Risicobeheersing in de onderhoud,- en garantiefase bij prestatiecontracten
Ing. E.D. Bredewolt BAM Wegen BV Ir. M. Oosterveld BAM Wegen BV
Samenvatting Risicobeheersing in de onderhoud en garantiefase is sterk afhankelijk van de wijze van aanbesteden. Stelt de opdrachtgever veel eisen? Hoe is de informatieverstrekking vanuit de opdrachtgever? Als er weinig eisen zijn gesteld en er een goede informatieverstrekking is, is de risicobeheersing geen groot speerpunt. Maar als de opdrachtgever veel eisen stelt en geen informatie verstrekt, is het eigenlijk onverantwoord om het werk aan te nemen. Dus is het verstandiger om er überhaupt niet op in te schrijven. Op deze manier leidt het innovatief aanbesteden nooit naar waar het voor bedoeld is, namelijk innovatie! Door alle risico’s bij de opdrachtnemer onder te brengen heeft deze nauwelijks budget over om innovatieve werkwijzen en producten te ontwikkelen en in te zetten. Deze zouden kunnen leiden tot duurzamere wegen waar men de kwaliteit wel van kan garanderen, waardoor de vraag, wie de risico’s moet dragen een stuk duidelijker wordt. Trefwoorden Risicomanagement, Prestatiecontract, Onderhoud, Garantie, Innovatieve Contractvormen
1. Inleiding
De laatste jaren is de overheid met verschillende beweegredenen, een nieuwe koers gaan varen. Innovatief, goedkoop en transparant; dat is wat de overheid wil bereiken door het inzetten van prestatiecontracten. De vraag is echter of de beoogde resultaten ook worden bereikt op de manier waarop momenteel de werken worden uitbesteed. Bij deze nieuwe wijze van aanbesteden ligt het overgrote deel van de risico’s bij de opdrachtnemer, ook al zijn deze niet altijd het beste te beheersen door de opdrachtnemer. Omdat de manier van werken nieuw is in de Nederlandse wegenbouwsector, is de sector druk doende om de risico’s die de opdrachtnemers lopen, te onderkennen om ze vervolgens te kunnen beheersen. Dit artikel gaat in op de risicobeheersing bij prestatiecontracten en dan voornamelijk in de onderhoud-, en garantiefase. De vraagstelling voor het hieraan gekoppelde onderzoek is dan ook: "Welke bijzondere risico's in de onderhoud- of garantiefase brengt het aannemen en uitvoeren van prestatiecontracten voor asfalt-(onderhouds-)werken met zich mee?” 2. Huidige praktijk bij een aantal prestatiecontracten Voorbeeld: Informatieverstrekking a. De opdrachtnemer (ON) mag voor aanbesteding alleen gedurende één nacht, vanaf de vluchtstrook, naar het weggedeelte kijken om de condities van de weg op te nemen. De opdrachtgever (OG) verwacht wel dat de ON een garantie van 7 jaar geeft op de werkzaamheden die de ON uitvoert aan het wegdek, zelfs als er “verborgen gebreken” tijdens de uitvoering aan het licht komen. VRAAG: heeft de ON zich een volledig beeld kunnen vormen van de contractverplichtingen en de risico’s die hij op het punt staat aan te gaan middels een prijsaanbieding? b. Voorbereiden en uitvoeren van onderhoud aan asfaltbetonverhardingen op bepaalde gedeelten van een rijksweg: De OG verstrekt een lijst waarop in detail staat beschreven welke werkzaamheden moeten worden uitgevoerd op alle delen van het traject. Vervolgens is er wel te lezen in het bestek dat eventuele afwijkingen op deze gegevens voor rekening van de ON zijn. De ON kan dus geen aanspraak maken op bijbetaling of schadevergoeding, ook al verstrekt de OG foutieve of niet-effectieve informatie met betrekking tot de onderhoudsmaatregelen..VRAAG: kan de ON verantwoordelijk worden gesteld voor niet door hem te controleren informatie? Voorbeeld: Voorgeschreven handelingen/leveringen in een prestatiebestek c. De OG wil mede bepalen, welk type en merk pomp wordt gebruikt. Daardoor heeft de ON geen mogelijkheid tot eigen keuze en moet hij maar aannemen dat de pomp voldoende capaciteit heeft en dat de ontwerplevensduur overeenkomt met duur van de garantiefase van het project. VRAAG: Wie is er verantwoordelijk voor het onderhoud en de garantie van de pomp en dus ook de werkzaamheden die daaruit voortvloeien of er mee samenhangen?
