Jochen Moerman Masterproef tot het behalen van de titel van Master in de Rechten
Rechtsvergelijkende studie over de investeringssteun met betrekking tot de afvalstoffen- en recyclageproblematiek: Europa vs. VS
Promotor: Prof. dr. L. Lavrysen Academiejaar 2008-2009
Voorwoord
Het schrijven van deze masterproef was mij een waar genoegen. Ik hoop dan ook, dat dit werk een bepaalde relevantie met zich meebrengt. In die zin, dat deze verhandeling meer is dan zomaar een verhandeling tot het behalen van de titel van Master in de Rechten. Daarbij moet ik enkele personen bedanken, die mede de uitkomst van deze thesis hebben mogelijk gemaakt, hetzij direct, hetzij indirect. Eerst en vooral wil ik professor Luc Lavrysen bedanken, en wel voor twee aspecten in het bijzonder. Ten eerste, omdat ik de mogelijkheid heb gekregen over een onderwerp naar keuze te schrijven, waarvan ik hoop aan zijn verwachtingen te voldoen. Ten tweede, omdat hij de begeleiding met de nodige flexibiliteit heeft omkaderd. Daarnaast wil ik ook Ruben Verbeke, een ex-collega en goede vriend bedanken voor de morele steun en voor de ogenblikken van reflectie en stimulering. Last but not least wens ik mijn ouders te bedanken, die mijn studie tout court hebben mogelijk gemaakt en die mij doorgans mijn studiecarrière steunen en hebben gesteund. Ik hoop dat deze verhandeling de lezer tot nut strekt, en hem mogelijks zal inspireren.
Waregem, 15 mei 2009
i
Inhoudstafel
Inleiding
1
I. Ten geleide
1
II. Doelstellingen
1
III. Behandelde materie
2
IV. Beperkingen
2
V. Uitweidingen
3
VI. Opbouw van de verhandeling
3
Hoofdstuk 1: Cradle to Cradle: de industriële revolutie van de 21ste eeuw
5
I. Ten geleide
5
II. Waste hierarchy
6
III. Milieutechnologieën
9
IV. Recycling
17
V. Het ‘minder-model’
27
VI. Energie uit afval
28
VII. Andere technologieën en methodes inzake afvalverwerking
28
VIII. De pijlers van het cradle-to-cradle-model
29
IX. Cradle to Cradle: utopie of werkelijkheid
34
X. Slotsom
36
Hoofdstuk 2: Recycling: overheids- of ondernemingsbeleid
38
I. Ten geleide
38
II. (Milieu)economische beginselen
38
III. Instrumentarium
48
IV. Toepassing op recycling
75
V. Slotsom
75
Hoofdstuk 3: De geldende steunmaatregelen: Europa vs. VS
77
I. Europa vs. VS: twee modellen van vrijemarkteconomie
77
II. Beleid en wetgeving
79
III. Slotsom
107
ii
Hoofdstuk 4: Slotbeschouwingen I. Aanbeveling voor beleidinstrumenten ter bevordering van milieutechnologieën
110 110
II. End-of-pipe- en schone technologieën: samenwerking tussen lokale en overkoepelende overheden
112
III. Adequate verstrekking van informatie
112
IV. Cradle to Cradle en subsidies
113
V. C2C in de lage landen
113
Bibliografie
114
iii
Gedetailleerde inhoudstafel
Inleiding
1
I. Ten geleide
1
II. Doelstellingen
1
III. Behandelde materie
2
IV. Beperkingen
2
V. Uitweidingen
3
VI. Opbouw van de verhandeling
3
Hoofdstuk 1: Cradle to Cradle: de industriële revolutie van de 21ste eeuw
5
I. Ten geleide
5
II. Waste hierarchy
6
i. Begrip
6
ii. 3 R’s
6
iii. (Afval)ladder van Lansink
7
iv. C2C in de waste hierarchy
8
III. Milieutechnologieën
9
i. Algemeen
9
ii. End-of-pipe-technologieën
10
iii. Clean technologies
11
iv. Synthese
12
A. Samenvattend: end-of-pipe-technologieën versus schone technologieën 12 B.
Voor- en nadelen van end-of-pipe-technologieën
12
C.
Voor- en nadelen van schone technologieën
13
D. Transitieproblematiek
E.
14
a.
Overgang naar milieutechnologie
14
b.
Overgang naar schone technologie
15
C2C als milieutechnologie
IV. Recycling
16 17
i. Historiek
17
ii. Begrip
17
A. Recycling sensu stricto
17
iv
B.
Recycling sensu lato
iii. Elementen van recycling sensu stricto
18 19
A. Opnieuw inschakelen in het productieproces
19
B.
19
Afval a.
Juridische betekenis
19
1. Europees recht
20
2. Amerikaans recht
21
b.
Economische betekenis
24
c.
Sociale betekenis
25
iv. Voorwaarden
25
A. Economische wetmatigheden
25
B.
Toelevering van recycleerbaar materiaal
26
C.
Lokaliteitsvoorwaarde
26
v. Kritiek
26
V. Het ‘minder-model’
27
VI. Energie uit afval
28
VII. Andere technologieën en methodes inzake afvalverwerking
28
i. Composteren
28
ii. Methaanwinning
28
iii. Storten
28
iv. Verbranding
29
VIII. De pijlers van het cradle-to-cradle-model
29
i. Van downcycling naar upcycling
29
ii. Van een lineair naar een cyclisch model
30
iii. De verschillende kringlopen
30
A. Bij wijze van voorbeeld
30
B.
De kringlopen of metabolismes
31
C.
Monsterlijke hybriden
31
iv. Products of service
32
v. Duurzaam ondernemen is per definitie lokaal
32
vi. Eco-efficiency vs. eco-effectiveness
33
IX. Cradle to Cradle: utopie of werkelijkheid
34
i. Utopie
34
v
ii. Werkelijkheid
35
X. Slotsom
36
Hoofdstuk 2: Recycling: overheids- of ondernemingsbeleid
38
I. Ten geleide
38
II. (Milieu)economische beginselen
38
i. Wat is (milieu)economie?
38
ii. Verband tussen milieu en economie
39
iii. Vraag en aanbod
41
iv. Welvaartsprincipe
43
v. Voorwaarden voor een efficiënte marktwerking
44
A. Eigendomsrechten
44
B.
Perfecte concurrentie
45
C.
Perfecte informatie
46
D. Geen externe effecten vi. Impact op het milieu
46 47
A. Het milieu als publiek goed
47
B.
47
Het milieu als externaliteit
III. Instrumentarium
48
i. Directe regulering (‘command and control’)
49
A. Begrip
49
B.
Vergunningen en emissienormen
50
C.
Technologienormen
51
D. Ten aanzien van de consument
53
E.
53
Openbaarmaking
ii. Marktgebaseerde instrumenten
53
A. Subsidies
54
B.
56
C.
Belastingen a.
Milieuheffingen
56
b.
Pigouviaanse belasting
57
c.
Retributies
60
d.
Toepassingen uit de praktijk
60
Marktcreatie en –ondersteuning
61
vi
D. Eigendomsrechten
62
E.
Milieuschadebedingen (‘environmental performance bonds’)
64
F.
Aansprakelijkheid
65
G.
Deposit-refund systems
65
H. Verhandelbare emissierechten (‘tradeable permits’)
66
I.
Green procurement
68
J.
Ecopuntensysteem
68
iii. Sociale instrumenten
68
A. Milieubeleidsovereenkomsten
69
B.
71
C.
Educatie en informatie a.
Ten aanzien van de consument
71
b.
Ten aanzien van de producent
72
Ecolabel
D. Milieubeheerssystemen en certificering iv. De zelfregulerende markt
72 73 74
A. First-mover-voordeel
74
B.
75
Cradle to Cradle
IV. Toepassing op recycling
75
V. Slotsom
75
Hoofdstuk 3: De geldende steunmaatregelen: Europa vs. VS I. Europa vs. VS: twee modellen van vrijemarkteconomie
77 77
i. Korte historiek
77
ii. Actuele situatie
78
iii. Weerslag van het economisch model op het milieubeleid
78
II. Beleid en wetgeving
79
i. Europa
79
A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader
79
B.
Milieubeleid
79
C.
Steunmaatregelen voor milieu-investeringen
81
1. LIFE+
81
2. Structuurfondsen en Cohesiefonds
82
3. Europese Investeringsbank
82
vii
4. Europees Investeringsfonds
82
5. 7de Kaderprogramma voor onderzoek en ontwikkeling
83
ii. België
83
A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader
83
B.
Milieubeleid
84
C.
Steunmaatregelen voor milieu-investeringen
85
a.
b.
Vlaanderen
85
1. Fiscale maatregelen
85
2. O&O-projecten van bedrijven
85
3. Vlaamse innovatiesamenwerkingsverbanden
86
4. Vlaams innovatiefonds (‘Vinnof’)
87
5. Ecologiepremie
87
6. Subsidies voor bedrijven die selectief afval sorteren
88
7. KMO-portefeuille
88
8. Groeipremie
90
Wallonië 1. Fiscale maatregelen
90 90
2. Investeringspremie en aanvullende fiscale steun voor de grote ondernemingen
91
3. Investeringspremie en aanvullende fiscale steun voor
c.
de KMO’s
91
4. Subsidies voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie
91
Brussel
91
1. Fiscale maatregelen
92
2. Specifieke investeringen
92
3. Algemene investeringen
92
4. Externe consultancy
92
iii. Nederland
93
A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader
93
B.
Milieubeleid
94
C.
Steunmaatregelen voor milieu-investeringen
94
a.
Grondslag voor milieusubsidies
94
b.
Subsidies in Nederland
95
viii
1. Aanpak zwerfafval
95
2. Subsidieprogramma Milieu & Technologie
95
3. Milieu-investeringsaftrek (MIA)
96
4. Vamil
96
5. Bevordering speur- en ontwikkelingswerk
96
6. Innovatievouchers
97
7. InnovatiePrestatieContracten
97
8. Innovatiekredieten
98
iv. Frankrijk
98
A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader
98
B.
Milieubeleid
99
C.
Steunmaatregelen voor milieu-investeringen
100
1. Programme de soutien à la R&D dans le domaine de l’environnement
100
2. Gestion des déchets – aide à l’investissement
100
3. Eco-conception d’un produit
100
v. Duitsland
100
A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader
100
B.
Milieubeleid
101
C.
Steunmaatregelen voor milieu-investeringen
102
1. Umweltinnovationsprogramm vi. Verenigde Staten
103 103
A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader
103
B.
Milieubeleid
104
C.
Steunmaatregelen voor milieu-investeringen
105
III. Slotsom
107
i. Vergelijkend milieusubsidierecht
107
A. Subsidiedatabank
107
B.
Steun t.a.v. KMO’s
108
C.
Steunmaatregelen in het perspectief van economische traditie
108
ii. Integratiebeginsel m.b.t. subsidies?
Hoofdstuk 4: Slotbeschouwingen
109
110
ix
I. Aanbeveling voor beleidsinstrumenten ter bevordering van milieutechnologieën
110
i. (Psychologisch) leerproces
110
ii. Casuïstiek
111
iii. Concrete aanbeveling
111
II. End-of-pipe- en schone technologieën: samenwerking tussen lokale en overkoepelende overheden
112
III. Adequate verstrekking van informatie
112
IV. Cradle to Cradle en subsidies
113
V. C2C in de lage landen
113
Bibliografie
114
x
Figuren
Figuur 1.1: Reduce, reuse, recycle
7
Figuur 1.2: Ladder van Lansink
8
Figuur 1.3: Milieutechnologieën
10
Figuur 1.4: End-of-pipe-technologie vs. schone technologie
12
Figuur 1.5: Obstakels voor een overgang naar schone technologie
16
Figuur 2.1: Kuznetscurve
39
Figuur 2.2: Goederenkringloop
40
Figuur 2.3: Verstoringsketen
40
Figuur 2.4: Vraagfunctie 41 Figuur 2.5: Aanbodfunctie
42
Figuur 2.6: Marktevenwicht
43
Figuur 2.7: Welvaartsprincipe
43
Figuur 2.8: Extern effect 48 Figuur 2.9: Maatschappelijk welvaartsverlies bij productieniveau Q1
57
Figuur 2.10: De pigouviaanse belasting
58
Figuur 2.11: Het Pareto-relevant extern effect
59
Figuur 2.12: Het Coase-theorema
62
Figuur 3.1: Hiërarchie van de wetgeving (België)
83
Figuur 3.2: Hiërarchie van de wetgeving (Nederland)
93
Figuur 3.3: Hiërarchie van de wetgeving (Frankrijk)
98
Figuur 3.4: Hiërarchie van de wetgeving (Duitsland)
101
Figuur 3.5: Hiërarchie van de wetgeving (Verenigde Staten)
104
xi
Inleiding
I. Ten geleide 1.
Deze verhandeling valt niet te beschouwen als een juridisch werkstuk pur sang. Dit werkstuk
beschrijft eerst en vooral een ‘nieuwe’ stroming in de benadering van de recyclage- en afvalstoffenproblematiek, namelijk het Cradle-to-Cradle-model. Daarnaast wordt aandacht besteed aan algemene en milieueconomische principes, die worden verduidelijkt aan de hand van grafische weergaven, met de nadruk op overheids- en marktinstrumenten om het milieu-, en meer bepaald het afvalstoffenbeleid te sturen. Vervolgens wordt ingegaan op het beleid van de onderzochte landen1 met de nadruk op het gebruik van milieusubsidies.
II. Doelstellingen 2.
De doelstelling van deze masterthesis is drieledig. Een eerste doelstelling bestaat erin om het
model van Cradle to Cradle (C2C) uitgebreid voor te stellen. Daartoe wordt niet enkel een beschrijvende staat van dit model opgemaakt, maar wordt tevens een kritische beschouwing gegeven. Om alles duidelijk verstaanbaar te maken, wordt bovendien ingegaan op enkele voorbeelden uit de dagdagelijkse praktijk. C2C vormt een alternatief voor het klassieke recyclagemodel; bijgevolg wordt eerst ingegaan op de manieren waarop afval wordt verwerkt, met bijzondere aandacht voor recycling. 3.
Ten tweede wil deze verhandeling een – zij het bescheiden – brug slaan tussen beleid, recht en
economie. De invoering van een milieubelasting is een beleidsbeslissing, die haar grondslag moet vinden in een wet (legaliteitsbeginsel). Maar hoe hoog moet die belasting eigenlijk zijn? En hoe wordt de schade aan het milieu weergegeven en gemeten volgens economische modellen, wanneer de beweegreden van partijen die bij een transactie betrokken zijn enkel rekening houden met hun private baten en kosten? 4.
Als derde doelstelling worden de verschillen in het milieubeleid van de landen, die worden
onderworpen aan deze rechtsvergelijking, kort onderzocht met een nadruk op het beleid op het vlak van milieusubsidies. De centrale vraag van deze verhandeling is namelijk: hoe verhouden de Europese en de Amerikaanse benadering zich tot elkaar op het vlak van milieusubsidies, aangezien continentaal Europa en de VS een enigszins andere marktbenadering hanteren? 5.
Voorts werd ook gaandeweg een bijkomende doelstelling – zij het in mindere mate –
geformuleerd, met name wie het draagvlak vormt van het milieubeleid: de producent of de consument? Deze vraag is reeds op voorhand makkelijk te beantwoorden. Dat de producent een groter draagvlak heeft, dan de consument elk afzonderlijk om een bepaald beleid af te dwingen en te handhaven, spreekt bijna voor zich.
1
Dit is België, Frankrijk, Nederland, Duitsland en de Verenigde Staten, alsook de Europese Unie als milieubeleidsmaker.
1
Deze vraag moet bijgevolg geherformuleerd worden. En we komen tot de interessante these of de consument überhaupt moet instaan voor het gewenste milieubeleid. Moet de consument aangespoord worden tot een lager of alternatief (lees: milieuvriendelijk) consumptiepatroon? Zo ja, is dit werkbaar?
III. Behandelde materie 6.
Wat de rechtsvergelijking betreft, werd het beleid van de volgende landen – zoals hoger reeds
aangehaald – onderzocht: België (Vlaanderen, Wallonië en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest), Nederland, Duitsland, Frankrijk, de Europese Unie en de Verenigde Staten. Daarnaast werden de algemene en milieueconomische beginselen toegelicht, alsook de klassieke benadering van het afvalstoffen- en recyclagebeleid met de evolutie tot het C2C-model.
IV. Beperkingen 7.
Het weze duidelijk dat dit werk slechts een inleiding vormt tot het afvalstoffenbeleid, dat de
verschillende landen voeren. Er wordt immers gefocust op het beleid inzake milieusubsidies, en wordt slechts summier ingegaan op het globale milieubeleid van de desbetreffende staten. Ook met betrekking tot de milieusubsidies zelf geldt deze studie slechts als inleiding. Het ligt niet in de bedoeling van dit werkstuk om een detaillistische weergave te geven van één enkele financierende milieumaatregel, maar eerder wordt een globaal overzicht gegeven waarin niet de milieusubsidie zélf centraal staat maar de grondslag ervan, de toegankelijkheid ertoe en de fragmentering, veelheid en desintegratie binnen het globale economisch beleid ervan. 8.
Een andere belangrijke beperking die men steeds voor ogen moet houden, bestaat erin dat het
geschetste beleid gebaseerd is op theoretische gegevens. Deze studie heeft zich niet gericht op praktijk en empirische gegevens (het sein), maar op het sollen. Een land kan bijvoorbeeld een veelheid aan subsidies hebben, die in de praktijk echter nooit worden toegekend omwille van de zo stringente toekenningsvoorwaarden en/of procedure. Deze procedurele aspecten komen in deze verhandeling niet aan bod. 9.
Wat betreft de economische modellen moet overigens vermeld worden, dat alle modellen
gebaseerd zijn op een volkomen concurrentie. Aan de andere kant wordt in de economische wetenschap meestal dit model gebruikt. Maar het weze vermeld, dat het hoe, wat en waarom van bijvoorbeeld monopolisering van verhandelbare emissierechten in dit stuk niet wordt besproken. 10.
Wat het taalgebruik betreft, werd zoveel als mogelijk de taal waarin de tekst origineel
verscheen behouden, teneinde bepaalde terminologie, woordkeuze en nuancering te behouden. In deze zin is dit geenszins als beperking te beschouwen. Doch ingeval van – vooral – Duitse teksten kan dit voor menig lezer als beperking gelden. Er werden geen vertalingen voorzien in het Nederlands.
2
V. Uitweidingen 11.
In deze verhandeling wordt uitgeweid over de milieubeleidsinstrumenten en de hiërarchie van
de rechtsnormen. Deze uitweiding is niet strikt relevant binnen dit bestek, maar toch noodzakelijk. Vanuit het C2C-model zijn subsidies de meest voor de hand liggende optie om de nodige investeringen te financieren. Doorheen deze studie wordt onderzocht of dit zo is, en wat de eventuele alternatieven zijn. Vanuit dit oogpunt is een uitweiding over de beleidsinstrumenten onontbeerlijk. Ook komt de hiërarchie van de rechtsnormen – zij het zeer summier – aan bod in het derde hoofdstuk. Enerzijds om de grondslag van het milieurecht te kunnen situeren binnen het staatsbestel, anderzijds om de basis te begrijpen van subsidiemaatregelen.
VI. Opbouw van de verhandeling 12.
Wanneer men de doelstellingen leest, kan men enigszins reeds de opbouw van de verhandeling
ontwaren. De objectieven werden immers voorafgaandelijk uitgezet, tegen dewelke deze tekst is uitgezet. 13.
In het eerste hoofdstuk staat het C2C-model centraal. Voor een goed begrip van de kracht,
uitgaande
van
dat
model,
is
een
goed
begrip
van
de
klassieke
benadering
inzake
afvalstoffenbenadering een noodzakelijke voorwaarde. Thans wordt ook ingegaan op andere en alternatieve afvalverwerkingsmethoden, teneinde een duidelijk overzicht te geven. Een uiteenzetting over de verschillende milieutechnologieën – zijnde de ‘end-of-pipe-technologieën’ en de ‘schone technologieën’ – vormt ook een belangrijke pijler in de aanloop tot de weergave van de centrale elementen van Cradle to Cradle. Op het einde van het hoofdstuk volgt uiteraard een kritische noot, met als belangrijkste vraag of het besproken model al dan niet economisch werkbaar en rendabel is. 14.
Het tweede hoofdstuk stelt de lezer onmiddellijk de vraag of de overheid inderdaad moreel en
economisch verplicht is in te grijpen in het marktgebeuren, teneinde een gezond leefmilieu te waarborgen. Zonder veel bedenktijd te laten, wordt onmiddellijk overgegaan tot het uiteenzetten van de (belangrijkste) algemene en milieueconomische beginselen. Op dat vlak wil deze verhandeling een goede inleiding bieden op diverse thema’s binnen de milieueconomie, door stapsgewijs de beginselen, definities en grafieken toe te lichten. Als
tweede
hoofdbrok
van
dit
hoofdstuk
wordt
ingegaan
op
de
verschillende
beleidsinstrumenten, die de overheid en de markt zelf (lees: de ondernemingen) ter beschikking hebben.
Deze
algemene
uiteenzetting
wordt
vervolgens
toegepast
op
het
afvalstoffen-
en
recyclingbeleid. 15.
Het derde hoofdstuk spitst zich vooral toe op het subsidiebeleid inzake milieumaatregelen van
de overheid (en private ondernemingen). Vooreerst wordt ingegaan op de verschillende benadering van de economische markt tussen de Verenigde Staten en continentaal Europa. De vraag is of daar, zoals men zou verwachten, verschillen bestaan inzake milieubeleid.
3
De belangrijkste punten, mijns inziens, bestaan erin dat de grondslag van het milieubeleid, de grondslag van de milieusubsidies en de toegankelijkheid tot informatie omtrent milieusubsidies per land wordt weergegeven. Bij de grondslag van het milieubeleid kan men zich voornamelijk gaan afvragen, of dit een grondwettelijk dan wel een wettelijk beginsel is. Is er überhaupt een dergelijk beginsel? Indien dit er niet is, waarin vindt men dan de grondslag voor het uittekenen van een milieubeleid wél? De grondslag van het milieubeleid is een belangrijk gegeven, om te onderzoeken hoe gefragmenteerd het subsidiebeleid van een bepaalde staat is. Vindt men de grondslag ervan in de wet, die een bepaald aspect behandelt? Of vindt men de grondslag eerder in een centrale wet, die van toepassing is op de verschillende wetten die een bepaald aspect van het milieubeleid regelen? Ten derde werd bij het onderzoek naar aanleiding van het schrijven van dit werkstuk, aandacht besteed aan de toegankelijkheid tot informatie over milieusubsidies (en andere maatregelen). In elk land dat werd onderzocht is de toegang tot informatie, als het ware een recht. Doch hoe situeert zich dat in de praktijk. Een belangrijke opmerking hierbij is, dat de media die eventueel verwijzen naar dergelijke informatie niet werd onderzocht. Er werd met andere woorden onderzocht of er een centrale (data)bank bestaat, waarin deze maatregelen worden gegroepeerd. 16.
Tot slot worden een aantal bedenkingen en aanbevelingen geformuleerd met betrekking tot het
afvalstoffen- en recyclagebeleid. Hierbij werd zowel vakoverschrijdend – men vindt verwijzingen naar de psychologie en het sociaal recht – als grensoverschrijdend – men wenst sinds geruime tijd op een orgaan dat instaat voor de mondiale coördinatie van het milieubeleid – werkt.
4
Hoofdstuk 1: Cradle to Cradle : De industriële revolutie van de 21ste eeuw
Voornaamste naslagwerken Anthuenis, R., Milieutechnologieën: end-of-pipe versus clean technologies, Universiteit Gent, Gent, 1998, 119 p. Braungart, M., McDonough, W., Cradle to cradle : remaking the way we make things, New York, North Point, 2002, 193 p. Gandy, M., Recycling and the politics of urban waste, Londen, Earthscan, 1994, 149 p. Gourlay, K.A., World of waste. Dilemmas of industrial development, Londen, Zed Books, 1992, 247 p. World commission on environment and development, Our common future, Oxford, Oxford university press, 1987, 383 p.
I. Ten geleide 17.
In dit hoofdstuk wordt grondig ingegaan op wat recycling precies inhoudt. Alle elementen
worden uit elkaar getrokken om zo tot een gedetailleerde beschrijving te komen. Die definitie zal ons helpen om recycling kritisch te beoordelen, wat de impact betreft vanuit zowel economisch als milieukundig oogpunt. Daarop verder bouwend wordt het nieuwe concept ‘Cradle to Cradle’ (hierna dikwijls afgekort als “C2C”) grondig toegelicht. 18.
Natuurlijk wordt in dit deel niet enkel ingegaan op recycling en dat nieuwe concept. Er zijn nog
tal van andere maatschappelijke tendensen inzake afvalbeheer. Waarschijnlijk de wijdst verbreide tendens is het zogenaamde ‘minder-model’. De media staat er immers bol van: auto’s die minder CO2 uitstoten, mensen moeten minder consumeren, … Maar is dit de weg die we willen opgaan? Wil de mens zich excuseren voor zijn bestaan en de gevolgen van zijn bestaan tot nul herleiden? Veel beter zou men uitgaan van de realisatie van positieve gevolgen, in plaats van slechts negatieve gevolgen te reduceren. Deze denkoefening is evenwel heel wat moeilijker, aangezien we tot het ontwerpen van een geheel nieuw product moeten komen. Nog een belangrijke tendens is het verbranden van afval met het oog op energiewinning (‘energy recovery’). Man kan zich met recht en rede afvragen of het verbranden van afval überhaupt milieuvriendelijk ís. Het gaat tenslotte toch om afval. Een ander alternatief is het composteren van organisch afval. Composteren lijkt de meest milieuvriendelijke manier om (bepaalde soorten) afval aan te pakken. Nochtans mag men dit niet klakkeloos aanvaarden en dient dit sterk genuanceerd (cf. infra). 19.
Dit hoofdstuk poogt een zo volledig mogelijk overzicht te geven van de vigerende
maatschappelijke tendensen inzake regulier afvalbeheer – sluikstorten wordt hier uiteraard niet behandeld. Doch de nadruk zal komen te liggen op het segment recyclage.
5
Op de andere segmenten – afvalverbranding, het minder-model, composteren – wordt echter slechts oppervlakkig ingegaan. Nochtans leidt deze uitweiding tot een breder spectrum en een beter begrip van de juridisch en economische weerslag inzake afvalbeheer, alsook van de C2C-theorie.
II. Waste hierarchy i. Begrip 20.
De waste hierarchy is de (schematische) weergave van de wenselijkheid van alternatieven om
afval te verwerken. Deze hiërarchie wordt over het algemeen op twee manieren weergegeven. Enerzijds gebeurt dit via de “3R’s”, i.e. reduce, reuse, recycle. Reduceren – het bovenvermelde minder-model – dient dus de voorkeur te genieten als milieuvriendelijkste optie. Het hergebruik respectievelijk de recyclage maken de hiërarchie compleet. Hierbij weze nu reeds opgemerkt dat hergebruik duidelijk dient onderscheiden van recyclage (cf. infra). Anderzijds wordt de ‘ladder van Lansink’ of andere vormen van piramidale structuren gebruikt om de waste hierarchy te schetsen. Daarbij merkt men onmiddellijk op dat er een meer gedetailleerde weergave wordt gegeven inzake de mogelijke afvalverwerkingsopties. Ook in de recente Europese afvalstoffenrichtlijn wordt een afvalhiërarchie vooropgesteld, die moet gerespecteerd worden door de beleidsmakers.2
ii. 3 R’s 21.
Reduce. Dit is de eerste stap die men moet doorlopen bij de afvalhiërarchie. Afvalreducering en
–preventie zijn theoretisch gezien het meest radicaal en het meest efficiënt om de afvalberg te bestrijden. De theoretische motivering achter “reduce” kan teruggebracht worden tot de eerste wet van de thermodynamica.3 Dit is de wet van behoud van energie en massa. Dit impliceert dat niets wordt gecreëerd of vernietigd, maar omgezet in een ander product.4 Dit betekent dat al wat ingezet wordt als grondstof bij de vervaardiging van een product uiteindelijk wordt omgezet in afval hetzij via een zijstroom hetzij bij het einde van de levensduur van het product. Met andere woorden, hoe meer het gebruik van grondstoffen wordt gereduceerd, hoe minder afval men zal krijgen. 22.
Reuse. Het grote verschil tussen hergebruik en recyclage is, dat bij hergebruik het product
zonder enige verwerking opnieuw kan gebruikt worden. Terwijl bij recyclage het product een technologische verwerking veronderstelt vooraleer weer ingeschakeld te kunnen worden in een productieproces.
2
Art. 4 Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot
intrekking van een aantal richtlijnen, Pb.L, nr. 312, 22 november 2008 3
M. Common, S. Stagl, Ecological economics. An introduction, Cambridge, Cambridge university press, 2005, p. 349; S. Proost, S.
Rousseau, Inleiding tot de milieueconomie, Leuven, Acco, 2007, p. 24 4
Dit principe wordt ook de wet van Lavoisier genoemd.
6
De Europese afvalstoffenrichtlijn5 definieert ‘hergebruik’ als volgt: “elke handeling waarbij producten of componenten die geen afvalstoffen zijn, opnieuw worden gebruikt voor hetzelfde doel als dat waarvoor zij waren bedoeld.” (Voor de definitie van ‘afvalstof’: cf. infra.) 23.
Recycle. Dit is de laatste stap in de hiërarchie van de 3 R’s. Recycling houdt in wezen in dat
men producten gaat recupereren van consumenten en vervolgens gaat bewerken om terug in te schakelen in het productieproces. Figuur 1.1: Reduce, reuse, recycle
24.
GANDY maakt bij de derde trede, namelijk recycle, nochtans een onderscheid, namelijk tussen
“pre-consumer recycling” en “primary recovery”. Dit laatste begrip is wat wij hierboven zonet hebben beschreven. Pre-consumer recycling houdt in dat de producent de materialen van de zijstromen terug zal of moet inschakelen in het productieproces. Deze opdeling is in de context van deze studie niet erg relevant, omdat het enige verschil in de benadering de recipiënt (hetzij de producent, hetzij de consument) is: waar in het eerste geval de producent het goed in zijn bezit heeft, is dat in het tweede geval de consument. Dit heeft tot gevolg dat de inzamelingsfase niet moet worden doorlopen, maar dit zal geen verschillende behandeling van het afval tot gevolg hebben.6 25.
Rethink. Hoewel deze vierde stap niet algemeen aanvaard is, vindt deze meer en meer
doorgang in de benadering van de afvalstoffenproblematiek. Deze stap, die thuishoort helemaal bovenaan de afvalhiërarchie, impliceert dat men in plaats van als beste alternatief alles gaat reduceren – gebruik van grondstoffen, consumptie, … – alle
processen, technologieën en ontwerpen volgens
dewelke producten heden ten dage worden vervaardigd, gaat herdenken.
iii. (Afval)ladder van Lansink7 26.
De ladder van Lansink is genoemd naar de Nederlandse politicus Lansink, die in 1979 deze
vorm van afvalhiërarchie ontwierp. De meest milieuvriendelijke manier om afval te gaan verwerken
5
Art. 3, 13° Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot
intrekking van een aantal richtlijnen, Pb.L, nr. 312, 22 november 2008 6
M. Gandy, Recycling and the politics of urban waste, Londen, Earthscan, 1994, p. 19
7
Vergelijk de afvalhiërarchie van GANDY, cf. M. Gandy, l.c., p. 19; cf. supra; zie ook S. Proost, S. Rousseau, l.c., 260 p.
7
staat helemaal bovenaan. Het doel van de ladder van Lansink was de overheid een hulpmiddel aan te reiken om de meest milieuvriendelijke manier aan te wenden in het milieubeleid. De ladder heeft ook een symbolische waarde, namelijk hoe hoger men klimt op de ladder hoe milieuvriendelijker de optie. De terminologie die gehanteerd wordt bij de ladder van Lansink werd deels hierboven verduidelijkt. De overige termen worden verder in dit stuk uitvoerig behandeld (cf. infra). Figuur 1.2: Ladder van Lansink
Bron: http://www.aggregatepros.com
27.
De ladder van Lansink vindt men bovendien nog terug in recente Nederlandse milieuwetgeving.
Wanneer we artikel 10, 1° van de Wet Milieubeheer bekijken, zien we dat de opbouw van dat artikel overeenstemt met de ladder van Lansink, met name de prioritaire volgorde van afvalverwerking.8
iv. C2C in de waste hierarchy 28.
Het is niet evident C2C te gaan binnen de afvalhiërarchie. De theorie omvat eigenlijk een
combinatie van reduceren, hergebruiken en recycleren. Zo stelt C2C weliswaar dat zoveel als mogelijk giftige en schadelijke stoffen moeten geweerd worden bij aanvang van het productieproces, zodanig dat de zijstromen en toekomstige afvalstromen zullen leiden tot een kleinere en/of minder schadelijke afvalberg. Doch men kan dit niet eenduidig gaan doortrekken. De theorie houdt rekening met de technologische stand van zaken, in die zin dat sommige giftige of schadelijke stoffen noodzakelijk zijn in de vervaardiging van producten die de mens nodig heeft. Als grote verschilpunt tussen C2C en ‘reduce’ kan men stellen, dat de doelstelling van reduce erin bestaat de afvalstroom te gaan beperken door het gebruik van de hoeveelheid grondstoffen te gaan reduceren. C2C, daarentegen, heeft tot doel producten beter te gaan ontwerpen met het oog op upcycling; de reductie van de afvalberg is hier ‘slechts’ een gevolg. Daarnaast is het zo, dat C2C uitgaat van een duurzaam design. Als voorbeeld geven McDonough en Braungart de architectuur van Le Corbusier. Grote betonnen gebouwen waaraan een 8
Zie Th.G. Drupsteen, N.S.J. Koeman, Wet milieubeheer: tekst en commentaar, Deventer, Kluwer, 1996, p. 206 e.v.
8
bepaalde functie wordt toegekend, maar die evenzeer binnen dertig jaar een andere functie kunnen vervullen. Dit luik van de cradle-to-cradle-theorie valt evenwel buiten het bestek van deze verhandeling, maar is toch zeker vermeldenswaardig. Ten derde het recycleren van afvalstoffen. Het essentiële punt van C2C gaat over een duurzaam design om upcycling (cf. infra) te optimaliseren. Zijstromen en afvalstromen genereren als het ware geen afval, maar een ‘nieuwe’ grondstof waarvan de aanwending in het productieproces leidt tot het creëren van een volwaardig product. Dit in tegenstelling tot recyclage, waarbij een product wordt vervaardigd van lagere kwaliteit (cf. gerecycleerd papier). 29.
Men kan, deze argumentatie in acht nemend, de C2C-theorie gaan indelen als de vierde R,
namelijk Rethink, die aan de top van de hiërarchie verschijnt. Rethink, reduce, reuse, recycle.
III. Milieutechnologieën9 i. Algemeen 30.
Nog ruimer dan de term ‘milieutechnologie’ is de term ‘milieumanagement’.10 Waar bij
milieutechnologie steeds een of andere technologie of procedure centraal staat (cf. supra), is het milieumanagement er niet alleen op gericht de kwaliteit van het milieu te bevorderen door middel van technologieën, maar ook door het aanwenden van grensoverschrijdende procedures, in de zin van ‘good housekeeping rules’.11 Bij dit laatste wordt nagegaan of men door slordig- of nalatigheden de emissies of afvalstroom niet kan gaan beperken.12 Milieumanagement
omvat
onder
levencyclusevaluatie, afval- en emissiepreventie.
andere:
milieubeheersytemen,
milieuaudits,
13
In dit onderdeel wordt specifiek ingegaan op milieutechnologieën, en de tweedeling ervan naargelang de technologie zich richt op de uitstroom dan wel de input. Materies die behoren tot het ruimere milieumanagement komen verder in deze verhandeling aan bod, voor zover deze hier relevant zijn. 31.
ANTHUENIS definieert de term milieutechnologie als volgt14: “Milieutechnologieën of schonere
technologieën zijn alle technologieën, producten, processen en diensten die door lagere emissies,
9
Voor een uitgebreide en diepgaande studie aangaande milieutechnologieën, zie R. Anthuenis, Milieutechnologieën: end-of-pipe
versus clean technologies, Universiteit Gent, Gent, 1998, 119 p. 10
ANTHUENIS maakt nog een verder onderscheid, dat evenwel minder ruim is dan milieumanagement, met name ‘cleaner
production’, waarbij specifiek aandacht wordt besteed aan het gehele productieproces en dus grensoverschrijdend wordt te werk gegaan, zie R. Anthuenis, l.c., p. 19 – 20 11
M. De Clercq, Economie toegelicht, Antwerpen, Garant, 2002, p. 283 – 284
12
Schoolvoorbeeld hiervan is het doven van de lichten in de toiletten in de onderneming, wanneer deze niet in gebruik zijn.
13
M. De Clercq, l.c., p. 284
14
Voor meer definities van het begrip ‘milieutechnologie’, zie onder meer R. Kemp, Environmental policy and technical change: a
comparison of the technological impact of policy instruments, Universitaire Pers Maastricht, Maastricht, 1995, 317 p.; V. Stene, Training is the key to knowledge, the key to success: the need of education and training in environmentally oriented enterprises, UETPEEE, Oslo, 1991, 39 p.
9
recyclage en afvalbehandeling en door een verminderd gebruik van niet- en wel-hernieuwbare grondstoffen de milieukwaliteit behouden of minder aantasten dan andere technologieën.”15 32.
Met betrekking tot de milieutechnologieën kan men twee types onderscheiden: de end-of-pipe-
technologieën enerzijds, de schone technologieën (‘clean technologies’) anderzijds. De (hiërarchie van de) milieutechnologieën, waarbij de schone technologieën hiërarchisch hoger gerangschikt staan (cf. waste hierarchy, ‘reduce’), kan men schematisch weergeven (zie figuur 1.3). Figuur 1.3: Milieutechnologieën
Bron: C. Hemming, Business success from seizing the environmental initiative, Oxford, Technical communications (publishing) Ltd., 1994, p. 35
33.
De grijze zone tussen de schone technologieën en de end-of-pipe-technologieën duidt op een
schemerzone, waarbij men niet eenduidig kan zeggen of desbetreffende technieken nu wel schone dan wel end-of-pipe-technologieën zijn. Nochtans wordt in dit werkstuk de productlevenscyclus als criterium genomen, met als gevolg dat de grijze zone nagenoeg volledig onder de end-of-pipeoplossingen valt (cf. randnummer 37).
ii. End-of-pipe-technologieën 34.
De end-of-pipe technologies zijn curatief van aard, en hebben tot doel de milieuschade te gaan
reduceren. Met andere woorden, de voor het milieu schadelijke stoffen, producten of zijstromen zijn
15
R. Anthuenis, l.c., p. 9
10
reeds aanwezig, maar de end-of-pipe-technieken gaan de schadelijke gevolgen van die stoffen, producten of zijstromen zoveel als mogelijk gaan wegnemen. 35.
End-of-pipe-technologieën kunnen als volgt worden gedefinieerd16: “End-of-pipe-technologieën
zijn curatieve en reactieve technologieën of technische maatregelen die worden toegevoegd aan het einde van het productieproces met als bedoeling de reeds ontstane afvalstromen te zuiveren of in een minder schadelijke vorm om te zetten en zo de uitstoot van vervuilende, milieuschadelijke stoffen in de grond, de lucht en het water te verminderen of te voorkomen.”17 Schoolvoorbeeld van end-of-pipetechnologieën zijn filters (roetfilters, dieselpartikelfilters, …).
iii. Clean technologies 36.
Schone technologieën, of nog ‘clean technologies’ kan men gaan catalogeren als een preventieve
technologie. Deze technologie houdt in dat men a priori milieuschade gaat bestrijden: men gaat de technologie zo ontwikkelen, zodanig dat men bij de productie geen schadelijke stoffen, producten of zijstromen genereert tout court. 37.
Een definitie van clean technologies luidt als volgt: “Schone technologieën zijn alle
technologieën die vervuiling trachten te vermijden of te reduceren aan de bron door wijzigingen in het bestaande productieproces of door nieuwe productieprocessen. Daarnaast heeft schone technologie ook betrekking op recyclagetechnologieën, op technologieën die minder gebruik maken van hernieuwbare en niet-hernieuwbare grondstoffen en energie en op technologieën die erin slagen duurzamere en schone eindproducten te creëren.”18 Met betrekking tot deze definitie moet een kanttekening worden gemaakt, en meer specifiek met betrekking tot het beschouwen van recyclagetechnologieën als een schone technologie. Er valt inderdaad iets voor te zeggen om recyclage onder deze categorie te gaan schikken, met name wanneer men de milieutechnologieën gaat bekijken vanuit het perspectief van de technologie of het productieproces. Mijns inziens moet het begrip milieutechnologie bekeken worden vanuit het oogpunt van de potentiële (schadelijke) emissie en/of afvalstroom, die gepaard gaat met de technologie. Vanuit dat perspectief kan men ondubbelzinnig stellen, dat recyclage – sensu lato – betrekking heeft op het beperken of wegnemen van de schadelijke gevolgen van reeds geproduceerd afval. Het is duidelijk dat het hier gaat om een curatieve, a posteriori milieutechnologie en níét om een preventieve technologie. Nochtans sluit dit niet uit, dat afvalstoffen na een recyclageproces opnieuw ingeschakeld worden in een schone technologie. 38.
Een betere en ruimere – doch zij het een vagere – definitie zou zijn: schone technologieën zijn
al die technologieën, waarbij reeds in het stadium van het ontwerp van het product, het product erop
16
Voor meer definities betreffende end-of-pipe-technologieën, zie onder meer P. Groenewegen, The greening of industry: resource
guide and bibliography, Island Press, Washington, 1996, 260 p.; V. Hartje, R. Lurie, Adopting rules for pollution control innovations: end-of-pipe versus integrated process technology, Wissenschaftzentrum Berlin, Berlijn 1984, 32 p.; R. Kemp, l.c., 317 p. 17
R. Anthuenis, l.c., p. 13
18
R. Anthuenis, l.c., p. 16
11
gericht is opnieuw ingeschakeld te worden in tal van productieprocessen, zonder dat dit een product van lagere kwaliteit tot gevolg heeft en met het oog op het reduceren van (schadelijke) emissies en afvalstromen. 39.
Schoolvoorbeeld, en bijzonder relevant in de context van deze verhandeling, is het C2C-
principe (cf. infra).19 Denk bijvoorbeeld aan waterstofmotoren, composteerbare t-shirts, …
iv. Synthese A. Samenvattend: end-of-pipe-technologieën versus schone technologieën Figuur 1.4: End-of-pipe-technologie vs. schone technologie End-of-pipe-technologieën
Schone technologieën
aanpak
curatief
preventief
methodologie
reactief
proactief
technologie tijdstip visie
toegevoegd aan het einde van het proces behandeling
van
het
reeds
geïntegreerd in het proces afval reduceren aan de bron (a
ontstane afval (a posteriori)
priori)
statisch
dynamisch
Bron: R. Anthuenis, l.c., p. 18
B. Voor- en nadelen van end-of-pipe-technologieën20 40.
De voordelen van end-of-pipe-technologieën zijn legio. Een limitatieve opsomming geven van
alle voordelen van deze technologie is bijna, zoniet volstrekt, onmogelijk. De voordelen die hier worden opgesomd, worden dan ook beschouwd als de belangrijkste voor de end-of-pipe technologies. Wanneer men deze technologieën aanwendt, dan bekomt men een duidelijke zichtbaarheid met betrekking tot het resultaat ervan: men zal de emissies en/of afvalstromen zichtbaar zien verminderen. Een tweede voordeel kan erin bestaan, dat de toevoeging van een end-of-pipe-technologie aan het productieproces, dit productieproces in wezen niet beïnvloedt. Wanneer de milieutechnologie met andere woorden niet naar behoren functioneert, heeft dit geen gevolgen voor het vervaardigen van producten. Ten derde kan men opwerpen, dat er bedrijven zijn, die gespecialiseerd zijn in end-of-pipeoplossingen en een uitgebreide dienst na verkoop voorzien. Dit maakt het zeer aantrekkelijk voor ondernemingen om hun milieu- en afvalbekommernissen te gaan outsourcen. Rechtstreeks daarmee verband houdend kan men ook verwijzen naar de arbeidsdeling. De belangrijkste factoren voor ondernemingen, die aan de grondslag liggen van outsourcen, zijn namelijk: het zo goedkoop mogelijk 19
Voor uitgewerkte voorbeelden met betrekking tot het cradle-to-cradle-principe, zie verder in dit hoofdstuk.
