Gebiedsontwikkeling met behulp van pps

Gebiedsontwikkeling met behulp van pps

Gebiedsontwikkeling met behulp van pps

4

 Hoe komt een pps-gebieds- ­  ontwikkeling tot stand? 

6 2

 Waarom vereist gebieds- 

5

 ­ontwikkeling maatwerk? 

3

 Hoe verloopt de uitwerking   door de overheid? 

 Hoe springen publieke en   private spelers om met risico’s? 

 Hoe kan pps gebieds-   ­ontwikkeling ondersteunen? 

9 7

 Wat is de taak van publieke   spelers bij de uitvoering? 

8

 Hoe kan de overheid   bijdragen tot succes? 

1

 Wat komt u te weten   in deze brochure? 

04

INHOUD

 En verder? 

INHOUD

 1.  2.

Wat komt u te weten in deze brochure?

6

5.3

Hoe kan u de risico’s inschatten en beheersen?

23

Waarom vereist gebiedsontwikkeling maatwerk?

8



› Stap 1: doelstellingen analyseren

24

2.1

Centrumontwikkeling

8



› Stap 2: inventarisatie van de potentiële risico’s

24

2.2

Buurtontwikkeling

9



› Stap 3: risicoanalyse

24

2.3

Bedrijventerreinen

9



› Stap 4: monitoring van risico-indicatoren

25

2.4

9



› Stap 5: kiezen en uitvoeren van beheersmaatregelen 25

Hoe kan pps gebiedsontwikkeling ondersteunen?

10



› Stap 6: evalueren van beheersm aatregelen

25

3.1

Waarom werken private en publieke partijen samen?

10



› Terug naar stap 1 of stap 3

25

3.2

Wie zijn de publieke spelers?

12

Hoe verloopt de uitwerking door de overheid?

26



› Steden en gemeenten

12

6.1

Initiatie

26



› Autonome gemeentebedrijven

12



› Welke beslissingen moet de stuurgroep nemen?

26



› Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden

13



› Waar houdt de procesmanager rekening mee?

27



› De Vlaamse overheid

13



› Wat werken de projectgroepen uit?

29



› Andere publieke partners

15



› Goede raad

30

3.3

Wie zijn de private spelers?

15

6.2

Structurering

30



› Projectontwikkelaars

15



› Welke knopen moet de stuurgroep doorhakken?

31



› Investeerders

16



› Waar let de procesmanager op?

32



› Bouwondernemingen

16



› Waarvoor staan de projectgroepen in?

33



› Consortia

16



› Goede raad

35



› Consultants

17

6.3

Selectie

35

3.4

Hoe kan u rekening houden met derden?

17



› Waar moet de stuurgroep het mee eens zijn?

36

Hoe komt een pps-gebiedsontwikkeling tot stand?

18 



› Wat dient de procesmanager uit te zoeken?

36

4.1

Voorfase

18



› Goede raad

39

4.2

Uitwerkingsfase

18

Wat is de taak van publieke spelers bij de uitvoering?

40

4.3

Uitvoeringsfase

19

7.1

Bouw

40

 3.

 4.

Ontwikkeling van uitbreidingsgebieden

 6.

 7.

 5.

Hoe springen publieke en private spelers



om met risico’s?

20 

7.2

Exploitatie en onderhoud

40

7.3

Evaluatie

41

5.1

Wat is het belang van risico’s bij pps

20

5.2

Welke risico’s zijn er?

21

 8.

Hoe kan de overheid bijdragen tot succes?

42

 9.

En verder?

44



› Omgevingsrisico’s

21



› Projectrisico’s

22

9.1

Verder lezen

44

9.2

Verder surfen



› Organisatierisico’s

22

9.3

44

Verder contact

44

1. WAT KOMT U TE

M

isschien is uw stad of gemeente van plan een leegstaande en vervuilde industriële

site om te vormen tot sportterreinen, een verwaarloosde buurt op te waarderen, of nieuwe sociale woningen te bouwen in een woonuitbreidings­ gebied? Misschien is bij de discussies over de realisatie daarvan de term publiek-private samenwerking (pps) gevallen? Misschien leek het wel of dankzij pps, de ingreep probleemloos en op andermans kosten uitgevoerd kon worden? Misschien leek dat wel te mooi om waar te zijn…

De overheid beschikt over tal van instrumenten, die ze naar eigen inzicht, waarden en doelstellingen kan inzetten.

Deze brochure is in de eerste plaats gericht aan personen die op een of andere manier betrokken zijn bij een lokaal bestuur: burgers, ambtenaren, raadsleden, schepenen, of wie weet, zelfs de burgemeester… Ook aannemers, projectontwikkelaars of

vastgoedondernemers zouden hieruit inzicht kunnen halen in de denk- en werkwijze die een lokale overheid aan de dag legt wanneer gebiedsontwikkeling via een pps-constructie uitgevoerd wordt. De bedoeling is om klaarheid te brengen in een

06

aantal ideeën die over publiek-private samenwer-

WAT KOMT U TE WETEN IN DEZE BROCHURE?

WETEN IN DEZE BROCHURE?

king de ronde doen. Pps is een van de manieren waarop de overheid beroep doet bij haar streven naar manieren om beter tegemoet te komen aan de verwachtingen van de burgers, door rekening te houden met efficiëntie, flexibiliteit en rendabiliteit. Pps is daartoe een middel, maar mag geen doel op zich zijn. De overheid beschikt immers over tal van instrumenten, die ze naar eigen inzicht, waarden en doelstellingen kan inzetten.

in uw gemeente. Het is gebruikelijk en zelfs aan te raden dat bij gebiedsontwikkelingen de omwo-

 Vragen en antwoorden 

nenden, natuur-, middenstand- en andere vereni-

Maar in welke opzichten verschilt pps dan van

gingen betrokken worden, maar een verplichting

een gewone aanbesteding? Wat kan u dan wel

daartoe bestaat veelal niet. Ook private partijen die

verwachten van pps? Wat zijn de concrete impli-

actiever willen gaan inspelen op de nood aan pps

caties? Hoe kan een lokaal bestuur er mee aan

bij lokale besturen gaan geen tips vinden, maar

de slag? Wat kan ze verwachten van de private

kunnen uit deze brochure wel inspiratie halen.

partners? In deze brochure zal u talrijke vragen be­ antwoord zien.

Met deze brochure wenst het Vlaams Kenniscentrum PPS u inzicht te verschaffen in de logica

Wat u niet uit deze brochure haalt, is een visie

achter een publiek-private samenwerking en u in

op wat tot de kerntaken van de overheid hoort.

staat te stellen mee te denken en mee te praten

Hoewel dat fundamenteel is voor pps, moet elke

over projecten in uw omgeving. In die zin hopen

overheid een dergelijke visie voor zichzelf bepalen.

wij dat deze brochure voor u een vruchtbare bron

Wat u er ook niet in vindt, is de manier waarop

van informatie kan zijn.

u invloed kan uitoefenen op de gang van zaken

2. WAAROM VEREIST G

ebiedsontwikkeling is een verzamelterm voor projecten van een zekere omvang in

zowel stedelijke als landelijke gebieden. Vaak hoort u de term stadsvernieuwing gebruiken voor vernieuwing en sanering van verpauperde stadswijken. Maar dat is slechts een van de vele vormen die een gebiedsontwikkeling kan aannemen. Het kan immers ook gaan om de herinrichting van bedrijventerreinen op vervuilde sites die bovendien niet meer goed voor het verkeer ontsloten zijn… Voor grotere gebieden buiten de stad spreekt men

het Vlaams Gewest, grondeigenaars, omwonen-

soms van streekontwikkeling. Hoewel gebiedsont-

den… Die staan onderling in contact en hebben

wikkelingen zeer sterk van elkaar kunnen verschil-

soms uiteenlopende behoeften, bijvoorbeeld

len, hebben ze toch een aantal gemeenschappe-

inzake bereikbaarheid.

lijke kenmerken:

Er zijn dus veel variabelen in het spel, wat tot resul-

›› Gebieden worden om veel verschillende redenen

taat heeft dat geen twee gebiedsontwikkelingen

geherwaardeerd en herontwikkeld: functies die

exact hetzelfde zijn. Het gaat bijgevolg om indi-

met elkaar in conflict komen, verloedering en

viduele projecten die maatwerk vereisen. De on-

vervuiling, het aangrijpen van economische op-

derstaande voorbeelden illustreren de variatie die

portuniteiten… Het gaat meestal om projecten

­mogelijk is. In de praktijk is een gebiedsontwikke-

die een sociaal-economische hefboomfunctie

ling meestal een mengvorm tussen de ­onderstaande

hebben in een stadsdeel of een streek en daarbij

­types. Momenteel zijn verschillende overheden

voor een nieuwe dynamiek kunnen zorgen.

bezig met het uitvoeren van gebiedsgerichte

›› Er worden verschillende ruimtelijke functies ge-

­projecten, veelal op meer dan één plaats tegelijk. Niet

combineerd. Denk aan de functies wonen (bv.

­zelden is een afstemming tussen die projecten een

sociale woningen), werken (bv. kantoren), win-

bijkomende vereiste voor een succesvol resultaat.

kelen (bv. een winkelcentrum), recreatie (bv. een natuurpark) en vervoer (bv. een tramlijn).

08

 2.1 Centrumontwikkeling 

›› Een gebiedsontwikkeling omvat één of meer

Centra van steden en gemeenten herbergen tal

projecten waarin verschillende (publieke en pri-

van functies zoals werken, winkelen, wonen en

vate) partijen betrokken zijn: gemeentebestuur,

ontspannen. Sommige van die functies verwateren

WAAROM VEREIST GEBIEDSONTWIKKELING MAATWERK?

GEBIEDSONTWIKKELING MAATWERK? tegen de wil van lokale besturen in, terwijl ze ande-

bedrijventerrein duurzaam te ontwikkelen moet

re functies (zoals doorgaand verkeer) liever weren

zowel op de sociaal-maatschappelijke kenmerken

uit het centrum. Een centrumontwikkeling beoogt

(people), zorg voor het milieu (planet) en economi-

het herwaarderen, uitbreiden en beter combineren

sche ontwikkeling (profit) worden gelet.

van de centrumfuncties. Daarom spreekt men van een multifunctioneel programma.

Duurzame, kwalitatieve ontwikkeling van een bedrijventerrein krijgt op drie niveaus gestalte. Ten

Er komt heel wat kijken, want er zijn vaak ver-

eerste voor wat betreft de inrichting van het terrein,

schillende eigenaren en uitbaters van vastgoed

ten tweede op individueel bedrijfsniveau en ten der-

en grond. Die hebben uiteenlopende ambities en

de qua samenwerking tussen de bedrijven onder-

doelstellingen en uit verschillende hoek komen er

ling en tussen bedrijfsleven en overheid. De provin-

dus initiatieven. Daarom is bij centrumontwikke-

cie (via de Provinciale Ontwikkelings¬maatschappij

ling soms voorafgaand studiewerk vereist, zoals

of POM) speelt een steeds grotere rol bij de (her)

een marktverkenning .

ontwikkeling van bedrijfsterreinen.

 2.2 Buurtontwikkeling 

 2.4 Ontwikkeling van uitbreidingsgebieden 

Bij buurtontwikkeling is het meestal de functie

Bij de ontwikkeling van uitbreidingsgebieden is

wonen die centraal staat. Andere functies van het

het de ontwikkeling van nieuwe woningbouw die

gebied, zoals vervoer, worden daarvan ten dienste

domineert. Ook winkelen is vaak een belangrijke

gesteld. Dat is een belangrijk verschil met centrum-

functie. Het gaat dikwijls over landbouwgrond die

ontwikkeling, waar de verschillende functies elkaar

wordt verkaveld voor woningen. Daardoor zijn

noodzakelijkerwijs wederzijds moeten versterken.

er een beperkt aantal grondeigenaren betrokken

1

Zulke buurtontwikkelingen hebben de herople-

(landbouwers, marktpartijen en de gemeente).

ving van een buurt als doel. De overheid is meestal de

De gemeente kan er voor kiezen zelf het plan

enige initiatiefnemer in dergelijke gebieden. Daarbij

te maken en later aan te besteden of te selecteren

is publiek-publieke samenwerking belangrijk.

