Regie op ketensamenwerking

Regie op ketensamenwerking

Een onderzoek naar regievoering van de gemeente op de samenwerking in de preventieve jeugdketen

Verda Sögüt

2

Regie op ketensamenwerking Een onderzoek naar regievoering van de gemeente op de samenwerking in de preventieve jeugdketen

Verda Sögüt BA Studentnummer: 3166201 Masterscriptie Publiek Management Universiteit Utrecht - Utrechtse school voor Bestuurs- en organisatiewetenschap Eerste beoordelaar: Albert Meijer Tweede beoordelaar: Martijn van der Meulen Datum: 25 juni 2010 3

4

Voorwoord Ruim vijf maanden geleden ben ik begonnen met mijn onderzoek voor de master Publiek Management. Nu kan ik dan ook met trots en enige opluchting mijn masterscriptie over regievoering vanuit de gemeente op de samenwerking in preventieve jeugdketen presenteren. Het woord regie is van toepassing op mijn onderzoek, maar in zekere zin ook op mij. Immers ik voerde regie over mijn eigen scriptie: het stuk. Het is mij gelukt om het stuk in vijf maanden neer te zetten, daar was soms wel strakke regie voor nodig. Als regisseur heb ik menigmaal met mijn handen in het haar gezeten, hoe kreeg ik het plaatje nou compleet en grip op regie als gemeenten zelf niet eens uit het doolhof van het complexe jeugddomein kwamen. Regie is een lastig fenomeen waar gemeenten erg tegen aan lopen. Ook ik heb ondervonden dat het niet zo eenvoudig is om over regie te spreken, laat staan het daadwerkelijk uit te voeren. Na een zoektocht met pieken en soms diepe dalen, is het me uiteindelijk gelukt om grip te krijgen op dit begrip. Regie is een interessant en zeer belangrijk fenomeen zal blijken uit dit onderzoek. Ik hoop met dit onderzoek ook een bijdrage te leveren aan al die gemeenten die in hun zoektocht naar regie verdwaalt raken in hun eigen stuk. Mijn scriptie was nooit zo goed van de grond gekomen zonder hulp van een aantal mensen. Mijn dank gaat dan ook uit naar mijn begeleider Albert Meijer en de tweede beoordelaar Martijn van der Meulen. Zij waren er beiden als coregisseurs van mijn stuk bij en gaven goede en kritische tips om het stuk nog beter uit de verf te laten komen. Daarnaast wil ik Ordina en dan in het bijzonder Thiis Malmberg en Gert-Jan de Haas bedanken, voor de hulp en ruimte die zij mij geboden hebben. Daarnaast gaat grote dank uit naar Nelleke Verdonk en alle inspecteurs van Integraal Toezicht Jeugdzaken voor het bieden van deze onderzoeksopdracht en de ondersteuning tijdens het schrijven van de scriptie. Tot slot, maar daarom absoluut niet minder, wil ik mijn mede onderzoeksgenootjes Eva Geesing, Esmee ten Have en Wieke Westgeest bedanken, voor de leerzame tijd die we samen hebben gehad. Doordat wij alle vieren onderzoek deden in het jeugddomein heb ik veel van ze kunnen leren. Dankzij al deze mensen is mijn scriptie periode een zeer leerzame tijd geweest waar ik met trots en plezier op terug kijk. Ik wens u veel lees plezier! Verda Sögüt

5

Samenvatting In dit onderzoek is gekeken naar hoe gemeenten regie kunnen voeren op de preventieve jeugdketen en waar de knelpunten en succesfactoren zitten. Dit is zowel vanuit de theorie als vanuit de empirie gedaan. Het onderwerp regie vanuit gemeenten speelt een belangrijke rol in de huidige maatschappelijke en bestuurlijke tendensen. Door decentralisatie komt er steeds meer op de schouders van gemeenten terecht en door governance dient de gemeente dit meer en meer in samenwerking met vele partijen te doen. Beleid moet ook steeds meer integraal gedaan worden. Uit de literatuur komt naar voren dat ketensamenwerking een specifieke vorm van interorganisatorische samenwerkingen is met niet hiërarchische verbanden, waarin autonoom beslissende actoren hun onderlinge afhankelijkheid regelen (Van der Aa en Konijn 2004: 17,27). De gemeente kan en is deels verplicht dit proces te sturen door partners te stimuleren samen te werken om zo doelen te behalen. Zij kunnen het netwerk faciliteren. De gemeente kan hierbij gebruiken maken van het vijf S-en model voor de invulling van de gemeentelijke regierol. De vijf S-en staan voor stimuleren, situeren, steun creëren, structureren en sturen. (Hupe en Klijn 1997). Er is een diepte onderzoek gedaan bij twee gemeenten en een breedte onderzoek bij de ‘best practice’ gemeente op het gebied van het jeugddomein, Rotterdam. Een punt dat uit het onderzoek naar voren kwam is dat regie door iedereen als essentieel punt wordt gezien. Een regisseur is een onafhankelijk persoon die richting geeft, stuurt, knopen doorhakt, organisaties verbindt en bij elkaar zet. Daarnaast ook faciliteert en initieert en samen met organisaties tot het doel dat uitgevoerd moet worden komt. Als er zo’n persoon aanwezig is loopt de samenwerking tussen partijen beter dan wanneer er niet zo’n persoon aanwezig is, zo blijkt uit dit onderzoek. Daarnaast dient de regisseur voor helderheid te zorgen in taakverdeling, zodat verantwoordelijkheden helder worden. Er dient een sociale kaart te zijn die inzicht geeft in betrokken partijen en hun middelen en op regionale regie en samenwerking dient meer focus te liggen. Tot slot moet regie ook meer een overall focus krijgen in plaats van alleen regie op deelthema’s. De overkoepelende regie op het jeugddomein ontbreekt vaak nog in gemeenten. Uit het onderzoek komt verder naar voren dat partijen aangegeven dat behaalde effecten lastig meetbaar zijn in de preventieve keten, toch zou gepoogd kunnen worden effecten in het preventieve jeugddomein meer meetbaar te maken, zodat ook de effecten van samenwerking zichtbaar worden. Focus moet daarbij liggen op doelen die door samenwerking bereikt moeten worden. Verder geeft het onderzoek inzicht in de samenwerking van partijen binnen het jeugddomein en de invulling van het vijf S-en model door gemeenten.

6

Inhoudsopgave Voorwoord

5

Samenvatting

6

1. Meer regie gemeenten op de preventieve jeugdketen

10

1.1 Aanleiding

10

1.2 Probleemstelling

12

1.3 De maatschappelijke en bestuurlijke context

13

1.4 Relevantie van het onderzoek

15

1.4.1 Maatschappelijke relevantie 1.4.2 Wetenschappelijke relevantie

15 16

1.5 De jeugdketen: een contextschets

16

1.6 Leeswijzer

20

2. Regierol van de gemeente op samenwerking in de preventieve jeugdketen 21 2.1 De betekenis van ketensamenwerking 2.1.1 Achtergrond Netwerken 2.1.2 Het Politiek-Maatschappelijk bestuursparadigma: stuurmethode in netwerken 2.1.3 Betekenis (beleids)netwerken 2.1.4 Kenmerken van ketensamenwerking 2.1.5 Samenvattend

2.2 De betekenis van regievoering en de regisseur 2.2.1 De regisseur en zijn regierol 2.2.2 Typen regisseurs 2.2.3 Samenvattend

2.3 Invulling van regievoering en knelpunten & succesfactoren 2.3.1 Invulling van de regierol 2.3.2 Samenvattend

21 21 22 23 25 26

27 27 28 30

32 32 36

7

3. Onderzoeksaanpak

38

3.1 Soort onderzoek en strategie

38

3.2 De geselecteerde gemeenten

38

3.3 Te gebruiken onderzoeks- en analysemethoden

39

3.3.1 Interviews 3.3.2 Documentanalyse

39 41

3.4 Betrouwbaarheid en Validiteit

41

3.5 Operationalisatie van de begrippen

42

3.5.1 Ketensamenwerking 3.5.2 Type regisseur 3.5.3 Het regiemodel: maatstaven voor de invulling van regie

42 42 43

4. Ketensamenwerking en regievoering in de gemeente Sluiter, Buiter en Rotterdam

46

4.1 Ketensamenwerking en regievoering in de gemeente Sluiter

46

4.1.1 Ketensamenwerking binnen het jeugddomein 4.1.2 De regierol van de gemeente 4.1.3 De invulling van regievoering op de samenwerking en de knelpunten en succesfactoren 4.1.4 Leidt regievoering tot samenwerking?

4.2 Ketensamenwerking en regievoering in de gemeente Buiter 4.2.1 Ketensamenwerking binnen het jeugddomein 4.2.2 De regierol van de gemeente 4.2.3 De invulling van regievoering op de samenwerking en de knelpunten en succesfactoren 4.2.4 Leidt regievoering tot samenwerking?

46 48 49 60

62 62 64 65 76

4.4 Vergelijken tussen de gemeenten Sluiter en Buiter

78

4.5 De gemeente Rotterdam als best practice

80

4.6 Beantwoording deelvragen

84

4.6.1 In welke mate is er sprake van ketensamenwerking binnen het jeugddomein? 4.6.2 Hoe ziet de regierol van de gemeente er uit?

84 84 8

4.6.3 Hoe wordt de regievoering op de samenwerking door onderzochte gemeenten ingevuld en waarin zitten de knelpunten en succesfactoren? 4.6.4 Leidt regievoering tot samenwerking?

86 90

5. Conclusie 5.1 Conclusie 5.2 Aanbevelingen 5.3 Reflectie

91 91 92 95

6. Bronnenlijst

97

7. Bijlagen

99

Bijlage 1: Topiclijst geïnterviewden uit gemeenten

99

Bijlage 2: Topiclijst geïnterviewden uit organisaties

104

Bijlage 3: Codeboom

109

9

1. Meer regie gemeenten op de preventieve jeugdketen ‘Gezinsdrama Roermond leidt tot vernietigend rapport over jeugdzorg: De legitimiteit van gezinshulp’(jeugd-zorg, 21-08-2002) In 2002 steekt een vader van zeven kinderen zijn huis in brand. Zes kinderen komen hierbij om het leven. Het gezin bleek al langere tijd bekend te staan als probleem gezin bij meerdere instanties. De instanties zelf waren echter niet op de hoogte van elkaar en de bezigheden in het zelfde gezin. Dit drama deed de jeugdhulpverlening en de overheid beseffen dat samenwerking in het jeugddomein een noodzakelijk goed is, om desastreuze zaken als Roermond te voorkomen. Samenwerking en integraal beleid voeren werd hierdoor nog meer op scherp gesteld door samenwerking tussen instanties na te streven. Gemeenten samen met het provinciebestuur zouden het heft in handen moeten nemen en meer moeten zorgen dat samenwerking tussen verschillende instanties beter verloopt. (jeugd-zorg, 21-082002) 'Wij als bestuurders zijn politiek gekozen. Wij hebben een maatschappelijke verantwoording af te leggen. We kunnen dus niet blijven afwachten.' (jeugd-zorg, 21-08-2002) Gemeenten zelf zien het meer en meer als hun plicht om te zorgen voor een eenheid in het (preventieve) jeugdbeleid binnen de gemeente, zoals bovenstaande quote weergeeft. Daarnaast zorgt decentralisatie er steeds meer voor dat gemeenten verantwoordelijk worden gesteld voor dergelijke taken. De uitvoerende organisaties worden echter niet alleen vanuit gemeenten geïnitieerd. Gemeenten moeten hiervoor samenwerken met maatschappelijke of private organisaties. Dit maakt de samenwerking in het jeugddomein en de regievoering vanuit de gemeente hierop niet makkelijker. Ondanks dat deze voorbeelden dateren uit 2002 is het nog steeds van toepassing op de huidige situatie. Het jeugddomein en de regievoering daarop blijft een zeer complex gebeuren met kwestie die altijd blijven spelen. Doordat gemeenten de afgelopen jaren steeds meer verantwoordelijkheden kregen en nog steeds krijgen binnen het preventieve jeugddomein, biedt dit extra licht op het onderwerp. 1.1 Aanleiding ‘Tussen wal en schip vallen’. Dat is wat er nu nog te vaak gebeurt met jongeren. Het jeugddomein staat onder grote druk. Er wordt steeds meer verwacht, maar de issues en actoren waarmee het jeugddomein te maken heeft, worden ook steeds complexer. (ITJ, 022009: 7-9) Voor gemeenten heeft dit grote gevolgen. Van hen wordt namelijk steeds meer verwacht vanuit het decentralisatie oogpunt, zij moeten echter ook steeds meer samenwerken in bestuurlijk complexe netwerken door het fenomeen governance. Op deze 10

beide bestuurlijke en maatschappelijke fenomenen zal later terug gekomen worden. Over het algemeen doet de jeugd het goed en zijn er voldoende voorzieningen in gemeenten aanwezig om de jeugd te helpen bij hun ontwikkeling . (ITJ, 02-2009). Echter een deel van de jeugd heeft meer hulp nodig dan de algemene voorzieningen. Problemen rond om jongeren worden daardoor niet altijd opgelost. Het probleem wordt te laat gesignaleerd, hulp wordt te laat geboden of er wordt verkeerde hulp geboden. Er is voor deze groep jongeren wel hulpverlening beschikbaar, echter de organisaties werken vaak langs elkaar heen. Er wordt dus niet effectief omgegaan met beschikbare middelen en jongeren die hulpbehoevend zijn worden hier de dupe van. Samenwerking tussen de voorzieningen zou er voor kunnen zorgen dat deze jongeren niet ‘tussen wal en schip vallen’, maar op tijd de hulp krijgen die ze nodig hebben. (ITJ, 02-2009, OLPJ, 1998: 10-11) Daarom nemen en krijgen gemeenten de leiding in het opbouwen van een netwerk van voorzieningen en begeleiding voor de kwetsbare jongeren. Dit doet ze door integraal jeugdbeleid vorm te geven. (OLPJ, 1998: 1011) De gemeente krijgt en neemt de lastige rol op zich om op lokaal en regionaal niveau samenhang te creëren tussen de vele voorzieningen voor de jeugd en treedt daarmee op als regisseur op het gebied van de preventieve jeugdketen waar ze verantwoordelijk voor is. Regie wordt hier dus gezien als samenhang creëren op lokaal en regionaal niveau tussen de verschillende organisaties die werkzaam zijn in het netwerk van het jeugddomein. Zo probeert de gemeente de jeugdketen sluitend te maken om te zorgen dat jongeren en voornamelijk ‘probleem’ jongeren de juiste hulp krijgen om zo schrijnende gevallen als het ‘maasmeisje’ of Roermond zo veel mogelijk tegen te gaan. Verschillende instanties houden zich bezig met deze taak om vroegtijdig te signaleren en vroegtijdig problemen te kunnen aanpakken. De bedoeling is dat al deze instanties gaan samenwerken in de Centra voor Jeugd en Gezin (CJG) waar geldt een kind een plan (JZ/LJ-3002070, 19-05-2010: 3). De gemeente zal vooral een regisserende rol moeten hebben op de samenwerking tussen de voorzieningen en instellingen die beschikbaar zijn voor de jeugd (NJI, datum onbekend). De gemeente moet in dit complexe veld dus de orde scheppen en er voor zorgen dat de betrokken partijen gaan samenwerken en hun krachten gaan bundelen in plaats van allemaal op hun eigen manier bezig te zijn met een kind. Voor Integraal Toezicht Jeugdzaken (ITJ) is het interessant om te weten hoe ze met haar toezicht kan bijdragen, zodat gemeenten daadwerkelijk regie gaan voeren. Omdat regie in de jeugdketen vanuit gemeenten steeds belangrijker wordt en voor gemeenten een prominente rol begint in te nemen zal in dit onderzoek gekeken worden naar regie van gemeenten op de preventieve jeugdketen. Later in dit hoofdstuk zal nog dieper worden ingegaan op wat de preventieve jeugdketen in dit onderzoek precies inhoudt.

11

1.2 Probleemstelling In groeiende mate krijgen gemeenten te maken met decentralisatie. Dit fenomeen raakt ook het domein van de jeugd. Gemeenten krijgen hierdoor de taak om de regie te voeren op de totstandkoming van samenwerking van partijen rondom de preventieve jeugdketen. De regierol wordt bij gemeenten neergelegd en door gemeenten opgepakt, terwijl zij niet precies weten hoe ze dit het beste kunnen aanpakken en inrichten. Veel verschillende organisaties bieden hulp aan jongeren aan, maar zijn vaak niet van elkaar op de hoogte. Hierdoor verliezen organisaties en de gemeente soms het overzicht welke hulp wel of niet aan bepaalde jongeren aangeboden wordt. Voor de gemeenten ligt hier de belangrijke taak er voor te zorgen dat de verschillende instanties die zich om jongeren bekommeren gaan samenwerken en een doel nastreven. De samenwerking wordt bemoeilijkt doordat het gaat om een bestuurlijk gefragmenteerd veld. Partijen die betrokken zijn bij de jeugdketen komen uit verschillende velden met elk hun eigen werkwijze en een sterke bescherming van eigen belangen. Zij zien hun werkwijze als de beste. (Goedee en Entken, 2008: 15). Dit bemoeilijkt voor de gemeenten de regievoering. Daarbij hebben ze geen duidelijk overzicht van het hele veld. Dit geldt zowel voor de instanties die betrokken zijn als de jongeren die hulp van bepaalde voorzieningen nodig hebben. In dit onderzoek zal dan ook de volgende vraag centraal staan: Hoe kunnen gemeenten regie voeren op de samenwerking van partijen in de preventieve jeugdketen en waarin zitten knelpunten en succesfactoren? Om de vraagstelling te kunnen beantwoorden worden er een aantal deelvragen geformuleerd. Bij deze vragen wordt er onderscheid gemaakt tussen theoretische en empirische vragen. Daarnaast zal er ook nog een contextvraag beantwoord worden om zo een helder beeld te schetsen van de context waarin dit onderzoek plaats vindt. Aan de hand van de literatuurstudie, waarvan in dit onderzoek gebruik zal worden gemaakt, zullen onderstaande theoretische vragen beantwoord worden. Deze zullen een beeld schetsen en bijdragen aan de operationalisatie van de begrippen die naar voorkomen in de vraagstelling. -

Wat houdt ketensamenwerking volgens de literatuur in? Bij deze deelvraag zal er vanuit de theorie gekeken worden waar ketensamenwerking vandaan komt, wat het fenomeen inhoudt en waaraan bij ketensamenwerking aan voldaan moet worden.

-

Wat is er in de literatuur bekend over regievoering?

12

In deze vraag zal vanuit de literatuur gekeken worden wat de regisserende rol van de gemeente inhoudt, wie de regisseur, wat bij regievoering belangrijk is en welke typen regisseurs er worden onderscheiden. -

Hoe kan volgens de theorie de regievoering op ketensamenwerking ingevuld worden en waarin zitten de knelpunten en succesfactoren? In deze deelvraag zal vanuit de literatuur gekeken worden hoe regievoering op de ketensamenwerking ingevuld kan worden. De knelpunten en succesfactoren die worden genoemd in de literatuur omtrent regievoering zullen hier ook besproken worden. De invloed van regie op samenwerking zal hier ook behandeld worden.

Vervolgens zal aan de hand van onderzoek in de praktijk, antwoord worden gegeven op onderstaande empirische vragen, die aan de hand van de theorie geoperationaliseerd zullen worden. - In welke mate is er sprake van ketensamenwerking binnen het jeugddomein? Bij deze empirische vraag zal antwoord worden gegeven op de vraag in hoeverre er sprake is van samenwerking binnen de onderzochte gemeentes betreffende gemeente en of deze samenwerking bepaalde effecten met zich mee brengt. -

Hoe ziet de regierol van de gemeenten er uit? Er zal antwoord worden gegeven op hoe de geïnterviewden aankijken tegen de regierol van de gemeente en hoe de gemeente haar eigen regierol ziet.

-

Hoe wordt de regievoering op de samenwerking door de onderzochte gemeenten ingevuld en waarin zitten de knelpunten en succesfactoren? Bij deze empirische vraag zal er gekeken worden hoe de gemeente haar regie invult aan de hand van het vijf S-en model dat in het theoretische hoofdstuk besproken zal worden. Hierin worden ook de knelpunten en succesfactoren van regie benoemd.

-

Leidt regievoering tot samenwerking? Bij deze deelvraag zal gekeken worden of regievoering in de praktijk ook leidt tot de gewenste samenwerking in de preventieve jeugdketen.

Deze vragen tezamen zullen antwoord geven op de hoofdvraag in dit onderzoek. 1.3 De maatschappelijke en bestuurlijke context Zoals eerder aangegeven komt het fenomeen regievoering vanuit gemeenten ergens vandaan. Van gemeenten wordt steeds meer verwacht dat zij bepaalde verantwoordelijkheden op zich nemen en hierin samenwerken met andere partijen. Dit 13

heeft te maken met de maatschappelijke en bestuurlijke context waarin decentralisatie en governance een belangrijke rol spelen. Decentralisatie Decentralisatie heeft in 2007 en 2008 veel bestuurlijke aandacht gekregen. In het coalitieakkoord van 2007 kreeg het expliciet de aandacht vanuit de rijksoverheid. De kwaliteit van het openbaar bestuur wordt door decentralisatie verbeterd en beleid en bestuur zou volgens het Rijk zo dicht mogelijk bij de burger moeten worden uitgevoerd. Decentralisatie zorgt immers voor een slagvaardiger optreden van de overheid, omdat er sneller ingespeeld kan worden op veranderende omstandigheden. Waardoor maatwerk ook mogelijk wordt, omdat voorzieningen afgestemd kunnen worden op de lokale situatie en behoeften van burgers. (Schilder et al, 2008: 19) Beleid en bestuur komt daarom steeds meer bij gemeenten terecht. Steeds meer taken vanuit het Rijk worden gedelegeerd naar gemeenten, want wat decentraal kan zou decentraal en zo dicht mogelijk bij de burger geregeld moeten worden. Zo krijgen gemeenten steeds meer bevoegdheden en meer beleidsvrijheid. (bestuursakkoord, 2007: 1) Door deze decentralisatie komen taken rondom jeugd ook bij gemeenten te liggen. Door de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) en de Wet Publieke Gezondheid (WPG) zijn gemeenten verantwoordelijk voor de eerstelijns zorg die aan jeugd geleverd moet worden (NJI, datum onbekend). Het is de taak van gemeenten regie te voeren op de preventieve jeugdketen en de eerstelijnszorg die daar mee gepaard gaat mogelijk te maken voor alle jongeren. Daarnaast komen steeds meer zaken die voorheen via de provincies geregeld werden bij gemeenten te liggen, waardoor gemeenten nog meer verantwoordelijkheden krijgen. Decentralisatie komt vrijwel altijd vanuit de rijksoverheid zelf. Het punt is dat decentrale overheden, in dit geval gemeenten, vaak wantrouwend en afwachten zijn ten aanzien van decentralisatie vanuit het rijk. Het wantrouwen zit hem vooral in de angst dat nieuwe taken gepaard gaan met te weinig financiële middelen. Daarbij ontbreekt vaak een duidelijk leidende rol vanuit de rijksoverheid, terwijl hier wel een sterke behoefte aan is. De leidende rol betreft vooral richting en zekerheid over wetgeving en financiële middelen. In de praktijk komt dit echter moeizaam tot stand, waardoor veel werkzaamheden te snel worden gedecentraliseerd of tijdelijk worden uigesteld. Gemeenten krijgen daardoor te maken met de gebreken van wat zij gedecentraliseerd krijgen. Daarnaast worden taken die richting gemeenten gaan, overgeheveld naar alle gemeenten. Gemeenten verschillen echter sterk van elkaar qua omvang, kwaliteit en capaciteit, waardoor de nieuwe taken op verschillende manieren worden ingevuld door gemeenten. Gemeenten dienen door deze tendens echter steeds meer samen te werken om beleid voor elkaar te krijgen, waardoor samenwerking met gemeenten die het anders doen weer wordt bemoeilijkt. Daarnaast krijgen gemeenten de ruimte om beleid zelf in te vullen, omdat er vanuit het rijk geen duidelijke richtlijnen worden aangegeven, echter budgetten en normen (kwaliteit, niveau, prestatie) worden wel centraal bepaald. (Schilder et al., 2008: 15-18) 14

Decentralisatie is een positief fenomeen, omdat het er voor zorgt dat gemeenten meer ruimte krijgen en het bestuur dichter bij de burger komt te staan, echter het brengt, zoals hierboven omschreven, ook lastige punten voor gemeenten met zich mee. Governance Door een overgang van government naar governance zijn gemeenten voor hun functioneren steeds meer afhankelijk van andere maatschappelijke en private actoren. De overheid, waarvan de gemeente deel uit maakt, staat niet als een hiërarchische bestuurder boven andere partijen binnen de samenleving. De overheid maakt deel uit van de samenleving en heeft voor effectief en legitiem functioneren andere maatschappelijke actoren nodig. (De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007: 5) Door governance is er een verschuiving te zien van verticale sturing van publieke actoren waarin ze zaken opleggen aan burgers en organisaties, naar horizontale sturing waarin beleidsuitkomsten, soms onvermijdelijk, gerealiseerd worden in samenwerking met publieke en private organisaties (Klijn, 2008: 10). Hierdoor heeft de gemeente bij het maken en uitvoeren van haar beleid te maken met vele organisaties, zowel organisaties waar zij een subsidieregeling mee heeft als organisaties die particulier werk verrichten. Daarnaast dienen gemeenten door boven omschreven decentralisatie ook steeds meer samen te werken met andere partijen, omdat ze het alleen niet meer kunnen. De Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is hier een voorbeeld van. Gemeenten dienen voor de uitvoering van deze wet samen te werken met allerlei welzijnsinstellingen om de verplichting die de WMO op de gemeente legt na te komen. Dit maakt het veld en de uitvoering complex, omdat de gemeente te maken krijgt met vele partners. Uiteindelijk is het wel de taak van de gemeente om verantwoording af te leggen over het geheel, waardoor de gemeente als regisseur een belangrijke rol speelt in het complexe netwerk van het jeugddomein.

1.4 Relevantie 1.4.1 Maatschappelijke relevantie Overheidsinstanties als ITJ, de gemeente en de rijksoverheid zijn op zoek naar goed werkende regie systemen vanuit gemeenten op de samenwerking tussen voorzieningen en instellingen in de preventieve jeugdketen. Door middel van dit onderzoek wordt getracht verschillende werkende aanpakken van gemeenten rondom de jeugdketen naar voren te laten komen, zodat ITJ materiaal heeft waarmee ze andere gemeenten kan adviseren voor regie voeren in de jeugdketen. Sterke regie vormt een belangrijk element in het samen kunnen brengen van de voorzieningen die zich richten op de jeugd. Inzicht hierin levert een bijdrage aan het sluitend maken van de jeugdketen, waardoor voorkomen kan worden dat jongeren tussen wal en schip raken. Daarnaast geeft dit onderzoek een beeld hoe de gemeenten die betrokken worden in dit onderzoek regie voeren, waar de verschillen en overeenkomsten liggen tussen de betrokken gemeenten en waar ze met hun rol als regisseur 15

tegen aan lopen. Dit betekent niet dat bepaalde regievoering in een gemeente in een andere gemeente ook werkt. Echter voor andere gemeenten is er wel de mogelijkheid lering te trekken uit de manier van regie voeren van andere gemeenten. Voor gemeenten levert dit onderzoek dus ook een bijdrage op, omdat ze zo een beeld krijgt van regievoering in andere gemeenten. Bovendien is dit onderzoek van nut voor jongeren zelf, het jeugdbeleid en de gemeenten die betrokken worden bij het onderzoek. Door een beeld te schetsen van hoe de regie in gemeenten gaat, kunnen gemeenten zelf lering trekken uit regievoering, waardoor zij waar nodig zaken kunnen aanpassen om beter regie te voeren. Dit kan weer leiden tot betere eenheid in het jeugdbeleid en de ketensamenwerking. Betere eenheid in het jeugdbeleid en in de samenwerking tussen de betrokken instanties zorgt er weer voor dat jongeren beter terecht komen en eerder worden geholpen. 1.4.2 Wetenschappelijke relevantie In de wetenschap is er al het een en ander bekend over ketenregie en procesmanagement. Parnters en Propper (2004), De Bruijn et al. (2002) en Hupe en Klijn (1997) geven in de literatuur weer hoe regievoering vanuit de gemeente er uit zou moeten zien. Ook is er enig empirisch materiaal beschikbaar over hoe gemeenten regie voeren in de jeugdketen of andere ketens. Echter het proces van regievoering is nog in volle gang en altijd in ontwikkeling, dit zelfde geldt voor het jeugddomein, juist nu gemeenten steeds meer verantwoordelijkheden krijgen op het preventieve jeugddomein. Empirisch onderzoek over regievoering kan een bijdrage leveren en een vernieuwing zijn op de informatie die er al ligt over regievoering in zijn algemeen. Dit onderzoek levert een bijdrage aan de informatie over hoe gemeenten regie voeren en kunnen voeren om samenwerking in de jeugdketen te bevorderen en waar de knelpunten en succesfactoren zitten bij het uitvoeren van regie op de samenwerking. Dit heeft als bijdrage dat er empirisch meer bekend wordt over regie voeren door gemeenten in de jeugdketen. Omdat dit onderzoek wordt uitgevoerd binnen het jeugdddomein, draagt het specifiek bij aan inzichten over regie in de jeugdzorg. 1.5 De jeugdketen: Een contextschets In dit onderdeel zal er antwoord gegeven worden op de contextvraag: Wat houdt het fenomeen jeugdketen in? Op deze manier wordt er een helder beeld gecreëerd over de context waarin dit onderzoek plaats zal vinden. De jeugdsector is aanzienlijk versnipperd. Vele terreinen als welzijn, criminaliteit, onderwijs, werk et cetera hebben met de jeugd te maken. Een eenheid creëren in het jeugddomein met vele actoren die invloed en verantwoordelijkheden hebben in dit domein is dus geen eenvoudig doel. Waar sommige terreinen, bijvoorbeeld welzijn, sterk zijn gedecentraliseerd, worden andere terreinen, als onderwijs, weer aangestuurd door ministeries op rijksniveau. 16

Dit maakt het nog lastiger om in al deze beleidsvelden tot een eenheid voor jeugdbeleid te komen. Jeugdbeleid maken vindt dus plaats in een zeer versnipperde en verkokerde context. (Van der Aa & Konijn, 2004: 76) De ketenbenadering zou de oplossing zijn voor de gefragmenteerde en versnipperde context van het jeugddomein. Deze moet er aan bijdragen dat jongeren zich goed kunnen ontplooien in de maatschappij, door er voor te zorgen dat ieder kind dat hulp nodig heeft deze op tijd krijgt (Berenschot, 2006:6). Daarom is het belangrijk dat schakels binnen de jeugdketen onderling op elkaar afgestemd zijn in het hele netwerk en waar nodig op elkaar inspelen, zodat het op tijd herkennen van het probleem bevorderd kan worden en jongeren eerder geholpen of ondersteund kunnen worden. Belangrijk is dat hierbij een overkoepelende instantie waakt over de situatie, zodat de organisaties samenwerken in het netwerk en zo goed op elkaar inspelen en aansluiten. Deze overkoepelende taak voor het bewaken en in beweging houden van de jeugdketen is de taak van de gemeente. (Hupe & Klijn, 1997: 13) Onder de jeugd(netwerk)keten wordt verstaan die partijen die betrokken zijn, invloed hebben en verantwoordelijk zijn in het jeugddomein en interorganisatorisch samenwerken. De ketens zorgen er voor dat de handelingen van de organisaties die betrokken zijn bij jeugd samen iets kunnen betekenen voor de jongeren. (Van der Aa & Konijn, 2004: 17) Vele partijen zijn betrokken in de jeugdketen, verdeelt over vier schakels (Berenschot, 2006:6): Preventief

(Vroeg) Signaleren

Beoordeling

Interventie

Nazorg/ Reïntegratie

In al deze schakels zijn verschillende partijen betrokken. De eerste drie schakels, waarbij het bij interventie gaat om lichte interventie, kunnen gezien worden als preventief. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de regie op deze schakels in de jeugdketen ofwel de preventieve jeugdketen. Daarnaast bestaat er nog de curatieve keten (zwaardere hulpverlening) en de repressieve keten (justitiële keten) binnen de jeugdketen in zijn geheel. Het is de taak van gemeenten om de overdracht naar de andere schakels en ketens ook te waarborgen. Er wordt in de jeugdzorg onderscheid gemaakt in verschillende soorten lijnen: de nulde lijn, de eerste lijn en de tweede lijn. De schakels signaleren, beoordelen en (lichter) interventie vallen onder de nulde en eerste lijn, verdergaande interventies en nazorg/reïntegratie vallen onder de tweede lijn. De verschillende lijnen binnen het jeugddomein worden hieronder nader uitgelegd. 17

De nulde lijn betreft de lijn met de pedagogische basisvoorzieningen. Dit zijn voorzieningen waarmee jongeren en hun ouders veel mee te maken hebben, zoals scholen en sportverenigingen. Zij zijn van groot belang voor de preventie. Opvoeding en ontwikkeling van jongeren kan hier geoptimaliseerd worden, zodat problemen rondom jongeren niet escaleren. Het zijn ook plaatsen waarbij probleemgevallen tijdig gesignaleerd en verholpen kunnen worden. Bij het jeugdbeleid ligt dan ook de focus op het versterken van deze voorzieningen, zodat de professionals serieuze probleemgevallen op tijd kunnen signaleren en andere minder omvangrijke problemen zelf kunnen oplossen. Ook woningbouwcorporaties, arbeidsbemiddeling en vrijetijdsbesteding worden tot deze categorie nuldelijnshulp gerekend. Een dak boven het hoofd, werken, naar school gaan en invulling van vrije tijd zijn belangrijke factoren die invloed hebben op de ontwikkeling van jongeren. De voorziening hebben een breed aantal financiers. Het is echter de taak van de gemeente om in haar preventieve jeugdbeleid regie te voeren. Zij moet zorgen voor een vorming van een goede pedagogische leefomgeving voor jongeren. De gemeente voert dus regie over de nulde lijn.(NJI, datum onbekend) Bij de eerste lijn zijn de voorzieningen jeugdgezondheidszorg, opvoed- en opgroeiondersteuning, advisering van jongeren en hun ouders en lichte hulpverlening betrokken. Gemeenten zijn volgens de WMO en de WPG ook verantwoordelijk voor het creëren van voldoende aanbod van deze voorzieningen. Vele organisaties bieden dit binnen gemeenten aan. Gedacht moet worden aan kraamzorg, consultatiebureaus GGD’s enzovoorts. Zij zorgen voor de uitvoering van preventieprogramma’s en het vroegtijdig signaleren en aanpakken van problemen. Ook hier loopt de bekostiging via allerlei kanalen. Deze instanties zullen samen moeten gaan werken in de Centra voor Jeugd en Gezin (CJG). Ook hier zal de gemeente de regierol moeten voeren. Daarnaast zijn in het onderwijs zorgen adviesteams (ZAT’s) actief. Zij zijn opgericht om scholen te ondersteunen bij probleemleerlingen, vroeg signalering of het doorverwijzen van leerlingen waarbij een speciale aanpak gevergd is. Hier zijn weer vele instanties bij betrokken zoals bureau jeugdzorg, CJG, de politie et cetera. (NJI, datum onbekend) Tot slot is er nog de tweede lijn. Deze lijn bestaat uit onderstaande organisaties die elk weer door een andere instantie gefinancierd worden. -

De zorgaanbieders van provinciaal gefinancierde jeugdzorg Geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen gefinancierd door zorgverzekeraars Licht verstandelijke gehandicapten zorgt gefinancierd door de AWBZ De raad voor de kinderbescherming, jeugdreclassering, de justitiele jeugdinrichting. Zij worden gefinancierd door het ministerie van Justie en deels door de provincies. Gespecialiseerde onderwijsvoorzieningen. Het ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap zorgt voor deze geldstromen.