2
Voorbeeld: Zijn voorgeschreven handelingen altijd even relevant? In een recent uitgebracht D&C-werk schrijft de OG een aantal bijzondere handelingen voor. “Citaten: • De opdrachtnemer en onderaannemers dienen een positieve uitstraling te hebben tijdens het technisch beheer van het object • Het door de Opdrachtnemer ter werk gestelde personeel heeft zich in het bijzijn van de opdrachtgever te onthouden van iedere vorm van kritiek of commentaar, betreffende het werk, de opdrachtgever of werkgever. • Toiletten dienen te worden doorgetrokken en na gebruik niet bevuild te worden achtergelaten.” VRAAG: kan de ON redelijkerwijs inschatten welke risico’s deze contractbepalingen voor hem inhouden? Dit zijn slechts enkele voorbeelden, maar een steeds groter deel van de aanbestedingen wordt tegenwoordig gedaan op de bovenstaande manieren. Daarom moet er iets veranderen en dan voornamelijk in de risicobeheersing. In het vervolg wordt ingegaan op de risicoanalyse, risicomanagement en de risicoallocatie om te bepalen welke partij welke risico’s moet beheersen om de projecten tot een goed einde te brengen. 3. Risico’s
Het doel van een ON bij het aannemen en uitvoeren van werken, is het bereiken van een goed beheersbaar projectresultaat van aanbesteding tot oplevering. Het doel van een OG is hetzelfde. In de ogen van de ON moet het werk zo min mogelijk kosten en zoveel mogelijk opleveren, net als in de ogen van de OG. De ON is dus op zoek naar een manier om het project zo goed mogelijk te laten verlopen. Het probleem voor de ON bij de zogenoemde prestatiecontracten zit hem echter in de beheersing van de risico’s. Bij de traditionele contracten is de ON verantwoordelijk voor de uitvoering van het werk, de OG is verantwoordelijk voor alle andere fasen van het project. Aangezien de ON bij prestatiecontracten de verantwoordelijkheden voor een aantal van deze fasen op zich neemt, neemt hij voor hem onbekende en mogelijk grote risico’s. Deze risico’s moeten onderkend worden om het project tot een goed einde te laten komen. Het onderkennen en beperken van de risico’s wordt gedaan aan de hand van risicomanagement. Verschillende methodes zijn beschikbaar maar om het artikel te onderbouwen is hier gekozen voor de RISMAN-methode. Binnen Projectmatig Werken, (projectmanagement) is risicomanagement een instrument dat ondersteuning biedt bij een betere beheersing van een project. De beheersaspecten van Projectmatig Werken komen dan ook terug in het risicomanagement. [1] Te weten: 1. Geld 2. Organisatie 3. Kwaliteit 4. Informatie 5. Tijd
3
Beheersing van een project vindt plaats op basis van deze aspecten. Toch zijn er altijd tegenvallers die niet te beheersen zijn aan de hand van bovenstaande aspecten. Daarom is een risicoanalyse van belang voor een goede afwikkeling van afwijkingen in het project. Risicomanagement kan dan ook niet gezien worden als zesde beheersaspect maar risico’s moeten worden gezien als onvoorziene gebeurtenissen welke effect hebben op alle vijf de beheersaspecten.