20
Zie R. Anthuenis, l.c., p. 24 e.v.
12
en zo goed mogelijk laten doen. De leverancier op zijn beurt wordt of is een specialist met betrekking tot de milieutechnologie, en bouwt op basis van zijn reputatie zijn clientèle gestaag uit. Outsourcen vereist bijna per definitie een toegevoegde – end-of-pipe – technologie. Het mag dan ook duidelijk zijn, dat dit een zeer sterk (economisch) voordeel is van end-of-pipe-technologieën. Wat eveneens – en zeker in het zaken- en bedrijfsleven – kan gelden als een sterk argument pro end-of-pipe-technologieën, is het feit dat deze op korte termijn kunnen worden toegevoegd aan het productieproces. Deze korte termijn is het gevolg van twee factoren, die hierboven reeds werden besproken, namelijk: ten eerste dat end-of-pipe-technologieën niet worden ingeschakeld in het proces, maar worden toegevoegd; en ten tweede dat deze technologieën geen invloed hebben op het productieproces zelf. Ten laatste gaat men door middel van end-of-pipe-technologieën afvalstoffen een nuttige (en milieuvriendelijk(er)e) toepassing verzekeren , onder meer door het afval terug in te schakelen in het productieproces, door het afval te verbranden met het oog op energierecuperatie en dergelijke meer. 41.
Dat de end-of-pipe-technologie tal van voordelen heeft, staat buiten kijf. Doch dit belet niet dat
aan deze technologie ook enkele belangrijke nadelen kleven. Een eerste nadeel, op het vlak van milieubehoud en –kwaliteit, bestaat erin dat afval vaak wordt omgezet
in
een
andere
afvalstroom
of
simpelweg
verplaatst
wordt
naar
een
andere
milieucompartiment (bijvoorbeeld van het water naar de lucht). Een voorbeeld hiervan kan gevonden worden in waterzuivering. Wanneer men water gaat zuiveren, zal men als resultaat inderdaad proper, proper water verkrijgen. Maar de afvalstoffen zullen dan als vaste stof uit het water worden geëxtraheerd. Dat vaste afval kan men vervolgens gaan verbranden, waardoor de vervuiling zich in wezen gaat relokaliseren van het water naar de lucht.21 Op economisch en financieel gebied zal de onderneming desgevallend ook een belangrijke beleidskeuze moeten maken. End-of-pipe-oplossingen leveren geen ‘return on investment’ op; deze technologie betaalt zich met andere woorden niet zelf terug. Zij betekent dus voor de onderneming een toegevoegde kost – die zij ten dele of volledig zal verhalen op de consument. Verband houdend met hetgeen in de vorige paragraaf werd aangehaald, zullen de productieprocessen en de producten zelf dus duurder worden.
C. Voor- en nadelen van schone technologieën22 42.
De economische en financiële voordelen van schone technologieën situeren zich op lange
termijn, in die zin dat de investeringen die werden verricht ten aanzien van deze technologieën, na verloop van tijd zullen renderen. In tegenstelling tot end-op-pipe-technologieën levert deze a priori milieutechnologie wél een return on investment op voor de onderneming. Ten tweede zijn schone technologieën – zoals de naam het zelf suggereert – weinig of niet vervuilend, en impliceren zij een beperkt gebruik van nieuwe grondstoffen.
21
Er weze opgemerkt dat bijvoorbeeld slib, het vaste residu verkregen na zuivering van het afvalwater, kan dienen als meststof. Dit
zal evenwel niet voor alle residuen mogelijk zijn, die simpelweg onbruikbaar afval zijn. 22
R. Anthuenis, l.c., p. 26 e.v.
13
Ten slotte kan men denken aan het ‘first mover principle’: wie dynamisch, proactief en innovatief te werk gaat en als eerste een nieuwe technologie op de markt brengt, kan daar economisch een zeer belangrijk voordeel mee doen. 43.
Net zoals bij end-of-pipe-technologieën zijn er aan de schone technologieën ook enkele niet te
verwaarlozen nadelen verbonden. Eerst en vooral is het zo dat, aangezien schone technologieën geïntegreerd moeten worden binnen het productieproces er geen gestandaardiseerde, kant-en-klare oplossing bestaat voor elk productieproces en voor elke onderneming. Dit heeft tot gevolg dat outsourcen – om de kosten te drukken en de opdracht uit te besteden aan een onderneming met een grote knowhow – een pak moeilijker, zoniet onmogelijk wordt. De (investerings)kosten kunnen bij schone technologieën bijgevolg hoog oplopen, in tegenstelling tot end-of-pipe-oplossingen. Daarmee samenhangend is het zo dat (de integratie van) schone milieutechnologieën een invloed uitoefenen op het productieproces. Wanneer, met andere woorden, de milieutechnologie hapert of het onderhoud niet op een adequate wijze gebeurt, dan heeft onmiskenbaar gevolgen voor de productie, en zullen de kosten hoog oplopen. Zoals daarnet opgemerkt verdienen investeringen ten behoeve van schone technologie zichzelf wel terug, maar dit gebeurt slechts op lange termijn. Het grote obstakel daarbij is dat, wanneer ondernemingen een investeringsbeslissing nemen, zij daarvoor diverse baten en kosten in aanmerking zullen nemen om al dan niet over te gaan tot investeren.23 Daarbij kunnen de voordelen op lange termijn een minder gunstige invloed hebben, dan voordelen op korte termijn. Ten vierde is informatieverstrekking een moeilijk gegeven. Enerzijds is men niet altijd ten volle op de hoogte van nieuwe technologie of recente aanpassingen daaraan. Anderzijds kan de toegang tot informatie bemoeilijkt worden, omwille van intellectuele eigendomsrechten (men zit bijvoorbeeld in de aanvraagprocedure tot een octrooi). Ten laatste, maar zeker niet minder belangrijk, is er het feit dat bepaalde, vooral oudere en lang gevestigde bedrijven, structureel niet opgewassen zijn tegen de integratie van dergelijke schone milieutechnologieën. Een onderneming is de weerspiegeling van de maatschappij, en net als in het geval van de maatschappij kan men niet zomaar alle principes en procedures, die door de jaren heen zijn opgebouwd, overboord gooien en tabula rasa maken om gans opnieuw te beginnen met een propere lei.
D. Transitieproblematiek a. Overgang naar milieutechnologie24 44.
De overschakeling van vervuilende naar een milieutechnologie – hetzij van het type end-of-
pipe, hetzij een schone technologie – gaat niet over één nacht ijs. De oorzaken daarvan kunnen worden teruggevonden bij twee actoren, enerzijds de overheid en anderzijds de onderneming zelf. 45.
Een overheid heeft per definitie een conservatieve instelling. De partij die aan de macht is, wil
immers haar politieke macht behouden. Daartoe zal zij wel veranderingen doorvoeren in het beleid, 23
M. De Clercq, l.c., p. 270; S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 241 e.v.
24
Zie R. Anthuenis, l.c., p. 39 e.v.
14
maar zij zal zich niet geroepen voelen om abrupte en controversiële wijzigingen te introduceren. Als we deze houding combineren met de algemeen aanvaarde stelling dat overheidsingrijpen in het milieubeleid en –behoud weldegelijk noodzakelijk is (cf. infra), dan kunnen we wel stellen dat de input van de overheid wellicht te weinig is om dergelijke transitie te stimuleren. Het belangrijkste motief hierachter, zoals hierboven reeds aangehaald, is de eigenheid van het politieke gebeuren, namelijk de constante bekommernis om stemmenaantallen. De overheid zal pas aangevuurd worden in haar milieubeleid, meer specifiek om de overgang naar milieutechnologieën te bevorderen, wanneer dit aanbod van de overheid geruggensteund worden door een significante maatschappelijke vraag. En de laatste vijf jaren kan men – al leest men er slechts de kranten op na – vaststellen dat een dergelijke vraag exponentieel stijgt.25 46.
De ondernemingen zelf zijn uiteraard ook verantwoordelijk voor de overgang naar een
milieutechnologie. Een van de belangrijkste knelpunten blijkt daarbij te zijn, dat ondernemingen over te weinig informatie en expertise beschikken betreffende (nieuwe) milieutechnologieën. Daarnaast moet ook de investeringsbeslissing van een onderneming in acht worden genomen. Er moet met tal van factoren rekening worden gehouden, onder andere met: de conjunctuur26, de effecten op korte en lange termijn, het bedrijfsimago, …
b. Overgang naar schone technologie 47.
Het hoeft geen betoog, dat schone technologie de voorkeur uitdraagt van al wie een
voorstander is van duurzame ontwikkeling – zijn daar überhaupt nog tegenstanders? Zowel vanuit financieel als vanuit milieukundig oogpunt moet de voorkeur worden gegeven aan schone technologieën. Toch is het geen evidentie om een overschakeling te bewerkstelligen van een end-ofpipe-technologie naar een schone technologie. De factoren die daarbij een rol spelen kan men grosso modo opdelen in drie categorieën, namelijk de structurele, psychologische en financiële factoren. 48.
Structureel alleen al zijn er heel wat praktische, maar belangrijke belemmeringen:
fabrieksinfrastructuren die de integratie van milieutechnologieën niet kunnen opvangen, de risicoaversie van het ontregelen en hypothekeren van de productie, de lange onderzoeks- en testtermijnen voor studies naar schone technologieën, de afwezigheid van schaalvoordelen27, de afwezigheid van adequate regulering, … Zoals men kan zien situeert het structurele probleem zich op diverse fronten: zowel de vervuilende ondernemingen, de milieutechnologische sector, de overheid als de economische markt zelf ondervinden obstakels in de transitie.
25
Hiermee wordt niet beweerd, dat er bijvoorbeeld 15 jaar geen milieusubsidies aanwezig waren, maar wel dat de efficiëntie van die
milieusubsidies wellicht te wensen overlaat. Hierop wordt verder ingegaan in de volgende hoofdstukken. 26
Gaat men in tijden van laagconjunctuur, als de economie en de onderneming zelf slabakt, investeren in milieutechnologie? Zal de
onderneming investeringen doen? Indien zij een lening of krediet aangaat, moet zij terugbetalingen verrichten aan een hoge intrest. Indien zij de investeringen financiert met kapitaal, dan loopt zij hoge intresten, die haar kapitaal had kunnen opbrengen, mis. 27
Bij schone milieutechnologieën wordt integendeel voor elke onderneming en elk productieproces als het ware een technologie op
maat ontwikkeld. Terwijl end-of-pipe-technologieën een toevoeging impliceren – die gemakkelijk door een derde onderneming kan worden verricht –, wordt bij schone technologieën een procesintegratie verondersteld.
15
49.
Vanuit psychologisch oogpunt valt te denken aan een gebrekkig milieubewustzijn, het
conservatieve denken van het topmanagement, de apathie om de bedrijfsstructuren en het personeel klaar te stomen voor (ingrijpende) beleidswijzigingen, de inertie van beleidsmakers die zich richten op de volgende kiesdata, … 50.
Op financieel gebied kampt men ook met dilemma’s: afschrijvingen op end-of-pipe-
technologieën die nog steeds lopende zijn, hoge investeringskosten en de eventueel daarmee gepaard gaande conjunctuurgevoeligheid, de ‘sunk costs’28 die investeringen ten behoeve van schone milieutechnologieën met zich meebrengen, … Figuur 1.5: Obstakels voor een overgang naar schone technologie Politieke obstakels
60 %
Bureaucratische weerstand
20 %
Menselijk conservatisme
10 %
Traag veranderende wetgeving
10 %
Mediasensatie
10 %
Publieke onwetendheid en misinformatie
10 %
Financiële obstakels
30 %
Subsidies voor lozing en storting
10 %
Gebrek aan financieringsmiddelen
10 %
Tegenwerking van de afvalindustrie
10 %
Technische obstakels
10 %
Gebrek aan beschikbare informatie
5%
Gebrek aan hulp bij transitie naar schone technologie
5%
Bron: D. Huising, “Cleaner technologies through process modifications, materials substitutions and ecologically based ethical values”, Industry and Environment 1989, nr. 1, p. 5
51.
Zoals men in deze tabel kan zien, dicht men de transitieproblematiek in de eerste plaats toe
aan de politieke besluitvorming en gebrekkige informatieverstrekking, en secundair aan financiële factoren. De technische obstakels worden beschouwd als een vrij onbelangrijke categorie.
E. C2C als milieutechnologie 52.
Cradle to Cradle staat eigenlijk nog een trede hoger dan de schone technologie – zoals wij deze
hebben gedefinieerd. Enerzijds zal de productie bij C2C positieve effecten tot gevolg hebben ten aanzien van het milieu, en niet minder milieuschade. Ten tweede is het zo, dat de technologie zélf geen schadelijke gevolgen heeft voor het milieu, doordat elke component opnieuw kan ingeschakeld worden in hetzij de biosfeer, hetzij de technosfeer (cf. supra).
28
‘Sunk costs’ zijn kosten, die door de onderneming niet kunnen worden gerecupereerd (zie M. De Clercq, l.c., p. 270). Aangezien
schone milieutechnologieën een integratie in het productieproces veronderstellen, kunnen zij na afschrijving bijvoorbeeld niet verkocht worden.
16
C2C vertoont nochtans de meeste gelijkenissen met de schone technologie, met als essentiële punt dat zij procesgeïntegreerd moet worden toegepast en a priori afval reduceert. Om de klassieke tweedeling tussen schone en end-of-pipe-technologie te behouden, kan men C2C beschouwen als het summum van schone technologie.
IV. Recycling i. Historiek 53.
Recycling is geen fenomeen dat een welbepaalde lanceringsdatum heeft. Noch heeft recyclage
een welbepaalde uitvinder. Doorheen de geschiedenis kan men immers zien, dat men steeds heeft gerecycleerd, wanneer men in tijden van schaarste verkeerde. Met andere woorden, recycleren was (en is) een logisch gevolg op de tegemoetkoming aan de behoeften van de mens.
ii. Begrip 54.
Men kan een onderscheid maken tussen recycling in brede zin en recycling in enge zin.
Recycling sensu stricto beslaat slechts het recyclageproces op zich, terwijl recycling sensu lato ook alle bijkomende ophaal- en sorteertechnieken omvat.
A. Recycling sensu stricto 55.
Recycling in enge zin kan gemeenzaam worden omschreven als het terug in productie brengen,
na bewerking weliswaar, van afval. Dit heeft als doelstelling om potentieel bruikbare stoffen opnieuw aan te wenden voor de productie van nieuwe producten, de consumptie van nieuwe grondstoffen te gaan reduceren, de luchtvervuiling (van verbranding van afval) te reduceren, (grond)watervervuiling (van storten van afval) te reduceren en het aantal broeikasgassen te gaan beperken.29 56.
Art. 3, 17° van de Europese richtlijn 2008/98/EG omschrijft recycling als volgt: “elke nuttige
toepassing waardoor afvalstoffen opnieuw worden bewerkt tot producten, materialen of stoffen, voor het oorspronkelijke doel of voor een ander doel. Dit omvat het opnieuw bewerken van organisch afval, maar het omvat niet energieterugwinning, noch het opnieuw bewerken tot materialen die bestemd zijn om te worden gebruikt als brandstof of als opvulmateriaal.”30 Ook in andere richtlijnen van de Europese Unie vindt men een soortgelijke definitie terug, die op de essentiële punten volledig overeenkomt, maar die enigszins kan verschillen in bewoordingen naargelang het voorwerp van de richtlijn.31
29
http://en.wikipedia.org/Wiki/Recycling
30
Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van
een aantal richtlijnen, Pb.L, nr. 312, 22 november 2008 31
Bijvoorbeeld art. 2, 7° Richtlijn 2000/53/EG waarbij recycling gedefinieerd wordt als: “het voor het oorspronkelijke doel of voor
andere doeleinden in een productieproces verwerken (sic) van afvalmaterialen, met uitzondering van terugwinning van energie.”
17
57.
Men merke op dat beide definities gewagen van het inschakelen van de afvalstoffen in het
productieproces na verwerking. Wanneer die stoffen terug zouden worden gebruikt in het productieproces zonder bewerking, dan zou men immers te maken hebben met hergebruik (cf. supra).
B. Recycling sensu lato 58.
In brede zin omvat recycling echter heel wat meer dan het louter opnieuw inschakelen van
afvalstoffen in het productieproces. Om daadwerkelijk te kunnen overgaan tot het recycleren van afval, moet het afval voorafgaandelijk op een adequate manier worden verzameld en uitgesorteerd. 59.
Inzake ophaal- en verzamelmethodes bestaan er heel wat varianten, met elk hun voordelen en
nadelen. Grosso modo kan men drie varianten gaan onderscheiden. Binnen elke variant kan men nog eens gaan differentiëren. Die drie varianten zijn: centrale inzamelplaatsen (de zogenaamde ‘containerparken’), stoepinzameling (in het Engels “curbside collection”) en de terugkoopcentra (bijvoorbeeld in het geval van statiegeld op glazen flessen). 60.
Bij de centrale inzamelplaatsen moet de gebruiker zelf het voortgebrachte afval naar de
inzamelplaats brengen. Ook de aanvaardings32- en terugnameplicht33, kan men hieronder categoriseren. Men denke aan het terugbrengen van elektrisch en elektronisch afval, versleten autobanden, … dewelke door de producent of verdeler móéten worden teruggenomen.34 Om deze inzameling zo (kosten)efficiënt mogelijk te laten verlopen zijn talrijke organisaties in het leven geroepen door het ondernemingsleven zelf (in België): FOST+35, BEBAT36, Recupel37, Recytyre38, … 61.
Bij de stoepinzameling worden er vuilnisbakken langs de stoep geplaatst om zo het afval
adequaat te gaan verzamelen (en om zwerfvuil tegen te gaan). Ook het buitenzetten van de afvalzakken – en het ophalen van dat afval door de vuilniskar – valt onder het gebied van de stoepinzameling. 62.
Zowel bij de centrale inzamelplaatsen als bij de stoepinzamelmethode worden het verzamelen
en het sorteren meestal in één handeling bewerkstelligd. Men gaat bijvoorbeeld immers het PMD-afval in de daartoe bestemde blauwe zakken deponeren.
32
De aanvaardingplicht houdt in dat de producent het versleten product terug moet nemen, zonder dat de consument een nieuw
product aankoopt, cf. L. Lavrysen, Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2006, p. 560 – 562 33
De terugnameplicht houdt in dat de producent het versleten product moet terug nemen, wanneer de consument een nieuw
product koopt, cf. L. Lavrysen, l.c., p. 560 – 562 34
Zie ook A.S. Rousso, S.P. Shah, “Packaging taxes and recycling incentives: the German green dot program”, National Tax Journal
1994, 689-701 35
Vzw ter bevordering van de inzameling van verpakkingsafval.
36
Vzw ter bevordering van de inzameling van gebruikte batterijen.
37
Vzw ter bevordering van de inzameling van elektrische en elektronische apparaten en toestellen.
38
Vzw ter bevordering van de inzameling van gebruikte banden.
18
Nochtans moet men voor ogen houden, dat nog vele vuilbakken in het stadsgezicht geen sortering van afvalstoffen aanmoedigen. De verklaring hiervoor kan worden gevonden in het feit dat de kosten niet opwegen tegen de baten van dergelijke inzamelmethodes. 63.
Ten derde zijn er nog de zogenaamde terugkoopcentra. Deze centra betalen een prijs aan de
gebruiker voor zijn leeggoed, zoals bijvoorbeeld lege glazen flessen. Deze methode is zeer effectief, omdat de gebruiker sterk wordt aangemoedigd zijn leeggoed terug te brengen. De financiering van het terugkopen van het leeggoed gebeurt door de gebruiker zelf: de prijs van het leeggoed zit immers inbegrepen in de prijs van het product dat deze heeft aangekocht. Indien de gebruiker zijn leeggoed terugbrengt, krijgt hij zijn geld terug. Doet hij dit niet, dan maakt hij verlies. Dit is een belangrijk verschilpunt met de centrale inzamelplaatsen, en meer specifiek met de aanvaardingsplicht.39 De consument wordt immers niet erg aangemoedigd om bijvoorbeeld zijn elektrisch en elektronisch afval binnen te brengen bij een elektrohandelaar of –producent. Hij betaalt op voorhand een RECUPEL-bijdrage. Maar die is hij sowieso kwijt, of hij het afval nu terugbrengt naar de elektrohandelaar of –producent of gewoon binnenbrengt op het containerpark (of erger nog: stort langs de weg). Hij krijgt geen enkele incentive om zijn afval bij een gespecialiseerde instantie binnen te brengen. Om de consument aan te moedigen zou men een systeem kunnen uitwerken zoals het statiegeld bij het terugbrengen van glazen flessen. Men betaalt de RECUPEL-bijdrage én een bijkomende bijdrage bij aankoop van het product. Indien men het product terug binnenbrengt, krijgt men die bijkomende bijdrage gewoon terug. Of dit economisch haalbaar is, rekening houdende met de langere gebruiksduur van het goed en de devaluatie van de munt en intrestverlies, blijft uiteraard zeer de vraag. Nochtans is het een interessante denkpiste. 64.
Ook al gebeurt de inzameling op een adequate manier, toch zal men de sorteerfase nooit
kunnen overslaan. PMD-zakken zorgen ervoor dat het aantal soorten afvalstoffen beperkt zijn, maar men moet nog altijd aluminium, plastics en andere stoffen uit elkaar gaan halen. Wel is het zo, dat een efficiënte inzameling het sorteerproces aanzienlijk kan verbeteren. De belangrijkste kostenbesparing hierin zal komen te liggen bij de loonkost. Sorteren van afval is immers een arbeidsintensieve sector.40 Het sorteerproces omvat een vrij geautomatiseerd proces in verschillende fases, waarbij stelselmatig verschillende soorten afval worden gescheiden.
iii. Elementen van recycling sensu stricto A. Opnieuw inschakelen in het productieproces 65.
Recycling veronderstelt de inschakeling van afval in het productieproces. Vooraleer dit afval
terug wordt ingeschakeld in het productieproces, moet er een bewerking aan voorafgegaan die die inschakeling mogelijk maakt. Indien er geen dergelijke voorafgaande bewerking plaatsvindt, heeft men immers niet te maken met afval. Dan zou het in dergelijke gevallen gaan om hergebruik of secundaire grondstoffen41. 39
T.H. Tietenberg, Environmental economics & policy, Boston, Pearson/Addison Wesley, 2006, p. 394
40
T.H. Tietenberg, l.c., p. 388
41
Cf. het Vlaamse afvalstoffenrecht
19
B. Afval a. Juridische betekenis 66.
Hierbij wordt een vergelijking gemaakt tussen de verschillende definities die worden gegeven
aan het afvalstoffenbegrip van land tot land. Nochtans wordt hier niet op diepgaande wijze het begrip afvalstof benaderd, maar wordt op een algemene wijze nagegaan wat de essentiële punten van de definitie zijn. Het is met andere woorden de bedoeling een vergelijking te maken tussen de definities, en niet elk woord van de definities uit te diepen.42
1. Europees recht 67.
Richtlijn 2008/98/EG definieert afvalstof als volgt: “Elke stof of elk voorwerp waarvan de
houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”43 Een richtlijn heeft in principe geen horizontale directe werking, maar bij de interpretatie van het nationale recht moet men dat recht uitleggen in het licht van de bewoordingen en de doelstellingen van de Europese richtlijn.44 Met andere woorden, de nationale rechter mag geen met de richtlijn strijdige interpretaties hanteren. 68.
Aangezien België een federale staat is, én het afvalstoffenrecht tot de bevoegdheid van de
gewesten behoort (cf. supra), moet men hier drie definities gaan bekijken, namelijk die van het Vlaamse, het Waalse en het Brussels Hoofdstedelijke Gewest. In Vlaanderen hanteert men volgende omschrijving: “Elke stof of elk voorwerp waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”45 Ook het Brusselse afvalstoffenrecht heeft een gelijkaarde definitie: “Alle stoffen of voorwerpen die behoren tot de in bijlage I opgesomde categorieën waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of verplicht is zich te ontdoen. De Regering stelt, overeenkomstig de geldende Europese voorschriften, de lijst op van de afvalstoffen die tot deze categorieën behoren.”46
42
Voor diepgaande literatuur over het afvalstoffenbegrip, zie: (voor Vlaanderen) P. De Bruycker, P. Morrens, Afvalgids: juridische
wegwijzer voor de Vlaamse ondernemer, Mechelen, Kluwer, 2005, 736 p. en M. Deketelaere, (ed.), Recente ontwikkelingen in het afvalstoffenrecht, Brugge, die Keure, 1995, 224 p.; (voor Brussel) J.P. Hannequart, A. Lesne, Le droit bruxellois en matière de déchets dans une perspective comparative, Brussel, Assocation belge pour le droit de l'environnement, 1992, 108 p.; (voor Wallonië) B. Deltour, "Het nieuwe Waalse afvalstoffendecreet", Milieurecht Info 1996, afl. 11-12, p. 30-35; (voor Nederland) Th.G. Drupsteen, N.S.J. Koeman, l.c., 533 p. en H.P.H.M. Leijendekker - van Kaam, "Het hoofdstuk Afvalstoffen in de Wet milieubeheer: een overzicht", Milieu & Recht 1993, afl. 12, p. 657-667; (voor Frankrijk) C. Cans, J. Lamarque, Code de l'environnement: annoté et commenté, Parijs, Dalloz, 2002, 2739 p.; (voor Duitsland) W. Frenz, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz: Kommentar, Keulen, Heymanns, 2002, 1096 p.; H.D. Jarass, Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz (KrW-AbfG): Kommentar, München, Beck'sche Verlagsbuchhandlung, 2001, losbl. 43
Art. 3, 1° Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot
intrekking van een aantal richtlijnen, Pb.L, nr. 312, 22 november 2008 44
H.v.J., Zaak C-106/89, Marleasing SA t. La comercial internacional de alimentación SA (1990)
45
Art. 2, 1° Decreet betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, B.S. 25 juli 1981
46
Art. 2, 1° Ordonnantie betreffende de preventie en het beheer van afvalstoffen, B.S. 23 april 1991
20
En tot slot het Waalse recht, dat mits enige andere formulering dezelfde essentiële elementen bevat : “Toute matière ou tout objet qui relève des catégories figurant à l'annexe I dont le détenteur se défait ou dont il a l'intention ou l'obligation de se défaire.”47 Zoals men kan zien stemmen de drie definities van de Belgische gewesten bijna woordelijk overeen met de definitie die de afvalstoffenrichtlijn aan de afvalstof meegeeft. 69.
Ook de Nederlandse definitie stemt nagenoeg woordelijk overeen met de – zij het niet
recentste van 2008 – Europese definitie, waarbij expliciet wordt verwezen naar de Europese richtlijn: “Alle stoffen, preparaten of producten die behoren tot de categorieën die zijn genoemd in bijlage I bij richtlijn nr. 2006/12/EG van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2006 betreffende afvalstoffen, waarvan de houder zich ontdoet, voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”48 70.
De Franse definitie van afvalstof verschilt op een essentieel punt met de Europese definitie.49
“Est un déchet au sens du présent chapitre tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou plus généralement tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon.”50 Zoals men kan zien vermeldt de Franse definitie niet dat elke stof als afvalstof moet worden beschouwd, die ten gevolge van een wettelijke verplichting moet worden verwijderd. Terwijl de Franse definitie nog steunt op niet recent Europese recht,51 is er nog een merkwaardig verschil in woordkeuze. De Franse definitie gebruikt de term ‘abandonner’, terwijl de Europese definitie ‘se défaire’ gebruikt. Het laatste impliceert een actieve handeling en is dus sterker dan het eerst vermelde. Beide termen zijn weliswaar synoniem, maar verschillen toch ietwat qua nuance. Wat de precieze implicaties hiervan zijn, valt buiten het bestek van deze verhandeling. 71.
Het Duitse recht ten slotte hanteert ook de definitie die in de afvalstoffenrichtlijn vermeld
wordt: “Abfälle im Sinne dieses Gesetzes sind alle beweglichen Sachen, die unter die in Anhang I aufgeführten Gruppen fallen und deren sich ihr Besitzer entledigt, entledigen will oder entledigen muß. Abfälle zur Verwertung sind Abfälle, die verwertet werden; Abfälle, die nicht verwertet werden, sind Abfälle zur Beseitigung.”52
2. Amerikaans recht 72.
De definitie van het begrip ‘afvalstof’ volgens het Amerikaanse recht luidt als volgt. Gezien de
omvatrijke definitie wordt hierop niet verder ingegaan. Een verdere uitdieping zou buiten het bestek van deze studie vallen. Het zal de lezer onmiddellijk opvallen, dat de Amerikaanse definitie een veel
47
Art. 2, 1° Décret relatif aux déchets, B.S. 2 augustus 1996
48
Artikel 1.1, 1° Wet Milieubeheer
49
En dus ook met de Belgische definities, de Nederlandse en de Duitse definitie (cf. infra).
50
Art. L541-1, II Code de l’environnement
51
C. Cans, J. Lamarque, l.c., p. 642 ; Art. 1, a Richtlijn 75/442/EEG van de Raad betreffende afvalstoffen, Pb.L, nr. 194, 1975, p. 39 –
41; Art. 1, a Richtlijn 78/319/EEG van de Raad betreffende giftig en gevaarlijk afval, Pb.L, nr. 084, 1978, p. 43 – 48 52
§ 3 (1) Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen
(Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG), BGBl. I S. 2705, 27 september 1994
21
concretere invulling geeft aan het begrip afval, terwijl dit voor de Europese landen een abstracte definitie is. In vergelijking met het Franse recht kan men opmerken, dat de Amerikaanse definitie beide termen bevat: ‘discarded’ en ‘disposed’ enerzijds, anderzijds ‘abandoned’. “(a)(1) A solid waste is any discarded material that is not excluded under §261.4(a) or that is not excluded by a variance granted under §§260.30 and 260.31 or that is not excluded by a non-waste determination under §§260.30 and 260.34. (2)(i) A discarded material is any material which is: (A) Abandoned, as explained in paragraph (b) of this section; or (B) Recycled, as explained in paragraph (c) of this section; or (C) Considered inherently waste-like, as explained in paragraph (d) of this section; or (D) A military munition identified as a solid waste in §266.202. (ii) A hazardous secondary material is not discarded if it is generated and reclaimed under the control of the generator as defined in §260.10, it is not speculatively accumulated as defined in §261.1(c)(8), it is handled only in non-land-based units and is contained in such units, it is generated and reclaimed within the United States and its territories, it is not otherwise subject to material-specific management conditions under §261.4(a) when reclaimed, it is not a spent lead acid battery (see §266.80 and §273.2), it does not meet the listing description for K171 or K172 in §261.32, and the reclamation of the material is legitimate, as specified under §260.43. (See also the notification requirements of §260.42). (For hazardous secondary materials managed in land-based units, see §261.4(a)(23)). (b) Materials are solid waste if they are abandoned by being: (1) Disposed of; or (2) Burned or incinerated; or (3) Accumulated, stored, or treated (but not recycled) before or in lieu of being abandoned by being disposed of, burned, or incinerated. (c) Materials are solid wastes if they are recycled —or accumulated, stored, or treated before recycling—as specified in paragraphs (c)(1) through (4) of this section. (1) Used in a manner constituting disposal. (i) Materials noted with a “*” in Column 1 of Table 1 are solid wastes when they are: (A) Applied to or placed on the land in a manner that constitutes disposal; or (B) Used to produce products that are applied to or placed on the land or are otherwise contained in products that are applied to or placed on the land (in which cases the product itself remains a solid waste). (ii) However, commercial chemical products listed in §261.33 are not solid wastes if they are applied to the land and that is their ordinary manner of use. (2) Burning for energy recovery. (i) Materials noted with a “*” in column 2 of Table 1 are solid wastes when they are: (A) Burned to recover energy; (B) Used to produce a fuel or are otherwise contained in fuels (in which cases the fuel itself remains a solid waste). (ii) However, commercial chemical products listed in §261.33 are not solid wastes if they are themselves fuels.
22
(3) Reclaimed. Materials noted with a “—” in column 3 of Table 1 are not solid wastes when reclaimed. Materials noted with an “*” in column 3 of Table 1 are solid wastes when reclaimed unless they meet the requirements of §§261.2(a)(2)(ii), or 261.4(a)(17), or 261.4(a)(23), or 261.4(a)(24) or 261.4(a)(25). (4) Accumulated speculatively. Materials noted with a “*” in column 4 of Table 1 are solid wastes when accumulated speculatively. Table 1 […]53 (d) Inherently waste-like materials. The following materials are solid wastes when they are recycled in any manner: (1) Hazardous Waste Nos. F020, F021 (unless used as an ingredient to make a product at the site of generation), F022, F023, F026, and F028. (2) Secondary materials fed to a halogen acid furnace that exhibit a characteristic of a hazardous waste or are listed as a hazardous waste as defined in subparts C or D of this part, except for brominated material that meets the following criteria: (i) The material must contain a bromine concentration of at least 45%; and (ii) The material must contain less than a total of 1% of toxic organic compounds listed in appendix VIII; and (iii) The material is processed continually on-site in the halogen acid furnace via direct conveyance (hard piping). (3) The Administrator will use the following criteria to add wastes to that list: (i)(A) The materials are ordinarily disposed of, burned, or incinerated; or (B) The materials contain toxic constituents listed in appendix VIII of part 261 and these constituents are not ordinarily found in raw materials or products for which the materials substitute (or are found in raw materials or products in smaller concentrations) and are not used or reused during the recycling process; and (ii) The material may pose a substantial hazard to human health and the environment when recycled. (e) Materials that are not solid waste when recycled. (1) Materials are not solid wastes when they can be shown to be recycled by being: (i) Used or reused as ingredients in an industrial process to make a product, provided the materials are not being reclaimed; or (ii) Used or reused as effective substitutes for commercial products; or (iii) Returned to the original process from which they are generated, without first being reclaimed or land disposed. The material must be returned as a substitute for feedstock materials. In cases where the original process to which the material is returned is a secondary process, the materials must be managed such that there is no placement on the land. In cases where the materials are generated and reclaimed within the primary mineral processing industry, the conditions of the exclusion found at §261.4(a)(17) apply rather than this paragraph.
53
Deze tabel werd uit de definitie gelaten, omdat die niet relevant is.
23
(2) The following materials are solid wastes, even if the recycling involves use, reuse, or return to the original process (described in paragraphs (e)(1) (i) through (iii) of this section): (i) Materials used in a manner constituting disposal, or used to produce products that are applied to the land; or (ii) Materials burned for energy recovery, used to produce a fuel, or contained in fuels; or (iii) Materials accumulated speculatively; or (iv) Materials listed in paragraphs (d)(1) and (d)(2) of this section. (f) Documentation of claims that materials are not solid wastes or are conditionally exempt from regulation. Respondents in actions to enforce regulations implementing subtitle C of RCRA who raise a claim that a certain material is not a solid waste, or is conditionally exempt from regulation, must demonstrate that there is a known market or disposition for the material, and that they meet the terms of the exclusion or exemption. In doing so, they must provide appropriate documentation (such as contracts showing that a second person uses the material as an ingredient in a production process) to demonstrate that the material is not a waste, or is exempt from regulation. In addition, owners or operators of facilities claiming that they actually are recycling materials must show that they have the necessary equipment to do so.”54
b. Economische betekenis 73.
Een definitie die de economische aard van afval omschrijft, is de definitie die professor Michael
Munger geeft : “There is a simple test for determining whether something is a resource (something valuable) or just garbage (something you want to dispose of at the lowest possible cost, including costs to the environment). If someone will pay you for the item, it's a resource. Or, if you can use the item to make something else people want, and do it at lower price or higher quality than you could without that item, then the item is also a resource. But if you have to pay someone to take the item away, or if other things made with that item cost more or have lower quality, then the item is garbage.”55 Deze definitie is eerst en vooral te weinig genuanceerd. Men zou afvalverbranding om energie terug te winnen kunnen benaderen als ware het de verbranding van grondstoffen, althans volgens deze definitie. Energiewinning uit afval blijkt immers lucratief, dus men zou welwillend zijn om een – zij het kleine – vergoeding te betalen voor de aankoop van afval. Bovendien spreekt Munger over “something to dispose of at the lowest possible cost, including costs to the environment”. Betekent dit dan, dat afval een lage kost moet zijn ten aanzien van het milieu? De verwerking van afval houdt in de meeste gevallen immers een hoge kost in ten aanzien van het milieu en de omgeving. Deze definitie moet met andere woorden worden verworpen. 74.
Wanneer men een economische definitie gaat hanteren van in casu afval, moet men dit
inderdaad, zoals Munger stelt, bekijken vanuit het oogpunt van de economische actoren. Men zou kunnen beweren dat de marginale sociale kost niet in aanmerking moet worden genomen, aangezien de marginale sociale kost (= de kost voor de maatschappij en het leefmilieu) – in strikte zin – niet in
54
40 CFR § 261.2 (Paragraph 261.2, Title 40: Protection of environment, Code of federal regulations)
55
http://econlib.org/library/Columns/y2007/Mungerrecycling.html “Think globally, act irrationally”
24
aanmerking wordt genomen door een onderneming. In ruime zin daarentegen heeft de marginale sociale kost wel een weerslag op de onderneming, met betrekking tot haar imago en dergelijke meer. De doelstelling van een onderneming is winstmaximalisatie, i.e. een afweging van de marginale baten ten opzichte van de marginale (private) kosten. Nochtans moet men de marginale sociale kost in aanmerking nemen als premisse. En wel om volgende reden; de beslissing van onderneming X om stof A níét aan te wenden in het productieproces, omdat de marginale kosten van de aanwending van die stof A groter zijn dan de marginale baten ervan, impliceert niet noodzakelijk dat stof A zelfs vanuit economisch oogpunt moet beschouwd worden als afval. 75.
Een economische definitie van afval kan als volgt luiden: “Indien de aanwending van een
bepaalde stof A marginale sociale kosten met zich meebrengt, die hoger liggen dan de marginale kost van de aanwending van stof A, én de marginale kosten van het gebruik van stof A overtreffen de marginale baten van het gebruik van stof A, dan kan men besluiten dat stof A (economisch) afval is.” Merk op dat de marginale sociale kost gelijk is aan de som van de marginale private kost en de externaliteiten56. Met andere woorden, wanneer de vervaardiging of verwerking van producten geen of zeer lage externe kosten met zich meebrengen (dit zijn vooral kosten ten aanzien van het milieu), dan ondervindt de omgeving weinig of geen hinder van deze processen.
c. Sociale betekenis 76.
Vanuit dit oogpunt kan men afval omschrijven als elke stof die niet voldoet aan de sociale
wenselijkheid. Terwijl voor de ene maatschappij een bepaalde stof als afval wordt bestempeld, is dit niet automatisch het geval in een andere maatschappij. Hierbij kan men ook denken aan de intertemporele factor. Wat in de vorige decennia als afval werd beschouwd, zal heden ten dage of in de toekomst niet meer als afval worden beschouwd, bijvoorbeeld omwille van de stand van de techniek.
iv. Voorwaarden A. Economische wetmatigheden 77.
Zoals hoger reeds aangehaald (cf. supra) zijn economische wetmatigheden nooit veraf. Zo-ook
de wet van vraag en aanbod : recycling zal pas efficiënt zijn, wanneer er een markt bestaat voor gerecyclede producten. Er moet met andere woorden een vraag zijn naar gerecycleerde producten; wanneer die vraag er niet is, dan valt het ganse recyclingmodel ineen. Hierbij rijst er een interessante problematiek met betrekking tot de export en import van recycleerbare materialen. Wanneer men een recycleerbaar product X importeert, dan kan het voorkomen dat het gerecyclede product X geen voldoende afzetmarkt heeft in het land van import, wat leidt tot een economische inefficiëntie. Als voorbeeld kan gedacht worden aan het importeren van Franse wijnen (en de daarbij horende recycleerbare groene flessen) naar de Verenigde Staten. De 56
Externaliteiten (of externe kosten) zijn kosten die door de faling van het marktmechanisme kosten meebrengen ten aanzien van
derden (hierop wordt verder ingegaan, cf. infra).
25
wijnproductie in de Verenigde Staten is echter niet van die aard, dat de gerecyclede flessen stuk voor stuk opnieuw zullen dienen als wijnfles; met andere woorden op die manier zit men met een overschot aan gerecyclede wijnflessen. Wat kan een oplossing zijn? Een mogelijke oplossing bestaat erin het glas als bouwmateriaal te gaan bestemmen, of terug opnemen in de afvalstroom. 78.
Een tweede economische wet, die samenhangt met de wet van vraag en aanbod, is dat de baten
moeten opwegen tegen de kosten. De voornaamste kosten die hier relevant zijn, zijn die van productie van
gerecyclede
producten
en
de kosten
van verzameling
en
sortering
van
recycleerbare
afvalproducten. Hierin bestaat er een controverse of recycling wel of niet economisch efficiënt is. Recycleren klinkt heel mooi, maar de kosten overschaduwen de baten – zo zeggen critici van het recyclingmodel (waarover verder meer, cf. infra). 79.
Bovendien moet de belasting van het milieu ook in aanmerking worden genomen. De productie
van gerecyclede producten is dikwijls erg vervuilend, en dan kan men beter zijn heil zoeken in nieuwe producten, dan in gerecyclede indien de belasting van het milieu in beide gevallen even hoog is. Een goed voorbeeld daarvan is het recyclen van oud papier. Eerst en vooral stelt zich het probleem om de inkt adequaat en milieuvriendelijk te verwijderen van het papier.57 Ten tweede kan men geen gerecycleerd papier maken van uitsluitend oud papier; er is slechts een mengeling mogelijk van oude en nieuwe papiervezels. Ten derde is niet alle papier recycleerbaar58; dit is evenwel slechts uitzonderingen. Ten vierde is het zo, dat het papier dikwijls wordt gebleekt door middel van chloor om enige witheid te behouden, om aan de wensen van de consument te voldoen59.
B. Toelevering van recycleerbaar materiaal 80.
Een tweede voorwaarde is dat er een toelevering mogelijk moet zijn van recycleerbaar
materiaal. Deze toelevering zal zich ook pas realiseren, wanneer dit economisch efficiënt is. Om hieraan tegemoet te komen moet men enerzijds recycleerbare materialen verzamelen, en moet er een adequaat systeem zijn om deze recycleerbare materialen uit de afvalstroom te extraheren. Concreet betekent dit dat er voldoende en adequate inzamelmethodes moeten worden georganiseerd : containerparken, glascontainers langs straten, vuilnisbakken uitsluitend bestemd voor blik, … Hierbij dient opgemerkt dat men de sorteerfase heel wat kan vergemakkelijken op basis van de inzamelmethode : glascontainers waar men de gekleurde flessen van de witte moet scheiden, … 81.
Een stabiele toevoer van recycleerbaar afval is een conditio sine qua non, opdat het
recyclingmodel enige kans op slagen zou hebben. Het spreekt voor zich dat de economische actoren deze last niet – vrijwillig – op zich zullen nemen. Er zijn dan ook wetgevende initiatieven voor nodig, die onder andere bepalen dat men móét sorteren vooraleer het afval de deur uitgaat, op welke wijze de inzameling van afval dient georganiseerd enzovoort.