Bureau jeugdzorg gaat nu nog over de indicaties voor de jeugdzorg in de tweede lijn. zij vallen onder de provincies en worden grotendeels gefinancierd door de rijksoverheid. De 18

vraag naar tweedelijnszorg is explosief gestegen, waardoor landelijk beleid steeds meer nadruk legt op het versterken van de nuldelijnszorg om ernstige gevallen zoveel mogelijk proberen te voorkomen. (NJI, datum onbekend) Hieronder wordt bovenstaande nog eens schematisch weergegeven:

Bron: NJI, datum onbekend Uit bovenstaande komt naar voren dat het jeugddomein en de voorzieningen hiervoor uiteenlopend zijn en uiteenlopend worden georganiseerd en gefinancierd. De nulde lijn en eerste lijn zijn vooral op gemeentelijk niveau georganiseerd. Het is dan ook de taak van gemeenten om hier regie op te voeren, echter zij overstijgen bestuurlijk soms dit niveau. Daarom is het voor gemeenten lastig om de regie taak vorm te geven. Er zijn naast individuele gemeenten namelijk ook vele andere samenwerkingsverbanden zoals veiligheidshuizen, ggd-regio’s enzovoorts. Dit maakt het voor gemeenten nog ingewikkelder om een integrale aanpak van jeugdbeleid te realiseren. (NJI, datum onbekend) Daarnaast zijn gemeenten ook deels verantwoordelijk voor de regie op de nazorg. Er kan dus gesteld worden dat de jeugdketen bestaat uit een aantal schakels met vele partijen met elk hun eigen financiers, verantwoordelijkheden en organisaties. Dit maakt het 19

extra moeilijk voor gemeenten om regie te voeren op de preventieve jeugdketen en om een eenheid te krijgen in het beleid rondom jeugd. Toch komt door de invoering van de WMO en WPG steeds meer bij gemeenten te liggen. Hierin zit een flinke uitdaging voor gemeenten die niet eenvoudig en snel te realiseren zal zijn. 1.6 Leeswijzer In hoofdstuk twee zal de literatuur omtrent ketensamenwerking en regievoering die in dit onderzoek gebruikt zullen worden besproken worden. Vervolgens zal in hoofdstuk drie worden ingegaan op de onderzoeksaanpak; soort onderzoek, casusselectie, te gebruiken onderzoeks- en analysemethoden, betrouwbaarheid en validiteit en de operationalisatie van de begrippen. In hoofdstuk vier zullen de bevindingen vanuit de empirie besproken worden: bevindingen uit de gemeente Sluiter, bevindingen uit de gemeente Buiter, een vergelijking van beide gemeenten, best practice Rotterdam, beantwoording van de empirische deelvragen. Tot slot zal in hoofdstuk vijf antwoord worden gegeven op de hoofdvraag, waarna aanbevelingen en een reflectie volgen.

20

2. Regierol van de gemeente op samenwerking in de preventieve jeugdketen 2.1 De betekenis van ketensamenwerking Ketensamenwerking wordt vandaag de dag gezien als de oplossing voor vele domeinen, zo ook in het jeugddomein. Van belang is om te weten wat bedoeld wordt met ketensamenwerking, hoe het nagestreefd kan worden en waar dit begrip vandaan komt. In dit deel zal besproken worden wat ketensamenwerking inhoudt voor dit onderzoek om zo een beeld te schetsen van een centraal begrip binnen het onderzoek. In dit onderzoek wordt, zoals in de contextschets al is aangegeven, de preventieve jeugdketen gezien als een soort netwerk waarin alle partijen betrokken zijn die te maken hebben met het jeugddomein. Daarom zal er ook worden ingegaan op het begrip netwerk en wordt de preventieve jeugdketen dus gezien als het netwerk van de verzameling van alle organisaties die actief zijn binnen het (preventieve) jeugddomein. 2.1.1 Achtergrond Netwerken Het publieke domein staat de laatste jaren flink onder vuur. Er moet veel gebeuren en geëist wordt dat het anders gebeurt dan de huidige aanpakken. Echter onduidelijk is hoe de nieuwe aanpak binnen het publieke domein er dan uit zou moeten zien. Er moeten steeds meer maatschappelijke doelen bereikt worden. Daarom gaat een geïntegreerde aanpak een steeds belangrijkere rol spelen, omdat veel maatschappelijke vraagstukken vragen om een dergelijke aanpak. Een geïntegreerde aanpak is een aanpak waarin verschillende organisaties samenwerken om samen een bepaald resultaat te behalen. Deze aanpak vereist een extern gerichte werkwijze. (Van der Aa & Konijn, 2004: 13-14, Goedee & Entken, 2008: 15-16) Voorheen lag de nadruk op een specialisme in organisaties, waardoor organisaties nu vooral werken vanuit een bepaalde strategie die bevorderlijk is voor de eigen organisatie. Zij hebben een sterk vertrouwen in hun eigen werkwijze en verdedigen beschermen hierdoor vooral hun eigen belangen. Zo ontstaan er sterke en standvastige waarden en normen binnen organisaties. Deze zorgen ervoor dat de organisatie bepaalde routines ontwikkelt die lastig te veranderen zijn. In het jeugddomein wordt het echter cruciaal dat steeds meer organisaties die betrokken zijn bij het jeugddomein gaan samenwerken om vraagstukken en problemen aan te pakken. Nu blijkt nog te vaak dat jongeren over het hoofd worden gezien, doordat organisaties niet goed van elkaar op de hoogte zijn. Dit met alle gevolgen van dien. Toch is samenwerking niet vanzelfsprekend door boven geschetst kader. De focus heeft altijd gelegen op eigen resultaat voor de eigen organisatie. (Goedee & Entken, 2008: 15-16, Teisman 1992: 49-50) Echter er wordt steeds meer geëist van organisaties die werkzaam zijn binnen het publieke domein, waardoor samenwerking en andere ordeningsprincipes vereist zijn. De taken en verhoudingen in het publieke domein moeten weer helder worden en ketens zouden daar volgens Van der Aa en Konijn (2004: 15) aan kunnen bijdragen. Daarvoor 21

is volgens Goedee en Entken (2008: 16) samenwerking nodig die zich richt op gezamenlijk resultaat behalen en een extern gerichte blik van organisaties. Het werken in ketens is ontstaan vanuit de profit sector. De grondslag bevindt zich in de supply chain management, waarbij de nadruk ligt op het te behalen voordeel voor cliënten en voor de organisatie zelf. De keten binnen de profit sector bestaat uit een aantal opeenvolgende handelingen, die gezamenlijk en afzonderlijke een toegevoegde waarde leveren aan de ontwikkeling van producten en diensten. Dit met als doel toegevoegde waarde voor de cliënt. De non-profit sector richt zich meer op het verbinden van gefragmenteerde handelingen, die gericht zijn op de doelgroep. (Goedee & Entken, 2008: 23) In geval van het onderzoek betreft dit dus de organisaties die allemaal een taak hebben in het preventieve jeugddomein. Ketens zijn volgens Van der Aa en Konijn (2004) en Goedee en Entken (2008) de manier om orde te scheppen in de chaos en een antwoord op de huidige sturingsproblemen. De preventieve jeugdketen kan dus gezien worden als een netwerk van vele organisaties die betrokken zijn bij het jeugddomein en bij het maken van jeugdbeleid. De gemeente moet haar regisserende rol van het preventief jeugdbeleid dan ook invulling geven in een complex lokaal netwerk, waarin de organisaties dan wel verkokerd dezelfde doelen nastreven (Hupe & Klijn, 1997: 23). 2.1.2 Het Politiek-Maatschappelijk bestuursparadigma: stuurmethode in netwerken Hupe en Klijn (1997) onderscheiden een drietal bestuursparadigma’s. Dit zijn manieren waarop overheden naar tijd en plaats wisselend besturen. Zij spreken van hiërarchisch, markt en politiek-maatschappelijk bestuursparadigma. Deze laatste betreft besturing door middel van en in netwerken. Deze vorm van besturen is steeds meer ontstaan door de toename van complexiteit door governance van de bestuurlijke werkelijkheid (Hupe & Klijn, 1997: 20). Relaties in netwerken zijn anders dan die in hiërarchische structuren en markten. Er is geen partij die de andere partij overheerst. Er bestaat dus geen machtsmonopolie. De betrokken organisaties kunnen ook niet volledig vrij beslissen met wie ze zaken doen, omdat ze maar beperkte substitutiemogelijkheden hebben. Relaties in netwerken zijn niet vrijblijvend en vluchtig zoals dat op de markt wel het geval is. Veel relaties hebben juist dwangmatig karakter, omdat de organisaties vaak tot elkaar veroordeeld zijn door de wederzijdse afhankelijkheid. Daarnaast zijn er bij een markt substitutiemogelijkheden aanwezig en bij hiërarchie kunnen er eenzijdig relaties worden opgelegd. (Teisman, 1992: 51-52) In volgend tabel worden de kenmerken van een netwerk naast de andere twee bestuursparadigma’s gelegd.

22

Hiërarchie

Markt

PolitiekMaatschappelijk

Aard van koppeling tussen actoren

Centrale coördinatie

‘invisibele hand’

Strategische interactie

Kern van besturen

Optimale taakverdeling

Aanpassen aan omgeving

Uitnodiging tot aandeel in gedeelde verantwoordelijkheid

Bepaling inhoud v beleid

Vooraf en centraal bepaalde doelen

Resultaat van handelen afzonderlijke actoren

Resultaat van gestuurde interactie

Kern van besluitvorming

Voorbereiding besluit

Aggregatie beslissingen afzonderlijke actoren

Vervlechting reeks beslissingen

(meta-) sturingsdoel bestuurder

Controle via regulering

Zelfsturing

Via initiatief uitnodigen tot bijdrage collectief doel

metafoor

Regelsysteem

marktplaats

netwerk

Rol bestuurder

Planner

Marktpartij

Regisseur

Bestuursparadigma

Kenmerken:

Hupe en Klijn (1997: 22) De politiek-maatschappelijke vorm van besturen past het beste bij het jeugdbeleid, omdat er sprake is van een grote differentiatie aan actoren, een verschil in machtsverhoudingen zonder een duidelijke overheersende macht en de verscheidenheid aan bestuurlijke regimes (Hupe & Klijn, 1997: 23). Hieronder zal verder worden ingegaan op wat zo’n netwerk dan precies betekend.

2.1.3 Betekenis (beleids)netwerken Onder een netwerk wordt verstaan: ‘Netwerken zijn primair een verband van maatschappelijke partijen, gericht op het gemeenschappelijk formuleren van integrale visies en complexe besluitvorming’ (Van der Aa & Konijn 2004: 18). Of: ‘Een aantal actoren met verschillende belangen die voor de realisering van hun doelstellingen van elkaar afhankelijk zijn’ (De Bruijn en Ten Heuvelhof, 2007: 1) 23

Of: ‘Min of meer stabiele patronen van sociale relaties (= interacties,cognities en regels) tussen wederzijds afhankelijke publieke, semi-publieke en private actoren, die ontstaan en die zich vormen rondom complexe beleidsproblemen of beleidsprogramma’s’(Klijn, 2008: 13) De bovenstaande drie definities voor het fenomeen netwerk overlappen elkaar en voegen allemaal een extra element toe aan kenmerken van een netwerk. Onder een netwerk wordt in dit onderzoek verstaan een samenwerkingsverband tussen verschillende afhankelijke organisaties (publiek, semi-publiek, privaat) om gezamenlijk tot een bepaalde visie of doel te komen in complexe besluitvorming of beleidsprocessen. Relaties in netwerken kenmerken zich door complexiteit, dynamiek en een sterke afhankelijkheid van actoren aan elkaar. (De Bruijn et al. 2002: 29, De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007: 21, 68, Klijn, 2008: 14). Wederzijdse afhankelijkheid is een belangrijk kenmerk van een netwerk. De partijen werken samen in een samenwerkingsverband waarin ze tegelijkertijd als zelfstandige organisaties afhankelijk zijn van elkaar. De actoren die betrokken zijn in het netwerk van de jeugdketen zijn meestal afzonderlijke organisaties met eigen taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Ze bestaan ook los van elkaar en van de keten. Echter om doelen te bereiken kunnen ze ook niet zonder elkaar functioneren. Ze hebben mekaars onmisbare middelen nodig om doelen te bereiken en zijn daarom wederzijds afhankelijk van elkaar. Er is sprake van wederzijdse afhankelijkheid in die zin dat het handelen van de ene actor in de keten de handelingsruimte van de andere actoren in de keten mede bepaalt. (Van der Aa et al., 2002: 10, Teisman, 1992: 51). Complexiteit heeft te maken met het feit dat men in het netwerk te maken heeft met veel verschillende organisaties met allen hun eigen belang en eigen doel. Deze actoren moeten samen tot een overstijgend doel zien te komen. Door de vele betrokken partijen is dit een complex proces. De dynamiek zit hem in het feit dat het probleem in de loop van de tijd verandert. De oplossing van het probleem verandert dus ook steeds weer. Daarnaast is het dynamisch omdat steeds verschillende partijen meer of minder betrokken zijn bij bepaalde problemen. (De Bruijn et al., 2002: 23, 25) Onder (netwerk)ketens wordt dus verstaan een specifieke vorm van interorganisatorische samenwerkingen met niet hiërarchische verbanden, waarin autonoom beslissende actoren hun onderlinge afhankelijkheid regelen (Van der Aa en Konijn 2004: 17,27). Ketens verbinden de handelingen van organisaties die in dit geval samenwerken op het gebied van jeugd, om zo iets te betekenen voor de jongeren. Het doel is dat er een sluitende aanpak van handelingen wordt gevormd, zodat jongeren niet tussen wal en schip vallen. Een ander doel van de ketens is de versnippering in een bepaald domein voorkomen, door de verschillende instanties die betrokken zijn in een betreffend domein samen te laten werken. Ketens zijn daarbij niet eenmalig, er is geen hiërarchische top en partijen kiezen niet adhoc of ze wel of niet samenwerken (Van der Aa en Konijn, 2004: 18). Met behulp van ketens wordt de integrale aanpak en het integrale beleid dus vormgegeven. 24

Door in ketens te werken wil men bereiken dat werkzaamheden transparanter en samenwerking sterker worden. 2.1.4 Kenmerken van ketensamenwerking Ketensamenwerking wordt ondersteund door ketenafspraken die worden gemaakt met netwerkrelaties. Er bestaat dan een overeenkomst om gezamenlijk een product of dienst te leveren tussen netwerkrelaties. Netwerken vormen de context waarbinnen ketens kunnen worden ontwikkeld (Goedee & Entken, 2008: 24-26). Ofwel zoals Van Der Aa en Konijn (2004) zeggen, kunnen ketens gezien worden als een poging tot ordening aanbrengen in netwerken. Bij ketensamenwerking is geen sprake van een hiërarchische lijn. Er is sprake van horizontalisering en het horizontaal organiseren. Dit gebeurt omdat de nadruk ligt op de toegevoegde waarde die de organisatie kan bieden en niet op de functies. Daarbij gaat het niet om de medewerkers die hun taak uitvoeren, maar om het te behalen resultaat. (Goedee & Entken, 2008: 27) Ketensamenwerking wordt gekenmerkt door het feit dat verschillende instanties processen die op apart kunnen plaats vinden, verbinden in een reeks. De losse onderdelen van de instanties moeten gezien worden als een samenhangend proces (Van der Aa & Konijn, 2004: 36). Er is sprake van goede samenwerking als ketensamenwerking de onderstaande effecten met zich mee brengt (Dalen, 2000: 51): 1. Grote snelheid: Steeds meer wordt verwacht dat alles sneller en sneller gaat in de huidige samenleving. Door te werken in ketens zou er sneller ‘geproduceerd moeten worden. Ketensamenwerking zou dus gemeten kunnen worden door te kijken of problemen voor en rondom jongeren sneller worden opgelost. Dit is ook een sterke eis vanuit de samenleving. Steeds meer wordt verwacht dat problemen sneller en adequater worden verholpen. 2. Beter kwaliteit: Kwaliteit moet door samenwerking beter zijn dan voorheen en moet continu aan verbetering onderhevig zijn. Vertaalt naar de jeugdsector zou dit dus betekenen dat jongeren beter geholpen worden, goede trajecten krijgen aangeboden mocht het mis gaan en er genoeg zorg en ruimte voor de jongeren is. Betere kwaliteit zou dus moeten zorgen voor afname van overlastgevende jongeren, wachtlijsten, vroegtijdige schoolverlaters ofwel probleem jongeren in het algemeen. Afname van problemen rondom jongeren in het algemeen kan dus een belangrijk ijkpunt zijn van de gemeente of er goed wordt samengewerkt. Door de keten sluitend te maken, zouden jongeren immers minder tussen wal en schip raken. Lastig echter is om te bepalen of dit ligt aan de manier waarop de gemeente regie heeft gevoerd.

25

3. Lagere kosten: Ondanks dat er sneller en beter gewerkt moet worden, is er vaak ook nog de eis dat het zo goedkoop mogelijk moet. Werken in ketens zou voor meer efficiëntie en effectiviteit moeten zorgen. Dit kan weer zorgen voor kostenverlaging. 4. Grotere variëteit en flexibiliteit: Er moet een grote variëteit zijn aan producten die worden aangeboden. Daarnaast moeten ketens flexibel zijn en inspelen op wat de cliënt wil. Wanneer deze bovenstaande vier punten zichtbaar zijn, zou er sprake zijn van goede ketensamenwerking, omdat ketensamenwerking moet leiden tot bovenstaande punten. Hierbij moet wel gesteld worden dat het lastig is om te bepalen dat als er sprake is van deze punten in de empirie, de link naar regievoering lastig te leggen is. Want heeft een betere samenwerking op bovenstaande punten te maken met de manier waarop de gemeente regie voert? Dat is lastig objectief meetbaar te maken. Daarom zal in het onderzoek geprobeerd worden dit door middel van subjectieve meting zichtbaar te maken. 2.1.5 Samenvattend In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de deelvraag: Wat houdt ketensamenwerking in volgens de literatuur. Ketensamenwerking/netwerksamenwerking vindt plaats in een netwerk. Een netwerk is een samenwerkingsverband tussen verschillende afhankelijke organisaties (publiek, semi-publiek, privaat) om gezamenlijk tot een bepaalde visie of doel te komen in complexe besluitvorming of beleidsprocessen. Relaties in netwerken kenmerken zich door complexiteit, dynamiek en een sterke afhankelijkheid van actoren aan elkaar. (De Bruijn et al. 2002: 29, De Bruijn & Ten Heuvelhof, 2007: 21, 68, Klijn, 2008: 14). Bij ketensamenwerking wordt gewerkt vanuit een geïntegreerde aanpak. Een geïntegreerde aanpak is een aanpak waarin verschillende organisaties samenwerken om samen een bepaald resultaat te behalen. (Van der Aa & Konijn, 2004: 13-14, Goedee & Entken, 2008: 15-16) Goede ketensamenwerking brengt de volgende effecten met zich mee: grote snelheid, betere kwaliteit, lagere kosten en grotere variëteit en flexibiliteit (Dalen, 2000: 51).

26

2.2 De betekenis van regievoering en de regisseur Er wordt in het jeugddomein steeds meer gesproken over regievoeren en de regisseur. In deze paragraaf zal besproken worden wat deze begrippen in dit onderzoek voor betekenis gaan hebben. 2.2.1 De regisseur en zijn regierol Regie voeren in de keten is iets anders dan de standaard sturingsvormen die gebaseerd zijn op hiërarchie en macht. Zoals eerder omschreven zijn ketens zelfsturend en zelflerende systemen, waarbij betrokken organisaties weten wat ze aan elkaar hebben en afspraken gemaakt zijn over wie wat doet. De cliënt vormt het uitgangspunt. De regisserende rol van de gemeente op het jeugdbeleid past zoals eerder aangegeven het beste in de politiek-maatschappelijke context, omdat de gemeente een actor vormt in een netwerk van wederzijdse afhankelijkheden van complexe interactie en beleidsprocessen. Het jeugdbeleid komt dus tot stand in een netwerk van afhankelijke organisaties, waarbij geen centrale bestuurder aanwezig is (Hupe & Klijn, 1997: 29). De regisseur van de keten kan dan ook gezien worden als de initiator: het verschaffen van inzicht en overzicht aan de betrokken ketenpartners en opzoek gaan naar samenwerking of verbetering van samenwerking. Het gaat dus om het stimuleren en bevorderen van interacties binnen de jeugdketen, waarin elke organisatie zijn eigen autoriteit heeft. (Van der Aa & Konijn, 2004: 92, Hupe & Klijn, 1997: 29-30). De regisseur is daarnaast ook een intermediair tussen de verschillende betrokken organisaties. De rol van de regisseur ligt dan vooral in het betrekken van onmisbare organisaties bij beleidsinitiatieven, het zoeken naar overeenstemming tussen organisaties en het onderhouden en zorgen voor communicatie tussen de verschillende organisaties (Hupe & Klijn, 1997: 30). De context waarmee de regisseur te maken heeft en de sturingsrol die hij daarin heeft, wordt hieronder schematisch weergegeven. Aard van beleidsprocessen

Specificatie rol

Activiteiten

-

beleidsprocessen zijn complexe interactieprocessen tussen wederzijds afhankelijke organisaties

-

autoriteit is verdeeld over verschillende organisaties

-

problemen en oplossingen worden (mede) ontwikkeld gedurende beleidsprocessen

-

Is mediator/procesmanager

-

Vormen en veranderen van condities voor succesvolle interactie tussen organisaties

-

zoeken naar overeenstemming tussen organisaties

-

selecteren van organisaties

27

-

creëren en behouden van communicatiekanalen tussen actoren

Klijn (1996) De regisserende rol die de gemeente op zich neemt is een lastige rol. De gemeente is niet alleen verantwoordelijk en afhankelijk van andere organisaties. De taak van de regisseur is het onderhouden van het netwerk, of te vormen of te veranderen als dat nodig is. Het gaat er bij de regisserende rol dus om dat de keten zo wordt aangestuurd en vormgegeven dat de processen die in de keten plaats vinden en de inhoudelijke effecten die dat oproept zoveel mogelijk in overeenstemming zijn met de door de ketenpartners vooraf gestelde doelen. Hierbij is het dus van belang dat de doelen niet alleen vanuit de gemeente komen, maar samen met de organisaties worden vastgesteld (Kort et al. 2000: 34) Ketenregisseurs hebben vaak een uitzonderlijke positie. Zij hebben geen formele positie of instrumenten waarmee ze samenwerking kunnen afdwingen. Ze moeten daarom vooral werken op basis van communicatie, vertrouwen, gezag en visie. Daarom moet een regisseur primair gericht zijn op verbindingen leggen, waardoor samenwerking vorm krijg (Van der Aa & Konijn, 2004: 94) Er is niet een regisseur actief binnen het jeugddomein. Ambtenaren die gaan over een bepaald deel van het jeugddomein zijn bijvoorbeeld regisseur op dat deel van het domein. Het kan ook zo zijn dat er een overkoepelende regisseur aanwezig is die zorgt voor de samenhang binnen het jeugddomein. Het gaat er om dat er een persoon aanwezig is die zorgt dat er wordt samengewerkt binnen het jeugddomein en die zich niet mengt in inhoudelijke processen, maar zicht richt op het proces zelf (Van der Aa & Konijn, 2004: 9495). 2.2.2 Typen regisseurs Pröpper et al (2004) onderscheiden vier verschillende typen regisseurs aan de hand van twee invalshoeken. Deze invalshoeken zijn doorzettingsmacht en eigen script of beleidskader. Onder doorzettingsmacht wordt verstaan de mogelijkheid van de regisseur om daar waar nodig invloed uit te kunnen oefenen om zo eenzijdige medewerking van de betrokken actoren af te kunnen dwingen. Onder het volgen van het eigen script wordt verstaan in hoeverre de regisseur zijn eigen koers uitstippelt en zijn eigen beleidskader vormgeeft. Hieronder volgt bovenstaande schematisch weergegeven met de typen regisseurs die hierdoor nader verklaard zullen worden.

28

Pröpper et al 2004: 15

Beheersingsgerichte regisseur: Deze regisseur heeft zowel doorzettingsmacht als de mogelijkheid om zelf de beleidskaders te bepalen. Deze regisseurs kunnen op basis van machtsbronnen (hiërarchische positie en bevoegdheden) actoren dwingen het script uit te voeren. Het beleidskader vormt een extra machtsbron voor de doorzettingsmacht. De regisseur beschikt hier dus over sterke vrijheid om de beleidskaders aan te passen. (Pröpper et al., 2004: 15) Deze manier van regisseren acht weinig kans van slagen. Zoals eerder aangegeven is er sprake van een wederzijds afhankelijke relatie, waarbij ook de regisseur, in dit geval de gemeente, afhankelijk is van andere partijen voor het maken van haar beleid. Daarbij is het de vraag of de gemeente haar macht zal gebruiken om invloed uit te oefenen, omdat dit partijen kan afschrikken. Het sterk afdwingen van haar beleid zonder andere partners te betrekken lijkt dan ook weinig succesvol. Echter soms leent de situatie zich er wel naar en is de enige mogelijkheid van de gemeente om iets te bereiken het afdwingen door middel van haar machtspositie. Uitvoeringsgerichte regisseur: Deze regisseur heeft een sterke doorzettingsmacht, maar kan zelf het script niet schrijven. De regisseur voert in dit geval de beleidskaders van een ander uit, bijvoorbeeld die van de rijksoverheid, of de provincie. Het kan ook een samenwerkingsverband zijn waarvan de regisseur zelf ook deelnemer kan zijn. De doorzettingsmacht van de regisseur komt dus tot uitdrukking in een algemeen verbindende verklaring van een onderhandelingsresultaat van een samenwerkingsverband. (Pröpper et al., 2004: 15) Ook hier geldt weer dat de gemeente slechts beperkte regie kan afdwingen. Ze is afhankelijk van de medewerking van partijen. Gemeenten voeren indirect al taken uit die ze van het rijk opgelegd krijgen, echter daar is wel samenwerking voor nodig. Het is vaak wel de taak van de regisseur om het gesloten ‘convenant’ tussen de betrokken partijen tot uitwerking te brengen. Hierbij zou ze meer haar

29

dwingende macht kunnen gebruiken, omdat er immers bepaalde afspraken gemaakt zijn, waaraan de betrokken actoren zich dienen te houden. Visionaire regisseur: Deze regisseur heeft de beleidsvrijheid om een eigen script te maken en deze op lokaal niveau aan te passen, echter hij heeft geen machtsbronnen om de beleidskaders bij actoren af te dwingen, terwijl hij wel van hen afhankelijk is. De taak van de gemeente is dus het enthousiasmeren en tot medewerking bewegen van de betrokken organisaties. Daarbij kunnen de beleidskaders die door de regisseur zijn vastgesteld, worden aangepast. De regisseur geeft dus zijn eigen beleidsvrijheid op om te kunnen samenwerken met partners. (Pröpper et al., 2004: 15-16) Gemeenten hebben bepaalde beleidsdoelen die ze met beleidskaders willen bereiken. Zij zijn daarvoor echter afhankelijk van veel andere partijen, omdat de gemeente alleen niet over voldoende machtsmiddelen beschikt. Daarom moet de gemeente ook de betreffende partijen betrekken bij het vaststellen van het beleid en de kaders van beleid. Faciliterende regisseur: Deze regisseur stelt zich dienstbaar op aan het samenspel van andere partijen. De eigen beleidskaders zijn minder van belang, maar die van andere partijen worden ondersteund bij de uitvoering. Doorzettingsmacht ontbreekt hier ook, waardoor de faciliterende regisseur meer regie voert uit naam van andere organisaties. (Pröpper et al., 2004: 16) Deze vorm van regie voeren zal minder voorkomen, omdat gemeenten uiteindelijk toch verantwoordelijk zijn voor het jeugdbeleid. Zij zullen hoe dan ook proberen invloed uit te oefenen en beschikken deels wel over bepaalde (financiële) machtsbronnen. Volgens de rijksoverheid zou de focus van gemeenten op type II moeten liggen. Echter dit hoeft in de praktijk niet altijd zo te zijn of is niet mogelijk omdat de gemeente niet over doorzettingsmacht beschikt. Daarbij is het de vraag of de gemeente haar macht zal gebruiken om te beïnvloeden of niet. (Pröpper et al., 2004: 16) De typen regisseur zijn erg context afhankelijk. De verschillende typen regisseurs die zijn weergegeven, zullen in de empirie getoetst worden. Dit kan weergeven of hetgeen de rijksoverheid een succesvol type regisseur vindt ook daadwerkelijk het type regie is dat bij gemeenten voorkomt. 2.2.3 Samenvattend In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de tweede theoretische deelvraag van wat er in de literatuur bekend is over regievoering. Hierbij is gekeken naar de regierol in zijn algemeen, waarbij er onderscheid is gemaakt in vier typen regisseurs. Het belangrijkste onderscheidt in de typen regisseur is de mate van beleidsvrijheid en de mate van dwang. De regisseur van een keten kan gezien worden als initiator waarin hij inzicht en overzicht verschaft aan betrokken partners en bezig is met het creëren en verbeteren van samenwerking (Van der 30

Aa & Konijn, 2004: 92, Hupe & Klijn, 1997: 29-30). Daarnaast is de regisseur een intermediair. In die rol worden organisaties betrokken bij beleid, wordt er gezocht naar overeenstemming tussen partners en wordt de omgang en communicatie tussen organisaties onderhouden (Hupe & Klijn, 1997: 30). Het gaat er bij de regisserende rol dus om dat de keten zo wordt aangestuurd en vormgegeven dat de processen die in de keten plaats vinden en de inhoudelijke effecten die dat oproept zoveel mogelijk in overeenstemming zijn met de door de ketenpartners vooraf gestelde doelen. Hierbij is het dus van belang dat de doelen niet alleen vanuit de gemeente komen, maar samen met de organisaties worden vastgesteld (Kort et al. 2000: 34). Omdat samenwerking niet kan worden afgedwongen door een regisseur is het belangrijk dat hij op basis van communicatie, vertrouwen, gezag en visie werkt (Van der Aa & Konijn, 2004: 94).

