Collegevoorstel
Embargo tot 18 december 2012 18.00 uur
Onderwerp
Doorgeleiding rapport Een koepel voor regionale zuilen?
Programma / Programmanummer
Openbare besluitenlijst 18 december 2007 Collegevergadering no 47
BW-nummer
Citymarketing & Externe betrekkingen / 1013 Portefeuillehouder
H.M.F. Bruls Samenvatting Aanwezig: Directie/afdeling, ambtenaar, telefoonnr. Op 18 december a.s. ontmoeten Colleges van B&W uit het Rijk van SP00, Ward Mariman, 9486 Th. dedeGraaf Voorzitter Nijmegen elkaar om te spreken over regionale samenwerking. Tijdens H. Kunst, P. Depla, H. van Hooft sr., L. Scholten, Wethouders die bijeenkomst wordt doorP. hetLucassen, Regionaal J. Aanjaagteam het rapport Een Datum ambtelijk voorstel van der Meer 7 december 2012 koepel voor regionale zuilen? gepresenteerd, waarin feitelijke P. Eringa Gemeentesecretaris Registratienummer mogelijkheden voor een regionale bestuursstructuur in het Rijk van A. Kuil Communicatie 12.0022171 Nijmegen worden benoemd. M. Sofovic Verslag
Gelet op de met de gemeenteraad lopende gesprekken over toekomstige vormen van regionalisering, wordt dit rapport na afloop van de conferentie doorgeleid aan de gemeenteraad met het voorstel om in het eerste kwartaal van 2013 verder in gesprek te gaan over nadere uitwerking van inhoud en vorm van regionale samenwerking. Ter besluitvorming door het college Aldus
vastgesteld in de vergadering van:
Paraaf
1. De brief aan de raad over het rapport "Een koepel voor regionale zuilen" vast te stellen.
De voorzitter,
Datum
akkoord
Leidinggevende
De secretaris,
Programmamanager H. van Oerle
Programmadirecteur I. Hol
Alleen ter besluitvorming door het College Actief informeren van de Raad (uiterlijk 18 december, 18.00 uur) Besluit B&W d.d. 18 december 2012 nummer: 3.6 Conform advies
Aanhouden Anders, nl.
Paraaf
Datum
akkoord
1
Bestuursagenda
Gemeentesecretaris
Portefeuillehouder
Collegevoorstel.docx
Collegevoorstel
1
Probleemstelling
Klik en typ 2
Juridische aspecten
Klik en typ 3
Doelstelling
Klik en typ 4
Argumenten
Klik en typ 5
Financiën
Klik en typ 6
Communicatie
Klik en typ 7
Uitvoering en evaluatie
Klik en typ 8
Risico
Klik en typ
Bijlage(n):
1. brief aan de Raad, 2. rapport Een koepel voor de regionale zuilen?
Strategie & Programmeren
Korte Nieuwstraat 6 6511 PP Nijmegen
Openbare besluitenlijst 18 december 2007 Collegevergadering no 47 Aan de gemeenteraad van Nijmegen Aanwezig: Voorzitter Wethouders Gemeentesecretaris Datum Communicatie
18 december 2012
Verslag
Telefoon
14024
Telefax
(024) 329 96 10
E-mail
[email protected]
Postbus 9105 6500 HG Nijmegen Th. de Graaf P. Depla, H. van Hooft sr., L. Scholten, H. Kunst, P. Lucassen, J. van der Meer P. Eringa Ons kenmerk Contactpersoon A. Kuil SP00/12.0022201 Ward Mariman M. Sofovic
Onderwerp
Datum uw brief
rapport Een koepel voor regionale zuilen?
Doorkiesnummer
(024) 3299486
Geachte leden van de Raad, In 2012 kwamen de Colleges van B&W van de negen gemeenten uit het Rijk van Nijmegen drie keer bijeen om te beraadslagen over de gevolgen (toenemende)van: regionalisering. Tijdens de Aldus vastgesteld in van de vergadering eerste bijeenkomst in februari werd een Regionaal Aanjaagteam (RAT) – bestaande uit vijf vertegenwoordigers uit regiogemeenten en voorgezeten door de burgemeester van Nijmegen – ingesteld, dat van de Colleges het verzoek kreeg te onderzoeken of intensivering van de intergemeentelijke samenwerking in de regio mogelijk is. In de tweede bijeenkomst voor Colleges in juni 2012 bracht het RATDe desecretaris, resultaten van haar De voorzitter, onderzoek naar buiten in het rapport Niet gelijk, wel gelijkwaardig & niet gelijk, wel geleidelijk, dat ons College in juni na verschijning ook aan uw Raad doorzond. In dat rapport wordt geconcludeerd dat er voedingsbodem is voor intensivering van de intergemeentelijke samenwerking. Aan het slot van de bijeenkomst werd aan het RAT gevraagd in kaart te brengen welke formele vormen mogelijk en passend zijn bij de inhoudelijke samenwerkingsambities. Uw Raad deed het College in juni met de motie “Regionale samenwerking vanuit raadsperspectief" een op onderdelen vergelijkbare oproep. Op 18 december jl. vond de derde bijeenkomst van regionale Colleges van B&W plaats. Het RAT presenteerde daar het rapport Een koepel voor regionale zuilen?, dat inzicht geeft in mogelijke samenwerkingsvormen. Hierbij sturen wij u dat rapport door. Wij stellen u voor om dit rapport te benutten bij de besprekingen die wij in het eerste kwartaal van 2013 met u willen voeren over inhoudelijke samenwerkingsthema’s en daarbij passende structuren. Hoogachtend, college van Burgemeester en Wethouders van Nijmegen, De Burgemeester,
De Gemeentesecretaris, 1
drs. H.M.F. Bruls
www.nijmegen.nl
drs. B. van der Ploeg
Brief aan de raad.docx
Een koepel voor de regionale zuilen?
Regio Nijmegen, november 2012, Kring van Gemeentesecretarissen i.s.m. met het Regionaal Aanjaagteam
1
Inhoudsopgave 1. 2. 3. 4.
