolge de Wmo 2015 moeten worden gehanteerd, wordt later in dit artikel apart ingegaan. De Wmo 2015 voorziet ook in de plicht aan de gemeenten om een Advies- en Meldpunt Huiselijk Geweld en Kindermishandeling (AMHK) op te richten. De functies van de huidige Advies- en Meldpunten Kindermishandeling (AMK) en de Steunpunten Huiselijk Geweld (SHG) worden daartoe samengevoegd. In de nieuwe Jeugdwet wordt aangegeven dat de artikelen betreffende de AMHK in de Wmo 2015 worden opgenomen. Zoals in de inleiding aangegeven, ga ik in dit artikel niet in op de specifieke taken van het AMHK, noch op de bepalingen ter zake die in de Wmo 2015 zijn opgenomen.
< vorige
3
volgende >
Beleidsplan en verordening De Wmo 2015 draagt de gemeenten op om een beleidsplan en een verordening vast te stellen, waarin verschillende onderwerpen moeten worden uitgewerkt. Het meerjarig beleidsplan dient periodiek te worden vastgesteld door de gemeenteraad. In dat plan dienen beleidsvoornemens te worden uitgewerkt. Artikel 2.1.2 Wmo 2015 somt op waar deze beleidsvoornemens op gericht moeten zijn: • de bevordering van de sociale samenhang, toegankelijkheid van voorzieningen en ruimten van mensen met een beperking, veiligheid en leefbaarheid, voorkoming van en bestrijding van huiselijk geweld; • ondersteuning van mantelzorgers en vrijwilligers; • vroegtijdige vaststelling of inwoners maatschappelijke ondersteuning behoeven; • preventie; • het aanbieden van algemene voorzieningen voor maatschappelijke ondersteuning; • het aanbieden van maatwerkvoorzieningen aan ingezetenen ter ondersteuning van zelfredzaamheid en participatie, opvang en beschermd wonen, aan inwoners met een beperking die niet op eigen kracht, met steun van de omgeving of met een algemene voorziening geholpen zijn; • het bieden van maatwerkvoorzieningen aan personen die niet op eigen kracht zich in de samenleving kunnen handhaven en die beschermd wonen of opvang behoeven in verband met psychische of psychosociale problemen of omdat zij de thuissituatie hebben verlaten, al dan niet in verband met veiligheidsrisico’s als gevolg van huiselijk geweld.
Bijzondere aandacht wordt gevraagd voor: • een zo integraal mogelijke dienstverlening op het gebied van maatschappelijke ondersteuning, publieke gezondheid, preventie, zorg, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen; • de samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de zorgverzekeringswet; • de keuzemogelijkheden tussen aanbieders voor de cliënt die een maatwerkvoorziening krijgt verstrekt, waarbij rekening gehouden wordt met godsdienstige gezindheid, levensovertuiging en culturele achtergrond; • de toegankelijkheid van diensten, voorzieningen en ruimten voor mensen met een beperking; • de wijze waarop continuïteit is gewaarborgd, in het bijzonder in het kader van de overgang van een cliënt van de Jeugdwet naar de Wmo 2015; • de mogelijkheden om met inzet van begeleiding en dagbesteding mensen zo lang mogelijk in hun eigen leefomgeving te kunnen laten blijven; • de wijze waarop gecommuniceerd wordt over de mogelijkheden een vertegenwoordiger te laten optreden. De inkt van de wet is nog maar nauwelijks droog, of het beleidsplan moet al klaar liggen. Wettelijk is bepaald dat het beleidsplan voor 1 november 2014 door de gemeenteraad moet zijn vastgesteld. Dat zelfde geldt voor de verordening; ook die moet 1 november 2014 zijn vastgesteld. In de verordening moeten de volgende zaken worden geregeld (artikel 2.1.3 Wmo 2015):
• werkwijze en criteria op basis waarvan wordt vastgesteld of een cliënt in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening; • wijze waarop de hoogte van het persoonsgebonden budget (PGB) wordt vastgesteld; • aan de kwaliteit van de voorzieningen te stellen eisen, deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen; • voor welke voorzieningen is een klachtenregeling en voor welke voorzieningen is medezeggenschap vereist; • hoe worden cliëntenbelangen gewaarborgd; • regels voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van een maatwerkvoorziening of een PGB, alsmede van misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet. De Wmo 2015 geeft vervolgens aan welke onderwerpen de verordening verder kan (niet moet) regelen. Het betreffen met name bepalingen over eigen bijdragen en de wijze van berekenen daarvan, regels over meerkosten en de compensatie daarvan etc. De verordening dient tevens vast te stellen op welke wijze het college zorgt voor een jaarlijkse blijk van waardering voor de mantelzorgers van cliënten in de gemeente; het zogenaamde mantelzorgerscompliment. Het voert te ver om hier alle verschillende onderdelen gedetailleerd te bespreken. Verwezen zij naar de VNG ledenbrief van 15 mei 2014 (ECSD/U201400833; vindbaar op de VNG website) waarbij de modelverordening met een uitgebreide toelichting over de Wmo 2015 aan de gemeenten kenbaar is gemaakt.