31

2.3 Invulling van regievoering en knelpunten & succesfactoren op de samenwerking 2.3.1 Invulling van de regierol Meerdere auteurs, Parnters en Propper (2004), De Bruijn et al. (2002) en Hupe en Klijn (1997), geven aan hoe een regisseur, die oog heeft voor de politiek-maatschappelijke verhoudingen en daarin actief wil optreden, een aantal bestuurlijke uitgangspunten hanteert. Zij geven het allen op een andere manier weer, maar de manier waarop regie het beste tot zijn recht komt, zijn bij alle drie de auteurs hetzelfde. In dit onderzoek zal uit worden gegaan van het vijf S-en model van Hupe en Klijn (1997), hierin worden de uitgangspunten van regie van de andere auteurs geïntegreerd. De vijf S-en staan voor stimuleren, situeren, steun creëren, structureren en sturen. Hieronder zullen de vijf S-en met hun betekenis voor dit onderzoek nader toegelicht worden. De knelpunten waar regisseurs bij de vijf S-en tegen aan kunnen lopen zullen ook onder elke S worden weergegeven. Dit geldt ook voor de succesfactoren. Succesvol is een S, wanneer de regisseur precies datgene bereikt waar een S voor staat. Echter soms heeft ze ook te maken met een aantal knelpunten. Het regiemodel dient als maatstaf en kan gebruikt worden voor een evaluatie in de praktijk. Het betreft hier dus een normatief model. 1. Stimuleren De gemeente heeft in haar rol als regisseur een actieve rol in het initiëren van nieuwe ontwikkelingen en creëren van voldoende variëteit. Jeugdbeleid ontstaat niet vanachter een bureau, maar vanuit interactie tussen verschillende actoren in het lokale preventieve jeugdnetwerk. Daarom vergt het van de gemeente een actieve en initiatieve opstelling als regisseur naar de betrokken partijen toe. (Hupe en Klijn, 1997: 38-39) Het geen de gemeente wil bereiken als regisseur is wellicht niet hetzelfde als dat een betrokken organisatie wil bereiken. Gemeenten kunnen dus van te voren geen doelen vaststellen. De regisseur heeft als taak intermediair te zijn en oog te hebben voor belangen en doelen van andere actoren, om deze vervolgens aan elkaar te verbinden. Dit kan voor de gemeente betekenen dat zij vooraf geen andere doelen opstelt dan de gezamenlijke doelen en koers. Een te sterke focus van de gemeente op vooraf geformuleerde operationele doelen kan voor belemmering van het proces zorgen. (Hupe & Klijn, 1997: 31) De gemeente kan echter wel met initiatieven komen, maar dit zouden geen vastgestelde einddoelen moeten zijn (Hupe & Klijn, 1997: 40). Succes kan dus bereikt worden door openheid van de agenda of wel het gemeentelijke initiatief is geen eindpunt maar beginpunt. Partijen die betrokken worden moeten ook invloed kunnen hebben op de agenda van het proces waaraan ze deelnemen. Betrokken organisaties zullen (gemotiveerder) deelnemen als deelname voor hen ook interessant is en als ze mogen meebepalen hoe beleid er uit komt te zien. Zo’n deelname wordt interessanter wanneer onderwerpen die voor hen aantrekkelijk zijn aandacht krijgen. (De Bruijn et al. 2002: 98) 32

2. Situeren De regisseur moet kennis en overzicht hebben van het netwerk en lopende zaken die zich binnen het netwerk afspelen. Daarnaast moet de regisseur ook een visie hebben op de sterke en zwakke kanten van het netwerk en waar het met het netwerk naar toe zou moeten gaan. Hij moet bekend zijn met de betrokken partijen in het netwerk, weten hoe het netwerk er uit ziet, wat mogelijk is binnen het netwerk en hoe de partijen met elkaar omgaan. (Hupe en Klijn, 1997: 38,40-41). De regisseur moet dus een overzicht over de gehele situatie binnen het netwerk hebben (De Bruijn et al., 2002: 146-148, Parnters & Pröpper, 2004: 8). Daarbij is het ook van belang om bepaalde verschuivingen waar te nemen in een netwerk. Gemeenten moeten steeds meer taken van provincies overnemen en krijgen steeds meer gedelegeerd, waardoor de regisseur verder moet kijken dan het netwerk op lokaal niveau. Het jeugdnetwerk op regionaal niveau gaat er steeds meer toe doen. Het is de taak van de regisseur om ook het netwerk op regionaal niveau te situeren nu deze er steeds meer toe begint te doen (PMG, 05-2010: 13-14). Situeren focust zich ook op de aandacht voor eerder ingezette beleidsinitiatieven. Deze vormen tevens een startpunt voor nieuwe initiatieven. De regisseur krijgt hier wel te maken met de vraag of een proces snel moet worden ingericht, met als risico dat er onzorgvuldigheid plaats vindt, of dat het zo nauwkeurig mogelijk moet ook al kost dit veel meer tijd. Het is de taak van de regisseur in te schatten of dit mogelijk is in het bestaande netwerk. De regisseur zou hier het uitvoeren van een quick scan, door alternatieve opties die er zijn voor de oplossing van een probleem hieraan te onderwerpen. Mocht er na zo’n scan twijfel ontstaan dan kan er voor een nauwkeurige en minder sneller manier van handelen worden gekozen. (De Bruijn et al. 2002: 84) Het hebben van ketenafspraken is in het geval van situeren belangrijk voor het succes. Er moet een gezamenlijk primair proces zijn, waarbij er sprake is van eenheid in taak en procesbeschrijving en duidelijke afspraken over wie welke bijdrage en middelen levert. e regisseur moet er voor zorgen dat er heldere afspraken zijn in het netwerk en dat organisaties weten wat ze moeten doen. Door dit helder in kaart te brengen zorgt de gemeente voor succesvol regie op de S situeren (Van der Aa & Konijn, 2004: 36-38). 3. Steun creëren Het creëren en behouden van steun van de betrokken actoren in het netwerk moet actief worden bevorderd en behouden. Er zijn immers vele belangen van vele organisaties in het geding. De regisseur moet er voor zorgen dat de core values van partijen worden gewaarborgd en niet in het geding komen, omdat de waarde van de partij en hetgeen de partij voor staat dan wordt aangetast. (De Bruijn et al., 2002). De belanghebbenden zijn immers nodig omdat zij een bijdrage leveren aan de oplossing. Actoren moeten erkend en verantwoordelijk gehouden worden. Er moet een gezamenlijk doel voor gecreëerd worden. (Hupe en Klijn, 1997: 38, 42, Partners en Proper, 2004:8 ) Daarom moet er sprake zijn van ketendenken: het besef moet er zijn bij betrokken organisaties dat ze samenwerken in een 33

keten met een gedeeld cliëntbeeld en gezamenlijke ambitie. Betrokken actoren kennen hun plek in de keten en kennen hun bijdrage daar in. Er moet een gezamenlijke visie zijn van belangen van de cliënt en een gezamenlijk ketendoel. Hier is de taak voor de regisseur weggelegd om dit helder in beeld te brengen en dit aan partijen over te brengen Hierdoor pakt hij zijn regierol op, dit kan leiden tot betere samenwerking en dus tot succesvol regie op de S steun creëren. (Van der Aa & Konijn, 2004: 36-38) Hierbij is ook van belang dat vanuit de bottom-up wordt gekeken en niet alleen vanuit de top-down wordt gewerkt (Hupe en Klijn, 1997: 43). 4. Structureren Netwerken vereisen onderhoud om te blijven bestaan. De vorming, instandhouding en als nodig verandering van een netwerk is een belangrijke taak van de regisseur. (Hupe en Klijn, 1997: 38, 43). Samenwerking in het netwerk moet georganiseerd worden met oog op het gehele netwerk (Partners & Propper, 2004: 8). Hierbij gaat het vooral om de omgang tussen organisaties die betrokken zijn binnen het jeugddomein. Het is belangrijk dat contacten tussen organisaties gestimuleerd worden door de regisseur. De regisseur moet zorgen dat er heldere trajectafspraken geformuleerd worden tussen organisaties onderling. Het gaat hierbij om afspraken over conflicthantering, kennis- en informatie-uitwisseling en ketencommunicatie. De omgang tussen organisaties kunnen vormgegeven worden door conflictreguleringsmechanismen, waarin afspraken staan wat te doen bij conflicten, zodat relaties daar niet onder komen te leiden. Door afspraken over uitkomsten te maken, zorgt de regisseur er voor dat helder is wie wat moet bereiken onder welke evaluatiecriteria. (Hupe en Klijn, 1997: 43-44, Parnters & Pröpper, 2004: 8) Daarnaast is het van belang dat bij de dagelijkse uitvoering sprake moet zijn van een context van ketencommunicatie, kennisuitwisseling en informatiebeheer. Ook hier is weer een rol voor de regisseur weggelegd. Hij moet stimuleren dat dit wordt gedaan door de partijen hierin richting aanwijzen. De regierol is het stimuleren en activeren van partijen om samen te werken. (Van der Aa & Konijn, 2004: 36-38) 5. Sturen Er moet op de juiste manier gebruik gemaakt worden van beschikbare sturingsinstrumenten en sturingsstrategieën, om zo de mogelijkheden van het bereiken van interessante uitkomsten voor actoren te vergroten. Dit kan bereikt worden door flexibiliteit en creatief gebruik maken van mogelijkheden. Niet alle actoren hoeven overal bij betrokken te worden. Specifieke actoren dragen gezamenlijk zorg voor bepaalde onderdelen van het preventief jeugdbeleid van de gemeente en kunnen gestimuleerd worden door resultaat gericht te sturen (Hupe en Klijn, 1997: 38, 44-45). De regisseur moet hierbij ook in het oog houden hoeveel partijen betrokken moeten worden in de keten. Moeten er veel organisaties betrokken worden of moet dit aantal juist beperkt blijven? De regisseur doet er verstandig aan partijen selectief te activeren. De regisseur kan hiermee omgaan door het creëren van 34

een inner circle en een outer circle. In de inner circle worden de belangrijkste zaken besproken en de outer circle wordt om advies gevraagd. Een partij uit de outer circle kan wel aangeven bij een bepaald onderwerp in de inner cicrle te willen zitten (De Bruijn et al. 2002: 84, Hupe en Klijn, 1997: 44) Daarnaast is het bij sturen belangrijk dat partijen de ruimte krijgen met eigen initiatieven te komen. Er moet vanuit de gemeente geen blauwdruk zijn en van goede voorbeelden moet geleerd worden. Partijen dienen echter ook verantwoordelijkheid af te leggen aan de gemeente of de betreffende regisseur (Partners & Pröpper, 2004: 8). Dit zou meer gericht moeten zijn op feedback dan op controle. (Hupe en Klijn, 1997: 45) Bij alle vijf de S-en gaat het er om dat de inhoud van het proces gewaarborgd moet worden. Oorspronkelijke doelstellingen mogen niet voorbij gegaan worden. Immers een proces ontstaat om inhoudelijke probleemdefinities en oplossingen te genereren. (De Bruijn et al., 2002: 169) Vanuit alle S-en wordt gepoogd de regisseur handvatten te bieden om een zo zuiver mogelijk en inhoudelijk proces op te zetten. Het vijf S-en model zal in dit onderzoek dan ook worden gezien als uitgangspunten voor een regisseur om regie te voeren in de preventieve jeugdketen. De uitgangspunten van De Bruijn et al. (2002) en Partners en Pröpper (2004), zijn in dit onderzoek dus geplaatst in het vijf S-en model van Hupe en Klijn (1997). Deze toevoeging van beide auteurs aan het vijf S-en model zorgt er voor dat dit model sterker staat. Hieronder wordt het vijf S-en model schematisch weergegeven: Uitgangspunt

Suggestie

1. Stimuleren

Initiatief

2. Situeren

In de gemeente is er politieke aandacht voor jeugd De regisseur heeft een actieve opstelling Gemeentelijk initiatief: geen eindpunt, maar beginpunt; regisseur betrekt partijen actief bij beleidsrichting en doel Kennis van het netwerk

3. Steun creëren

Regisseur gebruikt bestaand netwerk als vertrekpunt Regionale samenwerking als belangrijk aspect Regisseur kent zwakke en sterke punten van het netwerk (middelen, betrokken organisaties, taakverdeling, ketenafspraken) - Regisseur gebruikt bestaande beleidsinitiatieven en projecten als basis voor nieuwe initiatieven en benut daarmee gelegenheden - Regisseur zorgt voor interne afstemming door externe oriëntatie Organisatie van participatie

-

-

-

Regisseur creëert draagvlak door betrokkenheid organisaties Doel zoeken in plaats van doel stellen; regisseur zoekt samen met organisaties naar het doel Regisseur werkt ‘Bottum up’; betekent contact met doelgroep én uitvoerder

35

4. Structureren

Voorwaarden voor netwerkvorming De taak van regisseurs is:

5. Sturen

- Het onderhouden van relaties - Organisatorische ondersteuning bieden - Trajectafspraken creëren - Afspraken over gewenste uitkomsten en evaluatiecriteria maken Richting aanwijzen -

Regisseur zorgt voor een selectieve activering Samenwerking vereist prikkels die komen vanuit regisseur Regisseur staat open voor iniatieven, verscheidenheid is dus te verwelkomen, waarna een goed voorbeeld goed doet volgen Regisseur zorgt voor terugkoppeling aan partijen en partijen leggen verantwoording af aan regisseur

Hupe en Klijn, 1997

De vijf uitgangspunten waaraan regie zou moeten voldoen staan niet los van elkaar. Structureren kan bijvoorbeeld niet los van situeren. De punten beïnvloeden elkaar en zijn ook afhankelijk van elkaar. De suggesties die gedaan worden naar aanleiding van de uitgangspunten, zullen later bij de operationalisatie verder uitgewerkt en besproken worden. Deze vijf uitgangspunten omvatten waar gemeentelijke regie aan zou moeten voldoen om succesvol regie te voeren op de samenwerking tussen de partijen die betrokken zijn in de preventieve jeugdketen. Succesvol regie is lastiger te bepalen dan knelpunten die voorkomen bij regievoering. Succesvol is vooral als het beleid dat de gemeente voor ogen heeft op het jeugddomein ook daadwerkelijk tot uitvoering komt. Tegelijkertijd is de manier waarop dit tot uitwerking komt ook weer van belang voor het succes. De regie van de gemeente zou als succesvol kunnen worden gezien wanneer interactie tussen de betrokken organisaties zorgt voor beleidsvoorstellen. Er moeten dus resultaten worden bereikt die voor de betrokken organisaties rendabel zijn. (Hupe & Klijn, 1997: 31) In dit onderzoek wordt er dus vanuit gegaan dat regie als succesvol kan worden gezien wanneer dit leidt tot betere doelgerichte samenwerking. 2.3.2 Samenvattend In dit hoofdstuk is antwoord gegeven op de derde en laatste theoretische deelvraag: Hoe kan volgens de theorie de regievoering op ketensamenwerking ingevuld worden en waarin zitten de knelpunten en succesfactoren. Om deze vraag te beantwoorden is gekeken naar uitgangspunten van regie die in de literatuur onderscheiden worden. Aan de hand van drie auteurs en hun uitgangspunten is een ‘eigen’ model gemaakt door de drie te integreren met het vijf S-en model als uitgangspunt. Wanneer er aan de vijf S-en, stimuleren, steun creëren, situeren, structureren en sturen wordt voldaan voert de gemeente succesvol regie. Dit bevordert vervolgens weer de samenwerking binnen de preventieve jeugdketen. Een aantal 36

S-en brengen ook knelpunten met zich mee die de gemeente in de gaten dient te houden en dient te voorkomen om regie succesvol te maken. Van belang is dat de gemeente er voor zorgt dat ze beleid in samenhang met partners maakt en partners hierbij betrekt (De Bruijn et al. 2002: 98, Hupe & Klijn, 1997: 40) De regisseur dient ook een goed overzicht te hebben van het bestaande netwerk in zijn geheel en dient de middelen, rollen en taakverdeling van organisaties te kennen en helder te maken (Van der Aa & Konijn, 2004: 36-38). Ten derde is het belangrijk dat de regisseur er voor zorgt dat hij samen met organisaties doelen nastreeft en de belangen van partijen waarborgt. Er moet sprake zijn van een gezamenlijke ambitie en een ketengevoel. (Hupe en Klijn, 1997: 43). De regisseur moet daarbij ook inzicht hebben in omgangsvormen tussen organisaties en moet daarbij zorgen voor heldere (traject)afspraken (Van der Aa & Konijn, 2004: 36-38). Tot slot dient een regisseur partijen selectief te activeren en partijen de ruimte te bieden met initiatieven te komen (Hupe en Klijn, 1997: 38, 45).

37

3. Onderzoeksaanpak 3.1 Soort onderzoek en strategie In dit onderzoek wordt de wetenschappelijke kennis over de werkelijkheid op een zo objectief mogelijke manier verzameld en geïnterpreteerd (Van Thiel, 2010: 41). De begrippen ketensamenwerking, regierol en regievoering en succesfactoren en knelpunten worden meetbaar gemaakt aan de hand van theorie. Er zullen modellen gemaakt worden van de te onderzoeken situatie regievoering in gemeenten. De modellen geven een algemene beschrijving van effecten van ketensamenwerking, de regierol/typen regisseurs van de gemeente en de invulling van regievoering. Vanuit de geoperationaliseerde theorie zal er vervolgens bij een aantal gemeenten gekeken worden of de ketensamenwerking, de typen regisseurs, en de invulling van regievoering ook daadwerkelijk op de manier zoals in de theorie wordt omschreven terug te zien zijn. (Van Thiel, 2010: 34). Het onderzoek betreft dus een homogene casestudy (later volgt waarom het een homogene casestudy is) waarbij sprake is van analytische generaliseerbaarheid, omdat theoretische modellen op empirische casussen beproefd zullen worden (Thiel, 2010: 106). Het onderzoek betreft een diepte en breedte onderzoek. Er zal bij twee gemeenten een diepte onderzoek worden gedaan. Bij de betreffende gemeentes zal gekeken worden naar de regierol op de samenwerking binnen de jeugdketen. Het breedte onderzoek wordt uitgevoerd bij de gemeente Rotterdam. De gemeente Rotterdam wordt vaak als best practice gezien betreffende haar aanpak op het gebied van het preventieve jeugddomein. 3.2 Geselecteerde Gemeenten De gemeenten zijn in eerste instantie geselecteerd op basis van inwoneraantal. Hierbij is gekozen voor gemeenten tussen de 75.000-200.000 inwoners. Gemeenten met meer dan 200.000 inwoners zijn de grotere gemeenten die vaak al bekend staan om de problematiek die ze hebben rondom jeugd. Zij hanteren allemaal hun eigen aanpak en de situatie in de grotere gemeenten vraagt vaak ook naar een speciale aanpak alleen voor de betreffende gemeente. In kleinere gemeenten zijn ook minderen ambtenaren en wethouders, waardoor onderwerpen als jeugd minder aandacht krijgen en wellicht ook vereisen. Kleinere gemeenten kennen door kleiner inwonersaantal vaak ook minder problemen met jeugd, waardoor de aandacht daar minder op gevestigd is. Daarom is er voor gekozen onderzoek te doen bij gemeenten die qua inwoneraantal onder de grote steden vallen, maar ook niet te klein zijn. Deze gemeenten zijn middelgroot, waardoor er vaak wethouders en ambtenaren zijn die zich bezig houden met het jeugdbeleid. Daarbij kunnen zowel kleinere gemeenten als grotere gemeenten lering trekken uit het beleid van middelgrote gemeenten, omdat middelgrote gemeenten tussen beide soorten gemeenten in staan. In verband met de tijd waarin dit onderzoek plaats zal moeten vinden, zal er een selectie 38

gemaakt worden van twee gemeenten binnen de groep van vijfendertig gemeenten die voldoen aan bovenstaande criteria. Hierbij worden een aantal gemeenten waar de opdrachtgever al onderzoek heeft gedaan of op het moment onderzoek doet uitgesloten op verzoek van de opdrachtgever. Uit de gemeenten die overblijven is aselect een keuze gemaakt, omdat binnen de groep die voldoet aan de criteria geen onderscheid wordt gemaakt. Omdat het onderzoek bepaalde gevoeligheden met zich mee brengt is er voor gekozen zowel de gemeenten als de betrokken organisaties te anonimiseren. Ook op verzoek van respondenten uit verschillende organisaties is er voor gekozen dit te doen, zodat respondenten vrijuit konden spreken. Daarom is er voor de twee gemeenten die betrokken worden in dit onderzoek gekozen voor fictieve niet bestaande namen. De betrokken organisaties zullen niet verder gespecificeerd worden dan organisatie A, B, C etc. Verder zal in het onderzoek alleen worden aangegeven welk soort organisaties zijn geïnterviewd voor het onderzoek. De gemeenten Sluiter en de gemeente Buiter zullen betrokken worden bij het onderzoek. Naast deze gemeenten, zal ook de gemeente Rotterdam betrokken worden bij het onderzoek. De gemeente Rotterdam wordt vaak gepresenteerd en gezien als best practice gemeente als het aankomt op de aanpak en samenwerking in het jeugddomein. Verscheiden gemeenten nemen de aanpak van de gemeente Rotterdam over. Daarom is er voor gekozen om als extra breedte onderzoek de gemeente Rotterdam te betrekken en te kijken in hoeverre er overeenkomsten en verschillen zijn met de gemeenten Sluiter, Buiter en Rotterdam. 3.3 Te gebruiken onderzoeks- en analysemethoden 3.3.1 Interviews In dit onderzoek zal middels halfgestructureerde interviews data verzameld worden. Dit houdt in dat aan de hand van een aantal topics een interview wordt afgenomen en niet volledig vaststaande vragen van tevoren worden opgesteld (bijlage 1 en 2). Deze manier van onderzoek doen draagt het meest bij aan het beantwoorden van de vraagstelling en deelvragen. Om er achter te komen hoe gemeenten de regie rondom de jeugdketen inrichten is het nodig hiervoor gesprekken te voeren, omdat de gemeentes waarschijnlijk verschillende aanpakken hanteren die niet goed te vertalen zijn naar een kwantitatieve manier van onderzoek doen. Ook de knelpunten en succesfactoren voor regie voeren zijn door een interview beter naar voren te halen, omdat dit per gemeente kan verschillen. De respondenten voor de interviews komen uit de te onderzoeken gemeenten, namelijk de ambtenaren/beleidsmedewerkers. Alleen de ambtenaren die zich bezig houden op het terrein van jeugd komen in aanmerking voor dit onderzoek, omdat zij zicht hebben op hoe regie wordt gevoerd in de jeugdketen rondom het preventieve jeugdbeleid van de gemeente. Daarnaast worden de uitvoerende instanties uit de gemeenten die betrokken zijn bij de preventieve jeugdketen betrokken bij de het onderzoek. Dit betreft de volgende 39

soorten organisaties: jongerenwerk, welzijnswerk, maatschappelijk werk, bureau jeugdzorg, overkoepelend orgaan primair onderwijs, overkoepelend orgaan voortgezet onderwijs en de GGD. Uit de gemeente Rotterdam zal een ambtenaar geïnterviewd worden die actief is binnen het jeugddomein. Hier is gekozen voor slechts een interview, in verband met de tijd en omdat het een verbredende toevoeging moet zijn. In totaal zijn er 18 interviews gehouden. Het uitgangspunt was acht interviews per gemeente. Voor beide gemeenten zijn er twee interviews met ambtenaren gehouden. Bij de gemeente Sluiter zijn zes interviews afgenomen bij de betreffende samenwerkende organisaties. Bij de gemeente Buiter zijn dit er zeven geworden, omdat daar nog een partij reageerde graag mee te willen werken aan het onderzoek. Daarom is er voor gekozen ook bij deze organisatie langs te gaan. De twee ambtenaren die vanuit de betreffende gemeente geïnterviewd zijn, zijn nauw betrokken bij het jeugdbeleid. Een geïnterviewde ambtenaar was in beide gemeenten de hoofdambtenaar/teamcoördinator jeugd. Deze ambtenaren hebben een geheel beeld van het jeugddomein en de samenwerking en regievoering daarop. Zij stonden ook nauw in contact met de wethouders die over jeugd gingen. De andere ambtenaar is een beleidsmedewerker/adviseur die ook brede inzichten heeft binnen het jeugddomein. Er is gekozen voor zes interviews op uitvoerend niveau bij de gemeente Sluiter en zeven bij de gemeente Buiter, omdat er gemiddeld zes soorten organisaties nauw betrokken zijn binnen het jeugddomein. Samen met de twee hoofdambtenaren van elke gemeente is gekeken welke organisaties het beste benaderd konden worden voor het onderzoek. Dit zijn organisaties geworden waarmee de gemeente nauw samenwerkt in haar jeugdbeleid en binnen het jeugddomein. In de gemeente Rotterdam heeft een interview plaats gevonden met de ambtenaar die een brede kijk heeft op het jeugdbeleid in Rotterdam. De verkregen data uit de interviews zullen op dezelfde manier geanalyseerd worden. De data zijn tijdig uitgewerkt in de vorm van transcripten. Deze transcripten zijn vervolgens door middel van selecteren op thema’s geanalyseerd. De thema’s zijn vastgesteld en geordend aan de hand van een codeboom (bijlage 3). Er is voor gekozen om tijdens de analyse uit te gaan van de vier deelvragen van het onderzoek en het kopje ‘overige’ als hoofdthema’s. Onder deze hoofdthema’s zijn aan de hand van de operationalisatie en de bevindingen weer subthema’s geplaatst. Omdat het de bedoeling is om met de data antwoord te geven op de deelvragen, is gekozen om deze als startpunt te nemen tijdens het analyseren. De hoofdthema’s hebben verschillende kleuren toebedeeld gekregen. De verzamelde data zijn eerst per transcript nagelopen en hebben de kleuren gekregen passend bij een van de hoofdthema’s. Niet relevante informatie heeft geen kleur gekregen. Vervolgens zijn de kleuren met dezelfde thema’s bij elkaar gezet onder de juiste subthema’s. Hierbij is wel helder opgeschreven welke informatie uit welk interview komt. Dit is van belang omdat, in het onderzoek zowel ambtenaren als respondenten uit organisaties geïnterviewd zijn. Nadat de data zijn geanalyseerd, is het uitgewerkt om tot resultaten te komen. Er is voor gekozen om per hoofdthema, dus per hoofdvraag aan de slag te gaan, om 40

zo het overzicht te bewaren. Per hoofdthema is aan de hand van de subthema’s het antwoord op de betreffende deelvraag geformuleerd. Aan de hand van verschillende subthema’s aan de hand waarvan de deelvragen beantwoord kunnen worden, zijn de verzamelde data opgedeeld en herschreven tot resultaten. 3.3.2 Documentenanalyse Naast dat er interviews zijn gehouden, spelen documenten ook een rol in dit onderzoek. Documenten zijn gebruikt om kennis te nemen van informatie die al voor handen lag. Documenten van de betreffende gemeenten over de inrichting van hun jeugdbeleid zijn geanalyseerd en doorgelezen en worden gebruikt tijdens het onderzoek als achtergrond informatie. Deze bieden inzicht in het jeugdbeleid dat de gemeente voert en informatie uit de visies op het jeugdbeleid kunnen vergeleken worden met de antwoorden die respondenten uit de gemeenten of uit de organisaties geven. Daarnaast is aan de hand van de jeugdbeleiddocumenten bepaald welke uitvoerende organisaties betrokken zouden worden bij het onderzoek.

3.4 Betrouwbaarheid en Validiteit De betrouwbaarheid van het onderzoek betreft de nauwkeurigheid van het meetinstrument, zodat bij dezelfde omstandigheden hetzelfde wordt gemeten (Van Thiel, 2010: 187). Het onderzoek is uitgevoerd aan de hand van een standaard halfgestructureerde topiclijst bij elke respondent. Daarnaast is het onderzoek controleerbaar gemaakt door interviews op te nemen en volledig uit te werken. Dit draagt bij aan de transparantie en dus betrouwbaarheid van het onderzoek. De geïnterviewde organisaties zijn daarbij representatief voor de kern partijen die werkzaam zijn binnen het jeugddomein, omdat het welzijnsorganisaties, jongerenwerk, de GGD, BJZ, overkoepeld orgaan primair onderwijs, overkoepelend orgaan voortgezet onderwijs en maatschappelijk werk betreffen. Dit zijn de grotere soort partijen die actief zijn binnen het jeugddomein. Tevens is de gemeente Rotterdam betrokken bij het onderzoek, om als best practice te vergelijken met de gemeenten Buiter en Sluiter. Dit voegt ook waarde toe aan de betrouwbaarheid van het onderzoek. Bij validiteit is het van belang dat in het onderzoek gemeten wordt wat gemeten moet worden. Hierbij wordt een onderscheid gemaakt in interne en externe validiteit. De interne validiteit is zo nauwkeurig mogelijk gewaarborgd door de kernbegrippen in dit onderzoek uitgebreid te operationaliseren, waardoor helder is welke betekenis aan de begrippen binnen het onderzoek wordt gegeven en hoe getracht wordt deze te meten. Daarnaast kan het zijn dat respondenten uit de organisaties sociaal wenselijke antwoorden gaven, omdat het onderzoek ook in naam van hun opdrachtgevers de gemeente werd gedaan. Hier zijn echter geen aanwijzingen voor, omdat is aangegeven en ook gevraagd door respondenten om het onderzoek te anonimiseren, waardoor respondenten zich vrij voelden te spreken. De externe validiteit, ofwel de generaliseerbaarheid van het onderzoek, ligt wat lastiger. Elke 41

gemeente kent haar eigen context, ambtenaren en systemen. Het onderzoek is generaliseerbaar voor de betreffende gemeenten zelf, omdat de belangrijkste organisaties die het meest betrokken zijn binnen het jeugddomein geïnterviewd zijn. Daarnaast zullen bepaalde punten die uit het onderzoek in de betreffende gemeenten naar voren komen, punten zijn waar andere gemeenten in Nederland ook mee te maken zullen hebben, omdat gemeenten dezelfde wettelijke taken en verplichtingen hebben rondom jeugd. Deels is dit onderzoek dus generaliseerbaar naar andere gemeenten, deels is dit te context en situatie afhankelijk. Daarbij is dit een homogene casestudy omdat twee middelgrote gemeenten uitgebreid worden onderzocht.

3.5 Operationalisatie van de begrippen Geoperationaliseerd worden de kernbegrippen: ketensamenwerking, regierol: typen regisseurs en hoe regie wordt gevoerd waarin knelpunten en succesfactoren van regievoering werkt zitten. 3.5.1 Ketensamenwerking Goede ketensamenwerking kan gemeten worden aan de hand van drie indicatoren. Deze indicatoren hebben weer bepaalde kenmerken. Hieronder worden de indicatoren en kenmerken in de tabel weergegeven: Indicatoren

Kenmerken

Grote snelheid

- Worden problemen sneller en adequater opgelost (hoe was het eerst, hoe is het nu)?

Betere kwaliteit

- Worden jongeren nu beter geholpen?- Genoeg ruimte voor jongeren? - Juiste trajecten aangeboden? - Afname overlastgevende jongeren? - Algemene afname problemen rondom jongeren?

Lagere kosten

- Meer effectiviteit en efficiëntie?
Kostenverlaging

Grotere variëteit en flexibiliteit

- Grote variëteit aan producten die worden aangeboden (hoe eerst, hoe nu?)? - Flexibiliteit in ketens?

3.5.2 Type regisseur Voor het vaststellen van het type regisseur is er gekeken naar twee indicatoren. Aan de hand van deze indicatoren zal bepaald worden van welk type regisseur er sprake is. Dit zal terug te zien zijn in de empirische deelvraag: Hoe ziet de regierol van de gemeente er uit? Omdat daarin naar voren zal komen in hoeverre de gemeente doorzettingsmacht heeft in haar rol 42

als regisseur. Het bepalen van het eigen beleidskader is te koppelen aan de S stimuleren, omdat daarin naar voren komt in hoeverre gemeenten partijen betrekken bij beleid en in hoeverre zij daar de ruimte in hebben. Deze valt onder de derde empirische deelvraag. 1

Indicatoren: Eigen beleidskader:

Doorzettingsmacht:

Er is sprake van een eigen beleidskader als de gemeente de ruimte krijgt om haar eigen beleid te maken zoals zij het wil. Heeft ze dit niet, dan maakt ze beleid aan de hand van kaders vanuit de Rijksoverheid of andere partners

Er is sprake van doorzettingsmacht als de gemeente daar waar nodig invloed uit kan oefenen om zo eenzijdige medewerking van de betrokken actoren af te kunnen dwingen. Wanneer de gemeente dit niet kan, kan ze alleen in samenwerking met organisaties tot bepaalde resultaten komen

3.5.3 Het regiemodel: maatstaven voor de invulling van regie De manier van regievoeren wordt aan de hand van de literatuur geoperationaliseerd. Dit zal gedaan worden aan de hand van het vijf S-en model van Hupe en Klijn (1997) geïntegreerd met hetgeen Parnters en Pröpper (2004) en De Bruijn et al. (2002) zeggen over regie voeren. De vijf S-en vormen hierbij de indicatoren die aan de hand van bepaalde kenmerken geoperationaliseerd worden.

1

Om niet in herhaling te vallen zal onder de S stimuleren de vrijheid qua beleid behandeld worden en zal worden gekeken in hoeverre gemeenten andere partijen betrekken. Later bij de beantwoording op de deelvragen zal onder de tweede deelvraag worden meegenomen of de gemeente haar eigen beleidskader kan bepalen

43

De vijf S-en + kenmerken: Indicator

Kenmerken

1. Stimuleren: Initiatief

•

Politieke aandacht: - Aandacht voor jeugdbeleid vanuit wethouder? - Neemt politici voortouw, jeugd op de agenda? - Is er politieke steun voor het jeugdbeleid? - Wordt jeugdbeleid in samenhang benaderd? (dus met onderwijs, justitie etc.)

•

Actieve opstelling: - Initiatief tot uitnodigen betrokken actoren jeugdketen? Waarom die partijen? - Stimuleren mee te doen? Hoe?

•

Gemeentelijk initiatief: geen eindpunt, maar beginpunt (eigen beleidskader): - Voorstellen die gemeente doet omtrent jeugdbeleid kan aangepast worden? - Gemeente afhankelijk van andere partijen? - Regisseur/Gemeente open voor kritiek? - Inhoudelijke discussie mogelijk om zo tot uitkomsten te komen?

•

Bestaand netwerk als vertrekpunt - Bestaande kaders v netwerk als uitgangspunt? - Hoe ziet het netwerk er uit? Waarom zo? - Regionale samenwerking?

•

Inzicht in zwakke en sterke punten van netwerk - Welke organisaties zijn betrokken bij het netwerk? - Welke beschikbare middelen hebben zij? - Is er een heldere taakverdeling
wie heeft welke rol en verantwoordelijkheid, helder? - Nauwkeurigheid versus snelheid - Bewust van omgangsvormen tussen organisaties? - Contactpatronen van verschillende organisaties met gemeente en onderling? - Hoe is contact organisaties onderling met elkaar in het netwerk?

•

Overzicht van bestaande beleidsinitiatieven en projecten als basis voor nieuwe initiatieven - Gebruik maken van bestaande initiatieven als uitgangspunt? - Worden gelegenheden benut?

•

Interne afstemming door externe oriëntatie - Worden ook andere partijen betrokken bij jeugdbeleid?

•

Draagvlak door betrokkenheid - Overlegstructuren tussen betrokken partijen om zo belangen van alle partijen te waarborgen? (hoe vaak, wie, wanneer)

2. Situeren: Kennis van netwerk

3. Steun creëren: Organisatie van participatie

44

-

4. Structureren: Voorwaarden voor netwerkvorming

5. Sturen: Richting aanwijzen

Worden belanghebbenden erkend?