Inleiding Domeinen van samenwerking Intergemeentelijke samenwerking: mogelijke rechtsvormen Publiekrechtelijke samenwerking 4.1 Openbaar Lichaam 4.2 Gemeenschappelijk Orgaan 4.3 Centrumgemeente 4.4 Regeling zonder meer 5. Privaatrechtelijke samenwerking 5.1 Stichting 5.2 Vereniging 5.3 Besloten Vennootschap 6. Overige vormen van samenwerking 6.1 Gastheergemeente 6.2 Gastheerschap / dienstverleningsovereenkomsten 7. De regio Nijmegen 7.1 inleiding 7.2 Overwegingen 8. Vervolgproces
2
1. Inleiding Regionale samenwerking is een thema waaraan in de regio Nijmegen al decennia wordt gewerkt. Gemeenten in de regio zijn ten behoeve van hun inwoners in een voortdurende zoektocht naar effectieve, efficiënte en klantvriendelijke methoden van intergemeentelijke samenwerking, die hen in staat stelt hun taken zo goed mogelijk uit te voeren. Nadat daarvoor in het verleden onder meer een stadsgewest en diverse gemeenschappelijke regelingen gevormd zijn, is ook anno 2012 de vraag weer actueel of intensivering van de intergemeentelijke samenwerking in de regio Nijmegen wenselijk is en welke structuur daarbij dan past. In februari 2012 kwamen de Colleges van B&W uit de regio Nijmegen (Beuningen, Druten, Groesbeek, Heumen, Millingen aan de Rijn, Mook en Middelaar, Nijmegen, Ubbergen, West Maas en Waal en Wijchen) bijeen. Gezamenlijk constateerden zij dat in de regio de laatste jaren een veelvoud aan regionale samenwerkingsverbanden is gevormd. Tijdens die bijeenkomst werd de verwachting uitgesproken dat het aantal regionale verbanden als gevolg van wetgeving, bezuinigingen, decentralisaties en de voortdurende zoektocht naar zo effectief en efficiënt mogelijk beleid de komende jaren verder zal toenemen. Ook werd geconcludeerd dat het voeren van regie op deze intergemeentelijke samenwerking nodig is; als dat niet gebeurt worden verschillende verkokerde samenwerkingsverbanden opgebouwd, die niet leiden tot optimale effectiviteit en efficiënte en die bestuurlijke spaghetti kunnen veroorzaken. Aan het einde van de bijeenkomst werd een Regionaal Aanjaagteam (RAT) geformeerd dat als taak meekreeg te verkennen of intensivering van de onderlinge samenwerking mogelijk en wenselijk is. In juni 2012 rapporteerde het Regionaal Aanjaagteam haar bevindingen in het rapport Niet gelijk, wel gelijkwaardig & Niet gelijk, wel geleidelijk, dat als bijlage 1 aan dit rapport is toegevoegd. In het rapport werd allereest geconcludeerd dat de in februari uitgesproken zorgen m.b.t. wildgroei aan intergemeentelijke samenwerkingsverbanden in de regio Nijmegen binnen veel gemeenten leven. Op diverse beleidsvelden kiezen gemeenten voor samenwerking met enkele buurgemeenten. Op veel andere terreinen blijkt de schaal van de regio Nijmegen het meest passend: die samenwerkingsverbanden bestudeerde het RAT. Daarbij werd geconcludeerd dat er breed draagvlak is voor intensivering van de onderlinge samenwerking op de schaal van de regio. Een uitzondering hierop werd gemaakt door de gemeente West Maas en Waal, die aangaf de samenwerking in de regio Rivierenland te willen intensiveren. De gemeente gaf aan niet langer deel te nemen aan besprekingen in de regio Nijmegen. Tijdens de presentatie van het rapport in juni 2012 aan de gezamenlijke Colleges van B&W in de regio Nijmegen werd aan de kring van gemeentesecretarissen de opdracht verstrekt om nader te verkennen hoe intensivering van de samenwerking vorm en inhoud zou kunnen krijgen. Daarbij werd de oproep gedaan om de verkenning in 2012 op te leveren, opdat de Colleges nog tijdig met gemeenteraden van gedachten kunnen wisselen over de wenselijkheid de samenwerking in de regio Nijmegen te intensiveren. Tijdens de conferentie werd het RAT tevens gevraagd nog actief te blijven om het voortgaande regionaliseringsproces te bewaken en om samenwerkingskansen aan te jagen, te stimuleren en te faciliteren. Het RAT stelde daarop in juni 2012 de volgende opdracht aan de secretarissenkring vast: A) Inzake de al bestaande samenwerkingsverbanden binnen de regio • Onderzoek welke vormen van governance geschikt zijn om de bestaande samenwerkingsverbanden binnen de regio Nijmegen onder één gemeenschappelijke aansturing te brengen; • Adviseer de gemeentebesturen over de meest geschikte vorm van governance;
3
Onderzoek op welke manier de bestaande samenwerkingsverbanden binnen de regio Nijmegen daadwerkelijk onder die gemeenschappelijke aansturing kunnen worden gebracht B) Inzake de mogelijke toekomstige samenwerkingsverbanden binnen de regio • Onderzoek voor welke terreinen van samenwerking de schaal van de gehele regio Nijmegen de meest wenselijke schaal van samenwerking is; • Onderzoek op welke manier deze terreinen van samenwerking onder die gemeenschappelijke aansturing kunnen worden gebracht •
In dit rapport wordt een eerste uitwerking van de opdracht gegeven, waarin de bestaande gemeenschappelijke regelingen als zuilen worden beschouwd. Zuilen die ieder voor zich zo goed mogelijk georganiseerd zijn of worden. In dit rapport gaat het over verbindingen tussen die zuilen die nodig zijn om tot meer integrale afwegingen te komen in de regio. Met het leggen van die verbinding hebben we de ambitie om een zodanige regionale structuur te vormen, waarmee we kunnen voldoen aan de eisen die in het regeerakkoord staan, met behoud van zoveel mogelijk zelfstandige positie voor de deelnemende gemeenten. In dit rapport worden de verschillende mogelijkheden daartoe in kaart gebracht; voorts worden er overwegingen meegegeven die een rol kunnen spelen bij in de toekomst te maken keuzes over een voorkeursmodel.
