Rekenkamercommissie Amersfoort. Postbus 4000 Euclideslaan EA Amersfoort 3584 BL Utrecht

Rekenkameronderzoek Afvalstoffenheffing Amersfoort

Colofon

Titel

Rekenkameronderzoek afvalstoffenheffing Amersfoort

Uitgave

januari 2009

Rekenkamercommissie Amersfoort

Ernst&Young

Postbus 4000 3800 EA Amersfoort

Euclideslaan 1 3584 BL Utrecht

T F E I

T F E I

(033) 469 43 12 (033) 469 54 54 [email protected] www.amersfoort.nl/rekenkamer

(030) 259 20 16 (030) 259 22 15 [email protected] www.ey.nl

Inhoudsopgave ►

1 Inleiding

►

2 Onderzoeksvragen en -opzet

2.1 2.2 2.3 2.4

► 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

► 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

► 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Algemeen Onderzoeksvragen Onderzoeksopzet Onderzoeksaanpak

Inleiding Kostendekkendheid? Amersfoort Benchmark Samenvatting

8 8 8 8 9 9

4 Berekeningsmethodiek Inleiding Kostendekkendheid? Amersfoort Benchmark Samenvatting

10 10 10 11 17 19

5 De relatie tussen de gemeente en ROVA Inleiding Missie en dividend beleid Kostenstructuur (overhead) Contactmomenten tussen de gemeente Amersfoort en ROVA Samenvatting

6 Het tarief in praktijk

6.1 6.2 6.3 6.4

Financiële stukken Groei in Amersfoort Benchmark Samenvatting

7.1 7.2 7.3 7.4

4 4 4 5 6

3 Grondslag

►

►

3

20 20 20 20 21 22

23 23 24 25 27

7 Antwoord op de vragen, slotbeschouwing en aanbeveling Antwoord op de centrale probleemstelling Antwoord op de onderzoeksvragen en de deelvragen Slotbeschouwing Aanbevelingen

28 28 28 29 30

►

Bijlage 1: Lijst van geïnterviewde functionarissen

32

►

Bijlage 2: Opzet benchmark

33

►

Bijlage 3: Informatieverzoek referentie-gemeenten

35

►

Bijlage 4: Referentiegemeenten

38

►

Bijlage 5: Tabellen en grafieken

39

1

►

Bijlage 6: Gebruikte documenten

40

2

1

Inleiding

Voor u ligt het Rekenkamerrapport van het onderzoek naar de afvalstoffenheffing. De Rekenkamercommissie wilde antwoord op de vraag hoe het is gesteld met de Amersfoortse afvalstoffenheffing met het oog op de grondslag, de berekeningsmethodiek in het licht van kostendekkendheid en de transparantie van de relatie tussen de gemeente en de ROVA. Het onderzoek is uitgevoerd naar aanleiding van een onderzoeksverzoek van de Amersfoortse gemeenteraad. Binnen de gemeenteraad was al een tijd discussie gaande over de grondslag en de berekening van de tarieven, vooral vanuit het oogpunt van kostendekkendheid. De gemeenteraad heeft daarom begin 2008 een onderzoeksverzoek ingediend bij de Rekenkamercommissie. De Rekenkamercommissie heeft besloten het verzoek op te pakken. Het onderzoek past binnen de taakopdracht en bevoegdheden van de commissie. Het onderzoek heeft een duidelijk maatschappelijk belang en past binnen de selectiecriteria uit het onderzoeksprotocol. Het onderzoek is uitgevoerd door een extern bureau, Ernst & Young. De begeleiding van het onderzoek was in handen van mevr. drs. M.P. van den Nieuwendijk RA (de secretaris van de Rekenkamercommissie), dhr. M. Snijder MPM (lidrapporteur en voorzitter) en mevr. ir. F.T. van de Vlierd RC (lidrapporteur en extern lid). Bij het onderzoek zijn de procedures van hoor- en wederhoor uit het onderzoeksprotocol toegepast. Enerzijds heeft technisch wederhoor plaatsgevonden op de feiten van het rapport. De opmerkingen hieruit zijn meegenomen in de laatste opmaak. Anderzijds heeft de Rekenkamercommissie het college om een bestuurlijke reactie gevraagd, deze reactie is apart bij het rapport gevoegd. Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden de onderzoeksopzet en onderzoeksvragen behandeld. In de hoofdstukken 3, 4, 5 en 6 komen de inhoudelijke analyses aan de orde. Hoofdstuk 3 gaat in op de grondslag. Hoofdstuk 4 behandelt de berekeningsmethodiek. Hoofdstuk 5 gaat in op de relatie tussen de gemeente en ROVA. En hoofdstuk 6 geeft een nadere uiteenzetting rond het tarief in praktijk. Het rapport sluit af met hoofdstuk 7, waarin de antwoorden op de geformuleerde onderzoeksvragen worden behandeld. In dit hoofdstuk geeft de Rekenkamercommissie ook haar slotbeschouwing alsmede de aanbevelingen tot welke zij naar aanleiding van het onderzoek is gekomen.

3

2

Onderzoeksvragen en -opzet

2.1 Algemeen De RKC bestaat al enkele jaren en doet in algemeenheid onderzoek naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gemeentelijke beleid. De RKC heeft deze begrippen als volgt gedefinieerd:

►

Doeltreffendheid: zijn de beoogde effecten van het beleid ook daadwerkelijk behaald?

►

Doelmatigheid: is de voorbereiding en uitvoering van beleid efficiënt verlopen?

►

Rechtmatigheid: voldoet de uitvoering aan de wettelijke kaders en regelgeving?

Voor dit onderzoek naar de afvalstoffenheffing luidt de volgende specifieke vraagstelling: ‘Hoe is het gesteld met de Amersfoortse afvalstoffenheffing met het oog op de grondslag, de berekeningsmethodiek in het licht van kostendekkendheid en de transparantie van de relatie tussen de gemeente en de ROVA?’ Het onderzoek richt zich op de jaren 2006 en 2007 omdat over deze jaren niet alleen de begrotingen maar ook de jaarrekeningen beschikbaar zijn. Enkele aanpassingen die in 2008 zijn gemaakt, worden bij de bevindingen van het onderzoek meegenomen.

2.2 Onderzoeksvragen Om invulling te kunnen geven aan de beantwoording van de centrale vraagstelling zijn een aantal deelvragen geformuleerd. De beantwoording van de centrale vraagstelling zal plaatsvinden aan de hand van de volgende deelvragen:

►

Welke kaders heeft de gemeenteraad gesteld aan de afvalstoffenheffing?

►

Welke grondslag wordt gebruikt voor de heffing?

►

Welke plaats neemt Amersfoort voor deze grondslag in bij het maken van een benchmark met vergelijkbare gemeenten?

►

Welke berekeningsmethodiek wordt gehanteerd?

►

In hoeverre wordt rekening gehouden met kostendekkendheid?

►

Welke plaats neemt Amersfoort voor deze berekeningsmethodiek in bij het maken van een benchmark met vergelijkbare gemeenten?

►

Hoe is de kostendekkendheid in de praktijk?

►

Hoe lopen de geldstromen rond de afvalstoffenheffing en hoe worden deze verantwoord in de financiële administratie en de jaarrekening?

►

Krijgt de gemeente voldoende informatie van de ROVA om inzicht in de kosten te hebben en daarmee een helder oordeel te kunnen vellen over de kostendekkendheid?

4

2.3 Onderzoeksopzet De opzet van het onderzoek wordt inhoudelijk in belangrijke mate gevormd door het opgestelde normenkader maar ook door duidelijk de scope van het onderzoek te benoemen.

Normenkader Aan enerzijds de onderzoeksvragen en anderzijds de geldende wet- en regelgeving (zoals de Gemeentewet, de Wet Milieubeheer, de gemeentelijke belastingverordeningen en het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten) wordt het volgende normenkader ontleend. Grondslag

► – – – – – –

De raad heeft een bewuste en afgewogen keuze gemaakt tussen inning via: een vast bedrag per perceel; een bedrag naar het aantal personen in het particuliere huishouden; een bedrag afhankelijk van de capaciteit van de afvalcontainer; een bedrag per lediging; een combinatie van deze tariefstellingen; een andere methode.

►

De gemeenteraad heeft in het belang van de bescherming van het milieu een afvalstoffenverordening vastgesteld (10.23 wet milieubeheer). Hierbij is rekening gehouden met het gemeentelijk milieubeleidsplan.

►

Amersfoort neemt voor de grondslag in een benchmarkonderzoek een gemiddelde plaats ten opzichte van vergelijkbare gemeenten.

Berekeningsmethodiek

► – – – – – –

De geraamde baten zijn niet hoger dan de geraamde lasten: de ramingen voor de baten is realistisch; de raming voor de lasten is realistisch; er is zicht op de directe kosten; er is zicht op de indirecte kosten; de overhead wordt aan een kostenobject toegerekend; er is zicht op compensabele BTW.

►

Het onderlinge verband tussen lasten binnen de gehele verordening is realistisch.

►

Het opstellen van de ramingen gebeurt op een efficiënte manier.

►

Het is zichtbaar welk deel van de kosten wordt gedekt uit de algemene middelen.

►

Er is een keuze aan de gemeenteraad geweest om deze middelen voor andere doeleinden te bestemmen.

►

De gemeente bekijkt periodiek of de gehanteerde methode nog volstaat.

►

Amersfoort neemt voor de methode tariefsbepaling in een benchmarkonderzoek een gemiddelde plaats ten opzichte van vergelijkbare gemeenten in.

5

De relatie tussen de gemeente en ROVA

►

De gemeente krijgt tijdig, volledige en juiste informatie van de ROVA om inzicht in de kosten te hebben.

Tarief in praktijk

►

De geldstromen worden verantwoord in de financiële administratie en de jaarrekening.

►

De tarieven worden jaarlijks geïndexeerd.

►

Het tarief in praktijk is realistisch: er wordt rekening gehouden met een kwijtscheldingsbeleid van de gemeente; er wordt gebruikgemaakt van een egalisatiereserve; er is een maximale hoogte van de egalisatiereserve; de egalisatievoorziening wordt periodiek geanalyseerd en geëvalueerd.

– – – –

Scope Het onderzoek is uitsluitend gericht op de genoemde aspecten van de afvalstoffenheffing. Dit betreft de grondslag van de heffing, de methode van tariefsbepaling in het licht van kostendekkendheid, de transparantie van de relatie tussen de gemeente en de ROVA en het tarief in praktijk. Het onderzoek richt zich op de jaren 2006 en 2007. In 2008 zijn overigens enkele aanpassingen gemaakt, deze zijn waar nodig en mogelijk bij de bevindingen van het onderzoek meegenomen. In het onderzoek wordt een vergelijking met andere gemeenten gemaakt waarvoor een benchmark is opgezet. Een benchmark geeft indicaties ten opzichte van een gemiddelde. Indicaties die stof geven tot nadenken (waarom is het tarief voor afvalstoffenheffing hoger) dan wel indicaties die het beeld bevestigen (het tarief is inderdaad hoger, omdat we andere eisen aan de zorg voor het milieu stellen). In lijn daarmee wordt een feitelijke vergelijking uitgevoerd met bijbehorende resultaten. De vergelijking beperkt zich tot de geselecteerde referentiegemeenten die medewerking hebben verleend en de ontvangen, bruikbare informatie van deze gemeenten.

2.4 Onderzoeksaanpak De aanpak van het onderzoek heeft bestaan uit drie fasen:

►

Documentenstudie en interviews

►

Benchmark, wet- en regelgeving

►

Koppelen informatie en kruisverbanden

Documentenstudie en interviews In de eerste fase vond een inventarisatie plaats van de grondslag, de berekeningsmethodiek, de kostendekkendheid, de geldstromen en de afspraken en relatie tussen gemeente en ROVA. Dit heeft grotendeels plaatsgevonden door middel van het bestuderen van documenten en daarnaast aan de hand van interviews met functionarissen van gemeente en de ROVA. In Bijlage 1 is een lijst opgenomen van geïnterviewde functionarissen van de gemeente en de ROVA.

Benchmark Bij de beantwoording van de vraagstelling hoe het is gesteld met de Amersfoortse afvalstoffenheffing werd de gemeente Amersfoort vergeleken met referentiegemeenten. Hiertoe is een benchmark opgezet welke als doel heeft om de positie van de gemeente Amersfoort ten opzichte van vergelijkbare gemeenten te bepalen (prestaties meten) en te leren van bevindingen (prestaties vergelijken).