< vorige
4
volgende >
Toegang tot maatschappelijk ondersteuning De Wmo 2015 geeft in artikel 1.2.1 aan hoe de toegang tot de voorzieningen op basis van de Wmo 2015 is vastgelegd. In dit artikel komen de uitgangspunten van de Wmo 2015 samen: Een ingezetene van Nederland komt overeenkomstig de bepalingen van de Wmo 2015 in aanmerking voor een maatwerkvoorziening bestaande uit: a. Door het college van de gemeente waarvan hij ingezetene is te verstrekken ondersteuning van zijn zelfredzaamheid en participatie, voor zover hij in verband met een beperking, chronische psychische of psychosociale problemen niet op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk voldoende redzaam is of in staat is tot participatie; b. Beschermd wonen, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, oor zover hij in verband met psychische of psychosociale problemen niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving, dan wel c. Opvang, te verstrekken door het college van de gemeente tot welke hij zich wendt, indien hij de huissituatie heeft verlaten, al dan niet in verband met risico’s voor zijn veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, en niet in staat is zich op eigen kracht, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te handhaven in de samenleving.
De Wmo 2015 geeft aan de gemeente de opdracht zorg te dragen voor de maatschappelijke ondersteuning. Tevens moet de gemeente zorgdragen voor de kwaliteit en de continuïteit van de voorzieningen (artikel 2.1.1 Wmo 2015). Onder maatschappelijke ondersteuning verstaat de wet: a. Het bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede het voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld; b. Ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen me een beperking of met een chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving; c. Bieden van beschermd wonen en opvang.
Maatwerkvoorziening: Op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen: a. Ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen; b. Ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen;
Om die maatschappelijke ondersteuning te kunnen bieden zijn algemene - en maatwerkvoorzieningen in het leven geroepen. De Wmo 2015 definieert deze als volgt: Algemene voorziening: aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning. Denk aan collectief vervoer, maaltijdvoorzieningen, maar ook bezorgdiensten van supermarkten.
< vorige
5
volgende >
c. Ten behoeve van beschermd wonen en opvang. Een maatwerkvoorziening kan ook in de vorm van een persoonsgebonden budget (PGB) worden verstrekt. Het PGB wordt als volgt in de wet gedefinieerd: bedrag waaruit namens het college betalingen worden gedaan voor diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot een maatwerkvoorziening behoren en die een cliënt van derden heeft betrokken. Met deze artikelen en definities zijn de belangrijkste kaders van de Wmo 2015 geschetst.
De Wmo 2015 geeft dus verschillende opdrachten aan de gemeente. Een van de belangrijkste is verwoord in artikel 2.3.1 Wmo 2015, waarin staat dat het college ervoor zorg draagt dat aan personen, die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt. Dit artikel is de opmaat naar de in de Wmo 2015 beschreven procedure, hoe een persoon de hulp en zorg krijgt, die hij in het kader van de Wmo 2015 van de gemeente mag verwachten. Of die hulp en/of zorg in de vorm van een maatwerkvoorziening wordt verstrekt, of dat anderszins de zelfredzaamheid en participatie kunnen worden geborgd, hangt af van zowel de hierna te bespreken wettelijke bepalingen, als het beleid van de betreffende gemeente, en de nadere bepalingen in de gemeentelijke verordening, zoals hiervoor al kort besproken.
Procedure maatwerkvoorzieningen
Melding - geregistreerd en bevestigd - bij gemeente of gemandateerde organisatie
> Eventuele voorzieningen
> Keukentafelgesprek Start onderzoek door college (duur max. 6 weken) (eventueel 7 dagen na melding indiening persoonlijk plan.) Onderzoek naar: • behoefte; • persoonskenmerken; • persoonlijke voorkeuren; • mogelijkheden collectieve voorzieningen; •mogelijkheden voor mantelzorg.
