REFORMA TRŽNÍHO ŘÁDU CUKRU. Reforma cukerního pořádku

REFORMA TRŽNÍHO ŘÁDU CUKRU „Reforma cukerního pořádku“ Analýza

Petra Kuchyňková

Centrum pro studium demokracie a kultury Brno, září 2004

1

Reforma cukerního pořádku

Obsah 1. DESKRIPCE PROBLEMATIKY ......................................................................................... 2 2. VÝVOJ PROBLEMATIKY................................................................................................... 3 2.1 Srovnání reformy se stávajícím stavem............................................................................... 5 3. PRAKTICKÉ ASPEKTY PROBLEMATIKY..................................................................... 7 3.1 Předpokládané ekonomické dopady reformy na ČR ......................................................... 8 3.1.1 Zemědělci a producenti ........................................................................................................ 8 3.1.2 Hledisko spotřebitelů a možný dopad reformy na budoucí vývoj cen cukru ....................... 9 4. HODNOCENÍ PROBLÉMU Z LIBERÁLNĚ-KONZERVATIVNÍ IDEOVÉ POZICE10 5. ZÁVĚREČNÉ ZHODNOCENÍ ........................................................................................... 11 PŘÍLOHA: SROVNÁNÍ JEDNOTLIVÝCH STÁTŮ EU – PRODUCENTŮ CUKRU V ČÍSLECH ZA OBDOBÍ LET 2000-2003 (DLE ÚDAJŮ EVROPSKÉ KOMISE, DG ZEMĚDĚLSTVÍ) ...................................................................................................................... 12


2

1. DESKRIPCE PROBLEMATIKY 14. července 2004 představila Komise v rámci Sdělení pro Radu a Evropský parlament svoji představu o reformě jednoho s významných komoditních sektorů v rámci společné zemědělské politiky – reformu tržního řádu (režimu) cukru. Sdělení s podtitulem “Dosažení trvale udržitelného zemědělského modelu pro Evropu prostřednictvím reformované SZP – Reforma sektoru cukru” (COM (2004) 499 final) se 19. července 2004 stalo předmětem jednání Rady pro zemědělství a rybolov. Reforma tržního režimu cukru, regulovaného v rámci SZP od počátku prostřednictvím silných subvencí a dotací, spočívá na několika základních principech:

množstevní omezení produkce cukru v EU prostřednictvím výrazného snížení a nového způsobu stanovování a přidělování výrobních kvót na cukr. prostřednictvím součtu kvóty A na cukr určený pro evropský trh a kvóty B pro dotovaný vývoz. Mechanismus snižování kvót je čtyřletý, ve 3 krocích by mělo dojít ke kumulativnímu snížení o 2,8 mil. t z celkových 17,4 mil. t ročně na 14,6 mil. t ročně pro hospodářský rok 2008/09. Toto opatření by se ve svém důsledku mělo dotknout především nových členských států EU, kterým byla stanovena kvóta B na základě jiného výpočtu (na základě závazku ve WTO, nikoli na základě předchozích vývozních referencí) než u členských států EU-15. výrazné snížení garantované ceny cukru prostřednictvím zrušení netržní intervenční ceny cukru a její nahrazení tzv. referenční cenou, která má výrazněji reflektovat vývoj cen cukru na světovém trhu. Měla by být o 1/3 nižší než stávající intervenční cena. Časový harmonogram pro její zavedení činí tři roky, k jejímu zavedení by mělo dojít ve dvou krocích. oddělení podpor a náhrad vyplácených zemědělcům od produkce a jejich nahrazení plošnou přímou, adresnou kompenzací 60 % ušlého zisku v důsledku omezení výrobních kvót a výrazného snížení garantovaných cen cukru prostřednictvím programu jednotné platby na farmu. Platby by se měly uskutečnit prostřednictvím národních obálek přidělených jednotlivým členským zemím ( pro ČR 28 mil. EUR v l. 2005/6 a 2006/7 a 39 mil. EUR od r. 2007/8. Finanční příspěvek vyplácený zemědělcům z prostředků fondu EAGGF by tak měl být v souladu se základním principem reformy SZP, která podporuje udělování plošných přímých kompenzací, určených jednotlivým farmám a na podporu rozvoje a restrukturalizace venkova, na rozdíl od systému, jenž hradil ztráty zemědělců prostřednictvím subvencovaných cen a přispíval tak k podpoře nadprodukce dané komodity a k deformaci trhu v dané oblasti proklamovaná snaha o vytvoření ekonomicky a ekologicky udržitelného tržního režimu sektoru cukru: v praxi to znamená (1) Snahu o podporu konkurenceschopnosti cukru produkovaného v rámci EU prostřednictvím zrušení dosavadního mechanismu deklasifikace. To by znamenalo, že v rámci krácení součtu kvót A+B si tzv. konkurenceschopné státy, které mají na základě dřívějších vývozních referencí vysoce nastavenou vývozní kvótu B, mohou ve výsledku ponechat část této kvóty a téměř nezměněnou kvótu A, určenou pro dotovaný prodej