6

Belangrijk bij de vergelijking in dit onderzoek is dat de vergelijking wordt uitgevoerd met gemeenten die qua grootte en karakteristiek vergelijkbaar zijn met de gemeente Amersfoort. Er is een bandbreedte aangehouden van minimaal 100.000 en maximaal 150.000 inwoners. Hieruit komt de volgende selectie van gemeenten naar voren: Haarlem 146.960 Arnhem 142.569 Amersfoort 142.500 Zaanstad 141.402 Haarlemmermeer 138.255 's-Hertogenbosch 135.648 Maastricht 119.038

-

Dordrecht Zoetermeer Leiden Zwolle Emmen Ede

118.541 118.024 117.485 114.635 108.832 107.500

Bij de beantwoording van de vraag welke gemeenten qua karakteristiek vergelijkbaar zijn met Amersfoort zijn de volgende criteria gehanteerd:

►

mate van verstedelijking

►

historische kern

►

mate van uitbesteding van afvalinzameling en –verwerking

Indien de mate van verstedelijking of historische kern worden betrokken op de eerste selectie op basis van inwoneraantal worden de gemeenten Zoetermeer en Emmen uit de selectie gehaald. Bij deze gemeenten is in mindere mate sprake van verstedelijking of zij beschikken niet over een historische kern. Van de selectie van mogelijke referentiegemeenten die daaruit overblijft, is bekeken op welke manier zij de inzameling van afval hebben georganiseerd. Is dit uitbesteed of ondergebracht in een gemeentelijke dienst 1. Dit leidt tot de volgende set van referentiegemeenten. Gemeente

Inwoner aantal

Uitgevoerd door

Vorm

Amersfoort

142.500

ROVA

Samenwerking gemeentelijke dienst

Arnhem

142.569

Sita

Private partij

Dordrecht

118.541

Netwerk

Samenwerking gemeentelijke dienst

Ede

107.500

Afvalcombinatie de Vallei

Samenwerking gemeentelijke dienst

Haarlem

146.960

Spaarnelanden

Geprivatiseerde gemeentelijke dienst

Maastricht

119.038

Gemeentelijke dienst

--

Leiden

117.485

Gemeentelijke dienst

--

’s-Hertogenbosch

135.648

Gemeentelijke dienst

--

Zwolle

114.635

ROVA

Samenwerking gemeentelijke dienst

Tabel 1: Referentiegemeenten benchmark

In Bijlage 2 is de opzet van de benchmark opgenomen en in Bijlage 3 het informatieverzoek aan de geselecteerde gemeenten. In Bijlage 4 een lijst van referentiegemeenten die in de vergelijking zijn betrokken.

Koppelen informatie De derde fase van het onderzoek was gericht op het beantwoorden van de onderzoeksvragen door de informatie uit de interviews, documentenstudie en vergelijking met elkaar te koppelen.

1 SenterNovem 2006: Afvalstoffenheffing 2006, uitvoering afvalbeheer 7

3

Grondslag

3.1 Inleiding De gemeente mag een heffing instellen ter bestrijding van de kosten verbonden aan het beheer van huishoudelijk afval. Deze heffing, de afvalstoffenheffing, wordt geheven op grond van artikel 15.33 Wet milieubeheer. Het belastbare feit is het feitelijke gebruik van een perceel ten aanzien waarvan de gemeente een inzamelplicht heeft voor de huishoudelijke afvalstoffen die in een particuliere huishouding kunnen ontstaan. Er kan op verschillende manieren worden geïnd. In de praktijk voorkomende methoden zijn: een vast bedrag per perceel, een bedrag naar het aantal personen in het particuliere huishouden, een bedrag afhankelijk van de capaciteit van de afvalcontainer, een bedrag per lediging. Ook een combinatie van deze tariefstellingen komt voor.

3.2 Kostendekkendheid? De opbrengst van de afvalstoffenheffing dient te worden bestemd voor het ophalen en verwerken van afval. De afvalstoffenheffing is hiermee een op profijt gebaseerde ‘echte’ bestemmingsheffing. Dit houdt in dat de opbrengst een relatie heeft met de bestemming. De kosten kunnen bestaan uit de verwerkingskosten en de inzamelings- en transportkosten. Niet alleen de rechtstreeks met verwijdering samenhangende kosten en de kosten die samenhangen met de mogelijkheid tot afgifte van huishoudelijke afvalstoffen, kunnen met een afvalstoffenheffing worden verhaald. Ook de kosten van maatregelen die zijn bedoeld om de hoeveelheid en/of samenstelling van de huishoudelijke afvalstoffen te beperken of te verwerken, kunnen via de afvalstoffenheffing worden verhaald. Zo kunnen de kosten van het composteren van afval worden gecompenseerd of kunnen subsidies voor het inzamelen van bijvoorbeeld oud papier worden doorgerekend in de afvalstoffenheffing. De kosten van het verwijderen van bedrijfs- en andere afvalstoffen kunnen niet door middel van de afvalstoffenheffing worden bekostigd omdat met betrekking tot deze afvalstoffen geen inzamelplicht op de gemeente rust. In artikel 15.33 Wet milieubeheer is te lezen dat afvalstoffenheffing is bestemd “ter bestrijding van de kosten”. De (kostendekkende) opbrengst dient aldus aan de bestemming te worden besteed. Het structureel maken van winst op de afvalstoffenheffing, welke opbrengsten (lees: winsten) dus niet worden besteed aan de kosten van de afvalstoffenheffing is dus niet toegestaan.

3.3 Amersfoort In Amersfoort is jarenlang een discussie gevoerd over welke grondslag zou moeten worden gehanteerd. In het kort verliep de discussie langs twee verschillende lijnen. Allereerst een principiële die stond voor een methodiek dat de “vervuiler betaalt”. Dit zou geoperationaliseerd kunnen worden door bijvoorbeeld DIFTAR2 te hanteren of het aangeboden afval te wegen. Dit alles bleek technisch lastig te realiseren en was een dure optie, waardoor een pragmatische insteek overhand kreeg. Begin deze eeuw heeft de raad de discussie afgerond en besloten om de kosten voor afvalinzameling en –verwerking pragmatisch op te pakken en de kosten volledig3 (100%) door te berekenen aan de huishoudens. Sinds 2006 wordt er onderscheid gemaakt in één- en meer persoonshuishoudens, waarbij de éénpersoonshuishoudens een lager bedrag betalen dan de meer persoonshuishoudens. Deze keuze wordt jaarlijks bevestigd bij het vaststellen van de verordening afvalstoffenheffing. Er is geen financiële koppeling tussen afvalstoffenheffing en gemeentelijk milieubeleidsplan. In het gemeentelijk milieubeleidsplan is een milieuambitie geformuleerd. Deze milieuambitie is om in 2030 een energieneutrale afvalverwerking te hebben. Dit betekent dat het verwerken van afval net zoveel energie oplevert als het verwijderen van afval (inclusief inzameling en transport) kost4. Het milieubeleidsplan is op verschillende terreinen verankerd in het staande beleid van de gemeente Amersfoort. Wanneer specifiek wordt gekeken naar de koppeling tussen milieuambitie en de financiële vertaling daarvan in de afvalstoffenheffing, dan moet op grond van het onderzoek worden geconcludeerd dat deze koppeling in praktijk ontbreekt. In theorie kan de raad sturing geven door inzamelings- en scheidingsdoelstellingen te koppelen aan een trendmatige daling van de kosten. Kanttekening bij deze gedachte zijn de investeringen die op voorhand moeten worden gedaan om tot een hoger 2 DIFTAR staat voor gedifferentieerde tarieven 3 Het begrip “volledig” wordt regelmatig in de raadsstukken gebruikt (zie bijvoorbeeld de afvalstoffenheffing in de belastingvoorstellen 2007). “Volledig” wordt vervolgens door de ambtelijke organisatie geoperationaliseerd door uit te gaan van “100% kostendekkendheid”. 4 Milieubeleidsplan Amserfoort 2008-2011, p. 17 8

scheidingspercentage te komen. De structurele daling is dan de financiële prikkel die de burger aanzet tot een bijdrage aan de milieudoelstellingen. Het politieke doel is 100% kostendekkendheid c.q. zo laag mogelijke kosten. Echter, op dit moment is er geen directe causaliteit tussen de afvalstoffenheffing en het gemeentelijke milieubeleidsplan.

3.4 Benchmark In de vergelijking naar de grondslag onder de afvalstoffenheffing zijn de referentiegemeenten gevraagd welke grondslag zij hanteren voor het vaststellen van de afvalstoffenheffing. De resultaten zijn in tabel 2 weergegeven. Perceel Amersfoort

Lediging

Combinatie

Overig

X X

Ede

X

Haarlem

X

Maastricht Leiden

Container

X

Arnhem Dordrecht

Huishouden

X X

‘s-Hertogenbosch

X

Zwolle

X

Tabel 2: Vergelijking grondslag

De tabel laat zien dat het merendeel van de referentiegemeenten een grondslag hanteren waarbij een bedrag naar huishouden wordt geheven. Daarbij geldt tevens dat al deze gemeenten hierbij een onderscheid maken naar een-persoonshuishoudens en meer persoonshuishoudens, met daarbij verschillende tarieven. De gemeente Maastricht hanteert een afwijkende grondslag voor de berekening van de afvalstoffenheffing ten opzichte van de overige referentiegemeenten. Zij hanteren een grondslag waarbij de burger een dure huisvuilzak voor het huishoudelijke restafval koopt. De vergoeding voor de zak is retributie. Het GFT is hierbij DIFTAR vrij en de kosten daarvan zitten in de afvalstoffenheffing. De gemeente Dordrecht hanteert als grondslag een vast bedrag per perceel per jaar. Ten opzichte van de referentiegemeenten neemt Amersfoort een begrijpelijke, gemiddelde positie in ten aanzien van de grondslag die zij hanteert voor de afvalstoffenheffing. Alle referentiegemeenten hanteren deze grondslag, met uitzondering van de gemeenten Dordrecht en Maastricht.

3.5 Samenvatting In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan het eerste deel van het normenkader, het deel rond de grondslag. Hierover kan worden geconcludeerd dat het vaststellen van de grondslag voor afvalstoffenheffing een lange voorgeschiedenis had. Begin deze eeuw heeft de raad het besluit genomen om de kosten voor afvalinzameling en –verwerking volledig (100%) door te berekenen aan de huishoudens. Sinds 2006 wordt er onderscheid gemaakt in één- en meer persoonshuishoudens, waarbij de éénpersoonshuishoudens een lager bedrag betalen dan de meer persoonshuishoudens. In Amersfoort is op dit moment geen causaliteit tussen de koppeling van gemeentelijke milieuambities en de financiële vertaling daarvan in de afvalstoffenheffing. Met uitzondering van de gemeenten Dordrecht en Maastricht hanteren alle referentiegemeenten de grondslag waarbij een bedrag naar huishouden wordt geheven.

9

4

Berekeningsmethodiek

4.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk is geconstateerd dat het afvalstoffenbeleid van de gemeente Amersfoort er op is gericht om 100% van de kosten af te dekken met inkomsten uit de afvalstoffenheffing. In dit hoofdstuk zal eerst aandacht worden besteed aan de vraag hoe de gemeente Amersfoort haar kosten in beeld brengt, vervolgens welke baten nodig zijn om deze kosten af te dekken en welk tarief dit voor de Amersfoortse burger concreet inhoudt.

4.2 Kostendekkendheid? De kostprijs van een product of dienst bestaat uit de totale kosten die gemaakt worden voor het produceren of leveren van het product of de dienst. Over het algemeen is dit voor de directe kosten relatief eenvoudig. De toerekening van indirecte kosten levert over het algemeen meer problemen op, aangezien er geen directe relatie tussen deze kosten en het product bestaat.

4.2.1 Kostprijs 5

Bij het berekenen van de kostprijs van een product of dienst worden in theorie drie beslismomenten onderscheiden :

►

Hoe wordt het kostenobject (product of dienst) gedefinieerd?

►

Wat zijn de directe en indirecte kosten die gerelateerd zijn aan het kostenobject?

►

Op welke wijze wordt de overhead aan een kostenobject toegerekend?