(sturing op kwaliteit). Ze kan ook de planvorming al in een vroeg stadium aan een marktpartij over-

 2.3 Bedrijventerreinen 

laten (prijsmaximalisatie en innovatie). Die invloed

Bedrijventerreinen roepen een beeld op van een

van marktpartijen op de planvorming neemt re-

grauwe omgeving met veel hinder en verontreini-

cent toe. Ook politiek-ideologische argumenten

ging. Toch wint de duurzame, kwalitatieve ontwik-

kunnen hierbij een rol spelen.

keling van bedrijventerreinen aan belang. Om een 1 Zie publicatie Marktraadpleging door openbare besturen uitgegeven door het Kenniscentrum PPS

3. HOE KAN PPS kers, verfraaien van de stad of gemeente…), vaak zijn er echter ook opportuniteiten voor private partijen (nieuwe woningen, winkels, bedrijventerreinen…). Die meerwaarde voor beide partijen is de motivatie om in een pps te stappen. Het bedrijfsleven kan bijdragen aan een vanuit commercieel oogpunt aantrekkelijk project. De overheid creëert perspectief op een hogere kwaliteit (bv. door een integrale aanpak, extra opportuniteiten,…) en een reductie van projectkosten. Pps is een instrument om gebiedsontwikkelingsprojecten voor te bereiden, een aantal keuzes te

P

maken over de uitvoering en de risico’s te beheren ps is in de eerste plaats een alternatief voor

die verbonden zijn aan de exploitatie ervan. Het

klassieke overheidsopdrachten, zoals de aan-

gaat om een middel en niet om een doel. Gebieds-

leg van een park, de aanleg van een weg, de bouw

ontwikkeling zonder pps is dus best denkbaar.

van sportinfrastructuur,…. Via een procedure van

Alle partijen moeten een opportuniteit zien die in

openbare aanbesteding krijgt het bedrijf dat de

verhouding staat met de risico’s die ze nemen. Ze

beste en meestal ook de goedkoopste offerte heeft

moeten hun doelstellingen kunnen realiseren.

ingediend, de opdracht. Bij een pps-project werken

10

de overheid en een na onderhandelingen geselec-

 3.1 Waarom werken private en publieke 

teerde privé-partner (zoals een bouwbedrijf of een

 

bank) samen aan de te realiseren doelstellingen. De

De meerwaarde van pps bij gebiedsontwikkeling

inbreng van de private partner (technische kennis,

is niet louter financieel. Naast lagere kosten of

creativiteit, rendementsgebonden denken,…) moet

hogere opbrengsten kan ze ook bestaan uit: een

zorgen voor een betere prijs-kwaliteit­verhouding

betere plankwaliteit voor evenveel geld, creatieve

en een optimalisering van de levensduur van de

ideeën waar de publieke partner zelf niet op was

infrastructuur waarin wordt geïnvesteerd.

gekomen, inbreng van expertise en ervaring van

Uit wat voorafging, kon u vaststellen dat bij een

private partijen, een meer marktconform en dus

gebiedsontwikkeling verschillende functies van de

op werkelijke noden afgestemd ontwerp of een

ruimte ontwikkeld worden. Steeds zijn er voordelen

hogere haalbaarheid door deling van risico’s. Er

voor de publieke partijen (weghalen van stadskan-

zijn dus verschillende redenen waarom publieke

HOE KAN PPS GEBIEDSONTWIKKELING ONDERSTEUNEN?

partijen samen? 

GE BIEDSONTWIKKELING ONDERSTEUNEN? en private partijen samenwerken.

houd. Voor private partijen biedt pps daarom

Voor een stads- of gemeentebestuur biedt pps

opportuniteiten om:

opportuniteiten om:

› Het rendement van investeringen in vastgoed te

› Middelen te vinden om een gebiedsontwikkeling

verhogen. Een betere inpassing van gebouwen

te financieren. Door bijvoorbeeld de exploitatie

in hun omgeving, maakt ze functioneler en vaak

van infrastructuur (zoals een parkeergarage) uit

ook esthetischer. Daardoor kan een hogere ver-

handen te geven kan de overheid privé-inves-

koopprijs of huur gevraagd worden.

teerders overhalen om de kosten voor de aanleg

› Een rendabele opdracht in het orderboekje te

ervan geheel of gedeeltelijk op zich te nemen.

krijgen. Aangezien het om een opdracht gaat

› Technische knowhow te mobiliseren om projec-

die in overleg wordt vorm gegeven, vermindert

ten te realiseren. Pps biedt mogelijkheden om

de druk om zo goedkoop mogelijk te werken.

een privé-partner innovatieve oplossingen (mee)

Overheden kunnen beter geïnformeerd worden

te laten uitdokteren. Daarbij vraagt de overheid

over kwaliteitsverschillen.

de partner bijvoorbeeld om een bepaald resul-

› Een opdracht uit te voeren die dankzij haar schaal

taat aan te bieden en hoeft ze niet zelf te kiezen

en uitstraling bijdraagt tot het prestige en de er-

hoe dat resultaat behaald moet worden.

varing van het bedrijf. Pps wordt meestal ingezet

› Projecten op te zetten die meer garanties bieden

voor een groter geheel aan projecten – een pro-

op kwaliteit en op marktconformiteit. Zo kan de

gramma. Naast eventuele schaalvoordelen hebben

overheid bij de bouw van een treinstation inspe-

grotere projecten ook een zekere bekendheid.

len op de noden van projectontwikkelaars om

› Investeringen te doen

goed bereikbare kantoren te bouwen. In zo’n

binnen een bestuurlijk

geval kan een marktconsultatie plaatsvinden die

stabiele context. Overhe-

kan leiden tot een optimalisering van het plan.

den kunnen een private

› Aankopen te vervangen door dienstverlening,

partner een duidelijke

wat budgettair en qua duurzaamheid voordelen

beleidscontext aanbieden

biedt. Zo kan de overheid beroep doen op een

waarbinnen een investering plaatsvindt of waar-

bedrijf dat met een meerjarencontract straatver-

binnen een opdracht uitgevoerd wordt. Dat leidt

Alle partijen moeten een opportuniteit zien die in verhouding staat met de risico’s die ze nemen.

lichting als dienstverlening aanbiedt, waardoor

voor de private partij tot een reductie van risico’s.

een duurder type van lampen met een langere

Taakverdeling en risicospreiding zijn sleutelwoor-

levensduur gebruikt kan worden.

den bij een pps. Die kunnen geregeld worden in

De inbreng van private partijen kan slaan op het

een contract met een privé-partner. Indien een lo-

ontwerp, de bouw, de financiering en het onder-

kale overheid haar kwaliteiten kan bundelen met

afhangt van de inzet van anderen: private partijen,

Volgende vragen staan dus centraal wanneer een lokale overheid wil toetsen of pps een meerwaarde biedt bij een gebiedsontwikkeling. › Hebben de publieke partijen eigen expertise en ervaring in huis en ervaring met een dergelijke pps en gebiedsontwikkeling? › Is er ruimte voor de inbreng van marktpartijen? Zijn er vrijheidsgraden in het plan? › Is het plan financieel haalbaar, wat zijn de risico’s en welke invloed hebben partijen daarop? › Hebben marktpartijen grondposities (eigen­ dommen op een potentiële bouwlocatie)? › Is het project complex, innovatief, heeft het een lange looptijd? › Willen de publieke partijen zeggenschap behouden over het project?

andere overheden en burgers. De regisseursrol houdt in dat lokale besturen met inzicht, visie en autoriteit leiding geven aan een proces Waar taken en bevoegdheden op een bepaald terrein duidelijk in handen liggen van de lokale overheid, spreekt men van regie in brede zin. De overheid zelf maakt inhoudelijke keuzes en probeert in samenwerking met de samenleving (private partijen en burgers) draagvlak te creëren voor haar beleidsvisies. De overheid verschijnt zelf nadrukkelijk op het toneel. Wanneer een privé-initiatief een maatschappelijk voordeel kan creëren, zal de overheid trachten samen te werken met de private partij om een win-winsituatie te creëren. Dan doet ze aan regie in enge zin: ze heeft geen formele bevoegdheid, maar draagt wel verantwoordelijkheid.

3.2.2 Autonome gemeentebedrijven De gemeenteraad kan beslissen om een autonoom gemeentebedrijf (AG) op te richten. Een AG is voldie van private actoren, kan dat leiden tot een suc-

gens het Gemeentedecreet te situeren in de ex-

cesvolle gebiedsontwikkeling.

terne verzelfstandiging van gemeentelijke activiteiten of beleidsuitvoerende taken van gemeentelijk

 3.2 Wie zijn de publieke spelers? 

belang. Het is dus een soort dochteronderneming

Uit het bovenstaande volgt dat een groot aantal

van de stichtende stad of gemeente. Een AG be-

spelers een rol kunnen spelen in een gebiedsont-

schikt over een eigen rechtspersoonlijkheid en kan

wikkeling via pps, als partner, als facilitator of als

in voorkomend geval filialen (dochters) oprichten

betrokkene vanwege de effecten die het project

met private partners.

kan hebben op bijvoorbeeld leefbaarheid, mobiliteit of milieu.

De oprichting van een AG kent verschillende voordelen: › Flexibel inspelen op de private markt.

3.2.1 Steden en gemeenten Bij gebiedsontwikkelingsprojecten via pps is de rol van lokale overheden niet louter die van opdrachtgever. In de plaats daarvan spelen ze de rol van regisseur en bepalen ze hoe projecten tot stand

12

› Een AG werkt met budgetten in plaats van begrotingen, waardoor eenvoudiger financiële middelen kunnen worden vrijgemaakt. › Een AG kan in voorkomend geval btw recu­ pereren.

komen. De regisseursrol is heel belangrijk wanneer

Voorbeelden van autonome gemeentebedrijven

het lokale bestuur verantwoordelijk is voor de tot-

zijn AG Vespa (Autonoom Gemeentebedrijf Vast-

standkoming van een project, maar tegelijk sterk

goed en Stadsprojecten Antwerpen) en AGSO

HOE KAN PPS GEBIEDSONTWIKKELING ONDERSTEUNEN?

­(Autonoom Gemeentebedrijf Stad Oostende).

› De West-Vlaamse Intercommunale (WVI) staat in voor een gebiedsgerichte en geïntegreerde

3.2.3 Intergemeentelijke samenwerkings­verbanden Op basis van het decreet intergemeentelijke

aanpak van de planning en projectontwikkeling in opdracht van 54 West-Vlaamse gemeenten en de Provincie.

samen­werking kan een intergemeentelijke samen­

› Haviland Intercommunale is een dienstverle-

werking (Intercommunale) opgericht worden, waar­

nend intergemeentelijk samenwerkingsverband

bij verschillende gemeenten samenwerken. Zo’n

voor streekontwikkeling. Alle 35 gemeenten

samenwerking is voor verschillende sectoren toe-

van het arrondissement Halle-Vilvoorde, de pro-

pasbaar, denk maar aan afvalverwerking, water- of

vincie Vlaams-Brabant, de OCMW’s van 18 ge-

elektriciteitsvoorziening.

meenten en drie andere intercommunales uit de

Naast die sectoren is ook ­gebiedsontwikkeling

streek zijn aangesloten.

(streekontwikkeling) via intergemeentelijke samen­­ werking een interessante piste. Meerdere

3.2.4 De Vlaamse overheid

­gemeenten (en eventueel andere publieke part-

In sommige gebiedsontwikkelingsprojecten is ook

ners) kunnen hierdoor samenwerken om een

de Vlaamse overheid betrokken als partner.

­gebied te ontwikkelen dat op het grondgebied van verschillende gemeenten ligt.

Dat is zo in het project ’s Hertogenmolens en Amer in Aarschot. Het gaat om het opknappen

Er zijn een drie soorten intergemeentelijke

van een belangrijk monument en betekent ook

­samenwerkingsverbanden met eigen rechts­

een eerste stap in de herwaardering van de vroe-

persoonlijkheid.

gere stadsvesten en de Demeroevers. Het agent-

› De projectvereniging is een soepele vorm van

schap Waterwegen en Zeekanaal restaureert het

samenwerking, met rechtspersoonlijkheid, met

gedeelte van het complex waardoor de Demer

als doel welomlijnde projecten te plannen, uit te

stroomt. De privé-partners nemen de restaura-

voeren en op te volgen.

tie van de bovenbouw op

De meerwaarde van pps bij gebieds­ ontwikkeling is niet louter financieel.

› De dienstverlenende vereniging: een samen-

zich. De kostprijs van de

werkingsvorm met rechtspersoonlijkheid en

restauratie van de funde-

statuten, maar zonder beheersovereenkomst,

ring bedraagt zo’n 1,5 mil-

met als doel om activiteiten te ontwikkelen waar-

joen euro. De restauratie

voor gemeenten geen overdracht van beheers­

van de bovenbouw wordt

bevoegdheid willen toestaan. Een voorbeeld van

geraamd op 2,5 miljoen euro. Een private partner

dergelijke activiteit is streekontwikkeling.

neemt de uitbating van het complex op zich en

› De opdrachthoudende vereniging: de meest

krijgt het voor 99 jaar in erfpacht. Naast de op-

verregaande vorm van samenwerking, waarbij

knapbeurt van de molens omvat het project de

de beheersovereenkomst vastgelegd is in de sta-

inrichting door de stad van enkele straten en een

tuten. De gemeenten voeren bepaalde opdrach-

plein als aangename woon- en verblijfsomgeving.

ten dus niet meer zelf uit, maar vertrouwen die

In een nabijgelegen straat bouwt een private part-

volledig toe aan de intercommunale.

ner kantoorruimtes, een 15-tal residentiële en een

In de praktijk blijken het vooral dienstverlenende

16-tal sociale appartementen.

verenigingen te zijn die instaan voor gebiedsont-

De Vlaamse overheid ondersteunt ook gebieds-

wikkeling. Dit zijn daar enkele voorbeelden van:

ontwikkeling via pps door financiële stimuli

(bijvoorbeeld onder de vorm van subsidies) toe te

de Vlaamse Regering enerzijds en private en/of pu-

kennen. Daarvoor zijn er enkele geijkte kanalen:

blieke partners anderzijds die de herontwikkeling

› Stadsvernieuwing in het Stadsdecreet

van brownfields tot doel hebben. Via zo’n conve-

Via het decreet van 2002 en bijhorende oproepen

nant krijgen projectontwikkelaars en investeerders

probeert de Vlaamse overheid een welomschre-

een aantal juridisch-administratieve en financiële

ven aantal steden aan te moedigen om stadsver-

voordelen. Die voordelen moeten de ontwikkeling

nieuwingsprojecten in het leven te roepen. De op-

van brownfieldprojecten aantrekkelijker maken

De Vlaamse overheid ondersteunt gebiedsontwikkeling via pps onder meer door financiële stimuli.

voor investeerders en projectontwikkelaars. Projecten moeten ingediend worden bij het Vlaams Agentschap Ondernemen (Vlao). › Strategische projecten in het kader van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen Met de subsidiëring van strategische projecten wil de Vlaamse Regering alle actoren aanmoedigen om

roepen houden in dat er financiële steun geleverd

een actieve rol te spelen in het verbeteren van de

wordt aan een bepaald aantal projecten, op basis

ruimtelijke kwaliteit in Vlaanderen. Enkel projecten

van de beoordeling van een multidisciplinaire jury.