3

cukru na evropském trhu. Naproti tomu státy, u nichž byla vyjednána nízká kvóta B, např. na základě jejich závazků v rámci WTO, jako tomu bylo u nových členských zemí v rámci přístupových jednání včetně ČR, tuto kvótu v rámci součtu A+B a plošného krácení ztrácejí a ztrácejí současně i značnou část kvóty A. (2) Převedení mechanismu skladování přebytků z garantovaného systému pomocí státem zaručených intervencí agentur na systém soukromého skladování, realizovaného prostřednictvím veřejného nabídkového řízení. (3) Podmínění přímých kompenzačních plateb ušlých zisků zemědělcům současnému dodržování několika systémů zákonných norem ochrany životního prostředí a potravinové nezávadnosti. podpora restrukturalizace sektoru cukru v rámci celé EU: (1) prostřednictvím diskutabilní inovace: mechanismu převoditelnosti výrobních kvót cukru udělených jednotlivým producentům napříč mezi jednotlivými členskými státy. Tento mechanismus by se měl výrazně dotknout budoucnosti produkce cukru v jednotlivých členských státech, měl by totiž umožňovat, aby kvótu cukrovaru v nekonkurenceschopné oblasti odkoupil cukrovar jiný. Takto je možné přirozeně směřovat k úplnému přesunu výroby cukru z jednoho státu do jiného. (2) prostřednictvím programu na finanční podporu konverze cukrovarů v oblastech, v nichž si reforma sektoru cukru vyžádá již úplnou likvidaci jeho výroby v důsledku snížení cen a toho, že žádný jiný cukrovar není ochoten převzít v rámci převoditelnosti kvót kvótu tohoto producenta, který se dostal do potíží. Jedná se o pětiletý program s jednorázovou platbou, EU se však svými prostředky nebude podílet na spolufinancování programu v plné výši. Zpráva Komise navrhuje 50 % podíl a 75 % podíl v rámci Cíle 1 (podpory zaostalých regionů, což se týká převážně i nových členských států). umožnění výraznějšího přístupu cukru produkovaného v třetích zemích na evropský trh a zvýšení jeho konkurenceschopnosti v porovnání s evropskou produkcí. Tyto souvislosti se dotknou též zvláštního režimu preferenčního přístupu cukru ze zemí AKT (Afriky, Karibiku, Tichomoří, s někdejšími koloniemi, s nimiž má EU preferenční dohody na dovoz určitých komodit) a Indie, stejně jako nejnovějšího preferenčního dovozního režimu pro zemědělské produkty ze západního Balkánu a preferenčních obchodních pravidel pro nejchudší rozvojové země v rámci dohody “Vše kromě zbraní”.

2. VÝVOJ PROBLEMATIKY Komise ve svém zdůvodnění uvádí, že za reformou tržního řádu cukru stojí především snaha uvést jej do souladu s principy reformy celé SZP coby citlivý sektor, jenž ze strategických důvodů dosud zůstával stranou této reformy. Nadále tak byly v souladu s platným “Nařízením Rady (ES) č. 1260/2001 o společné organizaci trhů v sektoru cukru” z 19. června 2001 zachovávány vysoké intervenční ceny cukru, garantující zemědělcům v rámci přidělených množstevních kvót produkce cukru A a B1 odkup 1

Kvóta A odpovídá stanovené výši produkce cukru, která by měla odpovídat spotřebě v rámci EU. Na produkci cukru v rámci této kvóty je producentům poskytována subvence v podobě cenového navýšení v rámci trhu EU. Kvóta B zahrnuje cukr vyrobený nad rámec kvóty A, který je určený na dotovaný vývoz


4

přebytků zabraňující ztrátě, stejně jako systém variabilních přirážek, umožňující prodávat evropský cukr na světovém trhu za konkurenceschopnou cenu a naopak cukr pocházející ze třetích zemí na evropském trhu za ceny zvýšené o dovozní clo. Za hlavní motivaci, jež si vynutila celou reformu tržního režimu cukru, je však považována snaha vyjít vstříc závazkům, které EU přijala v rámci jednání WTO o liberalizaci světového obchodu zemědělskými výrobky. Existence vysokých dotací zvedaly ceny cukru v EU až na čtyřnásobek cen světových a činily tak de facto spotřebitele hlavními nositeli nákladů na subvence, které vyrovnávají rozdíl mezi cenou cukru na evropském trhu a nízkou cenou na světovém trhu. Drahý evropský cukr je tak činěn uměle konkurenceschopným, což zejména producenti cukru z třetích zemí (zejména Brazílie, ale i Thajsko, Austrálie) dlouho za nepřípustnou deformaci v rámci světového trhu s cukrem. Projednávaná reforma, jejíž realizace byla pro neshody mezi členskými státy EU na přelomu července a srpna prozatím odložena, by měla přinášet snížení jak kvót na výrobu dotovaného cukru, tak stanovené minimální ceny cukru v rámci EU. Mělo by dojít také ke zrušení intervenčních agentur intervenujících prostřednictvím odkupu přebytků v případě potíží producentů s nadvýrobou a k podrobení skladování přebytků tržním podmínkám. Cílem celé reformy tedy má být odstranění neúměrného cenového zvýhodňování evropské produkce cukru na světových trzích, což rozvojové země podrobovaly na jednáních WTO o liberalizaci světového obchodu kritice jako nepřípustné dumpingové jednání, i zmírnění neúměrného zatížení spotřebitele, který de facto v rámci EU dle stále platných pravidel cukerního pořádku nesl skrze uměle navýšenou cenu náklady nadprodukce cukru v EU.2 Sektor cukru je v podstatě jediným sektorem, kterého se doposud nedotkly reformy SZP z roku 1992, jejichž součástí byly i kompenzace krácení institucionální ceny produktů přímými platbami zemědělcům. Problematikou potřeby uvedení tržního řádu cukru do souladu s reformou SZP se zabývalo již Sdělení Komise Radě a EP z 23.9.2003 COM(2003) 554 final. Dle vyjádření Komise COM(2003) 554 final i