4
2. Domeinen van samenwerking Een inventarisatie van het RAT leerde dat de gemeenten binnen de regio Nijmegen momenteel in acht samenwerkingsverbanden samenwerken van min of meer gelijke samenstelling en dat op elf domeinen een verkenning van de samenwerkingskansen plaatsvindt. Uit de gesprekken die het Regionaal Aanjaagteam in het voorjaar voerde, bleek dat met name op thema’s binnen het sociale domein (Wet Werken naar Vermogen, decentralisatie Jeugdzorg, decentralisatie AWBZ) en op het domein van bedrijfsvoering (onder meer ICT en Inkoop) behoefte bestaat aan verbeteren van de regionale samenwerking in de regio Nijmegen. Bestaande samenwerkingsverbanden:
Samenwerkingsverbanden in de maak (verschillende structuren en wettelijke bases): Initiatief
Omschrijving
RUD/ODRN
Omgevingsdienst Rijk van Nijmegen. Vergunningverlening, toezicht en handhaving op gebied van milieu en WABO, bijzonderheid, ook provincie neemt deel.
5
WWNV
Wet Werken naar Vermogen. Wet is controversieel verklaard. In Rijk van Nijmegen samenwerking op gebied van werkgeversbenadering en mogelijk inkomen
ICT
Samenwerking op het gebied van ICT in de regio Nijmegen
AWBZ/Jeugdzorg
Samenwerking in de regio Nijmegen door decentralisatie van de AWBZ en de Jeugdzorg
Inkoop
Samenwerking op het gebied van inkoop/aanbesteding.
Waterketen
Samenwerking op het gebied van afvalwater met Millingen, Ubbergen, Groesbeek en Nijmegen en een cluster van gemeenten ten westen van Nijmegen.
Veiligheidsregio
Wettelijke samenwerking op het gebied van veiligheidstaken.
BGT
Samenwerking op het gebied van de Basiskaart Grootschalige Topografie
Regionaal Team Bedrijfsvoering (voorheen PIOFAH)
Samenwerking op het gebied van bedrijfsvoeringstaken als ondersteuning van de samenwerkingsinitiatieven
Regionaal KCC
Regionaal Klant Contact Centrum.
Belastingsamenwerking Samenwerking op het gebied van de gemeentelijke belastingen uitbreiden naar hele Rijk van Nijmegen, dus inclusief de stad Brandweer
6
Regionalisering van de brandweer in de regio
3. Intergemeentelijke samenwerking: mogelijke rechtsvormen Intergemeentelijke samenwerking kan op basis van verschillende structuren worden vormgegeven. De keuze voor een structuur hangt samen met het doel van de samenwerking. Voorkomende structuren hebben (over het algemeen) een publiekrechtelijke of een privaatrechtelijke basis. Publiekrechtelijke samenwerking wordt in het algemeen niet voor de duur van een contract of een project, maar voor onbepaalde tijd aangegaan. De wettelijke basis is de Wet Gemeenschappelijke regeling (WGR); er zijn daarbinnen diverse samenwerkingsvormen mogelijk. Argumenten om te kiezen voor publiekrecht zijn de wettelijke borging van bevoegdheden, kostenoverwegingen en omdat de controleerbaarheid vaker groter is dan bij een private vorm van samenwerking. De keuze voor privaatrechtelijke samenwerking is meestal gebaseerd op financiële en/of fiscale voordelen (efficiency). Ook wordt veelal voor de private vorm gekozen in het geval, gelet op de aard van de activiteiten, de uitvoering op afstand van de overheid kan plaatsvinden. Gemeenten zijn de laatste decennia binnen en buiten de WGR op zoek gegaan naar alternatieve vormen van samenwerking. Belangrijke redenen hiervoor zijn: • de focus van gemeenten op interne processen, dienstverlening en de burger als klant; • de groeiende politieke druk op gemeenten om doelmatiger (samen) te werken, met name vanuit de kabinetten Kok II en Balkenende I en II; • het gevoel van gemeenten, vooral de raden, dat de reguliere WGR-mogelijkheden teveel de politieke autonomie en de doelmatigheid van gemeenten aantasten. Voordat in de volgende paragrafen ingegaan wordt op verschillende publiek- en privaatrechtelijke samenwerkinsgvormen, worden drie recent zichtbare ontwikkelingen benoemd die nadere toelichting verdienen: • Zichtbaar is de wens om samenwerking steeds vaker op bedrijfsmatige wijze te organiseren. Voor privaatrechtelijke samenwerking betekent dit dat stichtingen, NV’s en BV’s in opkomst zijn; binnen publiekrechtelijke samenwerking ontstaan nieuwe modellen als de “federatiegemeente” en het SETA-model, waarin de nadruk gelegd wordt op het samenvoegen van (onderdelen van) de ambtelijke organisaties. Een ver doorgevoerde vorm hiervan is te vinden bij de wijze waarop Millingen aan de Rijn in gekoppeld aan Groesbeek wat is afgeleid van het zogenoemde “Model Ten Boer”; deze gemeente heeft een aantal jaren geleden bijna al haar ambtenaren ondergebracht bij de gemeente Groningen. • Een andere trend is het ontstaan van het Shared Services Center (SSC). Dit is een vorm van samenwerking waarin met name ondersteunende taken gezamenlijk worden georganiseerd. Gemeenten kiezen voor deze bundeling van kennis en expertise om schaalvoordelen en efficiencywinst te behalen. Er zijn verschillende vormen van SSC mogelijk, zowel publiekrechtelijk op basis van de WGR als privaatrechtelijk. De eerste projecten die zijn gestart lopen over het algemeen goed en laten zien dat de bestuurskracht van de deelnemende gemeenten wordt versterkt. • De laatste jaren zijn op verschillende plaatsen in Nederland binnen regionale structuren de grenzen tussen een extra bestuurslaag enerzijds en verlengd lokaal bestuur anderzijds opgezocht. Intergemeentelijke samenwerking begint als een vorm van verlengd lokaal bestuur: taken worden door de regio behartigd en niet meer door de gemeente zelf. Hierdoor ervaren gemeenten een afstand tussen de regionale taken en de eigen gemeentelijke taken met een gevoelsmatig democratisch deficit als gevolg. Om gemeenteraden actief te betrekken, hebben verschillende samenwerkingsverbanden de grenzen van het verlengd lokaal bestuur opgezocht. Een goed voorbeeld hiervan is Drechtsteden; daar vormen raadsleden uit de deelnemende gemeenten samen de Drechtstedenraad. 7
In de volgende hoofdstukken wordt een beknopt overzicht van de meest voorkomende vormen van publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden gegeven.
