Paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing Inleiding Weerstandsvermogen kan gedefinieerd worden als ‘mate waarin risico’s kunnen worden afgedekt zonder beleid te hoeven ombuigen’. Daarmee geeft de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing een beeld van de ‘robuustheid’ van de provinciale financiën. In deze paragraaf komen de termen ‘beschikbare c.q. benodigde weerstandscapaciteit’ en ‘weerstandsvermogen’ veelvuldig voor. De weerstandscapaciteit is het bedrag dat beschikbaar c.q. benodigd is om risico’s op te vangen. Risico’s zijn in deze context gedefinieerd als mogelijke gebeurtenissen, die na het treffen van beheersmaatregelen, nog steeds negatieve financiële gevolgen kunnen hebben. Deze paragraaf geeft inzicht in de grootste risico’s en de mogelijke scenario’s en welke opties bestaan om mogelijke financiële gevolgen zo goed mogelijk te beheersen mocht dat scenario realiteit worden. Het weerstandsvermogen is de relatie tussen de beschikbare weerstandscapaciteit, en de benodigde weerstandscapaciteit, op basis van de risico’s met mogelijke financiële gevolgen. Bij ‘voldoende’ weerstandsvermogen kan de provincie risico’s dekken zonder beleid bij te stellen. In het laatste onderdeel van deze paragraaf wordt een oordeel gegeven over het huidige weerstandsvermogen. Schematisch kan de relatie als volgt worden weergegeven:
Binnen het beschikbaar weerstandsvermogen zijn de buffer in de Algemene Reserve, de post ‘Onvoorzien’ en post “ Opvang tegenvallers binnen de Programmareserve 8.2 Algemene Dekkingsmiddelen en onvoorzien, per direct beschikbaar voor het opvangen van tegenvallers. De resterende belastingcapaciteit (MRB) is dat niet omdat hiervoor het tarief moet worden gewijzigd en tariefsaanpassingen niet in de loop van het belastingjaar kunnen worden toegepast. Daarbij komt dat uw Staten in het Coalitieakkoord 20112015 hebben bepaald dat het tarief van MRB, behoudens een inflatiecorrectie, niet wordt verhoogd. De resterende belastingcapaciteit MRB is daarom niet meegenomen in de beschikbare weerstandscapaciteit. Hierna wordt ingegaan op het beleid voor het risicomanagement, de benodigde weerstandscapaciteit, de risico’s en de beschikbare weerstandscapaciteit. Afgesloten wordt met een beoordeling van het weerstandsvermogen. Beleid en ontwikkeling van het risicomanagement Het doel van risicomanagement is: “beheersing van de risico’s om het realiseren van provinciale doelstellingen een zo groot mogelijke kans van slagen te geven” Op 26 juni 2013 is door uw Staten de kadernota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2013 vastgesteld (PS2013-519) waarin deze doelstelling is vastgelegd. Deze kadernota is de basis voor de aanpak van risicomanagement bij de Provincie Gelderland. Om deze doelstelling recht te doen is de aanpak van risicomanagement in 2013 verbreed van een inventarisatie van de risico’s met mogelijke financiële gevolgen naar ook de risico’s met mogelijke gevolgen voor het bereiken van andere dan financiële provinciale doelstellingen. Hierbij is bewust aandacht besteed aan de beleidsinhoudelijke risico’s en 1