In dit onderzoek draait het om het kostenobject afval. Directe kosten zijn de kosten die rechtstreeks samenhangen of veroorzaakt worden door de door het bestuursorgaan verrichte dienstverlening. Indirecte kosten zijn de kosten die niet rechtstreeks samenhangen met de dienstverlening van het bestuursorgaan. Uit de literatuur, wetsgeschiedenis en jurisprudentie kan worden afgeleid dat de kosten voor personeel, huisvesting, specifieke automatisering en exploitatie verhaald kunnen worden. Ook indirecte kosten voor overhead kunnen worden verhaald, maar indirecte kosten voor beleidsvoorbereiding, handhaving en toezicht en bezwaar- en beroepsprocedures mogen niet verhaald worden6.

4.2.2 Kostprijsberekening In de praktijk worden drie vormen van kostprijsberekening gehanteerd:

►

De opslagmethode

►

De kostenplaatsmethode

►

Activity Based Costing

Opslagmethode Bij de opslagmethode worden voor een bepaalde periode de verschillende soorten directe en indirecte kosten begroot. Vervolgens worden de indirecte kosten bepaald als percentage van het totaal van de directe kosten of van een van de directe kostensoorten.

Kostenplaatsmethode Bij de kostenplaatsmethode wordt de bedrijfscapaciteit onderverdeeld in een stelsel van kostenplaatsen. Een kostenplaats is een bedrijfsonderdeel waar een homogene prestatie wordt geleverd. Bij gemeenten zijn kostenplaatsen vaak diensten of afdelingen. Kostenplaatsen kunnen directe kosten zijn, zoals een rit met vuilniswagen, maar ook indirecte kosten, zoals facturering. De eindkostenplaats geeft inzicht in de kosten achter het eindproduct.

5

Groot, T.L.C.M. en Budding, G.T (1998); Prestaties geprezen, cost accounting door Nederlandse gemeenten; Vrije Universiteit Amsterdam. 6 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, juli 2007, p. 31 e.v. 10

Activity Based Costing Activity Based Costing is de meest nauwgezette methode waarbij niet per kostenplaats, maar zelfs per bedrijfsactiviteit wordt gekeken welke kosten worden gemaakt.

4.3 Amersfoort Alvorens in te gaan op de methode van tariefsbepaling in Amersfoort, is het goed om kennis te nemen welke historische kostenontwikkeling heeft plaats gevonden: * €100 0 inzameling door ROVA verwerking af val door AVU ambt elijke organisatie BTW kost endekkende hef fingen ivm BTW Compensat ie Fonds Tot aal

20 00 5.747 4.744 687

2 001 5.71 1 5.20 5 85 5

200 2 5 .9 90 5 .6 99 1 .0 38

20 03 6.171 6.231 1.150

2004 5.61 3 6.46 0 1.19 5

20 05 6 .0 00 5 .4 34 1 .2 08

2 006 6.505 5.444 1.371

200 7 6.68 4 5.52 6 1.54 7

0

0

0

0

70 8

708

1.333

1.33 3

11 .1 78

1 1.771

12.72 7

13 .5 52

1 3.976

13.35 0

14 .6 53

15.090

Tabel 3: Historische kostenontwikkeling afvalstoffen (totaal)in Euro’s

In bovenstaande tabel zijn een viertal kostenstromen te herkennen; die rondom inzameling van afval, verwerking van afval, kosten voor de ambtelijke organisatie en BTW. Grafisch weergegeven leidt dit tot onderstaand overzicht, waarbij de kosten met betrekking voor de ambtelijke organisatie in onderstaande weergave zijn gesommeerd. Verderop in dit rapport worden de verschillende kosten voor de ambtelijke organisatie afzonderlijk besproken.

Begrote kosten ambtelijke organisatie, BTW, ROVA en AVU 8.000

kosten * €1000

7.000 ambt elijke organisat ie

6.000

BTW kostendekkende heff ingen ivm BCF inzameling door ROVA

5.000 4.000 3.000

verwerking afval door AVU

2.000 1.000 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 1: Begrote kosten ambtelijke organisatie, ROVA en AVU

Uit bovenstaande grafiek is op te maken dat de kosten voor ROVA en AVU een golvend verloop hebben en dat de kosten voor de ambtelijke organisatie in de loop van de jaren zijn toegenomen. Over deze beide aspecten volgt in latere paragrafen meer. Uitgedrukt naar aantal aansluitingen geeft het volgende kostenoverzicht. € inzameling door ROVA verwerking af val door AVU ambt elijke organisatie BTW kost endekkende hef fingen ivm BTW Compensat ie Fonds Tot aal

200 0 10 9,68 90,53 13,11

200 1 106 ,3 0 9 6,88 1 5,91

2 002 110 ,7 2 105 ,3 4 1 9,19

2 003 1 12,32 1 13,41 20 ,9 3

20 04 1 00,73 1 15,93 21 ,4 4

20 05 10 7,23 97,12 21,59

200 6 11 4,22 95,59 24,07

200 7 114 ,9 9 9 5,07 2 6,61

0,00

0,00

0,00

0,00

12,71

12,65

2 3,41

22 ,9 3

21 3,32

219 ,1 0

235 ,2 5

2 46,66

2 50,80

23 8,59

25 7,28

259 ,6 0

Tabel 4: Historische kostenontwikkeling afvalstoffen (per aansluiting)in Euro’s

11

Tabel 4 op de vorige pagina leidt tot onderstaande grafische weergave.

Begrote kosten ambtelijke organisatie, BTW, ROVA en AVU per aansluiting 140 120

ambtelijke organisatie

kosten in €

100 80

BTW Kostendekkende hef fingen ivm BCF

60

inzameling door ROVA

40

verwerking afval door AVU

20 0 2000

2003

2006

Grafiek 2: Begrote kosten ambtelijke organisatie, ROVA en AVU per aansluiting

4.3.1 Methode van tariefsbepaling directe kosten In de afvalketen kunnen de volgende directe kosten worden onderscheiden

►

Inzameling huishoudelijk afval

►

Verwerking huishoudelijk afval

►

Zwerfvuil

►

Inzameling illegaal afval

►

Kwijtscheldingsbeleid

►

Verrekening leegstand

De grootste kostenposten hiervan betreffen de afvalinzameling en de afvalverwerking. In onderstaande tabel is de historische kostenontwikkeling van deze kostenposten voor de gemeente Amersfoort opgenomen. * €100 0 inzameling door ROVA verwerking door AVU Tot aal

20 00 5 .7 47 4 .7 44 10.49 1

2 001 5.711 5.205 1 0.9 16

200 2 5 .9 90 5 .6 99 11.689

20 03 6.171 6.231 12 .4 02

2 004 5.61 3 6.46 0 1 2.073

200 5 6 .0 00 5 .4 34 11.43 4

20 06 6.505 5.444 11 .9 49

2007 6.68 4 5.52 6 1 2.210

Tabel 5: Historische kostenontwikkeling afvalinzameling en –verwerking (totaal)

Grafisch weergegeven leidt dit tot het overzicht op de volgende pagina.

12

Begrote kosten ROVA en AVU 8.000

kosten * €1000

7.000 6.000 5.000

inzameling door ROVA

4.000 verwerking door AVU

3.000 2.000 1.000 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 3: Historische kostenontwikkeling ROVA en AVU

Zoals gezegd vormen de inzameling en verwerking van afval de grootste kostenposten. De historische ontwikkeling van deze kosten voor de gemeente Amersfoort per aansluiting zijn in onderstaande tabel opgenomen. € inzameling door ROVA verwerking door AVU Tot aal

20 00 10 9,68 90,53 20 0,21

20 01 10 6,30 96,88 20 3,18

200 2 110 ,7 2 105 ,3 4 216 ,0 6

2003 112 ,3 2 113 ,4 1 225 ,7 2

2 004 1 00,73 1 15,93 2 16,65

20 05 1 07,23 97 ,1 2 2 04,35

20 06 11 4,22 95,59 20 9,80

200 7 11 4,99 95,07 21 0,06

Tabel 6: Historische kostenontwikkeling afvalinzameling en –verwerking (per aansluiting)7

Begrote kosten ROVA en AVU per aansluiting 140 120 kosten in €

100 80

inzameling door ROVA

60

verwerking door AVU

40 20 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 4: Kosten afvalinzameling en –verwerking per aansluiting

Voor diverse afvalsoorten, zoals zwerfafval8, drijfvuil, veegafval en dergelijke9 die voor een deel huishoudelijk afval en voor een deel bedrijfsafval bevatten, dient de gemeente een verdeelsleutel op te stellen om tot kostentoerekening te komen. Alleen de aantoonbare kosten voor het aandeel van het huishoudelijke afval mogen worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Met het jaarlijks vaststellen van de verordening afvalstoffenheffing kiest de raad ervoor om de kosten voor bijvoorbeeld zwerfafval of het kwijtscheldingenbeleid niet door te rekenen in de afvalstoffenheffing. In praktijk rekent de gemeente Amersfoort dus niet alle kosten volledig door, de gemeente is dus niet 100% kostendekkend. Tot slot moet in deze paragraaf aandacht worden besteed aan tegenvallende baten door leegstand. Het aantal aansluitingen wordt binnen de gemeente Amersfoort bijgehouden in een eigen systeem. Bronnen voor dit systeem zijn de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA) en de BouwGebruiksKwaliteit (BGK). Voor het opstellen van de begroting wordt jaarlijks

7 Data aangeleverd door de gemeente Amersfoort, kosten primaire begroting sector SOB 8 Het Hof Amsterdam, nr. 05/00509, oordeelt dat kosten van het inzamelen en verwerken van zwerfafval dat ontstaat bij het aanbieden van huishoudelijke en bedrijfsafvalstoffen verhaalbaar zijn door middel van de afvalstoffenheffing, respectievelijk reinigingsrechten 9 Ongedierte bestrijding valt niet onder huishoudelijk afval. 13

nagegaan of de cijfers kloppen. In praktijk is het uitschrijven van de heffingen bij mutaties een continue proces. Zodra er nieuwe inwoners zijn of een ander soort mutatie is, wordt dit in de boeken verwerkt.

4.3.2 Methode van tariefsbepaling indirecte kosten Zoals hiervoor al is aangegeven betreffen indirecte kosten de kosten die niet rechtstreeks samenhangen met de dienstverlening van het bestuursorgaan. Dit betreft kosten zoals personeel, huisvesting, specifieke automatisering en exploitatiekosten. Ook indirecte kosten voor overhead kunnen worden verhaald, maar indirecte kosten voor beleidsvoorbereiding, handhaving en toezicht en bezwaar- en beroepsprocedures mogen niet verhaald worden. * €100 0 af valstoff enplan ondergrondse afvalopslag inzet uren sector SOB overheadkosten SOB inningskost en afvalst of fenheffing Tot aal

20 00 116 0 90 363 118 687

2 001 11 9 0 83 53 0 12 3 85 5

200 2 1 24 0 96 6 80 1 38 1 .0 38

20 03 127 0 136 742 145 1.150

2004 10 8 0 12 8 80 3 15 6 1.19 5

20 05 109 0 131 811 157 1 .2 08

2 006 11 2 10 3 13 5 85 9 16 2 1.371

200 7 1 14 1 05 1 38 1.02 3 1 67 1.54 7

Tabel 7: Historische kostenontwikkeling ambtelijke organisatie

Bovenstaande overzicht laat zien dat er kosten worden begroot voor ondergrondse afvalopslag. Het gaat hier met name om kosten voor ambtelijke uren en kleine investeringen. Niet alle begrote kosten worden besteed. Het is vanuit de overzichten niet duidelijk wat er met er met de verschillen tussen begroting en realisatie gebeurt. Bovenstaande kosten ten aanzien van de ambtelijke organisatie worden door de gemeente Amersfoort toegerekend aan de afvalstoffenheffing. Grafisch weergegeven leidt dit tot het volgende overzicht:

Begrote kosten ambtelijke organisatie 1.200 inzet uren sector SOB kosten * € 1000

1.000 overheadkost en SOB

800

inningskost en af valstof fenheff ing

600 400

af valstof fenplan

200 ondergrondse af valopslag

0 2000

2003

2006

Grafiek 5: Begrote kosten ambtelijke organisatie naar kostensoort

14

Begrote kosten ambtelijke organisatie per aansluiting

kosten in €

20 18 16

inzet uren sector SOB overheadkost en SOB

14 12 10 8 6

inningskosten afvalst off enhef fing afvalst off enplan

4 2 0

ondergrondse afvalopslag 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 6: Begrote kosten ambtelijke organisatie naar kostensoort (per aansluiting)

De methode van tariefsbepaling om indirecte kosten (overhead) toe te kennen is in het voorjaar van 2008 herzien. Oorspronkelijk hanteerde de gemeente Amersfoort een opslagmethode, waarbij opslag en uren via een percentage van 8% van de omzet werd toegerekend aan de taak afval. Echter, dit werd niet als een realistische methode ervaren. Zo spoorde volgens SOB de concrete personele inzet niet met het begrote bedrag (2007: € 1.023.000). Daarom is in 2008 gekozen om te werken met een andere berekeningsmethode, die van de kostenplaatsmethode. Voor de kostentoerekening aan de taak “afval” leidt dit in 2008 tot een duidelijk lager bedrag, een bedrag van € 366.000. Uit de beschikbare stukken blijkt geen verklaring van het grote verschil tussen het bedrag van de opslagmethode in 2007 (€ 1.023.000) en dat van de kostenplaatsmethode in 2008 (€ 366.000). De wijziging van de methode, en daarmee lagere kosten voor personele inzet, heeft geen verlaging van het tarief voor 2008 tot gevolg gehad. Verder is opvallend dat in deze nieuwe systematiek SOB de enige afdeling is die tijd schrijft. DIA schrijft geen tijd, maar gemaakte kosten voor de taak afval worden wel in de overhead van SOB opgenomen. Er bestaat binnen de organisatie geen behoefte om naar Activity Based Costing over te gaan, met als belangrijkste argument dat dit meer interne administratieve lasten en bureaucratie oplevert.

