Realisatie maatschappelijke doelstellingen – met lokale partijen – bij gebiedsontwikkeling George de Kam Oktober 2008.
Inhoud Inleiding ...................................................................................................................... 1 Belang structuurvisie .................................................................................................. 1 Afspraken met lokale corporaties?.............................................................................. 2 Mogelijke oplossingen ................................................................................................ 3
Inleiding Deze notitie geeft een kort overzicht van de mogelijkheden voor gemeenten om de realisatie van maatschappelijke doelstellingen bij gebiedsontwikkeling te bevorderen, en daarbij eventueel specifiek lokale corporaties in te schakelen. Dit laatste kan het geval zijn wanneer de gemeente bij de ontwikkeling van een locatie structureel wil samenwerken met een klein aantal lokaal gevestigde of lokaal actieve corporaties, waarbij over en weer de intentie is om een breed pakket aan prestaties overeen te komen. Bij het vormgeven van de betrokkenheid van corporaties spelen enkele zaken op de achtergrond. Corporaties mogen 10 jaar vooruitlopend op het realiseren van een bouwbestemming gronden kopen. De inbedding van corporatieactiviteiten in prestatieafspraken wordt versterkt, en corporaties hebben meer mogelijkheden, ambities en ervaring met het ontwikkelen van een breed vastgoedprogramma inclusief maatschappelijk vastgoed. Verder is op 1 juli 2008 de nieuwe Wet ruimtelijke ordening in werking getreden. Deze wet bevat niet alleen een nieuw ruimtelijk planstelsel, maar ook een gemoderniseerde regeling terzake van de grondexploitatie. Met name op basis van laatstgenoemde regeling kunnen gemeenten in situaties waar zij niet zelf over de grond beschikken grondeigenaren desnoods dwingen (mochten onderhandelingen niet tot een bevredigend resultaat leiden) om een evenredige bijdrage te betalen aan de grondexploitatiekosten. Ook kan een gemeente eisen dat een bepaald percentage van de gronden beschikbaar gesteld wordt voor sociale huur- en koopwoningen en voor particulier opdrachtgeverschap. Deze regelingen wordt hierna aangeduid als ‘Grondexploitatiewet’, hoewel deze feitelijk dus geen aparte wet is, maar onderdeel uitmaakt van de nieuwe Wro.
Belang structuurvisie De nieuwe Wet ruimtelijke ordening vraagt gemeenten een structuurvisie op te stellen voor het gehele grondgebied van de gemeente. In deze planfiguur moeten gemeenten hun ruimtelijk beleid weergeveni.
Het is van belang dat de gemeente in de structuurvisie opneemt dat zij in principe op alle locaties die daarvoor in aanmerking komen een gemengd bouwprogramma en maatschappelijke voorzieningen wenst te laten realiseren, en dat zij voor sociale bouw en maatschappelijke voorzieningen rekenen met gematigde grondprijzen. Dit is een essentieel signaal naar marktpartijen die zelfrealisatie overwegen, en heeft op wat langere termijn ook een drukkend effect op de verwervingsprijzen van ruwe grond (immers, de verwachtingswaarde wordt er door gedrukt). Verwezen zij naar ervaringen in de gemeente Middelburgii. Deze werking van expliciet staand beleid naast bestemmingsplannen was er ook voor 1 juli 2008 al in onderhandelingen met ontwikkelaars. Daarnaast is de structuurvisie belangrijk omdat in de Grondexploitatiewet is bepaald dat financiële bijdragen van ontwikkelaars aan ruimtelijke ontwikkelingen alleen maar in grondexploitatieovereenkomsten mogen worden opgenomen indien deze gebaseerd zijn op een structuurvisieiii. In een structuurvisie kunnen overheden ruimtelijke voorzieningen opnemen, en vervolgens kunnen voor de bekostiging van die voorzieningen overeenkomsten worden gesloten met marktpartijen. Dit is belangrijk, omdat op deze wijze ‘deals op maat’ kunnen worden gesloten met eigenaren/ontwikkelaars van de verschillende deellocaties, zonder dat het nodig is een exploitatieplan te maken. Bovendien biedt de structuurvisie een basis voor fondsbijdragen voor bovenplanse voorzieningen (bijvoorbeeld groen) in situaties waar de hier voor genoemde vrijwillige overeenkomsten niet tot stand komen, en kosten verhaald moeten worden op basis van een exploitatieplan iv. Van de bepaling die hiervoor de grondslag geeft moet echter niet teveel worden verwacht. In de literatuur is aangegeven dat deze bepaling feitelijk geen meerwaarde heeft omdat ook bij de toerekening van fondsbijdragen aan uitgeefbare gronden steeds de drie kostenverhaalscriteria profijt, causaliteit en proportionaliteit gelden. Indien en voor zover de bepaling zou beogen deze drie criteria te ‘omzeilen’ is hij namelijk in strijd met het systeem van kostenverhaal van de Grondexploitatiewet. Structuurplannen die nog onder de oude WRO zijn gemaakt worden onder de nieuwe Wro automatisch structuurvisies. Belangrijk is ook dat de wet de mogelijkheid biedt om ook voor (deel)aspecten van het gemeentelijk beleid structuurvisies te makenv. Het is interessant om de komende tijd te onderzoeken welke mogelijkheden dat biedt voor een ruimtelijke vertaling van gemeentelijk beleid voor wonen, welzijn en zorg.
