Paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Begroting 2016 gemeente Leeuwarden

Paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing In deze paragraaf staat in welke mate de gemeente in staat is om onverwachte gebeurtenissen (risico’s) met een financiële impact op te vangen (met de weerstandscapaciteit). 2.3.2a Aanleiding en achtergrond Net als in de afgelopen jaren wordt ook in deze begroting het risicoprofiel weer opnieuw bekeken. Ten opzichte van de laatste actualisatie van het risicoprofiel is er een aantal wijzigingen die verderop in de paragraaf worden toegelicht. Voor alle te onderscheiden risicogebieden geldt dat de benodigde weerstandscapaciteit beschikbaar is. Hierbij moet wel de kanttekening geplaatst worden dat er twee ontwikkelingen gaande zijn die voor nieuwe risico’s kunnen gaan zorgen of bestaande risico’s substantieel kunnen beïnvloeden. Om te beginnen moeten gemeenten Vennootschapsbelasting gaan betalen; de Vpb-plicht. Dit risico is bij de korte termijn risico’s Zuidlanden voor het eerst meegenomen maar er is nog veel onduidelijkheid en onzekerheid over de financiële gevolgen van de invoering van de Vpb-plicht voor overheidsondernemingen. Een tweede ontwikkeling heeft eveneens betrekking op de grondexploitaties. De Raad voor de Financiële Verhoudingen heeft geadviseerd om een aantal wijzigingen in het BBV door te voeren met betrekking tot de waardering van grondposities. De adviezen zijn pas uitgebracht en het is nog niet zeker of deze worden opgevolgd, maar het is wel een ontwikkeling die van belang is voor het risicoprofiel van de gemeente Leeuwarden. In deze paragraaf komen verder niet de risico’s, weerstandscapaciteit en weerstandsvermogen van de grondexploitaties aan de orde; die worden toegelicht in paragraaf 2.3.7 Grondbeleid. 2.3.2b Resultaten risicoanalyse In het onderstaande overzicht staan de risicogebieden en de bijbehorende weerstandscapaciteit weergegeven inclusief de bedragen die uit de risicosimulatie zijn gerold en de beschikbare weerstandscapaciteit: Figuur 4


Algemene risico's De algemene risico’s zijn ten opzichte van de rekening 2014 gestegen van € 1,46 mln naar € 4,6 mln. Deze stijging is een gevolg van het opnemen van een nieuw risico dat samenhangt met de uitvoering van de nieuwe, gedecentraliseerde taken in het sociaal domein. In deze laatste risico-inventarisatie is het risico meegenomen dat ten laste van de Algemene Reserve (AR) de risicoreserve Sociaal domein weer aangevuld moet worden. De kans bestaat immers dat in 2015 die reserve aangesproken moet worden om tegenvallers op te vangen binnen het sociale domein. En daarmee is dan de weerstandscapaciteit 2016 voor het opvangen van de risico’s in het sociaal domein verdwenen. Het wegvallen van die weerstandscapaciteit binnen het sociaal domein is nu als algemeen lijnrisico opgevoerd en zorgt voor het verhoging van het risicoprofiel ten opzichte van de jaarrekening 2014. De stand van de Algemene Reserve die tegenover deze algemene risico’s als weerstandscapaciteit staat is bepaald op € 10,3 mln. In tabel 10 staan de Algemene Risico’s die voor de jaarrekening zijn geïnventariseerd en zijn ingevoerd in de risicosimulatie NARIS.


Tabel 10 Nr. 1 (-)

Gebeurtenis Aanvulling reserve Sociaal Domein

Kans 80%

Max € € 5.700.000

Opmerking De kans bestaat dat in 2015 de risicoreserve Sociaal domein benut moet worden. Die reserve moet dan

Invloed 79,85%

Maatregel

aangevuld worden teneinde de risico's in 2016 op te kunnen vangen. 2 (1)

Leningen

40%

€ 557.500

De gemeente heeft voornamelijk in het kader van economisch beleid een aantal leningen verstrekt aan privaatrechtelijke rechtspersonen. Indien deze personen niet aan de verplichtingen voldoen, dan loopt de gemeente risico.

4,24%

Het risico ontstaat zodra een privaatrechtelijke rechtspersoon niet meer kan bijsturen en dien ten gevolge ook niet meer aan de verplichtingen tegenover gemeente kan voldoen. Bij tijdig bericht kan de gemeente over het algemeen gaan meesturen en nader onheil voorkomen. Als tegenmaatregel bezoeken accounthouders nu frequenter de rechtspersonen aan wie de lening is verstrekt met als doel de meest actuele informatie te krijgen.