•

Doel zoeken in plaats van doel stellen - Zijn er gedeelde belangen geformuleerd? - Van onderop wordt beleidskader gemaakt? - Worden doelen/visies gezamenlijk geformuleerd? / Gezamenlijke ambitie? - Wordt gestimuleerd dit te doen?

•

Bottom up betekent contact met doelgroep en uitvoerder - Contact met doelgroep (jongeren)? - Uitvoerders gevraagd naar hun mening?

•

Onderhoud relaties - Contacten tussen organisaties
onderhouden van deze relaties. Hoe doet gemeente dat? - Contact organisaties + gemeenten

•

Organisatorische ondersteuning - Rol van regisseur hierin? Regelt voorzieningen? - Steunt? Bemiddelt? - Stuurt bij?

•

Trajectafspraken - Afspraken over conflicthantering? - Zorgt regie voor ketencommunicatie? - Zorgt regie voor kennisuitwisseling? - Zorgt regie voor informatiebeheer?

•

Afspraken over gewenste uitkomsten en evaluatiecriteria - Afspraken over uitkomsten? - Waaraan uitkomsten meten, evaluatiecriteria

•

Selectieve activering - Wie wordt wanneer betrokken? (heldere selectie in veelheid aan partijen?)

•

Samenwerking vereist prikkels - Resultaat gericht sturen? Hoe dmv: financiële prikkels, bestuurlijke aandacht, ambtelijke deskundigheid?

•

Verscheidenheid is te verwelkomen - Sprake van pluriformiteit? Of is er al blauwdruk? Dus ruimte voor verscheidenheid aan -oplossingen om doel te bereiken of is er al een richting uitgestippeld?

•

Goed voorbeeld doet goed volgen - Succesverhalen van leren/ als voorbeeld? - Initiatief belonen (extra middelen, verantw. geven)

•

Terugkoppeling en verantwoording - Verantwoording afleggen?/Toezicht houden op resultaten en dit terugkoppelen? - Tonen van commitment regisseur en organisaties?

45

4. Ketensamenwerking en regievoering in de gemeente Sluiter, Buiter en Rotterdam In dit hoofdstuk zullen de resultaten besproken worden die vanuit de empirie zijn gevonden. De resultaten zullen per gemeente besproken worden aan de hand van de empirische deelvragen. 4.1 Ketensamenwerking en regievoering in de gemeente Sluiter Hieronder zullen de resultaten uit het empirische onderzoek uit de gemeente Sluiter worden weergegeven. Gekeken zal worden naar de ketensamenwerking, de regierol, de invulling van de regierol op de samenwerking en de knelpunten en succesfactoren die hierbij komen kijken en of regievoering leidt tot ketensamenwerking. 4.1.1 Ketensamenwerking binnen het jeugddomein Binnen het jeugddomein dient er veel samengewerkt geeft de ambtenaar uit Sluiter aan: ‘Er zijn heel veel partijen in het jeugddomein werkzaam zeg maar. Ook vele overheden en bestuurders zijn actief in het domein. Provincie, gemeente, schoolbesturen, het rijk, zij hebben allemaal besturende rol. Uitvoerende rol: Onderwijs zelf, GGD, Welzijnsorganisaties, Bureau Jeugdzorg, sportverenigingen, cultuurinstellingen. Deze partijen zijn allemaal actief in het jeugddomein.’ (SR1) In de gemeente Sluiter wordt geprobeerd met al deze partijen samen te werken door bepaalde kernactiviteiten te benoemen waar meerdere spelers die iets doen gericht op de jeugd moeten samenwerken. Dit komt ook naar voren uit het jeugdbeleid van de gemeente Sluiter. Voorbeelden van deze samenwerkingsverbanden zijn de CJG, de ZAT’s en het jongerenloket. Dit zijn volgens de respondent vanuit de gemeente concrete voorbeelden waar wordt gepoogd handen en voeten te geven aan samenwerking (SR1). Ook de andere ambtenaar geeft aan dat er wel degelijk wordt gestreefd naar een zo goed mogelijke samenwerking door de gemeente. Ook wordt geprobeerd deze samenwerking te stimuleren en waar nodig bij te springen (SR2). ‘….Het is heel belangrijk dat er afstemming is in thema’s en warme overdracht tussen peuterschool en basisschool. Dit gebeurt nog niet optimaal, dus dan komen wij als gemeente om de hoek om te kijken wat we kunnen doen en hoe we partijen kunnen aanspreken op hun samenwerking.’ (SR2) Vijf respondenten uit de organisaties geven aan dat er sprake is van samenwerking binnen het jeugddomein, maar dat de mate waarin de samenwerking verloopt sterk kan verschillen ( SR3,4,5,6,8).

46

‘Er is bijvoorbeeld het vangnet overleg, alle organisaties zijn daar in vertegenwoordigd, zoals de GGD, politie, leerplicht, jongerenwerk, BJZ etc. Welzijnswerk is daar ook voor gevraagd maar daar is nog geen aansluiting gevonden.’ (SR 6) Samenwerking verloopt soms stroever, dat heeft volgens drie respondenten te maken met het feit dat het veld van oudsher erg verkokerd is, waardoor samenwerking bemoeilijkt wordt. Partijen werken vaak vanuit hun eigen doelstellingen en belangen en hebben daarbij ook allemaal aparte financieringstromen. Dit maakt het proces van samenwerken nog ingewikkelder (SR 3,4,7). Er is wel een positieve intentie om tot samenwerking te komen in de gemeente Sluiter, de basis ligt er (SR3,4,7,8). ‘Aan de ene kant heb je al die ketenpartners die bureaucratisch werken en die moeilijk doen over indicaties, dat is de ene werkelijkheid. De andere werkelijkheid is dat we elkaar hier verdomde goed kennen en dat als de een om hulp schreeuwt, de andere dan niet weigert. Met die good will en die loyaliteit, het is voor al attitude niveau. Daar kunnen we elkaar helpen en snel hulp bieden.’ (SR3) Ondanks de intentie, verloopt de samenwerking zoals eerder aangegeven toch stroef. Een voorbeeld wordt gegeven over een project voor opvang van zwerfjongeren, waar niet wordt samengewerkt, waardoor er inefficiënt gewerkt wordt: ‘Nou blijkt tot mijn eigen verbazing dat hier in Sluiter vijf partijen in staat zijn nachtopvang te organiseren voor hun cliëntjes. Per definitie wordt er niet samengewerkt. Dus daar staan bedden leeg en daar niet. De intentie was dat als je wilt komen tot een opvang, als je wilt komen dat het een gestructureerde intake en heel proces waarbij mensen beter uitstromen, dan moet je samenwerken.’ (SR5) Twee partijen geven ook aan dat ze het gevoel hebben ‘als vreemde eend in de bijt’ (SR7) te worden gezien, door de lokale kleinere organisaties. Toch willen zij meer aansluiten op het regionale en lokale in de gemeente Sluiter. Zij achten dat van enorm belang voor de samenwerking en voor het kind dat zij lokaal een betere aansluiting vinden, zodat helder is wat er met een jongere gebeurt. Het betreft hier respondenten die werkzaam zijn voor grotere regionale organisaties. (SR3,7) ‘We willen regionaal beter aansluiten op wat er in de regio gebeurt en we willen meer samenwerken met ketenpartners en projecten uitvoeren in de keten. De lijnen moeten korter en efficiënter gemaakt worden. Er moet efficiënter samengewerkt worden met voorveld, dat zijn partijen die gemeente betaalt en aanstuurt, zodat klant beter weet waar ie terecht kan en beter geholpen wordt.’ (SR7)

47

Alle acht respondenten geven aan dat het lastig te meten is of er sprake is van bepaalde effecten door samenwerking. Een meetinstrument ontbreekt vaak nog en het is überhaupt lastig om effecten in de preventieve jeugdketen meetbaar te maken geven zij aan. (SR1,2,3,4,5,6,7,8) Zij hebben wel het gevoel dat door de concrete samenwerking de jongeren meer geboden kan worden en dat de jongeren sneller geholpen worden. ‘…waar ik dan mee bezig ben is de CJG. De samenwerking krijgt steeds meer vorm in dat partijen elkaar eerder en beter en sneller informeren voor als een kind een probleem heeft...’ (SR1) Meten blijft echter lastig en wordt ook niet gedaan. Een aantal geïnterviewde geeft wel aan dat een meetinstrument bedenken goed zou zijn. Meten is wellicht lastig, maar jongeren komen door de nauwe samenwerking wel beter in beeld volgens de ambtenaar en twee respondenten (SR1,4,7). In de gemeente Sluiter is er dus wel sprake van samenwerking, waarin alle partijen erkennen dat ze er nog lang niet zijn, maar de basis naar een betere samenwerking wordt geprobeerd op veel fronten wel te leggen. Partijen zien ook het nut van samenwerken in en beseffen maar al te goed dat samenwerking nodig is binnen het jeugddomein. 4.1.2 De regierol van de gemeente In deze paragraaf zal de regierol van de gemeente geschetst worden zoals de ambtenaren deze in hun rol als regisseurs zien en zoals de respondenten uit de organisaties de regierol van de ambtenaren als regisseurs zien. De gemeente heeft een formele rol en een informele rol binnen het jeugddomein. Zo moet de gemeente in haar formele rol zorgen voor onderwijsvoorzieningen, leerplichthandhaving, kinderopvang, vormgeving van het preventieve jeugdbeleid etc. Dit zijn wettelijk verplichte rollen die de gemeente krijgt opgelegd. Naast deze wettelijk verplichte rollen geven de ambtenaren aan dat je ook een informele verplichting hebt (SR1, 2), namelijk: ‘Je moet jezelf ook als verplicht opgeven om alles aan elkaar verbinden, zodat samenhang groter wordt en daarmee het maatschappelijke effect. De gemeente Sluiter probeert ook dat laatste vind ik. Partijen waar ze wettelijk geen rol heeft, wordt toch geprobeerd de samenwerking goed vorm te geven.’ (SR1) Samenhang creëren en zorgen voor samenwerking is dus een belangrijke rol die de gemeente zichzelf oplegt. Regievoering zou daar toe moeten leiden. Regievoering ziet de ambtenaar als sturing, binding, faciliteren en initiëren van samenwerking en beleid binnen het jeugddomein (SR1) De gemeente voert regie door kernactiviteiten te benoemen waarbinnen wordt samengewerkt en aan te geven wat er verwacht wordt. De gemeente zet dit op en daarbinnen is het de bedoeling dat partijen samen werken. Vervolgens is het 48

belangrijk daarover een heldere visie en missie te hebben en daarop te sturen (SR1). Gezien de gemeente weinig directe macht heeft en zaken niet kan afdwingen is het belangrijk dat de gemeente de samenhang stimuleert (SR1). De respondenten uit de organisaties geven allemaal aan dat de gemeente de regierol moet hebben. Deze rol wordt gezien als de sturing hebben wat betreft de grote lijnen, maar ook zaken aan de professionals en het veld over laten. De gemeente moet aansturen en signaleren als er iets niet goed gaat. Ze neemt hierbij dus het voortouw en moet soms knopen kunnen doorhakken. Daarnaast moet er een heldere visie zijn waar de gemeente op stuurt. Dit bovenstaande doet de gemeente Sluiter aardig en zo vat ze ook haar regierol op, maar er is op een aantal punten wel verbetering nodig. (SR 3,4,5,6,7,8) Waar de gemeente volgens de respondenten voor zou moeten waken is dat ze de regierol ook in handen houdt en de cirkel van de partijen die betrokken zijn groter maakt. Er zijn veel regionale partijen actief en ook daar moet de gemeente regie op voeren. De gemeente zou soms haar regierol sterker moeten oppakken als onafhankelijke partij en de lijnen scherper moeten uitzetten, onder andere door beter te communiceren (SR5, 6, 7,8). ‘Er moet een kop en een staart en duidelijkheid in middenstuk zijn. Lijn uitzetten en weten waar je naar toe wilt. En waar je aan gaat werken met elkaar.’ (SR8) 4.1.3 De invulling van regievoering op de samenwerking en de knelpunten en succesfactoren Er zal nu vanuit de vijf S-en gekeken worden hoe de gemeente hieraan een invulling geeft om vervolgens te bekijken of regievoering leidt tot samenwerking. Stimuleren: Initiatief De respondent vanuit de gemeente geeft aan dat er in de gemeente veel aandacht is voor jeugd. Dit is te zien aan het feit dat er een aparte wethouder jeugd is. Daarnaast neemt jeugd een belangrijke rol in in de politieke agenda. ‘Voor de politiek is jeugd heel belangrijk. Het staat in het coalitie akkoord. Het wordt prominent genoemd’ (SR1) In het jeugddomein wordt ook veel in samenhang benaderd met andere beleidsgebieden als participatie, onderwijs, vrije tijdsbesteding, werk en inkomen etc. (SR1) Ook respondenten geven aan dat er in de gemeente veel aandacht is voor jeugd. (SR3, 8) ‘Als ik zie vanuit de gemeente hoe zij hun doelen opstellen bij bijvoorbeeld de brede uitkering, dan is er altijd een link naar de jeugd toe. De hele vitale wijk aanpak, daarin is ook veel aandacht voor de jeugd maar ook het onderwijs. Ik zie daar wel goede lijnen in.’( SR8) Er wordt geprobeerd zoveel mogelijk actoren die actief zijn binnen het jeugddomein uit te nodigen en te betrekken geeft de geïnterviewde vanuit de gemeente aan (SR1). Volgens de 49

ambtenaar is er ook de ruimte voor organisaties om hun mening te geven over beleid en waar nodig aan te geven dat beleid aangepast moet worden. Echter: ‘Wij willen graag eerst eens nadenken wat wij daar als gemeente nou van willen en dan vragen we de partijen wel wat zij daar op kunnen leveren zeg maar. Dat is de normale gang van zake.’ (SR1) De gemeente heeft een bepaald doel voor ogen en vervolgens worden de partijen in het veld uitgedaagd om te kijken hoe zij denken dat de doelen die de gemeente heeft bereikt kunnen worden. Het veld wordt in die zin dus wel betrokken bij het maken van beleid. Bijvoorbeeld bij de totstandkoming van de CJG geeft de respondent aan. De ambtenaar is met de partijen om tafel gaan zitten om te kijken hoe het er uit komt te zien. ‘Ik vind zelf dat we dit behoorlijk interactief doen.’ (SR1). Voor organisaties is wel de ruimte om aan te geven wat ze aangepast zouden willen zien (SR2). Of er wat mee gedaan wordt is ook sterk afhankelijk van de spanning tussen het budget en wat je er voor terug krijgt (SR1). Organisaties geven ook aan dat de gemeente probeert partijen altijd te betrekken en hierin een actieve houding aanneemt (SR 4,5,8). ‘De gemeente haalt je uit bed. Er gaan dingen goed en fout hè en dan leer je ook weten wie die lui zijn. Ze verbreken de relatie niet. Ze proberen het altijd weer opnieuw. Is dit niet gelukt dan lukt misschien dat weer.’ (SR4) De geïnterviewde respondenten uit de organisaties geven aan dat de ambtenaren over het algemeen de ruimte geven om commentaar te leveren op bepaalde aanpakken of beleid (SR 3,4,5,6,7,8). Door de ambtenaren wordt soms ook specifiek gevraagd naar bepaalde input vanuit de uitvoerende organisaties (SR6). Sommige geïnterviewden geven echter aan het gevoel te hebben dat de gemeente soms te weinig doet met de input die de partijen geven (SR 4,5,8). Er wordt dus wel gevraagd naar de mening van organisaties, maar organisaties hebben niet het idee dat er altijd wat mee gedaan wordt. ‘Het opmerkelijke vond ik dat wij allemaal werden uitgenodigd en dan lag er al een startdocument. En dat startdocument was door stichting onderdak min of meer al geschreven. Dus kun je je voorstellen de enige rol die je dan kan hebben, dat doe je dan vaak, is dat je gaat inschieten op de startnotie.’ (SR5). Jeugd speelt een belangrijke rol binnen de gemeente Sluiter. De ambtenaren proberen daarbij organisaties te betrekken en ze de ruimte te bieden om samen beleid te voeren. Partijen geven aan dat dit inderdaad gebeurt. Echter sommige respondenten zien te weinig terug van wat zij inbrengen. Situeren: Kennis van het netwerk 50

De gemeente lijkt heel goed in te zien dat ze het bestaande netwerk dient te gebruiken als uitgangspunt. Op bepaalde aspecten is het nodig uit te gaan van het bestaande netwerk, zoals bij de jeugd gezondheidszorg, dat bij de GGD ligt en daar wettelijk gezien en voor de continuïteit van het netwerk ook zou moeten blijven. De ambtenaren geven aan dat het netwerk de belangrijkste partijen rondom jeugd omvat en dat ze daar door de sociale kaart die de gemeente heeft, goed zicht op hebben (SR1,2). De middelen van de meeste partijen zijn volgens de ambtenaar goed in beeld, omdat de gemeente met de meeste organisaties een subsidieregeling heeft, waardoor wordt vastgesteld wat partijen leveren (SR1). ‘En over het algemeen is dat niet zo heel erg ingewikkeld. Partijen hebben ook allemaal bepaalde taakomschrijving.’ (SR1) Met partijen waar de gemeente geen subsidieregelingen heeft, ligt dit wel iets lastiger. ‘Partijen die niet financiële relatie hebben moet je meer energie in steken van wat doen jullie allemaal bijvoorbeeld. Moet je weten en vraag je naar. Probeer je in kaart te brengen.’ (SR1 Met deze partijen, zoals het onderwijs, is het contact vaak ook minder soepel. Er wordt echter wel aan gewerkt om ook in het onderwijs meer contacten te genereren (SR2). ‘MBO en HBO is wel lastig. We gaan eens een tour doen en langs scholen die nooit meedoen aan projecten, dat hoeft ook niet, maar ze weten misschien ook niet wat er mogelijk is. En daarnaast praten met MBO en HBO, gewoon brainstormen om daar meer zicht op te krijgen.’ (SR2) Dit probeert de gemeente helder te krijgen door contacten te hebben en te leggen met de organisaties binnen het jeugddomein en deze te onderhouden (SR1). De ambtenaar geeft echter wel aan dat de vele bestuurslagen die actief zijn binnen het jeugddomein het allemaal nog ingewikkelder maakt, omdat er hierdoor meerdere regisseurs aanwezig zijn (SR1). Dit bemoeilijkt soms de regievoering en de situering van het netwerk, omdat je niet overal invloed en zicht op hebt. ‘Het is gewoon niet handig dat het rijk rechtstreeks dingen doet richting gemeenten. Dat provincie dingen doet rondom jeugdzorg. Dan zijn er ook dingen die binnen onderwijs plaatsvinden waar wij niet over gaan.‘ (SR1) De andere ambtenaar geeft aan dat daardoor zaken soms te snel gaan voor organisaties (SR2). ‘Het moet snel en goed. Nauwkeurigheid wordt uit het oog verloren.’ (SR2) Ook respondenten uit organisaties beamen dit. De gemeente wil soms op te korte termijn resultaten en wensen zien en daardoor gaat alles te snel, waardoor bepaalde zaken helemaal niet binnen korte termijn gehaald kunnen worden. De gemeente heeft dus geen goed beeld van wat haalbaar is in het netwerk (SR3,5). 51

‘Verwijsindex is heel erg gedropt en ik ken ambtenaren in gemeenten die weten nauwelijks wat het is. Ze vragen zich alleen af wat het gaat kosten. Ze zien de meerwaarde niet en zien het voor extra werk aan. Terwijl het zoveel geld heeft gekost. Ik ben bang dat CJG dezelfde kant op gaat. BJZ beleidsnotitie twaalf jaar terug zelfde als CJG.’ (SR5) Naast de verschillende bestuurslagen heeft de gemeente te maken met het feit dat er steeds meer verantwoordelijkheden vanuit de provincie en de rijksoverheid bij de gemeente terecht komen. Het besef dat de gemeente steeds meer regionaal moet samenwerken en overzicht moet hebben in het regionale netwerk ontstaat hierdoor. Zij heeft in haar netwerk daarnaast te maken met regionaal werkende organisaties die ook lokaal actief zijn. In Sluiter wordt volgens de ambtenaar al goed regionaal samengewerkt: ‘Wij werken regionaal samen. Sluiter is voorzitter van een regionaal overleg over jeugd. Hierin proberen we vooral om richting de instellingen als GGD, BJZ en provincie een lijn te trekken. En daar vanuit de regio zorgt allemaal ook weer voor afstemming met de andere regio’s.’ (SR1) Soms komt regievoering op regionaal niveau wel lastig tot stand. Dit heeft vaak te maken met de financiën. Niet iedereen wil altijd geld bijdragen voor een gezamenlijke aanpak, waardoor aanpakken toch weer lokaal worden geregeld, wel binnen dezelfde soort afspraken. Echter er zou een efficiëntie slag gemaakt kunnen worden als de krachten op regionaal niveau nog meer gebundeld zouden worden geeft de respondent vanuit de gemeente aan (SR1). Meerdere respondenten vanuit de organisaties geven aan dat regionale samenwerking zeer belangrijk is en dat de gemeente ook meer buiten haar eigen netwerkkaders moet kijken (SR 3,4,5,6,7). ‘Belangrijk punt: ABSOLUUT! Is essentieel. Op het moment dat hier gemeenten allemaal hun eigen weg in slaan, dan denk ik dat het niet de zorg voor de kinderen uiteindelijk ten goede komt.’ (SR3). Echter soepel verloopt het niet altijd. Twee respondenten geven aan dat het in andere regio’s beter verloopt dan in de betreffende regio (SR 5,7). Een respondent geeft aan dat dit met de ego’s van de gemeenten te maken heeft. ‘Het heeft te maken met ego’s tussen burgemeesters en gemeentes. Er is altijd al concurrentie tussen Sluiter en Gemeente B. Eerste CJG moest in Sluiter komen, omdat Sluiter de grootste gemeente was.’ (SR7) Regionale samenwerking wordt dus wel getracht te bereiken, maar helemaal soepel verloopt het nog niet. Zowel respondenten vanuit de organisaties en vanuit de gemeente geven aan dat hier verbetering in nodig is. 52

Het contact en de omgangsvormen tussen de organisaties onderling is ook een belangrijk aspect. De ambtenaar geeft aan dat iedereen wel zo zijn plekje heeft binnen het netwerk van het jeugddomein en dat er geen sprake is van conflicten. Het probleem zit hem in dat de ene organisatie meer naar buiten kijkt dan de andere, waardoor partijen niet altijd goed op de hoogte van elkaar zijn. (SR1) ‘Af en toe kom ik dingen tegen van hoe is het mogelijk dat partijen elkaar nog niet hebben opgezocht? Dat vind ik dan gek. Dat is dan ook echt iets wat dan kennelijk voor de gemeente een rol is om te zorgen dat partijen met elkaar in contact komen en elkaar beter leren kennen.’ (SR1) Daarnaast is er bij sommige organisaties sprake van ondernemers, waardoor zich concurrentie voordoet tussen organisaties binnen het jeugddomein. Een voorbeeld is de kinderopvang of de scholen. ‘Scholen zijn ook concurrent van elkaar en daar zijn ze open over. Aan de ene kant zijn ze daar open over, aan de andere kant is dat een spanning. Want ze moeten ook zorgen voor voldoende leerlingen. Dus soms houd je dingen wel geheim voor je collega’s, omdat je niet wilt dat die met je idee op de loop gaan. Als je het dan hebt over samenwerking, dan kan dat mekaar wel eens bijten. Dus aan de andere kant zie ik ook wel weer dat als scholen te veel leerlingen krijgen dan verwijzen ze wel actief door naar de andere school.’ (SR2) De gemeente lijkt zich dus bewust van contacten en omgangsvormen tussen organisaties onderling. Er wordt aan de ene kant samengewerkt, maar aan de andere kant zijn organisaties ook niet altijd goed op de hoogte van elkaar. De geïnterviewden uit de organisaties geven aan dat ze het idee hebben dat de gemeente een goed beeld heeft van de partijen die actief zijn binnen het jeugddomein, echter zij geven ook aan dat het lastig is om een totaal en volledig beeld te hebben in het complexe en veranderlijke veld (SR 3,4,5,6,7,8). Dit geldt voor zowel de organisaties als de gemeente. ‘Zelfs ik snap het na al die jaren nog niet. Iedereen is overal mee bezig, allemaal met beeldfragmentjes.’(SR3) Binnen het netwerk heeft de gemeente volgens de andere respondenten wel een helder beeld van de beschikbare middelen die de organisaties kunnen leveren aan de gemeente en welke organisaties aanwezig zijn. (SR4,5,8) twee respondenten die werken op regionaal niveau geven aan dat dit bij hen minder het geval is, door eerder aangegeven oorzaken (SR6,7). Echter niet altijd helder is wie wat precies doet. Er is dus onduidelijkheid in de taakverdeling en dat zou door de betreffende regisseur helder gemaakt moeten worden, zodat in de samenwerking en in het algemeen duidelijker wordt welke organisatie wat doet en wie waar verantwoordelijk voor is. Dit voorkomt ook dubbeling in werkzaamheden (SR 3,4,5,6,7,8). 53

‘Nou ja het is niet altijd even helder. Wie wat nu doet. Wij hadden op studiedag het onderwerp was ‘een weg door de doolhof van hulpverlening’, want dat is echt doolhof voor ons. Bij wie kun je nou voor wat terecht, dat je denkt bij wie kan ik terecht, bij CJG of GGD.’ (SR8) De organisaties hebben wel het idee dat de gemeente zich bewust is van omgangsvormen tussen organisaties en de cultuurverschillen die daar mee gepaard gaan (SR 3,4,5,6,8). Zij geven aan dat het een lastige kwestie is, maar dat de gemeente zich hiervan bewust is, is een belangrijk aspect. Hoe contacten tussen organisaties onderling verlopen, is wisselend geeft een respondent aan. ‘ Sommige partijen klikt beter mee en sommige partijen waar je denkt wat doen ze nou precies, hoe zit het precies, wat willen ze nou precies.’ (SR3) De respondent bevestigt het beeld dat de ambtenaar uit de gemeente schetste, dat sommige partijen elkaar niet of nauwelijks kennen en niet van elkaar op de hoogte zijn. Volgens de respondent is de oorzaak hiervan te vinden in de landelijke aansturing (SR3): ‘De onduidelijkheid, de onzekerheid, het gezeur rondom BJZ. Als het allemaal onzeker is, dan heb je ook meer de neiging om je terug te trekken en sluit je je af. Je werkt dan verkokert. Terwijl als er meer duidelijkheid is je je ook minder terug trekt omdat je je prettig voelt in je domein.’ (SR3) Een andere respondent beaamt ook dat partijen zelf nog erg zoekende zijn hoe ze zich tot elkaar verhouden in het netwerk. Een voorbeeld dat de respondent aanhaalt is de vorming van de CJG. ‘….CJG ontwikkelingen. In hoeverre gaan we haantjes gedrag vertonen van dit is van ons dat is van ander etc. Als ik kijk naar CJG ontwikkeling, niemand van ons moet het alleen willen. Maar het is ook eng voor organisaties om dingen lost te laten. Als maatschappelijk werk zegt van dit of dit onderdeel geen know how van dat moeten we delen met andere organisaties. We hebben elkaar nodig. En dus is de gemeente op de hoogte van culturen in de organisaties en ja ze zijn nu hun best aan het doen om de samenwerking daarin op gang te brengen. Maar de organisaties zelf moeten daar ook het een en ander in doen en ook onderling.’ (SR6) Jeugdbeleid wordt wel veel in samenhang benaderd. Er wordt volgens de ambtenaar veel initiatief genomen oom ook buiten de interne kern te kijken. Een voorbeeld is het jongerenloket, waar naast het jeugddomein ook partijen binnen het centrum voor werk en inkomen actief zijn. Dus ook de betreffende wethouder en ambtenaren op dat vlak (SR1).Ook twee respondenten vanuit de organisaties geven aan dat er steeds breder wordt gekeken door de gemeente en de organisaties (SR 3,6).

54

‘Ja breed aan het verbreden. Dat is vind ik wel een kentering van de laatste 4 5 jaar. Dat je beseft dat je niet over opvoeding hoeft te hebben als je niet eens weet hoe je met geld om moet gaan. Of met dreigende uit huiszetting dan kan je je kind ook niet opvoeden.’ De gemeente heeft dus wel inzicht in het netwerk, voor zover dat qua complexiteit en veranderlijkheid mogelijk is en is zich bewust van omgangsvormen tussen organisaties. Dit beamen zowel de respondenten vanuit de gemeente als de organisaties. Echter sommige partijen zouden meer bij het netwerk betrokken moeten worden. Ook zou regionaal beter samengewerkt moeten worden volgens de respondenten uit de organisaties. De ambtenaren gaven echter aan dat dit wel goed ging. Aan een heldere taakverdeling, wie doet wat, ontbreekt het vaak ook nog en om dubbeling te voorkomen zou hier meer helderheid in moeten komen. Het besef dat er buiten de kokers van het jeugddomein moet worden gekeken is bij organisaties en de gemeente aanwezig en wordt ook actief gedaan. Steun creëren: Organisatie van participatie: De gemeente geeft zelf aan veel overlegstructuren te creëren omtrent bepaald beleid en samenwerkingsspillen. Voorbeelden van deze overleggen zijn het jongerenloket, CJG, BOLO (bestuurlijk overleg lokaal onderwijs), het buurtnetwerkoverleg, het vangnetoverleg etc. Rondom alle kernactiviteiten worden overleggen georganiseerd om de doelen te realiseren. Er is niet een overleg waar alles bij elkaar komt. Een overleg wordt altijd georganiseerd met een bepaald doel en bepaalde voorzieningen die de gemeente met de betrokken partijen voor elkaar wil krijgen (SR1,2). ‘Rondom jongerenloket is er een stuurgroep actief die kijkt of afspraken worden nagekomen en iedereen zijn inzet daarin pleegt, zodat wat bedoeld is ook bereikt wordt. CJG heeft ook stuurgroep en een werkgroep. Rondom al dat soort samenwerkingsspillen zijn er heel veel overleggen gaande.’ (SR1) Overleg van een stuurgroep CJG vindt bijvoorbeeld een keer in de zes weken plaats, dit geldt ook voor de buurtnetwerk- en vangnetoverleggen. Overleg met scholen vindt twee maandelijks plaats. (SR1,6) De gemeente geeft dus aan genoeg overlegmomenten te creëren. Vijf geïnterviewden uit de organisaties beamen dit en zijn hier tevreden over (SR 3,4,5,7,8). Een respondent geeft zelfs aan dat er soms sprake is van te veel overleg. ‘Dan word je weer voor dit overleg uitgenodigd, dan weer voor dat’ (SR8) Daarnaast zorgen de ambtenaren in de overleggen er voor dat de belangen van partijen erkend worden, maar zij kunnen niet altijd rekening houden met alle belangen (R3,4,5,6). ‘Ik vind wel dat de gemeente oog heeft voor belangen en soms ook zegt daar moet je overheen stappen, want ik vind dat.’ (SR3) 55