57
K.A. Gourlay, World of waste. Dilemmas of industrial development, Londen, Zed Books, 1992, p. 186
58
Men kan hierbij denken aan geplastificeerd papier.
59
K.A. Gourlay, l.c., p. 186
26
C. Lokaliteitsvoorwaarde 82.
De afvalproblematiek is in eerste instantie een lokaal probleem. De verwerking van afval – en
de zogenaamde end-of-pipe-technologieën – is dan ook een lokaal gegeven. Immers de inspanning van huishoudingen en ondernemingen, zal veel groter zijn wanneer hen dit tot persoonlijk nadeel of voordeel strekt. Geen enkele onderneming of huishouding zal immers voorstander zijn van een stortplaats vlak naast de deur.
v. Kritiek 83.
Het recyclingmodel is heden ten dage wel wijdverbreid en goed gekend, toch zijn er heel wat
problemen met betrekking tot dat model. Ten eerste zijn er problemen van praktische aard. Recycling veronderstelt dat er een adequaat ophaal- en sorteersysteem bestaat. Dit houdt in dat men ruimte moet voorzien op het bedrijfsterrein om te kunnen sorteren, en dat men een infrastructuur moet voorzien om het afval op te halen. Er zijn heel wat bedrijven die te kampen hebben met ruimteproblemen. Men denke dan vooral aan de KMO’s. Schoolvoorbeeld van deze problematiek is een restaurant. Daarin werkt men met meerdere personen in een ruimte van 4 op 4 meter. Men heeft simpelweg geen plaats om in afvalsortering te voorzien. Ten tweede is het zo dat de recyclingindustrie zélf ook vervuilend is. Om papier te recycleren worden er immers (giftige) chloor gebruikt. Of tijdens het smelten van metalen komen er CO2-gassen vrij. Het is vrij ironisch te moeten opmerken, dat ook de recyclingindustrie een milieuvergunning nodig heeft, terwijl die industrie net tot doel heeft bij te dragen tot een beter milieubeleid. Ten derde is het zo, dat er weinig materialen zijn die oneindig te recycleren vallen. Het bekendste voorbeeld is wellicht glas, dat oneindig kan gerecycled worden zonder aan kwaliteit in te boeten. Andere materialen, zoals papier, boeten heel veel kwaliteit in als ze worden gerecycleerd. Om bij de papierrecyclage te blijven; de pulpvezels van gebruikt papier zijn niet eens goed genoeg om zich te binden tot nieuw papier. Om papier te recyclen gebruikt men pulp van gebruikt papier en verse houtvezels. Met andere woorden, als men opteert voor gerecycleerd papier dan kiest men niet voor het niet kappen van bomen, maar wél voor het minder kappen van bomen. Bovendien wordt er vrij vaak (giftige) chloor gebruikt om het papier te bleken, zodat het voldoet aan de eisen van de papierconsument. 84.
Ten laatste moet nog worden gewezen op de ‘waste hierarchy’ (cf. supra). Daar ziet men
duidelijk dat recycling net één trapje hoger staat dan verbranding van afval om in energie te voorzien. Het is evenwel wel zo dat recycling nog altijd beter is dan ‘energy recovery’ maar toch valt recycling geenszins te prefereren. Wel integendeel, preventie en minimeren van het afval, dat zijn de twee prioriteiten die we ons moeten stellen. Op de derde plaats van te prefereren alternatieven staat hergebruik, dat duidelijk moet onderscheiden worden van recycling (cf. supra)
V. Het ‘minder-model’
27
85.
Zoals reeds kort toegelicht verstaat men hieronder de eerste stap in de waste hierarchy,
namelijk reduceren. Dit reduceren is zowel van toepassing op het gebruik van grondstoffen, als op het genereren van afval. Het ‘minder-model’ is een recente tendens in het milieubeleid, waarvan talrijke auteurs voorstonden dat economische groei en een duurzaam milieubeleid niet compatibel waren. De enige oplossing in dat kader is dan: de economie inkrimpen, de consumptie inkrimpen, welvaart inkrimpen ten behoeve van het milieu. 86.
De kwestie hier is, dat de gevolgen van de aanwezigheid van de mens op aarde nooit kunnen
worden herleid tot nul, hoezeer we ook zouden proberen. Daarnaast wordt nog altijd schade toegebracht aan het milieu, zij het – procentueel, maar daarom niet in totale omvang60 – minder schade.
VI. Energie uit afval 87.
De energie (bijvoorbeeld elektriciteit) die men uit afval haalt door verbranding geldt voor
sommigen als ‘groene stroom’. Toch is deze figuur wat milieuvriendelijkheid betreft zeer controversieel. Men verbrandt immers afval, waardoor er voor het milieu schadelijke stoffen vrijkomen. 88.
Deze technologie heeft natuurlijk voordelen, zoals het verkleinen van de afvalberg
gecombineerd met het genereren van energie. Bovendien is deze technologie milieuvriendelijker dan onder meer storten. Toch valt het ten zeerste te betwijfelen of dit een goede milieutechnologie is. Hoe controversieel deze technologie ook is – gezien zij pretendeert zeer milieuvriendelijk te zijn –, deze technologie heeft vanuit economisch standpunt een sterke positie.
VII. Andere technologieën en methodes inzake afvalverwerking i. Composteren 89.
Composteren bestaat erin organisch afval te laten ontbinden tot een residu, dat men gebruikt
als meststof – bijvoorbeeld in de land- en tuinbouw. 90.
Composteren heeft slechts een beperkte impact op het milieu, immers enkel de organische
afvalberg – die voor het milieu in principe geen schadelijke gevolgen heeft – wordt verkleind. Daarnaast moet men wel voor ogen houden, dat composteren niet altijd zo milieuvriendelijk is, als het lijkt. Hoewel bijvoorbeeld papier organisch materiaal is, en ontbonden en opgenomen wordt in de natuur, is het composteren van papier niet milieuvriendelijk. Bij de productie van papier worden immers allerlei giftige producten gebruikt, zoals chloor, en bevatten de inkten op papier ook veelal giftige stoffen.
60
Wanneer de vervuiling van productie tot 50% wordt gereduceerd, dan is dit een procentuele vermindering. Maar wanneer er in de
toekomst nog twee bedrijven van die aard bijkomen, die ook 50% minder vervuilen, dan vervuilt men in absolute cijfers meer dan wat voorheen het geval was.
28
ii. Methaanwinning 91.
Methaanwinning (of nog: productie van biogas) gebeurt door de vergisting van organische
materialen. Deze technologie vertoont dus gelijkenissen met composteren, maar waarbij men de gistingsgassen (vooral methaan) gaat opvangen voor de productie van warmte en elektriciteit.
iii. Storten 92.
Storten van afval is zonder twijfel de oudste techniek, en wellicht ook de meest vervuilende.
Heden ten dage zijn er al veel alternatieven voor het storten van afval, toch komt dit nog vrij frequent voor. 93.
Storten heeft enkel maar nadelen. Ten eerste is er maar een eindige plaats beschikbaar. Hierbij
komt men dan in conflict met het schaarstemodel, waarbij een andere aanwending – bijvoorbeeld voor recreatieve doeleinden – van de ruimte wordt geprefereerd. Ten tweede is het zonder twijfel zeer belastend voor het milieu.
iv. Verbranding 94.
Een laatste techniek bestaat erin, om het afval gewoonweg te verbranden. Het hoeft geen
betoog, dat deze technologie niet optimaal is. Wanneer men dan toch beslist tot verbranding, dan haalt men er beter energie uit.
VIII. De pijlers van het cradle-to-cradle-model61 i. Van downcycling naar upcycling 95.
Het boek “Cradle to Cradle : Remaking the way we make things” gaat van start met de phrase :
“This is not a tree.” De bladzijden zien eruit als papier, maar voelen anders aan en zijn ook zwaarder dan papier. Ze zijn vervaardigd uit plastics en bedrukt met gifvrije inkten. Dit boek kan volledig worden gerecycleerd, zonder maar enig waardeverlies. De term ‘recycling’ is dan ook niet meer correct. De klassieke term recycling zou nu stelselmatig vervangen moeten worden door de term ‘downcycling’. Bij het klassieke recycleren gaat men de afvalstof(fen) afbreken om terug in een productieproces in te schakelen, maar met die opmerking dat het gerecycleerde product van een lagere kwaliteit is – in een lagere cyclus terechtkomt. Vandaar de term downcycling. Het idee om een dergelijk boek te maken is afkomstig van Charles Melcher62, en steunde geenszins op milieuvriendelijke motieven. Het boek was daarentegen bedoeld om overal mee naartoe te 61
M. Braungart, W. McDonough, Cradle to cradle : remaking the way we make things, New York, North Point, 2002, 193 p.; W.
McDonough, Cradle to cradle : afval = voedsel, Heeswijk, Search Knowledge, 2007, 237 p. 62
Deze manier van boekdrukkunst is gepatenteerd in de VS onder de naam “Durabook”. Voor meer informatie hieromtrent, zie
http://www.melchermedia.com en http://www.durabook.com en cf. infra
29
kunnen nemen. Men zou een boek kunnen lezen in bad, aan zee en dergelijke meer. Zou het boek vuil of nat worden, dan kon men dat gemakkelijk afspoelen met water en terug droogwrijven. De voortrekkers van de C2C-theorie zagen er uiteraard wel een groot heil in. Zo groot dat ze als statement het boek over hun theorie op dergelijke formaat wilden uitgeven. Het boek biedt immers enorme voordelen op milieutechnologisch gebied. De inkt is vervaardigd uit niet-giftige componenten. Het boek zelf kan volledig – met lijm incluis – teruggebracht worden tot plastics. Die plastics en de afgewassen inkt kunnen dan weer dienen voor het vervaardigen van nieuwe boeken, en dit zonder kwaliteitsverlies. Deze manier van recycleren zonder kwaliteitsverlies, noemt men ‘upcycling’. De termen “downcycling” en “upcycling” werden nochtans niet door McDonough en Braungart geïntroduceerd, maar slechts gepopulariseerd. De termen werden voor het eerst gebruikt door Reiner Pilz en Thornton Kay.63 96.
McDonough en Braungart zijn dan wel de voortrekkers van het cradle-to-cradle-model, er zijn
nochtans precedenten. Men denke aan Henry Ford, die assemblagestukken vertransporteerde in kratten. Eens die stukken op de plaats van assemblage waren aangekomen, konden die kratten worden gedemonteerd en als onderdeel voor de model A-vrachtwagens worden aangewend. Merk op dat het hier eigenlijk gaat om hergebruik. Maar C2C is ruimer dan hergebruik, is ruimer dan recyclage. De theorie is ook veel ruimer dan slechts het aanwenden van natuurlijke producten in het productieproces. Het C2C-model schept als het ware een nieuwe
dimensie in de
waste hierarchy (cf. supra). 97.
Het essentiële punt in het C2C-model is design. Men moet een andere manier van design
vinden, die toelaat alle materialen opnieuw in een productieproces in te schakelen zonder kwaliteitsverlies. Dit resultaat kan slechts bereikt worden, indien men vóór het vervaardigen van het product al een nieuwe aanwending voor ogen heeft.
ii. Van een lineair naar een cyclisch model 98.
Het recyclingmodel is in het merendeel van de gevallen lineair. Dit wil zeggen, dat de
levensduur van het product en het materiaal eindig is. Men kan de meeste producten of materialen slechts een eindig aantal keer recyclen, aangezien het materiaal telkens aan kwaliteit inboet tot het uiteindelijk toch maar goed genoeg meer is om te verbranden of te storten. Dit model vindt men in de praktijk of in andere literatuur vaak terug onder de noemer ‘cradle to grave’. 99.
Het C2C-model daarentegen gaat uit van materialen die een oneindig aantal keer kunnen
worden geüpcycled. Op die manier kunnen materialen telkens en telkens weer in het productieproces worden ingeschakeld, en bekomt men de facto een cyclisch model – het zogenaamde concept ‘cradle to cradle’.
iii. De verschillende kringlopen
63
http://en.wikipedia.org/wiki/Downcycling
30
A. Bij wijze van voorbeeld 100.
Hier moet eerst en vooral worden gewezen op de relativiteit van afval binnen één en dezelfde
cultuur wel te verstaan. Eenzelfde stof wordt in een bepaalde context als afval beschouwd, in een andere context dan weer niet. Om tot een adequate verklaring te komen voor dit fenomeen, kan men niet zomaar teruggrijpen naar het juridische luik, dat stelt dat afval afkomstig is van de mens. Men moet zich daarentegen gaan beroepen op de verschillende kringlopen (of metabolismes). Aan de ene kant is er het biologische metabolisme, aan de andere kant het technische. Enige vorm van contaminatie tussen beide kringlopen betekent een vervuiling. 101.
Stelt u zich een bos voor. Het wordt herfst. De bladeren vallen van de bomen met hopen op de
grond. De bladeren rotten weg. Is dit afval? Het antwoord is logischerwijs ‘neen’. De rottende bladeren betekenen voedsel voor allerlei soorten vegetatie, mineralen voor de grond en het grondwater. En zo is dit ook bij de C2C-theorie. De zinsnede “waste equals food” is tekenend voor de theorie. Elke stof moet op die manier worden ontworpen dat het na zijn levensduur voedsel is voor een nieuw product. 102.
Stelt u zich een bouwwerf voor. De betonmixer is klaar om te storten. Er steekt een wind op en
een hele hoop bladeren komt terecht in de nog niet droge stortbeton. In dit geval zijn diezelfde bladeren uit het vorige voorbeeld afval, terwijl ze dat daarnet niet waren. Wat is daarvan de achterliggende reden? Om dit te kunnen verklaren, moet men teruggrijpen naar de leer van de metabolismes.
B. De kringlopen of metabolismes 103.
Aan de ene kant hebben we het biologisch metabolisme, aan de andere kant het technische. Het
biologische metabolisme omvat de kringloop van alle stoffen die men in de natuur terugvindt. Het technische metabolisme daarentegen omvat alle stoffen die door de mens worden vervaardigd. Beide kringlopen moeten strikt van elkaar gescheiden worden. Contaminatie van stoffen in de ene kringloop van stoffen in de andere kringloop, betekent vervuiling. 104.
Het ligt dus zeker niet in de intenties van de theorie om alles te gaan vervaardigen met stoffen
uit de natuur, waardoor de producten op het einde van hun levensduur terug in de natuur kunnen worden opgenomen als voedsel. Waar men dit kan, is het uiteraard aangewezen. Er zijn al enkele initiatieven. Eén daarvan is een textielfabriek in Zwitserland, Röhm, die onder toezicht van Michael Braungart haar productie heeft omgeschakeld. De fabriek had te kampen met zware milieunormen, waaraan zij niet tegemoet kon komen. Dankzij de omschakeling gebruikt Röhm enkel nog natuurlijke grondstoffen voor de stof én de kleurstoffen. Dit heeft tot gevolg, dat de zijstromen eigenlijk geen afval meer zijn, maar bruikbaar zijn als meststof, compost voor de grond. Wanneer de stoffen zelf hun levenseinde hebben bereikt, kunnen ze ook simpelweg worden opgenomen in de natuur. Er zijn nog dergelijke initiatieven zoals : composteerbare t-shirts, …
31
C. Monsterlijke hybriden 105.
Waar men wel oog moet voor hebben, is dat er producten bestaan die uit stoffen bestaan van
beide kringlopen. Dit noemen McDonough en Braungart de ‘monsterlijke hybriden’. Deze moet men zoveel als mogelijk vermijden. Heden ten dage zijn er tal van dergelijke monsterlijke hybriden; om maar één voorbeeld te noemen : papier. Papier wordt in vele gevallen gebleekt met chloor, dat giftig is. Bovendien wordt papier bedrukt met giftige inkten. Hoewel papier dus een natuurlijk product is, kan men het omwille van de giftige stoffen niet zomaar gaan composteren of recycleren. En net daarom zijn die hybriden zo monsterlijk : men kan ze in vele gevallen niet of niet op een adequate en milieuvriendelijke manier van elkaar gaan scheiden. Daarom is een design zo belangrijk. Men moet op voorhand gaan denken : hoe kunnen we alle materialen, of ze nu tot dezelfde kringloop dan wel tot een verschillende kringloop behoren, op een adequate en milieuvriendelijke manier van elkaar gaan scheiden met het oog op recyclen (lees : upcyclen)? Ook daar zijn enkele initiatieven van terug te vinden. Nike heeft een schoen die vlot kan worden gedemonteerd, en waarbij vervolgens elk onderdeel kan worden hergebruikt of geupcycled. Ford (eigenlijk General Motors) heeft een prototype van een recycleerbare wagen. Mercedes heeft zelfs begin jaren ’90 al recycleerbare bumpers ontwikkeld. Ford heeft tijdens de Grote Depressie in de Verenigde Staten een demontagelijn opgestart, waarbij de radiator, ruiten, banden en bekleding werden verwijderd met het oog op recycling of hergebruik; de carrosserie en het chassis vonden hun einde in de pletmachine. 106.
Tot slot kan men stellen, dat men bij voorkeur natuurlijke en/of natuurvriendelijke stoffen
gebruikt, maar dat dit geen absolute voorwaarde is. Giftige stoffen moeten wél zoveel als mogelijk worden vermeden. Maar als elke stof binnen de eigen kringloop wordt gehouden is er – behoudens de zonet gemaakt nuance voor giftige stoffen – geen probleem om stoffen uit de technische dan wel biologische kringloop te gebruiken in het productieproces. Dit kan men als statement opvatten, in theoretische zin dan toch. Men moet daarbij opmerken dat er de facto vaak vervuiling zal plaatsvinden, evenwel in zeer kleine hoeveelheden, wanneer men vaak werkt met stoffen uit het technische metabolisme, ook al vindt er – zogezegd – geen contaminatie plaats. Denk maar aan slijtage van banden. Zeer kleine hoeveelheden rubber kunnen op die manier worden afgegeven in de natuur. Plastic speelgoed dat zeer kleine hoeveelheden giftige gassen afgeeft.
iv. Products of service 107.
Products of service zijn producten, die de gebruiker als het ware huurt voor een bepaalde
termijn. Wanneer de gebruiker zijn product of service van de hand wil doen, contacteert hij de distributeur, die het goed verwijdert en ophaalt, en er een nieuw product voor ter beschikking stelt. Deze dienst die de distributeur verstrekt, is gratis. De kosten worden inbegrepen in de huurprijs van het goed. Volgens de voortrekkers van de C2C-theorie heeft dit drie grote voordelen. Ten eerste is het zo dat de producent op die manier zijn grondstoffen en nutriënten efficiënt recupereert. Die grondstoffen en nutriënten kan hij vervolgens optimaal inzetten in een nieuw productieproces – immers products of service worden ontworpen volgens cradle to cradle. Op die manier zou ook het gebruik van schadelijke
32
of giftige stoffen langzaamaan worden uitgefaseerd. Ten tweede is het zo, dat dit voordelen oplevert, zowel ten aanzien van de gebruiker en de consument als ten aanzien van de maatschappij. Immers de producent recupereert zijn grondstoffen, waardoor hij bespaart op de aankoop van nieuwe grondstoffen. De consument hoeft geen bijkomende kosten te maken voor verwijdering. Dit wordt nog versterkt door de gratis verwijdering en ophaling, wat de gebruiker ontraadt het goed op een andere manier van de hand te doen (zoals bijvoorbeeld storten). De maatschappij en het milieu ten slotte zijn gebaat door het feit, dat de producten niet worden gestort of verbrand. Daarenboven worden er veel minder grondstoffen aangesproken.
v. Duurzaam ondernemen is per definitie lokaal 108.
Deze titel lijkt contradictorisch met het feit dat duurzaam ondernemen een globaal gegeven is.
Nochtans is het dat niet. Duurzaam ondernemen is per definitie tegelijkertijd zowel een lokaal als een globaal gegeven. Maar vanuit het C2C-perspectief is het eerder als lokaal te bestempelen. 109.
Een vertrekpunt van het C2C-model is, dat entiteiten zoals fabrieken, huizen en dergelijke
meer niet als een losstaande entiteit temidden de natuur moeten worden gezien. Maar integendeel moeten deze bouwwerken eenheid met de natuur bewerkstelligen. Het lokaliteitscriterium beslaat overigens niet enkel onroerende goederen, zoals verder wordt verduidelijkt. 110.
Het spreekt voor zich dat de natuurelementen van een andere aard zijn naargelang de
geografische locatie. In Noord-Siberië moet men zijn gebouwen gaan ontwerpen op die manier, dat die gebouwen bestendig zijn tegen de kou en die kou kunnen tegenhouden. In de Sahel daarentegen moet men de gebouwen binnenin zo koel mogelijk proberen te krijgen en houden. Om die doelstelling te bereiken kan men goed gebruikmaken van stoffen die men daar in de natuur vindt. Een nomadentent lijkt in de ogen van de westerse maatschappij een primitieve vorm van wonen, toch betekent het – in context gezien – duurzaamheid. Wol van de dieren, die de nomaden met zich meetrekken, wordt gebruikt als materiaal voor het tentzeil. Wanneer dat tentzeil versleten is, laat men het gewoon achter, als het ware als voedsel voor de natuur. Nul vervuiling, en honderd procent efficiëntie. 111.
Het lokaliteitscriterium speelt zich ook af op een ander niveau, namelijk op het niveau van de
afvalfunctie van de natuur. Het lijkt misschien niet zo evident, maar stel u volgende situatie voor. Een multinationale zeepproducent produceert – u kunt het al raden – zeep. De onderzoekscentra en testlaboratoria van die zeepproducent zijn gevestigd in Noord-Amerika. Alle testen en onderzoek voor de nieuwe zeep zijn succesvol afgehandeld, en de zeep wordt op de markt gebracht. Niet alleen in Noord-Amerika, maar ook in Europa, Afrika en Azië. Deze problematiek noemt men het one-size-fitsall-probleem : één zeep voor gans de wereld. Nochtans is die zeep niet eco-efficiënt : er is een verschillende hoeveelheid zeep nodig in verhouding tot de hardheid van het water. En die hardheid verschilt van plaats tot plaats. Het moet dus niet benadrukt, dat er in bepaalde contreien door dit fenomeen een grotere watervervuiling zal plaatsvinden.
33
vi. Eco-efficiency vs. eco-effectiveness 112.
Eco-efficiency verwijst naar het begrip “reduce” uit de 3 R’s, in die zin dat we efficiënter
moeten omgaan met grondstoffen, energie en zo meer. Eco-efficiency bewerkstelligt efficiëntie zowel op het economisch vlak als op het vlak van resources management, en is een uiting van het mindermodel. 113.
Eco-effectiveness staat diametraal tegenover eco-efficiency – en dus ook diametraal tegenover
het mindermodel. Terwijl eco-efficiency alles efficiënter wil gaan maken, heeft eco-effectiveness eerder een weelderige, welvarende maatschappij met een groot consumptiepatroon voor ogen – een consumptie van producten ontworpen volgens de C2C-theorie weliswaar. Eco-effectiveness stelt de mens centraal binnen het milieu. Dit wil zeggen, dat de mens zijn bestaan niet mag reduceren tot nul. Wel integendeel, de mens moet een ecologische voetstap nalaten, maar dan een positieve ecologische voetstap, waardoor consumptie in het voordeel is van zowel mens als natuur. In dit kader geven McDonough en Braungart het voorbeeld van de ‘cherry tree’, haast een parabel. De kersenboom brengt bloemen voort die, eens ze bevrucht zijn, groeien tot kersen. De onbevruchte bloemen zijn allesbehalve een teken van efficiëntie. Nochtans kan men het nut van die onbevruchte bloemen – die afvallen en als voedsel dienen voor andere planten – niet gaan ontkennen. De moraal van het verhaal komt erop neer, dat alles wat de kersenboom voortbrengt bijdraagt tot de ontwikkeling van de omgeving; wat de kersenboom voortbrengt van ‘afval’ dient terug als voedsel voor andere fauna en flora. Naar analogie moeten de voortbrengselen van de mens zoveel als mogelijk terug opgenomen kunnen worden in de natuur – voor wat betreft de biosfeer. Andere stoffen, behorend tot het technisch metabolisme, moeten net zeer strikt gescheiden houden en ook op hun beurt maar binnen hun eigen technosfeer als voedsel dienen voor nieuwe producten. Of zoals het heet: “Waste equals food.”
IX. Cradle to Cradle: utopie of werkelijkheid i. Utopie 114.
Het C2C-model veronderstelt een gesloten kringloop. Dit wil zeggen, dat de producten op een
adequate manier terug bij de producent moeten geraken, opdat de stoffen waaruit die producten zijn opgebouwd weer in het productieproces kunnen worden ingeschakeld. Bovendien moet die gesloten kringloop op korte termijn worden gerealiseerd. Immers een onderneming zal altijd de baten en kosten op korte termijn én op lange termijn afwegen. Men moet daarom een onderscheid maken tussen producten met een lange levensduur (bijvoorbeeld boeken) en producten met een korte levensduur (bijvoorbeeld kranten). Deze twee voorbeelden zijn ideaal om de moeilijkheden van de C2C-theorie aan te tonen, aangezien beide producten uit (quasi) dezelfde grondstoffen zijn vervaardigd. Wanneer men een boek gaat produceren volgens het C2C-model, dan veronderstelt dit dat de producent op een bepaalde termijn de voordelen ervan moet kunnen gewaarworden. Vooraleer een onderneming een investeringsbeslissing neemt, zal die de baten nagaan op korte en lange termijn. Op lange termijn zal dit geen probleem vormen. Op korte termijn daarentegen zal de onderneming geen
34
baten realiseren. Immers een boek gaat lange tijd mee, waardoor de producent zijn kosten en grondstoffen op korte termijn niet kan recupereren. Wanneer men kranten gaat vervaardigen volgens de C2C-theorie, dan kan de producent in principe zowel op korte termijn als op lange termijn baten realiseren, wat hem zou sterken in het investeren in deze innovatieve technologie. Maar, de producent zal op een bijkomend probleem stuiten, namelijk: hoe zal de producent zijn producten gaan verzamelen? Daarbij komt nog welke rechten de producent eventueel kan doen gelden op die producten: blijft de producent eigenaar van zijn
grondstoffen?
Wellicht
niet.
Met
andere
woorden,
de
producent
zal
ten
eerste
een
inzamelingsbeleid moeten uitwerken om de producten (en de grondstoffen) adequaat te kunnen recupereren. Eens deze oefening is gemaakt, kan het nog altijd voorkomen dat andere personen de grondstoffen kunnen aanwenden in hún productieproces. 115.
Wat betreft de recyclage van afvalstoffen moet er rekening worden gehouden met het feit dat
niet alle stoffen recycleerbaar zijn. Het is nog zeer de vraag of alle producten die ontworpen zijn volgens het C2C-model aangepast zijn aan het product. De moeilijkheid ligt vooral in de productie van verpakkingen bestemd voor voedselproducten. Men kan immers niet zomaar organische stoffen gebruiken voor de productie van verpakkingen voor voedingsproducten, aangezien dit een broeigaard zou betekenen voor allerlei bacteriën en het voedingsproduct zouden bederven. De – wellicht – meest utopische visie van McDonough en Braungart inzake verpakkingen is een colablikje met daarin een zaadje. Wanneer men het colablikje volledig heeft geledigd, kan men het gewoon wegwerpen in de natuur, waarna het blikje volledig wordt afgebroken en het zaadje kan groeien. Het hoeft wellicht geen betoog dat dit een al te utopisch beeld is. Men kan dus stellen dat het C2C-ontwerp niet opgaat – en wellicht nooit zal opgaan – voor alle producten. Nochtans kan men wel argumenteren dat men verpakkingen maakt, die men op permanente en recurrente wijze kan inschakelen binnen een technologische kringloop. 116.
Een laatste item betreft de zogenaamde products of service. Vanuit economisch standpunt is
het zo, dat de marginale bereidheid tot betalen kleiner zal zijn, omdat men niet het eigendomsrecht verwerft over het betrokken goed. Een ander gevolg van de niet-overdraagbaarheid van het eigendomsrecht van products of service bestaat erin, dat de verhandelbaarheid van het goed kleiner zal zijn (cf. supra). Nochtans bieden de products of service ook enkele economische voordelen. Zo zijn er de drie componenten
van
‘obsolescence’
duurzaamheidscomponent.
64
(=
veroudering):
de
functionele,
de
mode-
en
de
Functionele veroudering houdt in, dat een nieuw product hetzelfde
proces op een meer efficiënte manier kan verrichten. De modeveroudering houdt in, dat men nieuwe aankopen doet op basis van modetrends in het maatschappelijk leven. De duurzaamheidscomponent ten slotte impliceert, dat het huidige goed wegens veroudering bepaalde processen, waartoe het is ontworpen, niet meer naar behoren uitvoert. Deze drie ‘probleempunten’ worden naadloos door de products of service opgevangen (cf. supra). Of deze piste ook werkelijkheid wordt, valt moeilijk te voorspellen. Er zijn immers praktische bezwaren. Om tot een effectieve uitvoering van products of service te komen, zal men wellicht beroep moeten doen op franchising – om de verkoper zo dicht mogelijk bij de consument te laten staan. De 64
V. Packard, The waste makers na raadpleging van Tietenberg, T.H., Environmental economics & policy, Boston, Pearson/Addison
Wesley, 2006, 538 p.
35
overheid heeft hier ook een belangrijke taak. In Vlaanderen is het momenteel zo, dat men een premie krijgt bij de aankoop van zonnepanelen. De huur van dergelijke panelen – waarvan men per slot van rekening de levensduur niet van kent – wordt niet ondersteund, waardoor producenten en consumenten automatisch overgaan tot koop-verkoop, omdat dit hen voordeliger uitkomt.
ii. Werkelijkheid 117.
Hier worden enkele voorbeelden gegeven en toegelicht, die vervaardigd zijn vanuit de C2C-
theorie. Deze voorbeelden hebben tot doel enerzijds Cradle to Cradle praktisch toe te lichten enerzijds; anderzijds zal men zien dat C2C noch uit de lucht gegrepen noch utopisch is – hoewel er uiteraard kritieken op en beperkingen aan de theorie kunnen worden gesteld. 118.
De nieuwste trend in de aandrijving van voertuigen is de motor op waterstof65. Hoewel de
opmars ervan vrij traag is, zijn er toch al enkele exemplaren op de Belgische wegen te bespeuren. Zoals gezegd werken deze motoren op waterstof (H2). De werking van deze motoren berust op hetzelfde principe als dat van benzinemotoren, namelijk verbranding. Wanneer een verbrandingsproces zich voltrekt, dan betekent dit dat er zuurstof (O2) aan de reactie werd toegevoegd. Wanneer men O2 toevoegt aan H2 dan verkrijgt men logischerwijze H2O. Met andere woorden: motoren die op waterstof werken, hebben geen tot zeer beperkte hoeveelheden hinderlijke broeikasgassen als reactieproduct, maar water! In de veronderstelling dat de massaproductie van H2 op een milieuvriendelijke manier gebeurt, kan de uitvinding van de waterstofmotoren als een voorbeeld van de cradle-to-cradle-theorie worden gezien. Hoewel! Dat de gevolgen van de H2-motoren voordelen inhouden ten opzichte van de natuur, is weldegelijk het geval. Maar hoe zit het met de H2-motoren zélf? Zijn de componenten van die motoren inschakelbaar in de productie van nieuwe H2-motoren? Niettemin, ook al is deze laatste premisse niet vervuld, betekent de waterstofmotor een grote stap voorwaarts. 119.
Is er een revolutie in de boekdrukkunst op til met Durabook66? Durabook is het duurzame boek
ontworpen door Charles Melcher, en als dusdanig gepatenteerd in de Verenigde Staten67. Het boek is vervaardigd uit plastic ‘papier’, waardoor het keer op keer kan gerecycled worden zonder kwaliteitsverlies. Nochtans is dit soort papier niet nieuw.68 Wat wel nieuw is, is de manier waarop het boek wordt gelijmd. Het bindmiddel bestaat eveneens uit plastics die samen met het ganse boek kunnen worden ge-upcycled. De inkt, waarmee het boek bedrukt is, kan eenvoudig en adequaat worden gescheiden van de pagina’s met behulp van warm water. Of deze nieuwe vorm van boekdrukkunst effectief een revolutie zal ontketenen, valt ten zeerste te betwijfelen. De kringloop die een premisse is voor het welslagen van dergelijk product is immers niet gesloten (cf. randnummer “gesloten kringloop”). Nochtans is Durabook wel een product dat volledig binnen de C2C-filosofie kadert.
65
Voor meer technische informatie zie http://www.emis.vito.be/autoverbruik
66
Voor meer informatie zie http://www.melchermedia.com en http://www.durabooks.com
67
US Patent n° 6,773,034
68
Zie bijvoorbeeld http://www.superyupo.com
36
120.
Ook Nike draagt duurzame ontwikkeling hoog in het vaandel. Nike heeft momenteel een
project lopende waarbij versleten schoenen kunnen gerecycleerd worden, en als grondstof dienen voor andere toepassingen, zoals het aanleggen van schokdempende basketbalvelden.69 Bovendien heeft Nike ook een schoen ontworpen die volledig strookt met het C2C-model. De schoen bevat geen enkele giftige en/of schadelijke stof en is honderd percent biologisch afbreekbaar. Het model van de schoen heet de “Nike Long Ball Lace shoe”. Vreemd genoeg vindt men daaromtrent niks terug op de website van Nike zelf. Voor meer informatie moet men zich gaan beperken tot enkele artikels, die via de zoekmachine Google te vinden zijn op het internet. 121.
Er zijn nog tal van voorbeelden van C2C-design, waarvan melding kan worden gemaakt, zoals:
biologisch afbreekbare t-shirts70, recycleerbare auto’s71, recycleerbaar kantoormeubilair72, …
X. Slotsom 122.
De overstap van klassieke recyclingtechnieken – zijnde end-of-pipe-technologieën – naar
schone technologieën, meer bepaald C2C, is een noodzakelijke stap. Dat C2C het na te streven model is, hoeft verder geen betoog. De centrale vraag, die hierbij rijst is: hoe wordt deze overstap beleidsmatig en/of economisch verwezenlijkt?
69
Voor meer informatie zie http://www.nikereuseashoe.com
70
Zie http://www.epea.com
71
Voor meer informatie bekijk ‘recyclable car ford’ via de zoekmachine http://www.google.be
72
Zie http://www.hmergonomics.nl
37
Hoofdstuk 2: Recycling: overheids- of ondernemingsbeleid?
Voornaamste naslagwerken Ackerman, F., Why do we recycle: markets, values and public policy, Washtington D.C., Island Press, 1997, 210 p. Common, M., Stagl, S., Ecological economics. An introduction, Cambridge, Cambridge university press, 2005, 560 p. De Clercq, M., Economie toegelicht, Antwerpen, Garant, 2002, 632 p. Deketelaere, K. (ed.), Handboek Milieurecht, Brugge, die Keure, 2001, 1579 p. Goodstein, E.S., Economics and the environment, Hoboken (NJ), Johny Wiley & Sons, 2008, 512 p. Lavrysen, L., Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2006, 643 p. Opschoor, H., Turner, K., Economic incentives and environmental policies: principles and practice, Dordrecht, Kluwer Academic, 309 p. Proost, S., Rousseau, S., Inleiding tot de milieueconomie, Leuven, Acco, 2007, 260 p.
I. Ten geleide 123.
In het vorig hoofdstuk hebben we een eerder praktische inleiding gegeven tot de
afvalverwerkingsmethodes. Ook hebben we een grondig beeld geschetst van de cradle-to-cradle-theorie. Het C2C-model kan men benaderen als een recyclingmethode a priori, terwijl de klassieke recyclagetechnieken eerder a posteriori gebeuren, dit wil zeggen nadat het product tot afval verworden is. C2C kan men dan ook omschrijven als een (economische) marktgerichte oplossing voor de afvalberg, terwijl de klassieke recyclagetechnieken (met uitzondering van verbranding van afval met het oog op energierecuperatie, wat economisch rendabel blijkt) eerder ingrijpen van de overheid veronderstellen. 124.
In dit hoofdstuk benaderen we de afvalstoffen- en recyclageproblematiek vanuit economisch
oogpunt, dit wil zeggen als een faling van de markt.73 In dit kader is het wenselijk en nuttig eerst stil te staan bij enkele economische basisbegrippen om daarna verder te gaan met de milieueconomische theorieën. Vervolgens beschrijven we de verschillende instrumenten van het overheidsbeleid en van de markt om tegemoet te komen aan het afvalprobleem. Ten slotte passen we de economische theorieën, de
overheidsbeleids-
en
marktinstrumenten
toe,
specifiek
op
de
afvalstoffen-
en
recyclageproblematiek.
II. (Milieu)economische beginselen i. Wat is (milieu)economie?
73
M. Gandy, Recycling and the politics of urban waste, Londen, Earthscan, 1994, p. 33
38
125.
Een exacte, algemeen aanvaarde definitie van wat economie precies is en inhoudt, is niet
voorhanden. Daarom wordt hier slechts ‘een’ omschrijving gegeven van het begrip ‘economie’. De economische wetenschap is een sociale wetenschap, die het handelen van economische actoren (individuen, private huishoudens, ondernemingen, overheid) bestudeert in situaties van schaarste. Deze situaties van schaarste ontstaan door de confrontatie tussen een beperkte hoeveelheid middelen en een veelheid aan doelstellingen. Om dit allocatieve of keuzeprobleem op te lossen, zal men de voordelen (de baten) en de nadelen (de kosten) van een bepaalde handeling tegen elkaar afwegen.74 126.
Milieueconomie is de economische wetenschap, die zich voornamelijk richt op de studie van de
rest- en afvalstromen. Zij gaat de milieuschade of vervuiling, die samengaat met de afvalstromen in de goederenkringloop (cf. supra) gaan identificeren en oplossen.75
ii. Verband tussen economie en milieu 127.
Wanneer we de geschiedenis doorlopen, zien we dat de maatschappij een enorme evolutie
heeft doorgemaakt: van een nomadisch volk tot een geconcentreerde industriële maatschappij. Vanaf het sedentair worden, paste de mens zijn leefomgeving aan, aan zijn behoeften. Dieren werden gekweekt, land omgeploegd, irrigatiekanalen aangelegd enzovoort. Sinds het ontstaan van de steden en de industrie had men meer en meer te maken met geluidshinder, luchtvervuiling, grond(water)vervuiling en zo meer. Bovendien worden we de laatste decennia meer en meer geconfronteerd met schaarste van grondstoffenvoorraden. 128.
Dat er een verband bestaat tussen milieu en economie staat dus onomstootbaar vast. Dit wordt
bovendien duidelijk aangetoond aan de hand van de milieuversie van de Kuznetscurve (zie Figuur 2.1). Naarmate het BNP stijgt gaat de milieuverontreiniging eerst stijgen en daarna terug afnemen. Nochtans is dit niet eenduidig empirisch aantoonbaar, en is het afhankelijk van de soort vervuiling.76 Onderhavig vindt u nog enkele figuren, waaronder de goederenkringloop (zie Figuur 2.2) en de verstoringsketen (zie Figuur 2.3), die het verband aangeven tussen milieu, maatschappij en economie. Deze figuren spreken quasi voor zich, en behoeven bijgevolg geen verdere verduidelijking.
Figuur 2.1: Kuznetscurve
74
M. De Clercq, Economie toegelicht, Antwerpen, Garant, 2002, p. 17 – 21
75
S. Proost, S. Rousseau, Inleiding tot de milieueconomie, Leuven, Acco, 2007, p. 24 – 25
76
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 22
39
Figuur 2.2: Goederenkringloop
Figuur 2.3: Verstoringsketen77
77
De verstoringsketen is ook bekend onder de afkorting DPSIR, wat betekent: ‘driving forces, pressure, state, impact, response’.
40
Bron: S. Proost, S. Rousseau, Inleiding tot de milieueconomie, Leuven, Acco, 2007, p. 27
iii. Vraag en aanbod Figuur 2.4: Vraagfunctie
41
129.
De marginale baten kan men eenvoudigweg omschrijven als de bereidheid tot betalen voor één
bijkomende eenheid. In figuur 2.3 ziet men de vraagcurve (= marginale baten). Deze is steeds dalend omdat de marginale baten dalen, naarmate het aantal gevraagde eenheden stijgt. Wanneer men reeds 10 biertjes heeft gedronken, zal de bereidheid om te betalen voor een elfde pintje beduidend lager zijn, dan deze bereidheid voor het eerste pintje. Men kan dit principe ook omschrijven aan de hand van het principe van de dalende vraag: hoe meer een product kost, hoe lager de vraag zal zijn.78 Voor hoeveelheid Q1 zal de consument dus bereid zijn een prijs P1 te betalen, voor Q2 zal deze een prijs P2 willen betalen, enz. Hoe lager de prijs zal zijn, hoe groter de vraag zal zijn van de consument naar het betrokken product. Omgekeerd zal de vraag naar het product dalen, naarmate de prijs ervan stijgt. Figuur 2.5: Aanbodfunctie
130.
De marginale kost kan men analoog gaan omschrijven als de marginale baat: de marginale kost
vertegenwoordigt de extra kost die wordt gegenereerd bij productie van één bijkomende eenheid. Bij productie van Q1 aantal eenheden, zal de prijs P1 zijn, een hoeveelheid Q2 zal P2 kosten, enz. Wanneer geen productie is (Q0) zal de marginale kost – in beginsel – ook nul zijn. De aanbodcurve is gelijk aan de curve van de marginale baten: als de marginale kosten voor een grotere hoeveelheid stijgen, dan zal ook de prijs stijgen per extra geproduceerde eenheid. Ook dit kan men gaan formuleren in het kader van de wet van het toenemend aanbod: hoe groter de prijs, hoe groter de aangeboden hoeveelheid.79
78
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 44 – 45
79
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 56 – 57
42
Figuur 2.6: Marktevenwicht
131.
Het prijsmechanisme berust op het optimaliseringsprincipe.80 Wanneer de marginale baten
groter zijn dan de marginale kosten, dan moet men de activiteit uitbreiden. Omgekeerd, wanneer de marginale kosten groter zijn dan de marginale baten, moet men de activiteit gaan inkrimpen. Wanneer de marginale baten gelijk zijn aan de marginale kosten, dan is het activiteitsniveau optimaal.81
iv. Welvaartsprincipe Figuur 2.7: Welvaartsprincipe
80
M. De Clercq, l.c., p. 140 e.v.
81
Zie ook S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 61
43
132.
De gele driehoek vertegenwoordigt het consumentensurplus: de consument was immers bereid
om meer te betalen dan de prijs P1, waartegen het product uiteindelijk op de markt werd gebracht. Het verschil in de bereid te betalen prijs en de effectief betaalde prijs betekent in hoofde van de consument een meerwaarde, een surplus. De blauwe driehoek is het producentensurplus: de producten bood het product immers (virtueel) initieel aan tegen een lagere prijs dan P1. Door het optimaliseringsprincipe (cf. supra) is de prijs P1 de optimale prijs, waardoor de producent een surplus krijgt, aangezien de effectief betaalde prijs groter is dan de gewenste prijs. Wanneer men het consumenten- en producentensurplus bij elkaar optelt (men voegt de gele en blauwe driehoek samen), verkrijgt men de totale welvaartsverhoging.
v. Voorwaarden voor een efficiënte marktwerking82 A. Eigendomsrechten 133.
Eigendomsrechten zijn een belangrijke voorwaarde voor een vrijemarkteconomie. Nochtans
kan men die eigendomsrechten vanuit twee perspectieven gaan beschouwen. Enerzijds de eigendom van de productiefactoren, anderzijds de eigendom die consumenten kunnen verwerven. 134.
Dat de eigendomsrechten in eerste zin, met name de private eigendom van productiefactoren,
dermate belangrijk is voor de goede werking van de markt, spreekt voor zich. Wanneer immers de productiefactoren in handen zijn van de overheid of een collectiviteit, heeft men te maken met een
82
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 72 e.v.