3 (4)

Deelnemingen

40%

€ 500.000

3,79%

4

Leegstand

40%

€ 450.000

Van de oorspronkelijke waarde van de deelneming ad. € 2,2 mln is al eerder € 1,7 mln voorzien. Het maximale risico betreft nu dan € 0,5 mln. De gemeente verhuurt een aantal objecten. Zodra

De korte termijn vooruitzichten qua woningbouw-productie zijn onveranderd ten opzichte van 2014 en niet verbeterd. Indien er sprake is van langdurige leegstand

(3)

3,41%

een object voor langere tijd niet meer wordt verhuurd ontstaat een risico. Veelal wordt gewerkt met langjarige contracten waarmee het risico

wordt eerst gekeken of het probleem binnen de totale vastgoedportfolio kan worden opgelost, of dat de lasten tijdelijk

beperkt blijft. Indien de situatie van langdurige leegstand oploopt dan loopt ook de boekwaarde op waardoor er een grotere druk op de exploitatie komt.

kunnen worden verlaagd door de inzet van vastgoedprotectie. Indien deze maatregelen niet voldoende soelaas bieden ontstaat een risico dat de vastgoedportfolio overstijgt.

5 (-)

Overschrijding budget 70% bijstandsuitkeringen 2016

€ 200.000

De inschatting gaat er vanuit dat in 2015 niet de volledige M AU ambitie wordt gerealiseerd, maar slechts 50% van de ambitie voor 2015. Daarnaast gaat deze schatting er ook vanuit dat de gemiddelde prijs in Leeuwarden minder daalt dan landelijk in het macrobudget wordt aangenomen. Dit leidt dus tot

3

2,66%


Nr.

Gebeurtenis

Kans

Max €

Opmerking

Invloed

Maatregel

1,25%

De raming wordt op basis van nacalculaties 2 keer in het jaar, bij de TURAP en

hogere uitgaven in 2016 en als gevolg daarvan een ‘slechter’ saldo. 6 (5)

Niet realiseren geraamde inkomsten

5%

€ 1.300.000

OZB

7 (7)

Niet verzekerde objecten of onvoldoende verzekerd tegen

5%

€ 1.250.000

schade van eigendommen

Er wordt een uitgebreid en verfijnd calculatiemiddel gehanteerd t.b.v. de raming van de OZB-inkomsten. Toch zullen er altijd verschillen zijn tussen de raming en de OZB-opbrengsten. Dit is een beperkt risico (5% van de totale OZB-opbrengst van 39 mln.)

jaarrekening bijgesteld.

Hoewel zeer klein, bestaat de kans dat 1,19% gemeentelijke eigendommen niet voldoende zijn verzekerd dan wel dat ondanks een verzekering de verzekeringsmaatschappij niet tot uitkering overgaat.

Conform de richtlijnen worden jaarlijks de verzekerde waarden van de objecten geïndexeerd (CBS). Daarnaast is in de verzekeringspolis een clausule opgenomen

De inschatting is gebaseerd op een percentage van het totale bestand. De laatste jaren lijkt dit door aangescherpte controles en groter bewustzijn prima

voor ‘vergeten objecten’ waardoor er geen risico wordt gelopen dat achteraf een object onverzekerd is geweest.

te gaan en is het de laatste 4 jaar niet voorgekomen. 8 (8)

Juridische procedures 15% en schadeclaim

€ 600.000

9 (9)

Garantstellingen

€ 353.985

15%

Geschil met een aanbieder van voorzieningen onder de WM O over de te vergoeden prijs. De aanbieder claimt met de contractprijs niet uit te komen en heeft een claim ingediend. De gemeente heeft voornamelijk in het kader van economisch beleid een aantal garantstellingen verstrekt aan privaatrechtelijke rechtspersonen. Indien deze personen niet aan de verplichtingen voldoen, dan loopt de gemeente risico. Onderstaand een overzicht van garantstellingen per product met een risico inschatting. Dit samen leidt tot een gewogen gemiddelde van de garantstellingen. Naam Cambuur Hegie Vastgoed Ien en M ien TOTAAL

Bedrag garantstelling € 450.000 € 2.042.000 € 17.900 € 2.509.900

4

1,17%

Er is een externe advocaat ingeschakeld om de claim te weerspreken.

1,00%

Het risico ontstaat zodra een privaatrechtelijke persoon niet meer kan bijsturen en dan ook niet meer aan de verplichtingen kan voldoen. Bij tijdig bericht kan de gemeente over het algemeen gaan meesturen en nader onheil voorkomen. Als tegenmaatregel bezoeken accounthouders nu frequenter de rechtspersonen aan wie de garantstelling is verstrekt met als doel de meest actuele informatie te krijgen.


Nr.

Gebeurtenis

Max €

Opmerking

Invloed

Maatregel

10 (-)

Juridische procedures 15% en schadeclaim

Kans

€ 200.000

In opdracht van een landelijk orgaan houdt elke gemeente de zorgpremie in op de bijstandsuitkering als een verzekerde bijstandsgerechtigde deze niet betaalt. Dit heet ‘bronheffing’. Er ligt een claim bij de gemeente voor betalingsachterstanden op deze bronheffing. De claim betreft een maximumbedrag van € 200.000. Het gaat om oude zaken vanaf 2010.