die de principes van het Ruimtelijk Structuurplan

Het decreet stelt onder meer als vereiste dat de

Vlaanderen nastreven komen in aanmerking. De

projecten gerealiseerd worden in een publiek-

domeinoverschrijdende werking rond strategische

private samenwerking. Projecten moeten inge-

projecten wordt bevorderd. Uitgangspunt in het

diend worden bij het secretariaat Stedenbeleid.

nieuwe reglement vormt dus de basissubsidie voor

› De ontwikkeling van bedrijventerreinen

coördinatie. De mogelijkheid bestaat om de uit-

Nieuw aan te leggen bedrijventerreinen kunnen

bouw van een tijdelijke professionele organisatie

sinds 1 juli 1007 op Vlaamse overheidssteun re-

Het Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid

hun elektriciteitsverbruik enkel afkomstig zijn

en Onroerend Erfgoed zal minstens één keer per jaar

van hernieuwbare energiecentrales of gecom-

een oproep lanceren om projectvoorstellen in te dienen.

penseerd wordt via de aankoop van groene

Hoewel financiering en een verdeling van de fi-

stroom (uit wind, zon of biomassa) of van CO2-

nanciële risico’s een belangrijk element zijn bij pps,

uitstootrechten. Alleen als aan die voorwaarden

merken we ten slotte nog op dat een project in

wordt voldaan zal de Vlaamse overheid 30 %

principe financieel levensvatbaar moet zijn zonder

van de werken en de kosten financieren.

de eventuele subsidie. Die moet een extraatje zijn,

› De Brownfieldconvenanten Op 30 maart 2007 heeft het Vlaams Parlement

14

te ondersteunen.

kenen als ze CO2-neutraal zijn. Concreet mag

geen noodzakelijkheid. De Vlaamse overheid treedt ook op als facilita-

het decreet betreffende de Brownfieldconvenan-

tor van pps. Om een impuls te geven aan de in-

ten aangenomen. Brownfields zijn verwaarloos-

troductie en de implementatie van pps in Vlaande-

de of onderbenutte gronden die zo zijn aange-

ren, richtte de Vlaamse Regering medio 2002 het

tast, dat zij slechts gebruikt of opnieuw gebruikt

Vlaams Kenniscentrum PPS op. Het kenniscentrum

kunnen worden mits structurele maatregelen.

vervult onder meer volgende functies:

Het voorliggende decreet zal een grondslag bieden

›› Als veldontwikkelaar informeert het kenniscen-

voor de totstandkoming van convenanten tussen

trum zowel de Vlaamse overheid als de private

HOE KAN PPS GEBIEDSONTWIKKELING ONDERSTEUNEN?

sector over het beleid en de mogelijkheden op

Bij gebiedsontwikkeling worden vaak ook sociale

het vlak van pps. Het tracht de zelfredzaamheid

woningen in de plannen geïntegreerd. Daarbij spe-

op dat vlak te bevorderen.

len sociale huisvestingsmaatschappijen of

›› Als kennismakelaar adviseert het kenniscentrum

het OCMW een sleutelrol. Het OCMW kan ook

zowel op beleids- als projectmatig vlak en verza-

zelf een project lanceren, en dan gaan zij een pps

melt en deelt het kennis, ervaringen en model-

aan met een private partij voor de bouw (en het

len met alle betrokken partijen. Het doel daar-

onderhoud) van de sociale woningen. Het OCMW

van is om de leercurve te verkorten.

van Schoten bouwt via een pps-formule een nieuw

›› Als procesbegeleider ondersteunt het de Vlaam-

complex met 110 zorgflats, een dienstencentrum

se overheidsadministraties bij het detecteren

van 1000 m² en een ondergrondse parking. De

van potentiële pps-projecten en bij de vormge-

private partner ontwerpt het gebouw op basis

ving ervan, hoewel het kenniscentrum zelf geen

van het eisenprogramma van het OCMW, en krijgt

projecten coördineert.

in ruil een recht van opstal voor dertig jaar op de grond. Dat wil zeggen dat hij het complex zal bou-

3.2.5 Andere publieke partners

wen en 30 jaar lang onderhouden. Daarna zal de

Ook provincies (desgevallend via de Provinciale

grondeigenaar de gebouwen moeten vergoeden,

OntwikkelingsMaatschappij of POM) kunnen par-

tenzij dat anders is overeengekomen.

ticiperen in gebiedsontwikkeling. De Vlaamse Vervoersmaatschappij De Lijn

 3.3 Wie zijn de private spelers? 

manifesteert zich steeds vaker als partner in gebiedsontwikkelingen. Ze werkt samen met de stad

3.3.1 Projectontwikkelaars

om hun infrastructuurwerken te implementeren in

Een projectontwikkelaar ontwikkelt projecten van

de plannen voor de gebiedsontwikkeling. Het pps-

verschillende aard en grootteorde voor eigen reke-

project Anicius betreft de realisatie van een woon-

ning en risico, maar neemt het gerealiseerde vast-

complex op de huidige busstelplaats van De Lijn aan

goed niet in belegging. Hij verkoopt het meestal

de 11de Novemberwal. Het bestaat uit 136 appar-

onmiddellijk. Daardoor loopt hij een afzetrisico

tementen, gekoppeld aan de aanleg van een park.

maar dat wordt vaak vooraf gedekt door bijvoor-

De NMBS is een publieke partij die in het bezit

beeld voorverkoop of voorverhuur.

is van nogal wat gronden (meestal via dochter­

Een projectontwikkelaar regelt alle zaken van

bedrijven). Die lenen zich vaak tot gebiedsontwik-

bouwplannen tot het uiteindelijk gerealiseerde

keling vanwege hun ligging. Wanneer een gemeente

gebouw. De ontwikkelaar regelt in samenspraak

een project wenst uit te voeren op gronden die

met de publieke partij alle aspecten die komen kij-

(gedeeltelijk) eigendom zijn van de NMBS of één

ken bij onder andere de bouwgrond, het contact

van haar dochters, kan er een publiek-publieke

met de architecten en landschapsarchitecten, wat

samenwerking ontstaan tussen de gemeente en de

voor een functie een gebouw krijgt, contact met

NMBS. Het project Centrale Werkplaatsen in Leu-

de aannemer, vergunningen en regels. Een project-

ven heeft tot doel een verlaten en vervuilde spoor-

ontwikkelaar kan zorgen voor:

wegsite om te vormen in een multifunctionele

›› Een uitgewerkt concept.

stedelijke woonwijk. Het saneren van de gronden

›› Een ontwerp en bouwplan.

kwam er op initiatief en op kosten van de NMBS.

›› Een marktonderzoek.

De stad Leuven maakte de grond bouwrijp.

›› Een grond- en opstalexploitatie.

›› Een gerealiseerd bouwplan.

om zullen private partners meestal niet kiezen om

Een projectontwikkelaar kan ook optreden als ex-

een opdracht alleen aan te pakken, maar kiezen

tern adviseur.

voor een consortium.

Meer en meer treden ook grote bouw- en/of onder-

Aangezien die private partijen elk voor zich stre-

houdsfirma’s op als ontwikkelaar. Sommige hebben

ven naar een maximale financiële waarde zijn hun

zelfs een eigen divisie of zelfs dochter opgericht die

belangen gedeeltelijk tegengesteld. In zo’n constel-

zich specifiek met projectontwikkeling bezig houdt.

latie streeft de bouwfirma immers naar de voor hem goedkoopste uitvoeringswijze. De promotor staat

3.3.2 Investeerders

daarentegen in voor het commerciële gedeelte (bv.

Een investeerder is een partij die een project finan-

de verhuur of verkoop van gebouwen) en voor de

ciert en daarvoor een marktconform rendement in

meest bedrijfszekere en makkelijkst te onderhou-

de plaats wil. De investeerder zal zelf geen hande-

den oplossing. In dat spanningsveld is een cruciale

lingen voeren in het project, maar zal via jaarlijkse

rol weggelegd voor het ontwerpteam en de archi-

betalingen vergoed worden voor het investeren.

tect. Ook hun rol mag bij gebiedsontwikkelingspro-

Een investeerder zal bij een pps-dossier ook voor-

jecten dus niet worden onderschat. Heel vaak zal

waarden stellen:

de architect zich met de inschrijvers verbinden via

›› Hij zal elk dossier is op zijn eigen verdiensten te

een overeenkomst van onderaanneming.

evalueren (maatwerk).

Desgevallend kan het consortium de vorm aanne-

›› Misschien zal de investeerder een afgevaardigde

men van een tijdelijke handelsvennootschap (THV).

in de bestuursorganen van het project willen, in

Een THV bestaat voor één of meer welbepaalde

evenredigheid met zijn inbreng.

handelsverrichtingen of voor een opeenvolging

›› Zijn voorkeur kan gaan naar dossiers waarbij

van handelsverrichtingen gedurende een beperkte

meerdere aandeelhouders betrokken zijn of

periode. Een THV kan tussen twee of meer han-

waarvan meerdere aandeelhouders het concept

delaars worden afgesloten om een handelsver-

kunnen overnemen.

richting van uitzonderlijke aard te realiseren, die ze

›› Vaak vereist hij een minimale kritische massa;

elk afzonderlijk niet zouden aankunnen. De voor-

kleinere dossiers worden meestal met gewone

naamste kenmerken ervan zijn:

bankproducten gefinancierd.

›› Ze heeft geen van rechtspersoonlijkheid. ›› Ze wordt opgericht zonder verplichte formalitei-

3.3.3 Bouwondernemingen Bouwondernemingen zullen heel vaak een belangrijke rol spelen omdat zij de infrastructuur, dan wel de gebouwen daadwerkelijk zullen realiseren. Bouwondernemingen zullen evenwel vaak niet alleen

ten (schriftelijke of mondelinge overeenkomst).

›› De vennoten hebben rechtstreekse en individuele contacten met derden.

›› De vennoten zijn solidair verantwoordelijkheid ten aanzien van derden.

inschrijven. We verwijzen naar de titel hieronder.

›› De THV heeft geen eigen schuldeisers of schul-

3.3.4 Consortia

›› Ze heeft geen naam, geen eigen patrimonium.

Bij pps dienen vaak verschillende private partijen

›› Ze bestaat voor een beperkte tijd.

samen te werken, net als aan publieke zijde. Bij

›› Ze heeft geen vennootschapszetel.

gebiedsontwikkelingen streeft de overheid ernaar

Tijdelijke handelsvennootschappen komen hoofd­

om het gebied als één geheel te benaderen. Daar-

zakelijk voor in de bouwsector. Meestal gaat het

denaars.

16

HOE KAN PPS GEBIEDSONTWIKKELING ONDERSTEUNEN?

om een consortium van private partners die een eenheid vormen via een THV om op zo zijn taken binnen de pps naar behoren uit te voeren.

succesvol afgerond project of programma. Let er op dat consultants dienen te worden aangesteld conform de regelgeving overheidsopdrachten. Enkel op die manier kan eerlijke mededinging

3.3.5 Consultants

worden gegarandeerd.

Een lokale overheid kan een consultant inschakelen om het proces te begeleiden, of om heel specifieke

 3.4 Hoe kan u rekening houden met derden? 

vragen en knelpunten te beantwoorden vanuit zijn

Naast de verschillende publieke en private partijen

visie als expert. Een consultant kan onder andere

zijn er nog andere partijen waarmee een overheid

volgende taken op zich nemen:

gebiedsgerichte projecten rekening moet houden.

›› Het uitvoeren van onderzoeken (over de markt,

Wellicht de belangrijkste groep derden zijn de

financiële haalbaarheid, milieueffecten).

buurtbewoners. De werken treffen hen het hardst,

›› Het uittekenen van een stedenbouwkundig plan.

met name door de geluids-, stof-, verkeers- en

›› Het ontwikkelen van een concept of idee.

andere hinder bij werken. Ook het resultaat van de

›› Het uitzetten van ontwikkelings- en samenwer-

gebiedsontwikkeling zullen niet alle betrokkenen op

kingsstrategieën.

een eenduidig positieve manier onthalen. Bijvoor-

›› Het management van het proces of project.

beeld omwonenden van akkers en weilanden zullen

›› Daartoe zijn er enerzijds technische adviseurs.

zelden blij zijn wanneer die door woonuitbreiding

Denk daarbij aan:

worden ingenomen. Naast de buurtbewoners heb

›› Een advocatenbureau voor juridisch advies.

je de belangengroepen zoals natuurverenigingen,

›› Een boekhouder of revisor voor financieel-

de Fietsersbond, de plaatselijke middenstand…

economisch advies.

Betrokkenen worden best zo goed mogelijk

›› Een projectontwikkelaar voor commercieel advies.

op de hoogte gehouden van

›› Een fiscalist voor belastingsadvies.

de plannen en van de achterlig-

›› Een architectenbureau voor stedenbouwkundig

gende doelstellingen. Indien de

en architecturaal advies.

›› Een ruimtelijke planner voor ontwikkelings­ gericht advies.

›› Een milieugericht studiebureau voor milieu­ effectenrapportage.

›› Een ingenieursbureau voor bouw- en exploitatietechnisch advies.