>
Melding De Wmo 2015 heeft een bewuste knip gemaakt tussen een melding van een hulpvraag en een aanvraag tot het verstrekken van een voorziening. Hierdoor ontstaat een voor bestuursrechtjuristen wat diffuus systeem, waarbij op voorhand niet al te duidelijk is wanneer sprake is van een besluit, waartegen bezwaar en beroep openstaat, en wanneer nog slechts sprake is van (het uitblijven van) een feitelijke handeling. De wet gaat ervan uit dat de toegang tot de voorzieningen uit de Wmo 2015 wordt geborgd door een melding, gevolgd door deugdelijk onderzoek, waarna een aanvraag kan worden ingediend, waarop dan vervolgens een besluit door het college moet worden genomen (zie artikel 2.3.2 e.v. Wmo 2015). De melding is vormvrij en kan worden gedaan bij de gemeente, of bij een daartoe gemandateerde
Schriftelijke weergave van uitkomsten
> Aanvraag tot maatwerkvoorziening
> Beschikking op aanvraag binnen 2 weken
> Bezwaar/beroep/hoger beroep
< vorige
6
volgende >
organisatie. De cliënt zelf kan de melding doen, maar ook mantelzorgers, of hulpverleners kunnen zich bij de gemeente melden. Het is dus van groot belang dat de organisatie van de gemeente (of de door de gemeente daartoe ingehuurde organisatie) zodanig is ingericht, dat de buitenwacht weet waar een melding kan worden gedaan. En dat bij die betreffende afdeling of organisatie een goed beeld bestaat wanneer iets een melding is als bedoeld in de Wmo 2015 en wat daar dan mee moet gebeuren. In de memorie van toelichting, en in latere memories en verslagen, wordt aangegeven dat een melding soms niet kwalificeert als melding, maar eerder als een informatievraag. Wordt op die vraag een direct en adequaat antwoord gegeven? Dan kan het zomaar zijn dat er geen melding wordt geregistreerd en bevestigd. Want registreren en bevestigen, dat moet met een melding gebeuren, om de start van de daaropvolgende onderzoeksprocedure te kunnen vastleggen. Maar wat gebeurt er nou als iemand wel degelijk de bedoeling had een melding te doen, maar deze melding wordt afgedaan als niet onder de Wmo 2015 vallend, en/of als een informatie- of verwijzingsverzoek? Staat er dan bezwaar open tegen het niet in behandeling nemen van de melding? Naar de bedoeling van de wetgever staat die weg niet open, maar geheel duidelijk is het allemaal nog niet. De praktijk zal moeten uitwijzen hoe dit soort ‘intakes’ hun beslag krijgen en hoe met fouten of miscommunicatie wordt omgegaan. Keukentafelgesprek Op de wel geregistreerde en bevestigde melding volgt het zogenaamde keukentafelgesprek. Dat gesprek is de start van het zo belangrijke zorgvuldige onderzoek dat het college naar aanleiding van de melding
dient uit te voeren. Voordat het keukentafelgesprek plaatsvindt, wordt de cliënt, gedurende 7 dagen na de melding, in de gelegenheid gesteld een persoonlijk plan aan het college te overhandigen, waarin hij zijn omstandigheden beschrijft en aangeeft welke maatschappelijke ondersteuning naar zijn mening het meest is aangewezen. Het keukentafelgesprek wordt zo mogelijk niet alleen met de cliënt gehouden, maar ook met eventuele mantelzorgers of andere personen, als familie of een gemachtigde. Het college is verplicht de cliënt en de mantelzorger erop te wijzen dat bij het gesprek gebruik gemaakt kan worden van een (gratis) cliëntondersteuner. De gemeente dient ervoor zorg te dragen dat er een systeem van (onafhankelijke) cliëntondersteuning in de gemeente beschikbaar is. Dat hoeven geen derden – van buiten – te zijn, maar dat mogen ook ambtenaren zijn, mits de onafhankelijkheid maar gewaarborgd is. Tijdens het keukentafelgesprek wordt de maatschappelijke ondersteuningsvraag besproken en onderzocht. Het college dient te onderzoeken wat de behoeften, persoonskenmerken, en de persoonlijke voorkeuren van de cliënt zijn. Daarbij wordt gekeken naar de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp de zelfredzaamheid of participatie te verbeteren of te voorzien in de behoefte aan beschermd wonen of opvang. Vervolgens wordt in kaart gebracht welke mogelijkheden er zijn om met mantelzorg of hulp van personen uit het sociale netwerk te komen tot verbetering van die zelfredzaamheid, participatie, behoefte aan beschermd wonen of opvang. De behoefte aan ondersteuning van de mantelzorger