het ‘risico’ op onderuitputting van budgetten. Inmiddels zijn diverse maatregelen genomen om laatst genoemde risico te beperken, bijvoorbeeld door een overmaat aan projecten in de planning op te nemen in de wetenschap dat een gedeelte hiervan afvalt of later gerealiseerd zal worden. Uiteindelijk zal het terugdringen van onderuitputting een positief effect hebben op het realiseren van provinciale doelstellingen. Het bewust in kaart brengen en sturen op het voorkomen van beleidsinhoudelijke risico’s levert hier een duidelijke bijdrage aan. Benadering benodigde weerstandscapaciteit De financiële gevolgen van zich manifesterende risico’s worden niet zonder meer meegenomen bij het bepalen van het weerstandsvermogen van de provincie. In de praktijk betekent dit dat voor het weerstandsvermogen slechts die risico’s relevant zijn waarvan de mogelijke financiële gevolgen niet opgevangen kunnen worden door gebruikmaking van: 1. Een gereserveerde post en/of reserve binnen projecten of programma’s; 2. Het schuiven met begrotingsposten binnen een project of programma; 3. Een voorziening (gevormd om specifiek risico af te dekken); 4. Een aanwezige verzekering. Voor wat betreft de bepaling van het weerstandsvermogen wordt geen onderscheid gemaakt tussen incidentele en structurele risico’s. Structurele risico’s zijn risico’s waarvan de gevolgen zich ieder jaar opnieuw kunnen voordoen. In het eerste jaar kunnen deze risico’s onverwacht optreden in de daaropvolgende jaren is het zaak de gevolgen zo snel mogelijk te verwerken in de begroting. Een structureel risico heeft daarmee alleen in het eerste jaar een onverwacht uit het weerstandsvermogen te dekken mogelijk negatief financieel effect. In de jaren daarna moet het beleid zodanig worden aangepast dat dit effect structureel wordt gedekt. In de praktijk zal dit neerkomen op het verlagen van de structurele lasten en/of het verhogen van de structurele baten. Zoals vermeld is de benodigde weerstandscapaciteit gebaseerd op risico’s waarvoor geen andere dekkingsmogelijkheden zijn dan de beschikbare weerstandscapaciteit. Bij alle taakvelden zijn de risico’s die gevolgen kunnen hebben voor de financiële positie en/of het bereiken van de doelstellingen van de provincie geïnventariseerd. Hierbij zijn ook de getroffen beheersmaatregelen en de eventuele financiële gevolgen van de risico’s voor het betreffende programma of de betreffende afdeling in beeld gebracht. Dit heeft geresulteerd in een groot aantal risico’s waarop binnen de programma’s en afdelingen wordt gestuurd. Op basis van deze inventarisatie zijn de risico’s geselecteerd die relevant zijn voor de bepaling van het weerstandsvermogen. Uitgangspunt bij de voor berekening van de benodigde weerstandscapaciteit gehanteerde methodiek is dat niet alle risico’s zich tegelijkertijd zullen voordoen en dat als zij zich voordoen dit niet in alle gevallen voor het maximale negatieve gevolg zal zijn. Met behulp van een algemeen geaccepteerde en gehanteerde simulatie methode voor het rekenen met onzekerheden is een onderbouwde inschatting gemaakt van de benodigde weerstandscapaciteit. Op basis hiervan is aan te geven welk bedrag met welk percentage zekerheid voldoende is om de financiële gevolgen van de risico’s op te vangen.
2
Inventarisatie van de risico’s Naast de benodigde weerstandscapaciteit volgt uit de risicosimulatie een rangschikking van de risico’s op basis van de invloed die zij hebben op dit bedrag. In onderstaande tabel zijn de risico’s opgenomen met de grootste invloed op de benodigde weerstandscapaciteit. De risico’s opgenomen in deze tabel zijn na de tabel afzonderlijk toegelicht.
