RIS087173_19-06-2001 Geachte leden van de commissie,
In enkele jaren is het aandeel van 65-plussers in de bijstand in Den Haag toegenomen tot 8% van de cliënten. Het betreft met name mensen met een onvolledige AOW-uitkering, die niet beschikken over een aanvullend pensioen of ander inkomen. Het vermoeden bestaat dat onder deze groep sprake is van een vrij aanzienlijk niet-gebruik van de aanvullende bijstand, hetgeen er voor deze ouderen toe kan leiden dat zij van een inkomen beneden het sociaal minimum moeten leven. Conform het Raadsvoorstel Intensivering Armoedebeleid (SZW/00/282) worden de mogelijke niet-gebruikers door middel van bestandskoppeling geïdentificeerd. Door middel van individuele benadering en algemene voorlichting zal gepoogd worden het niet-gebruik tegen te gaan. Hiervoor zijn reeds gelden gereserveerd. Achtergrond In het minimum-inkomen voor mensen van 65 jaar en ouder wordt in Nederland al vele jaren voorzien door de Algemene Ouderdomswet (AOW). Het recht op een AOW-uitkering wordt opgebouwd tussen het 15de en het 65ste levensjaar. Voor ieder jaar dat men in Nederland heeft gewoond wordt 2% van de uitkering opgebouwd. Een toenemend aantal Nederlandse ingezetenen heeft niet deze hele periode AOW-rechten opgebouwd. Het betreft met name immigranten die op latere leeftijd naar Nederland zijn gekomen en Nederlanders die een aantal jaren in het buitenland hebben verbleven. Als zij 65 worden ontvangen deze mensen een onvolledige AOW uitkering. In bijgaand artikel ‘65-plussers in de bijstand, een nieuw fenomeen’, van de hand van de sectie Beleidsonderzoek van de dienst SZW, wordt aandacht besteed aan deze problematiek. Dit artikel verschijnt binnenkort in Sociaal Bestek. 65-plussers in de bijstand Indien ouderen met een onvolledige AOW-uitkering geen aanvullend inkomen hebben, zijn ze aangewezen op een uitkering op basis van de Algemene Bijstandswet. Het vermoeden bestaat dat een deel van deze groep geen gebruik maakt van de mogelijkheid om aanvullende bijstand aan te vragen. Het aantal 65-plussers met een Abw-uitkering neemt landelijk niettemin jaarlijks met ongeveer 1000 toe en bedroeg in 2000 16.000, zo’n 4.5% van alle bijstandcliënten. In Den Haag gaat het om ongeveer 1800 uitkeringsgerechtigden, 8% van het totale bestand. In Amsterdam gaat het om een vergelijkbaar percentage. Er is dus sprake van een landelijk fenomeen dat sterker speelt in de grote steden, met veel inwoners van buitenlandse afkomst. In de nabije toekomst zal dit probleem nog in omvang toenemen, waardoor een aanzienlijke druk op de Bijstand zal ontstaan. Een probleem hierbij is dat het Rijk tot op heden geen vergoeding betaalt voor de hiermee gemoeide apparaatskosten. Tegengaan van niet-gebruik Een mogelijk nog belangrijker probleem is dat een deel van deze groep 65-plussers onder het bestaansminimum terecht komt, doordat ze verzuimen aanvullende bijstand aan te vragen. Momenteel wordt met de Belastingdienst en de Sociale Verzekeringsbank gesproken over het beschikbaar stellen van gegevens over inwoners van Den Haag met een AOWuitkering beneden het sociaal minimum. Deze gegevens zullen vergeleken worden met de registratiegegevens van de sector Bijstand. Dit levert een bestand op van personen waarvan een deel mogelijk een beroep kan doen op aanvullende bijstand, afhankelijk van de inkomens- en vermogenspositie. Dit biedt de mogelijkheid om deze personen gericht te benaderen, om hen er op te wijzen dat ze mogelijk recht hebben op aanvullende bijstand. Hierbij zal ook benadrukt worden dat alleen recht op aanvullende bijstand bestaat als er het totale inkomen, inclusief eventueel aanvullend pensioen en inkomen van de partner, niet hoger is dan het sociaal minimum. Dit is een eerste belangrijke bestandkoppeling die in het