Drie geïnterviewden geven aan dat de gemeente te weinig overlegmomenten creëert tussen partijen en dat dit een tandje harder zou mogen (SR4,6,7). Naast dat de gemeente de belangen erkent, wordt er ook geprobeerd om vanuit de gemeente gezamenlijke belangen en doelen/visies te formuleren (SR1,2). ‘Je kent ook het belang van de organisaties en dat houd je in het oog. En er wordt geprobeerd gedeelde belangen te formuleren en dan wordt er gekeken wat het beste werkt. Dan kom je terug op wat is je doelstelling met bepaalde activiteit en waar hoort het dan thuis, wat werkt het beste. Dat moet dan doorslaggevend zijn.’ (SR2) Organisaties geven aan dat de gemeente inderdaad stimuleert om gezamenlijke belangen te formuleren (SR 3,4,5,6). ‘Gemeenschappelijk belang in buurtnetwerken en vangnet zijn de gezinnen die hulp nodig hebben. Onze gemeenschappelijke belangen zijn daarin wel vertegenwoordigd.’ (SR6) Soms gebeurt dit echter ook niet, zo geeft een andere geïnterviewde aan: ‘Bij het CJG had de gemeente niet de regierol. De GGD had dat op zich genomen. Misschien uit naam van gemeente maar dat was bij mij niet bekend. En nou dat waren niet altijd de overleggen waar je dan uiteindelijk de belangen die een ieder had werden overlegd en opgeschreven.’ (SR8) Bij gezamenlijke doelen creëren geven geïnterviewden aan dat de betreffende ambtenaar dit doet en dat het vaak ook in startvisies staat wat de gezamenlijke doelen zijn. Daarbij is dat over het algemeen ook makkelijker, omdat iedereen uiteindelijk als einddoel het beste voor het kind wil. (SR 3,4,5,6,7,8) Twee respondenten zien dit bijvoorbeeld sterk terug in het feit dat de gemeente de buurtnetwerken faciliteert, waardoor zij stimuleert tot een doel te komen (SR5,6). ‘Bij de buurtnetwerken is vanaf het begin de visie en ieders aanwezigheid helder. Waarom zit je hier aan tafel, uitsluitend omdat je een bijdrage kan leveren in het traject naar kinderen toe.’ (SR5) Twee respondenten geven ook nog aan dat de communicatie over waarop regie gevoerd wordt beter moet (SR5,8) ‘Je moet echt weten ook van daar willen we uiteindelijk terecht komen, dit zijn stappen die we doen en daar hebben we deze periode voor. Dat is voor mij niet helder.’ (SR8) De ambtenaren geven aan dat er contact is met jongeren door middel van een jongerenraad of een jongerenenquête, maar dat dit altijd een selectie betreft. (SR1,2) Ook een aantal respondenten geeft aan dat de gemeente de jongeren voor zover mogelijk goed probeert te 56

betrekken (SR 3,4,5,6). De uitvoerende medewerkers worden volgens de respondenten door hen zelf wel betrokken, echter een respondent geeft aan dat de gemeente slecht zicht heeft op wat de uitvoerders allemaal wel niet moeten doen (SR3). ‘Nee! De beleidsmakers zouden eens wat meer mee moeten lopen met de uitvoerders’.(SR3) De gemeente creëert volgens de meeste respondenten voldoende overlegmomenten en de ambtenaren als de organisaties beamen dat belangen worden erkend en samen doelen en belangen worden geformuleerd. Respondenten uit de organisaties geven aan dat dit alleen gebeurt wanneer een ambtenaar uit de gemeente de regierol heeft. daarnaast betrekt de gemeente jongeren, maar zouden ambtenaren meer besef moeten hebben van de taken van de uitvoerders. Structureren: Voorwaarden voor netwerkvorming De gemeente zorgt er voor dat er samenwerking en contact is tussen organisaties als het op bepaalde thema’s als bijvoorbeeld het CJG aankomt. Dit doet ze zoals eerder aangehaald door allerlei overleggen te creëren. Verder wil ze zien dat er sprake is van contact tussen organisaties door middel van afspraken en jaarverslagen waarin dit terug komt. Soms merken de ambtenaren dat organisaties elkaar niet kennen of geen contact met elkaar hebben. Ze ziet het dan wel als haar rol om de partijen te verbinden. (SR1, 2). ‘Het andere is bijvoorbeeld: kinderopvang en onderwijs die hebben met elkaar tijdje geleden een convenant afgesloten over vormgeving van buitenschoolse opvang. In praktijk blijkt dat totaal niet te werken. Het is een convenant waar we als gemeente geen partij in zijn, maar het werkt niet. Dus je zou kunnen zeggen los het dan samen op. Maar dat gebeurt niet. We hebben daar schoolbestuur en kinderopvang wel op aangesproken. Onze rol is dan die partijen aan tafel te roepen met elkaar en zeggen ga het maar wel regelen met elkaar, want het is in belang van kind, school en kinderopvang.’ (SR2) De ambtenaar geeft aan dat zijn rol hierin sturend en medebesturend is naast initiërend en faciliterend (SR1). Respondenten geven ook aan dat de gemeente een initiërende, faciliterende en richtinggevende rol heeft. (SR 4,5) De geïnterviewden vinden het goed dat de ambtenaren contacten onderhouden met organisaties onderling door middel van alle overleggen rondom de thema’s. Zij vinden dat verdere contacten door de organisaties zelf geïnitieerd moeten worden (SR 3,4,5,6,7,8). Kennisuitwisseling, communicatie en afspraken hierover is onderling tussen organisaties ook niet altijd even sterk aanwezig (SR3,4,5,6,7,8). Er zijn wel concrete afspraken op papier waarvan de verwijsindex een voorbeeld is, maar verder is het weinig aanwezig (SR6). Partijen geven aan dat het voor de gemeente ook lastig is hier een rol in te spelen, omdat het ook bij de partijen zelf moet liggen. Dit heeft ook te maken met concurrentie tussen partijen onderling en de verschillende culturen van organisaties. 57

‘Zou ideaal wezen, maar ik zie ook beren op de weg om dat goed te organiseren, maar je merkt soms wel dat echte successen binnen organisaties blijven hangen. Is erg lastige taak. Ook vanwege concurrentie en eigenen van je bedrijfsvoering.’ (SR5) De gemeente zou hier een rol in kunnen hebben door als voorbeeldfunctie te fungeren geeft een respondent aan (SR6). ‘De gemeente moet vertrouwen uitspreken aan andere organisaties. En dat gemeente ook zegt van ga aan tafel met elkaar. Niet diep in duiken, maar wel aangeven dat partijen elkaar iets te bieden hebben.’ (SR6) Er zijn in de gemeente Sluiter ook geen concrete conflictreguleringsmechanismen geformuleerd. Per situatie wordt er naar gekeken (SR1,2). Belangrijk is om in gesprek te blijven en wat staat is dat als: ‘..je er op beleidsniveau niet uit komt dan op managementniveau. Lukt dat niet, dan bestuur, dan gaat de wethouder er op af. Soms kan raad ingrijpen en zeggen dat het wel of niet moet gebeuren.’(SR1) De organisaties zelf hebben niet heel helder voor ogen hoe het zit met de conflictregulering, omdat ze zelfden echt in conflict met elkaar komen. Ze weten dat er geen concrete afspraken zijn, maar dat het uiteindelijk opgeschaald kan worden naar de gemeente. (SR3, 4,6) De gemeente meet aan de hand van beschikkingscriteria of een project geslaagd is of niet en waar organisaties op afgerekend worden. Door middel van gemaakte afspraken en nota’s wordt er dus door de gemeente gestuurd op de afgesproken uitkomsten die organisaties onderling en met de gemeente hebben gemaakt (SR2). De organisaties beamen dit en geven aan dat ze concrete afspraken maken met gemeenten wat ze moeten bereiken, zodat helder is wat de organisaties moeten doen. Vervolgens worden de behaalde uitkomsten besproken en er wordt verslag van gedaan. (SR3,4,5,6 ,8) De gemeenten creëert volgens de ambtenaren en respondenten het contact tussen organisaties op bepaald beleid of bepaalde thema’s. Andere contacten liggen bij de organisaties zelf. Afspraken over communicatie en kennisuitwisseling zijn bijna niet aanwezig. Dit heeft te maken met het feit dat organisaties concurrenten van elkaar zijn. De gemeente zou hier een rol in kunnen spelen door haar vertrouwen in organisaties uit te spreken. Sturen: Richting aanwijzen De gemeente geeft aan helder in beeld te hebben wie ze wanneer moet betrekken. Dit ook door de sociale kaart. Iedereen wordt niet overal bij betrokken. Partijen die bepaalde diensten kunnen leveren bij een project worden betrokken. (SR1,2) Zo wordt bij het thema bredescholen de scholen, kinderopvang, en jongerenwerk betrokken. Dit betreffen dus alleen de organisaties die een directe functie hebben binnen de bredeschool. (SR2) De gemeente stuurt resultaatgericht en met prikkels, in die zin dat ze organisaties geld geeft 58

en verwacht dat organisaties hetgeen afgesproken is, leveren. De gemeente heeft met veel organisaties een subsidieregeling. Daarin staat precies wat een organisatie dient te leveren tegen het geld dat ze krijgt van de gemeente (SR1) ‘En is het niet gehaald dan moet geld terug of goed verhaal komen waarom niet gehaald worden.’ (SR1) Organisaties waarmee de gemeente een subsidieregeling heeft geven aan dat de gemeente door middel van geld stimuleert zaken op te pakken, maar dat dit geld wel volgens afgesproken afspraken uitgegeven moet worden (SR 3,5,6) ‘We worden in ieder geval afgerekend. Wij maken prestatieafspraken en daar moet je aan voldoen, tenzij je kunt aantonen dat je het niet kunt.’ (SR3) De gemeente staat open voor beleidsinitiatieven van andere partijen. Maar ze wil wel graag eerst na kunnen denken over waar de gemeente heen wil en vervolgens wordt er gekeken wat partijen daarop kunnen leveren. De gemeente probeert wel serieus naar initiatieven te kijken, maar financiën spelen een belangrijke rol (SR1). Een organisatie kwam met het initiatief virtueel CJG: ‘Virtueel CJG. Moeten we voor ons zelf helder bepalen van wat vinden wij belangrijke eisen waar het aan moet voldoen. En nog eens kijken naar het geld. Maar er wordt wel serieus op het initiatief gereageerd. Het is niet van not invented hier dus niet belangrijk.’ (SR1) Partijen geven aan dat er over het algemeen geen blauwdruk klaar ligt en dat er ook naar initiatieven vanuit de organisaties gekeken wordt (SR 3,4,5,6,7). De ruimte is er, maar de mogelijkheid om er altijd wat mee te doen niet. Toch probeert de gemeente er volgens de respondenten creatief mee om te gaan en mee te denken. En soms neemt de gemeente het initiatief wel over ‘We hadden zomerproject voor jongeren die doorstromen van basisonderwijs naar voortgezet onderwijs en die pestverleden hebben in basisonderwijs, van nou die gaan we helpen, maar dat kost geld. Ik ben naar gemeente gegaan, van goh het is uit jullie potje voor voortijdige schoolverlaters. Zou je willen helpen en meedenken? Doet gemeente dan ook meteen, niet tot sint juttimis, maar wel van goh we gaan het eens doen en ze geven mij de mogelijkheid de boel op te zetten en het uit te voeren.’ (SR4) De gemeente geeft aan van goede voorbeelden te willen leren en er gebruik van te willen maken (SR1). Twee partijen bevestigen dat de gemeente hier wel degelijk interesse in toont en voor open staat (SR 4,5). ‘Jaa. Je merkt, ik sprak wethouder over alcoholmatigingsbeleid en dat is een ingewikkeld verhaal en dan moet je gewoon leren van andermans successen en dat wordt dan ook gedaan.’ (SR5) 59

Organisaties waar de gemeente een subsidieregeling mee heeft, leggen verantwoording af aan de gemeente. Dit wordt gedaan in de vorm van jaarverslagen en tussentijdse evaluaties. Er wordt verantwoording afgelegd over prestatieafspraken die gemaakt zijn en daar stuurt de gemeente op. (SR1,2) Partijen die een subsidieregeling hebben met de gemeente geven aan dat ze verantwoording afleggen aan de gemeente, aan de hand van bovenstaande criteria. (SR 3,5,6,8). Dit wordt ook gecheckt door de gemeente ‘Ik merk dan meestal waar wij verantwoording afleggen, wordt door ambtenaar gecheckt, van wat vindt politie er van, wat vindt die er van etc.’ (SR5) De partijen waar de gemeente geen subsidieregeling mee heeft, maakt ze afspraken mee. Er is wel zo’n wederzijds vertrouwen dat die afspraken na worden gekomen (SR4). De ambtenaren geven aan dat de gemeente selectief activeert, resultaat gericht stuurt en door middel van vastgestelde evaluatiecriteria partijen controleert en daarop stuurt. Daarnaast staat de gemeente open voor beleidsinitiatieven. Dit beeld wordt door de respondenten bevestigd. 4.1.4 Leidt regievoering tot samenwerking? De vraag is of regievoering vanuit de gemeente ook daadwerkelijk leidt tot samenwerking. De gemeente zelf heeft wel het idee dat door de regie zij zorgt voor samenwerking tussen partijen. Al ziet ze dit ook iets als wat ze samen met de organisaties doet. De ambtenaar geeft aan dat hij de regierol heeft, waardoor partijen samenwerken (jongerenloket, CJG etc.), maar dat hij soms ook nog meer de regierol op zich moet nemen. Er wordt geprobeerd te stimuleren dat partijen een visie en een ambitie nastreven, dit gaat steeds beter. (SR1) De respondenten geven aan dat er nu nog te weinig een visie aanwezig is van waaruit de keten naar wordt gewerkt. De gemeente zou dit scherper moeten stellen. (SR3,7,8) ‘De Gemeente heeft moeite met knopen doorhaken, dat er visie komt, dat er geld gezocht wordt. Is bibberig zou ik zeggen. Dat moet sterker worden.’ (SR7) De organisaties zijn hier kritischer over en geven aan dat regie wisselend leidt tot samenwerking (SR 3,4,5,6,7,8). Regie is echter wel gewenst. De gemeente zou er voor moeten zorgen dat er meer binding komt tussen partijen, omdat dat nu volgens een respondent nog te weinig is. Dit zou weer leiden tot betere samenwerking (SR3). De overleggen die de gemeente creëert zorgen wel voor binding en daar pakt ze haar rol goed op. Daar waar de gemeente regie voert, wordt ook samengewerkt, dus ze zou meer regie moeten voeren om nog meer samenwerking te creëren. ‘Vb: meldcode kindermishandeling. Daar zijn we nu mee bezig. Gemeente Sluiter neemt regie. De beleidsmedewerker, roept verschillende besturen bij elkaar. Is het AMK bij 60

aanwezig en vertegenwoordigers van besturen. En op dat moment wordt besproken van we moeten er inhoud aan geven hoe gaan we dat doen.’ (SR8) Want daar waar de gemeente de regie los laat of geen regie voert kan het ook weer fout gaan, waardoor in dit geval de buitenschoolse opvang maar moeilijk van de grond komt: ‘In het kader van buitenschoolse opvang. Daarin heeft gemeente tijdje regie gevoerd en heeft die toen laten gaan. Voor ons als besturen lastig om dat weer op te pakken. In dat geval zou het wel wenselijk zijn wanneer de gemeente daar weer de regie in neemt.’ (SR8) Een ander voorbeeld dat veel wordt aangehaald is de opbouw van de CJG’s. De regie is hier bij de GGD gelegd, echter veel partijen geven aan dat dat nu niet goed loopt (SR4,5,6,7,8) Ook de ambtenaar haalt aan dat: ‘CJG moeten we wel meer echt iets aan gaan doen. Hebben we aan GGD overgelaten, maar dat gaat niet goed’ (SR2) Een respondent geeft aan dat de start van het CJG goed was en dat partijen en er bij betrokken werden (SR8). Twee partijen geven echter aan dat ze meer betrokken hadden moeten worden (SR5,7). Na de start heeft de gemeente de regie te veel uit handen gegeven, waardoor de CJG nu niet lopen zoals bedoeld was. De gemeente had er als regievoerder boven moeten blijven staan (SR 4,5,7,8). ‘Wanneer je te maken hebt met meerdere partijen die binnen bepaalde organisatievorm samen komen, dan moet er een partij zijn die er boven staat en er kan staan om dat in goede banen te leiden.’ (SR5) Regievoering leidt dus wel tot samenwerking, zolang de gemeente probeert de regierol niet volledig los te laten, maar altijd als een onafhankelijke partij er boven te hangen.

61

4.2 Ketensamenwerking en regievoering in de gemeente Buiter Hieronder zullen de resultaten uit het empirische onderzoek uit de gemeente Buiter worden weergegeven. Gekeken zal worden naar de ketensamenwerking, de regierol, de invulling van de regierol op de samenwerking en de knelpunten en succesfactoren die hierbij komen kijken en of regievoering leidt tot ketensamenwerking. 4.2.1 Ketensamenwerking binnen het jeugddomein Samenwerking is in de gemeente Buiter een belangrijk punt geeft de ambtenaar aan. De ambtenaar vanuit de gemeente geeft aan dat er getracht werd samenwerking te versterken door te realiseren dat een wethouder alle zaken omtrent jeugd in zijn portefeuille kreeg. Dit lukte, echter met de nieuwe verkiezingen is dat wel weer uit elkaar gehaald. Daarnaast heeft de gemeente een regisseur die voor samenhang moet zorgen voor alles wat er binnen jeugd en binnen het jeugdbeleid gebeurt. (BR1) De andere geïnterviewde vanuit de gemeente, de jeugdregisseur, geeft aan dat er sprake is van samenwerking, maar dat dat bij het jongerenloket bijvoorbeeld beter verloopt dan binnen zorgkant. Samenwerking loopt de ene keer dus beter dan de andere keer (BR2). ‘In jongerenloket werken een aantal partijen samen met elkaar. Ze zijn voor dat stuk geslaagd om het eigen belang te overstijgen en te kijken naar het belang van jongeren. In gezondheidszorg zie je veel meer problemen en is complexer verhaal vind ik.’ (BR2) De respondenten vanuit de gemeente geven aan dat samenwerking wel steeds beter gaat en dat de gemeente druk is meer samenhang te creëren in de preventieve keten. De gemeente is er nog niet, maar is wel een eind op weg (BR1,2). ‘ We zijn nu heel sterk in kader van vorming van CJG, bezig om alles wat met preventieve jeugd te maken heeft, zoveel mogelijk samenwerking daarin te zoeken. Bijv: jongerenwerk en straathoek werk. Maar ook via jongerenloket om er ook voor te zorgen dat jongeren die geen startkwalificatie hebben, die gestimuleerd worden naar school te gaan en dat te halen. Dat is samenwerking met werk en welzijn.’ (BR1) Samenwerking wordt dus teruggezien in onder andere het CJG, het jongerenloket, de vangnetoverleggen, de jeugdnetwerkoverleggen etc. De respondenten vanuit de organisaties geven aan dat er sprake is van samenwerking, maar dat dat beter kan en meer moet. Helemaal nu er steeds meer van de gemeente verwacht wordt en het jeugddomein in beweging is. (BR 3,4,5,6,7,8,9) Er wordt onder andere samengewerkt omtrent de opzetting van de CJG. Daarnaast is er samenwerking op wijkniveau, waarbij jeugdnetwerkoverleggen plaats vinden en partijen die actief zijn in de wijk bij zitten. Ook wordt er gewerkt aan samenwerking omtrent multi problem gezinnen (mpg) aanpak en de ZAT’s . (BR 3,4,5,6,7,8,9) 62

‘Er is in praktijk al aardige samenwerking. Verpleegkundigen zitten in scholen en in zats. Scholen weten jgz ook te vinden. We hebben contacten met welzijnsorganisaties, met jeugd ggz, met bjz. Noem het maar op. Allerlei contacten lopen.’ (BR5) Wat beter kan is de terugkoppeling van organisaties onderling naar elkaar. Organisaties gaan er te vaak vanuit dat een andere organisatie het wel oppakt en kijken te veel naar zichzelf. Zij denken niet out of the box, maar te veel in hun eigen kokers en domein (BR3,9). ‘In samenwerking die die mensen met elkaar hebben dat ze denken nou komt het wel goed, de ander pakt het wel op of de ander denkt ik heb het druk de ander houdt het wel in de hand.’ (BR3) Daarnaast wordt samenwerking volgens een respondent ook bemoeilijkt door concurrentie onderling. Organisaties zijn vaak concurrenten van elkaar en moeten voor hun bestaansrecht vechten, waardoor samenwerking bemoeilijkt wordt. De subsidieregeling is vaak voor een jaar, waardoor organisaties elkaar flink beconcurreren (BR9). De effecten van samenwerking worden in de gemeente Buiter niet concreet gemeten. Dit is volgens de ambtenaar ook geen doen, omdat veel externe zaken ook invloed kunnen hebben op de effecten van samenwerking (BR1). Daarnaast geeft de ambtenaar aan dat het wat minder om de cijfers en het meetbare zou moeten gaan maar meer om de SARTS van de SMART: ‘Ze hebben het altijd over SMARTS: specifiek, meetbaar, acceptabel, realistisch en tijdgebonden. Alles wat we doen is SARTS. De M is moeilijk verhaal. Als er gesproken wordt over smart dan heeft met het altijd over M. Slaat nergens op. Vooral omdat je je moet realiseren dat lang niet alles meetbaar is. En als het meetbaar is, dan moet je je afvragen of je meet wat je wilt meten en weten. Die SART heeft nooit iemand het over.’ (BR1) Ook respondenten zien dat er beter wordt samengewerkt, maar of het concrete effecten heeft voor de jeugd, dat vinden ze moeilijk weer te geven. Ze gaan er wel vanuit dat betere samenwerking betere effecten voor de jeugd met zich mee brengt (BR6,7,8). Binnen de gemeente Buiter wordt geprobeerd samen te werken. Zowel de ambtenaren als de partners geven aan dat dit beter. Samenwerking verloopt nu vaak nog lastig omdat organisaties concurrenten van elkaar zijn en nog te veel in kokers denken. Meetbaar maken van effecten wordt door alle respondenten aangegeven als lastig. Wel hebben zij het idee dat samenwerking kan leiden tot betere effecten voor jongeren.

63

4.2.2 De regierol van de gemeente In deze paragraaf zal de regierol van de gemeente geschetst worden zoals de ambtenaren deze in hun rol als regisseurs zien en zoals de respondenten uit de organisaties de regierol van de ambtenaren als regisseurs zien. De ambtenaren binnen de gemeente Buiter hebben een formele rol om regie te voeren op bepaalde zorgtaken waar de gemeente verantwoordelijk voor is. Daarvoor heeft de gemeente echter weinig middelen en macht, maar moet ze wel veel zaken met andere organisaties bereiken op een informele manier (BR1). De ambtenaren geven aan dat ze regie zien als richting aangeven waar organisaties heen moeten en vervolgens (bij)sturen op die richting. Die richting wordt bepaald door afspraken die zijn gemaakt met de gemeente en de organisaties. Organisaties willen duidelijkheid en die dient vanuit de gemeente geleverd te worden. Daarom moet er met organisaties gepraat worden over het ‘waartoe zijn we op aarde’. Belangrijk is om meer te praten over doelen en waar de organisaties mee bezig zijn dan praten over de cijfers en financiën. Daarnaast heeft de gemeente een faciliterende en ondersteunde rol omtrent beleid dat door organisaties tot uiting wordt gebracht. (BR1,2) De ambtenaar geeft echter wel aan dat de gemeente hierin nog een slag moet maken, omdat de focus bij andere ambtenaren te veel ligt op de cijfers, terwijl doelen de overhand zouden moeten hebben (BR1). Respondenten (BR3,4,5,6,7,8,9) zien de rol van de regisseurs ook als ondersteunend en faciliterend. Daarnaast hebben de ambtenaren als taak partijen bij elkaar zetten om bepaalde zaken voor elkaar te krijgen. Zij moeten partijen wijzen op hun verantwoordelijkheden en het geheel monitoren. Als er afspraken en convenanten zijn gesloten, is deze regierol nog steeds nodig. Respondenten geven aan dat de gemeente Buiter dan vaak al denkt dat ze klaar is met haar regierol (BR5,6,9) ‘Het lijkt er dan op van we hebben notitie en gaan daarna over op orde van de dag.’ (BR5) Een aantal respondent geeft aan dat de regisseur of de betreffende ambtenaar in zijn regisseursrol er meer voor zou moeten zorgen dat er een duidelijke visie aanwezig is waar naar toe wordt gestuurd. Het ambtelijke apparaat zou zich meer moeten mengen in de stuurgroepen, zodat de richting vanuit de gemeente duidelijker wordt. Dit is nu vaak nog onduidelijk (BR4,5,6) Een respondent geeft echter wel als probleem het ambtelijke apparaat zelf. Daarin zit geen continuïteit, mensen wisselen steeds van functie en positie, waardoor goed regie voeren en doorpakken bemoeilijkt wordt (BR5) De regierol van de gemeente wordt door alle respondenten gezien als sturen, richting aangeven, initiëren en faciliteren. Respondenten uit de organisaties geven nog specifiek aan dat de gemeente meer partijen bij elkaar zou moeten zetten en hierop meer zou moeten monitoren. Daarbij gaat de regierol volgens hen verder dan alleen het afsluiten van 64

convenanten. Dit lijken de regisseurs niet altijd te beseffen. Ook zou er meer geregisseerd moeten worden op een overkoepelend doel. 4.2.3 De invulling van regievoering op de samenwerking en de knelpunten en succesfactoren Bij deze vraag zal gekeken worden naar hoe de gemeente haar regierol invult. Dit zal gedaan worden vanuit de vijf S-en die in hoofdstuk vier zijn geoperationaliseerd. Stimuleren: Initiatief Binnen de gemeente Buiter is er veel politeke aandacht voor jeugd. In eerste instantie was er altijd een wethouder jeugd binnen de gemeente Buiter, dit is besloten toch weer uit elkaar te halen. Waarom precies weet de ambtenaar ook niet, echter er zal waarschijnlijk een coördinerende wethouder jeugd komen (BR1). Daarnaast is er een regisseur jeugdbeleid. Deze moet de samenhang in zijn geheel over alle beleidsterreinen zo goed mogelijk bij elkaar brengen (BR2). De respondenten geven ook aan dat er vanuit de politiek aandacht is voor jeugd (BR 4,6,7,8). ‘In mijn beleving hebben ze er altijd wel veel aandacht voor gehad. Ontwikkeling rond om de verwijsindex is de wethouder altijd actief mee geweest om te zorgen dat het een nuttig instrument werd.’ (BR 4) De ambtenaren geven aan met iedereen te praten en hierin in actieve opstelling te hebben. Dit geldt in ieder geval voor de organisaties waarmee de gemeente een subsidieregeling heeft. Daarbij is het de taak van de beleidsmedewerkers om de organisaties te betrekken en hen mee te laten bepalen in beleid. Dit wordt volgens de ambtenaren actief gedaan (BR1,2). ‘Het zou stom zijn om expertise van partijen niet te gebruiken als je je beleid maakt. Doen we standaard.’ (BR1) Daarbij geeft de gemeente soms zelf al een voorzet door middel van een startdocument die met partijen besproken wordt. De gemeente ziet het immers als haar verantwoording om richting te bepalen (BR1). De gemeente heeft ook een jeugdvisie. Deze is eerst door de regisseur opgesteld, waarna er ruimte voor partijen was hierop te schieten (BR2). De gemeente heeft ook geen echte doorzettingsmacht, dus zij moet alles in samenwerking met de partijen doen en door partijen te betrekken hetgeen ze voor ogen heeft bereiken (BR1,2). De gemeente heeft soms echter ook met beleid te maken dat ze er door moet drukken, omdat het vanuit de rijksoverheid komt en snel ingevoerd moet worden, hier gaat echter haar voorkeur absoluut niet naar uit (BR1) ‘Dat wordt je niet in dank afgenomen, maar je moet. De wet WIJ is in december vastgesteld en in januari ingevoerd.’ (BR1) 65

Ook de betrokken organisaties geven aan actief betrokken te worden door de gemeente (BR 3,4,6,7,8). Als voorbeeld wordt door drie respondenten het CJG aangehaald, waar de partijen actief betrokken zijn en hen gevraagd is naar hun mening (BR 3,4,7) ‘Ze hebben bij ontwikkeling van CJG heel oprecht gezocht naar samenwerking tussen partners die er bij zijn. Afweging gemaakt van wie moet er wel en wie moet er niet bij en wie komt in later stadium in bod. Ze zijn wel druk bezig geweest met trachten aan elkaar te smeden.’(BR 4) Zes van de zeven respondenten geven naast dat de gemeente partijen betrekt ook aan dat de gemeente inderdaad de partijen ruimte biedt iets in te brengen in het beleid en te praten over hoe zaken aan te pakken (BR 3,4,5,6,7,8). Er wordt niet altijd iets mee gedaan geeft een respondent aan, maar dat heeft vaak betrekking op de financiën van de gemeente (BR3) ‘Grote lijnen staan vast, maar als ik aangeef dat ik iets anders zou willen dan is daar ruimte voor. Soms niet dan is er geen geld voor.’ (BR3) ‘En je merkt dat daar steeds meer een dialoog over staat. Er wordt steeds meer gebruik gemaakt van kennis van uitvoerende organisaties en dat je in gesprek met elkaar kijken van wat zijn de vormen die het meest de beoogde doelen kunnen realiseren.’ (BR6) Naast dat de partijen zijn betrokken bij het opzetten van het CJG is hier ook goed naar hen geluisterd, deze aanpak stond niet vast. Regionaal werkende partijen waren ontevreden over het feit dat alles lokaal geregeld werd. Besloten is toen vanuit de gemeente Buiter te luisteren naar de betrokken partijen en het regionaal aan te pakken (BR8,3). Een van de respondenten geeft echter wel aan: ‘Ja en nee. Als er specifieke punten op de agenda staan bijvoorbeeld er wordt nagedacht over een jongerencentrum, dan wordt nadrukkelijk initiatief genomen bij meerdere organisaties het gesprek te voeren en van hoe kijken jullie er tegen aan en welke invullingen zou je er aan geven. Dat is op basis van zo’n topic. Het zou wenselijk zijn dit over de hele breedte van het beleidsterrein te doen.’ (BR6) Immers bij het opstellen van de gehele jeugdvisie zijn ze niet betrokken, terwijl dit wel wenselijk wordt geacht door respondenten (BR 6,9). Een respondent geeft aan het gevoel te hebben dat de ambtenaar waar mee de organisatie te maken heeft weinig stimuleert om de partijen actief mee te laten denken over jeugdbeleid en actieve thema’s binnen het jeugddomein (BR9) ‘Toen dacht ik van moet er niet naar de inhoud gekeken worden dan? Dat wordt nooit gedaan. We geven bijvoorbeeld al 4,5 jaar aan dat er geen crisisopvang is in Buiter en dat

66

dat een structureel probleem is.. Nu hadden we er echt een paar die geen opvang hadden, dat komt je NOOIT tegen, die zwierven echt op straat.’(BR9) ‘Nou misschien ligt het ook specifiek aan dame waar wij contacten mee hebben. Die houdt het allemaal wel heel graag in eigen hand. Die vindt iedere mening van de uitvoering ook vervelend. Ze heeft zo’n houding dat je geen kritiek levert. Misschien is gemeente zich daar ook niet van bewust.’ (BR9) Deze respondent weerlegt het beeld dat de gemeente geeft dat alle partijen actief betrokken worden. In dit geval blijkt het toch niet zo te zijn. Toch geven zeven respondenten aan dit niet te merken. Ook de twee geïnterviewde ambtenaren geven aan dat de insteek van de gemeente wel is de partijen zo goed mogelijk te betrekken, omdat jeugd een belangrijk onderdeel is binnen de gemeente. De gemeente heeft jeugd hoog in het vaandel staan en probeert partijen zo goed mogelijk te betrekken en samen met partijen beleid te maken. Volgens de meeste respondenten wordt dit actief gedaan. Een enkeling geeft aan dat dit minder gebeurt. Situeren: Kennis van het netwerk De gemeente gaat tijdens haar werkzaamheden binnen het netwerk uit van de partijen die actief zijn binnen het jeugddomein. Ze probeert hierbij alle partijen te betrekken die in het netwerk actief zijn en een bijdrage leveren (BR1) . De respondent uit de gemeente geeft wel aan dat het een illusie zou zijn als de gemeente het idee heeft dat ze alle partijen in kaart heeft. Ze heeft wel de grote lijnen in beeld, maar het jeugddomein volledig in kaart brengen wordt dus als illusie gezien. (BR2) ‘Ik zou het erg aanmatig vinden als ik zou zeggen dat ik daar een beeld van heb. Dat is niet zo.’ (BR2) De ambtenaar probeert vooral vanuit een visie te zoeken naar concrete mogelijkheden en kansen binnen het netwerk (BR2). Vijf respondenten uit de organisaties beamen het feit dat de gemeente niet altijd een helder beeld heeft van de partijen binnen het netwerk (BR 3,4,5,6,8). Dit heeft vooral te maken met de complexiteit van het jeugddomein. ‘Nou precies weten ze het niet. Het is ook heel onoverzichtelijk. Bijv: financieringstromen wie betaalt nou wat? Erg onduidelijk. Je hebt de stadsregio, de zorgverzekeraars, de verschillende spelers die daar rol in hebben, persoonsgebonden budgetten die rol spelen en onderwijs met eigen financieringstromen. Dat is niet goed uit mekaar te houden. Is zoektocht om daar grip op te krijgen.’ (BR4) Twee respondenten geven aan dat de gemeente dit wel zou moeten hebben en heeft, omdat de situatie in Buiter overzichtelijk genoeg is volgens hen (BR7,9). 67