Afspraken met lokale corporaties? De grondexploitatiewet geeft gemeenten die niet zelf over bouwgrond beschikken de mogelijkheid een aandeel sociale woningbouw veilig te stellen wanneer de gronden door particulieren worden ontwikkeld. Maar deze wet (noch enig ander publiekrecht) geeft gemeenten niet de bevoegdheid om anderen te verplichten een aandeel in de bouwproductie exclusief aan specifieke (lokale) corporaties te gunnen. Terwijl dit in een aantal gevallen wel door gemeente en corporaties gewenst wordt. Enkele argumenten die voor en tegen een dergelijke vorm van exclusiviteit pleiten staan hieronder opgesomd:
2
•
•
Argumenten pro: werken met partners die in de lokale samenleving geworteld zijn, lokale besteding revolving fund, op breed terrein actief in gehele stad, ‘geven en nemen’ in langdurige relatie met gemeente, langdurig commitment in prestatieafspraken, gezamenlijk belang bij goed beheer, toegankelijkheid voor lokale huurders en stakeholders, lokale werkgelegenheid… Argumenten contra: niet transparant, lage dynamiek, remt innovatie, mogelijke investeringsimpuls van buiten wordt niet geactiveerd, ……
Mogelijke oplossingen Als dat niet langs publiekrechtelijke weg mogelijk is, hoe kan dan eventueel toch wel participatie van lokale corporaties geregeld worden? 1. De eerste mogelijkheid is dat corporaties bouwrechten ontlenen aan grondeigendom, zoals ook veel projectontwikkelaars doen. Grondposities van corporaties kunnen versterkt worden door toepassing van de Wet voorkeursrecht gemeenten, waarbij de gemeente verkopen van grond aan corporaties door laat, en aan andere partijen niet. De gemeente hoeft dan dus niet zelf aan te kopen. Voor het honoreren van de ingenomen grondposities (bij gemeentelijke grondexploitatie) wordt dan het bouwclaim- of joint venture model gebruikt. Een andere vorm is dat de gemeente corporaties met grondposities (in samenwerking met marktpartijen) zelf laat ontwikkelen (het concessiemodel). 2. De tweede mogelijkheid is dat de gemeente corporaties uitnodigt om te participeren in een grondexploitatiemaatschappij, waarin naast de gemeente ook andere partijen met grondposities participeren. Corporaties zouden een aandeel in de grondexploitatiemaatschappij kunnen kopen. 3. De derde mogelijkheid is dat de gemeente hetzij als (mede)eigenaar van grond, het zij door druk uit te oefenen in onderhandelingen met marktpartijen die zelf de grondexploitatie voor hun rekening nemen, er voor zorgt dat bouwrijpe grond aan corporaties wordt verkocht (met een gematigde prijs voor sociaal, en een marktconforme prijs voor de rest) 4. De vierde mogelijkheid is dat de gemeente (mits zij een grondpositie heeft) de corporaties (met een zekere mate van competitie) uitnodigt een bod te doen voor ontwikkeling van een deel van het programma. 5. Bij gebruik van de vierde mogelijkheid kan de gemeente er naar streven de omschrijving van het bod zo te maken dat inschrijving onaantrekkelijk wordt voor commerciële partijen en voor niet-lokaal gebonden of gevestigde corporaties. De eerste drie mogelijkheden komen relatief vaak voor. De vierde mogelijkheid wordt door een aantal gemeenten gebruikt, en kan leiden tot relatief hoge grondopbrengsten omdat corporaties tegen elkaar op gaan bieden. Daarnaast zijn er gemeenten die niet alleen de hoogste opbrengst, maar ook de gewenste continuïteit en kwaliteit in relaties met en prestaties van corporaties een belangrijke rol willen laten spelen. Voor hen zou mogelijkheid vijf een optie zijn. Daarmee is nog maar weinig ervaring in het land. De richting waarin gezocht moet worden is het aanbieden van zo integraal mogelijke pakketten. Dan kunnen we bijvoorbeeld denken aan verschillende categorieën woningen, zorgvastgoed, zorginfrastructuur, maatschappelijke voorzieningen, wellicht ook een
3