kader van de intensivering van het armoedebeleid tot stand wordt gebracht. In G4-verband wordt gewerkt aan uitbreiding van deze koppeling met bestanden van de Belastingdienst en de UVI’s. Het lijkt voor de hand te liggen dat de uiteindelijke oplossing van de problematiek van de 65-plussers met onvolledige AOW gezocht wordt binnen het kader van de AOW. In een recent SER-advies aan de Tweede Kamer is bijvoorbeeld het idee geopperd om de leeftijd waarop de AOW-opbouw start te verhogen. Vooralsnog staan er echter geen maatregelen op stapel op dit terrein, zodat het zich laat aanzien dat het probleem van de 65-plussers met onvolledige AOW voor de komende jaren wordt ‘doorgeschoven’ naar de bijstand. Ook met het oog op de komende verkiezingen kan worden vastgesteld dat op dit punt een belangrijk maatschappelijk probleem aan het ontstaan is. 65-PLUSSERS IN DE BIJSTAND, een nieuw fenomeen1 Juliët Wiggers Als men aan de bijstand denkt, denkt men al snel aan personen jonger dan 65 jaar. Voor mensen boven de 65 jaar hebben wij in Nederland toch de AOW als basisvoorziening?! Weinig bekend is dat er een groeiende groep ouderen is, die een onvolledige AOW-opbouw heeft en daarom een (aanvullende) bijstandsuitkering nodig heeft om tot een inkomen op het sociaal minimum te komen. Specifiek beleid voor 65-plussers in de bijstand en het tegengaan van niet-gebruik betekenen voor gemeenten extra werk, waarvoor het Rijk geen vergoeding uitkeert. Voor de problemen van 65-plussers met een onvolledige AOW-opbouw en de problemen, die dit creëert voor gemeenten, zou volgens de auteur meer aandacht moeten komen. Inleiding Het aantal bijstandscliënten neemt over het geheel genomen de laatste jaren steeds meer af door de gunstige economie en het actieve uitstroombeleid van gemeenten. Hierdoor wordt gemakkelijk vergeten dat er ook groepen in de samenleving zijn, die in toenemende mate afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering. Dit betreft bijvoorbeeld de categorie 65-plussers met een onvolledige AOW-opbouw en onvoldoende aanvullend pensioen om tot een inkomen op het sociaal minimum te komen. Deze groep groeit door het toenemende aantal ouderen van buitenlandse afkomst en het toenemende aantal Nederlanders, dat een tijd in het buitenland gewoond en gewerkt heeft 1. Tot nu toe is er weinig aandacht besteed aan deze 65-plussers. Problemen met betrekking tot deze groep blijven dan ook onderbelicht. Het eerste probleem is het lage inkomen van deze 65-plussers. Bij onvolledige AOW-opbouw en onvoldoende ander inkomen is een (aanvullende) Abw-uitkering de enige inkomensbron om tot een minimum-inkomen te komen. Het vermoeden bestaat dat veel ouderen deze aanvullende bijstand niet aanvragen. En ook als ouderen wel aanvullende bijstand ontvangen, gaat het hier om een kwetsbare, veelal extra zorg behoevende groep ouderen op het bestaansminimum met zeer weinig reserves. Voor gemeenten en met name sociale diensten betekent dit een nieuwe doelgroep, die extra aandacht behoeft in het kader van de armoedebestrijding, het zorgbeleid en de bijstand als geheel. Dit creëert een probleem voor gemeenten, aangezien het Rijk geen vergoeding voor apparaatskosten uitkeert voor 65-plussers in de bijstand. Hoe groter deze groep ouderen, hoe groter het financieringsprobleem voor gemeenten dus wordt. Het aantal 65-plussers in de bijstand Dat een groeiend aantal 65-plussers over de jaren heen een beroep op aanvullende bijstand doet, is zowel landelijk als op gemeentelijk niveau te zien. Landelijk blijkt dit aantal jaarlijks met ongeveer 1000 personen toe te nemen van ongeveer 14.000 in 1998, naar 15.000 in 1999 en ongeveer 16.000 65-plussers in 2000 (Min. SZW, 2000). Op het gehele Abw-