< vorige
7
volgende >
wordt eveneens bezien en onderzocht. De volgende stap is het onderzoek naar de mogelijkheden om door gebruikmaking van een algemene voorziening (commercieel of opgezet door de gemeente) of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten in de behoefte aan maatschappelijke ondersteuning te voorzien. Daarnaast dient onderzocht te worden of er mogelijkheden zijn om door samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening; wederom met het oog op de verbetering van zelfredzaamheid, participatie, behoefte aan beschermd wonen of opvang. Tot slot moet onderzocht worden welke bijdrage in de kosten verschuldigd is. Het eerder genoemde persoonlijk plan van de cliënt moet bij dit alles worden betrokken. Van de cliënt wordt verwacht dat hij actief alle informatie en gegevens verstrekt die bij het onderzoek nodig zijn. Dat kan best ver gaan, daar waar ook het sociale netwerk kan worden bevraagd en de reikwijdte van de gebruikelijke hulp – van huisgenoten bijvoorbeeld – ook actief wordt beoordeeld. Uit dit onderzoek – dat dus nader ingekleurd kan worden door het gemeentelijk beleid en de bepalingen ter zake in de verordening – moet naar voren komen voor welke maatwerkvoorziening de cliënt in aanmerking zou kunnen komen. Het college dient daarbij te onderzoeken of er mogelijkheden
bestaan de gevraagde ondersteuning in de vorm van een persoonsgebonden budget (PGB) te verstrekken. Wat de mogelijkheden ter zake zijn en welke consequenties de keuzes voor zo’n PGB zijn, dient op voorhand in begrijpelijke taal aan de cliënt en/of zijn mantelzorgers of vertegenwoordigers te worden uiteengezet. Na afloop van het onderzoek verstrekt het college een schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek. Pas daarna kan een aanvraag tot een maatwerkvoorziening worden ingediend. Het college mag 6 weken doen over het onderzoek. Doet het college te lang over het onderzoek, dan wordt de cliënt wel in de gelegenheid gesteld een aanvraag in te dienen, maar zonder dat hij beschikt over de schriftelijke weergave van de uitkomsten van het onderzoek (art. 2.3.2 lid 9 Wmo 2015). Spoedbeslissing Niet iedereen kan bij een hulpvraag ruim twee maanden wachten tot dat een maatwerkvoorziening wordt getroffen. De Wmo 2015 voorziet daarom ook in spoedbeslissingen. Artikel 2.3.3. Wmo 2015 zegt daarover het volgende: In spoedeisende gevallen, daaronder begrepen de gevallen waarin terstond opvang noodzakelijk is, al dan niet in verband met risico’s voor de veiligheid als gevolg van huiselijk geweld, beslist het college na een melding onverwijld tot verstrekking van een tijdelijke maatwerkvoorziening, in afwachting van de uitkomst van het onderzoek en de aanvraag van de cliënt. Uit de bewoordingen van dit artikel moet worden afgeleid dat het college dit ambtshalve moet bezien en beslissen.
Aanvraag De aanvraag voor een maatwerkvoorziening, kan dus in principe pas worden ingediend na afloop van het onderzoek. Als de cliënt zo’n aanvraag heeft ingediend, dan moet het college daarop binnen 2 weken beslissen. Dat is een korte termijn, maar gelet op het uitgebreide (en als het goed is, zorgvuldige) voorwerk zou dat haalbaar moeten zijn.
te leveren aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zolang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven. Dan wel aan het voorzien in de behoefte aan beschermd wonen of opvang en aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld zich zo snel mogelijk weer op eigen kracht te handhaven in de samenleving. De gemeente dient haar besluit af te stemmen op de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt, de bepalingen uit de Zorgverzekeringswet, de bepalingen uit de Jeugdwet, op onderwijs, betaalde werkzaamheden, scholing, ondersteuning uit de Wet Werk en Bijstand en op de godsdienstige gezindheid, de levensovertuiging en culturele achtergrond van de cliënt.