0,57%

We hebben een steekproef gedaan en geconstateerd dat de tegenpartij voor het merendeel de administratie zelf niet op orde heeft. Bovendien zijn zij volgens een vastgelegde procedure vier jaar te laat met een claim. De gemeente gaat hier nu niet op in. Er blijft derhalve een kleine kans op procedure en financiële schade.

11 (10)

M isbruik, diefstal, vernietiging en vernieling van

€ 500.000

Ondanks alle beveiligingsmaatregelen bestaat er een 0,48% kleine kans op misbruik, diefstal, vernietiging en vernieling van apparatuur, informatie en documenten

Generieke IT controls waaronder de back-up & recoveryprocedures, uitwijkproceures en fysieke beveiliging (pasreaders en

waardoor financiële schade kan ontstaan.

beveiligingspersoneel in de Stadshal). In 2012 zijn extra maatregelen getroffen waaronder een nieuw camerasysteem

5%

apparatuur, informatie en documenten

(preventief) en extra pasreaders in de Stadshal ter verscherping van de beveiliging (de rest van de ruimte is al afgesloten). Bij diefstal wordt direct een melding gemaakt waarna onderzoek volgt. Verder zijn usercontrols aanwezig, bv. Inloggen met gebruikersnaam en wachtwoord dat periodiek gewijzigd wordt. Ondanks al deze beheersmaatregelen bestaan er restrisico's. 12 (11)

Verslechterende 10% verhouding tussen kosten en opbrengsten bouwleges

€ 200.000

De legesopbrengsten zijn op peil. Dit wordt veroorzaakt enerzijds door een correctie op de legestarieven en ten tweede doordat een groot aantal majeure projecten een omgevingsvergunning hebben aangevraagd. M iddels het sturen op kosten (flexibele schil) beweegt dit product goed mee met de markt.

5

0,38%

De kosten worden door gebruik te maken van de flexibele schil zo laag als mogelijk gehouden. Exogene factoren zoals minder bouwaanvragen is niet op te sturen, je kan er slechts op reageren door minder personeel in te zetten. In 2015 is een aantal civiele projecten gepland. De verwachting is dat de legesopbrengsten binnen de begroting zullen bewegen.


Risico's 3 decentralisaties Naast de algemene risico’s zijn ook de risico’s 3 decentralisaties opnieuw beoordeeld. Ten opzichte van de risico’s die in de rekening 2014 zijn opgenomen is er wel wat gewijzigd. Naast nieuwe risico’s zijn er ook veranderingen in de inschatting van de kans dat het risico zich voordoet en het maximale schadebedrag. In tabel 11 wordt een overzicht gegeven van de Risico’s 3 decentralisaties waarbij tussen haakjes is aangegeven wat in de risico-inventarisatie in de begroting 2015 is opgenomen. Tabel 11 Overzicht risico’s decentralisaties Nr. Risico

Kans

1 (1)

70% (70%)

€ 7.000.000 (€ 7.000.000)

80% (50%)

€ 750.000 (€ 400.000)

Onzekerheid van kostenraming 2015 (overgangseffect). De onzekerheid ontstaat door onder andere: * mogelijk aanzuigende werking van het dekkend netwerk aan wijkteams * verborgen vraag die (onder andere) zichtbaar wordt in het herindicatie traject * Poortwachter in opbouw bij de wijkteams. * Preventieve maatregelen hebben niet het gewenste effect.

Max €

* M inder eigen kracht burgers dan verwacht. * Afname van doorverwijzing naar tweede lijn gaat minder snel dan verwacht 2 (4)

De gemeente slaagt er onvoldoende in om goede automatiseringssystemen in 2016 te voeren. Gevolg is overschrijden leveren doorlooptijden. De informatiebehoefte verschilt zo van de huidige omgeving dat deze niet tijdig is te leveren. Er draaien (te) veel verschillende systemen. De ICT kost meer dan voorzien. De beschikbaarheid van gegevens is van onvoldoende kwaliteit. WBP proof maken kost meer dan voorzien.

3 (-)

4

Participatiebudget. De toenemende korting op de WSW middelen en het 60% toenemende subsidietekort per WSW-er houdt geen gelijke tred met de herstructurering van de WSW. Dit zet de uitvoering van preventie maatregelen op participatie onder druk. Deze maatregelen zijn noodzakelijk voor het beperken van inkomensvoorziening en zorgkosten. Zonder deze maatregelen stijgen de kosten van bijstand en zorg. Capaciteitsproblemen personeel. Gemeente heeft onvoldoende expertise en/of 50%

€ 600.000

(3,5)

capaciteit.