›› Een communicatiebureau voor advies over de contacten met derden.

plannen voor een ontwikkeling moeten wijzigen nadat ze gecommuniceerd werden aan de

Meer en meer grote bouw- en/of onder­ houdsfirma’s wor­ den ook als project­ ontwikkelaar actief.

betrokkenen, leidt dat tot verwarring en mogelijk stress. Om rekening te houden met de verzuchtingen van de betrokkenen zijn dus een duidelijk en vlot procesverloop in combinatie een goede communicatie noodzakelijk. Die communicatie kan best in twee richtingen gaan;

Anderzijds zijn er adviseurs die bij gebiedsontwik-

er moet ook geluisterd worden naar betrokkenen.

keling procesmatige expertise bieden: program-

Daarom wordt vaak een klankbordgroep opgericht

mamanagers. Die moet ervoor zorgen dat de

en ook de opmaak van een communicatieplan is

technische expertises steeds op elkaar afgestemd

een goed hulpmiddel. Gemeentelijke overheden

worden. Een programmamanager begeleidt een

hebben daarin een belangrijke rol, omdat ze van

lokale overheid stap voor stap in het omzetten

alle overheden het dichtst bij de bevolking staan.

van een beleidsvisie naar een evenwichtig en

4. HOE KOMT EEN Wanneer het om een publiek initiatief gaat, is dat meestal gestoeld op een ruimere beleidsvisie. Wanneer het om een privaat initiatief gaat, wordt het idee vanuit een eigendomspositie ontwikkeld. De initiatiefnemer kan, maar dient niet nood­ zakelijk de opdrachtgever van het project te zijn. Dat kan in een intentieverklaring vastgelegd ­worden. Die partij zal als trekker van het project naar voor treden, en zowel de publiek-publieke als nadien de publiek-private afstemming regelen.

 4.1 Voorfase 

In deze voorfase en bij de uitwerking van de

Een plan tot gebiedsontwikkeling wordt meestal

gebiedsontwikkeling en de pps, is het in hoofd-

uit nood geboren: stadskankers, verlaten mijnsites,

zaak de publieke partner die initiatief neemt.

verwaarloosde stadswijken, een gebrekkige verkeersontsluiting van een bedrijventerrein, een te-

 4.2 Uitwerkingsfase 

kort aan kantoorlocaties… Een aantal eisen daar-

Wanneer er een idee bestaat om een gebied te

omtrent aan politieke verantwoordelijken kunnen

herontwikkelen zal dat in overleg tussen politici

leiden tot een beleidsvisie over de herontwikkeling

en topambtenaren vorm krijgen. In dat stadium

van een gebied. Pas in tweede instantie zal een

zal ook beslist worden om de mogelijkheden tot

politiek verantwoordelijke overwegen om pps in te

pps te onderzoeken en om een aantal organen en

schakelen als hulpmiddel.

›› De stuurgroep bestaat uit een aantal vertegen-

tot een visie komen over hoe zijn projecten een

woordigers met politieke verantwoordelijkheid

grotere meerwaarde kunnen leveren als bijvoor-

en hogere ambtenaren. De rol van dit orgaan

beeld de directe omgeving ervan ook heraange-

bestaat erin de krijtlijnen van het beleidsplan

legd kan worden. Luxe-appartementen zullen

uit te tekenen. Deze groep draagt de eind­

bijvoorbeeld meer opbrengen indien ze aan een

verantwoordelijkheid voor de eindresultaten van

geherwaardeerd pleintje grenzen. Bij een groot

elke stap bij de uitwerking. Een sterke leiding is

bouwproject moeten de aanpalende straten vaak

18

functies in het leven te roepen:

Omgekeerd kan ook een private ontwikkelaar

onontbeerlijk om een pps te doen slagen.

ten laste van de projectontwikkelaar heraangelegd

›› De procesmanager/regisseur is degene die

worden omdat ze kapotgereden worden met te

het initiële idee of de beleidsvisie zal definiëren,

zwaar materieel. De ontwikkelaar zou in dat geval

hij neemt de operationele beslissingen, vormt

de overheid kunnen overhalen om ook een nieuw

het aanspreekpunt en is permanent beschikbaar

ontwerp van de omgeving mogelijk te maken.

voor de stuurgroep. Hij staat in voor de interne

HOE KOMT EEN PPS-GEBIEDSONTWIKKELING TOT STAND?

PPS-GEBIEDSONTWIKKELING TOT STAND? taakverdeling en opvolging ervan, doet de prak-

(een financieel-economisch adviseur is vaak geen

tische voorbereidingen en de coördinatie van

overbodige luxe). De fase waarin die uitwerking

vergaderingen en levert informatie aan de stuur-

plaatsvindt bestaat uit drie deelfasen:

groep. Hij beschikt eventueel over medewerkers.

›› Initiatie: in deze fase worden de visie en doel-

Dan is sprake van een projectsecretariaat. Indien

stellingen geformuleerd, op basis van de ver-

er één publieke partij betrokken is, wordt meest-

wachtingen van de publieke partijen.

al een ambtenaar aangesteld om het proces te

›› Structurering: in deze fase wordt vorm gegeven

begeleiden. Als er meerdere publieke partijen

aan het project en worden afspraken gemaakt

zijn, bijvoorbeeld omdat het projectgebied de

over onder andere de timing en de taakverdeling.

gemeentegrenzen overschrijdt, zal de opdracht-

›› Selectie: in deze fase worden één of meer pri-

gever een actievere rol toebedeeld krijgen.

vate partner(s) geselecteerd.

›› De projectgroep(en) is of zijn samengesteld

Over die stappen kan u verder in deze brochure

uit experts die de procesmanager ondersteunen

meer gedetailleerde informatie lezen onder de titel

bij de inhoudelijke uitwerking van een of meer

Hoe verloopt de uitwerking door de overheid?.

kenmerk(en) van de pps. De projectgroep heeft een inhoudelijke rol: ideeën aanbrengen en

 4.3 Uitvoeringsfase 

discussies voeren over bijvoorbeeld juridische,

Nadat een project voorbereid is, dient het uit­

technische of financiële aspecten.

gevoerd te worden. Daarbij is een blijvende aan-

›› In de klankbordgroep(en) participeren verte-

dacht nodig voor het afgesloten contract. Dat kan

genwoordigers van de betrokkenen en vaak ook

de private partij binden tot het leveren van een

lokale overheden. Het installeren van een klank-

goed, bijvoorbeeld een gebouw, maar ook tot het

bordgroep is een uiting van een interactieve

leveren van een dienst, waarvoor ze mogelijkerwijs

bestuursstijl. Hij geeft input voor het plannings-

een bouwwerk moet plaatsen.

proces vanuit hun noden en wensen en staan in

Een projectleider is belast met de operationele

voor de maatschappelijke toetsing en veranke-

leiding en vormt het aanspreekpunt voor de part-

ring van het proces. In grotere projecten zijn er

ners in de pps. Zijn opdracht vergt een veeleer tech-

soms meerdere thematische klankbordgroepen.

nische bekwaamheid. De rol van de projectleider

In een pps-project zijn er drie belangrijke ­sporen:

verschilt dus sterk van die van de procesmanager.

juridisch, financieel-economisch en proces­

Die uitvoeringsfase bestaat uit twee deelfasen:

management. Het is belangrijk om die sporen

›› Bouw.

goed uit te werken. Een project moet juridisch

›› Exploitatie en onderhoud.

sluitend zijn (wij raden initiatiefnemers aan een in-

Ook daarover vindt u verder in deze brochure meer

tern of extern juridisch adviseur te raadplegen) en

gedetailleerde informatie.

moet financieel-economisch goed in elkaar zitten

5. HOE SPRINGEN  5.1 Wat is het belang van risico’s bij pps 

standigheden van een gebiedsontwikkelingsproject

Bij risico’s wordt doorgaans aan bedreigingen en

kunnen in de loop ervan wijzigen. Daarom moet

tegenvallers gedacht. Een risico is de waarschijn-

voortdurend informatie verzameld worden om op

lijkheid dat een gebeurtenis plaatsvindt, verme-

elk moment inzicht te hebben in de effectiviteit van

nigvuldigd met het effect van die gebeurtenis. Dat

de beheersingsmaatregelen en in het risicoprofiel.

effect kan zowel positief als negatief zijn; bij pps

Voor de procesmanager en zijn medewerkers bete-

staan tegenover mogelijke hinder, schade of verlies

kent dit dat risicomanagement niet een eenmalige

immers maatschappelijke en financiële opbrengsten.

activiteit maar een tweede natuur is. Er is kortom

Die kunnen pps als instrument bij een gebieds­

voortdurend risicobewustzijn nodig.

ontwikkelingsproject de moeite waard maken.

In de loop van een project worden bepaalde risico’s meer van belang dan voordien.

Er bestaan verschillende benaderingen van risicomanagement. Daarmee wordt het kader of de bril bedoeld waarmee de gehele risicomanagementcyclus bekeken wordt.

›› Opportunity planning Opportunity planning is een benadering die vooral inspeelt op de kansen die de procesmanager heeft om een project van de grond te krij-

In onze snel evoluerende maatschappij zijn lokale

gen. Niet zozeer de initiële doelstelling van het

overheden moeilijk in staat om een correcte in-

project, maar vooral het creëren van de ‘juiste’

schatting te maken van alle risico’s die een ontwik-

omstandigheden wordt als uitgangspunt geno-

kelingsproject inhoudt. In een pps-constructie is

men, met de nadruk op kansen. Met opportu-

het meestal zo dat de risico’s contractueel worden

nity planning wordt op zeer pragmatische wijze

toegewezen aan de partij die er het meest mee

gestreefd naar een haalbaar project. De SWOT-

vertrouwd is. De bedoeling van een risicoanalyse is

analyse sluit als risicoanalysemethode naadloos

de risico’s te inventariseren en vast te stellen hoe ze

aan bij de opportunity planning benadering.

tot een aanvaardbaar niveau teruggebracht kunnen worden.

20

›› Risman De Risman-benadering is ontwikkeld voor pro-

Aan het benoemen van de risico’s gaat een ana-

jecten in een publieke context, met doorgaans

lyse van de projectdoelstellingen en voorwaarden

heldere financiële uitgangspunten (budget) en

vooraf. Bij de risicoanalyse hoort een beheersstra-

klassieke relatie tussen opdrachtgever en op-

tegie op basis waarvan beheersingsmaatregelen

drachtnemer. Risman is daarom het best toe-

worden genomen. De doelstellingen en de om-

pasbaar vanaf dat een gebiedsontwikkelings-

HOE SPRINGEN PUBLIEKE EN PRIVATE SPELERS OM MET RISICO’S?

PUBLIEKE EN PRIVATE SPELERS OM MET RISICO’S? project een concreet plan kent en afspraken zijn gemaakt Binnen Risman zijn enkele concrete

privé-partner goedkoper of gratis te maken.

›› Economische risico’s.

methoden ontwikkeld om de risico’s te identi-

Stel u hierbij economische trends

ficeren en te analyseren, zoals: een risicomatrix,

voor, zoals de ontwikkeling van

risicodiagrammen en rekenprogramma’s. ­Andere

de kantorenmarkt, van de

analysemethoden zoals risk mapping, scenario-

woningmarkt en van de

analyses, gevoeligheidsanalyses of Monte Carlo

grondprijzen in de regio.

simulaties, kunnen ook binnen Risman worden

Dat is bij uitstek een risico

gebruikt.

dat ook een positief effect kan hebben.

›› Wet- en regelgeving.  5.2 Welke risico’s zijn er? 

Wijzigingen in wet- en regelgeving kunnen

Om u een beeld te geven van de soorten risico’s

consequenties hebben op de randvoorwaar-

waarmee rekening gehouden kan worden, volgt

den waarbinnen het project gerealiseerd

hier een overzicht van risicosoorten. Risico’s kun-

moet worden, bijvoorbeeld milieunormen.

nen worden verdeeld naar drie niveaus: omge-

Verder kan een projectleider geconfronteerd

vingsrisico’s, projectrisico’s en organisatierisico’s.

worden met bezwaarprocedures, claims

Afhankelijk van de fase waarin een project zich

van derden...

bevindt, zijn bepaalde risico’s meer van belang dan

›› Risico’s in verband met

andere. De voorbeelden hieronder zijn geen vol-

financiële parameters.

ledige checklist, maar geven u een beeld van de

Gebiedsexploitaties werken met fi-

diversiteit en het belang van risico’s.

nanciële parameters, zoals de rentestand en inflatiecijfers. Wijzigingen in

5.2.1 Omgevingsrisico’s Omgevingsrisico’s zijn het gevolg van buiten de invloedssfeer van het project komende veranderin-

die parameters kunnen de financiële aspecten van een project beïnvloeden.

›› Samenwerkingsrisico’s.

gen. Hieronder vindt u daar enkele voorbeelden van.

Bij pps-projecten wordt een plan samen met

›› Politieke, bestuurlijke en maatschappe-

belanghebbende publieke en private partijen

lijke risico’s.

uitgewerkt en gerealiseerd. De procesmanager

Deze hebben betrekking op het politieke en

loopt het risico dat – op een gegeven moment –

maatschappelijke draagvlak voor het project. Zo

bij de betrokken partijen het engagement ont-

kan de overheid onder druk komen te staan om

breekt of de belangentegenstellingen te groot

een infrastructuur die uitgebaat wordt door een

zijn om tot een gezamenlijk plan te komen.

5.2.2 Projectrisico’s

5.2.3 Organisatierisico’s

Projectrisico’s zijn het gevolg van de activiteiten die

De organisatierisico’s vloeien voort uit het functio-

inherent zijn aan het opzetten en uitvoeren van

neren van een organisatie en uit de kwaliteiten van

een project. Hieronder zijn daarvan enkele voor-

mensen. Denk daarbij aan volgende kenmerken

beelden opgesomd.

van een organisatie:

›› Planontwikkelingsrisico.

›› Structuur: een adequate verdeling van taken,

Bij de voorbereiding van een project moeten

bevoegdheden en verantwoordelijkheden bin-

allerlei acties ondernomen worden: metingen,

nen de projectorganisatie en van de deelne-

studies, marktconsultatie… De vraag is wie er

mende partijen. Bijvoorbeeld bottlenecks in de

voor die kosten opdraait wanneer het project

taakverdeling kunnen één partij in een bepaalde

niet levensvatbaar blijkt te zijn. Dat risico hangt

fase overbelasten, zodat het hele proces vertra-

sterk af van omgevingsrisico’s.