44
zekere vorm van collectivisme (bijvoorbeeld communisme), waarbij het prijsmechanisme nagenoeg volledig is uitgeschakeld.83 135.
Wat de tweede voorwaarde betreft, namelijk de eigendomsrechten van de consument. Zeker is
dat eigendomsrechten de verhandelbaarheid van goederen bevorderen.84 PROOST en ROUSSEAU argumenteren dat “de marginale bereidheid tot betaling van de consumenten lager [zal] zijn en dat de verhandelde hoeveelheid [dan] te laag [zal] zijn.”85 Dat de verhandelde hoeveelheid laag zal zijn is een evidentie. Dat de marginale bereidheid tot betalen van de consumenten lager zal zijn, is quasi een gegeven.86 Het punt bij uitstek om vrijemarkteconomieën te onderscheiden van centraal geleide economieën is net het eigendomsbegrip. Er zijn vele indicatoren die in deze zin pleiten. Eén van die indicatoren is de intergenerationele vermogensoverdrachten als motivatie achter de consumptie van gezinnen.87 Vermogensoverdrachten impliceren immers per definitie een eigendomsrecht. Daarnaast zijn eigendomsrechten de waarborg bij uitstek voor ieders vrijheid.88 Men denke aan artikel 544 van het Burgerlijk Wetboek met betrekking tot het eigendomsrecht.89 Met andere woorden, de eigendomsrechten in tweede zin zijn ook een belangrijke voorwaarde voor de vrije markt. Doch of deze voorwaarde even noodzakelijk is als de eerste, is niet zeker.
B. Perfecte concurrentie 136.
Volkomen of perfecte concurrentie vertoont een aantal intrinsieke kenmerken, zoals price
taking, volkomenheid van de markt, een vrije toetreding op de markt en de afwezigheid van positieve interne schaaleffecten.90 137.
Volkomen concurrentie impliceert een dermate groot aantal aanbieders en een groot aantal
vragers op de markt, zodanig dat geen enkele aanbieder of vrager een significante invloed kan uitoefenen op het marktgebeuren en het prijsmechanisme (in tegenstelling tot wat het geval is bij monopolies en oligopolies91).92 De prijs is het resultaat van een samentreffen van krachten op de markt, vandaar de term price taking.93
83
M. De Clercq, l.c., p. 56
84
Verhandelbaarheid van goederen vereist immers dat men eigenaar is van de te verhandelen goederen.
85
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 72
86
Consumenten beschikken over minder zeggenschap over de goederen, wanneer zij er geen eigendomsrecht op kunnen doen
gelden. 87
M. De Clercq, l.c., p. 200
88
M. De Clercq, l.c., p. 55
89
Art. 544 van het Burgerlijk Wetboek luidt als volgt: “Eigendom is het recht om op de meest volstrekte wijze van een zaak het genot
te hebben en daarover te beschikken, mits men er geen gebruik van maakt dat strijdig is met de wetten of met de verordeningen.” 90
M. De Clercq, l.c., p. 335 – 336 ; S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 72 – 73
91
Voor een inleidende beschrijving over monopolies en oligopolies, zie M. De Clercq, l.c., p. 342 e.v.
92
M. De Clercq, l.c., p. 335
93
M. De Clercq, l.c., p. 334
45
138.
Ten tweede moet de markt volkomen zijn. Dit houdt twee zaken in: vooreerst mag er geen
productdifferentiatie zijn (alle producten moeten tegen dezelfde prijs worden verhandeld), ten tweede moeten de vragers en aanbieders volledig op de hoogte zijn van de verkoopvoorwaarden.94 139.
Ten derde moet er een volkomen beweeglijkheid zijn van de productiefactoren (kapitaal, arbeid
en natuur). Op die manier kan er vrije toetreding op de markt plaatsvinden, mits die toetreding kosteloos is.95 140.
Ten vierde moet er een afwezigheid zijn van positieve interne schaaleffecten96.97 Alle
ondernemingen moeten immers dezelfde schaal hebben om twee voorgaande voorwaarden te kunnen vervullen, zijnde de voorwaarde van de volkomen concurrentie en die van de vrije toetreding op de markt. Er moet een groot aantal aanbieders zijn op de markt. Wanneer echter interne schaaleffecten optreden, betekent dit dat deze ondernemingen andere uit de markt gaan concurreren, waardoor er minder ondernemingen op de markt zijn. Dit evolueert in de richting van oligopolies en monopolies, wat dus een schending zou inhouden van de eerste voorwaarde.98 Daarnaast moet er een vrije toetreding tot de markt kunnen plaatsvinden. Wanneer een oligopolie of monopolie tot stand zou komen, zal er nagenoeg geen vrije toetreding meer zijn op de markt. 141.
Terwijl deze marktvorm, de perfecte of volkomen concurrentie, het meeste wordt bestudeerd,
vertoont deze weinig gelijkenissen met de meeste markten.99 Nochtans is dit het uitgangsmodel bij vele economische theorieën, en ook bij de economische inleiding van deze verhandeling.
C. Perfecte informatie 142.
Deze informatie moet volkomen of perfect zijn vanuit twee oogpunten. Enerzijds moet de
koper de prijs kunnen inschatten van een bepaald goed: de koper moet op de hoogte zijn van de kwaliteit en dergelijke meer van het product, opdat hij het niet als ‘te duur’ of ‘te goedkoop’ zou bestempelen.100 Anderzijds moet de koper op de hoogte zijn van alle producten of diensten binnen een welbepaald segment. De koper moet immers een rationele afweging kunnen maken of hij nu product A of product B wil aankopen. Indien de koper geen kennis heeft omtrent het bestaan van product B, kan de koper simpelweg die afweging niet maken.
D. Geen externe effecten
94
M. De Clercq, l.c., p. 335
95
Ibidem
96
Positieve interne schaaleffecten houden in dat als de dimensie van de economische activiteit van één bedrijf toeneemt, de
productie ook stijgt, cf. M. De Clercq, l.c., p. 161 - 163 97
M. De Clercq, l.c., p. 336
98
Ibidem
99
M. De Clercq, l.c., p. 335
100
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 73
46
143.
Een andere belangrijke voorwaarde voor een goede marktwerking is de afwezigheid van
externaliteiten (of nog: externe kosten)101. Immers bij het samentreffen van de vraag- en aanbodcurve, worden niet alle marginale kosten in rekening gebracht. De afweging die onderneming traditioneel maken is de afweging tussen de marginale baten en de ‘marginale private kosten’. De marginale externe kosten worden niet in rekening gebracht, omdat die in beginsel niet – althans niet rechtstreeks – invloed hebben op de ondernemersbeslissing. Met andere woorden, wanneer niet alle kosten in rekening worden gebracht, kan men geen maatschappelijk optimale beslissing nemen. PROOST en ROUSSEAU stellen dit als volgt voor: “De markt kan slechts optimaal werken als er geen externe effecten zijn en als alle effecten mee in rekening worden gebracht.”102 Deze omschrijving is slechts gedeeltelijk correct. Wanneer men alle effecten mee in rekening zou brengen (lees: men ‘internaliseert’ alle kosten), dan heeft men simpelweg niet meer te maken met externe kosten.
vi. Impact op het milieu103 144.
Om de impact op het milieu te schetsen kan men gebruikmaken van twee benaderingen,
enerzijds de bestempeling van het milieu als een publiek goed, anderzijds de benadering van de milieuschade als negatief extern effect. Bij
de
uiteenzetting
van
de
verschillende
beleidsinstrumenten
worden
beide
visies
gehanteerd.
104
A. Het milieu als publiek goed 145.
Een publiek goed impliceert .non-rivaliteit en non-exclusiviteit. Iedereen wordt tot het gebruik
van het goed toegelaten, en het gebruik ervan door een individu beïnvloedt de consumptie van een ander individu niet. Het milieu kan bijgevolg benaderd worden als een zuiver publiek goed. 146.
Doordat iedereen er vrij gebruik van kan maken, zal dit enerzijds aanleiding geven tot
overconsumptie, en anderzijds tot het zogenaamde free-rider-effect. De overconsumptie is ingegeven door de idee, dat wanneer anderen toch (mede) betalen voor het goed, het betrokken individu best zoveel als mogelijk kan profiteren. Het free-rider-effect berust op de gedachte, dat andere actoren wel zullen opdraaien voor de kosten. Wanneer iedereen een ‘free rider’ is, zal dit ontaarden in het sucker-effect, wat de onwerkbaarheid van de markt tot gevolg zal hebben.
B. Milieuschade als externaliteit
101
Externaliteiten of externe kosten zijn kosten die gedragen worden door derden, die niet bij de markt betrokken zijn als
consument of producent. De welvaart van consumenten en producenten zal stijgen bij de aankoop van koekjes. Maar de vervuiling van die koekjesfabriek zal wel externe kosten met zich meebrengen voor de omwonenden (geluidshinder, geurhinder, …). 102
Ibidem
103
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 76 – 88
104
Bij de pigouviaanse belasting wordt het externe effect als uitgangspunt genomen, terwijl bij het Coase-theorema (m.b.t. de
eigendomsrechten) het milieu als publiek goed wordt beschouwd.
47
147.
Het extern effect impliceert de gevolgen, die de productie en consumptie meebrengt voor
derden. Dit effect kan zowel negatieve als positieve gevolgen omvatten. Wanneer de productie en consumptie van een land goed draait, zal dit een grotere welvaart voor alle inwoners van dat land met zich meebrengen. Omgekeerd zal de productie door vervuilende industrieën een negatief extern effect (de termen ‘externe kost’ of ‘externaliteit’ worden als synoniem gebruikt) met zich meebrengen voor het milieu. In het kader van deze studie wordt met extern effect altijd een negatief extern effect bedoeld. 148.
Wanneer we dus het milieueconomisch model gaan voorstellen van productie en consumptie,
voegen we als het ware twee grafieken samen. Ten eerste de grafiek, waarbij het marktevenwicht wordt geschetst. En ten tweede de grafiek, waarbij de marginale sociale kosten worden uitgedrukt. De marginale sociale kosten zijn de som van de marginale (private) kosten (i.e. de aanbodcurve) en de externe kosten. De productie, voorbij het sociaal optimum (A), heeft een welvaartsverlies tot gevolg – zoals voorgesteld door Figuur 2.7. Daarbij geeft het lijnstuk BC de externe kost weer bij productieniveau Q1. De driehoek ABC geeft het maatschappelijk welvaartsverlies weer ten opzichte van het sociaal optimum. Figuur 2.8: Extern effect
III. Instrumentarium 149.
Men kan stellen dat het antwoord op de vraag of de overheid moet ingrijpen op het
marktgebeuren wat betreft het milieubeleid, heden ten dage wel degelijk positief moet beantwoord worden. Hoewel in de meeste gevallen wel wordt geopteerd om zo weinig als mogelijk te interveniëren
48
op de markt, met name door het aanwenden van bepaalde economische of sociale instrumenten, blijkt dit in de praktijk veelal niet haalbaar. Dat de overheid onmiskenbaar de taak heeft in te staan voor het milieubeleid, kan niet meer betwist worden. Om een doeltreffend en doelmatig milieubeleid te ontwikkelen, moet de overheid instrumenten aanwenden om het gedrag van actoren op de economische markt te gaan wijzigen. Die actoren zijn in de eerste plaats de ondernemingen. Maar ook de consumenten vervullen een belangrijke rol op de economische markt. 150.
Er
is
een
breed
spectrum
aan
beleidsinstrumenten
voorhanden.
Welke
deze
beleidsinstrumenten zijn en wat ze inhouden, wordt hierna uitgebreid en op systematische wijze besproken. Wat betreft de systematiek inzak de categorisering van milieubeleidsinstrumenten wordt vaak een driedeling gehanteerd naar gelang de (juridische) afdwingbaarheid dat het instrument verschaft, zijnde: directe regulering, indirecte regulering (i.e. marktgebaseerde/economische instrumenten) en de sociale instrumenten.105 In deze verhandeling wordt die indeling uitgebreid naar: directe regulering, marktgebaseerde instrumenten, sociale instrumenten en de zelfregulerende markt. 151.
COMMON
en
STAGL
hanteren
een
andere
indeling:
namelijk
(1)
gedecentraliseerde
instrumenten, zoals sociale instrumenten, eigendomsrechten en aansprakelijkheid, (2) directe regulering en (3) marktgebaseerde instrumenten.106
i. Directe regulering (‘command and control’) A. Begrip 152.
Directe regulering (of nog juridische instrumenten107) houdt verbods- of gebodsbepalingen in,
die uitgaan van de overheid. Directe regulering heeft tot gevolg dat een handhavingsapparaat in het leven wordt geroepen. Concreet maakt de overheid regels, waarbij zij zichzelf belast met de handhaving ervan. Deze regulering kan zich zowel richten tot producenten als tot consumenten. 153.
Dit beleidsinstrument is gedurende de afgelopen decennia het meest gehanteerde instrument
in vele landen.108 Waarom dit zo is, valt te verklaren vanuit de opstelling van de drie actoren. Ten eerste is het zo dat de overheid (lees: politici) door het creëren van directe regulering een grote zorg voor het milieu uitschijnt,109 wat uiteraard hun populariteit (en verkiesbaarheid) ten goede komt. Ten tweede betekent directe regulering voor de producenten een lagere kost dan wanneer men milieuheffingen gaat doorvoeren.110 Men moet immers bij directe regulering in rekening brengen dat de pakkans niet
105
L. Lavrysen, Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2006, p. 183
106
M. Common, S. Stagl, Ecological economics. An introduction, Cambridge, Cambridge university press, 2005, p. 404
107
L. Lavrysen, l.c., p. 183
108
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 410
109
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 405
110
Ibidem
49
gelijk is aan honderd percent. En ten derde wordt de directe regulering als beste instrument gezien door milieuactivisten, gezien de sterke afdwingbaarheid ervan.111 Daarnaast wordt die machtspositie versterkt door onvolmaaktheden in andere instrumenten, zoals bijvoorbeeld economische
instrumenten. Met andere
woorden eens de
verhandelbare
emissierechten op de markt zijn gebracht, reguleert de markt zichzelf (bijvoorbeeld wat betreft het prijsmechanisme) en zou men kunnen aanvoeren dat verdere overheidsinterventie niet nodig is. Nochtans is dit in de praktijk niet correct, en wel om volgende reden. De economische markt zorgt weliswaar voor een vlotte verhandeling van de emissierechten, maar de economische markt reguleert de spreiding (of andersom: de concentratie) van de vervuiling niet. Dit betekent dat alle industrieën uit Gent een groot deel van de emissierechten kunnen verkopen, waardoor zij liquide middelen ter beschikking hebben om milieuinvesteringen door te voeren. De Antwerpse industrieën, daarentegen, beslissen om de Gentse emissierechten aan te kopen, waardoor zij meer mogen vervuilen. Praktisch gezien betekent dit dat in plaats van een verspreide vervuiling, de vervuiling nu geconcentreerd is op één bepaalde plaats, wat duidelijk niet de doelstelling is van verhandelbare emissierechten. 154.
Men kan verschillende vormen van normering gaan onderscheiden. In deze verhandeling
maken we gebruik van een tweedeling: vergunningen enerzijds en technologienormen anderzijds. 155.
Ook productnormen zoals het Copro- en Benor-certificaat112 zijn belangrijk in het kader van de
normering – en de voorwaarden die het Vlarea oplegt. Hierop wordt verder echter niet nader ingegaan.
B. Vergunningen en emissienormen 156.
Vergunningen zijn wellicht de oudste instrumenten die heden ten dage voorhanden zijn. Al
sinds de middeleeuwen vindt men toepassingen van dit instrument.113 Een vergunning laat de uitoefening van bepaalde activiteiten toe, waar de uitoefening van die activiteiten zonder vergunning verboden is.114 De vergunning is een bijzonder sterk en efficiënt instrument en wel om twee redenen. Ten eerste impliceert het verlenen van een vergunning een beoordeling die van zaak tot zaak kan verschillen. De vergunning houdt dus zeer goed rekening met specifieke, feitelijke omstandigheden. Ten tweede gebeurt de toekenning – in principe – a priori. Met andere woorden, potentiële milieuvervuilende activiteiten zullen dus in beginsel niet de kans krijgen het milieu te vervuilen. 157.
Wanneer men over vergunningen spreekt met betrekking tot het milieubeleid kan men twee
types van vergunningen gaan onderscheiden: de milieuvergunning enerzijds en de bouwvergunning anderzijds.
111
Ibidem
112
Dit zijn certificaten voor goedgekeurde gerecycleerde bouwproducten (zoals granulaten e.d.m.).
113
L. Lavrysen, l.c., p. 187
114
http://nl.wikipedia.org/Wiki/Vergunning; L. Lavrysen, l.c., p. 187 ; G. Van Hoorick, Handboek ruimtelijk bestuursrecht, Antwerpen,
Intersentia, 2006, p. 21
50
158.
In het Belgische (Vlaamse) recht vertonen beide vergunningen een zeer nauwe verknochtheid
met elkaar,115 maar duidelijkheidshalve worden beide uit elkaar gehaald, net omdat beide vergunningen in wezen een zeer verschillende werkingssfeer hebben. Terwijl de bouwvergunning het gebruik van schaarse ruimte coördineert, reguleert de milieuvergunning de activiteit van de ondernemingen die gevestigd zijn of zich wensen te vestigen op een bepaalde plaats. 159.
De activiteit wordt als beoordelingscriterium beschouwd bij de milieuvergunning. Daarbij zal
de vergunningverlenende overheid nagaan of de uitoefening van de activiteit op grond van wetenschappelijke gegevens (potentiële overschrijding van emissienormen, …) maatschappelijk en economisch wenselijk dan wel werkbaar is.116 Zoals hierboven vermeld verschaft een vergunning de mogelijkheid tot het uitoefenen van een in principe bij wet verboden activiteit. Dit heeft als consequentie dat de vergunning slechts geldt voor wat binnen de normerende bepaling valt. Alle gevolgen van de activiteiten die een wettelijke bepaling waarvoor de vergunning was verleend, overschrijden, zijn bijgevolg strafbaar. Concreet. Er wordt vergunning verleend voor het uitoefenen van een activiteit waarbij volgens berekeningen 100 eenheden van stof A worden uitgestoten. De wet bepaalt dat een emissienorm vastgesteld is voor stof A van 110. Hoewel een vergunning is verleend voor die activiteit, mag de producent nooit meer dan 110 eenheden van stof A uitstoten. Doet hij dit wel, dan schendt hij een wettelijke bepaling en zal hij strafbaar zijn. 160.
De bouwvergunning daarentegen heeft als criterium de plaats waar men een bepaalde
(vervuilende) activiteit gaat uitoefenen. Terwijl de milieuvergunning vooral betrekking heeft op emissienormen, heeft de bouwvergunning betrekking op de regels met betrekking tot de lokalisering van de industrie. De bouwvergunning is dus de emanatie van de ruimtelijke ordening (“urban planning”). De ruimtelijke ordening vervult een veelvuldige doelstelling. Ten eerste heeft de ruimtelijke ordening een economische functie, namelijk de schaarse (land)oppervlakte efficiënt verdelen tussen residentiële zones, groen- en agrarische zones, industriezones, … Ten tweede een sociale functie: de verschillende zones moeten efficiënt ingedeeld worden, zodanig dat men bij wijze van spreken niet door industriegebied moet om naar de bakker te gaan. Ten derde een gezondheidsfunctie: de industrie moet aan de rand van de gebieden worden gevestigd, zover mogelijk verwijderd van de mensen, zodanig dat de gezondheid niet in het gedrang wordt gebracht. Ten vierde heeft de ruimtelijke ordening een esthetische functie: het beleid moet erop gericht zijn het uitzicht van de steden en gemeenten te verfraaien. Bij wijze van intermezzo kan wat betreft de gezondheidsfunctie gewezen worden op een classicistisch fenomeen.117 De gronden en/of woningen zullen goedkoper zijn naarmate die dichter bij de industriezones gevestigd zijn. Dit betekent dat de sociaal lagere klassen, die zich daar willens nillens zullen vestigen, meer blootgesteld worden aan milieuvervuiling, dan de midden- en de rijkere klasse.
C. Technologienormen 115
G. Van Hoorick, l.c., p. 21 e.v.
116
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 411
117
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 413
51
161.
Deze normen hebben tot doel de milieuvervuiling te beperken door technologieën en
technieken, die (ernstige) milieuschade tot gevolg hebben, te gaan bannen of uitfaseren. Het ligt dus in de bedoeling van dit type norm, om het gebruik van schone technologieën bij wet af te dwingen. Bij het beschrijven van de implementatie van technologienormen in normerende bepalingen, moeten we stilstaan bij welke soort technologie de overheid wenst te promoten. 162.
Ten eerste is er het criterium van de “best practical means” (BPM)118. Dit houdt in dat de
overheid de gangbare technieken en technologieën vastlegt in een normerende bepaling. Dit is een vrij conservatieve zienswijze, gezien het slechts wat reeds algemeen in voege is tot norm te verheffen.119 Een tweede criterium is dat van de “best available technology” (BAT)120 (of in het Nederlands “best beschikbare techniek”, afgekort tot BBT). Een lijst van dergelijke technieken wordt in Vlaanderen bijgehouden door het VITO121 (Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek). Daar nauw bij aanleunend is het criterium BATNEEC, “best available technology not entailing excessive cost”, wat inhoudt dat men genoegen mag nemen met de minder milieuvriendelijke techniek of technologie, wanneer de best beschikbare techniek overmatige kosten met zich meebrengt.122 De definitie die op Europees niveau wordt gegeven voor best beschikbare techniek komt meer overeen met de definitie van BATNEEC, waar ‘beschikbare’ als volgt wordt gedefinieerd: “op zodanige schaal ontwikkeld dat de betrokken technieken, kosten en baten in aanmerking genomen, economisch en technisch haalbaar in de betrokken industriële context kunnen worden toegepast […].”123 Andere criteria zijn ALARA124 (“as low as reasonable achievable”) en BPEO (“best practical environmental option”).125 163.
Het sterkste criterium is wellicht dat van de best beschikbare techniek, omdat het enkel
rekening houdt met milieudoelstelling en de actuele stand van de techniek. Nochtans zijn beleidsmakers meer geneigd het criterium BATNEEC te gaan toepassen, om de producenten en industrieën niet al te zwaar (financieel) te belasten. Er weze opgemerkt dat het gebruik van een BAT of BATNEEC pas afdwingbaar wordt, wanneer dat criterium specifiek als technologie wordt opgenomen in de wetgeving. Zolang de wetgever in zijn bepalingen niet verwijst naar de desbetreffende beste beschikbare techniek, is men uiteraard niet verplicht de technieken te gaan aanwenden die als BBT worden aangemerkt. 164.
Daarnaast kan men nog denken aan andere normen, zoals die van normalisatie-instituten of
internationaal erkende normen (zoals de ISO-norm). De ISO-norm en andere worden verder besproken (cf. infra).
118
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 412
119
L. Lavrysen, l.c., p. 189
120
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 412
121
http://www.emis.vito.be
122
L. Lavrysen, l.c., p. 190
123
Art. 2, 11° Richtlijn 96/61/EG van de Raad van 24 september 1996 inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van
verontreining, Pb. L. 1996, nr. 257, p. 26 124
M. Heldeweg, R. Seerden, “Public environmental law in the Netherlands” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), Public environmental
law in the European Union and in the United States: a comparative analysis, Den Haag, Kluwer Law International, 2002, p. 352 125
L. Lavrysen, l.c., p. 190
52
165.
De wet van 3 april 2003 heeft het Bureau voor Normalisatie, de opvolger van het Belgisch
Instituut voor de Normalisatie – in het leven geroepen.126 De normen vastgesteld door het Bureau voor Normalisatie kunnen de vorm aannemen van geregistreerde normen enerzijds, van gehomologeerde normen anderzijds. De homologatie van de norm gebeurt door de Koning, die vervolgens verplicht kunnen worden gesteld bij wetgevende akte. Geregistreerde normen betreffen de overname van de normen van andere organisaties of instellingen (bijvoorbeeld ISO). Een norm is pas afdwingbaar wanneer expliciet wordt verwezen naar deze norm in een wetgevende akte. Indien een norm, opgesteld door het Bureau voor Normalisatie, niet afdwingbaar wordt gesteld bij of krachtens een wet, geldt de norm als een regel van goed vakmanschap.127 166.
Netting is een aanvullende beleidsoptie, waarbij de emissiereducties voortvloeiend uit de
aanpassing van oude installaties of machines, kunnen aangewend worden in de onderneming om andere emissies te compenseren.128 De inzetbaarheid van emissiereducties om emissieoverschrijdingen te compenseren doet denken aan de werkwijze van de verhandelbare emissierechten (cf. supra). Het motief achter deze beleidsoptie is dat ook oude installaties de normen voor nieuwe installaties moeten benaderen of zelfs halen; de normen voor nieuwe installaties zijn immers strenger. Netting vormt een goed alternatief om ondernemingen met overwegend oude installaties aan te sporen stelselmatig de emissies te gaan reduceren.
D. Ten aanzien van de consument 167.
Hierboven werd besproken welke vormen van directe regulering kunnen worden aangenomen
ten aanzien van producenten. Maar ook ten aanzien van consumenten wordt directe regulering opgemaakt. Zo is het de consument of gebruiker verboden om te gaan sluikstorten, afval achter te laten op de weg, … 168.
Zowel ten aanzien van de consument als de producent bestaan andere alternatieven, die
althans vanuit theoretisch oogpunt, effectiever (kunnen) zijn dan de directe regulering, met als koploper de marktgebaseerde instrumenten. Dat de producent eerder dan de producent geneigd zal zijn rekening te houden met kosten-batenanalyses lijkt voor de hand te liggen. Nochtans bestaan er ten aanzien van de consument ook economische instrumenten zoals bijvoorbeeld het statiegeld bij het terugbrengen van glazen flessen (cf. infra).
E. Openbaarmaking129 169.
Openbaarmaking kan zowel een middel zijn ter handhaving van het milieubeleid van de
overheid, als een beleidsinstrument op zich in de functie van als het ware een stok achter de deur. 126
Wet betreffende de normalisatie, B.S. 27 mei 2003
127
Art. 3 Wet betreffende de normalisatie, B.S. 27 mei 2003
128
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 161
129
Zie in die zin ook ‘toegang tot milieu-informatie’ bij L. Lavrysen, l.c., p. 201
53
Openbaarmaking houdt in, dat vervuilende bedrijven op een publiek gemaakte lijst verschijnen met de hoeveelheden en hoedanigheden afval en emissies zij uitstoten.130 Deze maatregel kan dus repressief aangewend worden, als sanctie op het overschrijden van dwingende regulering. Maar deze maatregel zou evengoed kunnen worden geïmplementeerd in een voor de consument en ondernemingswereld informatiecentrum; uiteraard zal iedere onderneming zijn best doen om dit centrum te ‘gebruiken’ als imagoboost en als dusdanig zijn vervuilende activiteit zal beperken.131
ii. Marktgebaseerde instrumenten 170.
In Our common future is men er ook steevast van overtuigd dat het milieubeleid niet mag
overgelaten worden aan de economische markt zelf, maar dat overheidsinterventie absoluut noodzakelijk is. De voorkeur gaat daarbij uit naar marktgebaseerde instrumenten.132 De OESO heeft in 1972 het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ aangenomen133, waarbij de kosten aan het milieu worden geïnternaliseerd; d.w.z. dat de kosten worden inbegrepen in de prijs van het goed. Sinds geruime tijd gaat de voorkeur mondiaal verspreid uit naar instrumenten van economische aard. Waarom dit in de praktijk echter niet het geval is, werd hierboven reeds aangehaald (cf. supra).
A. Subsidies 171.
Een exacte definitie van de term ‘subsidie’ vindt men in de vakliteratuur nauwelijks terug.
Nochtans is dit een belangrijk gegeven bij de categorisering van instrumenten die de overheid en/of de onderneming ter beschikking heeft om een bepaald beleid te bevorderen. GOODSTEIN definieert ‘subsidie’ als volgt: “Subsidies […] involve a transfer of capital from the state to private individuals or other states in return for adoption of, or abstention from, certain practices or technologies.”134 Binnen het kader van deze verhandeling moet deze definitie worden afgedaan als te vaag. LAVRYSEN definieert de (milieu)subsidie als volgt: “Een subsidie is een instrument waarmee de overheid aan of ten behoeve van een derde “om niet” een geldelijk voordeel toekent ter bevordering van gedragingen van de gesubsidieerde waarmee een openbaar belang wordt gediend. Bij milieusubsidies gaat het om subsidies die het milieubeleid ten goede komen.”135 Deze definitie is een stuk ruimer dan die van GOODSTEIN, maar toch nog te vaag. Daarom wordt in deze verhandeling de definitie gehanteerd die de World Trade Organization aan het begrip subsidie toekent136: 130
R. Anthuenis, Milieutechnologieën: end-of-pipe versus clean technologies, Universiteit Gent, Gent, 1998, p. 61
131
Op voorwaarde uiteraard dat deze lijst een significante impact heeft op de consument en de ondernemingswereld – en bijgevolg
een impact heeft op de omzet van de onderneming. 132 133
World commission on environment and development, Our common future, Oxford, Oxford university press, 1987, p. 219 e.v. OECD, “Guiding principles concerning international economic aspects of environmental policies’, Council recommendation
C(72)128, Parijs, 26 mei 1972 134
E.S. Goodstein, Economics and the environment, Hoboken (NJ), Johny Wiley & Sons, 2008, p. 186
135
L. Lavrysen, l.c., p. 195
136
Article 1.1 Agreement on subsidies and countervailing measures; zie ook voor een korte bespreking M. De Clercq, l.c., p. 477; zie
voor een uitgebreide en diepgaande bespreking A.F. Lowenfield, International economic law, Oxford, Oxford University Press, 2008, 956 p.
54
“[…] a subsidy shall be deemed to exist if: (a)(1)
there is a financial contribution by a government or any public body within the territory of a Member (referred to in this Agreement as “government”), i.e. where: (i)
a government practice involves a direct transfer of funds (e.g. grants, loans and equity infusion), potential direct transfers of funds or liabilities (e.g. loan guarantees);
(ii) government revenue that is otherwise due is foregone or not collected (e.g. fiscal incentives such as tax credits); (iii) a government provides goods or services other than general infrastructure, or purchases goods; (iv) a government makes payments to a funding mechanism, or entrusts or directs a private body to carry out one or more of the type of functions illustrated in (i) to (iii) above which would normally be vested in the government and the practice, in no real sense, differs from practices normally followed by governments; or (a)(2)
there is any form of income or price support in the sense of Article XVI of GATT 1994137; and
(b) 172.
a benefit is thereby conferred.”
Zoals men in de definitie van het WTO kan zien worden subsidies zeer ruim gedefinieerd.
Zowel negatieve (de overheid laat na iets te doen) en positieve input, als rechtstreekse (door de overheid zelf) of onrechtstreekse maatregelen (door de tussenschakeling van een onderneming of fonds) vallen binnen het begrip ‘subsidie’. Er moet weliswaar voldaan worden aan twee cumulatieve voorwaarden. Enerzijds moet er een subsidiemechanisme bestaan, dat onder punt (a) valt. Anderzijds moet de onderneming, aan dewelke een subsidie werd toegekend, daarvan voordeel ondervinden. 173.
De reden waarom het WTO een dergelijke ruime definitie hanteert, is gelegen in het feit dat
men in eerste instantie moet afzien van het verstrekken van overheidssteun aan ondernemingen teneinde de concurrentie tussen ondernemingen niet te belemmeren of vervalsen.138 137
Dit artikel bevat een algemene bepaling aangaande de plicht van overheden betreffende subsidies: “If any contracting party grants
or maintains any subsidy, including any form of income or price support, which operates directly of indirectly to increase exports of any product from, or to reduce imports of any product into, its territory, it shall notify the CONTRACTING PARTIES in writing of the extent and nature of the subsidization, of the estimated effect of the subsidization on the quantity of the affected product or products imported into or exported from its territory and of the circumstances making the subsidization necessary. In any case in which it is determined that serious prejudice to the interests of any other contracting party is caused or threatened by any such subsidization, the contracting party granting the subsidy shall, upon request, discuss with the other contracting party or parties concerned, or with the CONTRACTING PARTIES, the possibility of limiting the subsidization.” (Zie Article XVI, section A General Agreement on Tariffs and Trade (GATT)) 138
Zie onder meer Article 3 Agreement on subsidies and countervailing measures wat betreft de ‘verboden subsidies’ en de
actiemiddelen die andere lidstaten (van het WTO) bezitten (zie onder meer Article 4 ‘Remedies’)
55
Nochtans heeft ook het WTO begrepen, dat in bepaalde gevallen subsidies een wenselijk instrument zijn om de naleving van het overheidsbeleid (met betrekking tot volksgezondheid, milieu, …) te stimuleren. De Agreement on subsidies and countervailing measures van het WTO bevat bovendien
een
bepaling,
milieutechnologieën.
139
die
specifiek
betrekking
heeft
op
subsidies
ten
behoeve
van
Deze bepaling stelt subsidies in een aantal gevallen toelaatbaar. De
voorwaarden die worden gesteld werken echter vrij beperkend: zo mag er bijvoorbeeld maar 20 procent bedragen van het investeringsbedrag, moet er een dwingende norm zijn die de adaptatie of aanpassing van de milieutechnologie oplegt, … 174.
Dat subsidies een aantal voordelen hebben (zoals het investeren in milieutechnologie, waar
men dit anders niet zou kunnen) spreekt voor zich. Nochtans kent overheidssubsidiëring een groot aantal tegenstanders. Aan subsidies zijn immers een aantal niet te verwaarlozen nadelen verbonden. Een ernstig economisch tegenargument bestaat erin, dat door het aanwenden van subsidies men de (internationale) concurrentie ongelijk gaat behandelen en zelfs vervalsen – door bijvoorbeeld protectionistische motieven.140 In Our common future wordt gesteld, dat wanneer het financieel en administratief mogelijk is, de overheid moet ingrijpen in het milieubeleid door middel van normen, standaarden, incentives en dies meer. Daarenboven wordt gesteld dat subsidies een ‘normale gang van zaken’ zijn in ontwikkelde landen om een beleid te stimuleren. Subsidies zijn met andere woorden een efficiënt beleidsmiddel, maar de wenselijkheid ervan mag niet gehypothekeerd worden doordat zij zou leiden tot ernstige handelsbelemmeringen.141 Om het laconiek weer te geven: de overheid mag geven, maar liefst niet te veel. 175.
Naast nadelen op het economische vlak kan men ook twee ethische tegenargumenten aanhalen.
Het eerste houdt verband met het ‘polluter pays principle’, dat in 1972 door de OESO werd gelanceerd. Wanneer men subsidies gaat verstrekken aan vervuilende ondernemingen om bijvoorbeeld schone technologieën aan te wenden in het productieproces, dan gaat men de kosten van die investering niet afwentelen op de onderneming (zijnde de vervuiler), maar wel op de belastingplichtige. Een tweede ethische tegenargument bestaat erin dat ondernemingen worden gesubsidieerd net omdat zij vervuilend zijn. Indien een onderneming geen vervuilende activiteiten zou uitoefenen, zou zij immers geen recht hebben op die subsidies. Dit kan als dusdanig leiden tot perverse gevolgen, met name wanneer ondernemingen proprio motu geen inspanningen doen om de vervuilende aard van hun activiteit terug te dringen en goedsmoeds afwachten tot de overheid hen ‘betaalt’, omdat zij een vervuiler zijn.142 176.
Van overheidswege kan het gebruik van subsidies ook op felle tegenkanting stuiten, en wel om
volgende redenen. Het is zo, dat de overheid instaat voor de betaling van de subsidies, wat dit beleidsinstrument tot een duur alternatief maakt. Daarenboven is het voor de subsidiërende overheid een onmogelijke taak om een adequate hoegrootheid van de subsidie te bepalen. Dit kan aan de kant
139
Article 8.2 (c) Agreement on subsidies and countervailing measures
140
Zie onder meer E.S. Goodstein, l.c., p. 187; A.F. Lowenfield, l.c., p. 260 - 261
141
World commission on environment and development, l.c., p. 219 – 221
142
Zie in die zin E.S. Goodstein, l.c., p. 187
56
van
de
onderneming
uitmonden
in
een
‘moral
hazard’:
de
ondernemingen
kunnen
de
investeringskosten artificieel gaan opdrijven om een zo groot mogelijke subsidie te verkrijgen.
143
B. Belastingen a. Milieuheffingen144 177.
Een milieuheffing is in de eerste plaats een belasting. Dit laatste kan worden gedefinieerd als
“een verplichte geldelijke bijdrage aan de overheid, en dit zonder een rechtstreeks aanwijsbare tegenprestatie vanwege de overheid.”145 Dit betekent echter niet dat het heffen van een belasting afhangt van de willekeur van de overheid; beginselen zoals het legaliteits- en gelijkheidsbeginsel werken dit immers tegen. DEKETELAERE definieert het begrip milieuheffing als “een door een overheid krachtens algemene regels afgedwongen bedrag dat direct of indirect verband houdt met de door de belastingplichtige, rechtstreeks of onrechtstreeks, veroorzaakte aantasting van het milieu.”146 178.
Een belasting heeft dus een omgekeerde werking in vergelijking met een subsidie. Terwijl een
subsidie probeert gewenst gedrag aan te moedigen, ligt het in de bedoeling van een belasting om ongewenst gedrag te ontraden. In tegenstelling tot een subsidie is het invoeren een stuk voordeliger ten aanzien van de overheid: belastingen vormen immers een belangrijke bron van inkomsten voor de overheid. 179.
Wellicht het belangrijkste nadeel van belastingheffing (en het heffen van retributies) ten
behoeve van het milieu is, dat het draagvlak wordt verschoven van de producent naar de consument. De milieuvervuiling, die de producent te weeg brengt, zal met andere woorden worden verhaald op de consument die de producten van de desbetreffende producent aankoopt. Een groot praktisch nadeel verbonden aan de heffing van belastingen is erin gelegen, dat men geen precieze omvang van de belasting kan berekenen dat overeenstemt met de berokkende schade aan het milieu door de vervuilende onderneming. Deze problematiek werd voor het eerst bestudeerd door de econoom Pigou147 (cf. infra). Voor retributies heeft men niet te kampen met de problematiek om de hoegrootheid te gaan ramen: deze staat immers in verhouding tot de geleverde dienst of het geleverde product (cf. infra).
b. Pigouviaanse belasting
143
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 150
144
Voor een meer uitgebreide omschrijving zie K. Deketelaere, “Algemeen overzicht van de fiscale instrumenten in het milieubeleid
van het federale België” in J.C. Bongaerts, K. Deketelaere, J. Schuurman, P. van Orshoven, Ecotax en andere financiële instrumenten in het milieurecht, Zwolle, Tjeenk Willink, 1995, p. 25 e.v. 145
J. Dujardin, J. Vande Lanotte, Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, die Keure, 2001, p. 59
146
K. Deketelaere, “Algemeen overzicht van de fiscale instrumenten in het milieubeleid van het federale België” in J.C. Bongaerts, K.
Deketelaere, J. Schuurman, P. van Orshoven, l.c., p. 29 147
M. De Clercq, l.c., p. 371
57
180.
De pigouviaanse belasting benadert de milieuschade als extern effect (cf. supra). Economische
activiteit brengt immers externe (negatieve) effecten met zich mee, onder meer ten aanzien van het milieu. De pigouviaanse belasting kan men definiëren als de belasting die erop gericht is het welvaartsverlies van derden te compenseren. Concreet is de pigouviaanse belasting even groot als de marginale externe kost.148 Om deze belasting grafisch weer te geven wordt duidelijkheidshalve gewerkt in drie stappen: ten eerste wordt het (maatschappelijk) welvaartsverlies aangetoond; ten tweede het onevenwicht tussen het maatschappelijk welvaartsverlies en de private welvaartsverhoging en de grafische weergave van de pigouviaanse belasting; ten slotte wordt het zogenaamde ‘Pareto-relevante externe effect’ grafisch weergegeven. Figuur 2.9: Maatschappelijk welvaartsverlies bij productieniveau Q1
181.
Voor een goed begrip van deze grafiek moet men deze grafiek uitsplitsen in twee
componenten. Enerzijds de private component, i.e. de economische gevolgen voor de partijen die deelnemen aan het marktgebeuren; anderzijds is er de sociale component, die de economische gevolgen weergeeft voor partijen die buiten het marktgebeuren staan, namelijk de derde partijen. 182.
Wat de private component betreft (we houden geen rekening met de ‘marginale sociale kost’)
recapituleren
we
even
kort
wat
we
hoger
(cf.
supra)
hebben
besproken.
Door
het
optimaliseringsprincipe wordt de prijs voor de productie van Q1 hoeveelheden vastgesteld op P1. Dit brengt een consumentensurplus teweeg van FP1C, en een producentensurplus van P1EC. De totale welvaartsverhoging is dus gelijk aan FEC (= de som van het producenten- en consumentensurplus). 148
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 415; H. Opschoor, K. Turner, “Environmental economics and environmental policy instruments:
introduction and overview” in H. Opschoor, K. Turner, Economic incentives and environmental policies: principles and practice, Dordrecht, Kluwer Academic, p. 15
58
Deze private component houdt geen rekening met de (economische) gevolgen van derden, zij geeft enkel weer wat de kosten en baten zijn van de bij de markt betrokken partijen. 183.
Bij de bespreking van de sociale component, denken we er de marginale sociale kosten terug
bij. Zoals we hoger reeds hebben gezien, zijn de marginale sociale kosten gelijk aan de som van de marginale private kosten en de externe effecten (of nog: externaliteiten). Het maatschappelijk welvaartsverlies is gelijk aan de oranje driehoek. Dit is het verschil tussen de marginale sociale kost (0EBQ1) en de marginale private kost (0ECQ1) bij P1. De externe kost bedraagt hier BC. Figuur 2.10: De pigouviaanse belasting
184.
De beslissing om een hoeveelheid Q1 producten te produceren in plaats van een hoeveelheid
Q2, brengt een consumentensurplus (gele driehoek) en een producentensurplus met zich mee. Doch deze private welvaartsverhoging weegt niet op tegen het maatschappelijke welvaartsverlies. Hierbij moet goed indachtig zijn, dat de marktpartijen – in beginsel – geen invloed ondervinden van de daling van de maatschappelijke welvaart. Nochtans is het productieniveau Q1 niet optimaal. Waar de marginale sociale kost en de vraagcurve snijden, daar is het optimale productieniveau, zijnde Q2. De aanbodcurve zal derhalve verschuiven, zodat voldaan wordt aan deze optimalisering (i.e. ‘marginale private kost (2)’). En aangezien
de
marktpartijen
geen
(negatieve)
invloed
ondervinden
van
het
maatschappelijk
welvaartsverlies, moeten partijen een impuls krijgen om te produceren aan een hoeveelheid Q2. Pigou stelde vanuit dat oogpunt voor om een belasting te heffen gelijk aan de negatieve externe kosten bij optimaal productieniveau (marginale private kosten (2)). Dit is het verschil tussen de marginale sociale kosten en de marginale private kosten bij optimaal productieniveau, zijnde in concreto AD.
59
Figuur 2.11: Het Pareto-relevante externe effect
185.
Het optimale productieniveau is gelegen op Q2 (cf. supra). Men merke op dat de externe kosten
hierbij niet herleid zijn tot nul. Er zijn met andere woorden nog altijd externe kosten, maar die wegen niet op tegen de (private) welvaartsverhoging. De externe kosten dienen enkel teruggeschroefd te worden, totdat de private welvaartsverhoging niet wordt overschaduwd door het maatschappelijke welvaartsverlies (cf. Figuur 2.10). Dit noemt men het Pareto-relevant extern effect.149
c. Retributies150 186.