4.3.3 Compensabele BTW Het is goed denkbaar dat een gemeente bij de beslissing om een taak zelf uit te voeren of uit te besteden aan de markt zich voor een deel laat leiden door het feit dat wanneer de markt de taak gaat uitvoeren er BTW betaald moet worden en dat deze taak daardoor duurder wordt dan bij eigen uitvoering. Hierdoor kan het zijn dat voor een minder efficiënte productiewijze wordt gekozen. Dit wordt voorkomen door de introductie van het BTW compensatiefonds (hierna: BCF). Dit fonds is op 1 januari van 2003 in werking getreden. De gemeente kan de BTW die betaald is in het kader van overheids- of niet-ondernemersactiviteiten declareren bij dit fonds. Met dit fonds vormt deze BTW geen kostenpost meer. Deze BTW is echter wel betrokken bij het gemeentefonds (lees: een lagere algemene uitkering). Zonder aanpassing van bovengenoemde zou de gemeente bij het hanteren van een kostendekkend tarief, gedwongen worden de tarieven te verlagen waardoor een budgettair nadeel zou ontstaan. De gemeente wordt dan in feite geconfronteerd met een dubbel financieel nadeel (lagere opbrengsten en de lagere algemene uitkering) terwijl daar maar één keer een voordeel tegenover staat (de compensatie van de BTW). Dit probleem is door de wetgever opgelost door toe te staan dat de BTW die uit het BTW-compensatiefonds wordt ontvangen, ook via de heffingen in rekening mag worden gebracht. Daardoor kunnen de heffingen na invoering van het BTW-compensatiefonds op het kostendekkend niveau blijven en ontstaat er geen budgettair nadeel voor de gemeenten10. Als gevolg van deze nieuwe wetgeving in 2003 rond het BTW-compenstatiefonds zijn zowel ROVA als AVU BTW-plichtig geworden. Beide organisaties rekenen deze BTW door aan de gemeente Amersfoort. Uit onderzoek van de gemeente Amersfoort in 2005 is gebleken dat een deel van de BTW over de verwerkingskosten van de AVU niet in de afvalstoffen werden doorgerekend. Dit is nadien wel gebeurd, wat een stijging in de kosten van € 625.000 voor de jaren 2006 en 2007 inhield. Deze stijging is goed in grafiek 7 te zien.

10 Op grond van artikel 15.33 lid 2 Wet milieubeheer mag de gemeente Amersfoort de kosten ingevolge de Wet op het BTW-compensatiefondsrekening onderbrengen in de afvalstoffenheffing. 15

Na de invoering van het BTW-compensatiefonds zijn twee mogelijkheden om BTW via de afvalstoffenheffing aan de burger door te rekenen ontstaan. Enerzijds is er de theoretische mogelijkheid ontstaan om de BTW die naar de letter van de wet aan de burger kan worden doorbelast, door te belasten in de afvalstoffenheffing. Anderzijds is er de mogelijkheid om slechts de daadwerkelijk gemaakte BTW-kosten van ROVA en AVU door te belasten. Onderzoek heeft uitgewezen dat de gemeente Amersfoort ervoor heeft gekozen om slechts de daadwerkelijke BTW-kosten door te rekenen, en niet te gaan voor een maximaal haalbare opbrengst. Uit interne stukken11 van de gemeente Amersfoort blijkt dat: “Op basis van de inschatting over 2006 zou kunnen worden geconcludeerd dat hier bovenop nog een bedrag van ca. € 1 mln. extra kan worden opgenomen in de kostenbasis voor de afvalstoffenheffing. Overigens is dit een politieke keuze waarvoor naar verwachting weinig draagvlak bestaat.” De gemeente wordt derhalve niet dubbel gecompenseerd voor BTW, sterker nog, in de onderzoeksperiode is niet het theoretisch maximaal haalbare bedrag naar de burgers doorbelast. De totale kostenontwikkeling voor de BTW is in onderstaande tabel opgenomen. * €100 0 BTW kost endekkende hef fingen ivm BTW Compensat ie Fonds

20 00

2 001

200 2

20 03

2004

20 05

2 006

200 7

0

0

0

0

70 8

708

1.333

1.33 3

Tabel 8: Historische kostenontwikkeling BTW (totaal)

Grafisch leidt deze kostenontwikkeling tot onderstaand overzicht.

BTW Kostendekkende heffingen ivm BCF 1.400

kosten * €1000

1.200 1.000 800

BTW kostendekkende hef fingen ivm BCF

600 400 200 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 7: Historische kostenontwikkeling BTW (totaal)

De historische kostenontwikkeling voor de BTW, uitgedrukt per aansluiting, laat onderstaand beeld zien. € BTW kost endekkende hef fingen ivm BTW Compensat ie Fonds

200 0

200 1

2 002

2 003

20 04

20 05

200 6

200 7

0,00

0,00

0,00

0,00

12,71

12,65

2 3,41

22 ,9 3

Tabel 9: Historische kostenontwikkeling BTW (per aansluiting)

11 Notitie afvalstoffenheffing in relatie tot compensabele BTW en Notitie afvalstoffenheffing en BTW-compensatiefonds: de Amersfoortse praktijk (beide ongedateerd) 16

BTW Kostendekkende heffingen ivm BCF per aansluiting 25

kosten * €1000

20 15 BTW kostendekkende hef fingen ivm BCF

10 5 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 8: Historische kostenontwikkeling BTW (per aansluiting)

4.3.4 Tussenconclusie Op grond van het voorgaande kan worden geconcludeerd dat in het tarief van de gemeente Amersfoort de kosten voor afvalinzameling en afvalverwerking zijn doorberekend. Daarnaast worden de ureninzet van SOB, de overhead van SOB, de inningskosten van de afvalstoffenheffing, de kosten voor het afvalstoffenplan, het ondergronds opslaan en een deel van de BTW doorgerekend. Kosten die niet in de afvalstoffenheffing zijn opgenomen zijn de kosten voor ongediertebestrijding (mag wettelijk gezien niet), kosten voor de inzameling van zwerfafval (keuze van de raad) en kosten van het kwijtscheldingenbeleid (wordt geboekt op een andere begrotingspost, ook een keuze van de raad).

4.4 Benchmark In de vergelijking met de referentiegemeenten is op het onderdeel berekeningsmethodiek in de vergelijking aandacht besteed aan de methode van tariefsbepaling, de toerekening van activiteiten en de kostendekkendheid.

4.4.1 Berekeningsmethodiek In de vergelijking is de referentiegemeenten gevraagd welke berekeningsmethodiek zij hanteren voor het berekenen van de afvalstoffenheffing. In onderstaande tabel zijn de resultaten opgenomen. Opslagmethode Amersfoort

Kostenplaatsmethode

Activity Based Costing

X

Arnhem

X

Ede

X

Haarlem

X

Maastricht

X

s-Hertogenbosch Zwolle

X X

Tabel 10: vergelijking methode tariefsbepaling

Bovenstaande tabel laat zien dat alle drie de genoemde methoden in de praktijk worden gebruikt. Activity Based Costing (ABC) is de meest nauwgezette methode. De bij de benchmark betrokken ROVA gemeenten hanteren een kostenplaatsmethode. Het is echter niet mogelijk om daaraan conclusies te verbinden. De ABC-methode wordt gebruikt door zowel gebruikt door een gemeente met een gemeentelijke dienst (Maastricht en ’s-Hertogenbosch; zie tabel 1), als door een gemeente die met een private partij zakken doet (Arnhem). Er is geen verband te zien.

17

4.4.2 Toerekening activiteiten Naast de methode van tariefsbepaling is de referentiegemeenten gevraagd welke activiteiten zij toerekenen aan de afvalstoffenheffing en wat de bijbehorende kosten zijn. In de verwerking van de gegevens is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de drie kostensoorten die hiervoor zijn benoemd: kosten voor afvalinzameling, -verwerking en kosten voor de ambtelijke organisatie. Bij de laatste kostensoort betreft dat inclusief de BTW. In onderstaande grafiek worden de kostensoorten naar verhouding in de totale kosten gepresenteerd voor 2006 en 2007. Deze grafiek geeft inzicht in de onderlinge verhoudingen tussen kosten binnen gemeenten. Zo laat Amersfoort zien dat de verhouding tussen inzameling en verwerking tegenover ambtelijke kosten ongeveer 80:20 is. Maar onderstaande grafiek geeft ook inzicht in de onderlinge verhoudingen tussen de gemeenten12.

Toerekening kosten 2006 en 2007 100%

Kosten in € * 1000

80%

60%

Ambt elijke organisatie Af valverwerking Af valinzameling

40%

20%

7 ge nb os ch

'0

6 sHe r

to

ge nb os ch sHe r

to

ic ht M aa st r

ic ht M aa st r

'0

7 '0

6 '0

7 '0 Ed e

'0 Ed e

em Ar

nh

6

7 '0

6 '0 em nh Ar

er sf oo r Am

Am

er sf oo r

t'

t'

06

07

0%

Grafiek 9: Verdeling kosten afvalketen 2006 en 2007; relatief en absoluut13

4.4.3 Kostendekkendheid Naast de vraag naar methode van kostprijsberekening is in de vergelijking gevraagd naar de kostendekkendheid van tarieven. Alle gemeenten, met uitzondering van Arnhem, hebben aangegeven 100% kostendekkend te zijn. Arnhem heeft aangegeven dat zowel in 2006 als in 2007 sprake was van aanvulling vanuit de algemene middelen.

12 Arnhem is qua grootte vergelijkbaar met Amersfoort, maar niet qua kosten: 60% kostendekkend en 40% komt uit de OZB komt. Als hiervoor wordt gecorrigeerd zou de afvalstoffenheffing van Arnhem in 2007 voor een meerpersoonshuishouden geen € 174,07 maar ruim € 290 moeten zijn. In Maastricht zit de afvaldienst in de dienst Beheer Openbare ruimte, waardoor een benchmark heel lastig is. 13 Bij de presentatie van de resultaten van de vergelijking dient opgemerkt te worden dat de gemeente Haarlem en Zwolle niet in staat zijn de kosten voor afvalinzameling en afvalverwerking te differentiëren. De totale kosten voor de gemeente Haarlem betroffen in 2006 ongeveer € 14mln. in 2007 ongeveer € 14,5 mln. Voor de gemeente Zwolle geldt dat de kosten voor inzameling en verwerking in 2006 ongeveer € 12,5 mln. in 2007 ruim € 12 mln. 18

4.5 Samenvatting In dit hoofdstuk is aandacht besteed aan het tweede deel van het normenkader, het deel rond de berekeningsmethodiek. Hierover kan worden gezegd dat de gemeente Amersfoort recent van opslagmethode naar kostenplaatsmethode is veranderd, omdat de concrete personele inzet niet met het begrote bedrag overeenkwam. Uit de beschikbare stukken blijkt geen verklaring van het grote verschil tussen het bedrag van de opslagmethode in 2007 (€ 1.023.000) en dat van de kostenplaatsmethode in 2008 (€ 366.000), anders dan dat een andere toerekeningmethode is gehanteerd. De vergelijking met andere gemeenten laat zien dat ook andere gemeenten kiezen voor de kostenplaatsmethode. Met deze methode heeft de gemeentelijke organisatie een redelijk zicht op zowel directe als indirecte kosten, waarbij opvalt dat in de nieuwe systematiek SOB de enige afdeling is die tijd schrijft. Binnen de organisatie bestaat geen behoefte om naar Activity Based Costing over te gaan, met als belangrijkste argument dat dit meer interne administratieve lasten en bureaucratie oplevert. Financiële overzichten laten zien dat er kosten worden begroot voor ondergrondse afvalopslag. Niet alle begrote kosten worden besteed. Het is vanuit de overzichten niet duidelijk wat er met er met de verschillen tussen begroting en realisatie gebeurt. De gemeente Amersfoort stelt dat de afvalstoffenheffing 100% kostendekkend is. Nader onderzoek laat echter zien dat de kosten voor zwerfafval niet worden doorgerekend in de afvalstoffenheffing. De gemeente wordt niet dubbel gecompenseerd voor BTW, sterker nog, in de onderzoeksperiode is niet het theoretisch maximaal haalbare bedrag naar de burgers doorbelast.