›› Pps-constructierisico’s. Met het functioneren van de samenwerkings-

voorziening, de planning en controle en de kwa-

constructie kunnen risico’s samenhangen. Stel

liteit van het projectmanagement. Denk hierbij

u daarbij voor dat tegengestelde belangen ont-

aan de manier waarop de verschillende partijen

staan die de samenwerking onder druk zetten of dat de samenwerkingsovereenkomst onvolkomenheden bevat.

›› Plankwaliteit.

informatie delen.

›› Cultuur: de binnen de projectorganisatie heersende normen en waarden, managementstijl en besturingsfilosofie. Overheidsmedewerkers kun-

Aan een uitgewerkt plan de bijbehorende ex-

nen vasthouden aan een stijl waarbij nauwgezet

ploitatieberekening liggen diverse aannames

elke stap van de andere partijen gecontroleerd

ten grondslag, zoals de tijdsplanning en de

wordt, of ze kunnen kiezen voor een aanpak die

­kosten- en opbrengstenniveaus. Met de kwali-

meer op vertrouwen gebaseerd is. Beide hebben

teit van het plan en het exploitatiemodel en met de betrouwbaarheid van de aannames hangen risico’s samen.

›› Ruimtelijke en technische risico’s. Hierbij kan u denken aan bodemgesteldheid, archeologische vondsten, kabels en leidingen, ontsluiting van een gebied of locatie…

22

ging oploopt.

›› Processen: de communicatie en informatie-

HOE SPRINGEN PUBLIEKE EN PRIVATE SPELERS OM MET RISICO’S?

voor- en nadelen.

›› Personeel: de kwaliteiten en capaciteiten van de projectmedewerkers, de continuïteit en de externen. Denk hierbij aan een procesmanager die voor langere tijd ziek valt.

 5.3 Hoe kan u de risico’s inschatten e n beheersen?  Om de risicomanagementcyclus inzichtelijk te maken, kunnen zes stappen worden onderscheiden. Die stappen worden vanaf de initiatiefase periodiek, bijvoorbeeld jaarlijks, doorlopen. De eerste twee stappen hoeven niet elke keer te worden doorlopen.

Figuur 5.1 De risicomanagementcyclus

Stap 1 Doelstellingen analyseren

Stap 2 Inventarisatie van potentiële risico’s

Stap 3 (Actualisatie van de ) Risicoanalyse

Stap 6

Stap 4

Evalueren Beheersmaatregelen

Monitoring van risico-indicatoren

Stap 5 Kiezen en implementeren Beheersmaatregelen

5.3.1 Stap 1: doelstellingen analyseren

5.3.2 Stap 2: inventarisatie van

Om de risico’s in kaart te kunnen brengen, heeft



de procesmanager allereerst inzicht in de doelstel-

In de tweede stap ligt de nadruk op de identifica-

lingen en randvoorwaarden van het project nodig.

tie van kansen en bedreigingen. Idealiter gebeurt

Doelstellingen stemmen overeen met een gewens-

dat zo vroeg mogelijk in het proces. Hoewel op

te situatie. Randvoorwaarden beperken van bui-

dat ogenblik al wel een beeld kan bestaan van

tenaf de vrijheid die bij het uitwerken van een plan

de doelstellingen, ontbreekt nog een ruimtelijk

of een project genomen kan worden. Doelstellin-

programma, een exploitatieberekening en een sa-

gen en randvoorwaarden kunnen bijvoorbeeld be-

menwerkingsovereenkomst. Er is in feite nog geen

trekking hebben op:

concreet project. De initiatiefnemers zijn vooral be-

›› Het tijdsbestek waarin een project gerealiseerd

zig met het managen van het proces dat daartoe

moet worden.

de potentiële risico’s

moet leiden. Daardoor is de financiële impact van

›› De gewenste kwaliteit.

verschillende risico’s vaak nog moeilijk in te schat-

›› Het financiële resultaat.

ten en worden in eerste instantie de meest rele-

Bij belangrijke veranderingen is het een goed idee om de hele cyclus opnieuw te doorlopen.

vante kansen en bedreigingen geïnventariseerd. Wanneer bijvoorbeeld de ontwikkeling van een kantoorlocatie beoogd wordt, vormt een terugval van de kantorenmarkt een risico. Private partijen die in het plangebied een grondpositie hebben, willen daardoor misschien niet meewerken.

Een analyse van de doelstellingen en randvoor-

5.3.3 Stap 3: risicoanalyse

waarden vormt de input voor de eerste inventa-

Stap 2 zou een uitgebreide lijst met risico’s moe-

risatie van de mogelijke risico’s. Let op: verwar de

ten opleveren. Om die uitgebreide lijst in te korten

projectdoelstellingen niet met de maatregelen die

tot een werkbaar instrument, worden op basis van

u wil nemen om risico’s te beperken. Die worden

een risicoanalyse de voornaamste risico’s geselec-

pas in stap 5 vastgelegd.

teerd. Een risicoanalyse dient om een rangorde aan te brengen in de uitgebreide lijst. Daarbij spelen de kans dat gebeurtenissen zich daadwerkelijk zullen voordoen en de impact ervan een belangrijke rol. Het permanent uitvoeren van risicoanalyses wordt risicomanagement (ook wel Risk Management of Risk Control) genoemd. De procesmanager kan verschillende risicoanalysemethoden gebruiken. De keuze van de methode hangt af van de fase waarin het project zich bevindt en de aard van de

24

informatie die de risicoanalyse moet opleveren.

HOE SPRINGEN PUBLIEKE EN PRIVATE SPELERS OM MET RISICO’S?

5.3.4 Stap 4: monitoring van risico-indicatoren

5.3.6 Stap 6: evalueren van beheersmaatregelen

Wellicht spelen niet alle in stap 2 geïdentificeerde

Vervolgens worden de effecten van de beheers-

risico’s in eerste instantie een belangrijke rol in

maatregelen geëvalueerd: zijn ze op het juiste

de risicoanalyse. Het project bevindt zich immers

moment genomen en hebben ze tot het gewenste

in nog in een te vroeg stadium om al harde uit-

effect geleid? De evaluatie draagt bij aan de effec-

spraken te doen over de impact of over de kans

tiviteit van de beheersingsmaatregelen in de toe-

dat het risico zich daadwerkelijk voor zal doen.

komst. Daarnaast maakt de evaluatie inzichtelijk

Die ‘slapende’ risico’s kunnen echter in een later

in hoeverre de eerder gesignaleerde risico’s nog

stadium van groot belang zijn. De kantorenmarkt

steeds actueel zijn. Met deze laatste stap is de ge-

kan bijvoorbeeld voor het project ongunstig evolu-

hele risicomanagementcyclus voor de eerste maal

eren, terwijl hij vooraf al enkele jaren stabiel was.

doorlopen.

Vanwege de grote invloed op het project die dat in een later stadium kan hebben, is dus continue

5.3.7 Terug naar stap 1 of stap 3

aandacht vereist.

Wanneer de doelstelling, de reikwijdte of het risi-

Voor een goed risicomanagement, is het van be-

coprofiel van het project significant is gewijzigd,

lang dat de procesmanager in stap 2 de relevante

is het verstandig om de gehele cyclus vervolgens

risico-indicatoren identificeert en bepaalt hoe en

opnieuw te doorlopen (terug naar stap 1). Als stel-

met welke frequentie hij ze in het oog blijft hou-

regel geldt dat op z’n minst bij het ingaan van een

den. Hij bepaalt met andere woorden zijn strate-

nieuwe fase van het project, de doelstellingen er-

gie voor monitoring. Als hij dat op een adequate

van opnieuw geanalyseerd en de potentiële risico’s

manier doet, kan de procesmanager beoordelen in

opnieuw geïnventariseerd dienen te worden.

welke richting de kansen en risico’s evolueren. Zo

In andere gevallen vindt een actualisatie van

blijft het risicoprofiel niet alleen actueel, het wordt

de eerder uitgevoerde risicoanalyse plaats (terug

ook steeds concreter. Hoewel monitoring hier als

naar stap 3). De evaluatie van de effecten van de

één van de stappen uit de risicomanagementcyclus

genomen beheersmaatregelen en de risicomoni-

wordt voorgesteld, is het dus een continue activiteit.

toring vormen de input voor de actualisatie van de risico’s. Vanuit de geactualiseerde risicoanalyse

5.3.5 Stap 5: kiezen en uitvoeren

wordt de beheersstrategie aangevuld en concreter



gemaakt en worden de beheersingsmaatregelen

van beheersmaatregelen

Om op de kansen en bedreigingen in te kunnen spelen stelt de procesmanager een beheersstrategie op. Op grond van de risicoanalyse zal de procesmanager maatregelen nemen om de kansen te benutten en de bedreigingen te vermijden of te verkleinen. Marktontwikkelingen kunnen bijvoorbeeld een aanleiding vormen om de aard of omvang van het ruimtelijk programma aan te passen.

opnieuw vastgesteld.

6. HOE VERLOOPT O

m u een concreter beeld te geven van de

 6.1 Initiatie 

stappen die de overheid dient te doorlopen

Dit is een fase die vaak te snel doorlopen wordt!

wanneer ze een pps vormgeeft in de context van

Het is echter een heel belangrijke fase omdat ze

een gebiedsontwikkeling, wordt hier stap voor

zorgt voor een correct beeld van de partijen en

stap toegelicht wie welke verantwoordelijkheden

hun doelstellingen. In deze fase wordt immers de

draagt.

visie over het project vastgelegd.

6.1.1 Welke beslissingen moet de stuurgroep PPS proces (publiek)

Identificatie overheids­ initiatief met PPS gehalte



Publieke structurering & project­ definiëring

Partnership keuze & creatie

Private structurering

Partnership negotiatie & deal closing

Uitvoering & management van PPS

nemen?

De doelstelling van deze eerste fase is tussen publieke partijen afspraken te maken over financiën, draagvlak, ambitieniveau en doelstellingen van het project. Ook moet de stuurgroep in deze fase een

PPS proces (privaat)

Uitvoering & management van PPS

mogelijk scenario selecteren. Dat wil zeggen: onderzoeken welke projectvorm gewenst en meest geschikt is, pps of een alternatief (klassieke op-

Schematische voorstelling van het procesverloop van een gebiedsontwikkelingsproces d.m.v. PPS.

dracht, huren, alternatief project…). Er dient een globale verkenning plaats te vinden van het procesverloop en van het projectresultaat. Daarnaast moet ook in kaart worden gebracht welke partijen betrokken zijn, of zouden moeten betrokken worden, en in welke rol. Een eerste belangrijk resultaat waarover de stuurgroep het aan het einde van de initiatiefase eens moet zijn is de intentieovereenkomst. Die gaat over volgende onderwerpen:

›› Wie de opdrachtgever is. ›› Afspraken over wie het planontwikkelingsrisico draagt, dat zijn de kosten van onderzoeken en voorbereidende activiteiten, zal dragen. Stel immers dat het project na de onderzoeken niet

26

blijkt door te gaan, dan moeten die kosten toch

HOE VERLOOPT DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID?

DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID? betaald worden...

lyses en inventarisaties rekening

›› Afspraken over welke publieke partij waartoe

houdende met de regels over

kan besluiten, zodat de stuurgroep ook daar duidelijkheid in schept, en oncontroleerbare

ruimtelijke ordening.

›› Globale

en onhandelbare situaties zoveel mogelijk vermijdt.

private belangen binnen de plangrenzen.

›› Globaal inzicht in de soorten risico’s, aanzet tot

vredenheid uitgevoerd wordt, wordt best in de intentieovereenkomst opgenomen.

risicomanagement.

›› Omschrijving van de globale werkwijze, samen-

›› Ten slotte moet de intentieovereenkomst ook een beeld geven van de afgesproken samenwer-

werkingsverbanden, opzet organisatie.

›› Globale bepaling van het gewenste projectre-

kingswijze die de verschillende publieke partijen in de structureringsfase zullen hanteren. Welke

en

›› Inzicht in eigendomsverhoudingen en andere

›› Ook de opzegmogelijkheden voor publieke partijen indien de haalbaarheidsstudie niet naar te-

gebiedsbeschrijving

aanduiding projectgrenzen.

sultaat.

›› Indicatie haalbaarheid in financieel, technisch,

publieke partij verplicht zich tot welke inspan-

sociaal en maatschappelijk opzicht.

ning? Dat is één van de belangrijke vragen

›› Identificatie van de beschikbare middelen.

waarop de intentieovereenkomst een antwoord

›› Vaststellen van communicatievormen.

dient te geven. Op basis van de voorbereidingen die de proces-

6.1.2 Waar houdt de procesmanager rekening

manager maakt, wordt de Projectdefinitie2 op-



gesteld. Het is het definitieve eindresultaat van de

De procesmanager bereidt de besluitvorming van

initiatiefase, op basis waarvan de stuurgroep de

de stuurgroep voor. Daartoe moet hij heel diverse

initiële go or no go-beslissing neemt. Het project-

informatie leveren, waarvan onderstaande punten

mee?

plan bevat:

u een idee geven.

›› Projectsamenvatting.

›› De procesmanager moet erop toezien dat het

›› Korte formulering aanleiding, doel, probleemanalyse, kansen en ambities.

›› Korte formulering geldende beleidskaders en bestuurlijke uitgangspunten.

›› Inventarisatie van de fysieke, sociale en economische knelpunten.