Naast belastingen kan men ook retributies heffen ten behoeve van het milieu of op
milieuvervuilende activiteiten. Retributies moeten duidelijk onderscheiden worden van belastingen. Bij de betaling van een retributie staat daartegenover, in tegenstelling tot wat het geval is bij een belasting, een duidelijk individualiseerbare tegenprestatie. Een eerder logisch gevolg daarvan is, dat de hoogte van de retributie in overeenstemming moet zijn met het aangeboden goed of de aangeboden dienst.151
d. Toepassingen uit de praktijk
149
M. De Clercq, l.c., p. 373
150
De grondslag voor het heffen van retributies is gelegen in artikel 173 van de Belgische Grondwet.
151
K. Deketelaere, “Algemeen overzicht van de fiscale instrumenten in het milieubeleid van het federale België”, in J.C. Bongaerts, K.
Deketelaere, J. Schuurman, P. van Orshoven, l.c., p. 30 – 31; J. Dujardin, J. Vande Lanotte, l.c., p. 59; G. Goedertier, J. Vande Lanotte, Overzicht publiekrecht, Brugge, die Keure, 2001, p. 1092 – 1093
60
187.
Voorbeelden uit de praktijk zijn legio. Daarom worden hier slechts enkele praktische
toepassingen toegelicht. 188.
Schoolvoorbeeld (van een retributie inzake milieubeleid) is de aankoop van vuilniszakken bij
de lokale overheid (zijnde de gemeente). Er wordt een prijs vastgesteld per vuilniszak, die de burgers kunnen (lees: moeten) kopen. Dit heeft tot gevolg, dat hoe meer men consumeert en vervuilt, hoe meer kosten men zal genereren bij de aankoop van vuilniszakken. Enerzijds vloeit dus inkomen voor de gemeente voort uit de retributie, anderzijds worden de consumenten aangespoord om zo weinig mogelijk te vervuilen. In de Verenigde Staten kan men ook een dergelijk systeem ontwaren, waarbij de consumenten worden belast naargelang de hoeveelheid afval zij voortbrengen. Dit staat bekend als het ‘pay as you throw’–programma.152 In België bestaat ook een programma dat daar goed op aansluit, namelijk in de praktijk van sommige containerparken. Vooraf rijdt men over een weegbrug (wanneer de wagen in een met afval beladen toestand is). Achter het lossen (en sorteren) van het afval rijdt men nogmaals over een weegbrug, waarbij de hoeveelheid afval het resultaat is van het verschil tussen beide wegingen. Men betaalt dan bijvoorbeeld per kilogram gelost afval. 189.
De wijd verbreide praktijk inzake belastingheffing aangaande het milieu berust op het principe
dat de OESO begin jaren’70 heeft geïntroduceerd, namelijk het beginsel ‘de vervuiler betaalt’. Wie een vervuilende activiteit uitoefent, moet daarop belastingen (of retributies) betalen – als compensatie voor de schade aan het milieu. De vervuiler kan daarbij de consument als de producent zijn. Mijns inziens is dit een perverse gedachte, in die zin dat de consument moet instaan voor bijvoorbeeld de grote hoeveelheid verpakkingsafval, dat de producent voortbrengt.
C. Marktcreatie en –ondersteuning 190.
Als we de definitie van ‘subsidie’ van het WTO nogmaals gaan bekijken, dan kunnen we zien
dat ook marktcreatie en –ondersteuning slechts indirect als subsidie wordt beschouwd, i.e. wanneer deze marktcreatie of –ondersteuning bewerkstelligd wordt door het verlenen van soft loans aan private ondernemingen, het stellen van financiële zekerheden, het ter beschikking stellen van specifieke infrastructuren, diensten of goederen, … Marktcreatie of –ondersteuning zal dus niet rechtstreeks onder de subsidieregeling van het WTO vallen, maar zal wel veelal het gevolg zijn van overheidsmaatregelen die wél onder de door het WTO gehanteerde definitie vallen.153 191.
Een voorbeeld van marktcreatie met betrekking tot het milieu kan gevonden worden in de
markt van de verhandelbare emissierechten. Deze worden immers geïntroduceerd –hetzij om niet, hetzij ten bezwarende titel – door de overheid. Met andere woorden, de overheid creëert een markt
152
Voor meer informatie, zie de website van het EPA: http://www.epa.gov/epawaste/conserve/tools/payt/index.htm
153
Zie ook H. Opschoor, K. Turner, “Environmental economics and environmental policy instruments: introduction and overview” in
H. Opschoor, K. Turner, l.c., p. 10 e.v.
61
voor de verhandeling van dergelijke emissierechten. De verhandeling zelf wordt mogelijk gemaakt door het bestaan van de markt en het daaruit voortvloeiende prijsmechanisme. 192.
De korting die een consument krijgt bij de aankoop van een zuinige, milieuvriendelijke wagen
is een perfect voorbeeld van marktondersteuning met betrekking tot het milieu. De overheid verleent geldelijke steun aan autoproducenten, die daardoor hun milieuvriendelijke wagens aan een lagere prijs kunnen verkopen. Hier is dus sprake van prijsondersteuning. 193.
Als conclusie kunnen we stellen dat marktcreatie en –ondersteuning steeds gepaard zal gaan
met andere overheidsmaatregelen die daarvan het precedent vormen. De creatie of ondersteuning van een markt door de overheid moet immers altijd voorafgegaan worden door een overheidsmaatregel, of dit nu het verlenen van een subsidie dan wel het creëren van bepaalde eigendomsrechten is. Uiteraard kunnen actoren, andere dan de overheid, een markt creëren, die als een positieve injunctie kan gelden ten aanzien van het milieu (cf. infra, ‘De zelfregulerende markt’).
D. Eigendomsrechten 194.
Eén van de moeilijkheden bij de bescherming van het milieu is, dat schade aan het milieu niet
als kost wordt in rekening gebracht bij de verschillende actoren op de economische markt (cf. supra). Wanneer men brandstof gaan tanken, dan betaalt men de getankte brandstof. Maar de schade die het milieu ondervindt van de uitstoot van uitlaatgassen, wordt niet gedebiteerd. Men argumenteert dat milieuvervuiling en –schade vaak het gevolg zijn van het gebrek aan eigendomsrechten. Door de creatie van eigendomsrechten zouden de externe effecten van de productie een daadwerkelijke weerslag hebben op (het eigendomsrecht van) andere actoren. Met andere woorden: externe kosten zouden de facto geïnternaliseerd worden.154 Men zal immers moeten onderhandelen 195.
In dat kader stelde Coase voor om eigendomsrechten op het milieu toe te kennen aan ofwel de
gehinderden, ofwel de vervuilers. De partij die de eigendomsrechten op het milieu niet bezit, zou de gewenste gedragsverandering van de partij die die eigendomsrechten wel bezit, kunnen afkopen.155 Coase was een fervent voorstander van het ‘laissez faire’ – principe, waarbij overheidsinterventie van de hand wordt gewezen. Zeer kenmerkend voor het Coase-theorema is, dat wíé de eigendomsrechten bezig, hetzij de gehinderden hetzij de vervuilers, geen weerslag heeft op de onderhandelingen – om tot een (economisch) optimaal vervuilingsniveau te komen.156 Figuur 2.12: Het Coase-theorema
154
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 414; H. Opschoor, K. Turner, l.c., p. 14
155
M. De Clercq, l.c., p. 374
156
Ibidem; S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 89
62
196.
Overeenkomstig het optimaliseringsprincipe (cf. supra) is A, het snijpunt van de vraagcurve en
de marginale sociale kost, het sociaal optimum. De producent daarentegen zal zal maximale winst nastreven, en zal bijgevolg zijn productie willen opdrijven tot hoeveelheid Q1. Het sociale optimum bevindt zich echter op het productieniveau Q2. Coase argumenteert, dat men het sociale optimum zal bereiken door onderhandeling, ongeacht in wiens hoofde de eigendomsrechten gevestigd zijn. Hoe gaat dit in zijn werk?157 Wanneer de eigendomsrechten toebehoren aan de gehinderde partij, dan zal deze gehinderde partij onderhandelen met de vervuiler tot een niveau, waarbij de marginale sociale kost niet te hoog oploopt. Immers dan zou de gehinderde partij er geen voordeel meer uit halen. Zo zal men dus het sociale optimum (van links naar rechts op de grafiek) bereiken. Wanneer de eigendomsrechten toebehoren aan de vervuiler, dan zal deze onderhandelen met de gehinderde, die die eigendomsrechten als het ware kan afkopen. Immers de producent wil een winst nastreven, die gelijk is aan Q1*P1. De afkoopprijs zal dus met andere woorden (ongeveer) gelijk moeten zijn aan de compensatie ten aanzien van de producent om zijn productie terug te schroeven tot Q2. 197.
Deze theorie werd later door andere auteurs in twijfel getrokken. Zo kan men onder meer
aanvoeren dat de uitkomst van de onderhandelingen dan wel efficiënt is, toch is deze methode niet neutraal wat betreft het verdelingsaspect: de eigendomsrechten, die gratis worden uitgedeeld, hebben namelijk een monetaire waarde.158 Aan de creatie van (private) eigendomsrechten moet men echter drie belangrijke beperkingen stellen . Ten eerste is het zo dat vele milieugoederen non-rivaliteit160 en non-exclusiviteit161 159
157
H. Opschoor, K. Turner, l.c., p. 13 – 14
158
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 90
159
Ibidem
63
veronderstellen. Ten tweede wordt economische efficiëntie als criterium gehanteerd; dit zal niet noodzakelijk overeenstemmen met vereisten inzake duurzaamheid. Ten derde houdt de creatie van eigendomsrechten geen rekening met de rol. die gemeenschappelijke eigendomsrechten (kunnen) spelen: gemeenschappelijke eigendomsrechten zijn in vele gevallen even efficiënt als het om de bescherming van het milieu gaat.162 Daarnaast kunnen de premissen die de theorie van Coase veronderstelt, in de praktijk niet worden verwezenlijkt. Het gaat onder meer om een volkomen concurrentie163, lage transactiekosten, adequate identificatie van vervuiler en gehinderde.164
E. Milieuschadebedingen (‘environmental performance bonds’)165 198.
‘Environmental
performance
bonds’
zijn
een
zeer
recent
gegeven,
terwijl
gewone
schadebedingen al jaar en dag een algemeen aanvaarde praktijk zijn in het contractleven. Net zoals gewone schadebedingen zijn milieuschadebedingen erop gericht een compensatie te bieden ingeval een contract niet of niet correct wordt uitgevoerd. Mijns inziens kan dit instrument niet autonoom functioneren en dient het eerder geënt op een ander milieubeleidsinstrument – bijvoorbeeld als aanvulling op een subsidie. Onderneming A krijgt een subsidie van de overheid ter ondersteuning van het onderzoek en de implementatie van een potentieel baanbrekende milieutechnologie. Potentieel, want het exacte resultaat is uiteraard op voorhand niet kenbaar. Indien de overheid dergelijk initiatief wil steunen maar toch haar nek niet te veel wil uitsteken, kan zij een beroep doen op de figuur van het milieuschadebeding: de onderneming krijgt de subsidies om de nieuwe technologie te ontwikkelen, maar staat – door de werking van het milieuschadebeding – in voor eventuele schade aan het milieu, indien de technologie toch niet het verhoopte resultaat geeft. In die zin valt een milieuschadebeding niet te beschouwen als een economische katalysator, maar eerder als een sociaal instrument dat erop gericht is de verantwoordelijkheidszin van de onderneming(en) aan te spreken. In een andere zin kan men het milieuschadebeding beschouwen als een handhavingsinstrument ter bevordering van dwingende regulering. Een variant op de milieuschadeclausule is het verplicht stellen van een financiële zekerheid166 ter voorkoming van schade aan het milieu. In België wordt dergelijke praktijk toegepast onder andere op bouwondernemingen, waarbij gemeenten het stellen van een financiële zekerheid afdwingen ter voorkoming van schade aan het wegdek en voetpad.
160
Non-rivaliteit houdt in dat de consumptie van de ene persoon de consumptiemogelijkheden van de andere persoon niet
vermindert, cf. M. De Clercq, l.c., p. 307 161
Non-exclusiviteit houdt in dat, wanneer het goed wordt aangeboden op de markt, men niemand de consumptie ervan kan
ontzeggen (bijvoorbeeld defensie), cf. M. De Clercq, l.c., p. 307 162
Hiermee wordt verwezen naar de ‘tradegy of the commons’ van Hardin, waarbij publieke goederen worden gecreëerd, die tot het
gebruik van allen moet dienen, cf. M. Common, S. Stagl, l.c., p. 414 163
Dit economisch model staat centraal in deze verhandeling (net als in vele economische literatuur), toch is dit model in de praktijk
niet haalbaar, cf. supra. 164
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 414
165
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 431 – 433
166
K. Deketelaere, “Het gebruik van instrumenten van marktconforme regulering in het afvalstoffenbeleid” in M. Deketelaere (ed.),
Recente ontwikkelingen in het afvalstoffenrecht, Brugge, die Keure, 1995, p. 105
64
Deze figuur beschikt over tal van voordelen, gezien zij in combinatie moet worden aangewend bijvoorbeeld bij een subsidie. Het milieuschadebeding heeft met andere woorden als grootste voordeel dat zij andere beleidsinstrumenten scherp stelt. 199.
Nochtans zijn er ook een aantal voordelen verbonden aan dit nieuwe instrument. Ten eerste is
het zo, dat de bewoordingen van het contract – en de milieuschadeclausule – aanleiding kan geven tot interpretatieproblemen. Men zal zich dus moeten behoeden voor dergelijke problemen, die evenwel nagenoeg niet uit te sluiten vallen. Ten tweede rijst het probleem van de waardeerbaarheid van de milieuschade naar een monetaire equivalent. Hoe groot moet de milieuschadeclausule geraamd worden om een adequate compensatie te zijn voor de potentiële schade aan het milieu?
F. Aansprakelijkheid 200.
De aansprakelijkheid voor milieuschade – en de daarmee gepaard gaande verzekeringsplicht –
is in het internationale milieurecht al reeds een aantal decennia doorgedrongen.167 Wat de aansprakelijkheid voor milieuschade door toedoen van afval(stoffen) betreft, is het op Europees gebied niet verder gekomen dan een (gewijzigd) voorstel.168 Ook op Belgisch – noch op federaal, noch op regionaal – niveau zijn er geen dergelijke aansprakelijkheidsregelen in voege.
G. Deposit-refund systems 201.
‘Deposit-refund systems’ (in het Nederlands: retourpremiesystemen) zijn er in essentie op
gericht de consument of gebruiker van een product te ‘belonen’ voor het terugbrengen van het restafval (verpakkingsafval, het versleten product zelf, …). In België bestaan in dat kader twee varianten, die in essentie zeer weinig van elkaar verschillen, namelijk: het statiegeld- en het retourpremiesysteem. Zowel bij het eerste als tweede stelsel is het de consument die centraal staat bij de inzameling van het afval. Het eigenlijke doel van deposit-refund systems bestaat erin het afval op een zo efficiënt mogelijke manier terug bij de producent – die het afval zelf terug inschakelt in het productieproces – of een inzamel- en afvalverwerkingscentrum, dat instaat voor de verdere sortering en verwerking van het afval. Als we dit gaan kaderen binnen het recyclage- en afvalstoffenbeleid moeten we vaststellen dat dit beleidsinstrument zich enkel situeert binnen het kader van de inzameling. Zodoende heeft het geen enkel effect op de ontwikkeling van schone technologieën, maar kadert het zuiver binnen de end-ofpipe-toepassingen (cf. infra). 202.
DEKETELAERE omschrijft het statiegeldsysteem als volgt: “Statiegeldsystemen houden in dat
een toeslag wordt gelegd op de prijs van potentieel vervuilende producten (sic). Wanneer vervuiling wordt vermeden door het terugbrengen van deze producten (sic) (of de overblijfselen ervan) naar een
167
Cf. het MARPOL-verdrag 73/78, zie http://www.imo.org
168
Pb.C, nr. 192, 23 juli 1991
65
inzamelingssysteem, wordt de toeslag terugbetaald.”169 Met andere woorden, het draagvlak van dit systeem berust volledig op de consument: hij betaalt een toeslag, die hij nadien na aflevering van het afval terugkrijgt. Sinds 13 maart 1995 luidt de Belgische definitie van het stelsel van statiegeld als volgt: “een stelsel waarbij de koper van een product aan diegene die het product op de markt heeft gebracht en die er eigenaar van blijft een vastgestelde som geld stort. Deze som wordt terugbetaald aan de koper wanneer hij het product terugbezorgt aan diegene die het op de markt heeft gebracht of aan een aangestelde derde.”170 203.
Een variant op het statiegeldsysteem is het retourpremiestelsel, dat wordt gedefinieerd als
volgt: “een stelsel waarbij de koper van een product, bovenop de prijs van dat product, aan de verkoper een som geld stort, vastgesteld door één of meer economische sector(en). Deze som wordt aan de koper terugbetaald wanneer deze het product na gebruik terugbezorgt aan de verkoper of een aangestelde derde.”171 204.
Het belangrijkste verschil tussen statiegeldsystemen en retourpremiestelsels zijn de actoren,
die centraal staan. Bij het statiegeldsysteem is dit de consument en de producent (of een aangestelde derde), terwijl bij het retourpremiestelsel dit de consument en de verkoper (of een aangestelde derde) is.172
H. Verhandelbare emissierechten (“tradeable permits”) 205.
Heel specifiek aan dit instrument is dat deze emissierechten vrij kunnen verhandeld worden
onder de ondernemingen. Het doel van verhandelbare emissierechten is op een economische efficiënte manier de vooropgestelde emissiedoelstellingen (lees: emissiereducties) te realiseren. 206.
Hoe gaat men te werk bij het introduceren van verhandelbare emissierechten? Vooreerst zal de
overheid op voorhand moeten bepalen welke de totale toelaatbare emissies zijn. Men vertolkt dit evenwel naar een gewenste procentuele vermindering van de emissies, op basis van feitelijke gegevens uit voorgaande jaren. Nochtans zal het bepalen van een globaal plafond voor de emissies niet voldoende zijn (cf. infra). Vervolgens stelt de overheid de emissierechten ter beschikking aan de onderneming(en). Hiertoe heeft zij twee opties.173 De overheid kan de emissierechten ten bezwarende titel overmaken aan de ondernemingen. Dit kan door de rechten te verkopen aan een vaste prijs aan de geïnteresseerde ondernemingen, of zij kan de rechten verkopen per opbod door middel van een
169
K. Deketelaere, “Het gebruik van instrumenten van marktconforme regulering in het afvalstoffenbeleid” in M. Deketelaere (ed.),
l.c., p. 137 170
Art. 369, 2° van de Gewone wet tot vervollediging van de federale staatsstructuur, B.S. 16 juli 1993 na wijziging door de Wet van 9
februari 1995 171
Art. 369, 15° van de Gewone wet tot vervollediging van de federale staatsstructuur, B.S. 16 juli 1993, na wijziging door de Wet van
9 februari 1995 172
Voor een meer uitgebreide behandeling van deze onderwerpen, zie K. Deketelaere, “Het gebruik van instrumenten van
marktconforme regulering in het afvalstoffenbeleid” in M. Deketelaere (ed.), l.c., p. 137 e.v. 173
L. Lavrysen, l.c., p. 197 – 198; S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 153
66
veiling. De tweede optie bestaat erin dat de overheid de emissierechten gratis ter beschikking stelt. Deze optie wordt ook wel grandfathering genoemd. De handel van deze emissierechten onder de verschillende ondernemingen wordt daarna vrijgelaten. Het prijsmechanisme komt in principe immers zelf tot stand door de economische werking van de markt, door een samentreffen van vraag en aanbod. De vraag zal afkomstig zijn van ondernemingen, waarvan de prijs om hun emissies te reduceren hoger zal zijn dan de marktprijs van de verhandelbare emissierechten. Omgekeerd zal het aanbod van emissierechten komen van ondernemingen, waarvan de marktprijs van de emissierechten hoger zal zijn dan de reductiekosten. 207.
Men kan evenwel bedenkingen opwerpen ten aanzien van deze verhandelbare emissierechten.
Daarnet werd opgeworpen dat het vooropstellen van een globaal emissieplafond niet voldoende is om de doelstellingen van de verhandelbare emissierechten ten volle te verwezenlijken. Wanneer men een globaal emissieplafond bepaalt, houdt men in principe geen rekening met concentraties van vervuilende industrieën. Om dit tegen te gaan moet er naast een globaal emissieplafond, ook een lokaal emissieplafond worden bepaald. Dit lokaal plafond kan er bijvoorbeeld in bestaan om voor de grote industriële steden en gemeenten specifiek te bereiken emissiereducties te bepalen. Op die manier kan een globaal gespreide emissiereductie bereikt worden. Voor een voorbeeld in dergelijke zin, zie randnummer 153.174 Daarenboven kan men de verhandeling op zich en het totstandkomen van de prijs wel volledig aan de markt overlaten. Nochtans moet er nog steeds een goed controle- en handhavingsapparaat voorhanden zijn175 om de daadwerkelijke, zij het globale zij het lokale, emissies te meten, controleren en eventueel sanctioneren. In die zin kan men dus stellen dat het systeem van verhandelbare emissierechten zowel indirecte als directe regulering impliceert. Hoe kostenefficiënt dergelijk systeem is, hangt af van de praktijk. Belangrijk bij dit systeem is dat op voorhand niet zal geweten zijn, wat de hoegrootheid van de kosten zal zijn verbonden aan de implementatie en naleving van dit systeem van verhandelbare emissierechten.176 208.
In de Verenigde Staten werd dit systeem van verhandelbare emissierechten geïntroduceerd
door de Clean Air Act (1990)177 en men kan stellen dat dit systeem goed werkt.178 Ook Europa heeft met ingang van 1 januari 2005 een systeem van verhandelbare emissierechten met betrekking tot (onder andere) de emissie van C02.179 209.
Naast de traditionele omschrijving van de verhandelbare emissierecht (cf. supra), bestaan er
ook enkele varianten. Een eerste variant zijn de bubbles of koepelovereenkomsten. Deze variant houdt in dat de emissierechten ook kunnen verhandeld worden tussen entiteiten binnen dezelfde onderneming.180 Deze 174
Zie ook in die zin L. Lavrysen, l.c., p. 198
175
Ibidem
176
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 153
177
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 426
178
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 153; http://www.epa.gov/airmarkets/trading
179
Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel
in broeikasgassen binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG, Pb. L, 2003, nr. 275, p. 32; http://www.lne.be/themas/klimaatverandering/co2-emissiehandel 180
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 161
67
entiteiten kunnen afdelingen, vestigingen, … omvatten, al naargelang de invulling die men eraan wenst te geven. Banking is een tweede variant inzake de verhandelbare emissierechten. Banking houdt in dat men de emissierechten gaat bewaren voor later gebruik in het bedrijf.181 Omgekeerd kan men spreken van borrowing, waarbij men toekomstig krediet van verhandelbare emissierechten al gaat aanwenden in het bedrijf.182 Een derde variant is netting, zij het wel dat deze variant vooral op microniveau, i.e. uitsluitend binnen de onderneming zelf, werkzaam zal zijn (cf. randnummer 166).
I. Green procurement 210.
‘Green procurement’ is eigenlijk slechts één facet van het ‘sustainable procurement’ dat berust
op een drieledige basis, namelijk: milieu, sociaal en economisch. Green procurement is een beleidskeuze van het aankoopmanagement om zoveel als mogelijk milieuvriendelijke grondstoffen, handelsgoederen en kapitaalgoederen aan te kopen.183 Voorbeeld hiervan is om de kapotte halogeenverlichting in fabriekshallen systematisch te vervangen door spaarlampen.
J. Ecopuntensysteem 211.
Het
ecopuntensysteem
of
transitorechtensysteem
bestaat
erin
om
het
vervuilende
(vrachtwagen)verkeer te gaan beperken door daar externe kosten aan te verbinden. De onderneming krijgt op jaarbasis een welbepaald aantal ecopunten voor het transitverkeer. Hoe vervuilender een vrachtwagen is, hoe meer ecopunten dit kost aan de onderneming. De onderneming zal dus voordeel doen door minder vervuilende vrachtwagens aan te kopen, aangezien zij dan meer verkeer kan verwezenlijken. Oostenrijk had een dergelijk ecopuntensysteem, maar dit werd recentelijk afgeschaft met ingang van 1 januari 2009.
iii. Sociale instrumenten 212.
‘Suasive instruments’ – of nog ‘moral instruments’ hebben als gemeenschappelijk criterium dat
ze op vrijwillige basis gestoeld zijn. Het motief dat producenten en overheden drijft om gebruik te maken van deze instrumenten, berust op een overwegend moreel en ethisch standpunt – met betrekking tot het milieu.
181
S. Proost, S. Rousseau, l.c., p. 162
182
Ibidem
183
Zie http://en.wikipedia.org/wiki/Green_procurement
68
213.
Nochtans vallen sommige instrumenten in een schemerzone. Het ecolabel bijvoorbeeld184 zal
door de producent overwegend worden verkregen om een positief imago te bewerkstelligen, wat uitstekend past binnen een marketingcampagne om zich – al dan niet zogezegd – te profileren als milieuvriendelijke onderneming. Het ecolabel is bovendien niet enkel gericht op het marketingbeleid van de onderneming, maar ook rechtstreeks op verkoopsbeleid. Hetzelfde geldt voor het dragen van een ISO- of een EMAS-certificaat. Ook milieubeleidsovereenkomsten zullen gericht zijn – hoewel dit meestal niet de doorslaggevende reden zal zijn – op het verkrijgen van een positief imago ten opzichte van de andere producenten, maar in de eerste plaats ten opzichte van de consumenten. 214.
Zoals men dus kan zien, is het economisch motief van de ondernemingen zelfs bij sociale
instrumenten niet weg te denken. Dit is ook logisch, aangezien het ondernemingsdoel precies inhoudt de winst te maximaliseren. Het aanwenden van een sociaal instrument moet dus een rendabele ‘investering’ blijken.185 Deze indeling is gebaseerd op de vrijwilligheid en de ethische en maatschappelijke verantwoordelijkheid van de ondernemingen, hoewel het economische motief de beslissende factor zal zijn bij ondernemingen om al dan niet over te gaan tot het aanwenden van dergelijk instrument. 215.
Educatie en informatie heeft tot doel zowel de consument als de producent in te lichten, te
informeren. Ten aanzien van de consument heeft educatie en informatie als hoofddoelstelling het consumptiepatroon van de consument te gaan veranderen. Ten aanzien van de consument worden de relaties beïnvloed – bijvoorbeeld welke leveranciers implementeren het model van duurzaam ondernemen in hun beleid – en de aangewende technologieën.
A. Milieubeleidsovereenkomsten 216. de
Een milieubeleidsovereenkomst is een akkoord, dat op vrijwillige basis wordt gesloten tussen overheid
en
een
beroepsvereniging,
waarbij
de
beroepsvereniging
belooft
de
in
de
milieubeleidsovereenkomst opgenomen milieudoelstellingen te zullen verwezenlijken en waarbij de overheid van haar kant belooft af te zien van het opleggen van regulering die in overlapping kan komen met de milieubeleidsovereenkomst.186 217.
Een milieubeleidsovereenkomst is een overeenkomst, wat impliceert dat er minimum twee
partijen zullen zijn. In de praktijk zijn deze partijen de overheid enerzijds en één of meerdere beroepsverenigingen anderzijds. In de literatuur wordt dikwijls het ‘bedrijfsleven’ als partij aangeduid. Volgens mij moet het gebruik van die term in deze context van de hand worden gewezen als te ruim, en dit om twee redenen. Ten eerste spreekt het Decreet betreffende de milieubeleidsovereenkomsten
184
LAVRYSEN behandelt het ecolabel onder de indirecte regulering (economische instrumenten) in L. Lavrysen, l.c., p. 183
185
Het maken van hoge kosten om een positief imago na te streven, kan naargelang de onderneming ook economisch rendabel zijn,
hoewel de opbrengsten van dergelijke campagne wellicht eerder latent aanwezig zullen zijn. 186
Deze definitie is gebaseerd op de definitie gegeven in M. De Clercq, F. Senesael, I. Struyf, e.a., Het gebruik van vrijwillige
instrumenten voor de realisatie van een duurzame ontwikkeling: eindrapport, Brussel, Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden, 2001, p. 2
69
over “overkoepelende, representatieve organisaties van ondernemingen”187. Ten tweede kan men niet spreken over het ‘bedrijfsleven’, omdat dit de facto alle ondernemingen (van een bepaalde sector) impliceert; terwijl bij beroepsverenigingen niet alle ondernemingen behorende tot dezelfde sector zijn aangesloten. Dit is dan ook onmiddellijk een nadeel ten aanzien van milieubeleidsovereenkomsten, omwille van het zogenaamde ‘free-rider effect’188. Andere nadelen verbonden aan de omstandigheid dat een milieubeleidsovereenkomst een overeenkomst is, is dat slechts de overeenkomst tot wet strekt voor de partijen die de overeenkomst hebben afgesloten.189 Dit heeft tot gevolg dat derden, die geen partij zijn, geen rechten kunnen putten uit de overeenkomst. 218.
De voordelen van dit instrument zijn onder meer lage transactiekosten, flexibiliteit en snelheid
van implementering.190 Hét grote voordeel van de milieubeleidsovereenkomst is, dat bedrijven proactief zullen handelen om milieudoelstellingen te behalen, terwijl bij directe regulering dit slechts een reactief handelen veronderstelt. De verantwoordelijkheidzin van de ondernemingen wordt dus aangescherpt om maatschappelijk verantwoord te ondernemen.191 Nochtans zijn hieraan in enige zin nadelen verbonden. Ten eerste moet men rekening houden, dat dergelijke overeenkomsten slechts een vorm van windowdressing zijn; d.w.z. dat ondernemingen sowieso die milieudoelstellingen nastreven, maar toch een milieubeleidsovereenkomst sluiten om het goede image extra in de verf te zetten. Ook moet men behoedzaam zijn voor de economische motieven of ‘ontlopingsmotieven’192 die ondernemingen hebben, om milieubeleidsovereenkomsten te gaan sluiten. Aangezien
er
proactiviteit
wordt
verondersteld
bij
het
aangaan
van
milieubeleidsovereenkomsten, wordt in de meeste MBO’s geen sanctiemechanisme voorzien. Bij eventuele geschillen heeft de eiser dan ook niet veel mogelijkheden ter beschikking.193 219.
Bovendien moet opgemerkt worden dat de milieubeleidsovereenkomst op politiek vlak een
zeer haalbaar instrument is. 220.
In theorie zou de figuur van de milieubeleidsovereenkomst de beste manier zijn voor het
behalen van milieudoelstellingen. In de praktijk ligt dit niet erg voor de hand, gezien de aangehaalde nadelen van dit instrument. Welke impact milieubeleidsovereenkomsten in de praktijk hebben op het milieu en de economische efficiëntie valt moeilijk na te gaan op basis van empirische gegevens. In 2001 werd een studie uitgevoerd met betrekking tot de performantie van een aantal MBO’s.
194
Daaruit valt duidelijk af te leiden dat de toepassing van de overeenkomst en de impact ervan
187
Art. 2 Decreet betreffende de milieubeleidsovereenkomsten, B.S. 8 juli 1994
188
Het free-rider effect houdt in, dat men ervan uitgaat dat een ander ‘het’ (bijvoorbeeld: opdraaien voor de kosten) wel zal doen.
Concreet betekent dit dat een free rider profiteert van de inspanningen van een ander. 189
Art. 5, lid 1 Decreet betreffende de milieubeleidsovereenkomsten
190
M. De Clercq, F. Senesael, I. Struyf, e.a., l.c., p. 3
191
Ibidem
192
Een motief van de onderneming kan erin bestaan om een milieubeleidsovereenkomst te sluiten om strenge(re) milieuwetgeving te
ontlopen, in deze zin zie S. Proost, S. Rousseau, l.c., 260 p. 193
Bijvoorbeeld ontbinding van de overeenkomst wegens de niet-naleving ervan heeft in casu geen enkele zin, omdat in dat geval
zeker geen milieudoelstellingen worden nagestreefd. Schadevergoeding vorderen zal ten eerste economisch niet wenselijk zijn; ten tweede zal de begroting van de schade ook een probleem vormen. 194
M. De Clercq, F. Senesael, I. Struyf, e.a., l.c., 40 p.
70
op milieu- en economisch vlak, afhankelijk is van het voorwerp van de milieubeleidsovereenkomst. Daarbij doen de overeenkomsten met betrekking tot de recyclage van aluminium en de overeenkomsten met betrekking tot verpakkingen het bijzonder slecht. De overeenkomst met betrekking tot de inzameling van batterijen doet het dan wel weer goed.195
B. Educatie en informatie196 a. Ten aanzien van de consument 221.
Het is belangrijk om informatie en educatie te verschaffen aan consumenten met betrekking
tot zowel de stand van het milieu als de beste oplossingen om tegemoet te komen aan milieuproblemen. Er kan een onderscheid gemaakt worden naargelang de positie waarin de consument zich bevindt, t.t.z. of deze zich het product nog moet aanschaffen of deze zich van het product wil ontdoen. 222.
Met betrekking tot de eerste positie zal de informatie erin bestaan om het consumptiegedrag
van de consument te gaan wijzigen. Dat men het consumptiepatroon kan beïnvloeden klopt, doch dit heeft zijn limieten.197 De consument streeft immers comfort en persoonlijke welvaart na. Bij wijze van voorbeeld zal men een consument die een Ferrari wenst aan te kopen nooit kunnen overhalen om de Ferrari in te ruilen voor een zuinig en milieuvriendelijk stadswagentje. Aan de andere kant is het aanbod vaak te groot, en beschikt de consument over te weinig of inadequate informatie. Een zogenaamd ‘duurzaam consumentenbeleid’ is nochtans – althans theoretisch – mogelijk. Daartoe moet men drie beleidstaken in acht nemen.198 Ten eerste moet men de marktvoorwaarden scheppen, zoals instellingen en infrastructuren (heffingen, terugbrengen van afval, …), zodat niet enkel de vraag tot consumententevredenheid leidt, maar ook een positieve invloed heeft op economisch en maatschappelijk vlak. Ten tweede moeten de consumenten aangespoord worden om duurzame consumptiebeslissingen te nemen. Ten derde moeten er structuren voorhanden zijn om een blijvende evolutie in een duurzaam consumentenbeleid op te vangen. In de praktijk is een dergelijk duurzaam consumentenbeleid echter vooralsnog niet toegepast.199 Om terug te grijpen naar ons voorbeeld van de consument die een Ferrari wil kopen. Loutere campagnes (zij het nu van overheidswege of bij wijze van publiciteit door de desbetreffende automobielfabrikant) zullen deze consument niet overhalen om een milieuvriendelijke wagen te kopen. De vereiste marktvoorwaarden zijn immers niet of ruim onvoldoende aanwezig. 223.
In het tweede geval wordt de consument geïnformeerd over de mogelijke acties die deze kan
ondernemen, wanneer hij met afval wordt geconfronteerd. Educatie en informatie met betrekking tot deze consumentenpositie zal heel wat effectiever zijn dan in het eerste geval, omwille van het feit dat de consument over heel wat minder mogelijkheden beschikt om zich te ontdoen van zijn afval. Dit 195 196
M. De Clercq, F. Senesael, I. Struyf e.a., l.c., p. 25 Hieromtrent vindt men ook ‘actiemiddelen’ terug in Agenda 21 om de educatie en informatie te bevorderen, en de
consumptiepatronen aan te passen tot een duurzame consumptie (zie hoofdstuk 4). 197
In die zin, zie L.A. Reisch, I. Røpke, The ecological economics of consumption, Cheltenham, Elgar, 2004, p. 129
198
L.A. Reisch, I. Røpke, l.c., p. 187 e.v.
199
L.A. Reisch, I. Røpke, l.c., p. 188
71
heeft tot gevolg dat de consument gemakkelijker kan bewogen worden om de meest voordelige (zowel voor het milieu als voor de consument zelf) keuze te maken. Degenen die niet bewust omgaan met het milieu kunnen aangespoord worden om toch de meest milieuvriendelijke manier te nemen door gebruik te maken van bepaalde incentives.200 Educatie en informatie kunnen op oneigenlijke wijze gebruikt worden. Hierbij gaat de informatie uit van de onderneming zelf, die bepaalde stoffen als milieuonvriendelijk bestempelt. Uiteraard worden deze stoffen niet door de onderneming gebruikt bij de vervaardiging van haar producten. Maar die stoffen worden wél door de concurrenten ingeschakeld bij de productie. Hierbij wordt niet verondersteld dat dergelijke malafide praktijken überhaupt door ondernemingen worden aangewend, maar de mogelijkheid om concurrentievervalsende handelingen van die aard toe te passen is weldegelijk reëel aanwezig.
b. Ten aanzien van de producent 224.
Mutatis mutandis gelden ten aanzien van de producenten dezelfde bemerkingen als
uiteengezet bij educatie en informatie ten aanzien van consumenten. Daar moeten evenwel enkele kanttekeningen bij gemaakt worden. Ten eerste streeft de onderneming per definitie een maximale winst na, terwijl het doel van consumenten eerder erin ligt om een zo groot mogelijke welvaart te bekomen. Producenten zullen dus in principe een economisch betere keuze maken. Ten tweede zullen ondernemingen een bewuster aankoopbeleid hebben. Dit is onder meer ingegeven door de arbeidsrelatie201, de formele verbanden binnen de onderneming202, en zo meer.
C. Ecolabel 225.
Het ecolabel kan men omschrijven als een keurmerk voor een product of dienst, dat
respectievelijk die minder belastend zijn voor het milieu. Elk ecolabel heeft een symbool, waaruit de milieuvriendelijkheid van het product of de dienst blijkt. Agenda 21, het actieplan van de United Nations Conference on Environment and Development (afgekort tot ‘UNCED’), beveelt expliciet aan, dat overheden het ecolabel als milieubeleidsinstrument moeten hanteren.203 226.
Het doel van het ecolabel is tweeledig. Aan de ene kant wordt de producent aangezet tot
milieuvriendelijker productie(technologieën). Aan de andere kant wordt de consument gestimuleerd om milieubewuste aankopen te verrichten.
200 201
M. Gandy, l.c., p. 29 e.v. Bijvoorbeeld, een aankoopmanager zal zich enerzijds moeten schikken naar en anderzijds verantwoording afleggen aan de
directie. 202
Bijvoorbeeld: meerhandtekeningclausules zijn een courant fenomeen binnen het vennootschapsrecht.
203
Section 4 Agenda 21, UNCED 1992
72
227.
Voor een succesvol ecolabelprogramma moet men grosso modo aan drie voorwaarden voldoen.
Ten eerste moet het ecolabel gekend en begrepen worden door consumenten. Ten tweede moet het gebruik van het ecolabel de milieuschade gaan reduceren, door onder meer innovatie. Ten derde moet aan de producent een (financiële) incentive worden gegeven om deel te nemen aan het programma.204 228.
Ook aan dit instrument kleven nadelen. Ten eerste is het ecolabel (noodzakelijkerwijs)
onderworpen aan een complexe procedure tot toekenning ervan. Ten tweede bestaan er behoorlijk wat ecolabels, die door de consument niet meer worden herkend. Ten derde wordt het ecolabel door de ontwikkelingslanden
aanzien
als
een
handelsbelemmering;
zij
vrezen
immers
dat
de
markttoegankelijkheid van hun producten in het gedrang komt, als zij niet kunnen bewijzen dat de aangewende productiemethode tegemoet komt aan de standaarden uitgezet door het label.205 MÜLLER ziet dit laatste nochtans als voordeel, omdat door de economische concurrentie tussen de verschillende labels de sterkte en de betrouwbaarheid van die labels wordt vergroot.206 Dit wordt door deze auteur betwist, omdat een essentiële pijler van het ecolabel – namelijk de informatie – onderuit wordt gehaald door het bestaan van een wijd spectrum aan labels. 229.
Wellicht het bekendste ecolabelprogramma is het Duits ‘Der blaue Engel’. Dit ecolabel bestaat
reeds meer dan 30 jaar.207 (Voor een korte uitweiding over dit programma, cf. infra).
D. Milieubeheerssystemen en certificering 230.
Binnen het kader van de milieubeheerssystemen kan men twee vooraanstaande systemen
ontwaren: de ISO-familie208 enerzijds, EMAS209 anderzijds. Ondernemingen gaan conformeren aan een dergelijk systeem, omwille van twee hoofdredenen. Ten eerste om de dwingende normering tegen te houden, door zich vrijwillig aan normen te onderwerpen. Ten tweede betekent het beheerscertificaat een economisch voordeel voor de producent (hogere verkoopscijfers, omdat de consument milieubewuster gaat aankopen; beperking van de productiekosten; …).210 231.
De ISO-14000-norm onderwerpt het milieumanagement aan bepaalde voorwaarden tot het
bekomen van het ISO-certificaat. Daartoe moet de organisatie beleidsdoelstellingen stellen om de naleving van milieunormen, de emissies te reduceren, de afvalberg te gaan beperken, … Nochtans bevat
204
E. Müller, “Environmental labeling, innovation, and the toolbox of environmental policy: lessons learned from the German Blue
Angel Program” in M.T. Hatch, Environmental policymaking: assessing the use of alternative policy instruments, Albany (NY), State University of New York Press, 2005, p. 20 205
M. Common, S. Stagl, l.c., p. 409
206
E. Müller, “Environmental labeling, innovation, and the toolbox of environmental policy: lessons learned from the German Blue
Angel Program” in M.T. Hatch, l.c., p. 42 207
Het programma dateert van 1978, en is ’s werelds eerste ecolabel.
208
ISO staat voor ‘International Standardization Organization’, zie ook http://www.iso.org
209
EMAS staat voor ‘European Milieu-Audit Scheme’ en werd geïntroduceerd door de Europese Unie, zie Verordening (EG), nr.
761/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS) 210
Voor een uitgebreide omschrijving hierover, zie M.A. Schreurs, E. Welch, “The role of ISO 14000 and the greening of Japanese
industry” in M.T. Hatch, l.c., p. 81 – 84
73
de ISO-norm zelf geen beleidsdoelstellingen; ze stelt slechts dat het management van de onderneming dit moet doen aan de hand van procedures en een kwaliteitshandboek. EMAS is compatibel met de ISO-norm, maar gaat verder. EMAS stelt onder andere strengere en specifieke beleidsdoelstellingen, die de onderneming moet halen. Op die manier wordt daadwerkelijk een positieve impact op het milieu bewerkstelligd. 232.
Want dit is de kritiek, die milieubeheerssystemen krijgen. Namelijk, dat zij weliswaar een
milieu-impact hebben, maar slechts tot op een beperkt niveau. 233.
Wanneer men voldoet aan de ISO- dan wel de EMAS-norm ontvangt men een certificaat (een
label), dat men van dan af aan mag dragen. In die zin overlapt het instrument van het milieubeheerssysteem met het ecolabel. In het kader van deze studie is het ook relevant op te merken dat er een C2C-label bestaat. Dit wordt toegekend door het EPEA.211
v. De zelfregulerende markt 234.
Dat de overheid moet ingrijpen op de economische markt ten behoeve van het milieu staat
heden ten dage nagenoeg vast. Zelfs Milton Friedman, een protagonist van het ‘laissez faire’-principe gaf grif toe, dat bepaalde materies niet ongemoeid kunnen worden gelaten, waaronder het milieu.212213 235.
De zelfregulerende economische markt is geen klassiek beleidsinstrument, aangezien de
afwezigheid van overheidsoptreden hier net de sleutel is. Doch dit instrument volgt uit de werking van de markt zelf. 236.
Bepaalde vrijwillige instrumenten, waarbij de overheid niet intervenieert kunnen we ook
hieronder classificeren. We denken hierbij aan de milieubeheerssystemen en de bijhorende certificaten (cf. supra).