1
Dit artikel verschijnt in juni 2001 in het tijdschrift Sociaal Bestek 2
bestand betekent dit een procentuele toename van 3% in 1998 naar 4,5% in 2000. Ook het totaalbedrag, dat hiermee is gemoeid, loopt ieder jaar verder op. In 2000 is landelijk gezien de gemiddelde bruto-uitkering ƒ 833,- per persoon per maand. Doordat de meeste personen van buitenlandse afkomst in de grote steden wonen, neemt vooral hier het aantal ouderen in de bijstand toe. Volgens de Rapportage Minderheden 1998 (SCP, 1998) woonde in 1997 41% van de ouderen uit de minderheden in 1997 in de vier grote steden. In het bijstandsbestand van de gemeente Den Haag blijkt eind 2000 ongeveer 8% (1793 personen) van het totale bestand (totaal 22.241 personen) uit 65-plussers te bestaan 2. Dit percentage is dus bijna twee maal zo hoog als landelijk. Over de jaren heen neemt het aantal 65-plussers in het Haagse Abw-bestand gestaag toe: van ongeveer 1.300 begin 1998 naar bijna 1.800 personen eind 2000. Volgens de prognose zal ook dit jaar het aantal verder toenemen met zo’n 250 personen. Eenzelfde beeld als in Den Haag is te zien in Amsterdam3. Tussen eind 1997 en eind 2000 is het percentage 65+huishoudens met een (aanvullende) bijstandsuitkering in Amsterdam opgelopen van 5% (op het totaal van 62.688) naar 7,7% (van in totaal 49.890). Wie zijn nu die 65-plussers in de bijstand? Eind 2000 is 60% van de 65-plussers in het Haagse bijstandsbestand vrouw en is driekwart alleenstaand (merendeels vrouwen). Tweederde van de 65-plussers is niet in Nederland geboren, waarvan het grootste deel in Suriname (ruim eenderde op het totaal). Ruim 8% komt uit Marokko, 5% uit Turkije, 3% uit de Nederlandse Antillen, 3% uit China, 3% uit Nederlands Indië en ongeveer 10% uit diverse andere landen. Zij zijn in de loop van hun leven naar Nederland gekomen. Deze groep is groeiende. De meesten (83%) hebben op dit moment wel de Nederlandse nationaliteit. Eenderde van de Haagse 65-plussers met een Abw-uitkering is wel in Nederland geboren, maar heeft geen volledig AOW recht opgebouwd. Dit zijn personen, die een periode in het buitenland hebben gewerkt of een tijd in het buitenland hebben verbleven vanwege huwelijk of omzwervingen. Naar verwachting zal dit aantal 65-plussers in de bijstand exponentieel gaan stijgen. Volgens berekeningen van het SCP (SCP, 1998) gaat het aantal Turkse, Marokkaanse, Surinaamse en Antilliaanse ouderen toenemen van ongeveer 18.000 personen in 2000 naar 37.000 in 2005 en zo’n 75.000 in 2015. Verreweg de meesten hebben geen volledig AOW-recht opgebouwd, is de verwachting. Daarnaast heeft ook een toenemend aantal Nederlanders een periode in het buitenland gewoond en gewerkt. Ook zij hebben niet allemaal goede pensioenvoorzieningen opgebouwd. Als iedereen die hier recht op heeft bijstand gaat aanvragen, dan kan het aantal 65-plussers in de bijstand de komende jaren dus nog fors gaan oplopen. Het niet-gebruik van de (aanvullende) bijstand onder 65-plussers Het vermoeden bestaat dat een relatief grote groep ouderen, die recht heeft op aanvullende bijstand, hiervan momenteel geen gebruik maakt. Dit waarschijnlijk wegens onbekendheid met de mogelijkheid, de als ingewikkeld ervaren procedures