›› Indicatie van de te verrichten onderzoeken, ana2 Zie bijlage: Leidraad voor het opstellen van de Projectdefinitie

project past binnen de bestuurlijke rand-

voorwaarden, onder andere van ruimtelijke ordening, stedenbouw of leefmilieu. Een bijzondere bestuurlijke randvoorwaarde is een masterplan, dat de overkoepelende visie over een gebied weergeeft. Een masterplan moet helpen om de beleidsvisie voor het gebied

in zijn ruimere context te zien. Elk gebied staat

waarden, maar ook binnen de marktrealiteit.

immers functioneel, qua leefmilieu en qua ver-

Het startdocument bevat daarom een ruw plan,

keer in contact met omliggende gebieden. Het

dat een idee geeft van het gewenste aantal

is belangrijk om de gewenste contacten te ver-

woningen, winkels en oppervlakte kantoren of

sterken (bv. tussen de functies wonen, winkelen

bedrijventerrein… Bij voorkeur kan de proces-

en recreatie) en ongewenste invloeden (zoals

manager ieder onderdeel van het project afzon-

verkeers- en milieuhinder) af te zwakken of te

derlijk bekijken en daarvoor het belang en finan-

vermijden. Vanuit de toetsing van een gebieds-

ciële impact trachten in te schatten. Zo kan hij of

gerichte beleidsvisie aan een masterplan, kan be-

zij voor elk onderdeel beslissen of het behouden,

sloten worden om een van beide aan te passen.

aangepast of verwijderd dient te worden. Op

›› Om het project te kunnen beheersen dient de

basis daarvan bekijkt de procesmanager, indien

procesmanager voor het volledige project een

mogelijk, de verdeling van eventuele winsten.

planning te maken. Daarin zitten een schat-

De projectleider moet ook ideeën formuleren

ting van de doorlooptijden van de activiteiten

over hoe hij communicatie zal inzetten als stra-

en algemene timing. Om de gebiedsontwikke-

tegisch middel om bij te dragen aan de haal-

ling via pps vorm te geven, zullen er voor elk

baarheid van het project. Daarbij spelen alle

projectonderdeel op tal van niveaus beslissingen moeten genomen worden (denk aan vergun-

Neem ruim de tijd voor de initiatiefase, waarin u de visie voor het hele project vastlegt.

partijen een rol.

›› De procesmanager moet ook verduidelijken of er een afzetmarkt is voor de functies of diensten die aangeboden zullen worden als resultaat van het project. Daartoe is een marktconsultatie3 een goed middel. Om daarbij gerichte vragen te kunnen stellen, moet er informatie beschikbaar zijn die de geconsulteerde partijen een beeld

ningen of aan goedkeuring van leningen door

geeft van de plannen. De publieke partij moet

de bank). Het is aan de procesmanager om die

vermijden dat de marktconsultatie als vorm van

in beeld te brengen en te organiseren. Hij of

selectie gebruikt wordt. Een marktconsultatie

zij moet bij overeenkomsten immers weten op

kan op verschillende momenten in het proces

welk niveau bij de verschillende partijen besluit-

gevoerd worden om ideeën te verzamelen en te

vorming voorkomt, en welke termijnen hiervoor

toetsen, om draagvlak te creëren…

gebruikt worden.

›› De procesmanager maakt ook een richting-

28

›› Er is nog steeds geen sprake van een definitief project. Toch dient de procesmanager een in-

gevend startdocument. Dat moet verdui-

ventarisatie van risico’s uit te voeren (stap

delijken welke partijen al betrokken zijn bij het

2 uit de risicoanalyse), om de algemene risico-

project en wat hun doelstellingen zijn. Daartoe

graad te schetsen. Indien er al een verdeling van

moet de procesmanager met alle partijen praten

de risico’s kan gebeuren, is het best dat er een

en hun visie op de samenwerking en de beoogde

voorstel geformuleerd wordt. In deze fase is het

doelstellingen achterhalen. De procesmanager

meest pertinente en dringende risico het plan-

dient alle ideeën te noteren en daaruit te filteren

ontwikkelingsrisico. Wie neemt het voortouw,

wat mogelijk is binnen de bestuurlijke randvoor-

wie maakt de kosten en zal het risico dragen en

3 Zie publicatie Marktraadpleging door openbare besturen uitgegeven door het Kenniscentrum PPS

HOE VERLOOPT DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID?

hoe concreet is dit risico? Bij de risico-inventarisatie kan de procesmanager eventueel ondersteuning krijgen van de projectgroep.

kantoren, voorzieningen, bedrijven).

›› De te doorlopen publiekrechtelijke procedures per gebied (planologische procedures). Om het project beheersbaar en gewenst te maken

6.1.3 Wat werken de projectgroepen uit?

is planontwikkeling als sturingsinstrument op ver-

De inhoudelijke uitwerking van de gebieds-

schillende manieren inzetbaar:

ontwikkeling wordt ambtelijk voorbereid in de

›› Door verruiming/versmalling van het program-

projectgroep(en). Daarbij zijn drie deelopdrachten

ma (de bouwgrenzen) kunnen partijen op basis

van belang:

›› Planontwikkeling ›› Financial engineering ›› Risicomanagement. De projectgroepen ondersteunen daarmee de procesmanager en de besluitvorming hierover vindt uiteindelijk plaats op stuurgroepniveau.

van hun belangen deelnemen of afvallen.

›› Door een kwalitatieve invulling van een programma kan sturing worden gegeven aan welke partijen voor- of medestander zijn.

›› Door het uitwerkingsniveau worden belangen verenigbaar/gepolariseerd. Afhankelijk van de besluitvorming in de stuurgroep

De initiatiefase is afgerond met globale schetsen

kan de markt in enige mate betrokken worden bij

van de beoogde gebiedsontwikkeling, dat is een

de planontwikkeling in de initiatiefase. Middels

eerste stap in de planontwikkeling. De project-

een marktverkenning en/of een marktconsultatie

groep verduidelijkt wat er nu is en wat er komt.

kunnen marktpartijen worden gevraagd op basis

De plannen bevinden zich op het niveau van een

van een schets de potentie van de gebiedsontwik-

gewenst aantal woningen, de oppervlaktes win-

keling in te schatten of hun tips voor optimalise-

kels, kantoren, voorzieningen en bedrijventerrein.

ring van het programma te schetsen.

In veel gebiedsontwikkelingsprojecten komen hier

Bij een gebiedsontwikkeling van omvang is

ook nog functies bij als infrastructuur, recreatie-

vooraf geen volledige zekerheid te geven over de

groen, natuurontwikkeling en waterberging. Daar-

kosten en opbrengsten. Financial engineering

bij worden doorgaans vlekkenplannen gebruikt.

is het in kaart brengen van de kosten en opbreng-

Die geven een globale aanduiding van het plange-

sten van een plan.

bied en de functies die in het plangebied kunnen

Partijen zullen pas overgaan tot samenwerking

worden gerealiseerd. Zo worden de ambities van

wanneer het (financieel) belang en de (financiële)

partijen gevisualiseerd. De werkgroep verduidelijkt

haalbaarheid van het project voldoende is aange-

volgende punten:

toond. Daarom worden, afhankelijk van de fase

›› Het beschikbare kaartmateriaal met kadastrale

van de gebiedsontwikkeling, berekeningen op

gegevens, actuele topografische gegevens, wa-

een ander detailniveau gemaakt. In de initiatiefase

terpeilen, hindercontouren, kabels/leidingen,

worden veelal eerst ‘ruwe’ berekeningen (zonder

archeologische vindplaatsen.

de factor tijd) gemaakt met een redelijke band-

›› Afstemming tussen architectuur, stedenbouw en openbare ruimte.

›› Afstemming tussen verkeer, groen, water, riolering en andere nutsvoorzieningen.

›› De overgangen tussen deelgebieden. ›› Het programma per deelgebied (woningen,

breedte in het resultaat. Daarbij wordt wel rekening gehouden met een aparte kostenpost voor rente. Zodra een fasering bekend is, kunnen de berekeningen in de tijd worden uitgezet. Op basis van schetsen en vlekkenplannen kan de werkgroep een eerste normatieve financiële

verkenning maken. Dat houdt in dat op basis van

6.1.4 Goede raad

een globaal programma en normgetallen voor

›› Wees discreet. Geïnteresseerde private partijen

het bouw- en woonrijp maken, grondprijzen, de

kunnen bij het horen van plannen over gebieds-

bouwkosten en verhuur- of verkoopprijzen een

ontwikkeling trachten om een grondpositie te

eerste inschatting van globale investeringsomvang

verwerven, die hen in staat stelt zich verankeren

en een eerste voorzichtig potentieel resultaat van

in het project. Dat bemoeilijkt later de keuze van

het project kan worden gemaakt. Die normatieve verkenning geeft een eerste beeld over de haalbaarheid van het project. Met andere woorden:

een private partner.

›› Doorloop deze fase niet te snel, maar blijf ook niet oeverloos lang praten.

wat zijn de financiële consequenties en geeft het

›› Werk geordend.

financiële overzicht voldoende basis om het pro-

›› Besteed veel aandacht aan de projectdefinitie.

ject te starten en verder uit te werken in de struc-

›› Indien er meer publieke partijen zijn: stem voor-

tureringsfase?

af ambities en doelstellingen op elkaar af.

De risicoanalyse richt zich in deze beginfase

›› Identificeer doelstellingen, belangen en posities

vooral op het proces. In deze fase kan opportunity

van de verschillende partijen. Op basis hiervan

planning als benadering voor het risicomanage-

kun je de risico’s bepalen en verdelen.

ment worden genomen. De focus van deze bena-

›› Pas indien nodig en gewenst het beleid aan.

dering is immers vooral gericht op de kansen om

›› Trap niet in de val van mooie, maar onrealiseer-

het project van de grond te krijgen. De risicomatrix

bare plaatjes. Het plan kan immers nog paar

is in deze fase een nuttig hulpmiddel om alle risico’s

keer van accent veranderen alvorens het echt

in kaart te brengen. Met een SWOT-analyse kunnen enerzijds de sterkten en zwakten van de eigen organisatie en anderzijds de kansen en bedreigingen

gerealiseerd wordt.

›› Zorg voor goede communicatie, zowel intern als extern.

in de omgeving in kaart worden gebracht. Omge-

›› Hou geen partijen buiten het proces waar het

vingsrisico’s, politieke, bestuurlijke, maatschappe-

project van afhankelijk is, maar waarvan de be-

lijke risico’s en samenwerkingsrisico’s zijn tijdens de

trokkenheid tijdelijk even niet uitkomt.

intiatiefase van groot belang voor de projectleider.

 6.2 Structurering  Tabel 6 1 Risicomanagement in de initiatiefase Functie risicoanalyse › Strategiebepaling voor de totstandkoming van de samenwerking met belanghebbenden. › Input voor opstellen ruwe contouren voor een ruimtelijk plan en beleidsmatige en financiële randvoorwaarden.

30

Belangrijke risicosoorten

Analysemethoden

› Omgevingsrisico’s zoals politieke, bestuurlijke en maatschappelijke risico’s, economische risico’s en samenwerkingsrisico’s. › Projectrisico’s zoals ruimtelijke risico’s.

› SWOT-analyse. › Risicomatrix.

HOE VERLOOPT DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID?

Op een bepaald moment moeten een aantal partijen en spelers bij het opzetten van het project betrokken worden. Daarbij zijn duidelijke afspraken en verwachtingspatronen belangrijk: timing, budgettaire middelen, vrijstelling in tijd voor projectleider en werkgroep. Ook de inbreng van ervaringsdeskundigen, interne specialisten en externe consultants kan zijn nut hebben. Voor het bouwtechnische, juridische, fiscale en financiële luik dient de overheid te kijken welke specialisten ze in huis heeft en welke ze extern moet gaan zoeken.

6.2.1 Welke knopen moet de stuurgroep

Omdat de samenwerking tussen publieke partijen



onderling intensiever wordt staat besluitvorming

doorhakken?

In deze fase moet de stuurgroep een samen-

centraal in de structureringsfase. De procesmana-

werkingsvisie goedkeuren. Die formaliseert af-

ger moet een groot aantal puzzelstukken aan in-

spraken tussen de betrokken publieke partijen en

formatie samenbrengen. Die resulteren uiteindelijk

structureert het project. Het gaat om de afspraken

in een realisatieplan, dat de stuurgroep goedkeurt.

over eventuele subsidiëring, stedenbouwkundige

Het realisatieplan bevat onder andere:

complicaties, aankoop van gronden...

›› Een Programma van Eisen4.

Er zijn twee grote samenwerkingstypes binnen

›› Een ontwerp.

pps: participatief of contractueel. Ook een combi-

›› Een aantal financiële analyses.

natievorm hoort tot de mogelijkheden. De keuze

›› De resultaten van onderzoeken (MER, bodem,

voor een type van samenwerking is van belang

kabels en leidingen…).

voor de eventuele toepasselijkheid van de regelge-

›› Een kaart van het definitieve plangebied.

ving betreffende de overheidsopdrachten. De keu-

›› Een beschrijving van de contractuele relaties tus-

ze tussen een contractuele of een participatieve pps kan ook een invloed hebben op de mate van vrijheid die de private partij krijgt om de opdracht in te vullen.

sen partijen.

›› De bepaling van de juridische en planologische vervolgstappen en planning.

›› De beschrijving van de risico’s en risicobeheersing.