Beslissing over een maatwerkvoorziening De beslissing op de aanvraag (art. 2.3.5 Wmo 2015) sluit aan bij hetgeen hiervoor bij de onderzoeksvragen is bezien: kan niet op eigen kracht, met gebruikelijk hulp, met mantelzorg of met behulp van andere personen uit het sociale netwerk, dan wel door gebruikmaking van een algemene voorziening worden voorzien? Dan wordt een maatwerkvoorziening verstrekt. Wat die maatwerkvoorziening precies moet behelzen, is niet in de wet vastgelegd. Wel is bepaald dat de maatwerkvoorziening een passende bijdrage dient
< vorige
8
volgende >
Weigering In lid 6 van artikel 2.3.5 Wmo 2015 wordt tot slot aangegeven dat het college de maatwerkvoorziening kan weigeren indien de cliënt aanspraak heeft op verblijf en daarmee samenhangende zorg in een instelling op grond van de AWBZ (later de Wet langdurige zorg, Wlz). Of als er redenen zijn om aan te nemen dat de cliënt daarop aanspraak kan doen gelden en weigert mee te werken aan het besluit dienaangaande. Hier zit de scheidslijn tussen de Wlz en de Wmo 2015. Personen die aanspraak kunnen maken op langdurige zorg komen dus niet in aanmerking voor de maatwerkvoorzieningen uit de Wmo 2015. Gebruikmaking van de algemene voorzieningen die de gemeente in het kader van de Wmo 2015 in het leven roept of benoemt is echter niet uitgesloten.
Persoonsgebonden budget (PGB) Zoals hiervoor aangegeven bestaat als alternatief voor de voorziening in natura, het PGB: indien de cliënt dit wenst, verstrekt het college hem een PGB. Dit stelt de cliënt in staat de diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen die tot de maatwerkvoorziening behoren van derden te betrekken (art. 2.3.6 Wmo 2015). Zo’n PGB wordt niet zonder meer als alternatief geboden. Het college moet zich ervan vergewissen dat de cliënt op eigen kracht voldoende in staat is te achten tot een redelijke waardering van zijn belangen ter zake dan wel met hulp uit het sociale netwerk of van een vertegenwoordiger in staat is te achten de aan het PGB verbonden taken op verantwoorde wijze uit te voeren. De cliënt moet gemotiveerd stellen dat hij de voorziening in de vorm van een PGB wenst te krijgen. En het college dient na te gaan of de voorzieningen veilig, doeltreffend en cliëntgericht uit het PGB kunnen worden verstrekt. Zijn de kosten van het PGB hoger dan de maatwerkvoorziening? Dan kan het PGB geweigerd worden. In de verordening zal de gemeente nadere regels kunnen stellen over het PGB. Nieuw is dat de Sociale Verzekeringsbank (SVB) het zogenoemde ‘trekkingsrecht’ van de PGB’s gaat uitvoeren. Dat trekkingsrecht is van toepassing in de Wmo 2015, de Jeugdwet en de Wlz. Het trekkingsrecht houdt in dat de SVB namens de colleges de betalingen ten laste van de PGB’s, alsmede het hiermee verbonden budgetbeheer uitvoert (art. 2.6.2 Wmo 2015).
Heroverweging, herziening en intrekking Is een maatwerkvoorziening, al dan niet in de vorm van een PGB, verstrekt? Dan moet het college periodiek onderzoeken of er aanleiding is de beslissing te heroverwegen. De beslissing tot verlening van de maatwerkvoorziening kan worden herzien of ingetrokken, indien onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt, en de juiste en volledige gegevens tot een andere beslissing zouden hebben geleid; de cliënt niet langer op de maatwerkvoorziening is aangewezen; de maatwerkvoorziening of het PGB niet meer toereikend is te achten; de cliënt niet voldoet aan de aan de voorziening verbonden voorwaarden; de cliënt de maatwerkvoorziening of het PGB niet of voor een ander doel gebruikt. Toezicht en toetsing Er komt dus heel wat af op gemeenten: deels zijn het nieuwe verantwoordelijkheden, deels zijn het wijzigingen van bestaande regels of vastlegging van al bestaande uitvoeringspraktijken. De Wmo 2015 draagt verschillende zorgplichten aan de gemeenten op. De handelwijze van de gemeente naar aanleiding van die opgedragen zorgplichten wordt op verschillende wijzen getoetst. Vooropgesteld moet daarbij worden dat er veel beleidsvrijheid voor gemeenten bestaat om de Wmo 2015 zo aan en in te kleden, als dat naar het oordeel van de gemeenteraden wenselijk is. Hoewel de Wmo 2015 ruimte en vrijheid ademt om maatwerk te kunnen leveren, is de beleidsvrijheid niet onbegrensd.