Projectbeschrijving
Inhoudelijke Activiteiten Risico
G O K I T
Beheersplannen
Risicomanagement
Figuur1: Risicomanagement en Projectmatig Werken, [2] Risicoanalyse Risicoanalyse is per project verschillend, echter een groot deel van de risico’s, voortvloeiend uit de risicoanalyse, is wel te gebruiken in andere projecten. Het doel van een risicoanalyse is een overzicht te hebben waar de belangrijkste risico’s en mogelijke maatregelen in op zijn gesteld. Een risicoanalyse kan gebruikt worden ten behoeve van: • Een betere beheersing van een project; • Het beter stellen van prioriteiten; • Het onderbouwd nemen van een beslissing; • Een betere onderbouwing van een raming of planning. Bij prestatiecontracten wordt de risicoanalyse gebruikt voor alle bovenstaande punten. De beheersbaarheid wordt getoetst aan de vijf beheersaspecten van Projectmatig Werken, Geld, Organisatie, Kwaliteit, Informatie en Tijd. Bij een risicoanalyse op basis van tijd, gaat het om risico’s die leiden tot vertraging van het project. Op basis van kwaliteit gaat het om risico’s die de kwaliteit van het eindresultaat kunnen beïnvloeden. Bij prestatiecontracten ligt het anders omdat er meerdere beheersaspecten tegelijk van invloed zijn op het eindresultaat. De (prestatie-)eisen die meestal worden gesteld, hebben hun invloed op alle vijf beheersaspecten:
4
Æ op tijd het werk klaar, Æ hoe goedkoper het werk, des te meer kans op aannemen, Æ hoge kwaliteit leidt tot minder risico’s in de onderhoud en garantiefase, 4. informatie Æ betere informatieverstrekking van OG leidt tot beter resultaat, 5. organisatie Æ kennis van de mensen gebruiken die ervaring hebben met prestatiecontracten 1. tijd 2. geld 3. kwaliteit
Daarom moet men een risicoanalyse uitvoeren aan de hand van alle vijf de beheersaspecten. De risico’s binnen een project zijn afhankelijk van factoren zoals, de fase waarin het project verkeert, de grootte van het project, de complexiteit van het project. Daarom moet voor ieder project apart een risicoanalyse worden uitgevoerd. De risico’s zijn dus per project verschillend maar ervaring leidt tot snellere onderkenning en beheersing van de risico’s. Risicomanagement Risicomanagement is meer dan alleen het uitvoeren van de hiervoor beschreven risicoanalyse. Het blijkt dan ook in de praktijk dat risicomanagement meestal stopt na het uitvoeren van de risicoanalyse, terwijl in de opvolgende fasen de risico’s daadwerkelijk aangepakt moeten worden. Het is namelijk een dynamisch proces. Risico’s zijn niet statisch en kunnen gedurende het proces veranderen door bv. veranderingen in de projectomgeving. Ook kunnen nieuwe risico’s ontstaan in de opvolgende fasen. Om risico’s te beperken moeten ze in een regelmatig, cyclisch proces beheerst worden. (zie figuur 2)
5
Risicoanalyse
Vaststellen doel
In kaart brengen risico’s
Vaststellen belangrijkste risico’s
In kaart brengen beheersmaatregel
Uitvoeren risicoanalyse
Actualiseren risicoanalyse Risico Management Evalueren beheersmaatregel
Kiezen beheersmaatregel
Uitvoeren beheersmaatregel
Figuur 2: Van risicoanalyse naar risicomanagement, [2] Als men het risico heeft onderkend, er een beheersmaatregel aan heeft gekoppeld en er een verantwoordelijke persoon voor heeft aangesteld, is het uitvoeren van de beheersmaatregel in het algemeen geen probleem. Het uitvoeren van een beheersmaatregel kan variëren van het afsluiten van een verzekering, tot het overdragen van een risico aan de OG (mits dat kan natuurlijk). Het verder opnemen van de beheersmaatregelen in het projectmanagement bestaat ook uit het opnemen van concrete activiteiten in beslisdocumenten, voortgangsrapportages of actielijsten. Na de uitvoering van de beheersmaatregelen, moeten deze van tijd tot tijd worden geëvalueerd. Dit gebeurt door monitoring en het vaststellen van het effect van de getroffen beheersmaatregelen. Wat vooral belangrijk is, is kijken naar het proces dat geleid heeft tot de beheersing van het risico. En niet alleen naar het resultaat van de beheersmaatregel. • Wat heeft er eventueel toe geleid dat (niet) het gewenste resultaat bereikt is? • Is de frequentie waarop overlegd werd naar tevredenheid? • Moet de wijze van informatievoorziening misschien worden aangepast? • Werd de gewenste informatie gecommuniceerd? • Zijn verantwoordelijkheden en bevoegdheden juist toegewezen, en waarom (niet)? Deze laatste stappen zijn met name bruikbaar als leerpunten voor risicomanagement in latere projecten.