8
4. Publiekrechtelijke samenwerking De wettelijke basis onder publiekrechtelijke samenwerking is als gezegd de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). In de Wgr worden samenwerkingsvormen geregeld tussen openbare lichamen zoals gemeenten, provincies en waterschappen. Het gaat om vormen van verlengd lokaal bestuur en het regelt geen functioneel bestuur met een eigen gekozen bestuur en rechtstreekse financiering, dat zou een vierde bestuurslaag opleveren. De huidige wet dateert van 20 december 1984. Deze wet is sinds die tijd de belangrijkste grondslag voor samenwerking tussen gemeenten, provincies en waterschappen. Iedere gemeente in Nederland neemt deel aan diverse Wgr-regelingen en in verschillende samenstellingen. Na 2004 is aantal Wgr's snel toegenomen. Er is een conceptwetsvoorstel voor wijziging van de Wgr in de maak, waarin aanpassingen worden voorgesteld die o.a. verband houden met de dualisering van het gemeenteen provinciebestuur en invoering van een gemeenschappelijk orgaan met rechtspersoonlijkheid. Gemeenten die op basis van de Wgr willen samenwerken, hebben de keuze uit een aantal mogelijkheden: Openbaar lichaam Gemeenschappelijk orgaan Centrumgemeente Regeling zonder meer Op verschillende wijze hebben gemeenteraden invloed op een gemeenschappelijke regeling: • Zij beslissen over de oprichting, wijziging en opheffing van de gemeenschappelijke regeling op voorstel van het college van B&W. Zij stellen daarbij het takenpakket en de bevoegdheden vast; • Voor het Algemeen Bestuur (AB) wijzen zij hun vertegenwoordigers aan. Die hebben een informatie- en verantwoordingsplicht aan hun gemeenteraad. De vertegenwoordigers zijn veelal leden van het college van B&W en soms raadsleden; • Zij worden via het toezenden van de begroting van tevoren en de jaarrekening achteraf over de uitvoering van taken geïnformeerd; • Zij kunnen hun zienswijze geven op de (ontwerp-)begroting bij het Algemeen Bestuur en zo nodig bezwaar maken bij Gedeputeerde Staten. Het college van B&W geeft in de gemeentebegroting en jaarrekening in de paragraaf verbonden partijen aan de gemeenteraad ook informatie over de ontwikkelingen bij gemeenschappelijke regelingen. Gemeenten houden verder een register bij van regelingen waarin wordt deelgenomen. In de volgende pagina’s worden de vier mogelijke samenwerkingsstructuren op basis van de Wgr verder uitgewerkt. 4.1 Openbaar Lichaam Het openbaar lichaam (art.8 lid 1 Wgr) is de meest gebruikte én de zwaarste vorm van samenwerking op basis van de Wgr. Het is de enige vorm van publiekrechtelijke samenwerking mét rechtspersoonlijkheid. Hierdoor kan een Openbaar Lichaam (OL) zelfstandig in het maatschappelijk verkeer optreden en bijvoorbeeld eigen personeel in dienst nemen en fondsen beheren. Gemeenten die deelnemen, kunnen bevoegdheden van regeling en bestuur overdragen aan het openbaar lichaam. In principe kunnen alle taken worden overgedragen.
9
In de praktijk wordt deze variant vaak gebruikt voor uitvoerende taken. Het bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit een algemeen bestuur (AB), een dagelijks bestuur (DB) en een voorzitter. Deelnemende partijen hebben zitting in het algemeen bestuur. Het dagelijks bestuur wordt vervolgens benoemd door het algemeen bestuur. Uitsluitend raadsleden, collegeleden en burgemeesters kunnen lid zijn van het bestuur. Voor uitvoerende taken is het OL soms een zware, i.v.m. rechtspersoonlijkheid maar wel noodzakelijke structuur. Voordelen openbaar lichaam 1. Samenwerking op publiekrechtelijke basis, waardoor publiekrechtelijke waarborgen (voor gebruik bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid) van toepassing zijn. 2. Rechtspersoonlijkheid, waardoor mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren, personeel, hebben van een eigen vermogen, etc. 3. Door de rechtspersoonlijkheid kunnen vrijwel alle taken aan de regeling worden overgedragen. Nadelen openbaar lichaam (WGR) 1. Het is een zware structuur, die mogelijk bestuurlijke drukte veroorzaakt. 2. Als wordt deelgenomen aan een gr, dan zal de deelnemer moeten bijdragen aan het afdekken van eventuele exploitatiekosten. Hoe groot die risico’s zijn, is afhankelijk van onder meer de vorm van de organisatie, de omvang van het belang van de deelnemer in de organisatie, en de precieze afspraken die zijn gemaakt. 3. Voor uitvoerende taken is het OL vaak te zwaar, maar wel noodzakelijk i.v.m. de rechtspersoonlijkheid.