< vorige
9
volgende >
Allereerst vergt de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister aandacht. Artikel 2.6.8 Wmo 2014 geeft de Minister de bevoegdheid om, indien hij met betrekking tot de rechtmatige uitvoering van deze wet ernstige tekortkomingen vaststelt, aan het college, nadat het college gedurende 8 weken in de gelegenheid is gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen, een aanwijzing te geven. De Minister treedt daarbij niet in de besluitvorming van individuele gevallen. Dat laatste is uiteraard wel aan de orde, waar het de rechterlijke toetsing van die individuele besluitvorming betreft. De verschillende zorgplichten leiden tot aanspraken die in bepaalde gevallen weer leiden tot besluiten waartegen belanghebbenden bezwaar en beroep kunnen instellen. Te denken valt met name aan de besluiten inhoudende de toekenning (of weigering), intrekking of herziening van een maatwerkvoorziening. De vraag is nog even wanneer precies zo’n appellabel besluit ontstaat. Hiervoor is al aan de orde gekomen dat er in de wet een uitdrukkelijke knip is gemaakt tussen een melding en een aanvraag. In het bestuursrecht zijn we gewend dat er eerst een aanvraag ligt, waarop – na een zorgvuldige voorbereiding – een besluit volgt, waartegen vervolgens de bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat. In de Wmo 2015 start de procedure met een melding; een melding die geen bestuursrechtelijke status heeft. We kennen deze rechtsfiguur in deze vorm nog niet. Onduidelijk is nog wanneer er precies sprake is van een melding en wanneer bijvoorbeeld
een informatievraag. Het hangt erg van de ontvanger van de melding af, of deze het als zodanig zal aanmerken of herkennen. Denkbaar is dat, als een melding niet wordt geregistreerd en bevestigd en er dus ook geen onderzoek volgt, een melder na verloop van 6 weken (de onderzoekstermijn) toch een aanvraag indient om vervolgens een besluit te kunnen uitlokken. Een andere wijze kan ik zo niet bedenken om toch bestuursrechtelijke rechtsbescherming te kunnen krijgen tegen het uitblijven van de in de wet vastgelegde procedure. De Wmo 2015 voorziet wel in de mogelijkheid een aanvraag in te dienen indien het onderzoek te lang duurt, maar een mogelijkheid om een melding als melding geregistreerd te krijgen, is niet in de wet opgenomen.
Een andere optie is dan wellicht een civielrechtelijke procedure, waarbij wordt afgedwongen dat de melding in behandeling wordt genomen c.q. het onderzoek (het keukentafelgesprek) wordt gestart. Ligt er eenmaal een onderzoeksresultaat en kan de aanvraag worden ingediend? Dan volgen de gebruikelijke bestuursrechtelijke procedures van bezwaar en beroep tegen ofwel het besluit tot verstrekken of weigeren van de maatwerkvoorziening, dan wel het uitblijven van een beslissing. Onder de huidige Wmo heeft de bestuursrechter inhoudelijke compensatiebesluiten steeds vol getoetst. De verwachting is dat, hoewel het niet meer om compensatie per se gaat en de gemeentelijke beleidsvrijheid groot is, ook onder de Wmo 2015 de bestuursrechter de maatwerkvoorzieningsbesluiten vol gaat toetsen. Wat precies een afdoende maatwerkvoorziening is, daar heeft de gemeente zelf heel wat over te zeggen. Heel precies wordt het immers in de wet niet geduid, en gelet op het uitgebreide onderzoek dat voorafgaand aan de aanvraag dient plaats te vinden en waarbij een veelheid aan feiten en omstandigheden moeten worden gewogen, is ook op voorhand niet vast te leggen wat in een specifiek geval de passende bijdrage aan de gevraagde ondersteuning met zich brengt. Zo lang het onderzoek zorgvuldig is geweest en de beslissing volledig is gemotiveerd, zal het besluit de rechterlijke toets wel kunnen doorstaan. Gelet echter op de volle toets onder de huidige Wmo zullen gemeenten kritische rechters blijven treffen. Ook andere acties, zoals civielrechtelijke acties uit onrechtmatige daad jegens de gemeente zijn
< vorige
10
volgende >