6
Toepassing Risico’s zijn te onderscheidden in verschillende categorieën, zoals onderstaand weergegeven [4]. • •
Technische risico’s Constructie risico’s
•
Operationele risico’s
• • •
Financiële risico’s Force Majeur risico’s Omgevingsrisico’s;
•
Politieke risico’s
•
Projectrisico’s
Æ door engineering en ontwerp fouten; Æ door verkeerde constructietechnieken, kosten escalatie en vertraging bij bouwen; Æ door hogere beheer,- en onderhoudskosten dan vooraf bepaald; Æ voortkomend uit financieringskosten en geldstromen; Æ betreffende oorlog en andere calamiteiten; Æ onvoorziene omstandigheden, verandering van omgevingsvariabelen of optredende externe gevaren Æ door veranderingen in wetgeving en tegenwerkend beleid van overheidsinstanties; Æ combinatie van bovenstaande risico’s.
De verschillende risico’s zijn niet allemaal rechtstreeks van toepassing op de risicobeheersing in de onderhoud,- en garantiefase. Ze kunnen echter wel de oorzaak zijn van een risico welke in een andere fase van het project boven komt drijven. De verschillende fasen waarin de risico’s plaats kunnen vinden strekt van de aanbestedingsfase tot aan het eind van de garantiefase. In dit artikel wordt voornamelijk ingegaan op de risico’s die zich voordoen in de laatste twee fasen van een project, te weten de onderhoud,- en de garantiefase. Risico’s die zich hierin voordoen zijn echter vaak een reactie op fouten of onvoorziene omstandigheden in een eerder stadium. Als men bv. in de ontwerpfase een (ontwerp)fout maakt en men merkt deze niet tijdig op, is het mogelijk dat men er pas in de onderhoudsfase mee geconfronteerd wordt. Om dit zo goed mogelijk tegen te gaan moeten in alle fasen de risico’s worden beperkt tot een minimum. Risicoallocatie In theorie hoort de verdeling van de risico’s tussen OG en ON zo te zijn, dat degene die het risico het beste kan beheersen er voor verantwoordelijk is. Bij de huidige vormen van prestatiecontracten lijkt de opdrachtnemer verantwoordelijk voor alle risico’s ook al zijn deze niet het beste door deze partij te beheersen. Maar, Mede bepalen = mede betalen! [3] In figuur 3 is te zien wat bedoeld wordt met deze stelling. Afhankelijk van de invloed van de opdrachtgever op het totale bouwproces kan een glijdende schaal van bouwcontractvormen worden getekend. Aan de linkerzijde van figuur 3 is de splitsing tussen ontwerp en realisatie te zien, wat het traditionele model onderbouwt. Aan de rechterzijde is de integratie van ontwerp en realisatie te zien wat duidt op het Turnkey model. Naarmate men van links naar rechts schuift over de lijn Traditioneel-Turnkey, is er sprake van volledige integratie van ontwerp en realisatie. Tussenliggende bouwcontractvormen hebben dus in mindere of meerdere mate een integratie van ontwerp en realisatie
7
OG Ontwerp
Ontwerp & Realisatie
Realisatie
Traditioneel
ON
Turnkey
Figuur 3: Afgeleide van ‘Glijdende Schaal van Jansen’ [3] Doordat, bij de tussenliggende bouwcontractvormen, sprake is van gedeeltelijke integratie tussen ontwerp en realisatie, is de risicoverdeling ook bepaald. Zowel de OG als de ON zijn risicodrager en dus beiden verantwoordelijk voor de risico’s. Een deel van de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden uit de ontwerpfase worden bij tussenliggende contractvormen door de OG bij de ON gelegd. Dit leidt automatisch tot een verschuiving van de risico’s van de OG naar de ON. Als vervolg op figuur 3, is in figuur 4 de risicoverdeling bij projecten te zien. Ontwerp risico OG
ON Traditioneel
Turnkey
ON Realisatie risico
Figuur 4: Risicoverdeling realisatie en ontwerp ON De ON blijft te allen tijde verantwoordelijk voor risico’s in de realisatiefase. Maar naarmate de ON meer taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden krijgt over de ontwerpfase, stijgt het aantal risico´s die de ON dient te dragen in deze fase.