en/of weerstanden tegen afhankelijkheid van de sociale dienst. Om hoeveel mensen het gaat, is niet duidelijk. Volgens de Sociaal Economische Raad (SER, 2000) zijn er op dit moment ongeveer 259.000 65-plussers met een onvolledige AOWopbouw in Nederland. Ruim de helft van deze mensen is in Nederland geboren. Een kwart is afkomstig uit andere EUlanden. De overige personen komen uit Marokko, Turkije, Suriname of de Nederlandse Antillen. Hoeveel van deze 65plussers in aanmerking komen voor aanvullende bijstand is niet duidelijk, aldus de SER. Volgens het SCP (SCP, 1998) hebben vooral personen van buitenlandse afkomst weinig aanvullend pensioen opgebouwd en komen zij dus waarschijnlijk het meest in aanmerking. Zo bestaat landelijk slechts zo’n 12% van het gemiddelde inkomen van etnische minderheden boven de 65 jaar uit een ander inkomen dan de AOW, tegenover bijna eenderde van het inkomen van autochtonen (SCP, 1998). Oorzaken hiervoor zijn ondermeer de relatief slecht betaalde banen met ongunstige pensioenregelingen, die allochtonen gehad hebben, het vaak onvolledige arbeidsverleden van oudere allochtone mannen (door werkloosheid en/of arbeidsongeschiktheid) en het vaak geringe arbeidsverleden van oudere allochtone vrouwen. Bij personen van buitenlandse afkomst is ook waarschijnlijk het meeste ondergebruik van de bijstand te vinden, volgens het SCP. Dit illustreert het SCP aan de hand van het feit dat in totaal bijna 15.000 personen met een buitenlandse nationaliteit4 (waaronder bijna alle personen met de Marokkaanse, Turkse of Surinaamse nationaliteit) een gekort AOW-pensioen hebben, terwijl slechts 2.800
3
personen met een buitenlandse nationaliteit een beroep doen op de bijstand (SCP, 1998). Het grote verschil tussen beide aantallen doet een groot niet-gebruik vermoeden, aldus het SCP (SCP, 1998). Vergelijking tussen het Haagse bijstandsbestand en de Haagse bevolking boven de 65 jaar laat zien dat ook in Den Haag mogelijk een groot niet-gebruik bestaat. Op het totaal aantal van 13.339 personen van buitenlandse afkomst in Den Haag ontvangt nog geen 9% aanvullende bijstand 5, terwijl de meesten waarschijnlijk een gekorte AOW hebben. Hierbij blijkt dat 65-plussers van Marokkaanse oorsprong relatief vaker een beroep op de bijstand doen (ongeveer 60%), dan 65-plussers van Antilliaanse (ongeveer 27%) Turkse (ongeveer 30%), Surinaamse (ongeveer 35%) of Nederlandse (ongeveer 1% van het totaal) oorsprong. Als er sprake is van ondergebruik dan is dit dus mogelijk vooral onder die laatste groepen te vinden en dan met name die van buitenlandse afkomst. Het zou kunnen dat zij niet allemaal recht op aanvullende bijstand hebben, omdat zij vermogen of andere inkomsten bijvoorbeeld uit aanvullende pensioenen hebben. Het grote verschil tussen het aantal 65-plussers van buitenlandse afkomst en het aantal bijstandscliënten boven de 65 jaar in Den Haag doet echter wel een groot niet-gebruik vermoeden. Bovendien ligt het voor de hand dat niet-gebruik van de bijstand voornamelijk voorkomt onder ouderen, die voorheen geen gebruik maakten van de bijstand. Het gaat hierbij om personen, die voordat zij 65 jaar werden, een andersoortige uitkering (arbeids-ongeschiktheids- of werkloosheidsuitkering) of een laag loon hadden en mogelijk met name om gezinnen/paren. Het vermoeden dat het niet-gebruik onder allochtone ouderen het grootst zal zijn, wordt volgens het SCP versterkt, doordat uit onderzoek naar voren komt dat niet-gebruik van de bijstand en aanvullende inkomensondersteunende regelingen geen zeldzaam verschijnsel is, met name