(producentům je v rámci této kvóty vyplácena vyrovnávací subvence ze záruční části prostředků zemědělského fondu EAGGF, které umožňují prodávat evropský cukr na světových trzích za nízké ceny, za ceny nižší, než činí skutečné náklady na jeho výrobu, aniž by zemědělci utrpěli ztrátu. Veškerý cukr vyrobený nad rámec kvóty B je pak označován jako cukr C. Tento cukr je již nedotovaný a zemědělci, kteří jej prodávají na světovém trhu již nemohou počítat s vyrovnávacími platbami na jeho vývoz. 2

Jedná se o princip tzv. komunitární preference, která byla základním prvkem SZP a spočívala v cenovém zvýhodňování evropské produkce dané komodity na evropském trhu opět prostřednictvím dotovaných cen a variabilních dovozních přirážek uvalovaných na dováženou produkci. Sazba dovozních cel na cukr z ze zemí vně EU pak byla upravována pomocí dohod o zvláštním režimu. Preferenční vztahy uplatňuje EU především na cukr dovážený ze zemí AKT, na základě zvláštní dohody též z Indie, speciálnímu dovoznímu režimu podlého i zemědělská produkce ze zemí západního Balkánu. Kromě toho se EU stala signatářem zvláštní preferenční dohody se zeměmi třetího světa, označované jako Dohoda “Vše kromě zbraní”, uvolňující obchodování za zvýhodněných podmínek s těmito zeměmi též v oblasti zemědělských komodit včetně cukru. V souvislosti s reformou cukerního režimu se proto vedou diskuse, do jaké míry bude nutné upravovat produkci cukru též v těchto zemích (AKT a též zvláštní preferenční vztahy týkající se Indie), jejichž třtinový cukr při vstupu do EU nepodléhá dovoznímu clu a rafinerie při jeho zpracování do výše stanovených kvót mohou obdržet vyrovnávací příspěvky, případně dodatečné příspěvky, objeví-li se u producentů v dané oblasti přechodná nerovnováha, jako intervenční opatření.


5

COM(2004)499final je přitom nezbytné, aby režim této komodity byl uveden do souladu s probíhající reformou Společné zemědělské politiky. Sdělení Komise z 23. 9. 2003 se zabývalo již i třemi možnými scénáři řešení problematiky nové úpravy cukerního pořádku: jednalo se o varianty rozšíření stávajícího režimu, řešení pomocí snižování cen a variantu úplné liberalizace. Na základě analýzy bylo nejméně nevýhod shledáno u druhé varianty, v jejímž duchu je převážně koncipována i předkládaná reforma. Jako v podstatě jediná nevýhoda je konstatován negativní dopad na státy mající preferenční dohody s EU a benefice v podobě subvencovaných vývozů dopadala i na ně (především státy Afriky, Karibiku a Tichomoří). Sdělení Komise dále konstatovalo, že farmy pěstující cukrovou řepu vykazují jak větší velikost co do plochy, tak co do ekonomických výnosů. Vstup nových členských států do EU by pak znamenal další nárůst ploch, na nichž se pěstuje cukrová řepa až o 30 % a nárůst produkce cukru o 15 %, což také ovlivnilo zvýšenou aktivitu v oblasti urychleného přijetí reformy cukerního pořádku.3 2.1 Srovnání reformy se stávajícím stavem Předkládaná reforma cukerního pořádku obsahuje:

množstevní omezení produkce cukru v EU prostřednictvím výrazného snížení a nového způsobu stanovování a přidělování výrobních kvót na cukr. prostřednictvím součtu kvóty A na cukr určený pro evropský trh a kvóty B pro dotovaný vývoz. Mechanismus snižování kvót je čtyřletý, ve 3 krocích by mělo dojít ke kumulativnímu snížení o 2,8 mil. t z celkových 17,4 mil. t ročně na 14,6 mil. t ročně pro hospodářský rok 2008/09. Toto opatření by se ve svém důsledku mělo dotknout především nových členských států EU, kterým byla stanovena kvóta B na základě jiného výpočtu (na základě závazku ve WTO, nikoli na základě předchozích vývozních referencí) než u členských států EU-15. výrazné snížení garantované ceny cukru prostřednictvím zrušení netržní intervenční ceny cukru a její nahrazení tzv. referenční cenou, která má výrazněji reflektovat vývoj cen cukru na světovém trhu. Měla by být o 1/3 nižší než stávající intervenční cena. Časový harmonogram pro její zavedení činí tři roky, k jejímu zavedení by mělo dojít ve dvou krocích.

3

Jediným státem v rámci EU-15, který neprodukuje cukr vůbec je Lucembursko, produkce cukru je ale v rámci členských států velmi nerovnoměrná, více než polovinu produkce cukru v rámci EU-15 pokrývá Francie a Německo, mezi další velké producenty náleží Itálie a Velká Británie, zejména u Itálie však v posledních 4-5 letech docházelo k poklesu produkce. Mezi deseti nově přistupujícími zeměmi, šest včetně ČR náleží mezi producenty a zpracovatele cukru, přičemž Polsko se ne celkové produkci těchto zemí podílí až 2 třetinami. EU-15 představuje jak dovozce, tak vývozce cukru, převažuje však vývoz, a to v některých hospodářských letech (99/2000 – 2000/01) až trojnásobně. EU tak představuje klíčového hráče na trhu s cukrem. 13 % se podílí na světové produkci, 12 % na spotřebě, 15 % na exportu a 5 % na dovozu cukru v celosvětovém měřítku, a to přesto, že její podíl na světové produkci, spotřebě i exportu trvale klesá ve prospěch zemí jižní polokoule.