denkbaar. In theorie is denkbaar dat een persoon, of bijvoorbeeld een belangenvereniging, van oordeel is dat de gemeente (jegens hem) onrechtmatig handelt, door niet te voldoen aan een van de in de Wmo 2015 genoemde zorgplichten, zonder dat dat nalaten leidt tot een bestuursrechtelijk aan te vechten besluit. Een concreet voorbeeld is lastig te bedenken, maar misschien kan gedacht worden aan een situatie dat de gemeente onvoldoende zorgdraagt voor de kwaliteit van de algemene- en maatwerkvoorzieningen, van de cliëntondersteuning, of dat onvoldoende wordt afgestemd met de zorgverzekeraars of zorgaanbieders. Al snel zal dit toch weer uitmonden in een specifieke beschikking, waarna toch weer de bestuursrechtelijke weg openstaat (met overigens ook altijd de mogelijkheid dat via die weg tot aansprakelijkstelling en schadeloosstelling wordt gekomen), maar uit te sluiten is een civielrechtelijke algemene onrechtmatige daadprocedure (c.q. aansprakelijkstelling) denkelijk niet. Tot slot moet worden opgemerkt dat de Wmo 2015 het college opdraagt personen aan te wijzen die belast zijn met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wmo 2015. Ook uit dit toezicht kunnen besluiten voortkomen, die vatbaar zijn voor bezwaar en beroep. Te denken valt dan aan handhavingsmaatregelen jegens zorgaanbieders, die zien op de kwaliteit van de zorg, verwerking van persoonsgegevens, en bijvoorbeeld de juiste handelwijze bij calamiteiten. Denk aan de zaken die de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) thans nog voor zijn rekening neemt. De inspecteurs van de IGZ worden overigens geacht de gemeentelijke toezichthouders met raad en daad bij te staan.
Voorbeelden mogelijke aansprakelijkheid en schadevergoedingsplicht De hiervoor genoemde toets- en toezichtmomenten kunnen leiden tot aansprakelijkheid van de gemeente en tot een rechterlijk oordeel dat schade als gevolg van het besluiten, handelen of nalaten van de gemeente moet worden vergoed. Waar moeten we dan aan denken? Vernietigt de bestuursrechter een besluit (tot weigering of toekenning van een maatwerkvoorziening)? Dan zijn op grond van vaste rechtspraak de onrechtmatigheid van dat besluit en in beginsel de toerekenbaarheid daarvan aan de gemeente gegeven. Om te kunnen concluderen dat sprake is van (besluit)aansprakelijkheid c.q. schadeplichtigheid van de gemeente moet echter ook aan de overige elementen van de onrechtmatige daad zijn voldaan. Zo moet sprake zijn van een causaal verband tussen de gestelde schade en het onrechtmatige besluit en moet voldaan zijn aan het relativiteitsvereiste (artikel 6:163 BW). Verder ligt het op de weg van degene die schade claimt om (de omvang van) de schade aannemelijk te maken en – bij betwisting – te bewijzen. Hier valt te denken aan gevallen waarbij ten onrechte een bepaalde voorziening niet is toegewezen, waardoor letselschade, financiële of immateriële schade is ontstaan. Ook indien de gemeente haar toezichttaken niet goed uitoefent, of niet voldoet aan de zorgplicht dat in goede kwaliteit van zorg wordt voorzien, is het mogelijk dat als gevolg daarvan letselschade of emotionele schade (immateriële schade) ontstaat. Ook dan is niet uit te sluiten dat, naast de tekortschietende zorgaanbieder, de gemeente
daarvoor aansprakelijk wordt gehouden. Denkbaar is voorts dat de gemeente verkeerde voorlichting of informatie geeft, waardoor iemand bijvoorbeeld niet, of te laat voor een noodzakelijke voorziening in aanmerking komt. Ook dat kan in voorkomende gevallen leiden tot een verplichting om de daaruit voortvloeiende schade te vergoeden. Denk daarbij aan een onjuist verwerkte melding, waarbij ten onrechte aan de melder wordt aangegeven dat er geen Wmo 2015-voorzieningen beschikbaar zijn, en de melding ook niet als zodanig in behandeling wordt genomen. Een cliënt kan dan misschien genoodzaakt zijn geweest zelf een voorziening te bekostigen, terwijl hij of zij dat niet kan betalen. Niet behandeld in dit artikel, maar wel het vermelden waard, is tot slot mogelijke aansprakelijkheid van gemeenten als gevolg van (verkeerd gelopen) aanbestedingsprocedures, waarbij zorg wordt ingekocht. Gemeenten dienen zich ervan bewust te zijn dat zij verantwoordelijk zijn voor deugdelijke aanbestedingsprocedures, en dat bij aanbestedingen bijvoorbeeld rekening gehouden moet worden met de mate waarin de zorgaanbieder zorgdraagt voor de continuïteit in de hulpverlening (artikel 2.6.5 Wmo 2015). Overgangsrecht De Wmo 2015 kent voor de verschillende doelgroepen verschillend overgangsrecht. Voor bestaande AWBZ cliënten, die voor wat hun toegekende voorzieningen betreft nu onder de Wmo 2015 gaan vallen, en van wie de indicatie doorloopt tot na 2015, blijft die indicatie nog maximaal 1 jaar van kracht tot 31 december 2015.