(50%)

5 (-)

M aatwerkinkomensvoorziening: door toenemend eigen risico en afschalen van zorg wordt groter beroep gedaan op bijstandsvoorzieningen

70% (-)

€ 500.000 (-)

6 (2)

Inkoopcontracten/verordeningen/beleidsregels geven juridisch risico: Het risico is de nawerking jurisprudentie van het oude stelsel. Inkleuring en inkadering van het nieuwe stelsel wordt o.a. door jurisprudentie gedaan. Dat is vaak ook op basis van oude rechtspraak, gebaseerd op het oude stelsel. Het

30% (-)

€ 2.000.000 (-)

€ 800.000 (€ 500.000+ € 300.000)

leidt tot risico's dat cliënten die vanwege onze visie geen of minder hulp ontvangen, ineens wel het recht erop krijgen via een voor de gemeente nadelige uitspraak.

Uit de risicosimulatie die vervolgens met deze risico’s is uitgevoerd is gebleken dat met 90% zekerheid gesteld kan worden dat een weerstandscapaciteit van € 7,1 mln toereikend is. De omvang van de reserve Sociaal domein bedraagt € 9 mln en is dus voldoende. 2.3.2c Weerstandsvermogen De actuele risicopositie is in totaal € 4,6 mln. Die risico’s moeten opgevangen kunnen worden door de aanwezige weerstandscapaciteit, voornamelijk in de vorm van de AR. Alvorens in te gaan op de gewenste omvang van de AR in relatie tot de risicopositie, is het nuttig om alle functies van de AR in herinnering te roepen: 6


a. De AR is bedoeld voor het afdekken van algemene risico’s. Door het aanhouden van een reserve

b.

c.

voor dit doel wordt voorkomen dat het beleid (drastisch) moet worden aangepast als één of meer risico’s zich in de werkelijkheid voordoen. Aldus wordt de stabiliteit en rust in het uitvoeren van beleid gecreëerd. De AR is dus een risicoreserve. De AR is bedoeld voor het verwerken van de jaarlijkse begrotingsresultaten. De gemeente Leeuwarden is gehouden om een structureel sluitende meerjarenbegroting vast te stellen. Dit betekent dat de structurele uitgaven en inkomsten in de laatste jaarschijf van de meerjarenraming minimaal aan elkaar gelijk moeten zijn. Begrotingstekorten en overschotten in de jaarschijven daaraan voorafgaand worden verrekend met de AR. Ook dit zorgt voor rust en stabiliteit omdat hierdoor geen bezuinigingen behoeven te worden doorgevoerd mocht in enige jaarschijf voorafgaand aan de laatste een begrotings tekort ontstaan. De AR is dus ook een egalisatiereserve. De AR dient bovendien als buffer voor het opvangen van diverse onvoorziene kosten die niet als een risico kunnen worden bestempeld of simpelweg niet als zodanig zijn herkend. Als er bijvoorbeeld iets voorgefinancierd moet worden of een bepaalde uitgave in tijd naar voren of naar achteren schuift. De AR fungeert dan in een begrotingsjaar als smeermiddel.

Als beleidsuitgangspunt geldt dat de verhouding tussen de risico’s en de weerstandscapaciteit 1,5 moet zijn. Ofwel dat de AR 1,5 keer zo groot moet zijn als de uitkomst van de risicosimulatie. Toepassing van deze norm betekent, dat weerstandscapaciteit € 2,19 mln moet bedragen. Het werken met een ‘overdekking’, moet gezien worden als een extra veiligheidsklep. Hierdoor daalt het weerstandsvermogen, ook wanneer daar een fors beroep op wordt gedaan, minder snel c.q. in mindere mate onder het absolute minimum. Daardoor ontstaat wat meer rust en ruimte om het weerstandsvermogen weer op het gewenste niveau te krijgen. Met absoluut minimum wordt bedoeld het berekende minimaal benodigde weerstandsvermogen voor het eerstvolgende jaar, afgezien van de overdekking. Het werken met een norm voor het weerstandsvermogen die hoger ligt dan de uitkomst van de risicoanalyse werkt dus in zekere zin stabiliserend. In de praktijk van het risicomanagement wordt de volgende classificatie gebruikt als het gaat om de beoordeling van de ratio tussen de aanwezige weerstandscapaciteit (beschikbare reserves) en de uitkomst risicoana lyse: Ratio >2.0 1.4-2.0 1.0-1.4 0.8-1.0 0.6-0.8 <0.6