6

oddělení podpor a náhrad vyplácených zemědělcům od produkce a jejich nahrazení plošnou přímou, adresnou kompenzací 60 % ušlého zisku v důsledku omezení výrobních kvót a výrazného snížení garantovaných cen cukru prostřednictvím programu jednotné platby na farmu. Platby by se měly uskutečnit prostřednictvím národních obálek přidělených jednotlivým členským zemím ( pro ČR 28 mil. EUR v l. 2005/6 a 2006/7 a 39 mil. EUR od r. 2007/8. Finanční příspěvek vyplácený zemědělcům z prostředků fondu EAGGF by tak měl být v souladu se základním principem reformy SZP, která podporuje udělování plošných přímých kompenzací, určených jednotlivým farmám a na podporu rozvoje a restrukturalizace venkova, na rozdíl od systému, jenž hradil ztráty zemědělců prostřednictvím subvencovaných cen a přispíval tak k podpoře nadprodukce dané komodity a k deformaci trhu v dané oblasti proklamovaná snaha o vytvoření ekonomicky a ekologicky udržitelného tržního režimu sektoru cukru: v praxi to znamená (1) Snahu o podporu konkurenceschopnosti cukru produkovaného v rámci EU prostřednictvím zrušení dosavadního mechanismu deklasifikace. To by znamenalo, že v rámci krácení součtu kvót A+B si tzv. konkurenceschopné státy, které mají na základě dřívějších vývozních referencí vysoce nastavenou vývozní kvótu B, mohou ve výsledku ponechat část této kvóty a téměř nezměněnou kvótu A, určenou pro dotovaný prodej cukru na evropském trhu. Naproti tomu státy, u nichž byla vyjednána nízká kvóta B, např. na základě jejich závazků v rámci WTO, jako tomu bylo u nových členských zemí v rámci přístupových jednání včetně ČR, tuto kvótu v rámci součtu A+B a plošného krácení ztrácejí a ztrácejí současně i značnou část kvóty A. (2) Převedení mechanismu skladování přebytků z garantovaného systému pomocí státem zaručených intervencí agentur na systém soukromého skladování, realizovaného prostřednictvím veřejného nabídkového řízení. (3) Podmínění přímých kompenzačních plateb ušlých zisků zemědělcům současnému dodržování několika systémů zákonných norem ochrany životního prostředí a potravinové nezávadnosti. podpora restrukturalizace sektoru cukru v rámci celé EU: (1) prostřednictvím diskutabilní inovace: mechanismu převoditelnosti výrobních kvót cukru udělených jednotlivým producentům napříč mezi jednotlivými členskými státy. Tento mechanismus by se měl výrazně dotknout budoucnosti produkce cukru v jednotlivých členských státech, měl by totiž umožňovat, aby kvótu cukrovaru v nekonkurenceschopné oblasti odkoupil cukrovar jiný. Takto je možné přirozeně směřovat k úplnému přesunu výroby cukru z jednoho státu do jiného. (2) prostřednictvím programu na finanční podporu konverze cukrovarů v oblastech, v nichž si reforma sektoru cukru vyžádá již úplnou likvidaci jeho výroby v důsledku snížení cen a toho, že žádný jiný cukrovar není ochoten převzít v rámci převoditelnosti kvót kvótu tohoto producenta, který se dostal do potíží. Jedná se o pětiletý program s jednorázovou platbou, EU se však svými prostředky nebude podílet na spolufinancování programu v plné výši. Zpráva Komise navrhuje 50 % podíl a 75 % podíl v rámci Cíle 1 (podpory zaostalých regionů, což se týká převážně i nových členských států). umožnění výraznějšího přístupu cukru produkovaného v třetích zemích na evropský trh a zvýšení jeho konkurenceschopnosti v porovnání s evropskou produkcí. Tyto


7

souvislosti se dotknou též zvláštního režimu preferenčního přístupu cukru ze zemí AKT (Afriky, Karibiku, Tichomoří, s někdejšími koloniemi, s nimiž má EU preferenční dohody na dovoz určitých komodit) a Indie, stejně jako nejnovějšího preferenčního dovozního režimu pro zemědělské produkty ze západního Balkánu a preferenčních obchodních pravidel pro nejchudší rozvojové země v rámci dohody “Vše kromě zbraní”.

3. PRAKTICKÉ ASPEKTY PROBLEMATIKY Reforma cukerního pořádku tak, jak je předkládána Komisí umožňuje zemím, pro něž zemědělství tradičně představovalo velmi citlivé politické téma, zemím, které jsou již dlouhodobými členy Unie a disponují též v přepočtu na dělbu hlasů v Radě a křesel v EP relativně mocným hlasem v rámci rozhodovacích procedur, aby si pro sebe zachovaly výhodnější postavení i v rámci tohoto nového režimu. Je proto otázkou, zda reforma prezentovaná jako krok k liberalizaci obchodu s cukrem v celosvětovém měřítku neznamená spíše direktivní opatření namířené proti producentům cukru v nových členských zemích. Výše uvedené aspekty reformy naznačují kladnou odpověď na tuto otázku. Způsob, jakým se předkládaná reforma vyrovnává s těmito problémy je diskutabilní a lze jej podrobit kritice:

Nové přidělení kvót jednotlivých členským zemím je asymetrické, a to zejména s ohledem na nové členské státy. Slučování kvót A+B a jejich plošné snížení o 16 % poškodí více nové členské státy, u nichž byla kvóta B vypočítávána na základě jiného principu. Možnost převoditelnosti kvót mezi jednotlivými zeměmi vyvíjí nepřiměřený tlak na úplný přesun produkce cukru z jedné oblasti v rámci celé EU do druhé, bez ohledu na stávající strukturu produkce v jednotlivých členských zemích. Nepřiměřeně působí především apriorní postavení některých zemí na základě kombinace nového výpočtu kvóty A+B, jejího snížení a ponechání starého mechanismu určení vývozní kvóty B do pozice konkurenceschopných zemí. Tento status byl na základě předchozí struktury vývozu, která určila současnou výši vývozních kvót B přiznán 6 zemím EU-15. Tyto si mohou ponechat v rámci součtu kvót A+B také část původní kvóty B (a kvótu A zkrácenou pouze o 2,6 %). Nové členské státy, včetně ČR se tak dostávají do nerovného postavení a do přímého ohrožení, že v nich bude postupně eliminována produkce cukru ve prospěch jiných oblastí v rámci EU. Řada nových členských zemí, především Polsko, ale též ČR jsou významnými producenty cukru. Na rozdíl od tzv. konkurenceschopných zemí (jak je označuje materiál Sdělení Komise ze 14. 7. 2004) však tyto země pocítí v rámci nově stanovené kvóty A+B úplné odstranění vývozní kvóty B a snížení kvóty A na dotovaný cukr vyráběný pro evropský trh o 12,16 %. To v praxi znamená, že ČR nejen ztratí možnost podílet se na subvencovaném vývozu cukru do třetích zemí, ale též hrozí, že v déledobém horizontu přestane být soběstačnou pokud jde o produkci cukru pro vlastní evropský trh. Sama Komise ve svém sdělení připustila, že při snížení celkové úrovně kvótované produkce EU ze 17,3 na 14,5 mil. t ročně v

8


průběhu tříletého období, lze očekávat, že pěstování cukrové řepy nebude pokračovat ve všech produkčních oblastech, čímž nepřímo potvrdila, že taková obava českých producentů je velmi reálná. Reforma problém výrazného snižování kvót na produkci řepného cukru, který se dotkne nejen nově příchozích členských států, ale i některých členů EU-15 řeší paralelním navyšováním kvót na produkci isoglukózy (tedy náhradního produktu nevyráběného z cukrové řepy). To se ale opět stává předmětem kritiky českých producentů cukru, ČR totiž isoglukózu nevyrábí a nemá tak možnost hojit své ztráty v této oblasti. To opět vede k obavám, z likvidace českého cukrovarnictví, z toho, že někdejší producentská země se v budoucnosti stane především odbytištěm dovozů nejen z třetích zemí, pronikajících na základě zlepšení konkurenceschopnosti jejich cukru (zejména třtinového) v důsledku reformy, ale také řepného cukru z tzv. konkurenceschopných zemí EU bez možnosti kompenzací, které se nabízejí některým jiným členským státům, jichž se reforma též dotkne.

3.1 Předpokládané ekonomické dopady reformy na ČR 3.1.1 Zemědělci a producenti Nová pravidla cukerního pořádku se citelně (a negativně) dotknou především zemědělců a také producentů bílého cukru v řadě zemí EU, a to nerovnoměrným způsobem. České cukrovarnictví přitom již pocítilo dopady nižších kvót na výrobu cukru, které se musely odrazit v produkci se vstupem země do EU, protože byly vyjednány jako součást platného cukerního pořádku v rámci přístupových jednání pro jednotlivé přistupující státy. Za letošní první pololetí zaznamenaly některé cukrovary pokles tržeb a hrubého zisku na mnoha místech meziročně více než o polovinu. V rámci kvóty přidělené na základě platného nařízení EU jednotlivým zemím přitom probíhá přidělování dílčích kvót jednotlivým firmám (cukrovarům) na základě nařízení vlády. Vedení některých cukrovarů pak přičítá horší hospodářské výsledky za sledované období právě níže stanovené produkční kvótě.4 Pěstitelů cukrovky se pak výrazně dotkne nejen snižování kvót na produkci cukru, které je bude nutit omezovat pěstování cukrové řepy, ale také snížení minimální garantované výkupní ceny, již musí za surovinu zaplatit pěstiteli cukrovary. Toto opatření je bude stavět do nevýhodné pozice při vyprodukování přebytků. Produkce dotovaných přebytků přitom byla jednou ze základních slabin SZP, úprava na základě reformy je však nerovnoměrná, protože rozděluje jednotlivým členským zemím kvóty nerovnoměrně a zvýhodňuje ty, které na základě vývozních referencí postavila do pozice konkurenceschopných zemí.

4

Viz Cukrovar má kvůli kvótám horší výsledky (http://www.agroweb.cz/projekt/clanek.asp?pid=2&cid =18021).