onder allochtonen, ouderen en onder personen met een laag opleidingsniveau. Verder onderzoek naar niet-gebruik van de bijstand onder 65-plussers is echter nodig om meer zicht te krijgen op de problematiek. Beleid van gemeenten Aangezien de toename van het aantal ouderen in de bijstand vooral in de grote steden plaatsvindt, is dit vooral een probleem voor de gemeentelijke sociale diensten in de grote steden. Hierbij zijn met name twee kwesties van belang. Ten eerste is het de vraag of er niet een specifiek op 65-plussers gericht beleid nodig is in de bijstand. Ten tweede is het voor gemeenten een belangrijk probleem dat zij geen vergoeding voor apparaatskosten van het Rijk ontvangen voor 65-plussers in de bijstand. Binnen een specifiek beleid voor 65-plussers is armoedebestrijding en het opsporen van niet-gebruik 6 van de bijstand onder 65-plussers van groot belang gezien het structureel lage inkomen van de betreffende groep. Vanuit sociaal oogpunt is het immers onwenselijk dat een groeiende groep ouderen een inkomen beneden het sociaal minimum heeft. Daarnaast verdienen deze ouderen extra aandacht en specifiek beleid binnen de bijstand. Tot op heden wordt in de bijstand weinig onderscheid gemaakt tussen personen beneden en personen boven de 65 jaar 7. Zo hebben zij dezelfde verplichtingen, zoals het geregeld afleggen van een inkomens- en vermogenstoets, en moeten zij dezelfde handelingen verrichten om in aanmerking te komen voor de bijstand, als iedere ‘gewone’ bijstandscliënt beneden de 65 jaar zonder arbeidsplicht. Juist dit regime van de bijstand schrikt veel ouderen af om aanvullende bijstand aan te vragen. Zij zien op tegen de (administratieve) rompslomp, de verplichtingen die verbonden zijn aan de bijstand en het imago van ‘steuntrekker’. Ook de gemeentelijke sociale diensten moeten dus voor 65-plussers precies dezelfde handelingen verrichten als voor cliënten beneden de 65 jaar. Er moeten dossiers worden aangelegd, brieven verstuurd, gesprekken gevoerd en persoonlijke aandacht worden besteed aan iedere cliënt. Deze ouderen zijn immers niet alleen op financieel gebied kwetsbaar, maar ook in veel gevallen op maatschappelijk en gezondheids(zorg)gebied. Vanwege hun kwetsbare positie vragen ouderen in de bijstand een specifiek op hun situatie gericht beleid, waarin zorg en vergoeding van verzorgings- en medische kosten (b.v. via bijzondere bijstand en WVG) steeds belangrijker wordt met het stijgen van de leeftijd. De vraag is of het niet tijd wordt voor een speciale aanpak. Een niet onbelangrijk probleem voor gemeenten hierbij is dat het Rijk, zoals gezegd, geen apparaatskosten voor 65-plussers vergoed. Voor de uitvoering van de bijstand keert het rijk één totaal-bedrag uit aan gemeenten op basis van het aantal zelfstandig wonende bijstandsgerechtigden jonger dan 65 jaar in het bijstandsbestand. Voor 65-plussers in de bijstand
4
bestaat geen apart budget. Vooral voor grote gemeenten, waar het aantal 65-plussers in de bijstand fors kan gaan oplopen, kan dit dus in toenemende mate een probleem zijn, vooral als er specifiek beleid ontwikkeld moet worden. Vanuit het Rijk wordt op dit moment wel enige aandacht besteed aan de problematiek rond de onvolledige AOW-opbouw van ouderen. Oplossingen hiervoor worden vooral gezocht in een andere opbouw van de AOW (SER, 2000; Tweede Kamer, 2000). Voor veel toekomstige ouderen met een onvolledige AOW-opbouw zal dit echter te laat zijn. Zij zullen aanvullende bijstand nodig blijven hebben. Dit betekent dat gemeenten voorlopig dit gat moeten blijven opvullen.