Betekenis Uitstekend ruim voldoende Voldoende Matig onvoldoende ruim onvoldoende

De ratio van 1,5 bevindt zich dus aan de onderkant van de klasse die als ruim voldoende wordt aangemerkt en lijkt daarmee een evenwichtige norm (niet te krap, niet te ruim). De actuele risicopositie van € 4,6 mln moet dus om te beginnen worden afgezet tegen de meest actuele prognose van de AR. Voor de begroting 2016 wordt de stand van de AR voor de periode 2016-2017 geraamd op € 10,3 mln. In de begroting is nog een post Onvoorzien opgenomen van € 0,1 mln die ook aangemerkt kan worden als weerstandscapaciteit. Het totaal van deze twee (AR € 10,3 mln. + post Onvoorzien € 0,1 mln) bedraagt € 10,4 mln. Daarmee komt de berekende beschikbare weerstandscapaciteit van € 10,4 mln ruim hoger uit dan het gewenste niveau van € 6,9 mln (1,5 maal de actuele risicopositie ad. € 4,6 mln). 2.3.2d Kengetallen en balansprognose Een nieuw onderdeel van de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheer is het onderdeel Kengetallen en Balansprognose. Bij eerdere gelegenheden is met de gemeenteraad afgesproken om in de begroting inzicht te geven in de ontwikkeling van de schuldpositie van de gemeente 7


Leeuwarden. Meer concreet: voortaan wordt in de begroting een prognose van de balans opgenomen en op basis daarvan worden enkele kengetallen m.b.t. de schuldpositie berekend. In deze begroting doen we dat voor het eerst. Dit sluit mooi aan bij een andere ontwikkeling, namelijk de vernieuwing van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het BBV is de verzameling voorschriften waar we ons bij het opstellen van de begroting en jaarrekening aan moeten houden. Eén van de vernieuwingen van het BBV behelst dat vanaf begroting 2016 en jaarrekening 2015 een aantal kengetallen moeten worden opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen. Het betreft de volgende kengetallen: 1a 1b 2 3 4 5

Netto Schuldquote Netto Schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte geldleningen Solvabiliteit Kengetal Grondexploitatie Structurele exploitatieruimte Belastingcapaciteit

Vanwege de samenloop met genoemde eerdere afspraken die met de raad zijn gemaakt over informatie over de schuldontwikkeling, volgt hierna eerst een korte toelichting op de kengetallen. Toelichting op de kengetallen Het kengetal ‘Netto Schuldquote gecorrigeerd voor verstrekte geldleningen’ (1b) en ‘Kengetal Grondexploitatie’ (3) komen overeen met de quotes die in de notitie ‘Schuld onder Controle’ zijn gepresenteerd. Het betreft dan de netto schuld (dus de totale schuld minus een aantal bezittingen, waaronder leningen die door ons zijn verstrekt) uitgedrukt in procenten van de totale baten voor mutaties in reserves. Wat in het BBV ‘Kengetal Grondexploitatie’ wordt genoemd, is in de notitie ‘Schuld onder controle’ als ‘Voorraadquote’ gepresenteerd: de balanswaarde van de grondvoorraad als percentage van de totale baten. Het kengetal ‘Netto Schuldquote’ (1a), is niet in de notitie ‘Schuld onder controle’ gepresenteerd. Deze voor verstrekte geldleningen niet gecorrigeerde quote is bij ons nagenoeg gelijk aan de gecorrigeerde omdat de gemeente Leeuwarden al een aantal jaren geleden gestopt is met het financieren van m.n. woningbouwcorporaties. Er zijn echter gemeenten waarbij die financiering nog wel via de gemeentebalans loopt en bij die gemeenten zijn er wel grote verschillen tussen de kengetallen 1a en 1b. En om de betekenis van het kengetal ‘Netto Schuldquote’ weer aan te halen: het is een indicatie voor (de mutatie in) het beslag dat gelegd wordt op de (toekomstige) gemeentelijke inkomsten door de nettokosten van schulden: de rente. Bovendien geeft de ontwikkeling van dit kengetal aan in hoeverre de schuldpositie ten opzichte van de inkomsten verandert en is daarmee ook indicatie voor de ‘houdbaarheid’ van de schulden: het vermogen om de leningen af te lossen en de rentekosten te betalen. In het verlengde hiervan is het noodzakelijk om ook stil te staan bij het 'Kengetal Grondexploitatie’ omdat dit kengetal mogelijkerwijs voor misverstanden in de sfeer van risicotaxaties van de grondexploitaties kan zorgen. Wat is dit voor kengetal en vooral: wat is het niet:





Het kengetal is om te beginnen een correctie op het kengetal Netto Schuldquote. In de Netto Schuldquote is de totale schuld min enkele bezittingen en vorderingen verwerkt. Een deel van die netto schuld kan echter terugverdiend, afgelost worden met de verkoopopbrengst van bouwgronden: de grondvoorraad. De rentekosten van het deel van de schuld dat terugverdiend kan worden komt dan ook niet ten laste van de reguliere exploitatie maar worden in de regel als kosten van de betreffende grondexploitaties geboekt. Als er dus een indruk gekregen moet worden van het rentebeslag op de totale baten dan moet het kengetal Grondexploitatie afgetrokken worden van het kengetal Netto Schuldquote. Het is dus een correctie op de Netto Schuldquote. Anders dan de naam doet vermoeden biedt het kengetal geen enkel inzicht in de grondexploitaties; het geeft slechts de verhouding weer tussen de balanswaarde van de 8