9

3.1.2 Hledisko spotřebitelů a možný dopad reformy na budoucí vývoj cen cukru Zemědělský sektor má specifickou povahu a často se v jeho rámci střetávají protichůdné zájmy producentů a spotřebitelů. Z hlediska spotřebitele nelze zapřít některé přínosy, které může mít zejména cenová reforma v tomto odvětví (tedy nahrazení intervenční ceny referenční cenou, jež má být o třetinu nižší). Z liberálního pohledu je ovšem nutno říci, že případné snižování cen cukru by nebylo ani tak výsledkem liberalizace trhu s cukrem, jako spíše nových principů regulace v rámci tohoto odvětví SZP a jednotného trhu EU. Nelze přitom ani očekávat, že by výsledkem snižování referenční ceny byl až příliš převratný a hlavně rychlý pohyb maloobchodních cen směrem dolů. Od vstupu ČR do EU byl zaznamenán vzrůst maloobchodních cen cukru v průměru z 19 Kč/kg na 25 Kč/kg, cukr tak představuje komoditu, u níž byl cenový dopad vstupu do EU zřejmě nejcitelnější ze všech potravinových produktů (zvýšení ceny o více než 30 %). Po vstupu do EU začala platit minimální garantovaná cena cukru 20 Kč/kg, minimální výkupní cena cukrové řepy se pak zvýšila z asi 900 Kč na 1470 Kč. Fakta však hovoří o tom, že za tuto vyšší cenu budou producenti cukru nuceni vykupovat cukrovou řepu až na podzim. Nárůst cen tedy lze považovat i za výsledek obchodní psychologické kalkulace, v jejímž rámci cenu zvedá očekávání změn. Tento mechanismus funguje v případě očekávání cenových změn směrem vzhůru, méně již směrem dolů, zde maloobchodní ceny reagují mnohem pomaleji. V krátkodobém horizontu se očekává spíše ještě nárůst cen cukru (podle odhadů přibližně na 30 Kč/kg).5 Otázkou proto je, zda reforma snižující výrobní kvóty a referenční cenu cukru a otevírající evropský trh jako více konkurenční pro dovozce z třetích zemí, bude mít skutečně natolik klíčový pozitivní vliv na pokles maloobchodních cen cukru. Zda tedy reforma, která staví do znevýhodněného postavení české producenty a činí z ČR dovozce cukru, bude mít na druhé straně alespoň natolik pozitivní dopady na běžného spotřebitele, jak tvrdí implicitně i Sdělení Komise č. COM(2004)492. Na maloobchodních cenách cukru se totiž odráží řada faktorů, ještě komplikovanější je potom dopad vzrůstu cen surovin na konečné výrobky (v tomto případě výrobky z cukru). Očekává se, že se na nich zvýšené ceny cukru po vstupu do EU teprve odrazí, a to od okamžiku, kdy budou producenti po vypršení platných smluv s dodavateli uzavřít smlouvy nové. Stejně tak v opačném případě, v případě snižování referenční ceny cukru, by představoval běh na dlouhou trať proces, kdy se toto zlevnění odrazí na maloobchodních cenách cukru a produktů z něj vyráběných. Pozitivní vývoj cen cukru pro spotřebitele by tedy bylo možné v případě schválení reformy očekávat, zřejmě však až v dlouhodobém horizontu a šlo by o postupný, nikterak (v pozitivním smyslu) “šokující” proces. Reforma předpokládá ve tříletém období od roku 2005/6 do roku 2007/8 postupné snížení minimální ceny cukrovky nejprve o 25 % (z 43,6 EUR/t na 32,8 EUR/t) a poté o 27,4 %, což zhruba odpovídá (či mírně překračuje) původní výši světové ceny, za niž byl cukr vykupován před vstupem do EU. Lze však očekávat, že

Viz Ceny za cukr určené Bruselem se už promítají v českých obchodech (http://www.agroweb.cz/ projekt/clanek.asp?pid=2&cid=17811). 5


10

reflexe těchto poklesů v maloobchodních cenách bude méně výrazná a pomalejší, vzhledem k tomu, že výsledkem reformy bude spíše omezení vývozů z EU (až o 2 mil. t ročně), průnik konkurenčního cukru na evropský trh prostřednictvím bezcelních dovozů z nejchudších zemí garantovala již dohoda “Vše kromě zbraní”.

4. HODNOCENÍ PROBLÉMU Z LIBERÁLNĚKONZERVATIVNÍ IDEOVÉ POZICE Z liberálního hlediska představuje režim trhu zemědělskými výrobky od počátku problematický sektor pro existenci intervenčních mechanismů, vývozních subvencí a dotací deformujících přirozeně čisté fungování tržních sil (při vytváření ceny produktu, určování poměru nabídky a poptávky, situace v odvětví pokud jde o produkční kapacity a zaměstnanost atd.). Mechanismus SZP přitom funguje od počátku na obhajobě principu, že tento sektor pro svoji specifičnost a citlivost (povahu produkce, specifické podmínky i zájmy, které jsou v něm zapojeny včetně citlivé otázky zaměstnanosti) bude vždy nějakou formu užití deformujících a ve své podstatě neliberálních metod vyžadovat. To dokládá i povaha předkládané reformy, která ve jménu proklamované liberalizace nabízí spíše re-regulaci, a to za specifických asymetrických podmínek, které zvýhodňují v rámci jednotného trhu EU některé státy před jinými, takže jejich důsledkem by měla být jakási nucená přeměna a restrukturalizace jednoho odvětví primárního sektoru hospodářství. To by mělo být z hlediska liberálně-konzervativního chápání problematiky (bereme-li v úvahu jak obhajobu principů volného trhu, tak zájmů národní ekonomiky) nepřijatelné. Existuje-li v tomto sektoru nutnost intervenujících podmínek, které nějakým způsobem deformují neutrální pravidla volného trhu, je z liberálního hlediska (které neuznává rovnost výsledku, jež je vždy produktem regulace, ale rovnost práv na férové podmínky) nutné alespoň to, aby tyto podmínky byly pokud možno rovné pro všechny státy a aby nevytvářely asymetrickou, pro některé z nich výrazně znevýhodňující situaci. Stanovisko ODS k SZP vždy zdůrazňovalo především snahu o ukončení plošných dotací, které podporují neefektivní politiku výroby přebytků a jejich nahrazení financováním projektů rozvoje venkova. Zasazovalo se také o konec podpory a umělého udržování neefektivní a nekonkurenceschopné výroby v některých oblastech. Předkládaná reforma ovšem vzhledem k asymetrickému nastavení kvót pro jednotlivé členské státy znevýhodňuje spíše tyto státy jako celky, nežli adresně neefektivní producenty a směřuje k přesunům výroby do jiných členských států na základě apriorního určení některých z nich coby konkurenceschopných aktérů. Proto nelze reformu, která by jinak měla působit příznivě na cenový vývoj a odstraňovat umělé navyšování cen, přijmout bez výhrad, tím spíše, že se nejedná o variantu úplné liberalizace, ale pouze o dílčí řešení, pohodlné pouze pro některé členské státy.