De gemeente Buiter werkt ook op regionaal niveau samen, helemaal nu de gemeente meer taken krijgt opgelegd en voor meer zaken ook direct verantwoordelijk is. Toch geeft de ambtenaar aan dat op regionaal niveau samenwerken erg lastig is. De noodzaak wordt wel ingezien, maar het daadwerkelijk samenwerken en creëren van een stevig netwerk is erg lastig om grip op te krijgen (BR1) ‘Wij hebben in kader van openbare geestelijke gezondheidszorg een regionale taak, maar als je ziet wat een gedonder dat is. Dan gaat het om de bijdrage van kleine gemeenten aan een project ogz zoals verslavingszorg. Dan zeggen kleine gemeenten rustig van wij hebben geen verslaafden, dus wij betalen niks.’ (BR1) Organisaties op lokaal niveau zien minder het belang in van samenwerking, dan organisaties die op regionaal niveau werkzaam zijn (BR6). De organisaties die op regionaal niveau werkzaam zijn geven aan dat er wel sprake is van samenwerking, maar deze samenwerking gaat ‘op en neer’ (BR5). Als een regionale organisatie een bepaald initiatief neemt of iets wil regelen dan moet ze daar vaak alle gemeentes voor af, omdat gemeentes niet vanuit een regionaal format werken (BR5). De organisaties die regionaal werken willen echter wel een regionaal kader dat vervolgens op de couleur lokaal aangepast kan worden (BR 4,5,7,8) ‘Er zijn drie CJG. Er is heel veel werk verricht in de werkgroep vooraf. Daar kun je iets bij voorstellen, dat in de hele regio tegelijkertijd die ontwikkeling speelde. We kwamen om in de werkgroepen, want elke gemeente wilde het weer helemaal couleur lokaal. We zaten steeds met zelfde mensen in zelfde samenstelling. Dat werkte voor geen meter. Dus gelukkig is er toen een gezamenlijk constructie opgezet. Er is toen een projectgroep regionale aanpak CJG oprichten. Dat wordt blauwdruk en lokaal nog aanpassen. ‘ (BR8) Een ander voorbeeld is de lokaal educatieve agenda. Deze is er wel, maar er zou volgens een respondent ook een regionaal educatieve agenda kunnen komen, zodat zaken als onderwijs ook meer regionaal geregeld kunnen worden (BR5). ‘Leerlingen in 1 klas in zelfde bank naast elkaar zitten en een mag wel nieuw perspectief hulpverleningstraject in, maar zijn maatje naast hem niet want die woont niet in Buiter maar in Gemeente C, dat wekt irritatie bij scholen. Dat vergt van mij veel gladstrijken. Gemeenten zouden wat dat betreft meer regionaal moeten samenwerken.’ (BR5) Regionaal wordt door de gemeente dus wel geprobeerd inzicht en grip op het netwerk te krijgen, omdat het belang van een stevig netwerk op regionaal niveau wel als belangrijk wordt gezien, maar lastig blijf het wel. De ambtenaar geeft wel aan een goed beeld te hebben van de middelen die de partijen binnen het netwerk te bieden hebben. De gemeente zorgt dat ze hier een helder beeld van heeft door bijvoorbeeld de wijknetwerkoverleggen waar de wijkmanagers gemeente ambtenaren zijn. Zij hebben daardoor een goed beeld van de beschikbare middelen van 68

betrokken organisaties. Deze wijkmangagers hebben ook de taak de link met de uitvoerders en het beleid van de gemeente te leggen. Mocht er iets ontbreken binnen het netwerk, dan is de gemeente daarvan op de hoogte. (BR1) Er wordt dus zo goed mogelijk geprobeerd een beeld te krijgen van de betrokken organisaties en hun taken en dit heeft de gemeente al redelijk volgens de ambtenaar, maar soms is dit nog wel lastig, ‘Zijn we er nee. Komen er niet dubbelingen voor dat twee instellingen hetzelfde zitten te doen? Ja dat zal wel nog, maar we zijn bezig dat in kaart te brengen.’ (BR1) Partijen geven ook aan dat de gemeente niet altijd een goed beeld heeft van wie nou welke rol vervult en wie welke middelen beschikbaar heeft. Respondenten zien dit wel als een taak van de gemeente om dit helder te krijgen. (BR 4,5,6,8,9) Er gebeuren nu nog te vaak dingen dubbel en dat zou niet mogen gebeuren volgens respondenten (BR5,6). ‘Dan denk ik ergens zou daar een centrale regie moeten zijn om daar de vinger aan de pols te houden en te kijken daar waar gaten vallen en dubbelingen zitten dat dat op efficiënte manier opgelost wordt. Denk ik waar dat moet gebeuren, denk toch gemeente.’ (BR5) De gemeente zou hier meer in kunnen bereiken als er een heldere sociale kaart is, dat is nu vaak niet duidelijk volgens respondent (BR7) Een respondent bevestigt wel dat de gemeente bezig is dit beter in kaart te krijgen: ‘Die taakverdeling proberen we helder te krijgen in de regionale werkgroep, zoals wie zorgcoördinatie heeft voor welke kinderen, wat je wanneer doet, wanneer overleg bij elkaar geroepen wordt, wat er op casuïstiek overleg thuishoort. Dat soort dingen proberen we regionaal af te spreken met gemeenten. Daar wordt nu aan gewerkt.’ (BR 3) Doordat de taakverdeling onduidelijk is, is ook niet duidelijk wie waar verantwoordelijk voor gehouden kan worden. Hierdoor kan het soms behoorlijk mis gaan in de samenwerking tussen organisaties onderling en de organisaties en de gemeente (BR9). ‘Ik heb drie meldingen gekregen: eentje vanuit DWI,, eentje vanuit BJZ en eentje vanuit AOP, dat teamleiders ons bellen met de vraag we hebben hier een jongere zitten en die heeft geen id- bewijs, mag zich thuis niet meer inschrijven en gemeente Buiter verstrekt geen postadressen, willen jullie dan helpen als organisatie AOP zegt hij heeft geen id-bewijs dus kan hij zich niet inschrijven. De gemeente zegt maar hij heeft geen id-bewijs, we kunnen hem dat wel geven, maar hij heeft geen inschrijfadres. Zo is het cirkeltje constant rond. Niemand neemt de verantwoordelijkheid voor het inschrijfprobleem.’ (BR9) Daarnaast gaf de respondent aan dat de gemeente het wel kan, het creëren van een heldere taakverdeling, maar dit nog niet overal doet. Zo gebeurt het in de jeugdnetwerkoverleggen wel en wordt door de ambtenaar vanuit de gemeente veel aandacht gestoken in wie welke rol heeft en waar de groep naar toe werkt (BR9). 69

Een aantal andere respondenten geeft wel aan dat het voor de gemeente zeer helder moet zijn welke middelen zijn beschikbaar hebben, omdat zij een subsidieregeling met de gemeente hebben, waarin staat vermeld wat ze als organisaties te bieden hebben. (BR 4,9,8) Drie respondenten geven ook nog aan dat de gemeente zich niet altijd bewust is van omgangsvormen tussen organisaties onderling in het netwerk (BR 3,6,8). ‘Ik weet niet of ze het weten en ik weet niet of ze beseffen of soms de processen in praktijk anders verlopen dan voorgesteld. Dat veranderingen soms tijd vergen. Je kunt beleid maken en mooi beleidsplan en iedereen is het daar mee eens. Maar werkers in veld moeten dat uitvoeren en dat kost tijd.’(BR3) De ambtenaren gaan er te makkelijk vanuit gaat dat organisaties elkaar wel weten te vinden in de samenwerking, terwijl dit in de praktijk niet altijd het geval is volgens een respondent (BR6). ‘Je kunt je voorstellen dat het iets nauwgezetter wordt aangegeven wie wat doet in welke vorm van samenwerking.’ (BR6) De gemeente kijkt bij het maken van beleid ook buiten het jeugddomein zelf. Zo is zij steeds meer partijen gaan betrekken, zoals het maatschappelijk werk. Dit verstevigt het jeugddomein (BR1). Ook respondenten beamen dat er wel vanuit een breed perspectief wordt gekeken (BR5,6). De gemeente heeft niet een compleet beeld van het netwerk, dit bevestigen alle respondenten. Regionale samenwerking zou ook strakker en beter ingericht kunnen worden geven zij aan. Daarbij denkt de gemeente wel een goed beeld te hebben van de middelen van organisaties en de rol die zij spelen in het netwerk. Respondenten uit organisaties geven echter aan dat dit niet altijd het geval is en dat de gemeente hier meer inzicht op zou moeten hebben, omdat er nu veel dubbel gebeurt en verantwoordelijkheden onduidelijk zijn. Steun creëren: Organisatie van participatie: De gemeente creëert overlegstructuren. Een van de belangrijkste waar partijen op wijk niveau verbonden worden met elkaar zijn de buurtnetwerkoverleggen. Hierin speelt de ambtenaar een belangrijke rol om de verbindingsslag te slaan tussen de gemeente en organisaties. Verder is er eens per maand bijvoorbeeld een jeugdnetwerkoverleg, waarin met partijen de uitvoering van beleid wordt besproken. Daarnaast zijn overlegstructuren rondom thema’s als het CJG, jongerenloket, talentenwerkplaats en de lokaal educatieve agenda (LEA) ook voorbeelden van overleggen die de gemeente organiseert. De overleggen vinden soms incidenteel, over regelmatiger, eens per aantal weken plaats. De gemeente

70

probeert hierbij de belangen van de betrokken partijen in het oog te houden (BR1,2). Ook probeert de gemeente een doel na te streven: ‘Want je probeert zo breed mogelijk draagvlak te krijgen, draagvlak is belangrijk om instellingen te laten doen wat past binnen het interactieve beleid dat je met ze samen hebt opgesteld.’ (BR1) Daarbij acht de geïnterviewde ambtenaar het van groots belang dat het uitvoerende niveau ook betrokken wordt bij het beleidsniveau. ‘Bestuurders hebben vaak zoiets van wij gaan samenwerken, dat is mooi, maar zij hoeven dat niet voor elkaar te krijgen. Dus daarom proberen we dat op allerlei niveau’s voor elkaar te krijgen.’(BR2) Daarom is de ambtenaar actief bezig met kennismaking en samenwerking tussen uitvoerenden. Een voorbeeld hiervan is de jeugdmarkt: een keer per jaar komen alle partijen die actief zijn binnen het jeugddomein bij elkaar om elkaar te leren kennen (BR2). Partijen geven aan dat er voldoende overleg met de betrokken ambtenaren uit de gemeente plaats vindt (BR 3,4,5,6,7,8,9). Tussen organisaties onderling vinden er ook overleggen plaats, zoals de buurtnetwerkoverleggen, jeugdnetwerkoverleg 12+ de mpg aanpak, LEA en overleggen over de inrichting van het CJG (BR 3,4,5,6,7,8,9). Een aantal respondenten geeft toch aan het gevoel te hebben dat er te weinig overleggen met alle betrokken partners in het jeugddomein plaats vinden (BR 5,6) ‘Er zijn redelijk veel spelers in het domein jeugd en iedereen heeft een eigen doel, maar je raakt elkaar allemaal qua werkzaamheden en het is goed om op dat niveau die uitwisseling te hebben en te kijken van wat missen we nou. Aantal jaren geleden integraal jeugdbeleid door gemeente geformuleerd. Dat jeugdbeleid moet gestalte krijgen en daarin is het van belang om de dialoog met uitvoerende organisaties aan te gaan.’ (BR6) De gemeente zou meer de koppen bij elkaar moeten zetten om nog meer afspraken te realiseren tussen partners binnen het jeugddomein (BR5). Een aantal respondenten geeft wel aan dat overleggen ergens over moeten gaan, omdat ze niet veel tijd hebben (BR 3,4,) respondenten geven aan dat overleg initiatieven vanuit de gemeente ook goed lopen (BR 4, 7,8,9) ‘Jeugdnetwerkoverleggen komt vanuit de gemeente. Qua regie qua infrastructuur is het in Buiter heel assertief en pro actief. Ze proberen het op papier goed te regelen. Op zich loopt dat ook wel goed. Dat is wel goed.’(BR9) Twee respondenten uit de organisaties geven ook aan dat ze het idee hebben dat de gemeente niet altijd de belangen in het oog houdt of zien dit niet duidelijk terug komen (BR

71

5,9). Een respondent geeft daarbij aan dat de gemeente als onafhankelijke partij boven de belangen moet gaan staan, maar dat doet ze nu nog te weinig (BR5). ‘Een aantal zaken kunnen door maatschappelijk werk, de GGD en jongerenwerk gedaan worden. Dan lijkt het er wel eens op dat het afhankelijk is van diegene die het beste de wethouder of de ambtenaar kent de opdracht krijgt. Terwijl gemeente qua inhoud zou moeten kijken waar dat het beste bij past.’ (BR5) Drie respondenten geven echter aan dat de gemeente voor zover mogelijk wel probeert de belangen van partijen te waarborgen en hier soms ook duidelijke knopen in door hakt. Dit is volgens de respondenten gewenst. (BR 3,4,6) Daarnaast probeert de gemeente volgens vijf respondenten (BR 3,4,7,8,9) om actief tot een doel of een gezamenlijke ambitie te komen. Dit wordt door de respondenten gewaardeerd. Een voorbeeld dat aangehaald wordt is de verwijsindex in de gemeente: ‘Noem verwijsindex: Organisaties die daar bij betrokken zijn, zijn bij elkaar gezet om te overleggen van hoe gaan we dit aanpakken.’ (BR 4) Twee respondenten uit de organisaties geven echter aan dat de gemeente dit te weinig doet, en het wenselijk is dat de gemeente partijen stimuleert tot een doel te komen (BR5,6). Daarbij geeft een respondent specifiek aan dat het erg persoonsgebonden is of er wordt geprobeerd tot een doel te komen, terwijl dit volgens de respondent een essentieel punt is. Daarom: ‘Vanuit die kant denk ik dat je een zware, of zelfs nieuwe functie, dus meer een zwaargewicht vanuit het gemeentelijke apparaat waar continuïteit in zit die afhankelijk van politieke keuzes wel degelijk een mandaat heeft binnen kaders die gesteld zijn binnen de gemeente te opereren.’(BR5) Tot slot geven twee respondenten uit de organisatie aan dat het vooral hun taak is om ook de uitvoerders bij het beleid te betrekken (BR3,4). De gemeente probeert ook waar mogelijk wel jongeren te betrekken en om hun mening te vragen (BR2). De gemeente creëert veel overlegstructuren geeft de ambtenaar aan. Ook probeert ze daarbij belangen in het oog te houden en samen belangen en doelen te formuleren. Een deel van de respondenten bevestigt dit beeld. Echter een deel geeft aan dat de gemeente meer overleg over het jeugdbeleid in z’n algemeen zou moeten creëren en dat belangen en doelen meer samen geformuleerd zouden moeten worden dan nu gedaan wordt. Structureren: Voorwaarden voor netwerkvorming Een van de geïnterviewde ambtenaars geeft aan dat de hij probeert partijen bij elkaar te zetten en hen vanuit het gezamenlijke doel te sturen en te laten samenwerken. De rol van de gemeente hierbij is bemiddelen en sturen, waarbij sturen meer zou moeten gebeuren op 72

het doel en niet op de cijfers (BR1). De andere ambtenaar geeft aan dat de gemeente partijen op uitvoerend niveau met elkaar kennis laat maken door bijvoorbeeld een jeugdmarkt te initiëren. Op zo’n dag komen alle partijen actief binnen het jeugddomein bij elkaar om elkaar te leren kennen en kennis te maken met de bezigheden van elke organisatie. De rol van de gemeente is initiëren, ondersteunen, partijen bij elkaar brengen. (BR2) verdere contacten tussen organisaties, op de verplichte overleggen na initieert de gemeente niet. Samenwerking tussen organisaties gaat soms wel mis, ondanks de goede afspraken die er in eerste instantie over gemaakt waren. Een voorbeeld is het CJG. Deze is in de voorfase goed opgezet, de convenanten zijn gesloten, maar nu het CJG er staat gebeurt er niks meer (BR3,4,5,8) ‘De CJG zijn er nu, maar als je het hebt over inhoud en verdere werkwijze, dat moet nog verder vorm krijgen.’ (BR5) ‘De partijen die binnen het CJG werkzaam zijn, zijn nog geen een keer bij elkaar geweest.’ (BR3) De gemeente zou er hier voor moeten zorgen dat de partijen actief met elkaar in contact blijven en aan het werk gaan. Echter de gemeente lijkt hier verder weinig aan te doen, geven de respondenten aan. Daarnaast wordt contact en samenwerking volgens een respondent ook bemoeilijkt door concurrentie onderling. De subsidieregeling is vaak voor een jaar, waardoor organisaties elkaar flink beconcurreren. ‘Ook nu merken wij dat er een permanente spanning is van als er ergens een groep jongeren is gesignaleerd en we krijgen daar mailtje over dat een organisatie dat heeft opgepakt. Dan denken wij shit boot gemist.’ (BR9) De respondent geeft aan dat de gemeente alle recht heeft om een andere partij te zoeken als bepaalde partijen hun werk niet goed doen, maar de gemeente zou er verstandig aan doen subsidieregelingen voor langere tijd vast te zetten. Dit neemt veel angst bij organisaties weg. (BR9) Afspraken over conflictregulering, communicatie tussen organisaties, kennisuitwisseling en informatiebeheer is er maar weinig in de gemeente Buiter tussen organisaties onderling (BR4,5,9). Aan de ene kant zouden ambtenaren hier een rol in moeten spelen om in te grijpen wanneer ze ziet dat het mis gaat op bepaalde beleidsvlakken en dit meer moeten stimuleren te doen. Zij zouden er ook oog voor moeten hebben of partijen elkaar vinden. Wel geven respondenten uit de organisaties aan dat de contacten tussen organisaties onderling ook de zaak van organisaties is. Zij vinden hier geen rol voor de gemeente

73

weggelegd tenzij beleid in gevaar komt en zien de gemeente Buiter dit ook niet doen (BR 3,4,5,6,7,8,9). De gemeente probeert partijen zo goed mogelijk met elkaar te verbinden geven de ambtenaren aan. Toch loopt het nog wel eens mis in de samenwerking. De respondenten geven aan dat de gemeente er dan zou moeten zijn om er voor te zorgen dat partijen in contact met elkaar blijven. Contact tussen organisaties wordt ook bemoeilijk door de concurrentie onderling. De gemeente kan hier een rol in spelen door te zorgen voor een langere subsidieregeling, zodat ze angst bij partijen wegneemt. Afspraken over conflictregulering, communicatie tussen organisaties, kennisuitwisseling en informatiebeheer is weinig aanwezig. De ambtenaren zouden moeten ingrijpen als ze zien dat dit invloed heeft op het uitvoeren van beleid. Sturen: Richting aanwijzen De gemeente probeert partijen zoveel mogelijk overal bij te betrekken, maar betrekt hierin wel partijen die ook echt nodig zijn om een bepaald doel te bereiken (BR1). De gemeente probeert op het geheel te sturen door middel van prestatie afspraken. De meeste organisaties heeft zij immers een subsidieregeling. Met deze organisaties wordt afgesproken wat zij dienen te behalen met een bepaald bedrag. De ambtenaren geven beiden aan dat er nog veel gerealiseerd moet worden, omdat men zeven jaar geleden heel anders werkte dan nu. Toen kregen organisaties een zak geld en mochten ze zelf weten wat ze er mee deden. Tegenwoordig moeten partijen veel meer verantwoording afleggen over hetgeen zij doen (BR1,2).Via account gesprekken wordt er vervolgend naar gekeken. Hierbij gaat het om de financiën. De ambtenaar geeft aan dat die gesprekken naar zijn idee meer moeten gaan over het doel in de toekomst. (BR1,2) daarbij probeert de ambtenaar ook initiatieven vanuit de organisaties zelf in het oog te houden. Goede initiatieven worden overwogen, maar de gemeente moet dan wel beschikken over voldoende middelen. Op het moment verkeert de gemeente in financieel zwaar water maar: ‘Als er echt goede ideeën zijn, kijken we van wat kunnen we laten schieten, omdat het beter werkt wellicht.’(BR1) Daarbij stuurt de gemeente volgens respondenten op de afgesproken prestatieafspraken, deze komen in overleggen vaak voorbij, (BR 3,4,8) en leggen respondenten waarmee de gemeente een subsidieregeling heeft verantwoording af door middel van management- en jaarrapportages (BR 4,5,6,8,9). Twee respondenten geven echter wel aan dat de inhoud uit het oog verloren wordt en dat de cijfers de overhand hebben (BR 4,9). Beide respondenten vinden dit een kwalijke zaak. ‘Wij bieden scholen lespakketten aan op basis van bepaalde thema’s. Daar lenen we er 150 van uit op jaarbasis. Komt een accountant binnen en die komt dan nazoeken of het terecht is of we de leskisten hebben uitgeleend. Die komt dan kijken welke school welke leskist 74

wanneer gehad heeft. En die wil weten of de aanvraag die gedaan is dat er ook een leskist naar toe is gegaan. Ze kwamen een maand terug dat ze dat wilden weten van drie jaar gelden. Dan moeten wij dat gaan aantonen dat er een aanvraag is gedaan, dat dat naar de school is gegaan en dat we de kist terug hebben gekregen. Van 10 kisten konden we dat niet terug vinden. Dan staan ze er op dat dat moet, want dat moet ook vanuit de gemeente. En dan kost dat mensen hier samen met de accountant een halve dag om op zoek te gaan naar papieren die dat bewijzen. Dan is dat zo krankzinnig. Je koopt voor de kosten die dat betekend heeft 85 nieuwe leskisten met alles er op en er aan. Dan slaat het volslagen door in het verantwoorden van wat je doet.’2 Dit punt sluit aan bij hetgeen de ambtenaar uit de gemeente aangaf. Er wordt te strikt op cijfers gestuurd en te weinig op inhoud. De ambtenaar is zich hier van bewust en probeert de cultuuromslag gerealiseerd te krijgen. Zes respondenten geven ook aan dat de gemeente ruimte en oog heeft voor initiatief, maar dat niet altijd alles mogelijk is door de financiële problemen waarmee de gemeente zit (BR 3,4,5,6,7,8) Toch probeert de gemeente het waar mogelijk en staat ze open van goede voorbeelden te leren en bij initiatieven te helpen: ‘Ze zijn ook in voor nieuwe initiatieven. Zo’n empowertraining 18+ was nieuw en dat kwam vanuit ons. We hebben toen projectsubsidie aangevraagd met de deelnemende partijen. Dan wordt er wel creatief gekeken van is er nog een potje ergens en kunnen we daarmee helpen.’ 3

Een respondent geeft echter aan dat het sterk afhankelijk is van een ambtenaar of iets lukt of niet. ‘Rondom dat noodopvang voor jongeren ben is een organisatie twee maanden geleden met een initiatief gekomen voor een wisselwoning. Dat wordt nu serieus opgepakt. Hoewel die ambtenaar er bij zei dat er een andere ambtenaar over ging en dat die het niet zag zitten. Als een ambtenaar geen zin heeft dan komt het er niet van.’ 4 De Ambtenaren vanuit de gemeente geven aan selectief te activeren en sturen op de afgesproken evaluatiecriteria die ze met partijen afsluiten. In de gemeente gebeurt dit nog te veel op basis van cijfers. Dit zou meer moeten gebeuren op basis van doelen en inhoud geven zij aan. Daarnaast geven de ambtenaren aan dat er ruimte is voor initiatief voorzover 2

Om de privacy van de respondent te beschermen wordt hier niet weergegeven uit welk interview dit citaat komt. 3

Om de privacy van de respondent te beschermen wordt hier niet weergegeven uit welk interview dit citaat komt.

4

Om de privacy van de respondent te beschermen wordt hier niet weergegeven uit welk interview dit citaat komt.

75

de financiën dit toe laten. De respondenten bevestigen dit beeld. Een respondent geeft echter aan het gevoel te hebben dat er geen ruimte is voor initiatief. 4.2.4 Leidt regievoering tot samenwerking? Beide ambtenaren hebben wel het idee dat regievoering leidt tot samenwerking binnen de gemeente Buiter. Een ambtenaar geeft aan dat de gemeente uitdraagt dat er samengewerkt moet worden en dat als de gemeente weg valt organisaties hun eigen ding gaan doen. De gemeente moet regie voeren, aangeven welke kant partijen op moeten, en daar vragen partijen volgens hem ook om (BR1). De andere ambtenaar geeft als voorbeeld het jongerenloket waar de gemeente een actieve aanjager en initiatiefnemer in is geweest en dat nu door de aanpak van de gemeente succesvol draait. Ook het CJG zou volgens de ambtenaar door de gemeente voor samenwerking op directieniveau hebben gezorgd, omdat de gemeente de partijen bij elkaar heeft gezet, waardoor er mooie afspraken uitgekomen zijn (BR2). De ambtenaar gelooft ook dat door het hebben van een sterke visie vanuit de gemeente en door deze als een mantra uit te dragen op partijen, samenwerking bevorderd kan worden. Het is de taak van de gemeente dit te doen. De zeven respondenten zien deels terug dat regie leidt tot samenwerking, maar geven ook aan dat het beter kan en beter zou moeten (BR 3,4,5,6,7,8,9). De gemeente moet in haar regierol duidelijkere keuzes maken, maar daarbij wel de partijen betrekken. Daarnaast dient ze er rekening mee te houden dat veranderingen tijd kosten (BR4). Organisaties hebben behoefte aan een duidelijke opdracht en die moet de gemeente vorm geven: ‘Het gaat er juist om dat voor het moment van het vaststellen van de opdracht het van belang is om te kijken welke spelers hun aandeel uitvoeren en welke mogelijkheden zijn er in de samenwerking om meer te realiseren als wat ieder afzonderlijk realiseert. Dat is de synergie effecten van samenwerking die ontstaan vanuit regie op beleid en uitvoering.’ (BR6) Respondenten geven aan dat ze het idee hebben dat het op papier wel mooi staat maar in de praktijk moet deze samenwerking wel goed tot uiting komen (BR4,5,6,8). Zo geven deze respondenten aan dat de regierol van de gemeente op de CJG heeft geleid tot samenwerking van partners op beleidsniveau, maar: ‘Dan zie ik nu gebeuren dat gemeente dat wat los aan het laten is. Er is een coördinator CJG benoemd en dan denk ik ja is dat handig. Ja het is handig dat ze er is, maar is het handig gemeente dat je dit los laat? Dat denk ik niet.’ (BR5) De gemeente heeft een bepaalde verantwoordelijkheid en zou er als onafhankelijke partij boven moeten staan om de partijen op hun verantwoordelijkheden te wijzen, zodat samenwerking beter uit zijn verf komt (BR5). De gemeente moet er voor blijven zorgen dat partijen blijven samenwerken en haar regierol meer oppakken in het CJG 76

‘Maar dat moet wel handen en voeten krijgen: spreekuur, hoe ziet het er uit, wanneer, welke locatie. Casusoverleg: welke bespreken we in het CJG, welke in het ZAT welke in de MPG. Daar moet de gemeente echt een vinger aan de pols houden, anders wordt het een Poolse landdag.’ (BR8) Twee geïnterviewden geven aan dat de regievoering van de gemeente op de jeugdnetwerken wel zorgt voor een heldere samenwerking. Iedereen kent daar zijn rol en de taakverdeling is door de ambtenaar vanuit de gemeente helder gemaakt. Partijen weten daar goed wat ze van elkaar kunnen verlangen, omdat de ambtenaar deze taak op zich neemt (BR6,9). Regievoering van de gemeente zorgt dus wel voor samenwerking, zolang de gemeente die regie wel blijft voeren en richting blijft aangeven. Wanneer ze dit los laat, lijkt het niet te komen tot goede samenwerking.

77

4.4 Vergelijken tussen de gemeenten Sluiter en Buiter In deze paragraaf zal er een vergelijk tussen de gemeente Sluiter en Buiter worden gemaakt. Hierbij ligt de focus op de verschillen en overeenkomsten tussen bij de gemeenten. In beide gemeenten lijkt de samenwerking tussen organisaties beter te kunnen. Zowel de respondenten vanuit de gemeenten als de respondenten vanuit de organisaties zijn zich bewust van dit feit. Organisaties zouden meer met elkaar moeten afstemmen en meer buiten hun eigen kaders moeten kijken in deze samenwerking. Ook komt in beide gemeenten naar voren dat het meetbaar maken van effecten van de samenwerking op jongeren niet wordt geprobeerd te meten. De geïnterviewden vanuit de gemeentes geven aan dat het erg lastig is om zulke zaken te meten. Respondenten uit de organisaties beamen dit, maar geven ook aan dat wellicht geprobeerd zou kunnen worden dit in kaart te brengen. In beide gemeenten is er dus een roep om het proberen meetbaar te maken van effecten. Zoals eerder aangegeven blijft dit lastig, omdat niet aangegeven kan worden dat er afname van bijvoorbeeld vroegtijdig schoolverlaters is en dat dit te maken heeft met de regie van gemeenten op de samenwerking. Toch kan geprobeerd worden hier meer inzicht in te krijgen. Daarnaast komt in beide gemeenten naar voren dat de taakverdeling voor de organisaties vaak onduidelijk is. Wie pakt wat wanneer op? De gemeente zou hier volgens respondenten een rol in moeten hebben, door hierover duidelijkheid te verschaffen. Dit bevordert de samenwerking, omdat helder wordt gemaakt wie wat doet. Ten derde geven respondenten in beide gemeenten aan dat er een scherpere visie zou moeten zijn van waaruit gestuurd wordt door de regisseur. Deze is nu nog te vaak niet aanwezig. In de gemeente Sluiter loopt dit echter beter dan in de gemeente Buiter, waardoor respondenten uit organisaties daar minder op aan te merken hebben dan in de gemeente Buiter. Ten vierde komt in beide gemeenten het punt CJG naar voren. Respondenten uit beide gemeenten geven aan dat de betrokken ambtenaren in de voorfase de partijen goed betrokken hebben. Daarna zijn er mooie convenanten en afspraken gesloten, waarna vervolgens niets meer gebeurt. In de gemeente Buiter heeft dit te maken met het feit dat de gemeente het proces, nadat er convenanten en afspraken zijn gemaakt, te veel los heeft gelaten. Er wordt niets strik genoeg gekeken of zaken worden nageleefd, waardoor er weinig van de grond komt. In de gemeente Sluiter heeft het te maken met het feit dat regie in handen van een partij is gelegd, waardoor andere partijen het idee hebben dat hun belangen niet worden meegenomen. In beide gevallen laat de betreffende ambtenaar zijn regierol los, waardoor het CJG proces stil komt te staan. De regisseur zou hierin een cruciale rol moeten blijven spelen en nadat er afspraken zijn gemaakt hierop moeten sturen als onafhankelijke partij. Ook komt naar voren dat in beide gemeenten de regionale samenwerking nog niet is waar 78

die zijn moet. In beide gemeenten wordt dit erkend door zowel de ambtenaren als de respondenten uit de organisaties. In de gemeente Sluiter lijkt er strakker regie gevoerd te worden dan in de gemeente Buiter. Respondenten uit de gemeente Buiter geven aan dat de gemeente vaak nog zoekende is naar haar rol, waardoor zaken soms onduidelijk zijn. In de gemeente Sluiter weet de gemeente al beter waar ze heen wil. Dit zorgt voor een sterkere regierol vanuit ambtenaren op de samenwerking. Daarnaast wordt in de gemeente Buiter door respondenten vaak aangehaald dat er te veel gestuurd wordt op de cijfers in plaats van op de doelen. Dit versterkt het beeld dat in de gemeente Buiter de doelen en richtlijnen van wat er bereikt moet worden minder helder zijn. In de gemeente Sluiter wordt dit vrijwel niet aangegeven door geïnterviewde respondenten. In beide gemeenten komt naar voren dat de ambtenaren aangeven dat regie leidt tot samenwerking, maar dat de partijen daar wisselende meningen over hebben. zij zien wel dat regie leidt tot samenwerking, maar geven ook aan dat de gemeente regie moet blijven voeren om samenwerking te blijven stimuleren. Daar waar de gemeente de regie los laat, lijkt ook samenwerking ver te zoeken. De gemeente moet volgens de partners proberen om als onafhankelijk persoon boven het geheel te blijven staan en zo partijen bij elkaar te zetten, richting aan te geven, te sturen, knopen door te haken en een duidelijke visie uitdragen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de gemeenten tegen de zelfde knelpunten aanlopen en met ongeveer dezelfde problemen zitten. Er zijn dus meer overeenkomsten dan concrete verschillen tussen de gemeente Buiter en Sluiter.

79

4.5 De gemeente Rotterdam als best practice De gemeente Rotterdam wordt zoals eerder aangegeven gezien als best practice. Dit blijkt uit het feit dat steeds meer gemeenten het systeem van Rotterdam overnemen en gemeenten ook willen leren van het Rotterdamse opschalingssysteem (RR1). Rotterdam heeft een eigen systeem betreffende haar aanpak in het jeugddomein. Vooraf moet wel gesteld worden dat Rotterdam een grote gemeente is met haar eigen problematiek. Toch zouden andere gemeenten wellicht lering kunnen trekken uit de manier waarop Rotterdam de problematiek rondom jeugd aanpakt. Uit het interview komt naar voren dat de gemeente Rotterdam een duidelijke eigen manier van aanpakken van de jeugd heeft. Ze heeft een sterk opgezet opschalingsysteem en voert op basis daarvan haar regie. Het systeem is ontstaan naar aanleiding van het maasmeisje. In dit ernstige geval werd er onvoldoende informatie gedeeld tussen betrokken hulpverleners. De gemeente wilde daarop de regie pakken, om zulke zaken zo veel mogelijk te voorkomen. Dit is gedaan door het jeugdconsulaat op te richten. Deze richt zich er op om de wereld van veiligheid (justitie, politie) en sociaal (jongerenwerk, hulpverlening, bjz etc.) bij elkaar te brengen. Daarnaast was het binnen de gemeente zelf ook niet op orde. Rotterdam bestaat uit deelgemeenten en elke deelgemeente hanteerde haar eigen werkwijze. Door dit systeem te introduceren is hier ook orde in geschept, omdat er vanuit een centraal systeem gewerkt zou worden. (RR1) Het systeem zoals het nu bestaat, bestaat sinds tweeëneenhalf jaar. Aan de top van de piramide zit de jeugdconsul. Tussen de lijnen die lopen zijn er afspraken gemaakt over hoe je van beneden naar boven een casus kunt opschalen en hoe aan de bel getrokken kan worden als er risico’s gesignaleerd worden door individuele werkers op een school of binnen een lokaal zorgnetwerk. Per deelgemeente is er een DOSA(deelgemeentelijke organisatie sluitende aanpak) regisseur actief (RR1). Deze regisseur is er om alles in de preventieve keten soepel te laten verlopen en om afstemming te creëren tussen de preventieve, curatieve en repressieve keten. Deze regisseur signaleert, registreert, coördineert, houdt contact en zoekt afstemming met alle partners. De regisseur mengt zich niet inhoudelijk in zaken, maar is het centrale meldpunt bij wie de signalen binnen komen. De DOSA-regisseur bespreekt signalen vervolgens weer met partners en onderneemt actie. Als de DOSAregisseur er niet uit komt, dan worden de problemen opgeschaald naar de Jeugdconsul (Gemeente Rotterdam, 21-10-2009). Deze kan op directeurs niveau de koppen bij elkaar zetten, om als nog tot actie te komen (RR1). Op de volgende pagina wordt het systeem dat in Rotterdam wordt gebruikt weergegeven.

80

Samenwerking tussen de ketens. Eén kind, één gezin, één plan, één regisseur

(Gemeente Rotterdam, factsheet DOSA 2008: 2) Het begrip DOSA bestond al op deelgemeentelijk gebied, maar elke deelgemeente deed iets anders. Er waren geen richtlijnen en protocollen aanwezig waardoor afstemming vaak lastig was. De gemeente Rotterdam heeft toen centraal besloten dit recht te trekken door: ‘heel simpel een plaatje te creëren van: dit is zoals we het doen en iedereen gaat zich daar aan houden vanaf nu. Dat hebben we dus uitgeleerd, in de sessie belegt en met al die mensen hebben we werkconferenties gehouden.’ (RR1) Het plaatje is er bij bedacht en dit is vervolgens nadrukkelijk naar de buitenwereld gecommuniceerd. Dit is wel hand in hand gegaan met betrokken partners, want de gemeente beseft maar al te goed dat de uitvoerende organisaties ook betrokken moeten worden. (RR1) Daarnaast is jeugd in de gemeente Rotterdam verdeeld over verschillende diensten, zoals de dienst onderwijs, veiligheid, zorg etc. Door het opschalingssysteem wordt geprobeerd de verschillende diensten te laten samenwerken met het gedachte goed dat ze een keten zijn.