A. First-mover-voordeel 237.
Schoolvoorbeeld van de zelfregulerende markt is het ‘first-mover-voordeel’. Deze figuur
vertolkt enkel de economische innovativiteit: wanneer men een product of dienst op de markt brengt, waarvoor een (potentiële) markt bestaat, dan heeft men als onderneming een enorm voordeel. Eventuele octrooien bieden bovendien een exclusiviteit om het goed gedurende een bepaalde termijn op de markt te brengen. Met andere woorden, wanneer de vraag naar milieuvriendelijke producten
211
Zie http://www.epea.com
212
M. Friedman, “The role of government in a free society” in M.I. Goldman (ed.), Controlling pollution: the economics of a cleaner
America, Prentice-Hall Inc., Englewood Cliffs, 1967, p. 73 – 81 213
Friedman gebruikt de term ‘neighbourhood effects’ in plaats van ‘externalities’, zie M. Friedman, “The role of government in a free
society” in M.I. Goldman (ed.), l.c., p. 78 e.v.
74
stijgt – en dit is het geval –, dan kan een onderneming een sterke marktpositie handhaven, wanneer zij een door de consument ‘gevraagd’ product als eerste op de markt brengt. 238.
De beperking aan marktfaling is nochtans geen inherente karakteristiek van het first-mover-
voordeel: dit instrument kán de marktfalingen beperken, maar doet dit niet per definitie. Men mag aan dit instrument dan ook geen al te grote rol toedichten. Het zou een belangrijke rol kunnen spelen, maar overheidsoptreden in milieuzaken is en blijft een noodzakelijke vereiste. Een goede economische markt214 zal echter de noodzaak aan overheidsoptreden beperken.
B. Cradle to Cradle 239.
Wanneer we de gevolgen van Cradle to Cradle zouden schetsen aan de hand van een
economische grafiek, zouden we het tegenovergestelde bekomen van wat het geval was bij de grafiek van negatieve externe effecten. Daarbij verschoof de aanbodcurve naar links(boven). C2C heeft tot gevolg dat productie leidt tot positieve externe effecten. Op die manier zou de aanbodcurve verschuiven naar rechts(onder), wat concreet impliceert dat men de productie kan opdrijven, tot het sociaal optimum wordt bereikt en zonder maatschappelijk welvaartsverlies te weeg te brengen.
V. Toepassing op recycling 240.
Wanneer we deze beleidsinstrumenten gaan toepassen op recycling, bestaan er geen echte
beleidsinstrumenten op maat, met uitzondering van eventueel de deposit-refund systems. Zoals in het eerste hoofdstuk vermeld, overeenkomstig de theorie van C2C, omvat recycling (recycling is hier synoniem voor ‘upcycling’) niet enkel end-of-pipe-technologieën, maar ook schone technologieën. Recycleren betekent immers letterlijk ‘terug in de kringloop brengen’. Men kan daartoe op twee manieren tewerkgaan: a priori en a posteriori. A priori gaat men de opname in de kringloop van het product (zonder kwaliteitsverlies) waarborgen, door het aanwenden van schone technologieën. A posteriori gaat men de gegenereerde afvalstroom opvangen door middel van end-of-pipe-technologieën. 241.
Wat de bevordering van end-of-pipe- en schone technologieën betreft met betrekking tot
afvalstromen, bestaat er geen beleidsinstrument op maat. Welk beleidsinstrument wordt aangewend, zal afhangen van de beleidsvisie van de betrokken overheid. Nochtans kan men wel opmerken dat de bevordering van de end-of-pipe-oplossingen inzake afvalstromen in de regel best door lokale overheden wordt bewerkstelligt, terwijl de overkoepelende overheid instaat voor de bevordering van schone technologieën (zie ook hoofdstuk 5 daaromtrent).
VI. Slotsom
214
Dit is een economische markt met beperkte of zelfs geen (utopisch) marktfalingen.
75
242.
Welk beleidsinstrument in welke gevallen moet worden aanbevolen, kan niet worden gezegd.
Elk beleidsinstrument heeft zijn specifieke voordelen en nadelen. Welk beleidsinstrument zal worden toegepast, hangt in grote mate – zoniet uitsluitend – af van de beleidsvisie van het betrokken land, zoals hierboven overigens reeds is opgemerkt. 243.
Wat de economische instrumenten betreft, kunnen we zowel ethische als praktische nadelen
aanhalen. Wanneer we economische beleidsinstrumenten gaan aanwenden ter bescherming van het leefmilieu, dan moeten we het milieu in monetaire waarde gaan uitdrukken. Vanuit ethisch standpunt heeft dit een pervers effect: men valoriseert een goed, waaraan wij ons bestaan danken, een goed, dat geen geld kan betalen. Daarnaast is het in de praktijk onmogelijk om op een adequate wijze het milieu of de schade aan het milieu te gaan ramen. Een ander praktisch nadeel betreft de desinformatie van de overheid: de exacte productie- en andere kosten die de onderneming heeft, zijn niet gekend door de overheid. Een economische grafiek opstellen, zoals wij nu hebben gedaan, zal niet adequaat zijn, omdat de overheid net over geen exacte cijfers beschikt. De hoogte bepalen van bijvoorbeeld belastingen of subsidies is dus nattevingerwerk. Dwingende regulering aan de andere kant beperkt het economische leven door alles aan normering te onderwerpen. Dwingende regulering verschaft de overheid daarentegen wel zekerheid – wat de overheid heel erg aanspreekt – en een efficiënt handhavingsapparaat. Sociale instrumenten hebben de grootste voordelen. Maar nagenoeg ook grote nadelen: ze geven geen incentives aan de ondernemingen, noch leggen ze afdwingbare regels op. 244.
Het weze duidelijk, dat alle beleidsinstrumenten hun voordelen en nadelen hebben. Bijgevolg
kan men niet slechts één beleidsinstrument aanwenden. Men moet daarentegen verschillende beleidsinstrumenten gaan combineren om de aan de instrumenten inherente nadelen zoveel als mogelijk op te vangen door het gebruiken van een ander beleidsinstrument. 245.
Nog een laatste punt dat aandacht verdient, is dat we te allen tijde moeten vermijden dat
Cradle to Cradle zomaar een hype wordt. C2C mag dan wel voor sommigen een ware revolutie betekenen binnen het milieu- en economisch aspect, toch zal C2C niet alle milieuproblemen oplossen, noch zal zij dit kunnen op korte termijn. Overheidsingrijpen zal nog steeds actief moeten gebeuren.
76
Hoofdstuk 3: De geldende steunmaatregelen: Europa vs. VS
Voornaamste naslagwerken Seerden, R., Heldeweg, M. (eds.), Public environmental law in the European Union and in the United States: a comparative analysis, Den Haag, Kluwer Law International, 2002, 583 p. Kortmann, C., Prakke, L., Constitutional law of 15 EU member states, Deventer, Kluwer, 2004, 979 p. Lavrysen, L., Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2006, 643 p. X, Milieuheffingen en -subsidies, Kluwer, Mechelen, 2008, 597 p.
Voornaamste websites Vlaamse subsidiedatabank: http://www.vlaanderen.be/subsidiedatabank Waalse subsidiedatabank: http://economie.wallonie.be Brusselse subsidiedatabank: http://www.ecosubsibru.be en http://www.premieskmo.be Nederlandse subsidiedatabank: http://www.overheid.nl en http://www.senternovem.nl Franse subsidiedatabank: http://www.aides-entreprises.fr Environmental Protection Agency (VS): http://www.epa.gov
I. Europa vs. VSA: twee modellen van vrijemarkteconomie i. Korte historiek 246.
De benadering van het vrijemarktmodel speelt vooral een rol in het mededingingsrecht. Maar
ook in de context van deze verhandeling zullen wij het verschil in uitgangspunt tussen enerzijds continentaal Europa en anderzijds de Verenigde Staten aanwenden, om het subsidiebeleid (inzake milieu) te benaderen. 247.
De Europese Economische Gemeenschap (EEG) – thans de Europese Unie (EU) – is een
economische unie, die erop gericht was om de economie in Europa na Wereldoorlog II terug op te bouwen. Achterliggend motief was bovendien dat, wanneer staten economisch afhankelijk zijn van elkaar, oorlog wordt vermeden. 248.
Het grote verschilpunt bestaat erin dat continentaal Europa – dus met uitzondering van Groot-
Brittannië – een sociaal marktmodel nastreeft. Terwijl het Angelsaksische model eerder een vrije marktmodel is, waarbij deregulering van de economische markt hoog in het vaandel wordt gedragen. Het Angelsaksische model richt zich dus vooral op de efficiëntie van de economie, terwijl continentaal Europa eerder solidariteit nastreeft.215
215
S. McGuire, M. Smith, The European Union and the United States: competition and convergence in the global arena, New York,
Palgrave Macmillan, 2008, p. 125 e.v.
77
249.
De Amerikaanse voorkeur voor het laissez faire – principe is echter niet altijd aanwezig
geweest. Het is pas sinds de late 19de eeuw, dat dit uitgangspunt werd aangenomen. Daarvoor hanteerde men, net zoals in continentaal Europa, een sociaal marktmodel.216
ii. Actuele situatie 250.
Ondanks de verschillende economische benadering, die de VS en Europa hanteren, kunnen we
nochtans een tendens waarnemen naar economische modellen die zeer nauw bij mekaar aanlenen. Zo kunnen we zien dat de Verenigde Staten overheidsinterventie voorstaan, wanneer dit noodzakelijk is. Naar aanleiding van de bankencrisis is dit duidelijk gebleken in de media. De VS hebben immers in januari een wet goedgekeurd, waarbij de overheid financiële middelen vrijmaakt om de economie aan te zwengen (i.e. de American Recovery and Reinvestment Act, cf. infra). Wat Europa betreft, kunnen we een tendens waarnemen, wanneer we naar de beginselen kijken die aan de basis liggen van het supranationale orgaan. Meer bepaald vergelijken we het artikel 2 ten tijde van de oprichting van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) in 1957 met het huidige artikel 2. Het toenmalige artikel 2 luidt als volgt: “De Gemeenschap heeft tot taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en door het geleidelijk nader tot elkaar brengen van het economisch beleid van de Lid-Staten te bevorderen de harmonische ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een gestadige en evenwichtige expansie, een grotere stabiliteit, een toenemende verbetering van de levensstandaard en nauwere betrekkingen tussen de in de Gemeenschap verenigde Staten.” Het huidige artikel 2 van het EG-verdrag luidt als volgt: “De Gemeenschap heeft tot taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en een economische en monetaire unie en door de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid of de gemeenschappelijke activiteiten, bedoeld in de artikelen 3 en 4, het bevorderen van een harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming, de gelijkheid van mannen en vrouwen, een duurzame en niet-inflatoire groei, een hoge graad van concurrentievermogen en convergentie van economische prestaties, een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, een verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan, de economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten.” Terwijl artikel 2 erop gericht was enkel de harmonische ontwkkeling van de economische activiteit te bevorderen, is artikel 2 er nu ook op gericht een “hoge graad van concurrentievermogen” te verwezenlijken. Met andere woorden: mededinging is een basisbeginsel van de Europese Gemeenschap.
iii. Weerslag van het economisch model op het milieubeleid 251.
Hoewel beide economische modellen naar elkaar toe neigen (cf. supra), kunnen we
veronderstellen dat men in Europa meer overheidsinterventie zal aantreffen, terwijl in de Verenigde
216
S. McGuire, M. Smith, l.c., p. 130
78
Staten de economie zoveel als mogelijk zichzelf handhaaft volgens het klassieke model van vraag en aanbod. Specifiek voor deze studie verwachten we minder investeringsmaatregelen in de Verenigde Staten.
II. Beleid en wetgeving 252.
In dit onderdeel wordt eerst landsgewijs ingegaan op het bevoegdheidsverdelend en
beleidskader. Vermits het milieurecht behoort tot het publiekrecht is het nuttig hierop in te gaan. De tendensen inzake milieubeleid worden land per land (voor België per regio) op summiere wijze beschreven.217 Ten slotte worden de beleidsinitiatieven specifiek gericht op investeringssteun met betrekking tot recycling uit de doeken gedaan. Zoals in de voorgaande delen het geval was, wordt ook hier zowel gekeken naar het pre-product (schone technologieën) en het post-product (recycling sensu lato). Op productnormen, hoewel deze zeer belangrijk zijn, wordt hier niet ingegaan, omdat die deel uitmaken van dwingende regelgeving.
i. Europa A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader218 253.
DUJARDIN en VANDE LANOTTE definiëren de Europese Unie als volgt: “De Europese Unie (EU)
is een samenwerkingsvorm van Europese staten rond drie bevoegdheidspijlers: 1) de klassieke bevoegdheden van de Europese Gemeenschappen, 2) het buitenlands en veiligheidsbeleid en 3) politieke en justitiële samenwerking in strafzaken.”219 De Europese Unie wordt vaak beschouwd als een samenwerkingsvorm sui generis.220 Inzake de eerste pijler (de Europese Gemeenschappen) gaat het om een supranationale samenwerking. Dit heeft twee consequentie: enerzijds kan de EU in die materie beslissingen nemen onafhankelijk van de wil van de lidstaten221 – zij hebben immers een stukje soevereiniteit opgegeven ten voordele van de EU – anderzijds kan de EU maar beslissingen nemen binnen de materie waarvoor zij bevoegd is gemaakt222; zij kan niet zelf bevoegdheden ten behoeve van haarzelf gaan creëren.
B. Milieubeleid
217
Voor een meer uitgebreide beschrijving hieromtrent, zie R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), Public environmental law in the European
Union and in the United States: a comparative analysis, Den Haag, Kluwer Law International, 2002, 583 p. 218
Voor een diepgaander bespreking met betrekking tot het beleid en de historiek ervan van het Europees milieurecht, zie L.
Lavrysen, Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2006, p. 27 – 115; G. Van Calster, V. Bruggeman, W. Vandenberge, "Deel II. Europees recht" in K. Deketelaere, (ed.), Handboek milieu- en energierecht, Brugge, die Keure, 2006, 207-320 219 220
J. Dujardin, J. Vande Lanotte, Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, die Keure, 2001, p. 103 J. Dujardin, J. Vande Lanotte, l.c., p. 105; G. Van Calster, “Public environmental law in the European Union” in R. Seerden, M.
Heldeweg, (eds.), l.c., p. 469 221
J. Dujardin, J. Vande Lanotte, l.c., p. 105
222
G. Van Calster, “Public environmental law in the European Union” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 469
79
254.
De grondslag van het milieubeleid van de EG vindt men terug in twee artikelen, namelijk artikel
2 en artikel 174 van het EG-verdrag.223 Art. 2 EG-verdrag224 bepaalt225: “De Gemeenschap heeft tot taak, door het instellen van een gemeenschappelijke markt en een economische en monetaire unie en door de uitvoering van het gemeenschappelijk beleid of de gemeenschappelijke activiteiten, bedoeld in de artikelen 3 en 4, het bevorderen van een harmonische, evenwichtige en duurzame ontwikkeling van de economische activiteit binnen de gehele Gemeenschap, een hoog niveau van werkgelegenheid en van sociale bescherming, de gelijkheid van mannen en vrouwen, een duurzame en niet-inflatoire groei, een hoge graad van concurrentievermogen en convergentie van economische prestaties, een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu, een verbetering van de levensstandaard en van de kwaliteit van het bestaan, de economische en sociale samenhang en de solidariteit tussen de lidstaten. Art. 174 EG-verdrag226 stelt het algemene beginsel uit artikel 2 scherp: “1. Het beleid van de Gemeenschap op milieugebied draagt bij tot het nastreven van de volgende doelstellingen: - behoud, bescherming en verbetering van de kwaliteit van het milieu; - bescherming van de gezondheid van de mens; - behoedzaam en rationeel gebruik van natuurlijke hulpbronnen; - bevordering op internationaal vlak van maatregelen om het hoofd te bieden aan regionale of mondiale milieuproblemen. 2. De Gemeenschap streeft in haar milieubeleid naar een hoog niveau van bescherming, rekening houdend met de uiteenlopende situaties in de verschillende regio's van de Gemeenschap. Haar beleid berust op het voorzorgsbeginsel en het beginsel van preventief handelen, het beginsel dat milieuaantastingen bij voorrang aan de bron dienen te worden bestreden, en het beginsel dat de vervuiler betaalt. In
dit
verband
omvatten
de
aan
eisen
inzake
milieubescherming
beantwoordende
harmonisatiemaatregelen, in de gevallen die daarvoor in aanmerking komen, een vrijwaringsclausule op grond waarvan de lidstaten om niet-economische milieuredenen voorlopige maatregelen kunnen nemen die aan een communautaire controleprocedure onderworpen zijn. 3. Bij het bepalen van haar beleid op milieugebied houdt de Gemeenschap rekening met: - de beschikbare wetenschappelijke en technische gegevens; - de milieuomstandigheden in de onderscheiden regio's van de Gemeenschap; - de voordelen en lasten die kunnen voortvloeien uit optreden, onderscheidenlijk niet-optreden; - de economische en sociale ontwikkeling van de Gemeenschap als geheel en de evenwichtige ontwikkeling van haar regio's. 4. In het kader van hun onderscheiden bevoegdheden werken de Gemeenschap en de lidstaten samen met derde landen en de bevoegde internationale organisaties. De nadere regels voor de samenwerking van de Gemeenschap kunnen voorwerp zijn van overeenkomsten tussen de Gemeenschap en de 223
Ook andere artikelen hebben enige relevantie voor het (milieu)beleid van de EG. Men denke aan onder meer art. 3 (instrumenten),
art. 5 (susidiariteitsbeginsel), art. 6 (integratiebeginsel). Vanuit het oogpunt van deze studie is ook art. 87 e.v. EG-verdrag met betrekking tot de staatssteun belangrijk. 224
Pb.C, nr. 321 E, 2006, p. 44
225
Sinds het Verdrag van Maastricht, Pb.C, nr. 191, 29 juli 1992
226
Pb.C, nr. 321 E, 2006, p. 123-124
80
betrokken derde partijen, waarover wordt onderhandeld en die worden gesloten overeenkomstig artikel 300. De eerste alinea doet geen afbreuk aan de bevoegdheid van de lidstaten om in internationale fora te onderhandelen en internationale overeenkomsten te sluiten.” 255.
In het kader van de Europese reglementering moet hier nog een opmerking worden gemaakt
met betrekking tot verboden en toegelaten staatssteun. Hierop wordt echter niet exhaustief ingegaan, maar wordt enkel een duiding gemaakt van de principes. Overeenkomstig art. 87 (1) EG “Behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt, voorzover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt, [behoudens de afwijkingen waarin dit Verdrag voorziet.]” Daarbij moeten twee verordeningen worden vermeld: ten eerste de de-minimisverordening227 en de groepsvrijstellingsverordening228. In het kader van de de-minimisverordening moet overheidssteun, die een bepaald plafond bereikt, niet worden aangemeld bij de Commissie. De algemene groepsvrijstellingsverordening bepaalt dat overheidssteun ten behoeve van bepaalde projecten onder bepaalde voorwaarden verenigbaar zijn met de artikelen 87 en 88 EG.
C. Steunmaatregelen voor milieu-investeringen 1. LIFE+229 256.
LIFE+230
231
is een subsidiemaatregel van de Europese overheid, die er ten eerste op gericht is om
andere financiële instrumenten – in het kader van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling, het kaderprogramma voor concurrentievermogen en innovatie, het Europees Visserijfonds en het Zevende Kaderprogramma voor onderzoek, technologische ontwikkeling en demonstratieactiviteiten – aan te vullen, aangezien de voornoemde instrumenten niet alle prioriteiten op milieugebied omvatten. Overeenkomstig art. 1, 2° LIFE+-verordening is de doelstelling van LIFE+ “bij te dragen tot de uitvoering, actualisering en ontwikkeling van het communautaire milieubeleid en de communautaire milieuwetgeving, met inbegrip van de integratie van het milieu in de andere beleidssectoren, en aldus bij te dragen tot duurzame ontwikkeling.”
227
Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88
van het Verdrag op de-minimissteun, Pb.L, nr. 379, 28 december 2006 228
Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de
artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (‘de algemene groepsvrijstellingsverordening’), Pb.L, nr. 214, 9 augustus 2008 229
http://ec.europa.eu/environment/life
230
LIFE staat voor ‘L’instrument financier pour l’environnement’
231
Verordening (EG) nr. 614/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2997 betreffende het financieringsinstrument
voor het milieu (LIFE+) (hierna: ‘LIFE+-verordening’), Pb.L, nr. 149, 9 juni 2007
81
257.
Een belangrijke voorwaarde om aanspraak te kunnen maken op steun in het kader van LIFE+ is,
dat de projecten van communautair belang moeten zijn en een significante bijdrage moeten leven tot wat bepaald is in art. 1, 2° LIFE+-verordening (cf. supra). Daarnaast zijn er nog enkele voorwaarden, waaraan men moet voldoen.232
2. Structuurfondsen en Cohesiefonds233 258.
De Structuurfondsen – het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) en het
Europees Sociaal Fonds (ESF) – en het Cohesiefonds zijn erop gericht financiële steun te verlenen ter bevordering van de economische, sociale en territoriale samenhang. Met dit beleid streeft de EU naar een kleiner verschil in ontwikkeling tussen de lidstaten en regio’s. De steun afkomstig van de Structuurfondsen of het Cohesiefonds, kunnen worden aangevuld met steun vanwege de Europese Investeringsbank (cf. infra).234 Dit zijn – zoals men ziet – geen specifieke milieubeleidsinstrumenten, in tegenstelling tot LIFE+.
3. Europese Investeringsbank235 259.
De Europese Investeringsbank (EIB) is een organisatie zonder winstoogmerk, waarvan de EU-
lidstaten aandeelhouder zijn en bijdragen in het kapitaal in verhouding tot het economische gewicht van de betrokken lidstaat.236 De EIB verstrekt langetermijnleningen ter bevordering van onder meer innovatie. Doordat de EIB zonder winstoogmerk opereert én zeer kredietwaardig – de lidstaten zijn immers aandeelhouder –, zijn de tarieven zeer gunstig. De Europese Investeringsbank kent twee soorten leningen toe: individuele leningen en intermediaire leningen. Individuele leningen worden rechtstreeks toegekend aan de begunstigde, terwijl bij intermediaire leningen een kredietinstelling als intermediair fungeert.237
4. Europees Investeringsfonds238 260.
De grootste aandeelhouder van het Europees Investeringsfonds (EIF) is de Europese
Investeringsbank. Zeer interessant bij dit fonds is het ‘groei- en milieprogramma’, dat de financiering van onder meer milieutechnologieën ten aanzien van kleine en middelgrote ondernemingen moet vergemakkelijken. Ondernemingen die beroep wensen te doen op steun vanwege het Europees Investeringsfonds, moeten contact opnemen met de nationale kredietinstelling(en), die een overeenkomst hebben gesloten 232
Zie art. 3 LIFE+-verordening
233
J.H. Jans, H.H.B. Vedder, European environmental law, Groningen, European law publishing, 2008, p. 299 – 301
234
X, Milieuheffingen en -subsidies, Kluwer, Mechelen, 2008, p. 359
235
Zie http://www.eib.org
236
X, Milieuheffingen en -subsidies, Kluwer, Mechelen, 2008, p. 409 e.v.
237
X, Milieuheffingen en -subsidies, Kluwer, Mechelen, 2008, p. 410 – 411
238
http://www.eif.org
82
met het Europees Investeringsfonds. Voor België zijn dit Fortis en KBC. Het EIF financiert dus altijd via intermediairen.239 5. 7de Kaderprogramma voor Onderzoek en Ontwikkeling (FP7)240 261.
Dit programma is het belangrijkste financieringsinstrument van de Europese Unie met
betrekking tot onderzoek en ontwikkeling, en is erop gericht de Europese Unie tot wereldleider te maken of die positie te behouden in een aantal geselecteerde gebieden.241
ii. België A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader 262.
Artikel 1 van de gecoördineerde Belgische Grondwet bepaalt: “België is een federale staat,
samengesteld uit de gemeenschappen en de gewesten.” België is een federale staat sui generis omwille van drie redenen242. Ten eerste omdat de federalisering uiteenvalt in twee verschillende soorten deelgebieden, enerzijds de gemeenschappen en anderzijds de gewesten. Ten tweede omdat de wetgevende akten van de deelgebieden en van de federale staat op dezelfde hoogte staan in de normenhiërarchie (cf. infra). Ten derde omdat de (horizontale)243 residuaire macht berust bij de federale staat, en niet bij de deelgebieden.244 Figuur 3.1: Hiërarchie van de wetgeving245: Internationale en Europese bepalingen met directe werking
239
X, Milieuheffingen en -subsidies, Kluwer, Mechelen, 2008, p. 411 – 413
240
http://cordis.europa.eu/fp7/
241
X, Milieuheffingen en -subsidies, Kluwer, Mechelen, 2008, p. 367 e.v.
242
G. Craenen, “The Kingdom of Belgium” in C. Kortmann, L. Prakke, Constitutional law of 15 EU member states, Deventer, Kluwer,
2004, 979 p. 243
J. Dujardin, J. Vande Lanotte, l.c., p. 293; G. Goedertier, J. Vande Lanotte, Overzicht publiekrecht, Brugge, die Keure, 2001, p. 646 –
647 244
DUJARDIN en VANDE LANOTTE definiëren de residuaire bevoegdheid als volgt: “Residuaire bevoegdheid is de bevoegdheid om
alle aangelegenheden te regelen die de Grondwet of een krachtens de Grondwet genomen wet niet uitdrukkelijk heeft toegewezen” in J. Dujardin, J. Vande Lanotte, l.c., p. 291; Artikel 35 van de Belgische Grondwet bepaalt: “De federale overheid is slechts bevoegd voor de aangelegenheden die de Grondwet en de wetten, krachtens de Grondwet zelf uitgevaardigd, haar uitdrukkelijk toekennen. De gemeenschappen of de gewesten zijn, ieder wat hem betreft, bevoegd voor de overige aangelegenheden onder de voorwaarden en op de wijze bepaald door de wet. […]” Overeenkomstig artikel 35 van de Belgische Grondwet komen de residuaire bevoegdheden dus in principe toe aan de gemeenschappen en de gewesten. Maar artikel 35 bevat ook nog een overgangsbepaling: “De wet bedoeld in het tweede lid bepaalt de dag waarop dit artikel in werking treedt. Deze dag kan niet worden voorafgegaan aan de dag waarop het nieuw in titel III van de Grondwet in te voegen artikel in werking treedt dat de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid bepaalt.” Met andere woorden: zolang in de Belgische Grondwet geen lijst wordt opgenomen met de exclusieve bevoegdheden van de federale overheid én er geen bijzondere meerderheidswet wordt goedgekeurd, die de wijze en de voorwaarden bepaalt van de uitoefening van deze residuaire bevoegdheden door de deelgebieden, dan blijft de residuaire bevoegdheid berusten bij de federale overheid; zie J. Dujardin, J. Vande Lanotte, l.c., p. 293; G. Goedertier, J. Vande Lanotte, l.c., p. 879 – 884 245
Er weze opgemerkt dat deze weergave van de hiërarchie der normen een enigszins vereenvoudigde weergave is; K. Deketelaere,
“Public environmental law in Belgium” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 36
83
De Belgische Grondwet De federale wetten / Decreten en ordonnanties (voor het Brussels Hoofdstedelijk Gewest) van de deelstaten Koninklijke besluiten (federaal) en besluiten van de regeringen van de deelstaten Federale ministeriële besluiten en deelstatelijke ministeriële besluiten Provinciale reglementen Gemeentelijke reglementen Individuele besluiten246
263.
De Belgische normenhiërarchie heeft een dubbelzinnig karakter. Enerzijds maakt zij een
hiërarchisch onderscheid tussen de normen naargelang de instantie die ze heeft uitgevaardigd (formalisme). Anderzijds staan normen met een individuele draagwijdte, de individuele besluiten, langer in de normenhiërarchie dan normen met een algemene, reglementaire draagwijdte, zoals bijvoorbeeld vergunningen.247 Het logische gevolg daarvan is, is dat individuele besluiten, zoals vergunningen, steeds hun grondslag moeten vinden in een hiërarchisch hogere normen enerzijds, en dat anderzijds die individuele besluiten niet strijdig mogen zijn met een hiërarchische hogere norm.
B. Milieubeleid 264.
De wettelijke grondslag voor het milieubeleid is in eerste instantie vervat in de Belgische
Grondwet. Volgens de Grondwet248 “[heeft] ieder het recht een menswaardig leven te leiden. Daartoe waarborgen de wet, het decreet […] de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen. Die rechten omvatten inzonderheid: 1° […] 4° het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu; 5° […] 265.
De natuurlijke reflex beweegt ons tot het stellen van de vraag, welke de bevoegdheden zijn van
de federale staat en welke die zijn van de deelstaten. Overeenkomstig de bepalingen van art. 6 §1, II, lid 1 van de Bijzondere Wet tot Hervorming der Instellingen (hierna afgekort tot: BWHI) en art. 39 G.W.
246
In het milieurecht kan men hierbij denken aan vergunningen.
247
G. Craenen, “The Kingdom of Belgium” in C. Kortmann, L. Prakke, Constitutional law of 15 EU member states, Deventer, Kluwer,
2004, p. 75 – 87 248
Art. 23, 4° G.W.
84
behoren
de
milieuaangelegenheden
tot het
bevoegdheidscontentieux
van
de
gewesten,
met
uitzondering van drie materies die tot de bevoegdheid van de federale staat behoren . 249
Art. 6 §1, II, lid 1, 2° BWHI bepaalt bovendien uitdrukkelijk dat het afvalstoffenbeleid tot de bevoegdheid van de gewesten behoort. Overeenkomstig art. 3 G.W. bestaat België uit drie gewesten: het Vlaams, het Waals en het Brussels Hoofdstedelijk Gewest. Voor de bespreking zullen we ons dus, wat België betreft, toespitsen op het milieubeleid van de drie gewesten afzonderlijk (cf. infra). 266.
Daarnaast vormt het daarnet aangehaalde artikel 6 van de Bijzondere Wet tot Hervorming der
Instellingen de basis, waardoor de gewesten bevoegd worden voor het uitstippelen en handhaven van het milieubeleid, en meer specifiek – vanuit het oogpunt van deze studie – het afvalstoffenbeleid.
C. Steunmaatregelen voor milieu-investeringen 267.
Aangezien de bevoegdheid inzake milieubeleid bij de Gewesten berust, moeten we dus het
subsidiebeleid van de drie Gewesten elk afzonderlijk gaan bekijken.
a. Vlaanderen250 268.
Wat de wettelijke grondslag van milieusubsidies in Vlaanderen betreft moet men rekening
houden met twee decreten: enerzijds het Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid251, anders het Decreet betreffende het voeren van een beleid ter aanmoediging van de technologische innovatie252. Ter uitvoering van voornoemde decreten zijn er een aantal uitvoeringsbesluiten uitgaande van de Vlaamse regering, dan wel de bevoegde minister.
1. Fiscale maatregelen 269.
Investeringen kunnen onder bepaalde voorwaarden in aanmerking komen voor een gewone dan
wel verhoogde investeringsaftrek. Dit betekent dat een bepaald percentage van de gedane investeringen, kan worden afgetrokken van de belastbare winst. Deze aftrek mag evenwel geen verliezen teweegbrengen. Ook dit is een subsidiemaatregel overeenkomstig de bewoordingen van het GATT (cf. supra). Naast een investeringsaftrek kan men ook opteren voor een belastingskrediet voor onderzoek en ontwikkeling. Dit zijn federale maatregelen, en gelden bijgevolg voor de drie Gewesten. Bij de bespreking van de andere Gewesten zal enkel verwezen worden naar deze maatregel. 249
Art. 6 §1, II, lid 2 BWHI maakt voorbehoud voor drie bevoegdheden ten aanzien van de federale staat, zijnde:
1° het vaststellen van de productnormen; 2° de bescherming tegen ioniserende straling met inbegrip van het radioactief afval; 3° de doorvoer van afvalstoffen, het interstatelijk transport van afvalstoffen wel te verstaan, zie RvS, afd. wetg., Gedr. St. Kamer, 1991-1992, nr. 600/2, 20. 250
http://www.vlaanderen.be/subsidiedatabank
251
Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid, B.S. 25 maart 2003
252
Decreet betreffende het voeren van een beleid ter aanmoediging van de technologische innovatie, B.S. 16 juli 1999
85
270.
De wettelijke grondslag vindt men terug in het Wetboek van Inkomstenbelastingen (afgekort:
‘WIB 92’), meer bepaald in de artikelen 68 e.v. en in de artikelen 47 tot 49bis van het KB tot uitvoering van het WIB 92.
2. O&O projecten van bedrijven253 271.
Ondernemingen die wensen een innovatie door te voeren kunnen steun ontvangen voor het
industrieel basisonderzoek en de ontwikkeling van prototypes alsook verbetering van producten en productieprocessen, of een combinatie van beide. Deze steun gaat uit van het Instituut Samenleving en Technologie.254 Zonder diep in te gaan op de modaliteiten van deze steunmaatregel, is het zo dat wanneer het instituut voor samenleving en technologie beslist om een project te steunen, er vervolgens een overeenkomst wordt opgesteld tussen het instituut en de ondernemingen die deelnemen aan het project. Deze overeenkomst beoogt de opvolging van de aanwending van de middelen, die moeten worden aangewend ter realisering van het gesteunde project. 272.
Daarnaast kan ook nog worden opgemerkt, dat in het kader van deze steunmaatregel ook extra
steun kan worden toegekend. Dit is onder meer zo voor DTO255 (‘Duurzame Technologische Ontwikkeling’), maar ook voor steun aan KMO’s256 en kleine ondernemingen257. Wat de DTO-maatregel betreft, moet één of meerdere van volgende doelstellingen258 worden gerealiseerd met het oog op een financiële tegemoetkoming vanwege het Instituut Samenleving en Technologie: -
grondstoffenbesparing;
-
energiebesparing;
-
reductie van emissies;
-
vermindering van afval en andere milieuhinder;
-
ontwikkeling en gebruik van hernieuwbare grondstoffen- en energiebronnen;
-
hergebruik en recycleerbaarheid van grondstoffen (sluiten van de kringloop);
-
verhogen van de levensduur van producten of processen.
273.
De wettelijke basis hiervoor vindt men terug in een Besluit van de Vlaamse regering259, dat zijn
grondslag vindt in het decreet betreffende het voeren van een beleid ter aanmoediging van de technologische innovatie260.
253
http://www.iwt.be
254
Dit is het vroegere IWT (‘Instituut voor Wetenschappelijk en Technologisch Aspectenonderzoek’). De naamwijziging gaat in op 29
januari. Gezien er in het wijzigingsdecreet geen termijn van inwerkingtreding werd bepaald ten aanzien van de betrokken bepaling, treedt deze in werking 10 dagen na de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad, zie art. 2 Decreet houdende wijziging van het decreet
van
17
juli
2000
houdende
de
oprichting
van
een
Vlaams Instituut voor
Wetenschappelijk
en Technologisch
Aspectenonderzoek, B.S. 19 januari 2009 255
Verhoging van de basissteun met 10%
256
Verhoging van de basissteun met 10%
257
Verhoging van de basissteun met 20%
258
http://www.iwt.be/dto
86
3. Vlaamse innovatiesamenwerkingsverbanden 274.
De Vlaamse Innovatiesamenwerkingsverbanden (VIS) zijn erop gericht innovatieprojecten van
groepen van bedrijven te stimuleren door de toekennen van financiële steun.261 275.
De wettelijke basis hiervoor vindt men terug in een Besluit van de Vlaamse regering262, dat zijn
grondslag vindt in het decreet betreffende het voeren van een beleid ter aanmoediging van de technologische innovatie263.
4. Vlaams Innovatiefonds (‘Vinnof’)264 276.
Het
Vlaams
Innovatiefonds
verstrekt
risicokapitaal
aan
–
voornamelijk
startende
–
ondernemingen. De investering door het fonds in de betrokken onderneming geschiedt op basis van een achtergestelde lening. Het Vlaams Innovatiefonds valt als dusdanig niet te beschouwen als subsidieorgaan, aangezien het leningen toekent aan ondernemingen, waarop het een daadwerkelijk rendement wenst te halen. Deze maatregel valt dus niet te beschouwen als soft loan, en valt als dusdanig niet onder de subsidiedefinitie van het WTO (cf. supra). 277.
Om in aanmerking te komen voor de Vinnof-projectfinanciering moet de onderneming een
subsidie worden toegekend vanwege het Instituut Samenleving en Technologie in het kader van een KMO-innovatieproject of een O&O-bedrijfsproject.265
5. Ecologiepremie266 278.
De ecologiepremie is een subsidie die uitgaat van de Vlaamse overheid, en die erop gericht is
milieu-investeringen en investeringen op het vlak van energie te financieren. 279.
Zeer
recentelijk
aanmeldingsprocedure
onderging
ter
verkrijging
deze van
subsidie de
een
subsidie
metamorfose.
werd
gewijzigd,
Niet
enkel
de
ook
werden
de
subsidiebedragen verdubbeld.
259
Besluit van de Vlaamse regering tot regeling van de steun aan projecten van technologisch onderzoek en ontwikkeling van het
bedrijfsleven in Vlaanderen, B.S. 3 januari 2002 260
Decreet betreffende het voeren van een beleid ter aanmoediging van de technologische innovatie, B.S. 16 juli 1999
261
Voor meer informatie, zie http://www.iwt.be
262
Besluit van de Vlaamse Regering tot regeling van de steun aan projecten van innovatiestimulering, technologisch advies en
collectief onderzoek op verzoek van Vlaamse Innovatiesamenwerkingsverbanden 263
Decreet betreffende het voeren van een beleid ter aanmoediging van de technologische innovatie, B.S. 16 juli 1999
264
http://www.pmv-kmo.be
265
Zie http://www.iwt.be
266
http://www.vlaanderen.be/ecologiepremie
87
Kleine267 en middelgrote268 ondernemingen ontvangen nu een subsidie van 40% op basis van de ecologische meerkost van de in aanmerking komende investeringsprojecten. Voor grote bedrijven269 bedraagt deze subsidie 20%. Welke projecten komen in aanmerking voor een ecologiepremie? Eerst en vooral zijn dit de investeringen die gericht zijn op de bescherming van het milieu. Ook investeringen, die erop gericht zijn het energiegebruik te verminderen, komen in aanmerking. Tot slot komt de investering in een limitatief aantal technologieën in aanmerking voor een dergelijke subsidie. 280.
De ecologiepremie steunt op een Besluit van de Vlaamse regering270, dat op zijn beurt steunt
het Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid.
6. Subsidies voor bedrijven die selectief afval sorteren 281.
Deze subsidies zijn een privé-initiatief van VAL-I-PAC271 en beogen een financiële stimulus te
geven aan bedrijven, die gericht hun afval gaan inzamelen en sorteren. VAL-I-PAC kent twee soorten premies toe: een ‘recyclagepremie’ enerzijds, en anderzijds een ‘containerpremie’. 282.
De recyclagepremie bestaat uit de toekenning van een financiële vergoeding voor het
aanleveren van hout of kunststof, waarbij per ton een bepaald bedrag wordt uitgekeerd aan de onderneming. De containerpremie daarentegen bestaat uit de toekenning van een financiële vergoeding per gevulde container, die door een door VAL-I-PAC erkende operator wordt geplaatst. De containerpremie verlaagt bijgevolg de drempel voor bedrijven, van dewelke het afvalinzamel- en sorteersysteem nog niet volledig op punt staat.
7. KMO-portefeuille272 283.
Deze subsidiemaatregel is, zoals de naam het zelf zegt, gericht op financiering van bepaalde
projecten bij KMO’s. De KMO-portefeuille273 is de opvolger van de BEA-maatregel (‘Budget voor
267
Dit zijn ondernemingen, die minder dan 50 personen tewerkstellen én een jaaromzet realiseren van maximaal 10 miljoen euro, cf.
art. 3, 2° Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid, B.S. 25 maart 2003 268
Dit zijn ondernemingen, die minder dan 250 personen tewerkstellen én een jaaromzet van maximaal 50 miljoen euro of een
jaarlijks balanstotaal van 43 miljoen euro realiseren, cf. art. 3, 3° Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid, B.S. 25 maart 2003 269
Dit zijn ondernemingen, die noch klein, noch middelgroot zijn, cf. art. 3, 4° Decreet betreffende het economisch
ondersteuningsbeleid, B.S. 25 maart 2003 270
Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan ondernemingen voor ecologie-investeringen in het Vlaamse Gewest,
B.S. 29 juni 2007 zoals gewijzigd door het Besluit van de Vlaamse Regering tot wijziging van het Besluit van 16 mei 2007 tot toekenning van steun aan ondernemingen voor ecologie-investeringen in het Vlaamse Gewest, B.S. 23 februari 2009 271
VAL-I-PAC werd opgericht op initiatief van het Belgische bedrijfsleven en heeft tot doel de recyclage van bedrijfsmatige
verpakkingen te stimuleren en te coördineren, zie voor meer informatie: http://www.valipac.be 272
http://www.kmo-portefeuille.be
273
Deze opvolger van BEA is in werking getreden 1 januari 2009.
88
Economisch Advies’). De nieuwigheid van de KMO-portefeuille situeert zich vooral in de verhoging van het steunbedrag, dat momenteel maximaal € 15 000 per jaar bedraagt.
284.
De maatregel komt, zoals gezegd, toe aan KMO’s. Dit zijn de ondernemingen, die onder art. 3,
2° en 3° van het Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid274 vallen. Deze definitie werd overgenomen uit de Europese verordening betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het EG-verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen.275 285.
De
KMO-portefeuille
is
opgebouwd
rond
vijf
pijlers:
1°
opleiding,
2°
advies,
3°
technologieverkenning, 4° strategisch advies en 5° advies omtrent internationaal ondernemen. Per pijler wordt een maximumsteunbedrag bepaald, waarvan de som van die totalen – met uitzondering van het strategisch advies – 15000 euro bedraagt. Voor het strategisch advies geldt een afzonderlijk steunbedrag van maximaal € 25000. Onder opleiding wordt begrepen “het onderricht, gevolgd door de werkenden in de onderneming bij een dienstverlener als vermeld in artikel 13 [van het Besluit van de Vlaamse Regering tot
toekenning
van
steun
aan
kleine
en
middelgrote
ondernemingen
voor
ondernemerschapsbevorderende diensten ], dat uitsluitend of hoofdzakelijk gericht is op het 276
verbeteren van het huidige of het toekomstige bedrijfsfunctioneren van de onderneming.”277 In principe komt elk advies, dat verstrekt wordt door een erkende dienstverlener (cf. infra), in aanmerking voor steun. Een advies omvat “schriftelijke, specifieke, waardevolle raadgevingen en aanbevelingen, verleend door de dienstverlener, vermeld in artikel 13, die bestaan uit het in kaart brengen en onderzoeken van problemen (een analyse van de probleemstelling), een eigenlijk advies (oplossingen en waardevolle raadgevingen), en een implementatieplan, en die uitsluitend of hoofdzakelijk gericht zijn op het verbeteren van het huidige of het toekomstige bedrijfsfunctioneren van de onderneming.”278 Onder strategisch advies wordt begrepen “een haalbaarheidsstudie of een studie die de economische en financiële haalbaarheid van het project bewijst.”279 Onder advies voor internationaal ondernemen verstaat men “schriftelijke, specifieke, doelmatige raadgevingen, studies, plannen en aanbevelingen, verleend door de dienstverlener, vermeld in artikel 13, die bestaan uit het identificeren, in kaart brengen en onderzoeken van opportuniteiten en oplossingen met betrekking tot internationaal ondernemen, met uitsluiting van de bestaande ondersteuningsmogelijkheden zoals bepaald in het besluit van de Vlaamse Regering van 27 mei 2005
274
B.S. 25 maart 2003
275
Cf. Bijlage I Verordening (EG) 70/2001 van de Commissie van 12 januari 2001 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88
van het EG-verdrag op staatssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen 276 277
B.S. 10 maart 2009 Art. 1, 9° Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan kleine en middelgrote ondernemingen
voor ondernemerschapsbevorderende diensten, B.S. 10 maart 2009 278
Art. 1, 10° Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan kleine en middelgrote ondernemingen
voor ondernemerschapsbevorderende diensten, B.S. 10 maart 2009 279
Art. 1, 11° Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan kleine en middelgrote ondernemingen
voor ondernemerschapsbevorderende diensten, B.S. 10 maart 2009
89
tot vaststelling van de voorwaarden en de regels inzake de toekenning van subsidies voor activiteiten ter bevordering van de uitvoer, en de latere wijzigingen ervan.”280 Onder technologieverkenning wordt begrepen “een studieactiviteit van een dienstverlener zoals vermeld in artikel 13, die tot doel heeft inzichten aan ondernemingen te geven als antwoord op een specifieke technologische kennisvraag met betrekking tot een product, proces of dienst. Dit antwoord beoogt aldus een kennisoverdracht te realiseren vanuit de dienstverlener naar de onderneming. Het gaat om een overdracht van innovatiekennis die momenteel niet in het bezit is van de onderneming, of deze onvoldoende beheerst en die door middel van studiewerk op maat van de noden van de onderneming aangeleverd kan worden.”281 286.