11

5. ZÁVĚREČNÉ ZHODNOCENÍ Potřebu vyhovět tlaku na liberalizaci obchodu s touto komoditou, na podstatné snížení dotací a uvolnění cenového zvýhodnění cukru evropských producentů ze strany WTO si EU vykládá svérázným způsobem. Asymetrie znevýhodňující nové členské státy tkví především v nové definici a přidělování množstevních kvót na produkci cukru, v tom, že pro skupinu původních a nových členských států je počítáno s odlišným základem pro kalkulaci vývozní kvóty B. Na základě toho je pak uměle (a dá se říci až jakýmsi “podvodem”) apriori stanoveno, který stát je konkurenceschopný a má proto možnost “perspektivně” rozvíjet sektor produkce cukru a v kterých zemích by tato výroba měla naopak raději zaniknout. Tato opatření u reformy, jež má být prováděna v zájmu liberalizace produkce a trhu cukru, vyhlíží značně nelogicky a jejich motivací je zjevně zvýhodnění některých producentských zemí v rámci EU oproti jiným. Mechanismus převoditelnosti a odkupu kvót pak již působí více méně jako nástroj pro plošnou restrukturalizaci odvětví cukrovarnictví v rámci EU jako jednotného celku, což je v oblasti SZP poměrně nebezpečný precedens, který nerespektuje jednotlivé členské státy jako oddělené jednotky. Reforma cukerního pořádku v takové podobě, v jaké je předkládána a jaká do značné míry uměle vytváří asymetrickou situaci v rámci produkce a trhu jednotlivých členských zemí, nevyhovuje úplně požadavkům na deregulaci a liberalizaci tohoto zemědělského odvětví a nebere v potaz zájmy českých producentů jako celku (v tomto konkrétním případě zemědělců i výrobců řepného cukru). Z prvního hlediska představuje reforma jakési ekonomické inženýrství, když budoucnost produkce v jednotlivých zemích apriori určuje dle toho, zda produkci v rámci daného státu považuje za konkurenceschopnou v rámci světového trhu. Obavy vyslovované v souvislosti se vstupem ČR (a dalších nově příchozích členů) do EU, že se tento prostor postupně stane jakýmsi “čistým odbytištěm” pro výrobky tehdejší patnáctky, byly často označovány jako paušální a příliš zjednodušující euroskeptický pohled na budoucnost vnitřního trhu po rozšíření na EU25. Právě případ reformy cukerního pořádku v navrhované podobě se však bohužel může stát velmi reálným příkladem takového negativního trendu. Problematické body reformy cukerního pořádku lze tedy shrnout takto:

Předložený systém nového výpočtu a přidělování kvót hrozí v budoucnu tím, že v jeho důsledku by se ČR stala z producenta dovozcem cukru, a to nejen dovozcem cukru přicházejícího do EU z třetích zemí (preferenčních zemí a zemí, jimž bude na základě reformy usnadněn přístup na evropské trhy), ale také od tradičních největších výrobců cukru v rámci EU (Francie, Německo), jimž byly v rámci reformy zachovány výhodnější podmínky při přidělování kvót. Z hlediska možných ekonomických dopadů realizace této reformy by se její podmínky negativně odrazily především na situaci českých zemědělců, pěstitelů cukrové řepy, a výrobců cukru. Předpoklad, že by z předložených cenových podmínek profitovali spotřebitelé je ve svém logickém základu správný, nelze jej však přeceňovat, je nutno uvědomit si další komplikace a pomalost takového


12

procesu. Na regulovaném trhu, jakým trh s cukrem stále je, je vždy jednodušší být svědkem vzrůstu cen, než jejich rapidního poklesu. Podmínky reformy by se mohly případně odrazit i na rozpočtu v souvislosti s nutností poskytovat zemědělcům jednorázové kompenzace za ztráty v důsledku krácení kvót a minimální ceny cukru. Tyto kompenzace sice mají být poskytovány z ušetřených prostředků fondu EAGGF, které nebudou použity na financování dovozních subvencí, ne všechny náklady na restrukturalizaci však chce plně hradit EU, u programu konverze cukrovarů Zpráva hovořila pouze o 75% (respektive 50%) podílu na úhradě tohoto programu. Jak lze hodnotit z liberálně tržního hlediska? Motivací reformy je údajná snaha o odstranění deformací trhu s cukrem a jeho větší liberalizaci. Reforma tržního řádu cukru v těchto intencích je přitom nezbytná. Tato reforma je však prováděna skrze silné regulační, direktivní a dokonce redistributivní mechanismy, jejichž prostřednictvím by mohlo docházet k faktickému direktivnímu přerozdělování produkce v rámci členských států, a to nikoli na základě tržních mechanismů, ale na základě předem stanovených asymetrických podmínek. Poněkud smutným dovětkem je skutečnost, že pod vlivem vnějších tlaků a závazků v rámci WTO si nutnost “nějaké” reformy uvědomuje většina členských států. Pokud nejsou jejími důsledky potenciálně tolik postižitelné jako ČR, je možné, že dají přednost realizaci této reformy i přes protesty, které nyní dávají najevo.