4.2 Gemeenschappelijk Orgaan Een gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr) is een andere vorm van publiekrechtelijke samenwerking. In dergelijke gevallen gaat het vooral om regelingen van eenvoudige aard. Het is een vorm van samenwerking met één bestuur. Het gemeenschappelijk orgaan heeft een beperkte rechtspersoonlijkheid en kan bijvoorbeeld geen eigen personeel in dienst nemen. Ook kunnen aan een gemeenschappelijk orgaan geen regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd. De deelnemende gemeenten kunnen in deze vorm wel beschikkingsbevoegdheden overdragen aan het gemeenschappelijk orgaan. Daarbij geldt de beperking dat de bevoegdheid om belastingen te heffen of anderszins algemeen verbindende voorschriften te geven niet kan worden overgedragen. Naast de belangrijke verschillen, zijn er ook overeenkomsten tussen het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan. Zo hanteren beide vormen o.a. dezelfde regels omtrent begroting, verantwoording, inlichtingen en tussentijds ontslag. In de praktijk wordt niet vaak gekozen voor het gemeenschappelijk orgaan. Als deze vorm wordt gekozen, is dat vaak als platform voor een enkelvoudige samenwerking, bijvoorbeeld op het terrein van welzijn of huisvesting. Voordelen Gemeenschappelijk Orgaan 1. Minder zwaar dan Openbaar Lichaam 2. Samenwerking op publiekrechtelijke basis, waardoor publiekrechtelijke waarborgen (voor gebruik bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid) van toepassing zijn. 3. Gemeenschappelijk Orgaan is redelijk laagdrempelig voor partijen (qua te volgen procedure en keuze inhoud). Nadelen Gemeenschappelijk Orgaan 10
1. Geen rechtspersoonlijkheid, waardoor geen mogelijkheid tot het zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, geen eigen personeel, geen eigen vermogen, etcetera. 2. De financiële gevolgen van het handelen van het gemeenschappelijk orgaan (hoofdelijk) worden toegerekend aan de deelnemende partijen.
4.3 Centrumgemeente Ook de constructie van de centrumgemeente is een vorm van samenwerking op basis van de Wgr. Hierbij komen de deelnemers overeen dat bevoegdheden van een bestuursorgaan van de ene gemeente worden uitgeoefend door een bestuursorgaan van een andere gemeente. Er is uitsluitend sprake van het mandateren van bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere , dus niet van delegeren. De centrumgemeente oefent namens de deelnemers hun bevoegdheden uit. Aan een centrumgemeente kunnen géén bevoegdheden worden overgedragen, maar kan slechts van mandaat gebruik worden gemaakt. Een bekend voorbeeld is het ‘uitbesteden’ van het ophalen van vuilnis aan een grote buurgemeente. Toch hoeft het mandaat in de constructie van de centrumgemeente niet altijd bij de grootste gemeente te liggen. Voordelen Centrumgemeente 1. Samenwerking op publiekrechtelijke basis, waardoor publiekrechtelijke waarborgen (voor gebruik bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid) van toepassing zijn. 2. De constructie is relatief gemakkelijk te organiseren: er hoeft geen regiodienst te worden opgezet 3. Er is geen sprake van beheer van eigen vermogen of benodigd opstartkapitaal. Nadelen Centrumgemeente 1. Gemeenten zijn niet snel geneigd hun bestuurlijke bevoegdheden in handen te geven van het bestuur van een andere gemeente. Als ze dit toch doen spelen negatieve argumenten over het algemeen een rol. 2. Betrokkenheid bij de uitbestedende gemeente is laag waardoor shop- of klaaggedrag kan ontstaan.
4.4 Regeling zonder meer De regeling zonder meer is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten. In deze lichte regeling kan niet worden gedelegeerd of gemandateerd aan de regeling. Het is een manier om op basis van de Wgr samen te werken, zonder een van de drie andere varianten te gebruiken. De regeling zonder meer wordt in werking gesteld door een overeenkomst tussen gemeenten. Voorbeelden hiervan zijn convenanten, intentieverklaringen en bestuursafspraken. Voordelen (bestuurs)convenant 1. Samenwerking op publiekrechtelijke basis, waardoor publiekrechtelijke waarborgen (voor gebruik bevoegdheden, besluitvormingsstructuren, beïnvloedingsmogelijkheden, repressief toezicht, democratische controle en openbaarheid) van toepassing zijn. 2. Afsluiten van een convenant is vaak redelijk laagdrempelig voor partijen (qua te volgen procedure en keuze inhoud). 3. Afsluiten van convenant brengt in beginsel geen financiële risico’s of aansprakelijkheid met zich mee.
11
Nadelen (bestuurs)convenant 1. Geen rechtspersoonlijkheid, waardoor geen mogelijkheid tot het zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, geen eigen personeel, geen eigen vermogen, etc. 2. De regeling biedt gemeenten beperkte mogelijkheden. 3. Betrokkenheid bij de uitbestedende gemeente is laag waardoor shop- of klaaggedrag kan ontstaan.
12
5. Privaatrechtelijke samenwerking Te stellen is dat wanneer het beleidsafstemming betreft, lokale overheden eerder voor publiekrechtelijke samenwerking dan voor privaatrechtelijke samenwerking kiezen. Toch komt ook privaatrechtelijke samenwerking vaak voor. Door de wens van een bedrijfsmatige aanpak van samenwerking kiezen gemeenten zelfs steeds vaker voor privaatrechtelijke samenwerking. De keuze voor privaatrechtelijke samenwerking is meestal gebaseerd op financiële en/of fiscale (efficiency) voordelen. Ook wordt veelal voor de private vorm gekozen als de uitvoering gelet op de aard van de samenwerking op afstand van de overheid kan plaatsvinden. Gemeenten geven bij privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden uit oogpunt van flexibiliteit doorgaans de voorkeur aan ‘lichtere’ rechtsvormen. Het gebruik van de besloten vennootschap maakt een opmars door ten opzichte van het gebruik van stichtingen en verenigingen. Op de volgende pagina’s wordt een eerste inzicht gegeven in die drie vormen van privaatrechtelijke samenwerking.