81

Dit is ook te zien aan de afbeelding. Alle delen zijn met bepaalde lijnen aan elkaar verbonden. ‘Dat is echt heel nadrukkelijk wat Rotterdam doet. Wij zijn een keten moeten er samen voor gaan.’ (RR1) Het hebben van een goed werkend en stevig staand systeem is al een goede stap om regie te voeren en samenwerking te bevorderen. Dit biedt immers de ruimte om organisaties te wijzen op het systeem waarmee gewerkt worden. Voor organisaties zijn er duidelijke kaders aanwezig hoe zij moeten functioneren. Iedereen kent zijn plaats in de keten en er is een heldere taakverdeling. Hierover zijn concrete afspraken gemaakt en daar is geen discussie meer over mogelijk (RR1). De geïnterviewde geeft aan dat mensen zich moeten committeren aan regievoering. ‘Ze moeten regisseerbaar zijn. Continu in de gaten blijven houden. Je kunt niet voor 100% vertrouwen op professionaliteit van die mensen. Dus je moet altijd er achter aan gaan en kijken of afspraken worden nageleefd.’ (RR1) De DOSA-regisseurs en het jeugdconsulaat zijn er voor om dit te doen. Zij zorgen er voor dat er regie wordt gevoerd, maar staan in zoverre wel als onafhankelijke personen op afstand. Daarnaast kunnen partijen door dit systeem zien dat als ze meewerken dat het sluitend is. En aan de andere kant heeft de gemeente instrument in handen om mensen ter verantwoording te roepen. (RR1) Dit betekent niet dat alles vlekkeloos gaat in Rotterdam. In Rotterdam wordt er langzaam een cultuur omslag gemaakt (RR1). De geïnterviewde geeft ook aan dat het lastig blijft een volledig beeld te hebben van het jeugddomein en de werkende organisaties daarbinnen. Wel is het van belang dit zo goed mogelijk in kaart te brengen. Rotterdam heeft een goed overzicht van de belangrijkste partners, maar een totaal beeld is ook in Rotterdam niet aanwezig (RR1). De gemeente krijgt van haar partners te horen dat ze goed regie voert op deel thema’s, maar dat er weinig regie en samenhang is over het geheel binnen de preventieve jeugdketen. Voor Rotterdam als grote gemeente is het wellicht ook lastiger om zulke overlegstructuren te creëren (RR1). Daarnaast schrikt de aanpak van Rotterdam partijen soms ook af. Echter de gemeente staat achter deze aanpak, omdat zij vindt dat ze een leidende rol moet hebben binnen het jeugddomein. (RR1) ‘Dit plaatje verkoopt zichzelf. Iedereen is geïnteresseerd. Het concept is wij hebben regie als gemeente en wij willen met alle partijen dat signalen op plek komen waar het hoort en dit is het plaatje hoe we het neer zetten.’ (RR1) De les die getrokken kan worden uit de gemeente Rotterdam is dat ook in Rotterdam de regievoering op de jeugdketen niet vlekkeloos verloopt. In Rotterdam loopt de gemeente, 82

voorzover hier uitspraken over te doen zijn, ook tegen problemen als overall regie aan en wordt het ook als lastig ervaren om een compleet beeld te krijgen van het jeugddomein. Daarbij verloopt samenwerking tussen de gemeente en organisaties ook niet altijd vlekkeloos, omdat de gemeente wel sterk haar eigen weg volgt. Maar in Rotterdam staat een stevig systeem met visie dat door de gemeente wordt uitgedragen, waardoor samenwerking en de taakverdeling helder is. Betrokken organisaties staan achter het systeem, want voor hen is duidelijk hoe de vork in de steel steekt.

83

4.6 Beantwoording deelvragen 4.6.1 In welke mate is er sprake van ketensamenwerking binnen het jeugddomein? Binnen de gemeente Sluiter en Buiter is er sprake van samenwerking binnen het jeugddomein. De ambtenaren uit beide gemeentes vinden dat dit goed gaat, maar geven ook aan dat het beter zou kunnen. Ook organisaties geven aan dat er wel degelijk wordt samengewerkt, maar dat de manier waarop er samen wordt gewerkt beter kan. Verder geven alle respondenten aan dat effecten van samenwerking lastig meetbaar zijn, maar dat door de samenwerking wel degelijk jongeren geholpen worden. Er is dus sprake van samenwerking en dit uit zich concreet in voorbeelden als de CJG, het jongerenloket, buurtnetwerkoverleggen etc. Daarbij zou ketensamenwerking gemeten kunnen worden aan een aantal indicatoren volgens de theorie. In de praktijk blijkt dit nog niet zo eenvoudig en is het lastig te meten of ketensamenwerking bepaalde effecten met zich mee brengt. Een helder beeld of er sprake is van goede ketensamenwerking omdat er een grotere snelheid is, een betere kwaliteit wordt geboden, er tegen lagere kosten wordt gewerkt, en er een grotere variëteit en flexibiliteit is, is er in beide gemeenten dus niet. Wel hebben respondenten in beide gemeenten het idee dat de samenwerking hier voor zorgt, maar dat dit op veel vlakken beter kan en meetbaar gemaakt zou moeten worden. Daarnaast wordt samenwerking in beide gemeenten bemoeilijkt door de verkokering geven respondenten uit de organisaties aan. Dit bevestigt het patroon dat in de literatuur in hoofdstuk twee werd geschetst. Samenwerking en ketendenken wordt vaak bemoeilijkt door dat partijen door de tijd heen autonoom zijn gaan werken. Echter goede ketensamenwerking binnen het jeugddomein vereist van partijen dat zij buiten hun kokers gaan kijken en samen met andere organisaties gaan werken binnen hetzelfde domein. Dit is een lastig proces. 4.6.2 Hoe ziet de regierol van de gemeenten er uit? Zowel in de gemeente Buiter als Sluiter wordt aangegeven dat de gemeente wel een formele rol heeft maar dat ze geen concrete doorzettingsmacht heeft en weinig kan afdwingen. Wettelijk heeft zij slechts een aantal toezichtzaken, maar het is voor de ambtenaren niet mogelijk om samenwerking af te dwingen. Het is vooral de taak van de ambtenaren, zo geven zij aan, partijen te betrekken en alles proberen in samenhang te benaderen. In de gemeente Buiter geven ambtenaren aan dat als wel doorzettingsmacht zouden hebben, het de vraag is of ze daar gebruik van zouden maken. In geval van noodzaak zou het echter wel handig zijn het te hebben. In de gemeente Buiter wordt sterk geprobeerd organisaties te betrekken bij het maken van beleid. Dit doet de gemeente bewust volgens de ambtenaren, omdat in het veld de professie ligt. De ambtenaren proberen partijen te enthousiasmeren mee te doen. Daarbij is de gemeente afhankelijk van de uitvoerende organisaties, zij moeten het uiteindelijk doen. Partijen beamen ook dat ze worden betrokken bij het invullen van 84

beleid. Wel krijgt de gemeente veel vanuit de rijksoverheid opgelegd, dit geven zowel de ambtenaren als respondenten uit de organisaties aan. Echter de beleidskaders bieden ruimte om beleid zelf in te vullen. In de gemeente Sluiter worden organisaties ook betrokken bij het invullen van beleid. Echter de ambtenaar vanuit de gemeente geeft wel aan te weten waar hij heen wil alvorens de partijen worden ingeschakeld. Ook partijen geven aan dat ze betrokken worden bij beleid, maar dat er niet altijd wat mee gedaan wordt. De andere ambtenaar uit de gemeente Sluiter geeft ook aan dat er veel beleid vanuit de rijksoverheid komt, maar dat de richtlijnen daarop wel los ingericht zijn. De ambtenaar geeft aan dat ze soms zelfs te los zijn, waardoor onduidelijk wordt hoe iets ingevuld zou moeten worden. Ook de geïnterviewden uit de organisaties geven aan dat er veel vanuit de rijksoverheid komt wat gemeenten moeten uitvoeren. In beide gemeentes worden er echter wel veel convenanten gesloten en afspraken gemaakt met organisaties. Daarop kan de gemeente wel sturen, dus in die zin heeft ze daar wel doorzettingsmacht. Dit is echter niet op elk terrein zo. Het type regisseur dat in beide gemeenten naar voren komt zijn zowel de uitvoeringsgerichte regisseur en de visionaire regisseur. Het is namelijk niet zoals bij de uitvoeringsgerichte regisseur dat gemeenten een sterke doorzettingsmacht hebben. Ze moeten het hebben van de afspraken en convenanten, maar dan nog loopt het niet altijd even soepel. Daarnaast hebben de gemeenten, Sluiter meer dan Buiter, ruimte om hun eigen beleidskaders te bepalen. Bij de visionairregisseur sluit ook bij beide gemeenten aan, omdat de gemeenten op bepaalde vlakken wel afhankelijk zijn van partijen en partijen ook de ruimte geven beleid aan te passen. Vooral in de gemeente Buiter komt sterker naar voren dat de gemeente afhankelijk is van partijen en hen echt nodig heeft om haar jeugdbeleid te bereiken. Gemeente Buiter

Gemeente Sluiter

Doorzettingsmacht

Deels, geen hiërarchische macht, wel macht op basis van gesloten afspraken en convenanten

Deels, geen hiërarchische macht, wel macht op basis van gesloten afspraken en convenanten

Bepalen eigen beleidskader

Krijgt veel vanuit overheid opgelegd, maar kan dit zelf ruim invullen. Is bij uitvoering van beleid wel grotendeels afhankelijk van uitvoerende organisaties en betrekt deze ook

Krijgt veel vanuit overheid opgelegd, maar kan dit zelf ruim invullen. Is bij uitvoering van beleid wel grotendeels afhankelijk van uitvoerende organisaties en betrekt deze ook. Toch lijkt focus hier te neigen naar bepalen

Type regisseur

Visionaire regisseur/ uitvoeringsgerichte regisseur

Visionaire regisseur/ uitvoeringsgerichte regisseur

Het type regisseur dat uit dit onderzoek naar voren komt, sluit deels aan op wat de overheid als ideaal type ziet. Het ideaal type zou zijn de uitvoeringsgerichte regisseur, maar uit het 85

onderzoek komt duidelijk naar voren dat gemeenten (te) weinig doorzettingsmacht hebben. Verder zien de ambtenaren in de gemeente Sluiter hun regierol als samenhang en samenwerking creëren door middel van regie, waaronder zij verstaan: sturing, binding, faciliteren en initiëren van samenwerking en beleid binnen het jeugddomein. Respondenten uit de organisatie geven ongeveer een gelijksoortige regierol weer en vinden ook dat de gemeente de regie moet hebben. Zij zien dit als sturing op de grote lijnen, zaken aan professionals overlaten, aansturen, signaleren, voortouw nemen en knopen doorhaken. Dit alles vanuit een heldere visie. De gemeente pakt volgens de respondenten deze regierol aardig op, maar zou deze soms nog sterker moeten oppakken als onafhankelijke partij die de lijnen scherper uitzet. De ambtenaren binnen de gemeente Buiter zien hun regierol als richting aangeven waar partijen heen moeten en vervolgens daar op sturen. Die richting wordt bepaald aan de hand van gemaakte afspraken. Daarnaast zien ze de rol van de gemeente als faciliterend en ondersteunend. De respondenten uit de organisaties zien de regierol van de gemeente ook het liefst zo. Daarnaast geven zij aan dat de regisseur(s) het geheel moet monitoren en partijen wijzen op hun verantwoordelijkheden. Dit gaat redelijk in de gemeente Buiter, maar de regierol zou strakker neergezet kunnen worden door een sterkere visie uit te dragen vanuit de gemeente. 4.6.3 Hoe wordt de regievoering op de samenwerking door de onderzochte gemeenten ingevuld en waarin zitten de knelpunten en succesfactoren? In de gemeente Buiter en Sluiter wordt het uitgangspunt Stimuleren door beide gemeenten ingevuld. De gemeenten proberen actief partijen te betrekken er is veel aandacht voor jeugd binnen het politieke domein. De ambtenaar uit de gemeente Sluiter geeft aan dat hij partijen wel betrekt, maar dat dan gemeente wel al goed weet waar ze heen wil. Partijen binnen de gemeente Sluiter geven dan ook aan soms het gevoel te krijgen dat er te veel opgelegd wordt. Er is dan voor partijen geen ruimte meer zelf nog iets in te brengen, omdat de startnotitie al strak staat. Om de S stimuleren tot een succes te maken is het van belang dat de gemeente Sluiter opener het beleidsproces in gaat. Respondenten zien bijvoorbeeld bij de vorming van het CJG op beleidsniveau wel terug dat ze actief betrokken zijn door de gemeente om hier invulling aan te geven. Bij de gemeente Buiter wordt er goed naar partijen geluisterd en de beide ambtenaren denken ook dat de kracht in het veld ligt. Maar niet alles kan altijd zoals de partijen het willen door de financiën. Op deelthema’s van beleid worden ze goed betrokken (zoals ook hier in de invulling van het CJG), maar respondenten geven ook aan dat ze wat meer bij de gehele jeugdvisie en de invulling daarvan betrokken zouden willen worden. Een respondent geeft aan toch minder betrokken te worden dan hij zou willen. Ook hier vergt de S stimuleren dus enige verbetering, want alle partijen dienen het gevoel te hebben betrokken te worden en invloed te kunnen uitoefenen. Bij stimuleren betreft het immers niet alleen luisteren naar partijen, maar ook het meenemen van aanpassingen en opmerkingen van partijen in het beleid. 86

Bij situeren komen veel problemen naar voren, omdat het plaatsen van het netwerk en de betrokken partijen daarin nog niet zo eenvoudig gaat in het complexe veld van het jeugddomein. Het lijkt voor de gemeenten moeilijk te zijn om een helder beeld te krijgen van het netwerk, de beschikbare middelen van de organisaties en een heldere taakverdeling voor de organisaties in het netwerk. De ambtenaar uit de gemeente Sluiter geeft aan dit wel redelijk in beeld te hebben. Ook de respondenten uit de organisaties geven aan dat de gemeente dit voor zover mogelijk is in het complexe netwerk dit heeft. De gemeente heeft volgens de respondenten uit de organisatie een goed beeld van de omgangsvormen tussen organisaties. Wat minder gaat is de regionale samenwerking en het hebben van een heldere taakverdeling. Er is sprake van regionale samenwerking, vanuit alle respondenten wordt echter aangegeven dat dit sterker en beter moet. De taakverdeling, wie doet wat, is vaak nog erg onduidelijk voor partijen, waardoor zaken dubbel gebeuren en partijen niet van elkaar op de hoogte zijn, zoals de opvang van zwerfjongeren in de gemeente. De gemeente zou hier meer duidelijkheid in moeten brengen, zodat samenwerking in het netwerk beter verloopt en iedereen zijn plaats in het netwerk ken. In de gemeente Buiter speelt het zelfde probleem, het netwerk is erg complex, waardoor de ambtenaar aangeeft er niet volledig grip op te hebben. Dit wordt bevestigd door het veld, maar zij geven aan dat dit ook erg lastig is. De gemeente werkt regionaal samen, maar ook dat moet in deze gemeente versterkt worden geven alle respondenten aan. Daarnaast speelt ook hier het feit dat de rolverdeling onduidelijk is, waardoor niet helder is wie wat doet. Dit zorgt voor dubbelingen en ontwijken van verantwoordelijkheden. Een voorbeeld is het postadressen verstrekken aan jongeren zonder huisvesting. Deze jongeren vallen tussen wal en schip, omdat in de gemeente niet helder is wie dit op moet pakken. De gemeente zou hier sterker op in moeten spelen door een heldere taakverdeling weer te geven. De ambtenaar is zich hiervan bewust en geeft aan dat de gemeente hier mee bezig is maar er nog niet is. In de gemeente Rotterdam is een systeem aanwezig waarin de rollen van partijen duidelijk zijn en worden gemaakt. In deze gemeente speelt dan ook niet het probleem van de taakverdeling. Organisaties weten waar ze staan en wat ze moeten doen. In de gemeente Buiter en Sluiter wordt niet volgens een bepaalde systematiek en een sterk ingevoerd ‘plaatje’ gewerkt. Een heldere taakverdeling wordt door respondenten echter wel als problematisch ervaren. In beide gemeenten komt het echter wel voor dat bij bepaalde overleggen als de buurtnetwerkoverleggen of de jeugdnetweroverleggen, de taken zeer helder zijn, omdat de ambtenaar die daar de regie heeft zorgt dat helder wordt wie wat doet en dat in elk overleg wordt besproken welke richting ze met z’n allen op gaan. Bij de derde S steun creëren loopt het in beide gemeente aardig. Er worden in de gemeente Buiter veel overleg gecreëerd rondom belangrijke beleidsthema en rondom uitvoering van beleid, om een zo breed mogelijk draagvlak te creëren. Wel wordt er volgens de ambtenaar te veel gestuurd en gepraat over cijfers en te weinig op doelen en inhoud. Dit zou wel meer moeten. De ambtenaren geven aan dat de belangen in het oog worden gehouden en dat er 87

samen wordt geprobeerd tot een doel te komen. Ook respondenten beamen dat er voldoende overleg plaats vindt tussen de gemeente en organisaties en de organisaties onderling. Het betreft hier overleggen als opbouw CJG, buurtnetwerkoverleggen, ZAT’s, vangnetoverleggen etc. De overleggen die de gemeente creëert lopen vaak er goed, zoals de jeugdnetwerkoverleggen waar de gemeente strakke regie op voert. De meningen over het feit of de gemeente probeert tot een doel te komen en belangen in het oog houdt zijn verschillend. Een aantal respondenten geeft aan dat de gemeente dit wel doet. Een aantal geeft aan dat dit niet het geval is en dat de gemeente meer als onafhankelijke partij boven de belangen en doelen moet gaan staan en haar regie niet uit handen moet geven. Ook in de gemeente Sluiter wordt veel overlegd. De gemeente creëert veel overlegstructuren rondom bepaalde thema’s als het CJG, Bolo, buurtnetwekoverleggen etc. De ambtenaar geeft aan dat geprobeerd wordt de belangen van partijen in het oog te houden maar dat er soms ook knopen doorgehakt moeten worden. Daarnaast geven de ambtenaren aan dat er geprobeerd wordt om samen tot een doel te komen. De meeste partners beamen dat er voldoende overlegstructuren zijn, echter een aantal geven ook aan dat dit een tandje harder zou mogen. Daarnaast wordt er altijd geprobeerd om de belangen in het oog te houden en samen tot een doel te komen. Echter wanneer de gemeente de regie uit handen geeft aan een niet onafhankelijke partij, zoals dit bij de CJG gebeurd is, worden belangen minder gewaarborgd, waardoor samenwerking ook lastiger van de grond komt. Bij het uitgangspunt structureren gaat het er om dat de gemeente zorgt voor contacten tussen organisaties onderling. In de gemeente Buiter wordt dit gedaan op basis van overlegstructuren en een keer per jaar wordt er een jeugdmarkt georganiseerd waarin alle partijen uitgenodigd worden die actief zijn binnen het jeugddomein. Respondenten zijn het er over eens dat de gemeente niet te veel op de contacten tussen organisaties onderling moet zitten, echter wanneer het op beleid aankomt, zou de gemeente dit wel moeten doen. Nadat afspraken zijn gemaakt lijkt de gemeente zich in sommige gevallen terug te trekken. Juist dan verwachten respondenten van de ambtenaar een actieve houding waarin de ambtenaar partijen blijft sturen op hetgeen dat afgesproken is. Bij de CJG werden er convenanten gesloten, de gemeente trok zich terug, en nu staat volgens respondenten de ontwikkeling rondom het CJG stil. Daarnaast zijn partijen concurrenten van elkaar en is het aan de regisseur er voor te zorgen dat partijen met elkaar samenwerken en dit wantrouwen wegneemt door partijen zekerheid te geven. Dit gebeurt nu nog te weinig in de gemeente Buiter. Dit zelfde geldt voor afspraken over conflictregulering, communicatie tussen organisaties, kennisuitwisseling en informatiebeheer. Deze zijn weinig aanwezig. De regisseur zou hier een rol in moeten spelen door in te grijpen wanneer hij ziet dat het mis gaat op bepaalde beleidsvlakken en dit meer moeten stimuleren te doen. In de gemeente Sluiter geven de ambtenaren aan dat zij zorgen voor contact tussen organisaties op bepaalde thema’s. Daarnaast willen ze in jaarverslagen terug zien dat organisaties hebben samengewerkt. Toch lijken organisaties elkaar niet altijd te kennen, 88

geeft de ambtenaar aan. De ambtenaar geeft aan dat ook helder is waar organisaties op af worden gerekend en wat ze dienen te behalen. Respondenten bevestigen dat de gemeente contacten realiseert tussen organisaties als het gaat om thema’s, maar dat verdere contacten tussen organisaties ook bij de organisaties zelf moet liggen. Het is hen ook helder waarop ze moeten presteren. In het netwerk is er echter weinig sprake van kennisuitwisseling, communicatie en afspraken hierover. Partijen geven aan dat dit ook deels bij hen ligt. Dit heeft net als in de gemeente Buiter te maken met het feit dat partijen concurrenten van elkaar zijn en verschillende culturen hebben. De ambtenaren kunnen hier wellicht aan bijdragen door hun vertrouwen uit te spreken geeft een respondent aan.

Tot slot wordt er gekeken hoe de gemeenten invulling geven aan de S sturen. De gemeente Buiter geeft aan actief partijen te selecteren en die partijen te betrekken die nodig zijn bij bepaald beleid of bepaalde activiteiten. De ambtenaren geven aan dat er geëvalueerd en verantwoording wordt afgelegd op basis van gemaakte prestatieafspraken, deze zijn dus aanwezig. Echter dit gebeurt volgens de ambtenaar te veel op cijfers en zou meer moeten gaan op de inhoud. De ambtenaar staat ook open voor initiatief van de partners, echter door financiële omstandigheden is niet alles haalbaar. Ook de partners beamen dat de nadruk te veel ligt op cijfers waardoor inhoud verloren gaat. Daarbij geven respondenten aan dat de gemeente ruimte biedt voor initiatief. Een respondent maakt wel op dat dit sterk persoonsafhankelijk is. Bij de gemeente Sluiter gaat het er ongeveer op dezelfde manier aan toe. De ambtenaren geven aan dat ze bij beleid weten welke partijen ze dienen te betrekken. Ook hebben zij prestatieafspraken met partijen waarmee ze een subsidieregeling hebben. De gemeente biedt voorzover dit financieel mogelijk is ook ruimte voor initiatief. Respondenten beamen dit. Een respondent waar de gemeente geen subsidie regeling mee heeft geeft zelfs aan dat alles prima in goed vertrouwen verloopt. De invulling van de vijf S-en in beide gemeenten loopt dus niet helemaal zoals het zou moeten lopen. Echter in beide gemeenten lijken de ambtenaren zich wel bewust van waar het stroever gaat en waar het beter gaat. Ambtenaren geven ook aan er aan te werken. Daarbij zijn zowel de respondenten als de ambtenaren zich bewust van het feit dat het een complex veld is waarin zij werkzaam zijn. In de gemeente Sluiter lijkt de regie wat strakker gevoerd te worden dan in de gemeente Buiter. Hieronder wordt weergegeven wat er verbeterd zou moeten worden aan de invulling van de vijf S-en. De Vijf S-en

Gemeente Buiter

Gemeente Sluiter

Stimuleren

-

Partijen meer betrekken en invloed laten hebben op jeugdvisie in zijn geheel

-

Zorgen voor minder startklare documenten, zodat partijen meer kunnen inbrengen

Situeren

-

Taakverdeling en verantwoordelijkheden moet

-

Taakverdeling en verantwoordelijkheden moet

89

helderder -

Beter overzicht betrokken partijen en hun middelen (sociale kaart)

-

Sterkere regionale regievoering en samenwerking .

Steun creëren

-

Structureren

-

Sturen

helderder -

Sterkere regionale regievoering en samenwerking .

Versterken door als ambtenaar meer te profileren als onafhankelijk persoon die knopen doorhakt en stuurt op gezamenlijk doel

-

Regie dient niet uit handen gegeven te worden aan andere ‘gekleurde’ partij, hierdoor verlies draagvlak.

Relaties moeten goed onderhouden blijven.

-

Concurrentie probleem.

-

Sterker structureren trajectafspraken

-

Concurrentie probleem.

-

Sterker structureren trajectafspraken

-

Moet meer sturen op inhoud i.p.v. op cijfers

Vult de gemeente op juiste manier in

4.6.4 Leidt regievoering tot samenwerking? In beide gemeenten geven de ambtenaren aan dat regie wel tot samenwerking leidt. Dit zien ambtenaren terug aan de CJG, het jongerenloket, buurtnetwerkoverleggen, vangnetoverleggen etc. De ambtenaren geven bij deze overleggen een goede invulling aan regie en zorgen dat partijen bij elkaar gezet worden. In beide gemeenten geven ambtenaren aan dat ze wellicht de regierol strakker zouden kunnen neerzetten. Respondenten uit de organisaties hebben gemengde ideeën bij het feit of regievoering leidt tot samenwerking. In beide gemeenten wordt door partners aangegeven dat regie zeker tot samenwerking leidt, zoals te zien bij de convenanten die gesloten zijn omtrent CJG, de buurtnetwerkoverleggen, de jeugdnetwerkoverleggen en het jongerenloket. Op deelthema’s en op zulke overleggen lukt het meestal wel om regie te voeren en als de ambtenaar vanuit de gemeente eenmaal regie voert dan loopt dit vaak ook goed en leidt dit tot samenwerking. Voor partijen is dan helder wat er gedaan moet worden. Echter wanneer de ambtenaar de regierol los laat, gaat het vaak ook mis en komt veel niet tot stand. Regie leidt dus tot samenwerking als de gemeente er voor zorgt dat ze als onafhankelijk persoon het proces blijft aansturen op de gemaakte afspraken, knopen doorhakt, de koppen bij elkaar zet. Daarbij geven alle partners aan dat het belangrijk is dat er een duidelijke richting aanwezig is, partners worden betrokken bij het vaststellen van doelen en beleid en dat er wordt gecommuniceerd naar de partners toe.

90

5. Conclusie 5.1 Conclusie Na het lezen van voorgaande bevindingen en het beantwoorden van de deelvragen is duidelijk geworden dat ketensamenwerking en regievoering lastige begrippen zijn, waar geen eenduidige beelden van te schetsen zijn. Er zal in de conclusie antwoord worden gegeven op de hoofdvraag van dit onderzoek: Hoe kunnen gemeenten regie voeren op de samenwerking in de preventieve jeugdketen en waarin zitten de knelpunten en succesfactoren? Zoals uit het onderzoek naar voren komt wordt er op allerlei verschillende manieren invulling gegeven aan regie door de onderzochte gemeenten. Regie wordt echter wel door alle betrokken partijen omschreven als knopen doorhaken, richting geven, sturen, faciliteren, ondersteunen en partijen bij elkaar brengen. Gekeken vanuit het vijf S-en model zijn de onderzochte gemeenten aardig op weg, maar moeten er ook nog een aantal punten verbeterd worden wil regie echt succesvol zijn (zie tabel paragraaf 4.6.3). Succesvol is regie, wanneer regie leidt tot samenwerking. Toch lukt het gemeenten niet dit geheel voor elkaar te krijgen. Zij lopen hierbij tegen een aantal belangrijke knelpunten aan. Knelpunten van regievoering zijn vaak dat regisseurs niet helder maken wie wat doet en regisseurs niet duidelijk sturen richting een bepaald doel. Hierdoor wordt ook geen duidelijke richting aangeven welke kant het met regie en beleid op gaat en wat er met samenwerking exact bereikt moet worden. In de beide onderzochte gemeenten kwam dit knelpunt naar voren. In de gemeente Rotterdam werken ze vanuit een duidelijk opschalingssysteem dat ze gevisualiseerd hebben, waardoor partijen precies weten wat hun plek in de keten is. In Rotterdam is er dan ook geen sprake van een onduidelijke taakverdeling. Ook komt uit beide gemeenten naar voren dat zolang de gemeente regie voert en helder aangeeft wie wat doet, het ook goed gaat en partijen een beeld hebben van wat hun taak is. Echter de ambtenaren voeren de regie hierop minder strak dan wenselijk wordt geacht door de partners. Nadat convenanten zijn gesloten en afspraken zijn gemaakt met partners, zit de regierol van de gemeente er niet op. Juist dan is het belangrijk dat de ambtenaar regie blijft voeren door op de gemaakte afspraken te sturen en te zorgen dat deze nagekomen worden blijkt uit het onderzoek. Daar waar de ambtenaar vanuit de gemeente regie blijft voeren na gemaakte afspraken loopt de samenwerking goed (jeugdnetwerkoverleggen), daar waar dit niet wordt gedaan, loopt de samenwerking spaak (CJG). Ambtenaren dienen de regie ook niet uit handen te geven aan een niet onafhankelijke partijen, omdat samenwerking dan stroever verloopt. Partijen werken dan sneller vanuit hun eigen belang dan vanuit het algemeen belang Dit blijkt uit een voorbeeld bij de gemeente Sluiter waar de regie voor de CJG in handen van de GGD is gelegd en waar dit nu niet loopt, omdat partijen het gevoel hebben dat de GGD de andere belangen te weinig in het oog houdt. Daarnaast blijkt het lastig te zijn om een goed overzicht te krijgen van de betrokken actoren binnen het jeugddomein. Dit is 91

een punt waar alle drie de onderzochte gemeenten mee te maken hebben. Het jeugdveld is namelijk een complex veld waarin vele partijen werkzaam zijn waar de gemeente een subsidieregeling mee heeft, maar ook particuliere initiatieven komen veel voor binnen dit domein. De gemeenten zouden hier echter wel beter zicht en grip op kunnen krijgen door het hebben van een sociale kaart. Een algemeen knelpunt dat naar voren komt zijn de financiën. Deze brengen vaak problemen met zich mee. Regisseurs hebben weinig doorzettingsmacht, doordat zij ook weinig financiële middelen hebben, wordt het ze extra moeilijk gemaakt zaken voor elkaar te krijgen. Daarnaast wordt aangegeven dat organisaties het gevoel hebben dat ze te veel vanuit de gemeente ‘gedropt’ krijgen, waardoor samenwerking lastig van de grond komt. Dit ‘gedropte’ wordt veroorzaakt omdat gemeenten zelf ook beleid vanuit de Rijksoverheid opgelegd krijgen. Uit het onderzoek kan geconcludeerd worden dat regie als succesvol wordt gezien wanneer de regievoering als volgt wordt ingevuld: een onafhankelijk persoon die richting aangeeft, sturing heeft en stuurt richting een duidelijke visie, signaleert, partijen bij elkaar zet, knopen doorhakt, maar ook faciliteert en ondersteunt. Belangrijk hierbij is dat deze persoon zich niet te veel mengt in de inhoud maar vooral oog heeft voor het proces. Daarbij is het van belang dat de regisseur samen met de partners tot doelen komt en partners betrekt bij dit proces. Door de regievoering op deze manier in te vullen, heeft de gemeenten slechts nog te maken met het knelpunt financiën, waar moeilijk een oplossing voor te vinden is. Wanneer de ambtenaren uit de gemeente de regievoering ook op deze manier invullen, blijkt uit de praktijk dat regie leidt tot samenwerking en dat er verder geen andere problemen gesignaleerd worden. Wanneer de invulling van regie los wordt gelaten of af wordt gestaan aan een niet onafhankelijke partij lijkt samenwerking niet van de grond te komen. 5.2 Aanbevelingen Uit het onderzoek komen een aantal punten naar voren waarna aanbevelingen gedaan kunnen worden aan gemeenten. Daarnaast kunnen er tips aan ITJ worden meegegeven waar zij op zouden kunnen letten als ze onderzoek doen omtrent regievoering bij gemeenten. Aanbevelingen voor gemeenten Uit het onderzoek komen een zestal algemene aandachtspunten naar voren die voor alle gemeenten interessant kunnen zijn bij regievoering op de preventieve jeugdketen. Het zijn punten waar de gemeente rekening mee dient te houden en niet uit het oogt dient te verliezen. Ten eerste zou er altijd een onafhankelijk persoon moeten zijn die knopen door hakt, stuurt en richting aan geeft. Deze persoon kan vanuit de gemeente geleverd worden. Uit het onderzoek komt naar voren dat als er zo iemand aanwezig is, dit leidt tot betere samenwerking. Deze persoon zorgt er voor dat door de manier van regie voeren, partijen 92

beter gaan samenwerken en meer op elkaar aansluiten, omdat helder is wie wat doet, wat er bereikt moet worden en welke richting er opgegaan wordt. Als regie uit handen wordt gegeven aan een niet onafhankelijke partij blijkt uit het onderzoek dat samenwerking dan moeilijk van de grond komt, omdat partijen zich niet in hun belangen gesterkt voelen. Als tweede punt is het belangrijk dat gemeenten moeten zorgen dat ze een sociale kaart hebben en deze up-to-date houden. Er opereren veel organisaties binnen het jeugddomein en het is een lastige taak hier overzicht op te houden zo komt uit de empirie naar voren. Daarom is het voor gemeenten belangrijk zorgvuldig een sociale kaart bij te houden. Dit kan weer bijdragen aan een heldere taak- en rolverdeling voor organisaties, wat uit het onderzoek als erg onduidelijk naar voren kwam, waardoor verantwoordelijkheden vaak ook vaag bleven. Ten derde is het bij de invoering van de CJG belangrijk dat gemeenten naast beleidsniveau ook zorgen dat een CJG op uitvoerend niveau van de grond komt. Er kunnen goede afspraken staan en mooie convenanten gesloten worden. Vervolgens is het wel de taak van degene die vanuit de gemeente dat beoogt te bewerkstelligen ook daadwerkelijk wordt gestuurd op deze afspraken en convenanten. Dit houdt dus algemeen gezien in dat gemeenten scherp moeten houden dat ze niet alleen op beleidsniveau tot afspraken moeten komen en daarop regie moeten voeren. Zij hebben ook de taak om vervolgens de beleidsuitvoering scherp te regisseren, zodat dat wat afgesproken is ook daadwerkelijk van de grond komt. Uit de empirie kwam naar voren dat de gemeente te vaak de regierol losliet waardoor samenwerking alsnog niet van de grond kwam. Daarnaast ligt een belangrijke taak voor gemeenten weggelegd om regionaal te gaan samenwerken. Veel organisaties die werkzaam zijn binnen het jeugddomein werken al op regionaal niveau. Voor hen zou het werk een stuk overzichtelijker worden als de gemeente meer in zet op regionale samenwerking. Ook krijgen gemeenten steeds meer taken gedelegeerd en is de tendens dat er steeds meer regionaal geregeld moet worden. Door de krachten regionaal te bundelen, zouden gemeenten meer kunnen bereiken. Als vijfde aanbeveling kan worden gezegd dat het belangrijk is in de gaten te houden dat er naast regie op deelthema’s als de ZAT’s, de CJG, de jeugdnetweroverleggen, ook regie wordt gevoerd op het overkoepelende geheel, dus het jeugdbeleid in zijn geheel. Met regievoering moet er gepoogd worden samenhang creëren binnen jeugddomein in zijn geheel. Dit wordt door organisaties ook als wenselijk geacht kwam uit de empirie naar voren. Tot slot is het belangrijk dat gemeenten proberen bereikte resultaten in de preventieve jeugdketen meetbaar te maken. Nu wordt vaak gezegd dat niet helder is wat samenwerking oplevert, maar dat het er wel op lijkt dat samenwerking betere effecten met zich mee brengt. Wellicht is meetbaar maken lastig, maar de gemeente kan proberen dit meer in de tang te krijgen dan dat ze het nu heeft, waardoor samenwerking nog gerichter gestuurd kan worden. Hierdoor wordt voor partijen ook helder waar gemeenten op sturen en regie op voeren. Daarnaast moet samenwerking als het middel worden gezien om concrete doelen te bereiken. Dit kan ook het feit wegnemen dat regievoering vaak persoonafhankelijk is. Door