19

5

De relatie tussen de gemeente en ROVA

In dit hoofdstuk wordt aandacht besteed aan de vraag of de gemeente voldoende informatie van de ROVA krijgt om inzicht in de kosten van de afvalinzameling te hebben en daarmee een helder oordeel te kunnen vellen over de kostendekkendheid.

5.1 Inleiding Na de opheffing van de stadsreiniging per 1 januari 1997 zijn de gemeentelijke reinigingstaken ondergebracht bij de NV Regionale Organisatie Verwijdering Afvalstoffen (ROVA). Bij ROVA zijn 19 gemeenten en 2 gemeentelijke samenwerkingsverbanden aangesloten. ROVA onderzoekt, organiseert en bewaakt de verwijdering van huishoudelijk afval uit de aangesloten gemeenten. ROVA is opgericht met als doel de organisatie en de uitvoering van de gemeentelijke afvalzorgplicht efficiënter en effectiever te maken en waar mogelijk te innoveren.

5.2 Missie en dividend beleid De missie van ROVA is om de gemeentelijke afvalverwijdering te organiseren tegen de laagst mogelijke kosten en om te zorgen voor een zo hoog mogelijk milieurendement (afvalscheiding). Door de kosten richting de gemeente zo laag mogelijk te houden, wordt bewerkstelligd dat de afvalstoffenheffing kan worden beperkt. Structurele resultaten worden door ROVA vertaald naar lagere tarieven. Er wordt door ROVA niet gestuurd op winstmaximalisatie. Volgens ROVA wordt inmiddels al jaarlijks €6 mln. uitgekeerd aan de verschillende deelnemende gemeenten in de vorm van lagere tarieven. Voor de gemeente Amersfoort betekent dit voor het jaar 2008 een verlaging van € 7,38 per aansluiting. ROVA heeft aangegeven het te betreuren dat de tariefverlagingen van de afgelopen jaren (zie tabel 11) niet 1 op 1 terechtkomen bij de burger, maar begrijpt dat dit aan de gemeente zelf is om deze keuze te maken. Omzet haalt ROVA uit publieke taken, bedrijfsafvalstoffen en een actieve stortplaats. ROVA streeft naar een stabiel dividend. Hierbij is een vast uitgangspunt dat 5% van de omzet uit publieke taken wordt aangehouden als buffer om grote schommelingen in de tarieven te voorkomen. Het meerdere wordt uitgekeerd aan de gemeenten in de vorm van dividend en lagere tarieven. ROVA legt in de aandeelhoudersvergadering verantwoording af over het beleid en de financiële resultaten. In deze vergadering wordt ook het dividendbeleid en de tariefverlaging vastgesteld. De gemeente Amersfoort wordt in deze vergadering vertegenwoordigd door de wethouder Financiën.

5.3 Kostenstructuur (overhead) ROVA ziet zich als een verlengstuk van de opdrachtgevende gemeente en kan als zodanig het afvalbeleid van de gemeente uitvoeren. Naast de uitvoering van dat beleid, biedt ROVA ook tal van back office taken, zoals voorlichting, het opstellen van de afvalkalender, beleidsondersteuning in de ruimste zin van het woord en projectmanagement van bijvoorbeeld ondergrondse systemen. Iedere gemeente betaalt een vast tarief voor deze back office taken van ROVA (beheer en organisatie vergoeding). Deze vergoeding bedraagt ongeveer € 5 per aansluiting per jaar. ROVA stelt dat door optimaal gebruik te maken van deze voorzieningen de deelnemende gemeenten besparingen op hun eigen ambtelijke kosten kunnen realiseren. De gemeente Amersfoort maakt naar het idee van ROVA geen optimaal gebruik van aanvullende dienstverlening van ROVA. ROVA neemt waar dat de gemeente voor een groot aantal zaken externe adviesbureau’s inhuurt, die het werk nog eens over doen om vervolgens tot gelijkluidende conclusies te komen. Dit, terwijl in de visie van ROVA door krachtenbundeling zowel kwalitatieve als financiële voordelen behaald kunnen worden.

20

De eindafrekeningen van de kosten van ROVA14 voor de jaren 2000 tot 2008 zien er als volgt uit: Kosten per Jaar

Kosten

Aansluitingen

aansluiting

2000 € 5.578.364

52.234

€ 106,80

2001 € 5.730.980

53.100

€ 107,93

2002 € 5.807.524

53.623

€ 108,30

2003 € 5.350.239

54.498

2004 € 5.879.042

55.330

Opmerking

€ 98,17 Tariefverlaging, ROVA € 2,85 per aansluiting (BTW compensatiefonds, tarieven exclusief BTW. € ong. -8 per aansluiting) € 106,25 Tariefverlaging inzamelmiddelen. - € 2,27 per aansluiting Tariefstijging, uitzetten extra minicontainer. € 2,55 per aansluiting (Eerst was er een duobak, met ingang van 2004 2 bakken voor rest en gft) Kosten KGA opgenomen in eindafrekening. € 4,64 per aansluiting (werden normaal separaat afgerekend met de gemeente)

2005 € 6.214.220

56.360

€ 110,26 Tariefstijging, verruimde openstelling MBS. € 0,42 per aansluiting Tariefstijging, kosten sorteeranalyses. € 0,18 per aansluiting Tariefverlaging ivm KLCA afspraak spreidingstermijn van 5 jaar. - € 0,18 per

2006 € 6.251.052

57.396

€ 108,91 aansluiting Tariefverlaging, inzamelmiddelen, beheer en organisatie. - € 3,99 en - € 1,93 per aansluiting Tariefverhoging in verband met de inzameling van papier en glas. € 3,84 (deze activiteiten waren door de gemeente eerst bij een andere partij ondergebracht). Aanvulling op sorteeranalyses. € 0,06 per aansluiting

2007 € 6.529.465

58.260

€ 112,07 Tariefsverhoging, inzameling papier bij hoogbouw. € 1,97 per aansluiting Tariefsverhoging 0,43, uitbreiding brugbediening (ivm realisatie Eemhaven) opgenomen in DVO

2008 € 6.532.589

59.300

(voorschot)

€ 110,16 Tariefverlaging, inzamelingskosten. - € 7,38 per aansluiting Kosten RDCA opgenomen in eindafrekening. € 2,95 per aansluiting (werden normaal separaat afgerekend met de gemeente) Tariefverhoging, extra uren inzamelen illegaal afval. € 1,22 per aansluiting

Tabel 11: kostenoverzicht eindafrekeningen 2000 – 2008

Bovenstaande tabel laat zien welke ontwikkeling de kosten per aansluiting door de periode 2000 – 2008 heeft doorgemaakt. Hierbij kan worden opgemerkt dat ROVA vrij structureel tariefverlagingen doorvoert door kostenverlaging op de inzet middelen. De verhoging vinden hun grondslag in extra werk. Op sommige plaatsen zouden deze verhogingen bij ROVA tot verlagingen elders moeten leiden, zoals de inzameling van papier en glas in 2006.

5.4 Contactmomenten tussen de gemeente Amersfoort en ROVA Er zijn diverse contactmomenten tussen de gemeente Amersfoort en ROVA. De dagelijkse operationele contacten verlopen via de contractbeheerder binnen de gemeente. ROVA heeft in de jaren 2006-2007 een soort vacuüm ervaren in de dagelijkse afstemming tussen gemeente en ROVA, onder meer het wegvallen van het vaste relatiebeheerder bij de gemeente. Sinds enige tijd is er weer een gestructureerd overleg, hoewel de herschikking van taken binnen SOB soms nog wat onduidelijkheden geeft. Naast het wegvallen van deze relatiebeheerder zijn er in de afgelopen jaren nog meer mutaties geweest (hoofd Milieu, nieuwe financiële wethouder, nieuwe contactpersoon concernfinanciën). Deze herschikking van taken heeft ook invloed op de relatie op bestuurlijk niveau. ROVA geeft echter aan dat in het afgelopen halfjaar de structuren rondom overleg en afstemming weer goed ingevuld zijn. Ook bij de gemeente leeft het gevoel dat Amersfoort op haar beurt goed wordt bediend door ROVA.

De algemene overlegstructuren tussen de gemeente en ROVA zien er als volgt uit:

►

wekelijks/2-wekelijks operationeel overleg (contractbeheerder gemeente en accountmanager ROVA en vestigingsmanager ROVA)

14 Data aangeleverd door Rova. Opvallend is dat de gemeente Amersfoort, kosten primaire begroting sector SOB en de eindafreking van ROVA geen eenduidige cijfer laten zien 21

►

per kwartaal regulier overleg directie ROVA en hoofd afdeling milieu

►

jaarlijks bestuurlijk overleg (portefeuillehouder en directie ROVA)

►

twee jaarlijkse aandeelhoudersvergadering

►

tweejaarlijks Ambtelijk ROVA-overleg Milieu (beleidsdag alle milieuambtenaren ROVA gemeenten)

►

tweejaarlijks Ambtelijk ROVA-overleg Financiën (inhoudelijke dag met financiële ambtenaren, achtergronden bij jaarrekening en tariefbeleid)

►

tweejaarlijks bestuurlijk Innovatieplatform (Amersfoort is direct vertegenwoordigd door wethouder Milieu)

►

tweejaarlijks wordt de voorschotnota en eindafrekening met vertegenwoordigers van de gemeente doorgenomen

►

diverse contacten op diverse organisatie niveaus, afhankelijk van het onderwerp

De begroting van ROVA wordt in december vastgesteld door de aandeelhouders. Het voorbereiden en vaststellen van de tarieven ligt eerder in de tijd. Na het vaststellen van de begroting vindt de financiële afstemming plaats aan de hand van voorschotnota’s en een jaarlijkse eindafrekening. Dit is de financiële vertaling van de DVO15. De nota’s worden op postniveau doorgenomen met de gemeente, inclusief ontwikkelingen. Bepalend voor de eindafrekening zijn de deeltaken, het aantal te bedienen aansluitingen en de ingezamelde afvalstromen. Wijzigingen in de DVO worden schriftelijk vastgelegd en door de gemeente geaccordeerd. Tot slot kan opgemerkt worden dat ROVA regelmatig onderwerp van extern onderzoek is. Om vragen over nieuwe ontwikkelingen op het gebied van afval voor te zijn nodigt ROVA gemeenteraden periodiek uit om zelf nader kennis te maken met ROVA en zich te verdiepen in de relatie met ROVA en de actualiteiten rondom afval en milieu. Tot op heden heeft de gemeente Amersfoort nog geen gebruik gemaakt van deze uitnodiging.

5.5 Samenvatting De vraag of de gemeente voldoende informatie van de ROVA krijgt om inzicht in de kosten van de afvalinzameling te hebben kan positief worden beantwoord. Er zijn regelmatig contactmomenten tussen ROVA en de gemeente Amersfoort en deze contacten spelen op verschillende organisatie niveaus. Wat opvalt, is dat de gemeenteraad nog geen gebruik heeft gemaakt van de uitnodiging van ROVA om zelf nader kennis te maken met ROVA en zich te verdiepen in de relatie met ROVA en de actualiteiten rondom afval en milieu. Wat verder opvalt, is dat de gemeente Amersfoort volgens ROVA geen optimaal gebruik maakt van de back office taken die ROVA aanbiedt, terwijl de gemeente daar wel een vergoeding van ongeveer 5€ per aansluiting per jaar voor betaalt. Daarnaast betreurt de ROVA dat kostenverlagingen niet in de gemeente Amersfoort 1 op 1 terecht laten komen in tariefverlaging naar de burger.