5.1 Stichting Een stichting is een rechtspersoon en wordt opgericht bij notariële akte, door één of meerdere natuurlijke of rechtspersonen. In de regel heeft het bestuur een voorzitter, secretaris en penningmeester. Het bestuur is het enige verplichte orgaan van een stichting. Daarnaast kan er nog een raad van toezicht zijn. De stichting is zelfstandig drager van rechten en plichten. De bestuurders zijn niet aansprakelijk voor schulden van de stichting, tenzij er sprake is van onbehoorlijk bestuur. Bestuurders en oprichters van de stichting zijn ook niet in loondienst en vallen niet onder werknemersverzekeringen. De stichting kan wel werknemers in dienst hebben. Argumenten voor overheden om te kiezen voor stichtingen zijn onder meer de snelheid en het gemak van oprichting, de mogelijkheid samenwerking tussen de overheid en particulieren te organiseren en onafhankelijkheid te borgen. Voordelen stichting • Rechtspersoonlijkheid, waardoor mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren, personeel, hebben van een eigen vermogen, etcetera. • Besluitvorming kan snel plaatsvinden. • Er is geen opstartkapitaal nodig. • Mogelijkheid om de risico’s te delen tussen de participerende partijen. Nadelen stichting • De waarborgen van het publiekrecht zijn niet van toepassing. Deze moeten worden ondervangen via de statuten (o.a. elementen van good governance). • Er is goedkeuring van de minister van BZK nodig (artikel 158 Pw.). Deze goedkeuring kost de nodige tijd (max. 13 weken op basis van de ABW). • Een stichting kent geen leden, waardoor sturingsmogelijkheden mogelijk beperkt (mede gezien feit dat overheidsinstanties in beginsel niet deelnemen aan het bestuur). De aanwezigheid van een controlerend mechanisme kan in de statuten worden geregeld.
13
5.2 Vereniging Een vereniging is ook een rechtsvorm met rechtspersoonlijkheid. Een vereniging wordt in het algemeen opgericht bij notariële akte en kent statuten. Hierin staat ten minste de naam en zetel van de vereniging, het doel van de vereniging, de verplichtingen van de leden, de wijze van bijeenroepen van de algemene (leden)vergadering en de wijze van benoeming/ontslag van de bestuurders. Ook moet er worden bepaald wat er met een batig saldo van de vereniging gebeurt in geval van ontbinding of er moet een wijze omschreven worden hoe de bestemming van een batig saldo zal worden bepaald. Een vereniging is een overzichtelijk vehikel om onderlinge informatie-uitwisseling te organiseren. De bekendste vereniging waaraan lokale overheden participeren is de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG). Voordelen vereniging 1. Rechtspersoonlijkheid, waardoor mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren, personeel, hebben van een eigen vermogen, etc. 2. Eenvoudige organisatiestructuur. 3. Er is sprake van financiële betrokkenheid. Nadelen vereniging 1. De waarborgen van het publiekrecht zijn niet van toepassing. Deze moeten worden ondervangen via de statuten (o.a. elementen van good governance). 2. Er is goedkeuring van de minister van BZK nodig (artikel 158 Pw.). Deze goedkeuring kost de nodige tijd (max. 13 weken op basis van de ABW). 3. Snelle besluitvorming niet altijd mogelijk, omdat de leden van de vereniging het hoogste gezag hebben en mogelijk moeten worden geraadpleegd. Een speciale vereniging betreft de coöperatie. De coöperatie is een vereniging die opkomt voor de materiële belangen van haar leden, door overeenkomsten met hen af te sluiten. Bij de coöperatie mag winst worden uitgekeerd aan de leden. De coöperatie is een rechtspersoon en dus zelf aansprakelijk voor haar handelingen. De leden van de coöperatie zijn bij ontbinding ervan, ieder voor een gelijk deel aansprakelijk voor de tekorten van de coöperatie. Omdat de coöperatie een rechtspersoon is, is haar voortbestaan niet afhankelijk van individuele leden. Dat waarborgt de continuïteit. Nadeel van dit model is dat een coöperatie zich niet goed leent voor een samenwerkingsverband waarbinnen verschillende thema’s een plaats hebben. Ook is de democratische legitimatie moeilijker te organiseren. 5.3 Besloten vennootschap De besloten vennootschap is een rechtspersoon waarvan het maatschappelijk kapitaal verdeeld is in aandelen. De vennootschap is besloten omdat de aandelen op naam staan en niet vrij overdraagbaar zijn. De beperkte overdraagbaarheid is geregeld in de wet, maar de statuten van de vennootschap kunnen dit besloten karakter versoepelen of aan strengere regels onderwerpen. Het 'hoogste' orgaan van de bv is de algemene vergadering van aandeelhouders (AvA), die minstens eenmaal per jaar bijeenkomt. De dagelijkse leiding van de bv berust bij het bestuur, vaak directie genoemd. Het bestuur wordt in de regel door de AvA benoemd en ontslagen. In de statuten van de bv kan bepaald zijn dat er een raad van commissarissen moet worden benoemd die namens de AVA toezicht houdt op de directie. Voordelen besloten vennootschap
14
•
• •
Rechtspersoonlijkheid, waardoor mogelijkheid tot zelfstandig uitoefenen van rechtshandelingen, aantrekken/inhuren, personeel, hebben van een eigen vermogen, etcetera. Er is sturing mogelijk via het aandeelhouderschap. De hoogste macht binnen de BV ligt bij de aandeelhouders in de AvA. Er is sprake van financiële betrokkenheid, dat wil zeggen dat er middelen ter beschikking zijn gesteld die verloren gaan in geval van een faillissement van de deelneming of als financiële problemen op de deelnemer kunnen worden verhaald.
Nadelen besloten vennootschap • De waarborgen van het publiekrecht zijn niet van toepassing. • Er is goedkeuring van de minister van BZK nodig. Deze goedkeuring kost de nodige tijd (maximaal 13 weken op basis van de ABW) • De mogelijkheden voor inspraak in de beleidsvorming zijn beperkt.