Toelichting belangrijkste risico’s: 1. Financiële instellingen die obligaties hebben uitgegeven gaan failliet en kunnen niet meer aan hun verplichtingen voldoen De 1e tranche van de verkoopopbrengsten van de aandelen Nuon is belegd in obligaties van Europese landen en financiële instellingen. Conform de aangescherpte restricties in het Strategisch Beleggingsplan 2011 respectievelijk 2012 is de verkoopopbrengst van de 2e tranche in zijn geheel belegd in Staatsobligaties van Europese AAA/AA landen. 3
Van de 2e tranche is 40% in lange termijn obligaties belegd en 60% in obligaties met een korte looptijd. De kans is aanwezig dat de financiële instellingen die obligaties hebben uitgegeven failliet gaan en de waarde van de door die partij afgegeven obligatie nihil wordt. De kans op dit risico is beperkt doordat uitsluitend ‘senior’ obligaties (obligaties met extra zekerheden, bijvoorbeeld een onderpand) zijn aangekocht van triple-A of dubbele-A financiële instellingen die gevestigd zijn in triple-A landen (op het moment van aankoop). Daarnaast kan worden gesteld dat een faillissement van een AAA- of AA land nagenoeg is uitgesloten. De omvang van de maximale schade wordt tevens beheerst door de portefeuille te spreiden over meerdere debiteuren. Valutarisico’s worden uitgesloten door enkel te beleggen in euro’s. Ook bij een afwaardering van een land/financiële instelling kan het nog steeds zo zijn dat de obligaties veilig zijn en geen risico lopen. Tot slot is het van belang te vermelden dat de EU in samenwerking met het IMF heeft besloten een stabiliteitsfonds in te stellen voor EU-lidstaten in schuldcrisis. Het risico van een dreigend faillissement van een land wordt met deze beheersmaatregel verkleind. Tevens kunnen Europese banken een beroep doen op een lening bij de Europese Centrale Bank. Dit lagere risico op onze portefeuille betekent echter aan de andere kant ook een lager rendement. De inschatting van het maximale gevolg is gebaseerd op het failliet van één financiële instelling waarin het maximum van 2,5% van het belegde vermogen ook daadwerkelijk is belegd en 50% van het belegd vermogen bij betreffende bankinstelling wordt terugontvangen na het faillissement. Hoewel een prudent beleid wordt gevoerd en de risico’s voortdurende worden gevolgd en zo veel mogelijk worden uitgesloten, brengt het gebruik maken van obligaties per definitie een risico mee. Het hier berekende risico houdt verband met de omvang van onze portefeuille. Bij nadere beschouwing van onze portefeuille in het kader van risicomanagement is gebleken dat het risico hier geringer is dan eerder geschat en ook licht gedaald is door de inmiddels gedeeltelijk geëffectueerde overgang naar schatkistbankieren. De komende jaren neemt dit risico licht af doordat steeds meer middelen onder het regime van schatkistbankieren zullen gaan vallen. Daarnaast kan het beleggingsbeleid als zeer defensief gekenmerkt worden, getuige het feit dat, in tegenstelling tot enkele andere overheden, de kredietcrisis geen afwaardering op beleggingen van de provincie Gelderland tot gevolg heeft gehad. Daarnaast hanteert de provincie Gelderland strengere restricties dan op grond van de wet FIDO noodzakelijk. 2. Natuur en Landschap Met het recent afgesloten natuurpact zijn de risico’s rondom Natuur en Landschap aanzienlijk verminderd. Zie voor een korte opsomming van de verminderde/vervallen risico’s rondom Natuur en Landschap het hierna opgenomen overzicht van de gedaalde risico’s ten opzichte van de Beleidsrekening 2013. Belangrijkste resterende risico in het kader van het weerstandsvermogen is de blijvende onduidelijkheid over de beschikbaarheid van EU financiering decentralisatie Agrarisch Natuur Beheer (ANB). De toekomstige mogelijke Europese financiering van het ANB buiten de EHS bevat nog zeer veel onzekerheden. De mogelijkheid bestaat dat de provincie hier wel de verantwoordelijkheid voor krijgt, maar dat onvoldoende middelen overgedragen worden om de kosten volledig te dekken. In het kader van de eindafrekening van het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) zijn wij in afwachting van de definitieve beschikking van het Ministerie van Economische Zaken. De minister zal daarbij het eindrapport van het Comité van Toezicht ILG kunnen betrekken. De mogelijkheid bestaat dat de beschikking lager uitvalt dan hetgeen in de Afrondingsovereenkomst ILG is vastgelegd. 