PŘÍLOHA: SROVNÁNÍ JEDNOTLIVÝCH STÁTŮ EU – PRODUCENTŮ CUKRU V ČÍSLECH ZA OBDOBÍ LET 2000-2003 (DLE ÚDAJŮ EVROPSKÉ KOMISE, DG ZEMĚDĚLSTVÍ) V rámci 10 nových členských států je největším pěstitelem cukrové řepy co do plochy orné půdy osázené touto plodinou, stejně jako největším producentem cukru v tunách Polsko, hned na druhém místě za Polskem se pak nacházela dle údajů za rok 2000/2001 Česká republika s 60 tis. ha orné půdy osázené cukrovou řepou (v rámci EU-15 náleželo mezi větší pěstitele cukru ve srovnání s ČR 7 zemí – Belgie, Německo, Španělsko, Francie, Itálie, Nizozemí a Velká Británie) a roční produkcí cukru v množství 432 tis. t (ve srovnání objemu produkce ve stejném roce ČR předstihovalo 8 zemí EU-15 včetně Dánska). V rámci členských států EU-15 docházelo v letech 2002/2003-2003/2004 vesměs ke snižování plochy orné půdy osázené cukrovou řepou (s výjimkou Dánska a Irska, kde plocha osázené orné půdy zůstávala beze změny), a to až o 12% (Itálie). Opět s výjimkou Dánska a Irska docházelo ve sledovaných letech také k poklesu množství produkovaného cukru, a to až o 30 % či 23 % v případě Itálie a Španělska (v případě Dánska a Irska došlo k nárůstu produkce o 4 %, respektive 3,5 %), naopak u Francie a Německa, dvou zdaleka největších producentů cukru co do ročního objemu výroby došlo k poklesu pouze o 2,7 %, respektive 7,1 %.


13

V celosvětovém měřítku se přitom dle údajů za rok 2002 nacházela EU-15 na 3. místě v percentuálním podílu na celosvětové produkci cukru (s podílem 12,8 % za první Brazílií a druhou Indií). V letech 1999-2000 se pohybovala ještě na druhém místě v percentuálním podílu na světové produkci cukru, v letech 1999-2001 došlo k poklesu jejího podílu o 3,4 %, v roce 2001 proto v podílu na celosvětové produkci cukru předstihla EU na druhém místě Indie, letech 2001-2002 však bylo možno zaznamenat opětovný nárůst podílu na produkci cukru o 0,9 % (v rámci EU-15 došlo v tomto období u všech zemí k nárůstu produkce cukru s výjimkou Řecka a Irska). Na světovém importu cukru se EU-15 v roce 2002 podílela 5,8 %, což znamenalo nárůst tohoto podílu o 26,6 % oproti předcházejícímu roku, na světovém exportu cukru se pak podílela 10,7 %, což po letech, kdy tento podíl prudce narůstal znamenalo snížení o 27,5 % oproti roku předcházejícímu. Celková produkce bílého cukru v EU-15 činila ve sledovaném období od července 2002 do června 2003 17 192 tis. t, což po třech letech snižování produkce cukru v absolutních číslech znamenalo opětovný nárůst o 15,4 % oproti období červenec 2001/červen 2002. V rámci těchto čísel však došlo po tříletém období rapidního snižování k nárůstu podílu cukru C vyráběného nad rámec kvót A a B a určeného na export až o 146,4 % oproti období červenec 2001/červen 2002, byl to tedy především cukr C určený na vývoz, který tvořil hlavní podíl nárůstu produkce bílého cukru v období červenec 2002/červen 2003 oproti období předcházejícímu, produkce cukru přímo zužitkovatelná v rámci EU se naopak v tomto období snížila o 1,2 %, stejně jako došlo ke snížení dovozu cukru v rámci celé EU-15 o 4,6 % a naopak zvýšení exportu o 6,3 %. Soběstačnost v produkci bílého cukru v rámci EU-15 tak v období červenec 2002/červen 2003 představovala 107,2 % oproti 112,8% v období říjen 1999/září 2000. Oproti období červenec 2001/červen 2002 došlo k poklesu soběstačnosti EU-15 v produkci bílého cukru o 1 %. Světové ceny cukru přitom v období od roku 1999 do roku 2003 prodělaly zajímavý vývoj. Zatímco v období 2000/01 došlo k jejich nárůstu až o 2/3 oproti roku přecházejícímu (na 28.11 EUR za 100kg na Londýnské burze, respektive 25.24 EUR/100 kg na New Yorské burze, v roce 2002/03 došlo na Londýnské burze oproti předchozímu roku k poklesu světových cen cukru až o 20,7 %, na New Yorské burze to bylo o něco méně – o 9 %. Světové ceny cukru se tak v roce 2002/2003 pohybovaly na burzách mezi 17,47 EUR/100kg a 21,54 Eur/100kg. Základní kvóta pro cukr A tvořila v období 2002/03 pro EU-15 11 230 tis. t bílého cukru, pro cukr B pak 2 425 tis. t. Celkem ovšem bylo v tomto období vyprodukováno v EU-15 17 192 tis. t cukru, 3 251 tis. t tedy tvořil cukr C určený na export, nejvyšší množství ve Francii (1 389 tis. t), které náleží spolu s Německem nejvyšší kvóty A i B, oba státy však produkcí kvóty výrazně překračují, a to téměř o 2 mil. t v případě Francie, která současně představuje v rámci EU-15 největšího producenta cukru, a o téměř 1 mil. t v případě Německa. Zdroj: http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/capreform/index_en.htm

REFORMA TRŽNÍHO ŘÁDU CUKRU. Reforma cukerního pořádku

Recommend Documents