93

sterk te sturen op de maatschappelijke doelen en de samenwerking om dat te bereiken overstijgt je een persoon. Tips en aanbevelingen voor Integraal Toezicht Jeugdzaken ITJ doet vaak onderzoek bij gemeenten omtrent allerlei onderwerpen. Wanneer het gaat om regievoering zou ze op een aantal punten haar aandacht kunnen leggen, gekeken vanuit dit onderzoek. Daarnaast kan ze gemeenten die aangeven niet weten hoe de regierol in te vullen bovenstaande aanbevelingen meegeven als punten om op te letten en rekening mee te houden bij invulling van regie. Gemeenten geven bij ITJ vaak aan dat ze niet goed weten hoe ze de regierol moeten oppakken. In het onderzoek komt naar voren dat een regisseur door organisaties uit het veld wordt gezien als een onafhankelijk persoon die richting geeft, stuurt, knopen doorhakt, organisaties verbindt en bij elkaar zet. Daarnaast ook faciliteert en initieert. Vaak als er zo’n persoon aanwezig is loopt de samenwerking tussen partijen beter dan wanneer er niet zo’n persoon aanwezig is, zoals blijkt uit dit onderzoek. Daarnaast moet regie meer overall worden gevoerd in plaats van alleen op deelthema’s. De overkoepelende regie op het jeugddomein ontbreekt vaak nog. Gemeenten zouden dus meer aandacht moeten steken in de overkoepelende regie. ITJ kan hier tijdens een onderzoek naar regie op letten of gemeenten die vragen waarop regie te voeren dit meegeven. Er is wel sprake van regionale samenwerking, maar dit zou meer gestimuleerd moeten worden. ITJ kan gemeenten aangeven dat het belangrijk is ook regionaal actief te zijn, helemaal met huidige tendensen. In haar onderzoeken kan ze kijken in hoeverre er al regionaal wordt samengewerkt door gemeenten en ze kan dit als extra aandachtspunt naar gemeenten toe gebruiken. Belangrijk is dat de gemeente partijen betrekt bij regievoering. Partijen stellen het op prijs als ze betrokken worden en als er ruimte is voor initiatief vanuit de partijen. Hierdoor krijgen partijen zelf ook een actievere houding. Het is belangrijk dat een regisseur dus zorgt dat hij het samen met de partijen doet. ITJ kan ook kijken of er een duidelijke visie/doel aanwezig is waar de gemeente naar toe regisseert. Regie voeren moet immers wel nut hebben en ergens op gefocust zijn. ITJ kan dit gemeenten ook mee geven, dat regievoering zo moet zijn ingevuld dat helder is welke richting wordt gekozen. ITJ kan toezicht houden op en gemeenten adviseren over het feit dat er een heldere taakverdeling en sociale kaart moet zijn. Vaak is voor organisaties onduidelijk wie wat doet en wie betrokken zijn. De rol van de gemeente zou kunnen zijn hier duidelijkheid in creëren. Dit zorgt er voor dat partijen beter weten wat ze te doen staat, waardoor samenwerking ook makkelijker gaat, omdat verantwoordelijkheden helder worden. Een groot probleem voor gemeenten blijft echter wel de financiën. Veel gemeenten geven aan dat ze overal te weinig geld voor hebben. Wellicht is het mogelijk gemeenten er op te 94

wijzen dat niet alles geld hoeft te kosten. ITJ zou hier met gemeenten over mee kunnen denken. 5.3 Reflectie Regievoering is een fenomeen dat niet op zichzelf staat. Dit fenomeen ontstaat door bredere maatschappelijke en bestuurlijke contexten. In hoofdstuk een zijn eerder governance en decentralisatie aangehaald als redenen waardoor regievoering vanuit de gemeente steeds meer verwacht wordt en ook bemoeilijk wordt. Deze tendensen kwamen ook in de empirie naar voren. De gemeenten krijgen steeds meer opgelegd vanuit het rijk. Dus veel taken die gemeenten uitvoeren, zijn gedelegeerd en gecontroleerd van bovenaf. Daardoor is er voor partijen wellicht minder ruimte voor het invullen van beleid, omdat gemeenten het ‘ook maar’ opgelegd krijgen. Daarbij ontbreekt het vaak aan concrete richtlijnen bij taken die de gemeente moet uivoeren, waardoor de gemeente hier ook geen grip op heeft zo komt uit dit onderzoek naar voren. Vervolgens worden gemeenten hier wel weer op gecontroleerd. Partijen gaven aan het gevoel te hebben dat er veel van bovenaf ‘gedropt’ wordt. Dit kan te maken hebben met het feit dat ook gemeenten steeds meer van bovenaf taken krijgen opgelegd die ze snel moeten doorvoeren, waardoor zij dit vervolgens weer ‘droppen’ bij de organisaties. Het feit dat er wordt aangegeven dat er een gebrek is aan financiën geeft ook aan dat gemeenten het gevoel hebben steeds meer te moeten doen, maar hier niet voldoende middelen voor krijgen. Daarnaast is het beleid dat vanuit de rijksoverheid komt overgeheveld naar alle gemeenten. In de empirie blijkt ook dat dit problemen met zich mee brengt op regionaal samenwerkingsniveau, omdat gemeenten sterk van elkaar verschillen. Het brede verschijnsel dat er veel onduidelijkheid is wie waar verantwoordelijk voor is en wie wat oppakt, komt ook naar voren uit het onderzoek. Waar staat Bureau Jeugdzorg in verhouding tot de CJG? Wat wordt in de ZAT’s besproken, wat in de buurtnetwerkoverleggen? Vanuit het veld, maar ook vanuit de gemeenten klinkt er veel onzekerheid en onduidelijkheid door. Daarbij moet de gemeente vanuit het governance oogpunt steeds meer samenwerken met verschillende partijen. Hierdoor raakt de gemeente soms het overzicht kwijt, door de vele partijen die betrokken zijn binnen het jeugddomein. Zij heeft geen compleet beeld van het complexe veld waarin partijen opereren die gesubsidieerd worden door gemeenten, maar ook particuliere partijen actief zijn. Dit heeft als gevolg dat er binnen de organisaties veel onduidelijkheid ontstaat over wie wat uitvoert. Er is geen heldere taakverdeling meer aanwezig. Uitvoering van beleid kan hierdoor ook bemoielijkt worden, gemeenten zijn voor de uitvoering immers afhankelijk van andere partijen, waar zij weinig directe invloed op uit kunnen oefenen. Gemeenten beschikken namelijk niet over een sterke doorzettingsmacht, komt uit dit onderzoek naar voren. Voor de jeugdzorg brengt dit gevolgen met zich mee. Want ondanks al die jaren dat er onduidelijkheid heerst binnen dit domein lijkt dit, na pogingen van de rijksoverheid om duidelijkheid te krijgen in dit domein door gemeenten meer verantwoordelijk te geven voor 95

beleid, te leiden tot nog meer onduidelijkheid in deze sector. Instrumenten die worden ingebracht om er voor te zorgen dat er binnen het domein beter gewerkt wordt en jongeren niet tussen wal en schip vallen, lijken niet te werken. Zo komt uit het onderzoek naar voren dat de CJG niet lopen zoals ze bedoeld zijn. Samenwerking binnen de CJG komt maar moeilijk van de grond. Ook instrumenten als de verwijsindex worden ‘in de koelkast’ gezet zo wordt aangegeven door respondenten, totdat vanuit de rijksoverheid een seintje komt dat deze instrumenten verplicht gebruikt moeten worden. Dit kan niet de intentie van de rijksoverheid zijn geweest, toen zij de CJG en verwijsindex invoerde. Echter uit de empirie blijkt wel dat er maar weinig van de invoering van de instrumenten terecht komt met alle complexe gevolgen van dien. De eerder besproken maatschappelijke en bestuurlijke tendensen zijn op deze manier dus terug te zien in de empirie en binnen het jeugddomein.

96

6. Bronnenlijst •

Boeken:

Aa van der, A., Konijn, T. (2004). Ketens, ketenregisseurs en ketenontwikkeling: het ontwikkelen van transparante en flexibele samenwerkingsverbanden in netwerken. Utrecht: Lemma Bruijn de, H., Heuvelhof ten, E., Veld in ‘t, R. (2002). Procesmanagement: over procesontwerp en besluitvorming. Den Haag: Academic Service (2e druk). Bruijn de, H., Heuvelhof ten, E. (2007). Management in netwerken: over veranderen in een multiactorcontext. Den Haag: Lemma (3e druk). Dalen van, J. (2000). Ketens en Condities. In: Duivenboden van, H., Twist van, M., Veldhuizen, M., Veld in ‘t, R. (2000). Ketenmanagement in de publieke sector. Utrecht: Lemma, 39-55. Duivenboden van, H., Twist van, M., Veldhuizen, M., Veld in ‘t, R. (red.) (2000). Ketenmanagement in de publieke sector. Utrecht: Lemma Goedee, J., Entken, A. (2008). (Ont)keten: implementeren in werkende ketens. Den Haag: LEMMA (2e druk). Hupe, P.L., Klijn, E.J. (1997). De gemeente als regisseur van het preventief jeugdbeleid. Utrecht: Sardes. Klijn, E.H. (2008), It’s the management stupid, Over het belang van management bij complexe beleidsvraagstukken. Den Haag: Lemma. Kort, M., Twist van, M., Veld in ‘t, R. (2000). Over ontwerp en management van processen in ketens. In: Duivenboden van, H., Twist van, M., Veldhuizen, M., Veld in ‘t, R. (2000). Ketenmanagement in de publieke sector. Utrecht: Lemma, 29-38. Teisman, G.R. (1992). Complexe besluitvorming: een pluricentrisch perspektief op besluitvorming over ruimtelijke investeringen. Den Haag: VUGA uitgeverij. Thiel, van S. (2010). Bestuurskundig onderzoek: een methodologische inleiding. Bussum: uitgeverij Coutinho •

Documenten:

Aa van der, A., Beemer, F., Konijn, T., Roost van, M., Ruigh de, H., Twist van, M. (2002). Naar een methodisch kader voor ketenregie in het openbaar bestuur. Utrecht: Berenschot

97

Beemer, F., Kraus, P., Puma, D., Roost van, M., Teulingen van, Y. (2006). Gemeentelijke regie in de jeugdketen. Utrecht: Berenschot Bestuursakkoord Rijk en Gemeenten. (2007). Samen aan de slag Integraal Toezicht Jeugdzaken, ITJ (02-2009). Jaarwerkprogramma jeugd 2009. Utrecht. Platform middelgrote gemeenten (PMG) (05-2010). Middelgroot in een nieuw krachtenveld. Zeist: Platform Middelgrote Gemeenten Pröpper, I., Litjens, B., Weststeijn, E. (2004). Lokale regie uit macht of onmacht? Vught: Partners+Pröpper. Schilder, A., Halff, A., Riezebos, K., Miltenburg van, W. (2008). Decentralisatie in perspectief. Amersfoort: BMC Voortgangsrapportage over het programma Samenwerken voor de jeugd (19-05-2010). Kenmerk: JZ/LJ-3002070

•

Internet:

Nederlands Jeugd Instituut, NJI (Datum onbekend). Evaluatie Wet op de Jeugdzorg: Jeugdzorgstelsel. Uit dossier: Jeugdzorg. Link: http://www.nji.nl/eCache/DEF/1/16/388.html Jeugd-zorg (21-08-2002). Gezinsdrama Roermond leidt tot vernietigend rapport over jeugdzorg: de legitimiteit van gezinshulp. Link: http://jeugd-zorg.info/page9.php Gemeente Rotterdam (21-10-2009). Wat is DOSA? Link: http://www.rotterdam.nl/tekst:wat_is_dosa Gemeente Rotterdam (2008). Factsheet DOSA. Link: http://www.rotterdam.nl/Directie%20Veilig/PDF/Factsheet%20DOSA%202008%20basisregels.pdf

98

7. Bijlagen Bijlage 1. Topiclijst halfgestructureerd interview met ambtenaar Inleiding: -

Functie geinterviewde Achtergrond geinterviewde Info over gemeente

Ketensamenwerking: - In welke mate is er sprake van samenwerking in het jeugddomein? Waaraan te zien: -

Grote snelheid
Worden problemen sneller en adequater opgelost (hoe was het eerst, hoe is het nu?)?

-

Betere kwaliteit
Worden jongeren nu beter geholpen? Genoeg ruimte voor jongeren? Juiste trajecten aangeboden? Afname overlastgevende jongeren? Algemene afname problemen rondom jongeren?

-

Lagere kosten
Meer effectiviteit en efficiëntie?
Kostenverlaging

-

Grotere variëteit en flexibiliteit
Grote variëteit aan producten die worden aangeboden (hoe eerst, hoe nu?)? Flexibiliteit in ketens?

Regie vanuit gemeenten: - Hoe wordt de ‘regievoering’ door gemeenten ingevuld op gebied van jeugd?/ Wat is rol van gemeente op gebied van jeugd? - mate van dwang? In hoeverre kan gemeente eenzijdig zaken afdwingen? O - in hoeverre doet ze dat? - in hoeverre vrijheid van invullen beleid door regisseur en eigen beleidskader uitstippelen? - invloed van bovenaf?
hierdoor eigenscript kunnen bepalen of niet? - Hoe leidt de ‘regievoering’/deze rol tot samenwerking in de jeugdketen?

99

Stimuleren: Initiatief Politieke aandacht -

Aandacht voor jeugdbeleid vanuit wethouder? Neemt politici voortouw, jeugd op de agenda? Is er politieke steun voor het jeugdbeleid? Wordt jeugdbeleid in samenhang benaderd? (dus met onderwijs, justitie etc.) Zijn er overkoepelende samenwerkingsverbanden? (Regionaal)

Actieve opstelling -

Initiatief tot uitnodigen betrokken actoren jeugdketen? Waarom die partijen? Stimuleren mee te doen? Hoe?

Gemeentelijk initiatief: geen eindpunt maar beginpunt -

Voorstellen die gemeente doet omtrent jeugdbeleid kan aangepast worden? Regisseur/Gemeente open voor kritiek? Inhoudelijke discussie mogelijk om zo tot uitkomsten te komen?

Situeren: Kennis van het netwerk Bestaand netwerk als vertrekpunt -

Bestaande kaders v netwerk als uitgangspunt? Hoe ziet het netwerk er uit? Waarom zo?

Inzicht in zwakke en sterke punten van netwerk -

Welke organisaties zijn betrokken bij het netwerk? Welke beschikbare middelen hebben zij? Bewust van omgangsvormen tussen organisaties? contactpatronen van verschillende organisaties met gemeente en onderling? Hoe is contact organisaties onderling met elkaar in het netwerk (autonomie, conflicten of interactie overwegend harmonieus)?

Overzicht van bestaande beleidsinitiatieven en projecten als basis voor nieuwe initiatieven -

Gebruik maken van bestaande initiatieven? Worden gelegenheden benut?

Interne afstemming door externe oriëntatie -

Worden ook andere partijen betrokken bij jeugdbeleid?

100

Steun creëren: Organisatie van participatie: Draagvlak door betrokkenheid -

Overlegstructuren tussen betrokken partijen om zo belangen van alle partijen te waarborgen? (hoe vaak, wie, wanneer) Worden belanghebbenden erkend?

Doel zoeken in plaats van doel stellen -

Zijn er gedeelde belangen geformuleerd? Van onderop wordt beleidskader gemaakt? Worden doelen/visies gezamenlijk geformuleerd? Wordt gestimuleerd dit te doen?

Bottom up betekent contact met doelgroep en uitvoerder -

Contact met doelgroep (jongeren)? Uitvoerders gevraagd naar hun mening?

Structureren: Voorwaarden voor netwerkvorming Onderhoud relaties -

Contacten tussen organisaties
onderhouden van deze relaties. Hoe doet gemeente dat? Daar actieve rol in? Bijv. door organisatorische voorzieningen te bieden? Contact organisaties + gemeenten

Organisatorische ondersteuning -

Rol van regisseur hierin? Regelt voorzieningen? Steunt? Bemiddelt? Stuurt bij?

Conflictreguleringsmechanismen -

Afspraken over conflicthantering?

Afspraken over gewenste uitkomsten en evaluatiecriteria - Afspraken over uitkomsten? - Waaraan uitkomsten meten, evaluatiecriteria Sturen: Richting aanwijzen Selectieve activering -

Wie wordt wanneer betrokken? (selectie)

101

-

Heldere taakverdeling wie wat doet?

Samenwerking vereist prikkels -

Resultaat gericht sturen? Hoe dmv: financiële prikkels, bestuurlijke aandacht, ambtelijke deskundigheid?

Verscheidenheid is te verwelkomen -

Sprake van pluriformiteit? Of is er al blauwdruk? Dus ruimte voor verscheidenheid aan oplossingen om doel te bereiken of is er al een richting uitgestippeld?

Goed voorbeeld doet goed volgen -

Succesverhalen van leren/ als voorbeeld? Initiatief belonen (extra middelen, verantw. Geven)

Terugkoppeling en verantwoording -

Verantwoording afleggen?/Toezicht houden op resultaten en dit terugkoppelen? Tonen van commitment regisseur en organisaties?

Knelpunten en succesfactoren: -

Welke knelpunten en succesfactoren zijn er bij regievoering in de jeugdketen?

Knelpunten
-

Welke knelpunten bij regie voeren op ketensamenwerking? o Zorgvuldigheid, gaan voor zorgvuldigheid en alles nauwkeurig inrichten of voor snelheid gaan? Veel of weinig partijen betrekken? Probleem met hoeveelheid of welke partijen betrekken? Vertrouwelijk versus openbaar
Houden jullie informatie vertrouwelijk of maken jullie openbaar? Loop je hierbij tegen problemen aan? Doelbereiking? - doelen/belangen/ambities worden samen met partijen vastgesteld en zijn aanwezig Afhankelijkheid?Afhankelijk van andere partijen/geen hierarchierol

-

Hoe kenmerkt succesvol regie zich (invulling van regie)? Ketendenken: -

kent iedereen zijn plaats in de keten? Heeft iedereen gedeeld cliëntbeeld? Iedereen gezamenlijke ambitie?

102

Zijn er concrete Ketenafspraken: -

eenheid in taak en procesbeschrijving? duidelijke afspraken over wie wat levert afspraken over dossieropbouw afspraken over toegang/informatiestromen

Trajectafspraken: -

Zijn er spelregels voor nemen beslissingen? Hebben de managers speelruimte? Ketencommunicatie, beeld van hoe dit verloopt, afspraken over, verloopt dit volgens afspraken? Kennisuitwisseling, wordt er in de keten kennis uitgewisseld? Informatiebeheer, wordt informatie beheerd en rond verdeelt tussen de ketens door de dagelijkse uitvoerende leiding?

103

Bijlage 2. Topiclijst halfgestructureerd interview met respondent uit organisatie

Inleiding: -

Functie geinterviewde Achtergrond geinterviewde Info over organisatie

Ketensamenwerking: -

In welke mate is er sprake van samenwerking in het jeugddomein? Contact met andere organisaties? Rol van gemeente hierin?

Waaraan te zien: -

Grote snelheid
Worden problemen sneller en adequater opgelost?

-

Betere kwaliteit
Worden jongeren nu beter geholpen? Genoeg ruimte voor jongeren? Juiste trajecten aangeboden? Afname overlastgevende jongeren? Algemene afname problemen rondom jongeren?

-

Lagere kosten
Meer effectiviteit en efficiëntie?
Kostenverlaging

-

Grotere variëteit en flexibiliteit
Grote variëteit aan producten die worden aangeboden? Flexibiliteit in ketens?

Regie vanuit gemeenten: - Hoe wordt de regievoering door gemeenten ingevuld? - Inhoudelijke discussie mogelijk om zo tot uitkomsten te komen? - mate van dwang vanuit gemeente? - Kan gemeente zelf beleid bepalen of krijgt ze het opgelegd? - Hoe leidt de regievoering tot samenwerking in de jeugdketen?

104

Stimuleren: Initiatief Politieke aandacht -

Aandacht voor jeugdbeleid vanuit wethouder? Neemt politici voortouw, jeugd op de agenda? Is er politieke steun voor het jeugdbeleid? Wordt jeugdbeleid in samenhang benaderd? (dus met onderwijs, justitie etc.) Zijn er overkoepelende samenwerkingsverbanden? (Regionaal)

Actieve opstelling -

Wordt organisatie door gemeente uitgenodigd deel te nemen? Wordt ze gestimuleerd mee te doen? Hoe?

Gemeentelijk initiatief: geen eindpunt maar beginpunt -

Voorstellen die gemeente doet omtrent jeugdbeleid kan aangepast worden? Regisseur/Gemeente open voor kritiek?

Situeren: Kennis van het netwerk Bestaand netwerk als vertrekpunt -

Bestaande kaders v netwerk als uitgangspunt? Idee dat gemeente weet hoe het netwerk er uit ziet?

Inzicht in zwakke en sterke punten van netwerk Weet gemeente: -

Welke org. betrokken zijn? Welke beschikbare middelen zij/jullie hebben? Bewust van omgangsvormen tussen organisaties? Een contactpatronen gemeenten en andere organisaties?? Kent gemeente de relaties tussen de organisaties? (autonomie, conflicten of interactie overwegend harmonieus)? Ketenafspraken? Regionale samenwerking?

Overzicht van bestaande beleidsinitiatieven en projecten als basis voor nieuwe initiatieven -

Gebruik maken van bestaande initiatieven? Worden gelegenheden benut?

105

Interne afstemming door externe oriëntatie -

Worden ook andere partijen betrokken bij jeugdbeleid?

Steun creëren: Organisatie van participatie: Draagvlak door betrokkenheid -

Creeert gemeente overlegstructuren? (hoe vaak, wie, wanneer) Worden belanghebbenden erkend?

Doel zoeken in plaats van doel stellen -

Zijn er gedeelde belangen geformuleerd? Van onderop wordt beleidskader gemaakt? Worden doelen/visies gezamenlijk geformuleerd? Wordt gestimuleerd dit te doen?

Bottom up betekent contact met doelgroep en uitvoerder -

Contact met doelgroep (jongeren)? Uitvoerders gevraagd naar hun mening?

Structureren: Voorwaarden voor netwerkvorming Onderhoud relaties -

Contacten tussen organisaties
onderhouden van deze relaties. Hoe doet gemeente dat? Daar actieve rol in? Bijv. door organisatorische voorzieningen te bieden? Contact organisaties + gemeenten

Organisatorische ondersteuning -

Rol van regisseur hierin? Regelt voorzieningen? Steunt? Bemiddelt? Stuurt bij?

Conflictreguleringsmechanismen -

Afspraken over conflicthantering?

Afspraken over gewenste uitkomsten en evaluatiecriteria - Afspraken over uitkomsten? - Waaraan uitkomsten meten, evaluatiecriteria

Sturen: Richting aanwijzen

106

Selectieve activering -

Wie wordt wanneer betrokken? (selectie)/Wanneer worden jullie betrokken? Heldere taakverdeling wat te doen of wanneer wat te doen?

Samenwerking vereist prikkels -

Wordt resultaatgericht gestuurd door gemeente? (Hoe dmv: financiële prikkels, bestuurlijke aandacht, ambtelijke deskundigheid?)

Verscheidenheid is te verwelkomen -

Sprake van pluriformiteit? Of is er al blauwdruk? Dus ruimte voor verscheidenheid aan oplossingen om doel te bereiken of is er al een richting uitgestippeld?

Goed voorbeeld doet goed volgen -

Succesverhalen van leren/ als voorbeeld? Wordt initiatief beloond? (extra middelen, verantw. Geven)

Terugkoppeling en verantwoording -

Verantwoording afleggen (aan wie, hoe vaak)? Tonen van commitment regisseur en organisaties?

Knelpunten en succesfactoren: -

Welke knelpunten en succesfactoren zijn er bij regievoering in de jeugdketen?

Knelpunten
-

Tegen welke knelpunten loop je als organisatie aan bij regie die wordt gevoerd op ketensamenwerking? En bij ketensamenwerking? o (Zorgvuldigheid, gaan voor zorgvuldigheid en alles nauwkeurig inrichten of voor snelheid gaan? Veel of weinig partijen betrekken? Probleem met hoeveelheid of welke partijen betrekken? Vertrouwelijk versus openbaar
Houden jullie informatie vertrouwelijk of maken jullie openbaar? Loop je hierbij tegen problemen aan?) Doelbereiking? - doelen/belangen/ambities worden samen met partijen vastgesteld en zijn aanwezig Afhankelijkheid?Afhankelijk van andere partijen/geen hierarchierol

-

Hoe kenmerkt succesvol regie zich volgens u? Ketendenken:

107

- Ken de plaats in keten - Gedeeld cliëntbeeld - Een gezamenlijke ambitie Zijn er concrete Ketenafspraken: -

eenheid in taak en procesbeschrijving? duidelijke afspraken over wat te leveren als organisatie en wat anderen leveren? afspraken over dossieropbouw afspraken over toegang/informatiestromen

Trajectafspraken: -

Zijn er spelregels voor nemen beslissingen? Hebben de managers speelruimte? Ketencommunicatie, beeld van hoe dit verloopt, afspraken over, verloopt dit volgens afspraken? Kennisuitwisseling, wordt er in de keten kennis uitgewisseld? Informatiebeheer, wordt informatie beheerd en rond verdeelt tussen de ketens door de dagelijkse uitvoerende leiding?

108

Bijlage 3. Codeboom Analyse Interviews 1. 1.1 1.2 1.3 -

Ketensamenwerking: In welke mate is er sprake van samenwerking in het jeugddomein? Sprake van samenwerking Verloop samenwerking Effecten samenwerking: Meetbaarheid

-

Grote snelheid
Worden problemen sneller en adequater opgelost (hoe was het eerst, hoe is het nu?)?

-

Betere kwaliteit
Worden jongeren nu beter geholpen? Genoeg ruimte voor jongeren? Juiste trajecten aangeboden? Afname overlastgevende jongeren? Algemene afname problemen rondom jongeren? -

Lagere kosten
Meer effectiviteit en efficiëntie?
Kostenverlaging

-

Grotere variëteit en flexibiliteit
Grote variëteit aan producten die worden aangeboden (hoe eerst, hoe nu?)? Flexibiliteit in ketens?

2. Regie vanuit gemeenten:

2.1 Hoe wordt de ‘regievoering’ door gemeenten ingevuld op gebied van jeugd?/ Wat is rol van gemeente op gebied van jeugd? 2.1.1 Stimuleren: Initiatief Politieke aandacht -

Aandacht voor jeugdbeleid vanuit wethouder? Neemt politici voortouw, jeugd op de agenda? Is er politieke steun voor het jeugdbeleid? Wordt jeugdbeleid in samenhang benaderd? (dus met onderwijs, justitie etc.) Zijn er overkoepelende samenwerkingsverbanden? (Regionaal)

109

Actieve opstelling -

Initiatief tot uitnodigen betrokken actoren jeugdketen? Waarom die partijen? Stimuleren mee te doen? Hoe?

Gemeentelijk initiatief: geen eindpunt maar beginpunt -

Voorstellen die gemeente doet omtrent jeugdbeleid kan aangepast worden? Regisseur/Gemeente open voor kritiek? Inhoudelijke discussie mogelijk om zo tot uitkomsten te komen?

2.1.2 Situeren: Kennis van het netwerk Bestaand netwerk als vertrekpunt -

Bestaande kaders v netwerk als uitgangspunt? Hoe ziet het netwerk er uit? Waarom zo?

Inzicht in zwakke en sterke punten van netwerk -

Welke organisaties zijn betrokken bij het netwerk? Welke beschikbare middelen hebben zij? Bewust van omgangsvormen tussen organisaties? Contactpersonen van verschillende organisaties met gemeente? Hoe is contact organisaties onderling met elkaar in het netwerk (autonomie, conflicten of interactie overwegend harmonieus)? Trajectafspraken? Regionale samenwerking?

Overzicht van bestaande beleidsinitiatieven en projecten als basis voor nieuwe initiatieven -

Gebruik maken van bestaande initiatieven? Worden gelegenheden benut?

Interne afstemming door externe oriëntatie -

Worden ook andere partijen betrokken bij jeugdbeleid?

2.1.3 Steun creëren: Organisatie van participatie: Draagvlak door betrokkenheid -

Overlegstructuren tussen betrokken partijen om zo belangen van alle partijen te waarborgen? (hoe vaak, wie, wanneer)

110

-

Worden belanghebbenden erkend?

Doel zoeken in plaats van doel stellen -

Zijn er gedeelde belangen geformuleerd? Van onderop wordt beleidskader gemaakt? Worden doelen/visies gezamenlijk geformuleerd? Wordt gestimuleerd dit te doen?

Bottom up betekent contact met doelgroep en uitvoerder -

Contact met doelgroep (jongeren)? Uitvoerders gevraagd naar hun mening?

2.1.4 Structureren: Voorwaarden voor netwerkvorming Onderhoud relaties -

Contacten tussen organisaties
onderhouden van deze relaties. Hoe doet gemeente dat? Daar actieve rol in? Bijv. door organisatorische voorzieningen te bieden? Contact organisaties + gemeenten

Organisatorische ondersteuning -

Rol van regisseur hierin? Regelt voorzieningen? Steunt? Bemiddelt? Stuurt bij?

Conflictreguleringsmechanismen -

Afspraken over conflicthantering?

Afspraken over gewenste uitkomsten en evaluatiecriteria - Afspraken over uitkomsten? - Waaraan uitkomsten meten, evaluatiecriteria

2.1.5 Sturen: Richting aanwijzen Selectieve activering -

Wie wordt wanneer betrokken? (selectie) Heldere taakverdeling wie wat doet?

Samenwerking vereist prikkels

111

-

Resultaat gericht sturen? Hoe dmv: financiële prikkels, bestuurlijke aandacht, ambtelijke deskundigheid?

Verscheidenheid is te verwelkomen -

Sprake van pluriformiteit? Of is er al blauwdruk? Dus ruimte voor verscheidenheid aan oplossingen om doel te bereiken of is er al een richting uitgestippeld?

Goed voorbeeld doet goed volgen -

Succesverhalen van leren/ als voorbeeld? Initiatief belonen (extra middelen, verantw. Geven)

Terugkoppeling en verantwoording -

Verantwoording afleggen?/Toezicht houden op resultaten en dit terugkoppelen? Tonen van commitment regisseur en organisaties?

2.2 Hoe leidt de ‘regievoering’/deze rol tot samenwerking in de jeugdketen? 2.3 Regierol 3. Knelpunten en succesfactoren: Welke knelpunten en succesfactoren zijn er bij regievoering in de jeugdketen?

Knelpunten
-

Welke knelpunten bij regie voeren op ketensamenwerking? o Zorgvuldigheid, gaan voor zorgvuldigheid en alles nauwkeurig inrichten of voor snelheid gaan? Veel of weinig partijen betrekken? Probleem met hoeveelheid of welke partijen betrekken? Vertrouwelijk versus openbaar
Houden jullie informatie vertrouwelijk of maken jullie openbaar? Loop je hierbij tegen problemen aan?

Succesfactor
-

Hoe kenmerkt succesvol regie zich (invulling van regie)? Ketendenken: - kent iedereen zijn plaats in de keten? - Heeft iedereen gedeeld cliëntbeeld? - Iedereen gezamenlijke ambitie? Zijn er concrete Ketenafspraken:

112

-

eenheid in taak en procesbeschrijving? duidelijke afspraken over wie wat levert afspraken over dossieropbouw afspraken over toegang/informatiestromen

Trajectafspraken: -

Zijn er spelregels voor nemen beslissingen? Hebben de managers speelruimte? Ketencommunicatie, beeld van hoe dit verloopt, afspraken over, verloopt dit volgens afspraken? Kennisuitwisseling, wordt er in de keten kennis uitgewisseld? Informatiebeheer, wordt informatie beheerd en rond verdeelt tussen de ketens door de dagelijkse uitvoerende leiding?

4. Overige

113