15 Dienstverleningsovereenkomst 22

6

Het tarief in praktijk

Nu in het vorige hoofdstuk is geconcludeerd dat de gemeente Amersfoort voldoende informatie van ROVA krijgt, kan worden gekeken hoe het tarief in praktijk werkt.

6.1 Financiële stukken Binnen de gemeente worden de geldstromen met betrekking tot de taak afval verantwoord in de financiële administratie16 en de jaarrekening. De tarieven worden hierin niet jaarlijks geïndexeerd. Per jaar wordt begroot wat de kosten zijn. Deze kunnen afhangen van de groei van de stad en hoeven daarom niet te worden geïndexeerd. De cyclus rond het opstellen van de financiële stukken heeft een lange doorlooptijd omdat zowel intern als extern met veel verschillende personen moet worden afgestemd. Door de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat het opstellen van ramingen op een efficiënte manier plaats vindt. In het proces zijn er verschillende momenten om de begroting bij te stellen. Wanneer dit nodig is, is het bijstellen van ramingen in een halve dag uitgevoerd. Dit wordt door verschillende partijen als efficiënt bestempeld. Omdat de doorlooptijd lang is, kan het voorkomen dat bij een organisatieonderdeel een informatievoorsprong ontstaat. Zowel door ROVA als door de portefeuillehouder wordt erop gewezen dat overleg en afstemming binnen de gemeente een punt van aandacht is.

6.1.1 Dividend De aanwending van het dividend is een beleidskeuze van de gemeente Amersfoort die jaarlijks door de raad bij het vaststellen van de begroting wordt bekrachtigd. In de onderzoeksperiode heeft de gemeente Amersfoort ervoor gekozen om het dividend aan te wenden als een algemeen dekkingsmiddel. Een andere beleidskeuze zou kunnen zijn om dit bedrag in mindering te brengen op de kostenbasis van de afvalstoffenheffing. De onderstaande tabel laat zien hoeveel per jaar door ROVA is uitgekeerd aan dividend. Jaar

2002

2003

2004

2005

2006

2007

x € 1.000,-

474

835

554

1.135

577

1.116

Tabel 12: Dividenden ROVA

6.1.2 Achtergestelde lening De gemeente Amersfoort heeft een achtergestelde lening uitgegeven aan ROVA. Deze achtergestelde lening is ontstaan uit omzetting van het eigen vermogen in 2001 in een achtergestelde lening. ROVA keert jaarlijks een rentevergoeding uit op deze achtergestelde lening. Het rentepercentage daarvan ligt ruim boven de marktrente, namelijk 8%. Naast de dividenduitkering is de rentevergoeding een vaste financiële vergoeding van ROVA aan de gemeente Amersfoort. Theoretisch gezien kan deze ten gunste van de afvalstoffenheffing worden gebracht. Op dit moment vloeien deze inkomsten naar de algemene middelen. Ook dit is een beleidskeuze van de gemeente Amersfoort die jaarlijks door de raad bij het vaststellen van de begroting wordt bekrachtigd.

16 Zie bijvoorbeeld de overzichten budgetten en realisatie taken afval 2006 en 2007 23

6.1.3 Egalisatiereserve Een egalisatiereserve is een reserve die dient als buffer, waarmee tekorten in het ene jaar kunnen worden opgevangen met overschotten in het andere jaar. Voordeel van een dergelijke reserve is dat grote schommelingen in tarieven kunnen worden voorkomen en dat de gemeente zich daarmee in een consistente gedragslijn naar haar burgers richt. Bedachtzaamheid bij het instellen van een egalisatiereserve moet worden betracht, om te voorkomen dat de reserve ongebreideld aan kan groeien. Deze groei kan beperkt worden door een vast plafondbedrag in te stellen, het kan ook door de groei aan een bepaald percentage te maximeren. Wanneer het geval zich voordoet dat de reserve tot het maximum is gevuld en er volgt een nieuwe meevaller is het de politieke vraag wat er wordt gedaan met het overschot. Dit kan worden aangewend voor tariefsverlaging, maar de gemeente kan het overschot ook in de algemene middelen storten. In 2007 heeft de raad van de gemeente Amersfoort besloten om een tariefsegalisatiereserve afval in te stellen. In een jaar dat een overschot op de taak afval wordt gerealiseerd, zal (een deel) van dit overschot in deze reserve worden gestort17. Tegenvallers kunnen uit de reserve worden gedekt. Er is inmiddels door de raad een maximale hoogte voor deze reserve afgesproken. Een rondgang langs de vergelijkbare gemeenten laat zien dat Haarlem, Zwolle en Den Bosch werken met een egalisatiereserve, maar zonder dat daar een maximum aan is gesteld. Ede is de enige gemeente die een egalisatiereserve met plafondbedrag hanteert. De overige gemeenten hanteren geen egalisatiereserve.

6.2 Groei in Amersfoort De gemeente Amersfoort is een gemeente die qua inwoneraantal gestaag groeit. Deze groei vertaalt zich onder andere in een groei van het aantal aanslagen voor de afvalstoffenheffing. Amersfoort Aantal aanslagen

2 000 52.400

20 01 53 .7 25

200 2 54.10 0

20 03 5 4.943

200 4 55 .72 5

2 005 5 5.953

20 06 56 .9 53

2007 58.12 7

Tabel 13 Ontwikkeling aantal aanslagen gemeente Amersfoort

Grafisch weergegeven geeft de bovenstaande tabel een volgend beeld:

Aantal aanslagen 59.000 58.000 57.000 56.000 55.000 54.000

Aant al aanslagen

53.000 52.000 51.000 50.000 49.000 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 10: Ontwikkeling aantal aanslagen gemeente Amersfoort

De totale kosten van de gemeentelijke afvaltaak zijn door de jaren heen gestegen. Deze gestegen kosten kunnen echter worden verdeeld over een gegroeid aantal huishoudens18. Wanneer de totale kosten worden gedeeld door het aantal aanslagen, ontstaat de volgende tabel19:

17 Per 1 januari 2008 bedraagt de egalisatiereserve € 1.300.000,-24

Amersfoort Kost enbasis per huishouden

2 000 € 21 6,32

20 01 € 219,86

200 2 € 23 6,82

20 03 € 247 ,4 6

200 4 € 2 51,59

2 005 € 23 9,4 0

20 06 € 2 57,55

2007 € 259 ,8 6

Tabel 14 Ontwikkeling kostenbasis per huishouden gemeente Amersfoort

Bij bovenstaande tabel moet worden opgemerkt dat er sinds 2006 differentiatie plaats vindt tussen één en meer persoonshuishoudens. Daarom wordt in deze tabel gewerkt met de kostenbasis per huishouden. Als dit grafisch wordt vertaald, ontstaat het volgende beeld:

Ontwikkeling kostenbasis per huishouden € 300,00 € 250,00 € 200,00 € 150,00

Kost enbasis per huishouden

€ 100,00 € 50,00 € 0,00 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Grafiek 11: Ontwikkeling kostenbasis per huishouden gemeente Amersfoort

Deze grafiek laat de stijging van het tarief door de afgelopen acht jaar zien.

6.3 Benchmark In de vergelijking met de referentiegemeenten is de referentiegemeente gevraagd wat het tarief is wat wordt gehanteerd binnen de gemeente voor de afvalstoffenheffing. In onderstaande tabel en figuur is een en ander weergegeven.

- een persoons 20 06 - meer persoons 2 006

Amersfoort € 2 13,72 € 2 82,86

Arnhem € 1 27,32 € 1 71,84

Ede € 2 08,00 € 2 53,00

Haarlem € 1 59,52 € 2 56,52

Maastricht € 1 86,38 --

- een persoons 20 07 - meer persoons 2 007

€ 2 16,24 € 2 88,36

€ 1 28,94 € 1 74,07

€ 2 12,00 € 2 58,00

€ 1 64,07 € 2 72,32

€ 2 06,06 --

s-Hert ogenbosch Zwolle € 20 8,80 € 19 4,96 € 21 4,80 € 24 3,57 € 26 5,80 € 27 3,00

€ 19 8,85 € 24 8,57

Tabel 15 Vergelijking tarieven20 2006 en 2007

Grafisch is deze vergelijking van tarieven voor 2006 en 2007 als volgt weer te geven.

18 Op het gebied van het kwijtscheldingenbeleid kiest de raad er voor om de kosten ten laste van de post minimabeleid te brengen. In 2006 betrof het 4.409 kwijtscheldingen ( € 1.094.419,--), in 2007 werd de afvalstoffenheffing 4.307 keer kwijtgescholden (€ 1.048.628,--) . 19 Deze cijfers verschillen enigszins met de cijfers van Tabel 4 op p. 11. De oorzaak van dit verschil is dat in tabel 14 alle kosten zijn opgeteld, in tabel 4 slechts de grootste kosten (ROVA, AVU, BTW en Ambtelijk apparaat) 20 Met het begrip kostenbasis per huishouden uit grafiek 11 en het begrip tarieven uit tabel 14 wordt op deze pagina het zelfde bedoeld 25

Vergelijking t arieven 2006 € 300

€ 288,12

€ 270

€ 253,00 € 256,52 € 243,57

€ 240 € 216,24

€ 214,80

€ 208,80

€ 208,00

€ 210

€ 194,96 € 186,38

Tarief in €

Amersf oort

€ 171,84

€ 180

Arnhem

€ 159,52

Ede € 150

Haarlem € 127,32

Maast richt

€ 120

s-Hert ogenbosch Zwolle

€ 90 € 60

€ 30 €0 - een persoons 2006

- meer persoons 2006

Grafiek 12: Vergelijking tarieven 2006 21

Vergelijking t arieven 2007 € 300

€ 282,36 € 272,32

€ 265,80

€ 270

€ 273,00

€ 258,00 € 248,57

€ 240 € 213,72

€ 212,00

€ 206,06

€ 210

Amersf oort

€ 174,07

€ 180

Tarief in €

€ 198,85

Arnhem

€ 164,07

Ede € 150

Haarlem

€ 128,94

Maast richt

€ 120

s-Hert ogenbosch Zwolle

€ 90 € 60

€ 30

€0 - een persoons 2007

- meer persoons 2007

Grafiek 13: Vergelijking tarieven 2007

Uit de vergelijking valt op te maken dat de tarieven van de gemeente Amersfoort verschillen ten opzichte van de andere gemeenten. De oorzaak van deze tariefsverschillen zit in de keuzes die de verschillende gemeenten hebben gemaakt op het gebied van grondslag, inzameling en verwerking en de keuze voor het al dan niet doorrekenen van kosten in de afvalstoffenheffing.

21 Maastricht hanteert een basistarief per huishouden, daarnaast hanteert ze een vast bedrag per afvalzak 26

6.4 Samenvatting In dit hoofdstuk is gekeken naar de vraag hoe de geldstromen rond de afvalstoffenheffing lopen en hoe deze worden verantwoord in de financiële administratie en de jaarrekening. Hierover kan worden geconcludeerd dat het tarief van de afvalstoffenheffing in Amersfoort in de afgelopen 8 jaar zo’n 20% gestegen is. Verder kan worden geconcludeerd dat de cyclus rond het opstellen van de financiële stukken een lange doorlooptijd heeft. Omdat de doorlooptijd lang is, kan het voorkomen dat bij een partij een informatievoorsprong ontstaat. Verschillende partijen benadrukken dat het onderlinge overleg en afstemming binnen de gemeente een kwetsbare plek is. De aanwending van het dividend is een beleidskeuze van de gemeente Amersfoort die jaarlijks door de raad bij het vaststellen van de begroting wordt bekrachtigd. In de onderzoeksperiode heeft de gemeente Amersfoort ervoor gekozen om het dividend aan te wenden als een algemeen dekkingsmiddel. Een andere beleidskeuze zou kunnen zijn om dit bedrag in mindering te brengen op de kostenbasis van de afvalstoffenheffing. Een zelfde keuze is gemaakt voor de jaarlijkse rentevergoeding die de gemeente Amersfoort ontvangt op een achtergestelde lening uitgegeven aan ROVA. In 2007 heeft de raad van de gemeente Amersfoort besloten om een tariefsegalisatiereserve afval in te stellen. Voor deze egalisatiereserve is inmiddels een maximale hoogte vastgelegd. Uit de vergelijking valt op te maken dat de tarieven van de gemeente Amersfoort verschillen ten opzichte van de andere gemeenten. De oorzaak van deze tariefsverschillen zit in de keuzes die de verschillende gemeenten hebben gemaakt op het gebied van grondslag, inzameling en verwerking en de keuze voor het al dan niet doorrekenen van kosten in de afvalstoffenheffing.