< vorige
11
volgende >
Slaagt de gemeente er eerder in om te voorzien in een nieuw gelijkwaardig arrangement? Dan gaat de nieuwe zorgwijze eerder in. De zorgverzekeraars c.q. het zorgkantoor of het indicatieorgaan moeten het college zo spoedig mogelijk alle gegevens verstrekken die relevant zijn voor de overname van de zorg in de Wmo 2015. Voor de houders van een PGB geldt dat zij recht houden op dat PGB gedurende de looptijd van het indicatiebesluit doch tot uiterlijk eind 2015. Voor de doelgroep die in een beschermde woonvorm woont onder de AWBZ, is een overgangstermijn van 5 jaar opgenomen.
Concluderend Er komt veel op de gemeenten af. In korte tijd moet de organisatie worden aangepast op de nieuwe eisen en zorgplichten van de Wmo 2015. Dit vergt snelle en adequate afstemming met de uitvoerders van de AWBZ, de zorgverzekeraars en zorgaanbieders, en het vergt ook een heldere en snelle communicatie met de cliënten, die ondersteuning op basis van de Wmo 2015 behoeven. Van de gemeentelijke organisatie (of de gemandateerde organisatie) wordt veel verwacht in de periode vanaf de melding, tot de daadwerkelijke formele aanvraag. Het keukentafelgesprek klinkt huiselijk en simpel, maar er moet veel in kaart worden gebracht en er wordt ook veel van de cliënt gevraagd. Naar verwachting zal de bestuursrechter ook bij besluiten op basis van de Wmo 2015, waarbij al dan niet maatwerkvoorzieningen worden toegekend, vol toetsen. De gemeenten doen er goed aan hun zaken stevig op orde te hebben op het moment dat 2015 zich aandient.
Reactie afdeling Acceptatie Aansprakelijkheid Centraal Beheer Achmea op dit artikel van mr. Marieke Dankbaar: “We krijgen veel vragen ten aanzien van de nieuwe gemeentelijke Wmo taken in relatie tot uw gemeentelijke aansprakelijkheidsverzekering. De eventuele aansprakelijkheid van gemeenten die een gevolg kan zijn van de uitoefening van deze nieuwe taken, valt voor zover nu voorzien in het artikel, binnen de huidige dekking van uw aansprakelijkheidsverzekering bij Centraal Beheer Achmea. Hierbij dient volledigheidshalve wel te worden opgemerkt dat de gebruikelijke uitsluitingen ten aanzien van de contractuele aansprakelijkheid (artikel 16.4 van de productvoorwaarden LAG 14) en de aansprakelijkheid die verband houdt met aanbestedingen (artikel 16.5 van de productvoorwaarden LAG 14) van toepassing zijn op de risico’s die op dat terrein in het artikel worden genoemd. Voorts constateren we dat een aantal gemeenten een samenwerkingsverband op het gebied van de Wmo start, of is gestart. In deze gevallen adviseren wij u om contact op te nemen met uw accountmanager. Deze bekijkt dan uw polis en gaat na of uw verzekering nog aansluit bij de ontwikkelingen.”
< vorige
12
volgende >