meerjarige beheer en onderhoudsverplichting voor openbare ruimte en inspanningen voor leefbaarheid, inschakeling gehandicapte werknemers uit lokale instellingen of SW (Sociale Werkvoorziening) bedrijven. Voor een eerste oriëntatie op de mogelijkheden en begrenzingen die hierbij in zicht komen kan gekeken worden naar de praktijk van duurzaam en sociaal aanbesteden. Het Besluit aanbesteding overheidsopdrachten (Bao) wijst op de beperkte mogelijkheden die EU aanbestedingsregels bieden om sociale criteria een rol te laten spelen in de gunningsen uitvoeringsfase. Het is bijvoorbeeld mogelijk om te eisen dat een gedeelte van de opdracht wordt uitgevoerd door langdurig werklozen of mensen met een handicap, of dat er gebondenheid is aan een lokaal SW bedrijf, dan wel werkzaamheden voor te behouden voor sociale werkplaatsen. Verwezen zij ook naar een Mededeling van de Europese Commissie over integratie van sociale aspecten in overheidsopdrachten. Van belang zijn ook de inzichten van PIANOo, dat staat voor professioneel en innovatief aanbesteden, netwerk voor overheids opdrachtgevers. Hier wordt naar voren gebracht dat het hebben van ervaringen met opdrachten met een groen of sociaal karakter als selectiecriterium kan worden gebruikt. En tenslotte lichten we enkele elementen uit de Nota Inkoop en Aanbestedingsbeleid van de gemeente Arnhem (2005). Deze gemeente maakt geen onderscheid naar lokale bedrijven, maar Arnhemse bedrijven worden op eigen verzoek in de gelegenheid gesteld om te offreren. Bij naar prijs en kwaliteit gelijke aanbiedingen heeft Arnhem de intentie om te trachten in eerste instantie met lokale leveranciers tot overeenstemming te komen. Onder de drempel worden wel aanbestedingen gedaan ten behoeve van optimale regionale participatie, startende ondernemers en MKB. Bij meervoudige ondershandse aanbestedingen wordt voor 1/3 lokale/regionale partijen gekozen. En de gemeente laat in voorkomende gevallen meewegen of ook een bijdrage wordt geleverd aan andere gemeentelijke doelstellingen.
i
Art. 2.1.lid 1 Wro. De structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de ruimtelijke ontwikkeling van het grondgebied, alsmede de hoofdzaken van het door de gemeente te voeren ruimtelijk beleid. De structuurvisie gaat tevens in op de wijze waarop de raad zich voorstelt de voorgenomen ontwikkeling te doen verwezenlijken.
ii
Lezing wethouder A. de Vries (gemeente Middelburg) op symposium bijzondere leerstoel Maatschappelijk ondernemen met grond en locaties 2 oktober 2007. (gedeeltelijk; het volledige verslag is te vinden op www.ru.nl/fm/kam ) Sociale winst De kentering kwam na opstelling van de nieuwe nota ‘Grondbeleid 2003-2006’. Sindsdien zijn alleen bestemmingswijzigingen van kracht wanneer de gemeente de grond in handen heeft. “Wie nu zaken met ons doet rond grondverkoop, komt alleen nog via de voordeur binnen”, aldus De Vries, die er later bij meldt dat dit een beslissing is die op de grens balanceert. “We hebben grote sloten op de achterdeur gezet. Sinds vier jaar proberen we te sturen op de inkoopsprijs van de grond. Hierdoor zien we de grondprijs dalen. We betalen nu bijvoorbeeld € 20,- per vierkante meter, eerder € 35,-. We doen dit niet om economische winst te maken of de baas te spelen, maar om sociale winst te maken. We zetten dus de grondpositie in bij onze regietaak. Zo is het een beleidsinstrument geworden voor ons woonbeleid,
4
speelruimtebeleid en binnen zorg, welzijn en dienstverlening in de wijken. Het geld dat we overhouden zetten we in om de kwaliteit te verbeteren.” iii
Art 6.24 lid 1a Wro. Art 6.13 lid 7 Wro. Bovenplanse kosten kunnen voor meerdere locaties of gedeelten daarvan in de exploitatieopzet worden opgenomen in de vorm van een fondsbijdrage, indien er voor deze locaties of gedeeltes daarvan een structuurvisie is vastgesteld welke aanwijzingen geeft over de bestedingen die ten laste van het fonds kunnen komen. v Art 2.1 lid 2 Wro. De gemeenteraad kan voor aspecten van het gemeentelijk ruimtelijk beleid een structuurvisie vast stellen. iv
5