27

7

Antwoord op de vragen, slotbeschouwing en aanbeveling

7.1 Antwoord op de centrale probleemstelling De centrale vraagstelling voor dit onderzoek betreft de volgende vraag: ‘ Hoe is het gesteld met de Amersfoortse afvalstoffenheffing met het oog op de grondslag, de berekeningsmethodiek in het licht van kostendekkendheid en de transparantie van de relatie tussen de gemeente en de ROVA?’ Op grond van het voorliggende onderzoek kan worden gesteld dat de door de gemeente Amersfoort gebruikte grondslag gangbaar is. De berekeningsmethodiek geeft inzicht in gemaakte kosten, maar de gemeente is niet 100% kostendekkend. De overlegstructuur tussen de gemeente Amersfoort en ROVA is goed. Er zijn regelmatig contact momenten tussen ROVA en de gemeente Amersfoort en deze contacten spelen zich af op verschillende organisatie niveaus. Onderling overleg en afstemming binnen de gemeente is een kwetsbare plek.

7.2 Antwoord op de onderzoeksvragen en de deelvragen De beantwoording van de individuele deelvragen:

►

Welke kaders heeft de gemeenteraad gesteld aan de afvalstoffenheffing? De raad heeft na een lange voorgeschiedenis besloten om de kosten voor afvalinzameling en –verwerking volledig (100%) door te berekenen aan de huishoudens.

►

Welke grondslag wordt gebruikt voor de heffing? Sinds 2006 wordt onderscheid gemaakt tussen één- en meerpersoonshuishoudens, waarbij de één-persoonshuishoudens een lager bedrag betalen dan de meerpersoonshuishoudens.

►

Welke plaats neemt de gemeente Amersfoort voor deze grondslag in bij het maken van een benchmark met vergelijkbare gemeenten? Met uitzondering van de gemeenten Dordrecht en Maastricht hanteren alle referentiegemeenten de grondslag waarbij een bedrag naar huishouden wordt geheven.

►

Welke berekeningsmethodiek wordt gehanteerd? De gemeente Amersfoort is recent van opslagmethode naar kostenplaatsmethode overgestapt, omdat de concrete personele inzet niet met het begrote bedrag overeenkwam. Uit de beschikbare stukken blijkt geen verklaring van het grote verschil tussen het bedrag van de opslagmethode in 2007 (€ 1.023.000) en dat van de kostenplaatsmethode in 2008 (€ 366.000).

►

In hoeverre wordt rekening gehouden met kostendekkendheid? De gemeente Amersfoort stelt dat de afvalstoffenheffing 100% kostendekkend is.

►

Welke plaats neemt Amersfoort voor deze berekeningsmethodiek in bij het maken van een benchmark met vergelijkbare gemeenten? In de vergelijking met de referentiegemeenten is de keuze voor de kostenplaatsmethode een gangbare keuze.

►

Hoe is de kostendekkendheid in de praktijk? In praktijk worden de kosten voor de inzameling voor zwerfafval niet doorgerekend in de afvalstoffenheffing en ook de BTW is in de onderzoeksperiode niet maximaal doorbelast naar de burgers. Niet elke afdeling schrijft tijd, zodat ook niet alle ambtelijke uren kunnen worden doorgerekend.

28

►

Hoe lopen de geldstromen rond de afvalstoffenheffing en hoe worden deze verantwoord in de financiële administratie en de jaarrekening? Het tarief van de afvalstoffenheffing is in Amersfoort in de afgelopen 8 jaar zo’n 20% gestegen. De cyclus rond het opstellen van de financiële stukken heeft een lange doorlooptijd. Omdat de doorlooptijd lang is, kan het voorkomen dat bij een organisatie onderdeel een informatievoorsprong ontstaat. De aanwending van het dividend is een beleidskeuze van de gemeente Amersfoort die jaarlijks door de raad bij het vaststellen van de begroting wordt bekrachtigd. In de onderzoeksperiode heeft de gemeente Amersfoort ervoor gekozen om het dividend aan te wenden als een algemeen dekkingsmiddel. Een andere beleidskeuze zou kunnen zijn om dit bedrag in mindering te brengen op de kostenbasis van de afvalstoffenheffing. De gemeente gaat op een gelijke manier om met de jaarlijkse rentevergoeding die de gemeente Amersfoort ontvangt op een achtergestelde lening uitgegeven aan ROVA. Ook deze wordt gestort in de algemene middelen. In 2007 heeft de raad van de gemeente Amersfoort besloten om een tariefsegalisatiereserve afval in te stellen. Voor deze egalisatiereserve is echter noch een minimale, noch een maximale hoogte vastgelegd. Bij het opstellen van dit rapport is gebleken dat het college voorbereidingen treft om invulling te geven aan nadere inkadering van de tariefsegalisatiereserves. De inhoud van deze voorbereidingen komt grotendeels overeen met de gedachten gang die in deze paragraaf wordt gevolgd. Toch kan er geen uitspraak over worden gedaan, nu deze voorbereidingen nog geen juridische status hebben. Financiële overzichten laten zien dat er kosten worden begroot voor ondergrondse afvalopslag. Niet alle begrote kosten worden besteed. Het is vanuit de overzichten niet duidelijk wat er met er met de verschillen tussen begroting en realisatie gebeurt. Een vergelijking met andere gemeenten laat zien dat de gemeente Amersfoort in 2006 het hoogste tarief hanteert voor de afvalstoffenheffing, zowel voor de één-persoonshuishoudens als de meerpersoonshuishoudens. Voor wat betreft het tarief voor meerpersoonshuishoudens hanteert Amersfoort in 2007 wederom het hoogste tarief. De oorzaak ligt in de verschillende keuzes die de gemeente heeft gemaakt voor de grondslag, methode van inzamelen en verwerken en de methode van kostentoerekening.

►

Krijgt de gemeente voldoende informatie van de ROVA om inzicht in de kosten te hebben en daarmee een helder oordeel te kunnen vellen over de kostendekkendheid? De gemeente Amersfoort krijgt voldoende informatie van de ROVA om inzicht in de kosten van de afvalinzameling te hebben. Er zijn regelmatig contactmomenten tussen ROVA en de gemeente Amersfoort en deze contacten spelen op verschillende organisatie niveaus. Wat opvalt, is dat de gemeenteraad nog geen gebruik heeft gemaakt van de uitnodiging van ROVA om zelf nader kennis te maken met ROVA en zich te verdiepen in de relatie met ROVA en de actualiteiten rondom afval en milieu. Wat verder opvalt, is dat de gemeente Amersfoort volgens ROVA geen optimaal gebruik maakt van de back office taken die ROVA aanbiedt, terwijl de gemeente daar wel een vergoeding van ongeveer 5€ per aansluiting per jaar voor betaalt.

7.3 Slotbeschouwing De rekenkamercommissie heeft op verzoek van de gemeenteraad onderzoek gedaan naar een aantal aspecten rond de afvalstoffenheffing in Amersfoort. De raad wil meer inzicht in deze aspecten. De commissie vertrouwt er op met de onderzoeksresultaten dit inzicht te verschaffen. Het onderzoek heeft zich primair gericht op de feitelijke situatie in Amersfoort. Een vergelijking met de gang van zaken in andere gemeenten kan echter ook dienstbaar zijn. Daarom is tevens een, noodzakelijkerwijs beperkt, onderzoek gedaan in vergelijkbare gemeenten.. Het verkrijgen van de benodigde informatie van zowel de gemeente Amersfoort als van de beoogde benchmarkgemeenten bleek niet in alle opzichten eenvoudig. Niettemin levert de verkregen informatie voor een aantal van de onderzochte aspecten wel een bruikbaar toetsingskader op. Zoals met elke benchmark, moet voor de beoordeling daarvan en het trekken van conclusies daaruit, de nodige prudentie in acht worden genomen. Een belangrijk wettelijk gegeven is, dat geen winst mag worden gemaakt met de afvalstoffenheffing. Het onderzoek heeft zich vanzelfsprekend gericht op de vraag of Amersfoort aan dit wettelijk vereiste voldoet. Het onderzoek leert, dat deze vraag met “ja” kan worden beantwoord. In theorie is zelfs beredeneerbaar, dat Amersfoort een zeker “verlies” accepteert op het punt van toerekenbare kosten verbonden aan de inzameling en verwerking van huishoudelijk afval. Bepaalde kostensoorten worden namelijk in het geheel niet (kosten voor verwijdering zwerfvuil en kosten vanwege kwijtscheldingsbeleid) of, voor een bepaalde kostenpost (BTW), niet tot het theoretisch maximum, via de afvalstoffenheffing op de burgers verhaald.

29

Met het oog op dat laatste is het verwarrend, dat in de raadsinformatie regelmatig wordt gesproken over volledige of 100% dekking. Het verdient aanbeveling daarvoor de juiste terminologie te gebruiken. Aan het “geen-winst-principe” kunnen drie essentiële nevenvragen worden verbonden, te weten: a. Hoe zit het met het verhaal van de BTW-kosten? b. Hoe moet de jaarlijkse dividend-uitkering van ROVA worden beoordeeld? c. Hoe moeten de rente-inkomsten worden beoordeeld die jaarlijks worden verkregen uit een indertijd aan ROVA verstrekte lening? Voor wat betreft de BTW-kosten zou de indruk kunnen ontstaan, dat daaruit voordeel wordt gehaald, omdat deze langs twee wegen worden verhaald. Aan de ene kant declareert de gemeente deze kosten bij het BTW-compensatiefonds van het Rijk en aan de andere kant worden deze kosten via de afvalstoffenheffing bij de burger in rekening gebracht. De declaratie bij het BTW-compensatiefonds vloeit echter voort uit het feit, dat het Rijk bij de instelling van dat fonds de algemene uitkering uit het gemeentefonds heeft verlaagd. Met deze declaratie wordt deze korting van de gemeentefonds-uitkering geneutraliseerd. Daarmee blijven echter de door ROVA en AVU in rekening gebrachte werkelijke BTW-kosten bestaan. Amersfoort zou zichzelf tekort doen, als deze kosten niet via de afvalstoffenheffing bij haar burgers in rekening worden gebracht. Dat is wettelijk toegestaan. Ten aanzien van de beide andere aspecten kan de rekenkamercommissie tot geen ander oordeel komen, dan dat het aanwenden tot algemeen dekkingsmiddel, van zowel de dividend-uitkering als de rente-inkomsten van de verstrekte lening, een politiek-bestuurlijke keuze van de gemeenteraad is. Bij de vaststelling van de gemeente-begroting wordt dit jaarlijks door de raad geaccepteerd. De rekenkamercommissie ziet daarvoor geen wettelijk beletsel. In relatie tot het “geen-winst-principe” kan tevens worden gebracht het gegeven, dat uit het onderzoek is gebleken, dat per 2008 de onder de heffing te brengen ambtelijke indirecte kosten zijn teruggebracht naar een beduidend lager niveau. Een andere administratieftechnische toerekeningsmethodiek van deze kosten ligt daaraan ten grondslag. Voor zover kon worden nagegaan heeft deze verlaging van toerekenbare kosten (nog) geen neerwaarts effect gehad op het tarief voor de afvalstoffenheffing. Denkbaar is, dat daar een verhoging van andersoortige toerekenbare kosten tegenover heeft gestaan, waardoor een verlaging van het tarief niet zichtbaar is geworden. Dit is echter voor de commissie niet verifieerbaar gemaakt. In zijn algemeenheid is het wenselijk dat dergelijke wijzigingen transparant worden gemaakt, en in dit specifieke geval, dat dit alsnog gebeurt. Als een verhoging van andere kosten zich niet heeft voorgedaan, zal aanpassing van het tarief alsnog moeten plaatsvinden. Een andere belangrijke invalshoek voor het onderzoek is geweest de mate van transparantie van de relatie tussen de gemeente en de ROVA. Het onderzoek leert, dat deze vraag in zijn algemeenheid, voor wat betreft de aanwezige overlegstructuur, positief kan worden beantwoord. Daarbij dient echter een belangrijke kanttekening te worden gemaakt. Die kanttekening bestaat er uit, dat partijen over en weer aangeven dat deze overlegstructuur beter functioneert dan kortgeleden het geval was. Blijkbaar werkt deze echter nog steeds niet optimaal. De commissie concludeert dat eens te meer, nu ROVA via dit onderzoek er blijk van geeft te betreuren, dat door haar toegepaste kostenverlagingen volgens hen geen doorwerking hebben gehad in de tarieven van de gemeente. Diezelfde conclusie trekt de commissie uit het gegeven, dat ROVA van oordeel is, dat Amersfoort te weinig gebruik maakt van de knowhow die bij ROVA aanwezig is. Kennis waarvoor de gemeente, via de kosten die ROVA in rekening brengt, overigens op voorhand wel betaalt. Opvallend in dit verband is verder, dat ROVA ook vindt, dat de contacten met de gemeenteraad beter kunnen dan nu het geval is. De commissie onthoudt zich van een inhoudelijk oordeel over al deze aspecten. De aanbeveling, dat binnen de gegeven overlegstructuur een betere inhoudelijke communicatie moet plaatsvinden, op bestuurlijk en ambtelijk niveau, is naar het oordeel van de commissie echter alleszins gerechtvaardigd. De commissie acht dit primair van belang voor het dagelijks bestuur. In het kader van de uitoefening van de controlerende taak van de gemeenteraad is echter ook een contact rechtstreeks met ROVA, bijvoorbeeld één keer in de zittingsperiode van de raad, zeker aanbevelenswaardig.