15
6. Overige vormen van samenwerking Naast publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden, komen in den lande nog twee andere vormen voor die geen wettelijke basis kennen, maar desondanks ook voor de regio Nijmegen relevant (kunnen) zijn. 6.1 Gastheergemeente In dit model voert de ‘gastheergemeente’ taken uit voor een ‘gastgemeente’. Het model wordt vooral gebruikt voor gemeentelijke taken waar de burger vaak mee in aanraking komt en die niet bijzonder specialistisch zijn. Bijvoorbeeld op het gebied van welzijn en onderhoud van de leefomgeving. De samenwerking wordt vaak gezocht om de betaalbaarheid en kwaliteit van dienstverlening te behouden. De basis vormt een contract, waarin onder meer prijs en kwaliteit van te leveren diensten zijn vastgelegd. Het contract regelt de overdracht van publiekrechtelijke taken die hiervoor nodig is. De contracten kunnen zowel privaatrechtelijke overeenkomsten zijn als publiekrechtelijke. De overeenkomst bepaalt wat de rechten zijn van de gastgemeente ten opzichte van de gastheergemeente. Ook de controle op de werkzaamheden is erin geregeld en de verplichtingen die ontstaan in geval van bijvoorbeeld schade. Voor het uitvoeren van de overgedragen taak richt de gastheergemeente een organisatieonderdeel in. Daarbij komen werknemers van de deelnemende gemeenten in dienst. Uitgangspunt van het model is dat op vrijwillige basis wordt samengewerkt op door gemeenten te bepalen beleidsterreinen. Voordelen Gastheergemeente • Iedere ‘speler’ heeft belang bij de samenwerking. De gastgemeente kan gebruik maken van de ‘bestuurskracht’, financiële positie, expertise en schaalvoordelen van de grotere gastheergemeente. De gastheergemeente kan de eigen (centrum-)functie en regionale invloed versterken. • Als de overeenkomst daarin voorziet, bestaan duidelijke verwachtingen over en weer. • Er is sprake van gelijkwaardigheid tussen actoren: beide partijen hebben iets te winnen en een gezamenlijke rol en verantwoordelijkheid bij de uitvoering. Nadelen Gastheergemeente • De gastgemeente heeft de expertise niet meer in eigen huis. • Het blijkt moeilijk om inhoudelijk en juridisch afdoende overeenkomsten op te stellen met een duidelijke wettelijke basis en aandacht voor nationale en internationale juridische voetangels en klemmen (aanbestedingsregels, regels rondom het BTW-compensatiefonds e.d.) 6.2 Gastheerschap / dienstverleningsovereenkomsten In de aanloop naar zwaardere samenwerkingsvorm kan er bij gemeenten behoefte bestaan dat er diensten door een andere gemeente worden geleverd. Daarin voorziet het model van het ‘gastheerschap’. Hierbij kan de intentie worden aangegeven dat, bijvoorbeeld vooruitlopend op de oprichting van publiekrechtelijk samenwerkingsverbanden, er middels dienstverleningsovereenkomsten afspraken worden gemaakt over de te leveren diensten, kwaliteit ervan en de daaraan gerelateerde kosten. Er wordt dus geen apart organisatieonderdeel ingericht bij een gemeente en de gemeente die de dienst gaat leveren neemt ook geen personeel in dienst van de opdrachtgevende gemeente. Dat laatste is het cruciale verschil met de gastheergemeente. Voordelen dienstverleningsovereenkomst 16
• •
Juridisch zijn er duidelijke afspraken te maken. Men kan ervaring opdoen met hetgeen expliciet geregeld moet worden
Nadelen dienstverleningsovereenkomst • voor de korte termijn niet aanwezig. • voor de langere termijn: vrijblijvendheid en het ontbreken van een wettelijke basis. In dit rapport wordt niet nader ingegaan op samenwerkingsverbanden tussen verschillende gemeenten waarbij ook externe partijen een rol spelen. Dat laat onverlet dat de ook wel als Triple Helix1 aangeduide PPS-constructies , voor bepaalde taken interessant kunnen zijn. Indien taken, bijvoorbeeld op het economisch domein, vragen om een PPS-constructie dan zullen de voor- en nadelen van Triple Helix-structuren nader worden onderzocht.
1
een organisatievorm waarin industrie, kennisinstellingen en overheid intensief samenwerken en gezamenlijk projecten entameren
17
7. De regio Nijmegen 7.1 Inleiding De verkenning in de vorige paragrafen maakt inzichtelijk dat er bij het bepalen van nieuwe intergemeentelijke samenwerkingsverbanden veel keuzes zijn. Aangegeven is dat het alleen naast elkaar laten bestaan van die afzonderlijke gemeenschappelijke regelingen ongewenste ontwikkelingen als bestuurlijke drukte en verkokering met zich mee kunnen brengen. Daarom is de opdracht verstrekt te onderzoeken of er geschikte bestuursvormen zijn om bestaande samenwerkingsverbanden binnen de regio Nijmegen te clusteren. Bij een dergelijke clustering in de regio Nijmegen zal allereerst een keuze gemaakt moeten worden voor een publiekrechtelijke, privaatrechtelijke of andere constructie. Vervolgens dient een keuze gemaakt te worden uit verschillende modellen. In deze paragraaf worden verschillende overwegingen die een rol kunnen spelen bij die afweging geschetst. Vervolgbesprekingen over de mogelijkheden en overwegingen zullen op een later moment moeten leiden tot een concreet voorstel voor een voorkeursmodel. Daarbij is het van belang gemeenteraden tijdig te betrekken: de positie van gemeenteraden is immers cruciaal bij de te maken keuze en de te zetten vervolgstappen. Voorgesteld wordt om – voordat een voorkeursmodel wordt geformuleerd – een conferentie voor raadsleden te organiseren waarop vraagstukken worden besproken die samenhangen met verdergaande regionalisering. Vraagstukken die tijdens een dergelijke conferentie aan de orde kunnen komen zijn bijvoorbeeld welke bevoegdheden vanuit gemeenten overgedragen worden aan samenwerkingsconstructies, wat individuele gemeenten nog doen en welke invloed raden individueel en gezamenlijk willen en kunnen hebben. 7.2 Overwegingen Bij het maken van een keuze voor een passende bestuursstructuur voor de regio Nijmegen spelen onderstaande overwegingen een rol: a. Er bestaat brede consensus over het feit dat terughoudendheid gewenst is bij het vormen van nieuwe gemeenschappelijke regelingen. In dat geval dreigen verkokering en een bestuurlijke lappendeken. Het verdient aanbeveling als de governancestructuur bij aanvang van de besprekingen over verschillende samenwerkingsmodellen duidelijk georganiseerd wordt. Daarbij dient enige congruentie en coherentie betracht te worden, waarbij een integrale afweging van belang is. b. Privaatrechtelijke rechtsvormen worden in Nederland door de overheid over het algemeen toegepast wanneer het gaat om uitvoeringstaken, beheer of dienstverlening. Vaak gaat het om het leveren van diensten op één specifiek gebied (bijv. SSC). De samenwerking in de regio Nijmegen beslaat een breder terrein. c. Van rijkswege is in het verleden aangegeven dat niet alle gemeentelijke taken zich voor het uitvoeren door privaatrechtelijke partijen lenen. Dit standpunt is niet enkel ingenomen ten aanzien van de overdracht van bevoegdheden, maar in brede zin voor het niet in eigen beheer uitvoeren van overheidstaken. Naarmate de publieke taak in aard of omvang meer betekenis heeft, volgt dat terughoudendheid met het uitvoeren door private organisaties op zijn plaats is. Dat geldt temeer als de doelstelling van de rechtsvorm (bv. vennootschap: winstmaximalisatie) op gespannen voet met het algemeen belang kan komen te staan. d. Alle gemeentelijke samenwerkingsverbanden waarbij sprake is van één ambtelijke organisatie zijn, voor zover bekend, gebaseerd op de Wet gemeenschappelijke regelingen e. Het oprichten van een privaatrechtelijke entiteit waarbinnen het personeel wordt ondergebracht, heeft verstrekkende rechtspositionele gevolgen (ambtelijke status). Gelet op de gevolgen voor zowel het individuele belang (bijv. rechtspositieregelingen) als het algemeen belang (bijv. wettelijke waarborgen ten aanzien van integriteit) moet verondersteld worden dat het effectueren van deze wijziging procedurele inspanning zal vergen. 18
f.