3. Betalingsrisico afhandeling schadeclaim te weinig zones regio taxi Het ziet er naar uit dat een overeenkomst gesloten wordt over de claim met betrekking tot te weinig gereden zones. Dit is voor de provincie financieel en inhoudelijk gezien aantrekkelijker dan gelijk krijgen in de huidige procedure. Een gedeelte van het geld voor de voorliggende overeenkomst moet van de deelnemende gemeenten komen. Hierbij is onzeker welke gemeenten wel of niet betalen en om welke bedragen het dan gaat. 4. Niet realiseren geraamde opbrengsten Motorrijtuigenbelasting Per 1 januari 2014 valt veruit het grootste deel van de categorie zuinige auto’s (auto’s met een geringe CO2 uitstoot) weer onder de heffing van de opcentenheffing. Vanaf voornoemde datum is ook het vrijstellingsregime voor oldtimers aangepast en zijn alleen nog motorvoertuigen van 40 jaar en ouder vrijgesteld van (opcentenheffing) motorrijtuigenbelasting, waarbij voor personenauto’s van 25 tot 40 jaar oud rijdend op benzine, een overgangsregeling geldt. De raming 2015 is tot stand gekomen met gebruikmaking van de volumegegevens die de Belastingdienst medio 2014 heeft verstrekt. Het financiële risico wordt geschat op 1% van de totale opbrengst ofwel € 1,6 mln. en de kans dat dit risico zich voordoet op 50%. 5. Wijziging vraagspecificatie openbaar vervoer Financiële gevolgen zijn afhankelijk van hoeveel van de genoemde oorzaken zich voor zullen doen en hoe de gevolgen verdeeld worden tussen concessiehouders en provincie. De inschatting is gebaseerd op enerzijds de verwachting of deze zich al dan niet voor zal gaan doen en anderzijds op een (grove) inschatting van de bedragen die daarmee samenhangen: 4
- Verhoging gebruiksvergoeding vanaf 2015 - Claim Arriva voor compensatie vervallen Rode diesel accijns per 1-1-2013. - Claim Arriva voor compensatie vervallen teruggave REB (Ecotax) - Compensatie Breng voor invoering lange afstandskorting op Arnhem - Doetinchem - Compensatie Arriva na vermindering opbrengsten uit SOV-contract OCW per 1-1-2014 - Compensatie Syntus Veluwe na vermindering opbrengsten uit SOV-contract OCW per 1-1-2014 - Vervoerders derving als gevolg van invoeren SOV voor MBO 6. Sterk en vaak wisselende temperaturen in de winter waardoor bovengemiddeld aantal strooiacties uitgevoerd moet worden De geraamde lasten voor strooiacties zijn gebaseerd op een gemiddeld aantal strooidagen per jaar. Sinds enkele jaren is er geen fonds meer om afwijking hiervan te verevenen over jaren, waardoor meer of minder strooiacties in een jaar direct gevolgen hebben voor het rekeningsaldo van de provincie. 7. Schadeclaims in verband met problemen t.a.v. uitvoerbaarheid eerder geaccordeerde bestemmingsplannen Het komt voor dat in het verleden met bestemmingsplannen van gemeenten is ingestemd, maar dat de omstandigheden zodanig zijn gewijzigd, dat uitvoering volgens dat plan niet meer mogelijk of gewenst is. Meningsverschillen hierover met gemeenten zouden tot schadeclaims kunnen leiden. Een voorbeeld is het verschil van mening met de gemeente Zevenaar over de realisatie van een z.g. Factory Outlet Center binnen een vanaf 2007 geldend bestemmingsplan. Met risico’s als deze is hier rekening gehouden. De kans dat dit risico een schadepost oplevert wordt op 10 % geschat. 8. Faillissement van zorginstellingen waarvoor de provincie garant staat Ultimo 2013 staat de provincie garant voor het aflossen van geldleningen bij 8 zorginstellingen voor een totaal bedrag van naar verwachting € 5,7 mln. Het bedrag aan gewaarborgde geldleningen heeft geheel betrekking op leningen die tot medio jaren tachtig zijn afgesloten ter financiering van intramurale gezondheidsvoorzieningen. Het bedrag waarvoor de provincie garant staat daalt als gevolg van aflossingen door de zorginstellingen. In het jaar 2024 loopt de laatste garantieverlening af. Er worden geen nieuwe garanties meer verstrekt. Overigens is nog nooit aanspraak op één van deze garantstellingen gedaan. 9. Instellingen in autonome deel zijn niet in staat zelfstandig transitiekosten decentralisatie jeugdzorg op te vangen Landelijk is er voor instellingen € 200 mln. gereserveerd voor frictiekosten. Instellingen kunnen zich wenden tot de Transitie Autoriteit Jeugd (TAJ). In juni zijn IPO en Rijk overeengekomen om als gezamenlijke provincies in totaal maximaal € 20 mln. beschikbaar te stellen voor kosten voor fricties bij bureaus jeugdzorg. Gelderland neemt daarvan maximaal € 4,97 mln. voor haar rekening. Uw Staten hebben bij Voorjaarsnota 2014 besloten over deze reservering voor 2015. Door deze landelijke overeenkomst met het Rijk over bijdrage frictiekosten bureaus jeugdzorg, zijn provincies verder gevrijwaard van aanspraken frictiekosten jeugdzorginstellingen. Als risico geldt wel de nog onduidelijke definities over landelijke afspraken frictiekosten. In IPO-verband wordt nagegaan op welke wijze hier in de loop van 2014 nog meer duidelijkheid gegeven kan worden om problemen bij eventuele aanspraak in 2015 te voorkomen. 10. Faillissement opdrachtnemer concessie OV Bij het ontwikkelen van verschillende scenario’s voor wat betreft het openbaar vervoer (OV) en hoe daarop te reageren mochten deze zich voordoen is faillissement van een van de opdrachtgevers een van de mogelijke scenario’s. Bij het opstellen van een plan hoe om te gaan met de verschillende scenario’s is doorgerekend wat de kosten voor de provincie zouden zijn mocht dit zich onverhoopt voordoen. Uitgangspunt hierbij is een zo spoedig mogelijk herstel van de dienstverlening.