Deze maatregel is geen milieumaatregel op zich, maar kan wel daartoe worden aangewend
(bijvoorbeeld advies voor ecologisch bouwen, opleiding voor ecologische initiatieven, …). Een mooi voorbeeld hiervan is het initiatief van de Confederatie Bouw met steun van de Vlaamse overheid (in het kader van Presti5) om schrijnwerkers aan te moedigen bepaalde (kostenbesparende) milieumaatregelen te nemen via een website http://www.timmeraanmilieu.be dat informatie op maat (van de schrijnwerker) verschaft met betrekking tot de geldende Vlaamse en federale steunmaatregelen. Hoewel een goed initiatief, is de informatie op de website niet up-to-date, en dus waardeloos. 287.
De KMO-portefeuille is in het leven geroepen bij Besluit van de Vlaamse regering van 2009282,
dat is gesteund op het Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid283.
8. Groeipremie284 288.
Deze steunmaatregel werd geïntroduceerd om de economische groei in Vlaanderen aan te
zwengelen. Hierop wordt verder niet ingegaan, gezien deze maatregel werd afgeschaft met ingang van 1 januari 2009.
b. Wallonië 289.
De Waalse overheid beschikt, net als de Vlaamse, over een goed ontwikkelde subsidiedatabank.
De databank, MIDAS genaamd, is zelfs consulteerbaar in de drie landstalen én het Engels, wat elke taalbeperking in de zoektocht naar subsidiemaatregelen voor ondernemingen overboord gooit. De databank zelf is zeer sterk georganiseerd. Enig nadeel van de databank is de bereikbaarheid. Men moet
280
Art. 1, 12° Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan kleine en middelgrote ondernemingen
voor ondernemerschapsbevorderende diensten, B.S. 10 maart 2009 281
Art. 1, 12° Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan kleine en middelgrote ondernemingen
voor ondernemerschapsbevorderende diensten, B.S. 10 maart 2009 282
Besluit
van
de
Vlaamse
Regering
tot
toekenning
van
steun
aan
kleine
en
middelgrote
ondernemingen
voor ondernemerschapsbevorderende diensten, B.S. 10 maart 2009 283
Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid, B.S. 25 maart 2003
284
http://www.vlaanderen.be/groeipremie
90
al via de website van de Waalse overheid ergens doorklikken, terwijl er geen handige directe url voorhanden is. 290.
Wat de relevante wetgeving betreft, de (federale) fiscale wetgeving als eerste worden
aangehaald. Daarnaast moet rekening worden gehouden met de twee decreten van 11 maart 2004 betreffende investeringssteun ten gunste van zowel grote ondernemingen als KMO’s. Deze decreten hebben specifiek tot doel duurzame investeringen te financieren. Ook moet men gewag maken van het Waals Decreet van 3 juli 2008, dat een bundeling vormt van alle mogelijke subsidies ten aanzien van innovatieve technologieën. Wat men kan opmerken bij de relevante Waalse wetgeving, is dat de indruk ontstaat dat er diepgaander te werk wordt gegaan bij het opstellen van het decreet, zodat er minder beleidsruimte wordt gelaten aan de regering.
1. Fiscale maatregelen 291.
Zie randnummer 268.
2. Investeringspremie en aanvullende fiscale steun voor de grote ondernemingen 292.
Overeenkomstig art. 1, lid 1 van het Waalse Decreet betreffende de gewestelijke incentives ten
gunste van de grote ondernemingen285 kan de Regering “om bij te dragen aan de duurzame ontwikkeling van het Gewest binnen de specifieke perken van de begroting zoals jaarlijks vastgesteld, incentives toekennen aan de grote onderneming die een investeringsprogramma doorvoert dat op bepalende wijze bijdraagt aan de duurzame ontwikkeling. Die investeringen mogen het evenwicht tussen de economische, maatschappelijke en ecologische component van de duurzame ontwikkeling niet in het gedrang brengen. De incentives moeten noodzakelijk zijn voor de doorvoering van het investeringsprogramma.” 293.
Die incentives nemen de vorm aan van een investeringspremie, een vrijstelling van de
onroerende voorheffing, een waarborg of een combinatie van die verschillende maatregelen.286
3. Investeringspremie en aanvullende fiscale steun voor de KMO’s 294.
Het voorwerp en de doelstelling, alsook de subsidiemaatregelen, zijn identiek aan deze die
gelden voor de grote ondernemingen. Nochtans gelden enkele specifieke bepalingen, zoals onder meer ‘clustering’.287 De Waalse overheid heeft dus twee wetten gemaakt – nota bene op dezelfde dag afgekondigd én gepubliceerd –, die eenzelfde materie regelen. Het had, mijns inziens van een beter beleid getuigd, 285
Décret relatif aux incitants régionaux en faveur des grandes entreprises, B.S. 8 april 2004
286
Art. 2, lid 1 Décret relatif aux incitants régionaux en faveur des grandes entreprises, B.S. 8 april 2004
287
Zie Décret relatief aux incitants régionaux en faveur des petites ou moyennes entreprises, B.S. 8 april 2004
91
als de regeling voor de grote ondernemingen en de KMO’s in één wet werden opgenomen, met een onderscheid met betrekking tot de toepassing van enkele bepalingen.
4. Subsidies voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie 295.
Het Waals Decreet van 3 juli 2008 bundelt alle subsidieprogramma’s
met betrekking tot
onderzoek, ontwikkeling en innovatie in één wet. Zo zijn er bepalingen omtrent: subsidies voor industrieel onderzoek, adviessubsidies met het oog op een technologieoverdracht, subsidies voor technologisch onderzoeken, subsidies voor uitvindingsoctrooien, … Het Besluit van de Waalse regering van 18 september 2008 geeft uitvoering aan dit decreet.
c. Brussel 296.
Het Brussels Hoofdstedelijk Gewest beschikt, net als de Waalse en de Vlaamse overheid over
een ontwikkelde subsidiedatabank, genaamd EcoSubsiBru.288 Daarnaast bestaat er ook een portaal specifiek ontworpen voor KMO’s.289 297.
De grondslag voor het verstrekken van (milieu)subsidies ligt besloten in de Organieke
Ordonnantie betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie.290 Ter uitvoering daarvan zijn enkele uitvoeringsbesluiten uitgevoerd, waarnaar verderop wordt verwezen (cf. infra).
1. Fiscale maatregelen 298.
Zie randnummer 268.
2. Specifieke investeringen 299.
Deze subsidiemaatregel beoogt het rationele gebruik van grondstoffen en water, energie en de
bescherming van het leefmilieu tour court te promoten. Deze subsidie komt toe aan alle ondernemingen. Een uitzondering wordt gemaakt, wanneer een wetgevende norm de investering verplicht stelt. Dan kan enkel de KMO recht hebben op een financiële tegemoetkoming vanwege de Brusselse overheid. 300.
De grondslag voor deze tegemoetkoming ten aanzien van milieu-investeringen is gelegen in de
Organieke Ordonnantie betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie.
288
Zie http://www.ecosubsibru.be
289
http://www.premieskmo.be
290
Organieke ordonnantie betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie, B.S. 10 januari 2008
92
3. Algemene investeringen 301.
Deze steunmaatregel richt zicht tot de kleine en middelgrote ondernemingen. Deze maatregel
houdt een financiering in ten aanzien van investeringen verricht of te verrichten door ondernemingen gevestigd in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest, in het kader van de Organieke Ordonnantie betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie. Op grond van die ordonnantie werd een besluit uitgevaardigd, namelijk het Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering betreffende de steun voor algemene investeringen van 26 juni 2008.291
4. Externe consultancy 302.
Vergelijkbaar met de adviespijler van de KMO-portefeuille, van kracht in het Vlaams Gewest,
heeft het Brussels Gewest ook een dergelijke steunmaatregel, waarbij ondernemingen onder bepaalde voorwaarden financiële steun kunnen krijgen voor advies van een extern consultant. Deze subsidiemaatregel is bedoeld voor alle ondernemingen, met uitzondering van de grote onderneming. De definitie van de grote (en andere) ondernemingen berust op de Europese definitie, die hoger reeds werd uiteengezet (cf. supra). 303.
De basis voor deze steunmaatregel is terug te vinden in een Besluit van de Regering van het
Brussels Gewest292, die op haar beurt steun vindt in de reeds aangehaalde Organieke Ordonnantie betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie.
iii. Nederland A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader 304.
Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat.293 Het zwaartepunt van het beleid ligt bij
het Parlement en de Kroon.294 Nochtans hebben de provincies en de gemeenten ook een wetgevende en administratieve
autonomie
aangelegenheden.
295
met
betrekking
tot
provinciale
respectievelijk
gemeentelijke
Ook bestaat er een “medebewind”, waarbij “regeling en bestuur van de besturen
van de provincies en gemeenten [kunnen] worden gevorderd bij of krachtens een wet.”296 Figuur 3.2: Hiërarchie van de wetgeving297: 291
Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering betreffende de steun voor algemene investeringen, B.S. 14 augustus 2008
292
Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering betreffende de steun inzake pre-activiteit en de steun voor studies en diensten
van externe consultants, B.S. 14 augustus 2008 293
Zie artikel 50 van de Nederlandse Grondwet: “De Staten-Generaal vertegenwoordigen het gehele Nederlandse volk.”; K. Kraan, “The
Kingdom of the Netherlands” in C. Kortmann, L. Prakke, l.c., 979 p. 294
M. Heldeweg, R. Seerden, “Public environmental law in the Netherlands” in Seerden, R., Heldeweg, M. (eds.), l.c., p. 343
295
Art. 124, 1° Nederlandse Grondwet
296
Art. 124, 2° Nederlandse Grondwet
297
M. Heldeweg, R. Seerder, “Public environmental law in the Netherlands” in Seerden, R., Heldeweg, M. (eds.), l.c., p. 344
93
Internationale en Europese bepalingen met directe werking De Nederlandse Grondwet Wetten van het Parlement Decreten van de Kroon Ministeriële besluiten Provinciale reglementen Gemeentelijke reglementen Reglementen van waterschappen en andere instellingen Individuele besluiten (bijvoorbeeld vergunningen)
B. Milieubeleid 305.
De basis voor de bevoegdheid inzake milieu is ook voor wat betreft Nederland neergelegd in de
Grondwet. Het artikel 21, dat in 1983 werd toegevoegd298, stelt: “De zorg van de overheid is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu.” Het Nederlandse milieubeleid was299 een zeer gefragmenteerd landschap. Tot in 1993 de Wet Milieubeheer kwam. Die wet betekende een verruiming van de Wet Algemene Bepalingen Milieuhygiëne enerzijds
en
bewerkstelligen.
poogde
anderzijds
een
integratie
van
gefragmenteerde
milieuwetgeving
te
300
Specifiek voor het afvalstoffenbeleid is de Wet Milieubeheer zeer belangrijk, omdat de wet op de afvalstoffen volledig werd geïntegreerd in voornoemde wet.301 Bovendien bevat de Wet Milieubeheer het belangrijke artikel 15.13 met betrekking tot subsidieregelingen.
C. Steunmaatregelen voor milieu-investeringen a. Grondslag voor milieusubsidies
298 299
M. Heldeweg, R. Seerder, “Public environmental law in the Netherlands” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 347 Heden ten dage is het Nederlandse milieurecht nog altijd gefragmenteerd, getuige de vele wetten met betrekking tot het
milieubeleid. Nochtans kan men niet ontkennen dat er toch een zekere integratie is van de milieuwetgeving door de komst van de Wet Milieubeheer. Dit gaat eens te meer op voor de afvalstoffenwetgeving, die volledig werd geïntegreerd in de Wet Milieubeheer. 300
M. Heldeweg, R. Seerder, “Public environmental law in the Netherlands” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 348-349
301
M. Heldeweg, R. Seerder, “Public environmental law in the Netherlands” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 351
94
306.
Voor de grondslag van de milieusubsidies moet men een opdeling gaan maken tussen twee
belangrijke wetten: de Wet Milieubeheer enerzijds, de Kaderwet EZ-subsidies302 anderzijds. Art. 15.13, 1° bepaalt dat “Onze Minister voor bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling aangewezen activiteiten op het gebied van het milieubeheer subsidie [kan] verstrekken.” Uit die bepaling voortvloeiende subsidiemaatregelen zijn onder meer: de Subsidieregeling aanpak zwerfafval en de Subsidieregeling milieu & technologie. De Kaderwet EZ-subsidies schept, zoals de naam het zelf zegt, een kader voor het toekennen van subsidies. Op grond daarvan werd een Kaderbesluit EZ-subsidies opgesteld om het kader te specificeren. En op basis van deze laatste kwamen een aantal subsidiemaatregelen tot stand, waaronder: innovatiekredieten, innovatievouchers, InnovatiePrestatieContracten (IPC). 307.
Naast deze twee wetgevingen moet men echter nog twee wetgevingen bekijken. Namelijk het
fiscale recht en een specifieke wet ter bevordering van onderzoek en ontwikkeling (afgekort tot WBSO). In het kader van het fiscale recht zijn er twee (complementaire) regelingen van kracht, zijnde Vamil (= willekeurige afschrijvingen voor milieu-investeringen) en MIA (= milieu-investeringsaftrek). De WBSO (= Wet ter Bevordering van het Speur- en Ontwikkelingswerk) roept maatregelen in het leven ter bevordering van de ontwikkeling van (schone) technologieën.
b. Subsidies in Nederland 1. Aanpak zwerfafval303 308.
Deze maatregel houdt in dat aan een gemeente, een stadsdeel of een samenwerkingsverband
van gemeenten of stadsdelen een subsidie wordt verstrekt, gericht op een structurele en integrale aanpak van zwerfafval.304 Nochtans kunnen ook andere organisaties deze Subsidie
voor zwerfafval
(SAZ) aanvragen. 309.
De aanvraagtermijn voor 2009 liep van 5 januari tot 13 maart 2009. Het is op dit ogenblik dus
niet meer mogelijk om een dergelijke subsidieaanvraag in te dienen. 310.
De wettelijke grondslag van deze subsidie vindt men in de ‘Subsidieregeling aanpak
zwerfafval’. De Minister is bevoegd om dergelijke maatregel te nemen op grond van art. 15.13 van de Wet Milieubeheer.
2. Subsidieprogramma milieu & technologie305
302
EZ staat voor ‘Economische Zaken’
303
http://www.senternovem.nl/uitvoeringafvalbeheer
304
Art. 2, 1° Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 september 2007,
nr. SAS/200786089, houdende regels voor het subsidiëren van projecten ter voorkoming en vermindering van zwerfafval (hierna: ‘Subsidieregeling aanpak zwerfafval’) 305
http://www.senternovem.nl/milieutechnologie
95
311.
Overeenkomstig artikel 2.2.1 van de Subsidieregeling milieugerichte technologie306 heeft het
subsidieprogramma milieu en technologie tot doel “het bevorderen van de ontwikkeling en toepassing van innovatieve, milieugerichte processen, producten en diensten, die nieuw zijn voor Nederland, door projecten, gericht op:
a.
het analyseren en verkennen van marktkansen of marktbelemmeringen op niet-technisch terrein ten behoeve van een succesvolle ontwikkeling of toepassing van een milieugericht proces, product of dienst, of
b. het onderzoeken, ontwikkelen, testen en voor de eerste keer toepassen van milieugerichte innovaties die perspectief bieden op een aanzienlijke verbetering van de milieuefficiëntie in de doelgroep industrie, of waarbij de doelgroep industrie een essentiële rol speelt. 312.
De doelgroep van deze subsidie zijn de KMO’s (‘MKB’s’). Daarnaast gelden ook nog sectorale
voorwaarden: men moet opereren binnen een bepaalde sector om aanspraak te kunnen maken op subsidies (bijvoorbeeld de textielsector, voedingssector, …). 313.
De
ministeriële
Subsidieregeling
milieugerichte
technologie,
en
meer
specifiek
het
Subsidieprogramma milieu en technologie, vindt net zoals de Subsidieregeling aanpak zwerfafval zijn grondslag in art. 15.13 van de Wet Milieubeheer.
3. Milieu-investeringsaftrek (MIA)307 314.
Deze subsidiemaatregel vindt zijn grondslag in de Wet inkomstenbelasting 2001308, en houdt in
dat de onderneming bepaalde milieu-investeringen kan aftrekken. Bepaalde kosten, want de Minister heeft een lijst gepubliceerd van de bedrijfsmiddelen, die in aanmerking komen voor milieuinvesteringsaftrek.309 315.
Indien de onderneming ook een MKB is, worden tevens de kosten van advies in deze context in
aanmerking genomen.310 Tot slot is deze subsidiemaatregel niet cumuleerbaar wanneer men een aangifte indient voor de aftrek van energie-investeringen.311
4. Vamil312 306
Regeling van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 4 februari 2004, nr. DGM/KVI
2003131735, houdende regels met betrekking tot subsidies op het gebied van milieugerichte technologie (‘Subsidieregeling milieugerichte technologie’) 307
http://www.senternovem.nl/Vamil_MIA
308
Art. 3.42a Wet inkomstenbelasting 2001 (dikwijls afgekort als ‘Wet IB 2001’)
309
Regeling van
de
Minister van
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en
Milieubeheer van
9 februari
2009, nr.
DGM/K&L2009006710, houdende regels inzake aanwijzing van investeringen die in het belang zijn van het Nederlandse milieu (hierna: ‘Aanwijzingsregeling willekeurige afschrijving en investeringsaftrek milieu-investeringen’), Staatscourant nr. 2479, 17 februari 2009 310
Art. 3.42a, 6° Wet inkomstenbelasting 2001
311
Art. 3.42a, 6° Wet inkomstenbelasting 2001
312
http://www.senternovem.nl/Vamil_MIA
96
316.
Vamil zijn ‘willekeurige afschrijvingen voor milieu-investeringen’ en laten als dusdanig toe aan
ondernemingen om milieu-investeringen op willekeurige, vrij te kiezen tijdstippen af te schrijven. Deze maatregel kan – en dit is in de praktijk ook veelal het geval – gecombineerd worden met de milieu-investeringsaftrek (cf. supra). 317.
De wettelijke grondslag van deze subsidiemaatregel, vindt men net zoals MIA – logischerwijs –
terug in de Wet Inkomstenbelasting 2001, meer bepaald artikel 3.31. 318.
In de bepalingen van voornoemd art. 3.31 vindt men ook terug, net als bij de milieu-
investeringsaftrek, dat de Minister de bedrijfsmiddelen kan aanwijzen die voor Vamil in aanmerking komen. Een dergelijke lijst is voorhanden, ook voor 2009.313
5. Bevordering speur- en ontwikkelingswerk314 319.
De Wet bevordering speur- en ontwikkelingswerk (WBSO)315 bevat fiscale stimuli met betrekking
tot technologieonderzoek en –ontwikkeling, door de loonkost van ondernemingen die investeren in R&D (in Nederland ook bekend onder S&O: ‘speur- en ontwikkelingswerk’), aanzienlijk te verminderen.
6. Innovatievouchers316 320.
Een innovatievoucher317 omvat twee pijlers: de financiering van een kennisoverdracht318
enerzijds, anderzijds een tegemoetkoming in de kosten bij de aanvraag van een octrooi319.320 Een onderscheid wordt gemaakt tussen grote en kleine innovatievouchers, waar het belangrijkste verschil het bedrag van de financiële tegemoetkoming is. 321.
Enerzijds zijn er dus de kennisoverdrachtprojecten, dit zijn “de door een kennisinstelling
verrichte activiteiten, bestaande uit het, al dan niet op basis van te verrichten nader onderzoek, beantwoorden van een toepassingsgerichte kennisvraag van een ondernemer of ten hoogste 10 ondernemers gezamenlijk, uitgaande van voor de ondernemer nieuwe kennis met betrekking tot de vernieuwing van producten, productieprocessen of diensten en van welke activiteit de gevolgen naar verwachting grotendeels ten goede zullen komen aan de Nederlandse economie.”321
313
Aanwijzingsregeling willekeurige afschrijving en investeringsaftrek milieu-investeringen, Staatscourant nr. 2479, 17 februari 2009
314
http://www.senternovem.nl/WSBO
315
Wet van 15 december 1995, houdende vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen
316
http://www.senternovem.nl/innovatievouchers
317
Hoofdstuk 5 Regeling van de Minister van Economische Zaken van 3 december 2008, nr. WJZ/8187683, houdende vaststelling van
subsidie-instrumenten op het terrein van innoveren (hierna: ‘Subsidieregeling innoveren’), Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008 Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008 318
Art. 5.2 e.v. Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008
319
Art. 5.14 e.v. Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008
320
Art. 5.1 Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008
321
Ibidem
97
Anderzijds is er dus de subsidiëring voor kosten gemaakt in het kader van een octrooiaanvraag. 322.
De grondslag voor de innovatievouchers vindt men in hoofdstuk 5 van de subsidieregeling
innoveren, die op haar beurt steunt op het Kaderbesluit EZ-subsidies (cf. supra) In dat hoofdstuk 5 ziet men dat de ministeriële regeling afwijkt van de regels die zijn opgenomen in het Kaderbesluit EZ-subsidies. Maar wanneer we naar dat kaderbesluit kijken, zien we dat art. 15 Kaderbesluit EZ-subsidies, een afwijking bij ministeriële regeling uitdrukkelijk toelaat.
7. InnovatiePrestatieContracten322 323.
Het
InnovatiePrestatieContract
(IPC)323
is
een
subsidiemaatregel,
die
gericht
is
op
innovatieprojecten van groepen van MKB’s. Bij het IPC staan kennisoverdracht en samenwerking centraal. 324.
De grondslag van de Subsidieregeling innoveren vindt men terug in het Kaderbesluit EZ-
subsidies, dat op zijn beurt de Kaderwet EZ-subsidies als grondslag heeft (cf. supra). De subsidiëring onder dit hoofdstuk valt hoofdzakelijk onder de de-minimis-verordening.324
8. Innovatiekredieten325 325.
Het innovatiekrediet326 is erop gericht kredieten te verstrekken aan ondernemingen voor de
financiering van ontwikkelingsprojecten, die hoewel commercieel een grote potentie hebben, toch nog technische risico’s inhouden. Het innovatiekrediet vangt de terughoudendheid van de ondernemer, die zich in dergelijke situatie bevindt, op doordat het krediet níét moet worden terugbetaald, indien het project mislukt. Het financiële risico voor de ondernemer wordt met andere woorden beperkt. De innovatiekredieten richten zich tot de MKB’s. 326.
Net zoals de IPC en de innovatievouchers, vinden de innovatiekredieten hun grondslag in de
Subsidieregeling innoveren.
iv. Frankrijk A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader
322
http://www.senternovem.nl/IPC
323
Hoofdstuk 4 Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008
324
Zie art. 4.4 en 4.11 Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008
325
http://www.senternovem.nl/innovatiekrediet
326
Hoofdstuk 3 Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008
98
327.
Frankrijk heeft een presidentieel parlementair regime met een grote macht voor de president.327
Het parlement bestaat uit twee kamers, de Assemblée Nationale en de Sénat, waarbij de Assemblée een duidelijk overwicht heeft.328 328.
Frankrijk is een unitaire staat.329 Tijdens de jaren ’80 onderging Frankrijk een tendens tot
decentralisering, hoewel de decentralisatie beperkt is en van Frankrijk geen federale staat maakt. Het is namelijk zo, dat de materies waarvoor de lokale overheden bevoegd zijn ook nog deels tot de bevoegdheid van de centrale overheid behoren.330 De lokale overheden bestaan uit een drieledige hiërarchische verhouding. Bovenaan staan de régions, daaronder de départements, en als laagste lokale overheid zijn er de communes.331 Figuur 3.3: Hiërarchie van de wetgeving332: De Franse Grondwet Europees en internationaal recht Wetten Decreten 329.
Hier zien we een groot verschil met bijvoorbeeld Nederland en België, waarbij Europees en
internationaal recht wél een hiërarchisch hogere positie bekleden dan de grondwet, mits zij directe werking hebben. In het Franse rechtsbestel wordt geen voorrang verleend aan internationale bepalingen met directe werking boven de grondwet.
B. Milieubeleid 330.
In tegenstelling tot bijvoorbeeld Nederland en België is er voor Frankrijk geen grondwettelijke
basis voor het milieurecht voorhanden.333 Hierbij moet wel worden opgemerkt dat op 1 maart 2005 een loi constitutionelle werd uitgevaardigd, met als titel de Charte de l’environnement.334 Deze wet bevat enkele algemene milieubeginselen. Aldus kent men aan deze wet grondwettelijke waarde toe. Ook refereerde de Franse wetgeving zelden aan de internationale milieuprincipes, en ook in het interne recht was er geen die algemene principes inzake milieu vooropstelde. Tot de wet van 2 februari 1995335, die een lijst van algemene principes met betrekking tot milieurecht formuleerde. Deze 327
Zie de artikelen 5 tot 33 van de Franse Grondwet; C. Kortmann, “The French Republic” in C. Kortmann, L. Prakke, l.c., 979 p.
328
Zo is het de Assemblée Nationale die het laatste woord heeft in het wetgevend proces. Daarnaast is de regering verantwoording
verschuldigd aan de Assemblée Nationale en niet aan de Sénat. Zie J. Auby, “Public environmental law in France” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 171 – 172 329
Zie art. 1 Franse Grondwet: “La France est une République indivisible […]”
330
J. Auby, “Public environmental law in France” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 173 – 174
331
J. Auby, “Public environmental law in France” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 173
332
J. Auby, “Public environmental law in France” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 176
333
J. Auby, “Public environmental law in France” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 177
334
Loi constitutionelle n° 2005-205 du 1 mars 2005 relative à la Charte de l’environnement
335
Loi n° 95 – 101 du 2 février 1995, “Loi relative au renforcement de la protection de l’environnement”
99
algemene principes zijn sinds 2000 geïntegreerd in de Code de l’environnement336.337 De aanleiding achter deze codificatie was logischerwijze een groot aantal aparte wetten. Deze code mag dan wel een stap zijn in de goede richting, toch zijn er twee grote kritieken: ten eerste is het zo dat de codificatie slechts de bestaande wetgeving in één geheel plaatst, zonder een daadwerkelijke integratie van de milieuwetgeving te ambiëren; ten tweede blijven er heel wat voor het milieurecht relevante wetten vigeren los van de Code de l’environnement.338 De wetgeving met betrekking tot de afvalstoffen is overigens opgenomen in die codificatie, onder “Titre IV Déchets”.339 331.
Wat de bevoegdheden met betrekking tot het milieubeleid betreft,340 kunnen we twee niveaus
onderscheiden: enerzijds de nationale autoriteit, anderzijds de gedecentraliseerde lokale overheid. De nationale autoriteit kunnen we opsplitsen in de centrale nationale autoriteit en de gedeconcentreerde (niet gedecentraliseerde) lokale overheid. Het zwaartepunt van het milieubeleid in Frankrijk komt bij de centrale nationale autoriteit te liggen, meer bepaald bij het Ministerie van Milieu. Dit ministerie wordt bijgestaan door enkele onafhankelijke agentschappen, zoals bijvoorbeeld het Office National des forêts. De gedeconcentreerde lokale overheden (cf. “préfets”) hebben ook enkele belangrijke bevoegdheden, onder meer met betrekking tot installaties. De gedecentraliseerde lokale overheden (de départements en de communes) beschikken ook over enkele bevoegdheden. Zo hebben de communes bevoegdheden met betrekking tot het afvalbeheer.
C. Steunmaatregelen voor milieu-investeringen 332.
De wettelijke grondslag voor steun verleend door het Agence de l’environnement et maîtrise
d’énergie (afgekort tot ‘ADEME’)341 vindt men terug in art. L 131-6 Code de l’environnement, dat luidt als volgt: “L'agence peut attribuer des subventions et consentir des avances remboursables.” Wat de KMO’s betreft (‘les PMEs’) kan nog worden gewezen op OSEO342, het agentschap voor KMO’s. De hieronder aangehaalde steunmaatregelen worden echter allen toegekend door het ADEME. De hier besproken steunmaatregelen zijn nationale steunmaatregelen. De regionale financiële tegemoetkomingen worden hier niet behandeld.
1. Programme de soutien à la R&D dans le domaine de l’environnement 333.
Deze maatregel kent subsidies toe aan ondernemingen met betrekking tot de ontwikkeling van
milieutechnologieën. Dit is een permanent programma, waarop men te allen tijde kan intekenen. De maximaal toe te kennen steun bedraagt € 100 000 per onderneming (overeenkomstig de deminimisverordening). 336
Ordonnance du 18 septembre 2000, J.0. 21 septembre 2000
337
Art. L110-1 Code de l’environnement
338
J. Auby, “Public environmental law in France” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 177 – 179
339
Art. L541-1 e.v. Code de l’environnement
340
J. Auby, “Public environmental law in France” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 174 – 175
341
http://www.ademe.fr
342
Ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la création de l'établissement public OSEO et à la transformation de
l'établissement public Agence nationale de valorisation de la recherche en société anonyme
100
2. Gestion des déchets – aide à l’investissement 334.
Deze maatregel kent steun toe ten aanzien van drie types investeringen: preventie van afval,
het beheer van afval door de onderneming en technologieën ter valorisering van afval.
3. Eco-conception d’un produit 335.
Deze maatregel sluit goed aan bij C2C, en kent steun toe ter bevordering van de ontwikkeling
en/of het op de markt brengen van producten met een eco-design. Het plafond van de steun bedraagt € 30 000, ten belope van een steunpercentage van 50%.
v. Duitsland A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader 336.
Art. 20 (1) Grundgesetz zegt: “Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und
sozialer Bundesstaat.” Duitsland is dus een federale staat, bestaande uit zestien Bundesländer.343 De Länder hebben elk hun eigen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht.344 Het federalisme in Duitsland wordt op dergelijke wijze benaderd, dat de Länder een rem zijn op de centrale macht van de federale overheid. Men wil dus te allen tijde voorkomen, dat de macht gecentraliseerd zou worden in één orgaan of persoon.345 337.
Wanneer er verschillende entiteiten of deelstaten aanwezig zijn in een staatsbestel, moet men
nagaan welke bevoegdheden in hoofde van welke entiteit of deelstaat gevestigd zijn. De residuaire bevoegdheid (voor een omschrijving van dit begrip, cf. supra bij de beschrijving van het Belgisch federalisme) berust bij de Länder. Artikel 30 van de Grundgesetz bepaalt: “Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zuläßt.”346 Voor de grondwettelijke neerslag van de bevoegdheidsverdeling tussen Bund en Länder verwijzen wij naar Titel VII van de Duitse Grondwet.347 Omtrent de afbakening van de bevoegdheden inzake milieurecht en –beleid, wordt hierna verder op ingegaan (cf. infra). Figuur 3.4: Hiërarchie van de wetgeving348: 343
S. Michalowski, L. Woods, German constitutional law: The protection of civil liberties, Brookfield, Ashgate/Dartmouth, 1999, p. 31
344
Dit is in schril contrast met het Belgische federale model, cf. supra.
345
S. Michalowski, L. Woods, l.c., p. 31
346
De Belgische Grondwet bevat ook een dergelijke bepaling, meer bepaald in artikel 35. Doch tot op heden werd hieraan geen
uitvoering gegeven, waardoor de residuaire bevoegdheden toekomen aan de federale staat en niet aan de deelstaten, wat in Duitsland wél het geval is, cf. supra. 347
Voor een samenvattende inleiding betreffende de bevoegdheidsverdeling in het Duitse staatsbestel, zie onder meer S.
Michalowski, L. Woods, l.c., p. 32 – 33
101
Europese recht met directe werking De federale Duitse Grondwet Algemene principes van internationaal recht Federale wetten Federale reglementen De grondwetten van de Länder De wetten van de Länder De reglementen van de Länder De reglementen en Satzungen van de lokale overheden Individuele besluiten
B. Milieubeleid 338.
De grondslag van het milieurecht vindt men terug in de Duitse Grondwet, met name in artikel
20a: “Der Staat schützt auch in Verantwortung für die künftigen Generationen die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung durch die Gesetzgebung und nach Maßgabe von Gesetz und Recht durch die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung.” Zeker vermeldenswaardig is dat het recht op de bescherming van het leefmilieu niet wordt vermeld onder Titel I “Die Grundrechte”349, maar wel onder Titel II “Der Bund und die Länder”. Hieruit kan men afleiden dat de verantwoordelijkheid voor de bescherming van het milieu voornamelijk bij de overheid ligt. Meer zelfs, aangezien de bescherming van het leefmilieu geen fundamenteel grondrecht uitmaakt, kunnen de burgers er zich niet op beroepen.350 Aan de andere kant berusten op de burgers geen verplichtingen inzake het leefmilieu, althans niet op grond van het grondwettelijk artikel 20a. Uiteraard kunnen andere wetgevende bepalingen verplichtingen opleggen aan de rechtsonderhorigen.351 339.
Wat betreft de bevoegdheidsverdeling inzake milieurecht, is het zo dat de Länder bevoegd zijn
in zoverre de Bund niet bevoegd is (concurrerende bevoegdheden). Art. 70 Grundgesetz luidt als volgt: “(1) Die Länder haben das Recht der Gesetzgebung, soweit dieses Grundgesetz nicht dem Bunde Gesetzgebungsbefugnisse verleiht. (2) Die Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen Bund und Ländern bemisst sich nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes über die ausschließliche und die konkurrierende Gesetzgebung.“
348 349
M. Rodi, “Public environmental law in Germany” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 202 Dit is bijvoorbeeld wél het geval voor de grondwettelijke basis van het milieurecht in België, cf. art. 23, 4° van de Belgische
Grondwet. 350
M. Rodi, “Public environmental law in Germany” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 206 – 207
351
M. Rodi, “Public environmental law in Germany” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 207
102
340.
Artikel
72
(3)
Grundgesetz
bepaalt
daarnaast:
“Hat
der
Bund
von
seiner
Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen über: 2° den Naturschutz und die Landschaftspflege (ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes). A contrario kunnen de Länder geen van de federale wetgeving afwijkende regelingen treffen met betrekking tot het milieurecht. 341.
Ten slotte kunnen ook de lokale overheden milieubeleid (d.m.v. “Satzungen”) maken met
betrekking tot onder meer afvalbeheer.352
C. Steunmaatregelen voor milieu-investeringen 342.
Duitsland heeft geen traditie van financiële steunmaatregelen. Daarentegen is de beleidsvisie
van de Duitse federale staat gericht op command and control.353 Duitsland is omtrent milieubeleid bekend omwille van zijn stringente wetgeving en wereldberoemd omwille van het ecolabelprogramma ‘der blaue Engel’354. In het kader van voornoemd ecolabelprogramma krijgt men ook geen subsidie, maar moet men integendeel een toelage betalen om gebruik te mogen maken van het blauer-Engelecolabel.
1. Umweltinnovationsprogramm355 343.
Hierbij verleent het Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit
(afgekort: ‘BMU’) aan pilootprojecten financiële steun, in zoverre die projecten de schade aan het milieu wegneemt of vermindert. Ondernemingen hebben geen recht op de financiële tegemoetkoming356, maar het BMU beoordeelt elke aanvraag op grond van de criteria opgenomen in de Förderrichtlinie van 4 februari 1997357. De subsidie wordt verstrekt ofwel door middel van een krediet, ofwel door middel van een investeringssubsidie. Het onderscheid is onder meer ven belang voor de hoogte van de financiële tegemoetkoming.
vi. Verenigde Staten
352 353
M. Rodi, “Public environmental law in Germany” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 201 C. Bongaerts, “Environmental instruments in German environmental policy making” in J.C. Bongaerts, K. Deketelaere, J.
Schuurman, P. van Orshoven, Ecotax en andere financiële instrumenten in het milieurecht, Zwolle, Tjeenk Willink, 1995, p. 123 e.v.; W. Cremer, A. Fisahn, “New environmental policy instruments in Germany” in J. Goluh (ed.), New instruments for environmental policy in the EU, Londen, Routledge, 1998, p. 67 e.v. 354
Zie http://www.blauer-engel.de
355
http://www.bmu.de/foerderprogramme
356
Art. 1.2 Förderrichtlinie luidt als volgt: “Ein Anspruch des Antragstellers auf Förderung besteht nicht.”
357
Richtlinie des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zur Förderung von Investitionen mit
Demonstrationscharakter zur Verminderung von Umweltbelastungen, 4 februari 1997
103
A. Beleids- en bevoegdheidsverdelend kader 344.
De Verenigde Staten van Amerika zijn een federale staat358, die eerder te vergelijken zijn met de
Europese Unie359 dan met federale staten zoals België en Duitsland, in die zin dat de Verenigde Staten van Amerika (voorheen: de Confederatie) gestoeld is om een samenwerkingsverband tussen autonome staten.360 345.
Dat de Verenigde Staten een federale staat zijn, staat buiten kijf. Nochtans wordt dit niet
uitdrukkelijk verwoord door de Amerikaanse Grondwet. Die Grondwet is de oudste ter wereld, en is tekstueel361, behoudens 27 amendementen, dezelfde als 200 jaar geleden. De grondwet is de hoogste wet van het land.362 346.
Dat de Verenigde Staten een federale staat zijn, valt al deels af te leiden uit de bewoordingen
zelf van de Grondwet. Ten tweede worden de exclusieve bevoegdheden van het Congress uitdrukkelijk vermeld onder artikel 1 sectie 8. Men moet dit begrijpen vanuit historische en politieke context: de staten waren autonoom en wouden zo weinig mogelijk macht afgeven aan de federatie.363 Daartoe omschreven zij de bevoegdheden die het Congress had op zo beperkt mogelijke wijze. Nochtans worden sommige van die bepalingen zeer ruim geïnterpreteerd door het Supreme Court. Ten derde het tenth Amendment, geratificeerd op 15 december 1791, dat stelt dat: “The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.” Of anders gesteld, de residuaire bevoegdheid komt toe aan de staten, de toegewezen bevoegdheden aan de federale staat.364 Figuur 3.5: Hiërarchie van de wetgeving365: De Amerikaanse Grondwet Wetten van het Congress / Internationale verdragen geratificeerd door de Senate / Presidentiële ‘executive orders’ Reglementen van agencies
358
G. Gunther, K.M. Sullivan, Constitutional law, New York, Foundation Press, 2004, p. 89
359
Er weze opgemerkt, dat geenszins wordt bedoeld dat de Europese Unie vergelijkbaar is met de Verenigde Staten op het gebied van
federalisme. 360
G. Gunther, K.M. Sullivan, l.c., p. 87; cf. ook het Duitse federalisme (zie supra); anders cf. het Belgische federalisme
361
Het Supreme Court heeft bepaalde clausules in de Amerikaanse Grondwet vrij ruim geïnterpreteerd, waardoor bijvoorbeeld het
Congress ruimere bevoegdheden heeft, cf. de zaak McCulloch v. Maryland, de ruime interpretatie van de ‘commerce clause’ (art. 1 section 8), …; voor een uitgebreide beschrijving zie G. Gunther, K.M. Sullivan, l.c., 1612 p. en S.M. Griffin, American constitutionalism: from theory to politics, Princeton, Princeton University Press, 1996, 216 p.; zie ook supra voor commerce clause als de grondslag voor de bevoegdheid van het Congress inzake milieubeleid. 362
Artikel VI sectie 2
363
G. Gunther, K.M. Sullivan, l.c., p. 87
364
Ibidem
365
T. Yang, “Public environmental law in the United States” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 522
104
Wetten van de Staten Reglementen van lokale overheden
B. Milieubeleid 347.
De grondslag voor het milieubeleid wordt in de Verenigde Staten gestoeld op enkele
grondwettelijke bepalingen, zij het dat deze bepalingen niet expliciet handelen over bevoegdheid inzake milieubeleid. Een eerste bepaling luidt als volgt: “The Congress shall have power to regulate Commerce with foreign Nations, and among the several States, and with the Indian Tribes.”366 Deze bepaling werd zo gepercipieerd, dat de federale overheid de bevoegdheid had om de interstatelijke handel te reguleren om zo tot een uniforme behandeling te komen van de handel. Nochtans werd de commerce clause door de jaren heen zeer ruim geïnterpreteerd. Sinds de jaren ’30 is het Supreme Court van de Verenigde Staten de mening toegedaan, dat dit artikel niet enkel de handel zelf reguleert, maar ook alles dat een invloed heeft op de handel.367 In 1941, in de zaak United States v. Darby Lumber Co368, stelt het Supreme Court dat “de bevoegdheid van het Congress om wetgeving te maken zich uitstrekt tot de intrastatelijke activiteiten die de interstatelijke handel beïnvloeden.”369 Specifiek op het gebied van het milieurecht kan nog verwezen worden naar de zaak Hodel v. Virginia Surface Mining and Reclamation Associaton, Inc., waarbij werd geoordeeld dat oppervlaktemijnbouw weldegelijk van invloed kan zijn op de interstatelijke handel door de potentiële watervervuiling.370 Ten tweede is het zo, dat “The Congress shall have power to lay and collect taxes […].”371 De rechtspraak heeft sinds lang bevestigd, dat het parlement niet enkel haar bevoegdheid tot het heffen van belastingen mag aanwenden om inkomsten te genereren, maar ook om de naleving van de geldende wetgeving te doen naleven, of nog om een bepaald beleid kracht bij te zetten.372 Een derde grondslag zit vervat in Artikel IV, section 3, tweede clausule: “The Congress shall have power to dispose of and make all needful rules and regulations respecting the territory or other property belonging to the United States; and nothing in this constitution shall be so construed as to prejudice any claims of the United States, or of any particular State.”373 Het federale parlement heeft met andere woorden de bevoegdheid om normen uit te vaardigen, die betrekking hebben op (het behoud van) de publieke gronden.
366
Dit noemt men de ‘commerce clause’; Artikel I, section 8 van de Amerikaanse Grondwet; T. Yang, “Public environmental law in the
United States” in R. Seerden, M. Heldeweg, (eds.), l.c., p. 525 367
T. Yang, “Public environmental law in the United States” in Seerden, R., Heldeweg, M. (eds.), l.c., p. 525
368
312 U.S. 100 (1941)
369
Boon, P.J., Amerikaans staatsrecht, Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, p. 30 e.v.
370
452 U.S. 264 (1981); Brussaard, W., "Milieurecht in de Verenigde Staten", Milieu & Recht 1993, afl. 11, p. 594 – 603; Farber, R.W.,
Findley, D.A., Environmental law in a nutshell, Saint Paul (Minn.), West Publishing Co, 1983, p. 61 – 62; 371
Dit noemt men de ‘ spending clause’; Artikel 1, section 8 van de Amerikaanse Grondwet
372
T. Yang, “Public environmental law in the United States” in Seerden, R., Heldeweg, M. (eds.), l.c., p. 526
373
Dit noemt men de ‘property clause’; Brussaard, W., "Milieurecht in de Verenigde Staten", Milieu & Recht 1993, afl. 11, p. 598
105
348.