›› Wanneer een Programma van Eisen (PvE) waar

Partijen zullen pas samenwerken als het financieel belang en de haalbaarheid voldoende is aangetoond.

het ontwerp aan moet voldoen uitgangspunt is van de selectie en de marktpartij de vraag wordt gesteld het PvE uit te werken tot een haalbaar plan, heeft ze relatief veel vrijheid. Het vergelijken van de verschillende voorstellen zal evenwel ingewikkelder zijn. De structureringsfase zal relatief kort zijn en de verdere uitwerking van

Vanwege de effectieve, maar ook de gevreesde

het project zal gebeuren in samenspraak met de

impact op derden is het essentieel om glashelder

geselecteerde private partij, die veel invloed zal

te communiceren. Het is daarom aan te raden een

krijgen op de planontwikkeling.

communicatieplan op te stellen. Daarin schenkt

›› Wanneer echter aan de marktpartij een gede-

de stuurgroep aandacht aan drie aspecten: de

tailleerd plan ter uitvoering wordt voorgelegd,

doelgroepen, de boodschap en de middelen. Daar-

zal het vergelijken van de binnengekomen voor-

bij dient hij open te staan voor dialoog; de com-

stellen makkelijker zijn. De creatieve vrijheid van

municatie is geen eenrichtingsverkeer. In projecten

de private partij is uiteraard kleiner. In dit geval

waar zeer veel partijen bij betrokken zijn kan het

zal de structureringsfase langer duren, want de

ook nuttig zijn om strategieën voor interne com-

meeste beslissingen over de planontwikkeling

municatie af te spreken. Ook die kunnen in een

dienen al genomen te zijn voordat de selectie

communicatieplan zitten.

begint. De private partij zal een pak minder invloed hebben op de planontwikkeling. 4 Bij PPS-projecten wordt hiervoor ook vaak de term outputspecificaties gebruikt

6.2.2 Waar let de procesmanager op?

Op basis van het Programma van Eisen zullen ste-

Ook in deze fase moet de procesmanager de be-

denbouwkundigen een ontwerp maken. Dat

slissingen van de stuurgroep voorbereiden, met

moet uiteraard overeenstemmen met het ruim-

name door de projectorganisatie te operationalise-

telijke beleid van de betrokken gemeente(n). Dat

ren. Dat wil zeggen dat hij, rekening houdend met

bestaat in hoofdzaak uit:

de al gemaakte afspraken:

›› Het gemeentelijk ruimtelijk structuurplan (GRS).

›› De overlegstructuren vastlegt.

›› Ruimtelijke uitvoeringsplannen (RUP’s).

›› De voorbereidingskredieten aanvraagt.

›› Stedenbouwkundige verordeningen.

›› De planning bijstelt en verder detailleert.

›› Grond- en pandenbeleid.

›› De resultaten van de fasen en subfasen verder

Het spreekt voor zich dat projecten waar geen wij-

definieert. Vanwege de hoeveelheid aan onderzoeken, activi-

ziging in het bestaande beleid nodig is veel sneller zullen verlopen dan waar dat wel het geval is.

teiten en overeenkomsten moet de procesmanager

Ook de kosten moeten in het oog gehouden

aan het begin van de haalbaarheidsfase een inven-

worden bij de opmaak van een ontwerp. Op basis

taris van de benodigde besluiten opstellen.

van het PvE weet men nu wat de verwachtingen

Om een realistisch, haalbaar plan opstellen dat

zijn, en de voorbereidende onderzoeken geven

voldoet aan de ambities van de partijen zoals ge-

aan of er bijvoorbeeld kabels en leidingen moeten

schreven in de intentieovereenkomst(en) moet de

worden verplaatst, of het gebied moet worden op-

Het goedkeuren van een realisatieplan door de stuurgroep staat centraal in de structureringsfase.

gehoogd, et cetera. Het ontwerp geeft een verdere verdieping en detaillering van het PvE. De projectleider moet de algemene planinformatie uit de initiatiefase verdiepen, onderbouwen en uitbouwen. Concreet wil dit zeggen dat er onder­

zoeken moet gevoerd worden naar onder andere

32

projectleider een Programma van Eisen (PvE)

bodemkwaliteit, ecologie, bekabeling, gevolgen

voorbereiden, waar het ontwerp aan moet vol-

voor de buurt... De uitkomsten van die onderzoe-

doen. Een andere term voor een PvE is de output-

ken kunnen bijdragen aan de planvorming in de

specificatie. Het PvE zal uitspraken doen over de

structureringsfase.

te realiseren functies, hoeveelheden en aantallen

Eén van die onderzoeken kan verplicht zijn.

en het exacte plangebied. Daarnaast kunnen ook

Wie een plan met aanzienlijke milieueffecten wil

functionele eisen opgenomen worden. Er kan ook

opmaken, moet in een milieueffectenrapport

op dit ogenblik een marktconsultatie plaatsvinden.

(MER) die effecten en de eventuele alternatieven

Voorafgaand aan het PvE kan een marktconsultatie

in kaart brengen. Door in de planfase al rekening

naar de marktkansen peilen, om zo een doelgerich-

te houden met mens en milieu, voorkomt men dat

ter PvE te kunnen opstellen. Een marktconsultatie

men in een vergevorderd stadium pas concludeert

na het opstellen van het PvE kan een toetsing zijn

dat een specifiek project niet haalbaar is. In een

naar de marktconformiteit van het project, waar-

MER bespreken en evalueren erkende experts de

door kan gepeild worden naar mogelijke verbete-

mogelijke milieugevolgen van die werken op een

ringen. De resultaten van marktonderzoek kunnen

wetenschappelijk verantwoorde wijze. Ze formu-

ook dienen als input voor het uitschrijven van een

leren ook maatregelen om negatieve effecten te

selectieprocedure of aanbesteding.

matigen. Er zijn tal van gespecialiseerde bureaus

HOE VERLOOPT DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID?

die MER’s opstellen. Men is niet voor elk project

publieke partner het raadplegen van de markt en

verplicht om een MER op te maken. Of een project

het gunnen van de opdracht zal aanpakken. Die

MER-plichtig is of niet, is afhankelijk van een aan-

strategie moet vastliggen om aan de selectie te

tal criteria en kan opgezocht worden via de site:

kunnen beginnen. Een keuze waar hij zich bijvoor-

www.mervlaanderen.be.

beeld al over kan buigen is of via een gewone of via

In de financiële verkenning vertaalt de pro-

een Europese aanbesteding zal gewerkt worden.

cesmanager de ontwerpen naar een grondexploi-

Bij grootschalige pps-projecten kan het verplicht

tatie. Daarbij kan een financieel-economisch con-

zijn om het project Europees aan te besteden. Ook

sultant een grote hulp zijn. Ook een projectgroep

als het volgens de EU-richtlijnen niet verplicht is,

financial engineering kan hierin een rol spelen. Op

kan Europees aanbesteden voordelen opleveren

basis van de financiële verkenning maken partijen

om (zoals transparantie en concurrentie).

financiële afspraken.

Naast contracten, al dan niet onderworpen aan

De procesmanager detailleert verder de risi-

de wetgeving op overheidsopdrachten, bestaat

coanalyse. In deze fase komen, naast het plan-

ook nog de formule van participatieve pps. Die

ontwikkelingsrisico, ook de andere projectrisico’s

formule bestaat erin dat de overheid, samen met

in beeld en kan er een financiële weerslag aan

één of meer privé-partners, participeert in een ge-

gekoppeld worden. Op basis daarvan kan hij ver-

zamenlijke vennootschap of vereniging. De selec-

schillende scenario’s uitstippelen en financieel be-

tie van partners in een participatieve pps vindt in

cijferen. Met andere woorden: wat gebeurt er als

de regel plaats via mededinging en in voorkomend

de kosten stijgen, opbrengsten tegenvallen of later

geval na een procedure overeenkomstig de regel-

komen, de rente stijgt en dergelijke. In principe

geving betreffende de overheidsopdrachten.

kunnen alle variabelen in de exploitaties worden

De procesmanager zal de ideeën rond com-

gevarieerd. Analysemethoden zoals de scenario-

municatie uit de initiatiefase in een ontwerp van

analyse, de risicomatrix en risk mapping, stellen de

communicatieplan omzetten. Elk communica-

procesmanager in deze fase in staat om de haal-

tie-initiatief moet tegemoet komen aan de doel-

baarheid en de risico’s van het project te kunnen

stellingen van elke procesfase. Het gaat erom weer

inschatten. Ook daarbij zullen de projectgroep en

te geven:

desgevallend consultants hulp bieden.

›› Wanneer, hoe, waarover en waarom met der-

De procesmanager werkt de afspraken tussen

den in contact wordt getreden.

de publieke partijen, die al vastliggen in de inten-

›› Het karakter van het contact te verhelderen.

tieovereenkomst, verder uit. Het resultaat daarvan

›› Ervoor te zorgen dat iedereen weet wat de we-

is de samenwerkingsvisie, die de stuurgroep

derzijdse verwachtingen zijn en wat de status is

moet goedkeuren. Hoe publieke partijen zul-

van de contacten.

len samenwerken hangt af van hun belangen en

Zo blijft communicatie niet vrijblijvend, maar ver-

doelstellingen. De partijen bekijken welke samen-

loopt ze doelgericht.

werkingsvormen mogelijk zijn en welke gevolgen die hebben voor de samenwerking met private

6.2.3 Waarvoor staan de projectgroepen in?

partijen en de verdeling van risico’s kosten en zeg-

De projectgroepen hebben een belangrijke taak in

genschap.

de structureringsfase. Zij zorgen voor de inhoude-

De procesmanager bereidt een pps-contracte-

lijke basis van waaruit de stuurgroep kan komen

ringstrategie voor. Dat is de manier waarop de

tot de afweging of de gebiedsontwikkeling haal-

baar is en uiteindelijk kan besluiten hoe de reali-

Dat vergt een regelmatig overleg tussen de verant-

satie vorm moet krijgen. Het project wordt steeds

woordelijken voor de procedures (de gemeente en

concreter. Afstemming tussen planontwikkeling en

de provincie) en diegenen die ten behoeve van de

financial engineering is nodig om te komen tot een

procedures de gegevens moeten aanleveren. Voor-

financieel haalbaar plan. Door de nauwe samen-

af dienen de benodigde procedures (tot en met de

hang van die twee activiteiten wordt deze fase in

bouwvergunningen) en de mogelijke vertragingen

één adem vaak rekenen en tekenen genoemd.

daarbij (als gevolg van bijvoorbeeld bezwaarproce-

In de structureringsfase zal de projectgroep

dures) in de tijd te worden uitgezet.

Plan­ontwikkeling de schetsmatige plannen ver-

Zodra de ambities of het programma duidelijker

der uitwerken tot voorlopig ontwerp (VO) en defi-

worden, komen ook de kosten en opbrengsten die

nitief ontwerp (DO). Daarin besteedt hij aandacht

eraan verbonden zijn meer in beeld. De project-

aan kavelgroottes, typeringen, maatvoering, opper-

groep Financial Engineering geeft in deze fase

vlaktes, bouwhoogtes, parkeer¬voorzieningen…

vooral richting, desgevallend bijgestaan door een

Daarnaast zal het DO duidelijkheid bieden over de

consultant.

ontsluiting van het gebied, wat van belang is voor

›› Die vertaalt de financiële verkenning, op basis

de toekomstige gebruikers van de openbare ruim-

van de ontwerpen, naar een grondexploitatie.

te zoals bewoners, ondernemers, werknemers,

Dat is het proces van prijsvorming van bouw-

afvalophaling en brandweer. Een nauwe afstem-

en woonrijpe grond en het zorgdragen dat deze

ming tussen de werkgroep Planontwikkeling en de

bouwrijpe grond op het juiste tijdstip op de

werkgroep Financial Engineering is vereist.

Wie in de planfase rekening houdt met een mogelijk verplicht milieueffecten­rapport, voorkomt verrassingen.

markt is.

›› Zodra zicht is op een fasering, zet hij de kosten en opbrengsten op een tijdlijn (fasering) om uiteindelijk een resultaat van het project te kunnen berekenen op eindwaarde en netto contante waarde.

›› De contractexploitatie is ten slotte een gefaseerNauw verwant aan de planontwikkeling is het

de berekening, waarin alle kosten en opbreng-

doorlopen van de planologische procedures: aan-

sten gedurende de looptijd van het project voor-

passing van het bestemmingsplan, opstelling van

calculatorisch zijn opgenomen. Op basis van die

het beeldkwaliteitsplan, opstelling van het struc-

contractexploitatie maken partijen financiële

tuurplan... Ten behoeve van de procedures moet

34

afspraken.

ook een aantal onderzoeken worden uitgevoerd,

Belangrijk is een continue afstemming tussen reke-

op gebied van lucht, water, geluid, ecologie, ar-

nen en tekenen. Ambities worden daarmee direct

cheologie, bodemkwaliteit, kabels en leidingen.

financieel gekwantificeerd. Er ontstaat zo duide-

Die kunnen ook deel uitmaken van het milieuef-

lijkheid over de haalbaarheid van de gebiedsont-

fectenrapport. De afdeling stedenbouw/ruimtelijke

wikkeling en de optimalisatiemogelijkheden.

ontwikkeling vervult een belangrijke trekkersrol

Wat betreft Risicoanalyse lagen in de initiatiefa-

bij de verzameling van de benodigde informatie

se aanvankelijk nog alle keuzes open voor de werk-

hiervoor. Het is belangrijk dat de planologische

groep. In de structureringsfase worden belangrijke

elementen qua doorlooptijden goed worden afge-

knopen doorgehakt. Daardoor vermindert het aan-

stemd met de planning van de planontwikkeling.

tal mogelijkheden om met opportunity planning te

HOE VERLOOPT DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID?

zoeken naar optimalisatiemogelijkheden en cre-

sten is om bij iedere afspraak de gevolgen in te

atieve oplossingen. Naarmate het ruimtelijk pro-

schatten.

gramma en de financiële consequenties worden

›› Ook de verdeling van mogelijke meeropbreng-

uitgewerkt, kunnen de risico’s steeds nauwkeuriger

sten wordt best al in deze fase besproken en

worden geanalyseerd. Vanaf dat moment kan bijvoorbeeld de Risman-benadering gekozen worden. Niet alleen de omgevingsrisico’s spelen tijdens de structureringsfase een belangrijke rol. Er wordt een concreet ruimtelijk plan uitgewerkt met een exploitatieberekening. De projectrisico’s bij dit plan worden in kaart gebracht. De kwaliteit van de pro-

vastgelegd.

›› Bepaal nauwkeurig wat op welk moment moet gebeuren, eventueel in een draaiboek.

›› Regel als overheid dat de publiekrechtelijke procedures op orde zijn.