7.4 Aanbevelingen De rekenkamercommissie komt tot de volgende aanbevelingen: 1. 2.

3.

Over de mate van de kostendekkendheid van de afvalstoffenheffing eenduidige en correcte terminologie te gebruiken. Over de consequenties van de verlaging van de indirecte ambtelijke kosten per 2008 voor het tarief opheldering te doen verschaffen. In algemene zin volstrekte transparantie na te streven over de bewegingen in het kostenpatroon onder de afvalstoffenheffing en het daaraan te koppelen tarief, opdat de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol naar behoren kan invullen. Dit zou zowel in de begroting als in de rekening moeten gebeuren.

30

4.

De communicatie met ROVA op bestuurlijk en ambtelijk niveau over en weer zodanige inhoud te geven, dat de daaraan te ontlenen politiek-bestuurlijke afwegingen voor een ieder, en zeker ook voor de gemeenteraad ten behoeve van zijn kaderstellende en controlerende rol, zichtbaar worden

31

Bijlage 1: Lijst van geïnterviewde functionarissen ►

De heer Hekman – Wethouder

►

De heer Lam – Adviseur tarieven en verordeningen afvalstoffenheffing

►

De heer Van Steeg - Senior adviseur bedrijfsvoering

►

De heer Sperling – Senior adviseur financieel beleid

►

De heer Groen – Sectorcontroller

►

De heer Koek – Hoofd Milieu

►

De heer Van Twillert - Adviseur bedrijfsvoering

►

De heer Ormel - Coördinator financieel beleid

►

De heer Arts - Adviseur financieel beleid

►

De heer Groenhuis – Directeur ROVA

►

De heer Van Lente – Financieel directeur ROVA

32

Bijlage 2: Opzet benchmark Het onderzoek gaat in op de grondslag, de berekeningsmethodiek en het tarief van de afvalstoffenheffing in. Er wordt in grote lijn een onderscheid gemaakt tussen een externe en een interne vergelijking: > Extern: een vergelijking tussen de gemeente Amersfoort en de geselecteerde referentiegemeenten op grondslag, berekeningsmethodiek, tarief, kostendekkendheid en baten en lasten > Intern: een vergelijking over de jaren ten aanzien van kostendekkendheid

Vergelijking grondslag Gemeente

Bedrag per perceel

Capaciteit container

Huishouden

Activity Based Costing

Kostenplaatsmethode

Haarlem Arnhem Amersfoort ’s-Hertogenbosch Maastricht Dordrecht Leiden Zwolle Haarlemmermeer Zaanstad Ede

Vergelijking berekeningsmethodiek Gemeente

Opslagmethode

Haarlem Arnhem Amersfoort ’s-Hertogenbosch Maastricht Dordrecht Leiden Zwolle Haarlemmermeer Zaanstad Ede

Bij de vergelijking van berekeningsmethodiek wordt tevens gekeken naar welke activiteiten en bijbehorende kosten worden toegerekend conform de gekozen methodiek in de referentiegemeenten. Vergelijking tarief Gemeente

Haarlem

Arnhem

Amersfoort

Den Bosch

Maastricht

Dordrecht

Zwolle

Leiden

Haarlemmer

Zaan-

meer

stad

Ede

Tarief Baten Lasten

33

Vergelijking intern: aantal aanslagen Amersfoort

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2003

2004

2005

2006

2007

Aantal aanslagen

Vergelijking intern: doorberekende kosten SOB Amersfoort

2000

2001

2002

Doorberekende kosten SOB

34

Bijlage 3: Informatieverzoek referentiegemeenten Grondslag 1.

Welke grondslag wordt binnen uw gemeente gehanteerd voor het vaststellen van de afvalstoffenheffing?

0 0

Een vast bedrag per perceel Een bedrag naar het aantal personen in het particuliere huishouden 0 één persoonshuishoudens 0 meer persoonshuishouden Een bedrag afhankelijk van de capaciteit van de afvalcontainer Een bedrag per lediging Een combinatie van deze tariefstellingen Een andere methode, nl.__________________________________________________

0 0 0 0

Berekeningsmethodiek 2. 0 0 0

3.

Welke berekeningsmethodiek wordt binnen uw gemeente gehanteerd voor het berekenen van de afvalstoffenheffing? Opslagmethode Kostenverdeelmethode Activity Based Costing

Welke activiteiten worden toegerekend aan de afvalstoffenheffing? Wat zijn de bijbehorende kosten22?

Activiteiten

Kosten 2006

Kosten 2007

Afvalinzameling Afvalverwerking Directe kosten gemeentelijke dienst/afdeling Indirecte kosten gemeentelijke dienst/afdeling (overhead) Kwijtscheldingsbeleid Inzameling illegaal afvalval Verrekening leegstand

4.

Bent u 100% kostendekkend? Ja/nee Toelichting: __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________

5.

Zo niet, welk deel van de kosten worden gedekt vanuit de algemene middelen? __________________________________________________

22 De hier bovenstaande lijst is niet uitputtend. Wij zijn benieuwd welke kosten binnen uw gemeente worden toegerekend 35

__________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________

Tarief 5.

Wat is het tarief binnen uw gemeente voor de afvalstoffenheffing? Welke baten en lasten horen daarbij? 2006 Per eenheid

Totaal

2007 Per eenheid

Totaal

Tarief Baten Lasten

Toelichting: __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________

6.

Worden eventuele baten door meevallende BTW-compenstatie of door dividenduitkeringen van eventuele afvalinzamelaars of – verwerkers verrekend met de afvalstoffenheffing? Ja/nee Toelichting: __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________

7.

Wordt er gebruik gemaakt van een egalisatievoorziening of -reserve? Is er een plafond of maximum aan de voorziening of reserve gesteld? Ja/nee Toelichting: __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________

36

8.

Wordt de egalisatievoorziening of -reserve periodiek geanalyseerd en geëvalueerd? Ja/nee Toelichting: __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________ __________________________________________________

Tot slot: graag ontvangen wij een (kopie) van uw afvalstoffenverordening en uw financiële verordening. Dank voor uw medewerking!

37

Bijlage 4: Referentiegemeenten Gemeente Arnhem Stukken aangeleverd Gemeente Dordrecht Stukken niet aangeleverd Gemeente Ede Stukken aangeleverd Gemeente Haarlem Stukken aangeleverd Gemeente Haarlemmermeer Stukken niet aangeleverd Gemeente Leiden Stukken niet aangeleverd Gemeente Maastricht Stukken aangeleverd Gemeente ’s-Hertogenbosch Stukken aangeleverd Gemeente Zaanstad Stukken niet aangeleverd Gemeente Zwolle Stukken aangeleverd

38

Bijlage 5: Tabellen en grafieken Tabellen Tabel 1: Referentiegemeenten benchmark Tabel 2: Vergelijking grondslag Tabel 3: Kostenontwikkeling afvalstoffen (totaal) Tabel 4: Historische kostenontwikkeling afvalstoffen (per aansluiting)in Euro’s Tabel 5: Historische kostenontwikkeling afvalinzameling en –verwerking (totaal) Tabel 6: Historische kostenontwikkeling afvalinzameling en –verwerking (per aansluiting) Tabel 7: Historische kostenontwikkeling ambtelijke organisatie Tabel 8: Historische kostenontwikkeling BTW (totaal) Tabel 9: Historische kostenontwikkeling BTW (totaal) Tabel 10: Vergelijking methode tariefsbepaling Tabel 11: kostenoverzicht eindafrekeningen 2000 – 2008 Tabel 12 Dividenden ROVA Tabel 13 Ontwikkeling aantal aanslagen gemeente Amersfoort Tabel 14 Ontwikkeling tarief gemeente Amersfoort Tabel 15 Vergelijking tarieven 2006 en 2007

Grafieken Grafiek 1: Begrote kosten ambtelijke organisatie, ROVA en AVU Grafiek 2: Begrote kosten ambtelijke organisatie, ROVA en AVU per aansluiting Grafiek 3: Historische kostenontwikkeling ROVA en AVU Grafiek 4: Kosten afvalinzameling en –verwerking per aansluiting Grafiek 5: Begrote kosten ambtelijke organisatie naar kostensoort Grafiek 6: Begrote kosten ambtelijke organisatie naar kostensoort (per aansluiting) Grafiek 7: Historische kostenontwikkeling BTW (totaal) Grafiek 8: Historische kostenontwikkeling BTW (totaal) Grafiek 9: Verdeling kosten afvalketen 2006 en 2007; relatief en absoluut Grafiek 10: Ontwikkeling aantal aanslagen gemeente Amersfoort Grafiek 11: Ontwikkeling tarief gemeente Amersfoort Grafiek 12: Vergelijking tarieven 2006 Grafiek 13: Vergelijking tarieven 2007

39

Bijlage 6: Gebruikte documenten 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Overzicht beleidsontwikkelingen afval tot 2007 Notitie onderzoek afvalstoffenheffing gedateerd 21 februari 2008 Financieel overzicht kosten afvalstoffenheffing 2000 t/m 2008 Afvalmonitor 2006 gemeente Amersfoort gedateerd september 2007 Overzicht afvalhoeveelheden 2000 t/m 2006 Memo verwachte kostenwijziging afval voor 2009 gedateerd 28 januari 2008 Overzicht en toelichting dividenden ROVA Dienstverleningsovereenkomst Amersfoort/ROVA 2004 Notitie afvalstoffenheffing in relatie tot compensabele BTW Notitie kostenoverzicht afvalinzameling 2008 gedateerd 6 november 2007 Doorberekende heffingskosten aan SOB ikv rioolrecht en afvalstoffenheffing Overzicht budgetten en realisatie taken afval over 2006 en 2007 Overzicht afvalstoffenheffing 2000-heden Notitie berekening aantal aanslagen tariefsberekening Notitie kwijtscheldingsbeleid vanaf 2000 Tabel 8 reinigingsheffing huishoudens 2007 en 2008 (COELO grote gemeenten) Thema 1 en 2 huishoudelijk afval (COELO grote gemeenten) Ranglijsten gemeenten tarieven afvalstoffenheffing 2003 t/m 2008 SenterNovem 2006: Afvalstoffenheffing 2006, uitvoering afvalbeheer

Groot, T.L.C.M. en Budding, G.T (1998); Prestaties geprezen, cost accounting door Nederlandse gemeenten; Vrije

Universiteit Amsterdam. 21. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Handreiking kostentoerekening leges en tarieven, juli 2007, p. 31 e.v. 22. Kostentoerekening en gemeentelijke heffingen, VNG en VB Deloitte & Touche, VNG-uitgeverij, 1999, p. 74 23. Milieubeleidsplan Amersfoort 2008-2011

40