Rechtsgeding Vitesse c.s. - provincie Gelderland De provincie Gelderland en de Stichting Betaald Voetbal “Vitesse-Arnhem”, B.V. Vitesse, Stichting Vrienden van Vitesse en enkele financiers van Vitesse (hierna: Vitesse c.s.) hebben sedert 2002 een juridisch geschil over de inhoud en betekenis van uitspraken, die door toenmalige gedeputeerden zijn gedaan in een overleg op 2 juli 2001 met 5
vertegenwoordigers van Vitesse c.s. In de aansprakelijkheidsprocedure heeft de Hoge Raad in 2010 geoordeeld dat de Provincie in 2001 (alleen) onrechtmatig heeft gehandeld doordat de bij het reddingsplan betrokken gedeputeerden bij het doen van hun toezegging over de huurverlaging van het stadion destijds geen voorbehoud hadden gemaakt dat daarvoor nog toestemming van Provinciale Staten nodig was en niet hadden gewaarschuwd dat zij zich alleen voor de huurverlaging zouden inspannen. Vitesse c.s. hebben op 27 augustus 2010 een schadestaatprocedure gestart waarin het gaat om beantwoording van de vraag welke schade als gevolg van het onrechtmatig handelen kan worden aangemerkt en wat de omvang van de schade is. De schadeclaim die is ingediend bedraagt afgerond € 37,7 mln. excl. wettelijke rente en immateriële schade. Op 16 januari 2013 heeft de rechtbank alle vorderingen van Vitesse c.s. afgewezen. In het door Vitesse c.s. ingestelde hoger beroep heeft het gerechtshof op 9 september 2014 arrest gewezen. Net als de rechtbank heeft het hof alle vorderingen afgewezen en de provincie in het gelijk gesteld. Vitesse c.s. hebben nog het rechtsmiddelen van cassatie bij de Hoge Raad. De termijn waarbinnen cassatie moet worden ingesteld, beloopt drie maanden na 9 september 2014. Wordt niet binnen die termijn cassatie ingesteld, dan wordt het arrest van het hof onherroepelijk. Vanwege genoemde mogelijkheid van cassatie is bij dit risico geen bedrag en geen percentage opgenomen. Risico’s nieuw ten opzichte van Beleidsrekening 2013: De thans geïnventariseerde risico’s worden vergeleken met de Beleidsrekening 2013, omdat deze het meest recente, door Uw Staten geaccordeerde, beeld geeft. Risico’s gedaald ten opzichte van Beleidsrekening 2013 Risico’s Natuur en Landschap Met het afsluiten van het natuurpact zijn de onzekerheden over de decentralisatie van natuurbeheer in sterke mate verminderd. Hierbij gaat het vooral om de risico’s: - Kosten ontwikkelopgave EHS worden hoger dan geraamd - Decentralisatie Agrarisch Natuurbeheer vanuit het rijk (ANB) - Niet realiseren geraamde verkoopopbrengsten BBL gronden Risico’s vervallen ten opzichte van Beleidsrekening 2013 De risico’s ten aanzien van het niet (in het geraamde tempo) realiseren van de efficiencytaakstelling die samenhangt met de taakoverdracht naar de Omgevingsdiensten (OD) is nu afgedekt in de begroting. Zoals hiervoor aangegeven, zijn de drie risico’s van Natuur en Landschap samengevoegd tot één risico.