De instelling die centraal staat op het gebied van federaal milieubeleid is het Environmental
Protection Agency, kortweg: EPA. Deze instelling staat onder direct toezicht van de president.374 Het EPA werd opgericht in 1970 op vraag van president Nixon aan het Congress. De wettelijke basis van het EPA vindt men terug in 48 CFR hoofdstuk 15. Waren er voorheen dan geen ministeries, instellingen of agentschappen, die belast waren met het milieubeleid? Jawel, maar president Nixon stelde dat het milieu als één geheel te beschouwen valt, en dat de vervuiling van de lucht, het water en de grond vaak gerelateerd zijn. Zodoende moet er één centrale instelling komen, die bevoegd is om een beleid te voeren voor gans het milieu.375 Het EPA heeft als voornaamste taken, zonder al te veel in detail te treden, milieubeleid uit te stippelen376, normen bepalen en de naleving van het milieubeleid en –wetgeving te handhaven.
C. Steunmaatregelen voor milieu-investeringen 349.
Hierbij moet eerst en vooral opgemerkt worden, dat de Verenigde Staten een andere
benadering hebben wat wetgeving betreft, dan continentaal Europa. Eerst en vooral is het zo, dat het – met uitzondering van de staat Louisiana – een rechtstelsel heeft volgens het common law, waarbij het meeste recht gemaakt wordt door de rechters. Daarnaast vindt men in het Amerikaanse recht (bijna) geen kaderwetten terug. Elke wet regelt een bepaald item tot in de details, met als grondslag de federale Grondwet of de grondwet van de deelstaat. Bijgevolg verkrijgt men wetten met een enorm corpus – een wet van 200 bladzijden is absoluut geen uitzondering –, die vaak heel onoverzichtelijk zijn, wat het onderzoeksproces geenszins bevordert. Zoals vermeld regelt elke wet een bepaalde materie, waardoor de beleidsinstrumenten per wet worden bepaald. Waarbij in bijvoorbeeld Nederland en België het voorwerp van de wetgeving zich uitstrekt tot het soort beleidsinstrument, is de soort vervuiling het voorwerp van de wetgeving in de Verenigde Staten. De wetten die hier worden aangehaald zijn: de Clean Air Act, de Clean Water Act, de Small Business Investment Act, de Resource Conservation and Recovery Act en de American Recovery and Reinvestment Act. 350.
De wetgeving, alsook de informatie omtrent het beleid, in de Verenigde Staten is een waar
kluwen voor individuen die niet vertrouwd zijn met het Amerikaanse recht. Dat de Verenigde Staten een paradijs zijn voor advocaten, wordt hiermee bewezen. Eerst en vooral is er geen goede databank voorhanden voor het opzoeken van wetgeving.377 Wat het
opzoeken
van
subsidies
betreft
aangaande
milieutechnologieën
bestaat
zelfs
geen
zoekmechanisme. Men moet het met andere woorden opzoeken in de wetgeving zelf om een antwoord te vinden op de vraag, of de Verenigde Staten soortgelijke subsidiemaatregelen hebben als bijvoorbeeld België en Nederland. Dat de wetten een dermate grote omvang hebben, maakt het onderzoeksproces een stuk moeilijker.
374 375
T. Yang, “Public environmental law in the United States” in Seerden, R., Heldeweg, M. (eds.), l.c., p. 526; Brief van president Nixon aan het Congress, 9 juli 1970; voor de volledige brief van Nixon aan het Congress betreffende de
oprichting van het Environmental Protection Agency, zie http://www.epa.gov/history/org/origins/reorg.htm 376
Let wel: het EPA kan geen wetten ter goedkeuring opstellen; zij kan echter wel beleidsimpulsen geven.
377
De Amerikaanse overheid doet daarvoor een beroep op bijvoorbeeld een databank ontwikkeld door Cornell University.
106
351.
De National Environmental Policy Act (afgekort: ‘NEPA’)378 heeft als doelstelling: “To declare a
national policy which will encourage productive and enjoyable harmony between man and his environment; to promote efforts which will prevent or eliminate damage tot the environment and biosphere and stimulate the health and welfare of man; to enrich the understanding of the ecological systems and natural resources important to the Nation […]” In Section 101 (a) stelt de wet, dat financiële hulp mag worden aangewend om die doelstelling te behalen. 352.
Bij de omschrijving van de houding van de Verenigde Staten ten opzichte van subsidies kunnen
we niet te werk gaan, zoals we dit hierboven hebben gedaan voor bijvoorbeeld België en Nederland. Terwijl in België en Nederland vaste programma’s aan de basis liggen van de subsidiëring is dit in de Verenigde Staten schijnbaar niet het geval. De basis voor de steunmaatregel wordt vastgelegd in een federale wet, waarbij de voorwaarden en de subsidiale grenzen worden bepaald. De grondslag van die federale wetten met betrekking tot het milieu put het Congress uit de grondwet. Immers – zoals we reeds hebben besproken (cf. supra) put het Congress zijn milieubevoegdheid uit de (verschillende clausules) van de Amerikaanse Grondwet en regelt zij onmiddellijk de beleidsinstrumenten in de wet zelf, zonder dat deze wet verdere uitvoering behoeft. 353.
Nochtans kan men in het licht van NEPA inderdaad stellen dat de Verenigde Staten een
(milieutechnologie) subsidiërende overheid zijn. Als men bijvoorbeeld kijkt naar section 415 van de Clean Air Act, kunnen we zien dat de federale overheid subsidies verstrekt voor de investering in schone en duurzame milieutechnologieën. Ook in sections 104 en 105 van de Clean Water Act vinden we dergelijke subsidiemaatregelen terug. Wat afvalverwerking specifiek betreft, kunnen we verwijzen naar de Resource Conservation and Recovery Act (gemeenzaam afgekort tot ‘RCRA’). Daarin worden subsidies verleend ten aanzien van organisaties (overheden en private overheden) voor het verwijderen van afval.379 354.
De zeer recente American Recovery and Reinvestment Act380 met als doel “Making supplemental
appropriations for job preservation and creation, infrastructure investment, energy efficiency and science, assistance to the unemployed, and State and local fiscal stabilization, for the fiscal year ending September 30, 2009, and for other purposes.”381 Section 3 luidt als volgt: “(a) Statement of purposes – the purposes of this Act include the following: (1) To preserve and create jobs and promote economic recovery. (2) To assist those most impacted by the recession. (3) To provide investments needed to increase economic efficiency by spurring technological advances in science and health. (4) To invest in transportation, environmental protection, and other infrastructure that will provide long-term economic benefits. (5) To stabilize State and local government budgets, in
378
De National Environmental Policy Act dateert van 1969, en werd geamendeerd in 2000.
379
Voor wat betreft verwijdering van afvalstoffen (end-of-pipe-technologieën), zie § 6981 RCRA.
380
Deze wet dateert van januari 2009.
381
Preambule van de American Recovery and Reinvestment Act
107
order to minimize and avoid reductions in essential services and counterproductive state and local tax increases. (b) General principles concerning use of funds. The President and the heads of Federal departments and agencies shall manage and expend the funds made available in this Act so as to achieve the purposes specified in subsection (a), including commencing expenditures and activities as quickly as possible consistent with prudent management.”
III. Slotsom i. Vergelijkend milieusubsidierecht A. Subsidiedatabank 355.
Wanneer ondernemingen (of andere actoren) recht hebben op financiële tegemoetkomingen,
dat is het een evidentie dat deze ondernemingen daaromtrent op een ordentelijke en duidelijke wijze worden geïnformeerd. Het internet is sinds de jaren ’90 aan een opmars begonnen, waarvan het belang heden ten dage nog altijd exponentieel toeneemt. De mogelijkheden zijn bijna ongelimiteerd. Ook de overheden hebben dit ingezien, en communiceren meer en meer over het internet. In het kader van de (milieu)subsidies gebruiken enkele landen een webapplicatie, die de rechtsonderhorige toelaat vlot relevante informatie terug te vinden. Naar deze applicatie wordt hierna volgend (en ook reeds hoger) verwezen als ‘subsidiedatabank’. 356.
De Belgische subsidiedatabanken – zowel de Vlaamse, de Brusselse als de Waalse – zijn een
sterk staaltje van e-government. Deze initiatieven zijn koplopers bij de onderzochte landen. Nederland beschikt de facto ook over een subsidiedatabank, in die zin dat men bij zoekacties op de website van de Nederlandse overheid op thema kan zoeken, en vervolgens op het gewenste zoekresultaat. Hierbij klikt men dan ‘subsidies’ aan. De toegang tot wetgeving, reglementering en andere documentatie is daarbij uitermate groot. Potentieel is deze methode beter dan de Belgische, omdat alles centraal wordt beheer vanaf http://www.overheid.nl. Daarbij moet worden opgemerkt, dat ook Frankrijk over een dergelijke subsidiedatabank beschikt, onderverdeeld per departement. Nochtans is de toegankelijkheid en de verstrekte informatie behoorlijk beperkt.382 357.
Waarom Duitsland geen dergelijke databank heeft ontwikkeld, is naderhand wel duidelijk
geworden (cf. supra). Maar de Verenigde Staten, die wel een behoorlijk aantal subsidiemaatregelen kennen, beschikken niet over een subsidiedatabank. Het ganse e-government van de Amerikaanse overheid staat, mijns inziens, allesbehalve op punt. De hoeveelheid informatie die men terugvindt op de website(s) van de Amerikaanse overheid, is meestal zeer groot en bijgevolg ook onoverzichtelijk. Daarbij komt nog dat de interstatelijke handel in de Verenigde Staten ligt besloten in de allerhoogste 382
Zoals reeds opgemerkt wordt hierbij geen rekening gehouden met bijvoorbeeld publicitaire acties vanwege de Franse overheid ter
promotie van het betrokken webadres. Met andere woorden, voor Franse burgers is deze url mogelijk een evidentie.
108
wetgevende norm (cf. de commerce clause). Dat elke staat een eigen milieuprogramma en –subsidies heeft, en dat er geen subsidiedatabank voorhanden is, bemoeilijkt toch kennelijk de handel.
B. Steun t.a.v. KMO’s 358.
We zien dat in de diverse onderzochte landen kleine en middelgrote ondernemingen vaak extra
steun genieten. Dit is volkomen terecht, en wel omwille van twee motieven. Ten eerste hebben KMO’s slechts een beperkte financiële draagkracht. Indien men de implementatie van (vaak dure) milieutechnologieën wil bevorderen bij de KMO’s, dan is het noodzakelijk dat deze doelgroep financiële middelen worden aangereikt. Deze financiële middelen kunnen bestaan uit een geldelijke steun ‘om niet’, soft loans, fiscale tegemoetkomingen, … Ten tweede vormen de KMO’s een zeer belangrijk segment in het economische leven. De kleine en middelgrote ondernemingen bezitten immers het grootste marktaandeel. Met andere woorden: wanneer KMO’s bepaalde milieuinvesteringen niet kunnen doen en daardoor dreigen uit de markt te stappen, dan betekent dit voor de economie een ramp. De overheid wil dit uiteraard te allen tijde vermijden.
C. Steunmaatregelen in het perspectief van economische traditie 359.
In het begin van dit hoofdstuk werd een korte uiteenzetting gegeven over de economische
tradities van continentaal Europa en de Verenigde Staten. Terwijl de Verenigde Staten eerder het laissez-faire-principe aanhingen, hanteerde men in continentaal Europa eerder een sociaaleconomisch beginsel van overheidsinterventie. Deze systemen van vrijemarkteconomie groeien nochtans naar elkaar toe. Vraag bleef wel nog altijd, of de achtergrond van de betrokken economieën een weerslag hebben op het subsidiebeleid. 360.
Theoretisch383 is het zo, dat er geen echte verschillen zijn in de subsidiepraktijk tussen
continentaal Europa en de Verenigde Staten, in die zin dat ook de Verenigde Staten financiële tegemoetkomingen toekennen aan ondernemingen. Duitsland daarentegen – deel van continentaal Europa – heeft geen subsidietraditie, terwijl ook Duitsland overheidsinterventie toestaat zoals België, Nederland en Frankrijk. Duitsland heeft simpelweg een andere beleidsvisie, die vooral directe regulering nastreeft.
ii. Integratiebeginsel m.b.t. subsidies? 361.
Men
kan
zich
de
vraag
stellen
of
de
integratie
van
milieusubsidies
in
andere
subsidiemaatregelen de voorkeur moeten genieten. Als we de bestudeerde wetgevingen bekijken, is er bijvoorbeeld een algemene subsidiemaatregel en een milieusubsidiemaatregel. Is het niet wenselijker, 383
De subsidiepraktijk werd in deze studie niet behandeld. Het is dus mogelijk, dat de Amerikaanse overheid toch moeilijk subsidies
toestaat. Nochtans moet men volgens mij deze zienswijze afwijzen, als we de American Recovery and Reinvestment Act bekijken en de aandacht van de media daaromtrent gaan bekijken, die toch duidelijk financiële incentives geeft aan de Amerikaanse economie.
109
dat beide maatregelen in één wet en/of uitvoeringsbesluit worden behandeld? De ratio hierachter is om de anomalie in de wetgeving tegen te gaan. Waarom zou men twee wetten maken over eigenlijk eenzelfde materie, bijvoorbeeld innovatieve technologieën, maar met het onderscheid tussen algemene en milieu-innovatie? Mijns inziens kan dergelijke integratie en dit zelfs wenselijk, máár slechts tot op zekere hoogte. Aandacht voor het milieu staat nog altijd ‘maar’ in de kinderschoenen, en moet blijvend benadrukt worden. Een volledige integratie is niet aan de orde, omdat milieubewust ondernemen (nog) niet de regel is. Een dergelijke integratie kan men terugvinden in de groeipremie in Vlaanderen, die heden ten dage niet meer van kracht is. Men maakte meer kans op een groeipremie, wanneer men bijvoorbeeld kon aantonen dat men een ISO-14001- of een EMAS-certificaat bezat, terwijl de groeipremie bedoeld was om ondernemingen in expansie financieel te ondersteunen. 362.
Daarnaast moet men ook rekening houden met het psychologisch leerproces (cf. hoofdstuk 4),
waarbij een volledige integratie (nog) niet gewenst is. 363.
Conclusie: een integratie en een uniform beleid van algemene en milieusubsidies ís wenselijk,
maar tot op een bepaalde hoogte. Die hoogte is het zich bewustzijn van een milieubeleid, en niet zomaar een ondernemingsbeleid.
110
Hoofdstuk 4: Slotbeschouwingen
364.
In de inleiding hebben we ons enkele doelstellingen gesteld, waar we reeds door het corpus van
deze verhandeling zelf een antwoord hebben gekregen. Zo werd een extensieve inleiding en situering van het C2C-model geschetst. In het tweede hoofdstuk werd een inleiding gegeven met betrekking tot de economie achter de (marktconforme) beleidsinstrumenten. Hoe de (aanpak in) het subsidiebeleid van de onderzochte landen zich tot elkaar verhoudt, werd in het vorige hoofdstuk beschreven. 365.
Dit laatste hoofdstuk zal geen opsomming vormen van de verschillende conclusies, die we
doorheen de verhandeling hebben gemaakt. Hiervoor verwijs ik naar de conclusies bij elk hoofdstuk. Daarentegen zal dit hoofdstuk zich bezighouden met het verstrekken van beleidsaanbevelingen, die niet noodzakelijk letterlijk moeten worden genomen, maar als inspiratie kunnen dienen voor alternatie in het beleid. Daarbij worden de persoonlijke inzichten van de auteur vertolkt, gestaafd met casuïstische modellen en/of theorieën, alsook de bij vele auteurs aanwezige denkpatronen, die vooralsnog niet werden geïmplementeerd in de realiteit.
I. Aanbeveling voor beleidsinstrumenten ter bevordering van milieutechnologieën i. (Psychologisch) leerproces384 366.
Wat beleidsinstrumenten concreet willen verwezenlijken, is een gedragsverandering van de
(vervuilende) ondernemingen. Aan die gedragsverandering gaat een leerproces vooraf. Over hoe dat leerproces het beste wordt begeleid, bestaan grosso modo twee modellen. Het eerste is de klassieke conditionering, het tweede de operante of instrumentele conditionering. 367.
Het eerste model kan van toepassing zijn in het kader van het milieubeleid. Bijvoorbeeld door
een associatie te bewerkstelligen bij de consument tussen het niet sorteren van afval en een onaangename stimulus. Hierop wordt verder niet ingegaan. Het tweede model daarentegen is mijns inziens van groter belang. Bij het tweede model gaat men ongewenst gedrag gaan straffen, of gewenst gedrag gaan bekrachtigen. Straffen kan men op twee manieren gaan doen: ofwel door een aangename stimulus weg te nemen (= negatieve straf), ofwel door een onaangename stimulus toe te voegen (= positieve straf). Ook wat bekrachtiging betreft zijn er twee methoden: ofwel door een aangename stimulus toe te voegen (= positieve bekrachtiging), ofwel door een onaangename stimulus weg te nemen (= negatieve bekrachtiging). 368.
Wanneer er enkel een straf wordt toegediend, zal men vaak ontsnappings- en later ook
vermijdingsgedrag ontwikkelen. Men zal na verloop van tijd, met andere woorden, niet noodzakelijk het ongewenst gedrag achterwege laten, maar proberen de negatieve gevolgen ervan te ontwijken. Om een effectief leerproces te ontwikkelen moet men dus niet enkel ongewenst gedrag bestraffen, maar ook gewenst gedrag bekrachtigen.
384
M. Brysbaert, Psychologie, Gent, Academia Press, 2006, p. 219 – 253
111
ii. Casuïstiek385 369.
Dit psychologische leerproces lijkt vanzelfsprekend; en tegelijkertijd ook bij het haar gegrepen
in het kader van een milieubeleid. Nochtans bestaan er voorbeelden in de praktijk van een dergelijk goed werkend beleid. We nemen hier als voorbeeld het pensioen volgens het Oostenrijkse sociale recht in vergelijking met het Belgische sociale recht. 370.
Een korte schets van het kader. Door de vergrijzing moeten mensen langer aan het werk
blijven. De vraag is, hoe men dat zal bewerkstelligen. In België zijn er enkele initiatieven om oudere werknemers aan te sporen langer in dienst te blijven, door onder andere de pensioenbonus. Die pensioenbonus is dus een positieve bekrachtiger om langer te werken. Nochtans werkt dit systeem niet bijster goed. Het Oostenrijks model daarentegen houdt een tweeledig model aan. Hoe langer men werkt, hoe meer pensioen men zal krijgen (= positieve bekrachtiger). Dit is dus zeer goed vergelijkbaar, met de pensioenbonus in België. Maar het tweede luik stelt dat, als men minder lang werkt, men minder pensioen zal krijgen (= negatieve straf).
iii. Concrete aanbeveling 371.
Men ziet aan de hand van dit praktisch geval, dat men, wil men een effectief beleid
ontwikkelen, zowel moet bekrachtigen als straffen. Bovendien moet het duidelijk zijn, dat een bepaald gedraging bekrachtigd dan wel gestraft kan worden. Concreet wordt hiermee bedoeld, dat éénzelfde wet gewenst gedrag moet stimuleren en ongewenst gedrag moet afraden. 372.
Een vanuit dat opzicht ‘slecht’386 beleid is bijvoorbeeld de fiscale stimuli. Wanneer men een
milieu-investering gaan doen, dan profiteert men van een fiscale lastenverlaging of de mogelijkheid tot willekeurige of versnelde afschrijvingen. Een sterker fiscaal beleid zou erin bestaan om inderdaad de investering
in
schone
milieutechnologieën
fiscaal
te
gaan
belonen.
Daarentegen
zou
men
ondernemingen, die niet wensen te investeren in schone technologie of end-of-pipe-technologie, hoger moeten belasten. In de praktijk kan men dan denken aan een in bijlage opgenomen lijst van vervuilende industrieën, op dewelke deze regeling van toepassing is. Deze regeling toepassen op KMO’s is economisch en beleidsmatig uiteraard niet aan te raden. 373.
Een andere mogelijkheid kan erin bestaan om dwingende regulering als straf te gaan zien, en
bijvoorbeeld milieubeleidsovereenkomsten als bekrachtiger. Wanneer de ondernemingen conformeren aan wat in de milieubeleidsovereenkomst is opgenomen, wordt de dwingende regulering niet van kracht. Wordt die overeenkomst niet nageleefd, dan worden zeer strenge normen van toepassing. Dit kan men ook zien, als een toepassing van bekrachtiging en bestraffing, zij het minder duidelijk aflijnbaar. In de praktijk heeft deze optie ook een zeker potentieel. 385
M. De Vos, J. Konings, Van baanzekerheid naar werkzekerheid op de Belgische arbeidsmarkt: ideeën voor een New Deal voor arbeid
in België, Intersentia, Antwerpen, 2007, p. 79 386
In die zin, dat het beleidsmatig beter kan.
112
374.
Wanneer men instrumenten gaat combineren, gaat men tweemaal de kost dragen om een
bepaald gedrag te realiseren. Dit kan als tegenargument gelden voor de hierboven beschreven aanpak. Nochtans moet dit worden weggewuifd. Immers, om een goed beleid te waarborgen moet men sowieso instrumenten gaan combineren om de inherente nadelen van de instrumenten op te vangen (cf. supra). Men kan dus beter in het kader van het leerproces complementaire instrumenten gaan hanteren, als men tóch die kost moet maken.
II. End-of-pipe- en schone technologieën: samenwerking tussen lokale en overkoepelende overheden 375.
Zoals reeds vermeld is de afvalverwerking a posterio een lokale aangelegenheid, terwijl de
afvalverwerking a priori een globale aangelegenheid is. Er mag dus geen discrepantie bestaan tussen de milieudoelstellingen van lokale en overkoepelende overheden. Er moet met andere woorden een coördinerend verband in het leven worden geroepen. Voor de onderzochte landen is dit veelal het geval. Zo kunnen gemeenten aanspraak maken op subsidies vanwege de hiërarchisch hogere overheid. Maar in Vlaanderen bijvoorbeeld bestaat ook een ‘samenwerkingsovereenkomst’ tussen de lokale en de hogere overheid om milieudoelstellingen te behalen.387 376.
Belangrijk hierbij zijn twee punten. Ten eerste moet een uniform milieubeleid van de overheid
het milieu én de rechtszekerheid dienen. Er weze opgemerkt dat, hoewel schone technologieën veruit de prioriteit moet genieten, end-of-pipe-technologieën noodzakelijk zijn. Een totale afwezigheid van afval is een utopisch denkbeeld, en men moet adequate technologieën ter beschikking hebben om het ondanks de schone technologieën gegenereerde afval op een zo milieuvriendelijke manier te verwerken. Ten tweede moet men ook aandacht hebben voor de schaarse overheidsmiddelen. Middelen die men inzet voor alternatief A, kan men niet meer aanwenden ter realisering van alternatief B. De prioriteit is de bevordering van het gebruik van schone technologieën, boven de end-of-pipetechnologieën. Belangrijk is dus, dat de middelen voor milieubeleid zoveel als mogelijk worden gecentraliseerd, zodanig dat men een goed zicht heeft op de beschikbare middelen.
III. Adequate verstrekking van informatie 377.
Een grote toegankelijkheid tot informatie – in dit kader omtrent subsidies – betekent niet enkel
de vervulling van een premisse van de volkomen concurrentie.388 Het is ook een uiting van goed bestuur en openbaarheid van bestuur. 378.
Zoals bevestigd in het voorgaande hoofdstuk, beschikken bepaalde landen (of deelstaten) over
een uitgebreide subsidiedatabank, dat de veelheid aan informatie bundelt in één goed gestructureerd 387 388
Zie http://www.samenwerkingsovereenkomst.be Een van de vooronderstellingen van het model van de volkomen concurrentie is immers, dat er een volledige informatie
voorhanden is (cf. hoofdstuk 2).
113
medium. Dit is een bewonderenswaardig initiatief389 en verdient aanbeveling tot navolging in andere landen.
IV. Cradle to cradle en subsidies 379.
In hoofdstuk 1 hebben we gezien, dat schone technologieën de voorkeur genieten op end-of-
pipe-technologieën. Onder de schone technologieën kunnen we het C2C-model gaan classificeren. Dit C2C-model komt bijna utopisch voor, toch zijn er heel wat gerealiseerde initiatieven in de praktijk, die aan de criteria van C2C beantwoorden. Onder de schone technologieën is C2C de meest vergaande, en dus ook de meest aanbevolen techniek. Dit model vergt nochtans – zoals alle schone technologieën, omdat zij procesgeïntegreerde oplossingen bieden (cf. supra) – grote investeringen en de incalculatie van eventuele risico’s met betrekking tot de productie. Daartoe moeten (vooral kleine) ondernemingen een al dan niet geldelijke incentive krijgen om dergelijke beleidsverandering te ambiëren. Geldelijke incentives lijken de meest evidente manier om investeringen ten aanzien van C2C te promoten, het is niet de enige manier. Dwingende regulering, of net de afwezigheid ervan,
en sociale regulering kunnen ook worden
aangewend. Zoals reeds uiteengezet zal veel afhangen van de beleidsvisie van de overheid. Bovendien is het niet zo, dat één instrument voordeliger is. Welk beleidsinstrument zal worden gekozen, hangt af van visies en concrete gevallen. Zeker is, dat deze instrumenten moeten gehanteerd worden vanuit het perspectief van het psychologisch leerproces (cf. supra), wat impliceert: tegelijkertijd gewenst gedrag bekrachtigen en ongewenst gedrag bestraffen. 380.
In het beleid van de verschillende onderzochte landen kan men wel een genegenheid ten
aanzien van KMO’s vinden, in die zin dat men rekening houdt met de beperkte kapitaalkracht van kleine en middelgrote ondernemingen om te investeren in weliswaar belangrijke (milieu)technologieën. Dit beleid zal wellicht ook ingegeven zijn door de economische praktijk, dat er veel meer KMO’s zijn dan grote ondernemingen, en de economie dus in grote mate afhangt van het voortbestaan van het KMO-landschap.
V. C2C in de lage landen 381.
Als we de verspreiding en populariteit van de C2C-theorie gaan vergelijken tussen België en
Nederland, kunnen we duidelijk zien dat er een groot geloof heerst in de C2C-theorie vanuit Nederland. Een aantal initiatieven, media en het Nederlandse overheidsbeleid getuigen hiervan.390 Maar ook in Vlaanderen begint het C2C-model door te dringen.391 Minister van sociale economie Kathleen Van Brempt lanceerde recentelijk, in 2009, de wedstrijd ‘Ontdek het eeuwige leven – Grenzeloos Gebruik’ in het kader van C2C, waarvan zij in maart 2009 de laureaten bekendmaakte.
389 390
Cf. de subsidiedatabank van Vlaanderen, Wallonië, Brussel en Nederland. Zie
onder
meer:
http://www.duurzaamheid.nl/C2C,
http://www.letscradle.nl,
http://www.stichtingmilieunet.nl,
http://www.cradletocradle.nl, http://www.overheid.nl 391
Zie http://www.mvovlaanderen.be
114
Bibliografie
Relevante websites
Vlaamse subsidiedatabank: http://www.vlaanderen.be/subsidiedatabank Vlaamse Instelling voor Technologisch Onderzoek: http://www.emis.vito.be Waalse subsidiedatabank: http://economie.wallonie.be Brusselse subsidiedatabank: http://www.ecosubsibru.be en http://www.premieskmo.be Nederlandse subsidiedatabank: http://www.overheid.nl en http://www.senternovem.nl Franse subsidiedatabank: http://www.aides-entreprises.fr Environmental Protection Agency (VS): http://www.epa.gov
De Europese Investeringsbank: http://www.eib.org Het Europees Investeringsfonds: http://www.eif.org 7de
Kaderprogramma
ter
bevordering
van
innovatie,
onderzoek
en
ontwikkeling:
http://cordis.europa.eu/fp7/
Het ‘blauer Engel’-programma (ecolabel) in Duitsland: http://www.blauer-engel.de Het Ministerie van leefmilieu in Duitsland: http://www.bmu.de/foerderprogramme
Het EPEA: http://www.epea.com Recyclingprogramma van Nike: http://www.nikereuseashoe.com Kantoormateriaal ontworpen volgens C2C: http://www.hmergonomics.nl Boeken ontworpen volgens C2C: http://www.durabooks.com
Relevante wetgeving
Europa EG-verdrag, Pb.C, nr. 325, 24 december 2002 (geconsolideerde versie) Europese Akte, Pb.L, nr. 169, 29 juni 1987
115
Verordening (EG), nr. 761/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2001 inzake de vrijwillige deelneming van organisaties aan een communautair milieubeheer- en milieuauditsysteem (EMAS) Richtlijn 2003/87/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 oktober 2003 tot vaststelling van een regeling voor de handel in broeikasgassen binnen de Gemeenschap en tot wijziging van Richtlijn 96/61/EG, Pb. L, 2003, nr. 275, p. 32 Verordening (EG) nr. 1998/2006 van de Commissie van 15 december 2006 betreffende de toepassing van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag op de-minimissteun, Pb.L, nr. 379, 28 december 2006 Verordening (EG) nr. 614/2007 van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2997 betreffende het financieringsinstrument voor het milieu (LIFE+) (hierna: ‘LIFE+-verordening’), Pb.L, nr. 149, 9 juni 2007 Verordening (EG) nr. 800/2008 van de Commissie van 6 augustus 2008 waarbij bepaalde categorieën steun op grond van de artikelen 87 en 88 van het Verdrag met de gemeenschappelijke markt verenigbaar worden verklaard (‘de algemene groepsvrijstellingsverordening’), Pb.L, nr. 214, 9 augustus 2008 Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november 2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen, Pb.L, nr. 312, 22 november 2008
België (federaal) Grondwet Gewone wet tot vervollediging van de federale staatsstructuur, B.S. 16 juli 1993
Vlaams Gewest Decreet betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen, B.S. 25 juli 1981 Decreet betreffende de milieubeleidsovereenkomsten, B.S. 8 juli 1994 Decreet betreffende het voeren van een beleid ter aanmoediging van de technologische innovatie, B.S. 16 juli 1999 Besluit van de Vlaamse regering tot regeling van de steun aan projecten van technologisch onderzoek en ontwikkeling van het bedrijfsleven in Vlaanderen, B.S. 3 januari 2002 Decreet betreffende het economisch ondersteuningsbeleid, B.S. 25 maart 2003 Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan ondernemingen voor ecologieinvesteringen in het Vlaamse Gewest, B.S. 29 juni 2007
116
Besluit van de Vlaamse Regering tot toekenning van steun aan kleine en middelgrote ondernemingen voor ondernemerschapsbevorderende diensten, B.S. 10 maart 2009
Brussels Hoofdstedelijk Gewest Ordonnantie betreffende de preventie en het beheer van afvalstoffen, B.S. 23 april 1991 Organieke ordonnantie betreffende de steun ter bevordering van de economische expansie, B.S. 10 januari 2008 Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering betreffende de steun voor algemene investeringen, B.S. 14 augustus 2008 Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering betreffende de steun inzake pre-activiteit en de steun voor studies en diensten van externe consultants, B.S. 14 augustus 2008
Waals Gewest Décret relatif aux déchets, B.S. 2 augustus 1996 Décret relatif aux incitants régionaux en faveur des grandes entreprises, B.S. 8 april 2004 Décret relatief aux incitants régionaux en faveur des petites ou moyennes entreprises, B.S. 8 april 2004
Nederland Grondwet Wet van 15 december 1995, houdende vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen Wet Milieubeheer Regeling van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 4 februari 2004, nr. DGM/KVI 2003131735, houdende regels met betrekking tot subsidies op het gebied van milieugerichte technologie (‘Subsidieregeling milieugerichte technologie’) Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 september 2007, nr. SAS/200786089, houdende regels voor het subsidiëren van projecten ter voorkoming en vermindering van zwerfafval (hierna: ‘Subsidieregeling aanpak zwerfafval’) Regeling van de Minister van Economische Zaken van 3 december 2008, nr. WJZ/8187683, houdende vaststelling van subsidie-instrumenten op het terrein van innoveren (hierna: ‘Subsidieregeling innoveren’), Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008 1
Art. 5.14 e.v. Subsidieregeling innoveren, Staatscourant nr. 1886, 15 december 2008
117
Regeling van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 9 februari 2009, nr. DGM/K&L2009006710, houdende regels inzake aanwijzing van investeringen die in het belang zijn van het Nederlandse milieu (hierna: ‘Aanwijzingsregeling willekeurige afschrijving en investeringsaftrek milieu-investeringen’), Staatscourant nr. 2479, 17 februari 2009
Verenigde Staten Grondwet Code of federal regulations Resource Conservation and Recovery Act American Recovery and Reinvestment Act
Duitsland Grondwet Gesetz zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Beseitigung von Abfällen (Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz - KrW-/AbfG), BGBl. I S. 2705, 27 september 1994 Richtlinie des Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zur Förderung von Investitionen mit Demonstrationscharakter zur Verminderung von Umweltbelastungen, 4 februari 1997
Frankrijk Grondwet Loi n° 95 – 101 du 2 février 1995, “Loi relative au renforcement de la protection de l’environnement” Ordonnance du 18 septembre 2000, J.0. 21 septembre 2000 Ordonnance n° 2005-722 du 29 juin 2005 relative à la création de l'établissement public OSEO et à la transformation de l'établissement public Agence nationale de valorisation de la recherche en société anonyme Code de l’environnement Charte de l’environnement
Internationaal Agreement on subsidies and countervailing measures Agreement on Tariffs and Trade (GATT)
118
Literatuur
Ackerman, F., Why do we recycle: markets, values and public policy, Washington D.C., Island Press, 1997, 210 p. Ali, P.A.U., Yano, K., Eco-finance: the legal design and regulation of market-based environmental instruments, Kluwer Law International, Den Haag, 197 p. Anthuenis, R., Milieutechnologieën: end-of-pipe versus clean technologies, Gent, Universiteit Gent, 1998, 119 p. Beintema, N., “Hoe meer afval, des te beter”, Natuurwetenschap en techniek 2006, afl. 10, p. 22 – 31 Bongaerts, J.C., Deketelaere, K., Schuurman, J., van Orshoven, P., Ecotax en andere financiële instrumenten in het milieurecht, Zwolle, Tjeenk Willink, 1995, 161 p. Boon, P.J., Amerikaans staatsrecht, Zwolle, Tjeenk Willink, 1992, 177 p. Borland, L.J., Introduction to environmental law, New York, Practising law institute, 1990, 720 p. Bothe, M., Sand, P.H., La politique de l’environnement: de la réglementation aux instruments économique – Environmental policy : from regulation to economic instruments, Den Haag, Martinus Nijhoff Publishers, 2003, 923 p. Braeckevelt, A., “Afval is niet langer afval”, Argus milieumagazine 2004, afl. 3, p. 12 – 18 Braungart, M., McDonough, W., Cradle to cradle: rethinking the way we make things, New York, North Point, 2002, 193 p. Brussaard, W., “Milieurecht in de Verenigde Staten”, Milieu & Recht 1993, afl. 11, p. 594 – 603 Brysbaert, M., Psychologie, Gent, Academia Press, 2006, + 817 p. Cans, C., Lamarque, J., Code de l’environnement: annoté en commenté, Parijs, Dalloz, 2002, 2739 p. Ceenaeme, J., Gansemans, J., Harlem, S., Thys, C., Vercammen, D. (eds.), “KMO’s krijgen subsidies voor milieuadvies”, De milieukrant 2004, afl. 2, p. 4 Ceenaeme, J., Gansemans, J., Harlem, S., Thys, C., Vercammen, D. (eds.), “Presti 5 wil acties op werkvloer van KMO stimuleren”, De milieukrant 2004, afl. 3, p. 4 Ceenaeme, J., Gansemans, J., Harlem, S., Thys, C., Vercammen, D. (eds.), “Gemeenten krijgen subsidies voor drankautomaten zonder wegwerkverpakkingen”, De milieukrant 2004, afl. 9, p. 3 Ceenaeme, J., Gansemans, J., Harlem, S., Thys, C., Vercammen, D. (eds.), “Vlaanderen scoort met drie LIFE-projecten rond natuur”, De milieukrant 2004, afl. 13, p. 4 Ceenaeme, J., Gansemans, J., Harlem, S., Thys, C., Vercammen, D. (eds.), “Europa lanceert LIFE+ voor financiering milieuprojecten”, De milieukrant 2004, afl. 19, p. 4
119
Common, M., Stagl, S., Ecological economics: an introduction, Cambridge, Cambridge University Press, 2005, 560 p. Decalf, L., “Restafvalzak slankt af”, Lokaal 2004, afl. 10, p. 26 – 27 Deketelaere, K., Milieurechtlexicon, Antwerpen, Kluwer Rechtswetenschappen, 1996, 454 p. Deketelaere, K., Faure, M., Ius commune en milieurecht: actualia in het milieurecht in België en Nederland, Antwerpen, Intersentia, 1997, 399 p. Deketelaere, K. (ed.), Handboek Milieurecht, Brugge, die Keure, 2001, 1579 p. Deketelaere, K. (ed.), Handboek milieu- en energierecht, Brugge, die Keure, 2006, 1801 p. Deketelaere, M. (ed.), Recente ontwikkelingen in het afvalstoffenrecht, Brugge, die Keure, 1995, 224 p. Deltour, B., “Het nieuwe Waalse afvalstoffendecreet”, Milieurecht Info 1996, afl. 11 – 12, p. 30 – 35 De Bruycker, P., Morrens, P., Afvalgids: juridische wegwijzer voor de Vlaamse ondernemer, Mechelen, Kluwer, 2005, 736 p. De Cleer, E., Afval en afvalverwerking, Brugge, HPI Brugge, 1991, 51 p. De Clercq, M. Senesael, F., Struyf, I. e.a., Het gebruik van vrijwillige instrumenten voor de realisatie van een duurzame ontwikkeling: eindrapport, Brussel, Federale diensten voor wetenschappelijke, technische en culturele aangelegenheden, 2001, 40 p. De Clercq, M., Economie toegelicht, Antwerpen, Garant, 2002, 632 p. De Pue, E., Lavrysen, L., Stryckers, P., Milieuzakboekje: leidraad voor de milieuwetgeving in Vlaanderen, Mechelen, Wolters Kluwer business, 2007, 1137 p. Disselhoff, T., “Life+ bringt neuen Schwung in die EU-Naturschutzförderung”, Natur und Landschaft 2007, p. 284 – 285 Drupsteen, Th.G., Koeman, N.S.J., Wet Milieubeheer: tekst en commentaar, Deventer, Kluwer, 1996, 533 p. Dujardin, J., Vande Lanotte, J., Basisbegrippen publiekrecht, Brugge, die Keure, + 360 p. EPA Office of Solid Waste, A study of potential effects of market forces on the management of hazardous secondary materials intended for recycling, Fairfax, EPA, 2006, 91 p. Farber, R.W., Findley, D.A., Environmental law in a nutshell, Saint Paul (Minn.), West Publishing Co, 1983, 343 p. Gandy, M., Recycling and the politics of urban waste, Londen, Earthscan, 1994, 149 p. Gernaey, K., “Vlaams uitvoeringsplan van de Europese recyclagerichtlijn”, Het Ingenieursblad 2004, afl. 4, p. 62 – 63 Gernaey, K., “Bagger in de slipstream van recyclage”, Het Ingenieursblad 2004, afl. 4, p. 65 - 66 Godden, F., “Recycling hoeft geen ijdel woord te zijn”, Eos 2001, afl. 3, p. 106 – 107
120
Goedertier, G., Vande Lanotte, J., Overzicht publiekrecht, Brugge, die Keure, 2001, + 1291 p. Goldman, M.I. (ed.), Controlling pollution: the economics of a cleaner America, Englewood Cliffs, Prentice-Hall Inc., 1967, 175 p. Goluh, J. (ed.), New instruments for environmental policy in the EU, Londen, Routledge, 1998, 270 p. Goudstein, E.S., Economics and the environment, Hoboken (NJ), Johny Wiley & Sons, 2008, 512 p. Gourlay, K.A., World of waste: dilemmas of industrial development, Londen, Zed Books, 1992, 247 p. Griffin, S.M., American constitutionalism : from theory to politics, Princeton, Princeton University Press, 1996, 216 p. Gunther, G., Sullivan, K.M., Constitutional law, New York, Foundation Press, 2004, 1612 p. Hannequart, J.P., Lesne, A., Le droit bruxelllois en matière de déchets dans une perspective comparative, Brussel, Association belge pour le droit de l’environnement, 1992, 108 p. Heyman, J., Somers, W., Verhoeven, A., Milieurecht in kort bestek, Brugge, die Keure, 1996, 207 p. Jans, J.H., Vedder, H.H.B., European environmental law, Groningen, European law publishing, 2008, 496 p. Kortmann, C., Prakke, L., Constitutional law of 15 EU member states, Deventer, Kluwer, 2004, 979 p. Kromarek, P., Smith, T.T., Understanding US and European environmental law: a practicioner’s guide, Londen, Graham and Trotman, 1989, 176 p. Lavdas, K.A., Mendrinou, M.M., Politics, subsidies & competition: the new politics of state intervention in the European Union, Cheltenham, Elgar, 1999, 190 p. Lavrysen, L., Handboek milieurecht, Mechelen, Kluwer, 2006, 643 p. Leijendekker – van Kaam, H.P.H.M., “Het hoofdstuk Afvalstoffen in de Wet Milieubeheer: een overzicht”, Milieu & Recht 1993, afl. 12, p. 657 – 667 Lowenfield, A.F., International economic law, Oxford, Oxford University Press, 2008, 956 p. McDounough, W., Cradle to cradle: afval = voedsel, Heeswijk, Search Knowledge, 2007, 237 p. McGuire, S., Smith, M., The European Union and the United States: competition and convergence in the global arena, New York, Palgrave Macmillan, 2008, 324 p. McMahon, T.M., Schlickman, J.A., Van Riel, N., International environmental law and regulation, Londen, Butterworth, 1991, meerv. gepag. Michalowski, S., Woods, L., German constitutional law: the protection of civil liberties, Brookfield, Ashgate/Dartmouth, 1999, 373 p. Opschoor, H., Turner, K., Economic incentives and environmental policies: principles and practice, Dordrecht, Kluwer Academic, 309 p. Proost, S., Rousseau, S., Inleiding tot de milieueconomie, Leuven, Acco, 2007, 260 p.
121
Reisch, L.A., Røpke, I., The ecological economics of consumption, Cheltenham, Elgar, 2004, 259 p. Rousso, A.S., Shah, S.P., “Packaging taxes and recycling incentives: the German green dot program”, National Tax Journal 1994, p. 689 – 701 Santa Maria, A. (ed.), Competition and state aid. An analysis of EC practice, Alphen aan den Rijn, Kluwer Law International, 2007, 408 p. Sauviller, R., “De afvalrevolutie: zero waste”, Eos 2007, afl. 3, p. 30 – 35 Seerden, R., Heldeweg, M. (eds.), Public environmental law in the European Union and in the United States: a comparative analysis, Den Haag, Kluwer Law International, 2002, 583 p. Tietenberg, T.H., Environmental economics & policy, Boston, Pearson/Addison Wesley, 2006, 238 p. Urban forums for Sustainable Development, Let’s tackle waste: preventing, reducing and recycling waste in the city, Delft, International Institute for the Urban Environment, 1998, 28 p. Van der Veken, H. (ed.), Financiële aspecten van de bedrijfsinterne milieuzorg, Antwerpen, Standaard, 1998, 229 p. Van Hoorick, G., Handboek ruimtelijk bestuursrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006, 373 p. Wens, B., Huisvuilverbranding: een grootschalige “end-of-the-pipe”-oplossing voor het afvalprobleem, Brussel, Bond Beter Leefmilieu, 1990, 27 p. Wolfrum, R. (ed.), Enforcing environmental standards: economic mechanism as viable means?, Berlijn, Springer, 1996, 340 p. World Commission on Environment and Development, Our common future, Oxford, Oxford University Press, 1987, 383 p. X, Milieheffingen en –subsidies, Mechelen, Kluwer, 2008, 597 p.
122