grondvoorraad en de totale baten. Maar deze verhouding is verder voor de grondexploitaties en het beleid ten aanzien daarvan niet relevant. Het is van groot belang om te onderkennen dat uit het kengetal Grondexploitaties niet het risico op of de noodzaak tot het afwaarderen van grondexploitaties afgeleid kan worden. Het geeft hooguit aan wat de impact kan zijn van een onvoorziene substantiële afwaardering van de grondvoorraad als gevolg van een calamiteit, zoals de kredietcrisis in 2008, op de financiële positie van de gemeente. Een relatieve kleine gemeente (gemeten aan de omvang baten) zal daar meer last van hebben dan een grotere gemeente, gegeven een qua omvang en samenstelling gelijke grondvoorraad. Ma ar dat geldt alleen in geval van een calamiteit. Er wordt binnen de ambtelijke dienst wel verkend of er een kengetal of kengetallen kunnen worden berekend die wél inzicht geven in waar het bij grondexploitaties toch op draait: gaat het lukken om de gemaakte kosten op de beoogde wijze terug te verdienen? Het kengetal ‘Solvabiliteit’(2), het eigen vermogen in procenten van het balanstotaal, is in de notitie ‘Schuld onder Controle’ als niet of nauwelijks relevant voor de gemeentelijke financiële positie getypeerd. Het kengetal is niet van invloed is op het gedrag van verschaffers van vreemd vermogen aan gemeentelijke overheden. Maar uiteraard zal dit kengetal conform het BBV door ons worden opgenomen in de begroting en de jaarrekening. Maar de conclusie die in de notitie ‘Schuld onder Controle’ is getrokken blijft van kracht: de solvabiliteit heeft geen relevantie voor het gemeentelijk financieel beleid. Om deze kengetallen te kunnen berekenen is een prognose van de balans op basis van de begroting noodzakelijk. Er was al afgesproken met de raad dat we die zouden gaan opstellen. De andere twee kengetallen behoeven eveneens meer toelichting, met name als het gaat om de relevantie van de kengetallen voor het financieel beleid van de gemeente Leeuwarden. Het kengetal ‘Structurele exploitatieruimte’ (4) moet niet verward worden met het begrip ‘de structurele financiële positie (ruimte)’ zoals wij die hanteren. Het kengetal geeft slechts aan in hoeverre de structurele lasten gedekt worden door structurele baten. Het gebruik van het woord ‘ruimte’ is in dit verband dus verwarrend; het kengetal geeft niet aan of er sprake is van ruimte voor het doen van extra structurele uitgaven. Dit kengetal wil waarschuwen voor een situatie waarin structurele lasten niet gedekt worden structurele baten. Voor een dergelijke waarschuwing is in de gemeente Leeuwarden echter geen noodzaak omdat ons begrotingsbeleid volledig gericht is op het realiseren van evenwicht tussen structurele baten en lasten. Maar dan wel in meerjarenperspectief en niet alleen voor de eerste jaarschijf in de meerjarenraming. De werkwijze die de gemeente Leeuwarden al gedurende een groot aantal jaren gebruikt met betrekking tot de begroting rust op vier pijlers: a. Een strikte scheiding tussen (mutaties in) structurele inkomsten/uitgaven en incidentele inkomsten en uitgaven. b. De structurele inkomsten en uitgaven moeten in evenwicht zijn in de laatste jaarschijf van de meerjarenbegroting. Tussenliggende overschotten of tekorten (d.w.z. verschillen tussen structurele baten en lasten) worden verrekend met de Algemenen Reserve. c. Incidentele inkomsten en uitgaven en mutaties daarin komen ten gunste respectievelijk ten laste van de Algemene Reserve. d. De Algemene Reserve mag niet onder een bepaald niveau zakken. Deze werkwijze brengt met zich mee dat in meerjarenperspectief de gemeente Leeuwarden er altijd voor zorgt dat de structurele lasten duurzaam gedekt worden door structurele baten. Dat is de kern van ons begrotingsbeleid en het nu voorgeschreven kengetal voegt daar niets aan toe. Er kan wel verwarring door ontstaan. Binnen de kaders van ons bestaande begrotingsbeleid kan het voorkomen dat in een jaarschijf en dus ook in de eerstkomende begroting, de structurele lasten 9