Beschikbare weerstandscapaciteit De beschikbare weerstandscapaciteit is het totaal van de middelen dat kan worden ingezet om risico’s te dekken zonder beleid te hoeven ombuigen. Hieronder wordt nader ingegaan op de verschillende onderdelen van deze beschikbare weerstandscapaciteit. Buffer Algemene Reserve In de begroting 2015 hebben wij een (voor de laatste jaren gebruikelijk) bedrag in de algemene reserve opgenomen van € 16,1 miljoen als buffer voor risico’s. Eind 2013 was de Algemene Reserve gedaald tot 14,9 miljoen en vervolgens aangevuld tot 16,1 miljoen. Programma 8:2 Algemene dekkingsmiddelen en overige In de programmareserve 8:2 Algemene dekkingsmiddelen en overige zijn de voorheen in de Reserve MIG opgenomen reserveringen voor tegenvallers verwerkt. Tevens bevat dit programma het door Uw Staten bepaalde jaarlijkse bedrag voor geringe onvoorziene uitgaven ad € 50.000. 6
Exploitatieoverschot Uw Staten kunnen bij de jaarlijkse Beleidsrekening besluiten om een eventueel exploitatieoverschot, bij Voorjaarsnota, geheel of gedeeltelijk te bestemmen voor het opvangen van risico’s. In de Kadernota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2013 (PS2013-519) is deze mogelijkheid genoemd. Resterende heffingsruimte opcenten motorrijtuigenbelasting (MRB) De resterende heffingsruimte opcenten MRB geeft een indicatie van de mogelijkheid, die de provincie heeft om haar inkomsten te verhogen. Uw Staten kunnen besluiten om de provinciale opcenten te verhogen tot het wettelijk maximum. Een indicatie van de ruimte tot het wettelijk maximum is hierna opgenomen. In het Coalitieakkoord 2011-2015 is bepaald dat de MRB, behoudens voor inflatie, niet wordt verhoogd. In onderstaande tabel is een korte samenvatting opgenomen van de totale beschikbare weerstandscapaciteit.
Oordeel weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen is gedefinieerd als de beschikbare weerstandscapaciteit (het totaal van niet in verplichtingen vastgelegde middelen) in relatie tot de risico’s waarvoor geen maatregelen kunnen worden getroffen of waarvoor nog een resterend financieel risico blijft bestaan, na de genomen beheersmaatregelen (de benodigde weerstandscapaciteit). De omvang van het weerstandsvermogen moet in verhouding staan tot de risico’s die de provincie Gelderland loopt. De vergelijking tussen de aanwezige financiële buffer en de financiële gevolgen van risico’s kan worden uitgedrukt in de vorm van een ratio:
7
Op basis van de gegevens voor de provincie Gelderland met betrekking tot benodigde en beschikbare weerstandscapaciteit leidt dit tot onderstaande berekening van de ratio weerstandsvermogen. In deze berekening is gelet op het Coalitieakkoord 2011-2015 de Heffingsruimte MRB niet meegenomen.
De berekende ratio is een indicator voor het weerstandsvermogen van de provincie. Als de berekende ratio 1 of meer is, dan kunnen volgens de gehanteerde methodiek de incidentele gevolgen van risico’s worden opgevangen. Met deze ratio wordt voldaan aan de Kadernota Risicomanagement en Weerstandsvermogen 2013 (PS2013-519), waarin uw Staten hebben bepaald dat deze ratio groter of gelijk aan 1 moet zijn. Op dit moment ligt de ratio voor het weerstandsvermogen van de provincie Gelderland boven het minimum, zodat geen aanleiding bestaat om uw Staten een voorstel te doen om de weerstandscapaciteit aan te passen. Wordt de heffingsruimte MRB meegenomen, dan wordt de ratio zelfs 2.38.
8