De aard van de activiteiten waarin we (willen) samenwerken leent zich in de meeste gevallen niet om op afstand te zetten van de overheid. g. We willen gezamenlijke betrokkenheid met een solide financiële basis organiseren in de regio Nijmegen. h. Het is een verdere verkenning waard om – indien gekozen wordt voor samenwerking in een GR-structuur – te bezien om in dat geval een model te kiezen waarin ook enkele erkende voordelen van een aantal privaatrechtelijke constructies als de coöperatie en de flex-bv kunnen worden geïncorporeerd.
19
8. Vervolgproces
December 2012 • Presentatie van het rapport aan Colleges van B&W 2013 (volgtijdelijk) • Bijeenkomst gezamenlijke raden over vraagstukken met betrekking tot regionale samenwerking • Weergave van het gemeentelijk standpunt op een bijeenkomst van Colleges van B&W in de regio Nijmegen. • Bij bestuurlijke consensus over een samenwerkingsstructuur: • instelling van een bestuurlijke begeleidingsgroep • Benoeming van een kwartiermaker die instelling van een structuur gaat voorbereiden;
20
G EMEEI^TE
Motie "Regionale samenwerking vanuit raadsperspectief" Agendapunt Onderwerp f Indiener
:9 : Raadsvoorstel "Standpuntbepaling regionale samenwerking" : Aibaer Hillen (piv. voorzitter gemeenteraad), Marc van Nijnatten (voorzitter Stadsregiodeiegatie) en Hayke Veldman (initiator achter beslispunt 2)
De Raad van de Gemeente Nijmegen in vergadering bijeen op woensdag 27 juni 2012, Overwegende dat: • • •
•
Het college van B&W bij besluit van 10 april 2012 het raadsvoorstel "Standpuntbepaling regionale samenwerking" aan de gemeenteraad heeft voorgelegd; De agendacommissie en de Nijmeegse Stadsregiodeiegatie een technische informatiebijeenkomst over dit raadsvoorstel hebben georganiseerd die op 24 mei 2012 heeft plaats gevonden; Tijdens deze informatiebijeenkomst door de aanwezige raadsleden een aantal aandachtspunten is benoemd en het wenselijk is om door middel van deze motie de wensen ten aanzien van deze aandachtspunten formeel mee te geven aan het college van B&W en de agendacommissie; Het de volgende aandachtspunten betreft; o Het komen tot een iijst van criteria die door het college van B&W gebruikt kunnen worden om bij toekomstige regionaliseringsvoorstellen aan te geven hoe de verschillende mogelijke vormen "scoren" op die criteria (zie beslispunt 1 van deze motie): o Het bieden van inzicht in een aantal vraagpunten op het gebied van regionale samenwerking (zie beslispunt 2 van deze motie): o Het alert zijn op de wenselijkheid van het vanuit Nijmegen organiseren van regionale bijeenkomsten in de informerende fase van regionale samenwerkingsprocessen (zie beslispunt 3 en 4 van deze motie);
Verzoekt het college van B&W: 1 . Bij toekomstige regionaliseringsvoorstellen aan te geven hoe de verschiilende mogelijke vormen "scoren" op de volgende criteria; a. Democratische legitimatie; b. De gevolgen voor de rol (zowel kaderstellend, als volksvertegenwoordigend en controlerend), positie en invloed van de Nijmeegse gemeenteraad in theorie en in praktijk; c. Effectiviteit / kwaliteit; d. Efficiency / kosten die de vorm met zich meebrengt; e. Uitvoerbaarheid in de praktijk / mate van stroperigheid; f. Kwetsbaarheid; g. Samenhang met (de inrichting van) andere samenwerkingsverbanden; h. Gevolgen voor de herkenbaarheid voor burgers, bedrijven en instellingen en de dienstverlening daaraan; i. Transparantie; j. Verhouding ten opzichte van de in de kadernota Verbonden Partijen vastgelegde uitgangspunten; 2.
Zo a. b. c. d. e.
spoedig mogelijk inzicht te geven in het antwoord op de volgende vragen; In weike samenwerkingsverbanden participeert de gemeente Nijmegen? Weike vorm kent elk samenwerkingsverband en wie nemen deel? Is die vorm voorgeschreven of zijn er ook andere vormen mogelijk (zo ja, weike)? Wat houdt het desbetreffende samenwerkingsverband inhoudelijk gezien in? Heeft het desbetreffende samenwerkingsverband raakvlak met andere samenwerkingsverbanden?
En verzoekt de agendacommissie; 3. Alert te zijn op de vraag wanneer het in de informerende fase wenselijk zou kunnen zijn om een regionale bijeenkomst voor raadsleden te organiseren over een bepaaid onderwerp; 4. Indien de agendacommissie van mening is dat dit wenselijk zou kunnen zijn daarover overleg te voeren met de fractiespecialisten op het desbetreffende terrein;