8
De vraag, welke taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden precies voor de ON zouden moeten zijn, is er een die niet door de rechtspraak behoort te worden beantwoord. Het is telkens aan de partijen zelf om hierover overeenstemming te bereiken. Deze overeenstemming kan echter pas worden bereikt als de ON gekozen is na aanbesteding van een werk. In de praktijk lijkt een tendens waarneembaar, welke er op duidt dat de OG de invloed op het ontwerp en dan vooral op de materiaalkeuze, niet uit handen wil geven. Deze manier van specificeren is problematisch voor het aanbesteden van prestatiecontracten. Juridisch gezien geldt dus: Mede bepalen = Mede betalen. In praktijk blijkt dit helaas bijna nooit het geval te zijn.
Risicoverdeling voor aanbesteding In de fase vóór aanbesteding moet al rekening gehouden worden met risico’s. Daarom is onderstaand een onderverdeling opgesteld welke partij, welke risico’s hoort te dragen, ongeacht het soort innovatieve contractvorm. De verdeling is gemaakt in indirecte en directe risico’s Indirecte Risico’s De indirecte risico’s betreffen de risico’s waarbij een scheiding ligt in oorzaak en gevolg. Het gevolg openbaart zich pas in de onderhoud,- en garantiefase terwijl de oorzaak zich in een voorliggende fase bevindt. •
Maatschappelijke risico’s zoals verkeersgroei, verandering van mobiliteitsvraag en veranderende wetgeving zijn voor rekening van de OG. De ON heeft hier geen inzicht in en kan hier dus ook geen beheersmaatregelen tegenover zetten. De OG daarentegen heeft jaren ervaring met deze problematiek en moet deze risico’s dus dragen.
•
Projectrisico’s zoals uitvoeringsmethode, weersomstandigheden, fasering en materiaalgebruik zijn voor rekening van de ON. De ON heeft hier een jarenlange ervaring in opgebouwd en kan deze risico’s het beste beheersen.
•
Het beheersen van ontwerprisico’s is voor de rekening van beiden partijen. Als de OG inspraak wil hebben in bijvoorbeeld materiaalkeuze of uitvoeringsmethode dan dient hij de risico’s te dragen. Als de ON deze keuzen maakt, geheel onafhankelijk van de OG, dan zijn de risico’s voor rekening van de ON
Directe risico’s De directe risico’s omvatten de risico’s waarvan oorzaak én gevolg zich voordoen in de onderhoud,- en garantiefase. • Risico’s in de onderhoudsfase: Deze zijn afhankelijk van de specificatie in het prestatiecontract. Als de OG de gehele onderhoudsfase voor zijn rekening neemt, kan de ON daar onmogelijk verantwoordelijk voor worden gehouden. Als de OG namelijk niet voldoende onderhoud pleegt, zal dat de levensduur van de weg aanzienlijk verkorten. Om een reële risicoallocatie te hebben moet de ON invloed hebben op het onderhoud, dat wil zeggen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Zonder één van deze punten kan men geen reële risicobeheersing toepassen.
9
•
Risico’s in de garantiefase: Zolang de weg aan het eind van de garantiefase aan de vooraf gestelde eisen voldoet, is er niets aan de hand. Maar zodra dit niet het geval is ontstaan de problemen. Wie is verantwoordelijk?! Volgens de huidige vormen van prestatiecontracten lijkt de opdrachtnemer verantwoordelijk voor alle risico’s. Dus ook voor alle risico’s in de garantiefase waar de schuldvraag niet bij de ON gelegd kan worden. Te denken valt aan ongelukken waardoor reparaties benodigd zijn.