Conclusies Een groeiende groep 65-plussers heeft te weinig AOW opgebouwd en te weinig andere inkomsten om tot een inkomen op het sociaal minimum te komen. Zij zijn in toenemende mate afhankelijk van een aanvullende bijstandsuitkering. Deze groep ouderen vraagt specifieke aandacht van het Rijk en gemeenten. Aangezien de bijstand echter niet is toegesneden op de problemen van deze ouderen en de financieringssystematiek van het Rijk geen rekening houdt met 65-plussers in de bijstand, levert dit problemen op voor gemeenten. Dit artikel pleit voor een specifiek te ontwikkelen bijstandsbeleid gericht op ouderen en voor een specifieke vergoeding van het Rijk voor gemeenten ten behoeve van 65-plussers in de bijstand. Juliët Wiggers is beleidsonderzoeker bij de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheidsprojecten van de gemeente Den Haag. Met dank aan alle collega’s die commentaar hebben gegeven op dit artikel. Literatuur S Ministerie van SZW (2000), Sociale Nota 2001, Den Haag S Sociaal en Cultureel Planbureau (1998), Rapportage Minderheden 1998, Den Haag S Sociaal-Economische Raad (2000), Onvolledige AOW-opbouw, Advies inzake onvolledige AOW-opbouw, Publicatienummer 5, Den Haag S Tweede Kamer, Vaststelling van de begroting van de uitgaven en de ontvangsten van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor het jaar 2001, vergaderjaar 2000-2001, 27 400 XV, nr. 20, SDU Uitgevers, ‘s-Gravenhage 2000
Noten 1. Voor elk jaar verblijf buiten Nederland in de periode dat de AOW opgebouwd wordt (tussen het 15de en 65ste levensjaar) wordt een kortingspercentage van 2% op de volledige AOW-uitkering toegepast. 2. Stand van zaken eind december 2000, afdeling Planning en Controle, dienst SZW gemeente Den Haag 3. Met dank aan Line Wiener (beleidsmedewerkster Sociale Dienst Amsterdam) voor deze cijfers en haar adviezen bij dit artikel. 4. In dit verband zijn alleen gegevens omtrent nationaliteit bekend en geen gegevens omtrent geboorteland. 5. Dit percentage is waarschijnlijk nog iets lager, aangezien de cijfers van het Haagse bijstandsbestand dateren van eind december 2000 en de cijfers over de Haagse bevolking dateren van 1 januari 2000 (dienst Burgerzaken), aangezien recentere cijfers niet beschikbaar zijn. Aangezien het aantal 65plussers van buitenlandse afkomst ieder jaar relatief sterk toeneemt, geeft dit een enigszins vertekend beeld. 6. De gemeente Den Haag gaat de mogelijkheid bekijken om niet-gebruik zoveel mogelijk tegen te gaan via bestandkoppeling van de Sociale Verzekeringsbank en het bijstandsbestand.
5
7. In Den Haag speelt momenteel een discussie of er niet een aangepast beleid voor ouderen kan worden gevoerd.
6