hoger zijn dan de structurele baten. Dat wordt dan verrekend met de Algemene Reserve. Daar moet dan vervolgens geen betekenis aan gehecht worden; er is immers altijd sprake van een structureel sluitende meerjarenraming op basis van het staande beleid. Het is alleen van belang om te beoordelen of de Algemene Reserve het verrekenen van een dergelijk saldo kan dragen of niet. Dit kengetal wordt uiteraard in de begroting en jaarrekening opgenomen maar er wordt nadrukkelijk voor gekozen om hier verder niks mee te doen omdat het voor ons begrotingsbeleid niet relevant is. Het kengetal ‘Belastingcapaciteit’(5) kan zo mogelijk voor nog meer verwarring zorgen omdat het suggereert dat objectief kan worden vastgesteld dat er te veel of te weinig belasting geheven wordt. In dit kengetal wordt de som van de OZB, de rioolheffing en de afvalstoffenheffing van een gezin met een huis met een gemiddelde WOZ-waarde afgezet tegen het landelijk gemiddelde (van het jaar daarvoor). Het kengetal geeft dus aan of de lokale lasten hoger of lager zijn dan het landelijk gemiddelde en niet of ze te hoog of te laag zijn. Dat laatste is en blijft een politiek bestuurlijk oordeel waarbij hooguit van dit kengetal gebruik gemaakt kan worden. Samenvattend Tabel 12 kengetal:

duidt op:

relevantie:

Netto Schuldquote



De schuldquote is het kengetal waarmee de ontwikkeling van de schuldpositie wordt gevolgd en het beslag van de rentekosten op de totale baten en de grondexploitaties. Zonodig kan op basis hiervan worden bijgestuurd.

 Netto Schuldquote gecorrigeerd

Beslag van de rentekosten op de baten en de grondexploitaties. Risico van onhoudbare schuld.

Idem

voor verstrekte geldleningen Solvabiliteit

Vermogen om aan de langlopende verplichtingen te voldoen.

Dit kengetal is niet of nauwelijks relevant voor het financieel beleid.

Grondexploitatie







Omvang van het deel van de schuld dat samenhangt met de financiering van de grondpositie en afgelost kan worden uit de opbrengsten van de grondverkopen. Omvang van de rentekosten

Het is een correctie op de berekende Netto Schuldquote omdat een deel van de schuld uit grondverkopen kan worden afgelost en de rentekosten voor rekening van de grondexploitaties komen.

die niet ten laste van de reguliere exploitatie komen maar van de grondexploitaties. Structurele exploitatieruimte

M ate waarin structurele lasten gedekt worden door structurele baten.

Niet relevant gelet op ons begrotingsbeleid.

Belastingcapaciteit

Verschil tussen de gemiddelde lokale lasten en het landelijk gemiddelde.

M et name relevant voor de politieke afweging omtrent de hoogte van de lokale lasten.

De kengetallen In tabel 13 staan de kengetallen. Uiteraard zijn alleen de kengetallen Rekening 2014 gebaseerd op werkelijke cijfers; de andere zijn gebaseerd op ramingen. In dat verband moet nog op één bijzonderheid worden gewezen. In de kengetallen op basis van de begroting 2016 zijn cijfers

10


gebruikt die weer gebaseerd zijn op begroting 2015. Er zit met andere woorden een dubbele onzekerheid in en daardoor kunnen de kengetallen rekening 2016 behoorlijk afwijken van begroting 2016. Voorbeeld: de geraamde balanswaarde van de gronden ultimo 2016 is gebaseerd op de balanswaarde ultimo 2014 (rekening) plus de verwachte mutatie 2015 plus de verwachte mutatie 2016. Tabel 13

(%) rek 2014

begr 2015

begr 2016

1a 1b

Netto schuldquote Netto gecorrigeerde schuldquote

96,7 93,9

92,8 90,6

91,6 90,7

2 3

Solvabiliteit Kengetal Grondexploitatie

13,0 40,2

9,1 33,1

7,7 33,8

4 5

Structurele exploitatieruimte Belastingcapaciteit

1,19 n.v.t.

1,17 92,8

1,05 90,0

Netto gecorrigeerde schuldquote en Kengetal Grondexploitatie Het verschil tussen de gecorrigeerde en niet-gecorrigeerde Netto Schuldquote wordt bij ons veroorzaakt doordat in het ene geval leningen verstrekte aan bijvoorbeeld de stichting Parkeergarage Nieuw Zaailand wel en in het andere geval niet worden afgetrokken van de schuld. Om te voorkomen dat steeds op twee kengetallen een toelichting gegeven moet worden die slechts marginaal van elkaar verschillen kiezen we er voor om voortaan alleen de gecorrigeerde netto schuldquote te behandelen in deze paragraaf. De leningen die wij hebben verstrekt en die afgetrokken worden van de schulden betreffen in hoofdzaak leningen aan solide partijen waarop normaal wordt afgelost. Bovendien worden de verstrekte leningen elk jaar op waarde getoetst bij de controle van de jaarrekening. Zo nodig worden waardecorrecties doorgevoerd die in de boekwaarde worden verwerkt. Er is dus geen doorslaggevend argument om dit bezit buiten beschouwing te laten. De vraag die natuurlijk steeds op de achtergrond speelt is de vraag wanneer de netto s chuldquote te hoog of te laag is. Een simpel en absoluut antwoord op die vraag is helaas (nog) niet te geven: te veel schulden is niet goed maar hoeveel ‘te veel’ is, is van veel omstandigheden afhankelijk.