De risico’s die het lastigste te beheersen zijn, zijn de indirecte risico’s omdat daar rekening mee moet worden gehouden in de aanbestedingsfase zodat men in de onderhoud,- en garantiefase niet voor verrassingen komt te staan. Deze risico’s zijn ook per project verschillend, hier wordt echter een oplossing voor gezocht om in de aanbestedingsfase al meer bewust te zijn van de risico’s. Anders krijgt men het principe: De grootste prutser krijgt het werk, omdat deze vaak geen rekening heeft gehouden met de risico’s. 4. Conclusies De GWW sector bevindt zich in een overgangsfase van traditioneel naar innovatief, waarin beide partijen te maken hebben met de fouten van beide partijen. Een positievere instelling van beide partijen zal het project tot een zo goed mogelijk einde leiden. Het werk moet in samenwerking gemaakt worden, door na te denken over mogelijkheden in plaats van de andere partij dwarsliggen en geld aftroggelen. OG moet meer informatie verstrekken en de risico’s delen waar mogelijk. In het traditionele aanbesteden liggen de risico’s volledig bij de OG, bij Turnkey aanbestedingen bij de ON. Logischerwijs zouden de risico’s bij tussenliggende projecten zoals bijv. D&C verdeeld moeten worden over de OG en de ON. In sommige aanbestedingen heeft de OG rekening gehouden met de risico’s door bijvoorbeeld een alliantie aan te gaan met de ON, waardoor het mogelijk is om de risico’s te laten dragen door de partij die daar het beste mee om kan gaan. Dit is een goede stap in de richting van innovatief aanbesteden. Maar zolang de ON ‘gedwongen’ wordt om projecten aan te nemen waarin de risico’s niet reëel te accepteren zijn, blijft het een geforceerde manier van werken. Het gaat er niet zo zeer om wélke risico’s zich voordoen in de onderhoud,- en garantiefase, maar meer de wijze van omgaan met risico’s door beide partijen. De risico’s zijn pas te beheersen als beide partijen in overeenstemming de risico’s willen beheersen. Het moet niet zo zijn dat de ON gedwongen wordt op te draaien voor alle risico’s. 5. Aanbevelingen •
Niet kiezen op laagste prijs, maar op de partij met de best beheerste risico’s De OG kiest in de meeste gevallen nog steeds voor de laagste prijs, ook al neemt dat vaak grotere risico’s met zich mee. Kiezen voor de economisch meest voordelige aanbieding in combinatie met de partij met de best beheerste risico’s is een veiligere en duurzamere keuze voor de OG.
•
De ON moet, in overeenstemming met de OG, niet alleen kijken hoe goedkoop mogelijk een weg aangelegd kan worden, maar het project baseren op de Life Cycle van de weg.
10
•
De OG wil innovatief projecten op de markt brengen, maar houdt vast aan en baseert de vraagspecificatie op regels gesteld in de UAV 1989. Zodra er meer gewerkt gaat worden met de UAV-GC zijn beide partijen hopelijk weer in evenwicht en begint men weer van voor af aan. Gelijk als bij de invoering van de UAV in 1968. Aangezien we ons momenteel in de overgangsfase bevinden, moet gekeken worden naar de huidige mogelijkheden. Door op de huidige wijze door te gaan bereikt men nooit het innovatief aanbesteden. Door alle verantwoordelijkheid en risico’s bij de aannemer te leggen heeft deze geen geld voor innovatie, ook al zou dit een mogelijke oplossing voor het probleem zijn. Meer geld zou leiden tot onderzoek naar betere kwaliteit van de producten, waardoor de gevraagde garanties van de overheid gegarandeerd kunnen worden.
•
De specificatie van de ontwerprisico’s en de risico’s in de onderhoud,- en garantiefase wordt in een vervolgonderzoek bekeken en voor zover mogelijk gestandaardiseerd.
6. Referenties 1. Projectmatig Werken; Wijnen, G., Renes, W., Storm, P. 2. Risicomanagement voor projecten: De RISMAN-methode toegepast; Van Well-Stam, D. , Lindenaar, F. , van Kinderen, S. , van den Bunt, B.P. 3. Boekenreeks Centrum voor Aansprakelijkheidsrecht - De ontwerpende bouwer; van den Berg, M.A.M.C. & Jansen, C.E.C. 4. Evaluating the risks of PPP for infrastructure projects; Grimsey, D. & Lewis, M.K.
11