In de notitie ‘Schuld onder Controle’ is geopperd om bijvoorbeeld te kijken naar de schuldquotes van de G32-gemeenten. De G32-gemeenten zijn onderling redelijk vergelijkbaar en een netto schuldquote die sterk afwijkt van het beeld binnen die groep kan aanleiding zijn er dieper in te duiken en zo nodig het beleid aan te passen. Gerelateerd aan de Europese norm voor de maximale staatsschuld, 60% van het BBP is door de VNG gesuggereerd dat een netto schuldquote van 120% duidt op een te hoge schuld. Te hoog omdat een schuld in die omvang bij een economische tegenslag onhoudbaar is; het zal dan niet lukken om de rente- en aflossingsverplichtingen na te komen.

Vanwege het feit dat er nog niet veel ervaring is met werken met deze kengetallen is het verstandig om niet te snel over te gaan tot het vastleggen van normen. Beter is het om te kijken waar de ontwikkeling van de netto schuldquote door beïnvloed wordt en welke oorzaak wel en welke niet aanleiding is voor aanpassing van het beleid. Op basis van die analyse kunnen dan conclusies getrokken worden en kunnen eventueel maatregelen worden voorgesteld. Het is bij die analyse van de ontwikkeling van de netto schuldquote wel noodzakelijk dat daarbij ook de ontwikkeling van het Kengetal Grondexploitatie te betrekken omdat er een nauw verband bestaat tussen die twee kengetallen. Wij kiezen er dus niet voor om een normwaarde aan het kengetal te koppelen. Aangezien de netto schuldquote naar verwachting in de komende jaren ruim onder de 120% blijft die de VNG als norm heeft gesuggereerd is daar ook wel ruimte voor.

11


Verder kiezen we er voor om de analyses te laten beginnen in 2014 en niet verder terug te kijken. De herindeling met Boarnsterhim heeft de balans van de nieuwe en oude gemeente Leeuwarden uiteraard beïnvloed en daardoor de ontwikkelingslijn verstoord. Bovendien is er in 2014 een forse stijging van de gemeentelijke baten geweest ten opzichte van 2013 in verband met de decentralisaties binnen het sociaal domein en dus is er sprake van een noemer-effect dat in de analyse ook verstorend werkt. De netto gecorrigeerde schuldquote zal naar verwachting in 2016 nagenoeg gelijk zijn aan die van 2015. De raming van de netto schuldquote is gebaseerd op diverse andere ramingen waarvan de belangrijkste zijn: - de voorgenomen investeringen zoals die in de paragraaf Meerjaren Investeringsprogramma zijn opgesomd; - de geraamde onttrekkingen aan reserves en voorzieningen. Het is bekend dat in de realisatie doorgaans flinke afwijkingen ontstaan op deze ramingen; investeringen worden uitgesteld, onvoorziene investeringskansen doen zich voor en reserves worden minder benut dan was voorzien. Een zeker planningsoptimisme is hiermee annex. Dit betekent dus ook dat de raming van de netto gecorrigeerde schuldquote met meer dan de gebruikelijke onzekerheid omgeven is. Het Kengetal Grondexploitatie heeft nauwelijks of geen zelfstandige betekenis; het is een indicatie voor het deel van de schuld(quote) dat toegerekend kan worden aan de financiering van de grondvoorraden. Solvabiliteit Hiervoor is aangegeven dat het kengetal Solvabiliteit niet relevant is voor het financieel beleid van de gemeente Leeuwarden. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat de ontwikkeling van het eigen vermogen niet relevant is; de ontwikkeling daarvan wordt echter op een andere wijze bewaakt. Door het periodiek vaststellen van de financiële positie als basis voor de begroting inclusief de omvang van de algemene reserve en de risico’s wordt daar invulling aan gegeven. In de paragraaf 3.2.1 Ontwikkeling financiële positie komt dit aan de orde op wijze die meer inzicht bi edt dan (de ontwikkeling van) dit kengetal. Structurele exploitatieruimte Wat hiervoor over de het kengetal Solvabiliteit is gezegd geldt ook voor dit kengetal. De structurele financiële positie van de gemeente Leeuwarden wordt nauwlettend bewaakt door m iddel van de bepaling van de financiële positie. Ook voor ‘de structurele exploitatieruimte’ biedt de paragraaf 3.2.1 Ontwikkeling financiële positie veel meer en veel beter inzicht dan dit kengetal. Belastingcapaciteit De lokale lasten verhouden zich ten opzichte van het landelijk gemiddelde gunstig. Ze zijn lager en bovendien dalen ze naar verwachting in 2016. In 2016 komen te lokale lasten volgens de voor dit kengetal voorgeschreven berekening uit op € 645 per jaar. Dat is € 8 lager dan de lokale lasten in 2015 en € 71 lager dan het landelijk gemiddelde (in 2015).

12

Paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing

Recommend Documents