›› Laat de planontwikkeling gelijklopen met de financiële toetsing van het plan.

jectorganisatie is van invloed op de kwaliteit van

›› Zorg voor de nodige flexibiliteit van afspraken.

de planuitwerking. Ook de organisatierisico’s wor-

›› Formuleer doelen en procedures om in bepaalde

den daarom in deze fase geanalyseerd.

situaties tot oplossingen te komen.

Tabel 6 2 Risicomanagement in de structureringsfase Functie risicoanalyse

Belangrijke risicosoorten

Analysemethoden

› Waarborgen kwaliteit van

› Omgevingsrisico’s zoals

› Scenario-analyse.

samenwerkingsrisico’s,

› Riskmapping.

› Beoordelen van de haalbaar­

politieke, bestuurlijke en

› Gevoeligheidsanalyse

heid van het (concept)plan.

maatschappelijke risico’s.

› Risicomatrix.

de projectorganisatie.

› Identificatie van

› Organisatierisico’s zoals

de belangrijkste risico’s van

structuur van de project­

het voorgenomen plan.

organisatie en kwaliteit en

› Realiseren van een evenwichtige risicoverdeling

kwantiteit van het personeel (projectmanagement).

met partners in de pps

› Projectrisico’s zoals risico’s

Gebiedsontwikkeling.

i.v.m. de beoogde ppsconstructie, plankwaliteit en ruimtelijk risico.

6.2.4 Goede raad ›› Hou de samenwerking zo eenvoudig mogelijk ›› Vermeld duidelijk de verdeling van risico’s, kosten en zeggenschap.

›› Maak zo snel mogelijk een goede digitale grondgebruikkaart.

›› In deze fase dient al te worden nagedacht over het toekomstige beheer van het project.

›› Maak procedureafspraken te maken over de wijze hoe bepaalde (on)voorziene situaties worden

 6.3 Selectie 

behandeld (bv. programmawijzigingen).

Doelstelling van deze fase is de selectie van één of

›› Belangrijk bij het sluiten van pps-overeenkom-

meer private partner(s). Daartoe moet de informa-

tie die bij de twee voorgaande fasen vertaald wor-

waarde biedt. Ook bij pps geldt: goede afspraken

den in een contract met de private partner(s). Een

maken goede vrienden. De contracterende partijen

noodzakelijke tussenstap daarbij kan een procedu-

staan immers aan het begin van een samenwer-

re volgens de wet op de overheidsopdrachten zijn.

king die vaak jaren loopt en die ingrijpende gevolgen heeft voor de betrokkenen.

6.3.1 Waar moet de stuurgroep het

mee eens zijn?

6.3.2 Wat dient de procesmanager uit

Indien voor de gebiedsontwikkeling de wet op de



overheidsopdrachten toegepast dient te worden,

Het eerste vraagstuk waar een procesmanager uit

te zoeken?

is een eerste vereist resultaat een goedgekeurd

moet zijn is of de wet op de overheidsop-

bestek. Eenmaal de gemeenteraad dat goed-

drachten dient toegepast te worden.

keurt, is er geen weg terug. Bij selecties moet de

De wet is in principe van toepassing op alle op-

partij(en) die de selectie uitschrijft, zorgvuldig te

drachten tot werken, leveringen en dienstverlening

werk gaan. Het bestek (op basis van een PvE of van

die een opdrachtnemer (aannemer, leverancier of

een Stedenbouwkundig plan) dient zo opgesteld

dienstverlener) ten bate van een aanbestedende

te worden dat het bruikbare voorstellen oplevert.

overheid presteert. Om wat duidelijkheid te schep-

De gunningscriteria spelen een cruciale rol in het

pen in deze stelling dienen we de termen werken,

bestek. De publieke partijen dienen ook rekening

leveringen en diensten te definiëren via art.5 van

te houden met de tijd en de middelen die de pri-

de Wet.

vate partij moet vrijmaken om een voorstel uit te

Een opdracht van werken is een overeenkomst

werken. Het is een uiterst belangrijk document,

onder bezwarende titel tussen een aannemer en een

Naarmate het project meer vorm krijgt, kunnen de risico’s nauwkeuriger worden geanalyseerd.

aanbestedende overheid. Ze heeft betrekking op:

›› De uitvoering, al dan niet samen met het ontwerp, van een werk of van werken in verband met de in bijlage 1 van de wet vermelde werkzaamheden.

›› Het laten uitvoeren van een werk dat aan de wat het vervolg van het pps-proces beïnvloedt. Een

eisen van de aanbestedende overheid voldoet.

bestek geldt voor alle partijen: dit wil zeggen dat

Het resultaat ervan heeft een economische of

de publieke partij zich bij voorkeur ook moet hou-

technische functie.

den aan de doorlooptijden en de criteria die in het bestek worden meegegeven5.

Een opdracht van leveringen is een overeenkomst onder bezwarende titel tussen een leve-

Wanneer de selectieprocedure doorlopen is,

rancier en een aanbestedende overheid. Ze heeft

dient de stuurgroep het eens te zijn over het con-

betrekking op de verwerving door koop- of aan-

tract met de privé-partner(s). Dat behandelt

nemingsovereenkomst, huur, huurkoop of leasing

alle aspecten van de pps: duur van het contract,

met of zonder aankoopoptie van producten. De

financiële afspraken, risicoverdeling, timing... Be-

overeenkomst mag werken van aanleg en plaat-

langrijk is om een sluitende, duidelijke overeen-

sing bevatten.

komst te bedingen die voor alle partijen een meer-

36

5 Het Vlaams Kenniscentrum PPS werkt als vervolg op deze brochure aan modelbestekken.

HOE VERLOOPT DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID?

Een opdracht van diensten is ook een overeen-

worden bij pps.

komst onder bezwarende titel tussen een dienst-

Ook als de wet op de overheidsopdrachten niet

verlener en een aanbestedende overheid. Ze valt

van toepassing is, blijft de overheid gebonden aan

onder de in bijlage 2 bij de wet vermelde diensten.

algemene beginselen van behoorlijk bestuur, zoals

Er is dus geen inhoudelijke definitie; de wetgever

zorgvuldigheid, gelijkheid, motivering, redelijk-

heeft geopteerd voor de verwijzing naar een bij-

heid en onpartijdigheid. De procesmanager moet

lage die een hele reeks dienstenopdrachten met de

daarop toezien.

nodige uitzonderingen opsomt.

Het is bijvoorbeeld meestal de ontwerper van de

Een veelgehoorde afkorting bij pps is DBFM(O).

private partij die bij gebiedsontwikkeling de plan-

Naast het ontwerp (D van design) en de bouw (B

nen tekent. Toch kan het als lokale overheid heel

van build) wordt van de private partners verlangd

nuttig zijn om het plan samen met een ontwerper

dat ze instaan voor een deel van de financiering (F

uit te tekenen en hem tijdens de selectie van een

van finance) en voor het onderhoud (M van main-

private partner als adviseur in te huren. In dat ge-

tenance). Eventueel is er ook sprake van de uitba-

val kan een ontwerper die langs de publieke kant

ting (O van operate). Dergelijke contracten zijn in

betrokken is, onmogelijk ook langs de private kant

de regel al naargelang het geval dienstverlenings-

betrokken worden!

contracten dan wel opdrachten voor werken.

Op de volgende pagina is een illustratie gege-

Wanneer de wet op de overheidsopdrachten van

ven van de stappen die doorlopen kunnen worden

toepassing is, dienen, naast een rits gedetailleerde

bij een onderhandelingsprocedure. Daarbij heeft

regelen te vinden in de wetgeving steeds drie Euro-

men eerst een kandidatenoproep, op basis waar-

pese basisbeginselen gerespecteerd te worden:

van men meestal 3 tot 5 kandidaten selecteert.

›› Non-discriminatie.

Vervolgens is er de uiteindelijke gunning, waarin

›› Gelijke behandeling.

men de geselecteerde kandidaten vraagt een in-

›› Transparantie.

houdelijke inschrijving te doen op basis van een

Daarnaast moet de mededinging gevrijwaard

bestek. Die inschrijvingen worden bestudeerd en

worden. Daarom is een bekendmaking van de op-

met alle kandidaten wordt onderhandeld over bij-

dracht in principe verplicht. De overheid heeft de

sturing en verduidelijking. Op basis daarvan passen

keuze tussen volgende gunnings¬procedures:

de inschrijvers hun voorstel aan. Op basis van die

›› De aanbesteding (openbaar of beperkt).

aangepaste voorstellen dient een partij als ‘gepre-

›› De offerteaanvraag (algemeen of beperkt)

fereerde inschrijver’ te worden geselecteerd. Dan

›› De onderhandelingsprocedure (met of zonder

onderhandelt de procesmanager met de aanbieder

bekendmaking) De onderhandelingsprocedure (met of zonder bekendmaking) is slechts mogelijk in gevallen die uitdrukkelijk zijn omschreven in art. 17 van de wet op de overheidsopdrachten. Twee van die gevallen (de opdrachtspecificaties zijn niet bepaalbaar en aard en onzekere omstandigheden) zorgen ervoor dat de onderhandelingsprocedure vaak kan gebruikt

over de details van de timing, het contract en de uitvoering. Uiteindelijk wordt het project gegund.

Illustratie met een onderhandelings­ procedure 1. Definitief vastleggen pps-contracteringsstrategie De pps-contracteringstrategie is de manier waarop de publiek partner het raadplegen van de markt en het gunnen van de opdracht zal aanpakken. 2. Uitvoering aanbesteding De selectiefase begint met het publiceren van de opdracht in het Bulletin der Aanbesteding voorafgegaan door de aankondiging van de opdracht. Bij grootschalige pps-projecten kan het verplicht zijn om Europees aan te besteden. Ook als het volgens de richtlijnen niet wettelijk verplicht is om aan te besteden, kan het voordelen opleveren om Europees aan te besteden (zoals transparantie en concurrentie). Belangrijk is om de aanbesteding al in de structureringsfase voor te bereiden, zodat de selectiefase voorspoedig kan worden doorlopen. 3. Selectie van 3 à 5 private partijen Meestal zal gestreefd worden naar 3 à 5 private partijen die offertes mogen indienen. Deze selectie gebeurt op basis van selectiecriteria zoals gepubliceerd in de oproep tot kandidatuurstelling. De selectiecriteria beogen de controle van de bekwaamheid van de kandidaten of inschrijvers op het vlak van hun financiële, economische en technische vermogen. Op basis van die criteria zullen de gekozen partijen gevraagd worden om een offerte in te dienen. 4. De stap naar 1 geprefereerde partij Aan de geselecteerden wordt gevraagd een offerte in te dienen op basis van een bestek dat hen werd overgemaakt. Een beoordelingscommissie zal de ingediende offertes beoordelen op basis van de vooraf meegedeelde gunningscriteria, waarin de eisen en wensen van de publieke opdrachtgever staan vermeld. Enkele belangrijke bemerkingen betreffende de gunningscriteria zijn: › De gunningscriteria dienen duidelijk te worden omschreven in het bestek

38

HOE VERLOOPT DE UITWERKING DOOR DE OVERHEID?

6.3.3 Goede raad ›› De overheid zorgt er best voor dat, alvorens een project van start gaat, de ze eigenaar is van › Aan de criteria moet een weging toegekend worden.

de voornaamste gronden. Zo behoudt ze de

› De aanbestedende overheid moet bij de beoordeling van de

meeste vrijheid in het selecteren van een private

offertes rekening houden met alle in het bestek vermelde

partner.

gunningscriteria. Zij mag haar beslissing tot gunning van de

›› Doordenk de selectie- en gunningcriteria goed

opdracht niet steunen op andere criteria dan deze in het be-

(wensen versus eisen), en maak een eerlijke we-

stek vermeld.

ging (als prijs belangrijk is, maak hem dan ook belangrijk)

De beoordelingscommissie zal een oordeel geven over de

›› Stel een multidisciplinaire beoordelingscommis-

ingediende projecten (eventueel na verduidelijking door de

sie samen, die de offertes in al hun aspecten

private partij). Op basis hiervan zal de publieke opdrachtge-

kunnen beoordelen

ver verdere onderhandelingen aangaan met één of meerdere

›› Maak optimaal gebruik van eerder verzamelde

kandidaten. De andere kandidaturen kunnen op hold gezet

expertise. Ervaringsdeskundigen kunnen worden

worden. Aan de gekozen kandidaten wordt na een eerste

betrokken bij de beoordeling van de inschrijvin-

onderhandelingsronde gevraagd een aangepaste offerte in te dienen. Deze stappen kunnen worden herhaald tot de publieke opdrachtgever één kandidaat heeft gekozen op basis van een ‘best and final offer’ (BAFO).

gen op basis van de gunningcriteria.

›› Respecteer de vertrouwelijkheid van de inschrijvingen.

›› Intermenselijke relaties zijn heel belangrijk. U heeft samen met de geprefereerde partij nog

Opgelet: teneinde de eerlijke mededinging en het gelijkheidsbeginsel niet te schenden mag tijdens de onderhandelingen het bestek niet wezenlijk worden

een hele weg af te leggen.

›› Behoed u voor oneerlijke concurrentie en vriendjespolitiek!

gewijzigd, tenzij alle oorspronkelijk geselecteerde kan-

›› Zorg voor een sluitend contract. Juridische,

didaten de kans krijgen een nieuwe offerte in te dienen

maar ook financieel-economische consultants

en het voorwerp van de opdracht zoals die werd aange-

kunnen pijnlijke en kostelijke misverstanden

kondigd hetzelfde blijft.

voorkomen.

›› De pps-overeenkomst dient afspraken te bevat5. Contractsluiting

ten over welke partij welke risico’s draagt (bv.

Nu is het tijd om met de geprefereerde private partij een over-

indien opbrengsten en kosten van de exploitatie

eenkomst te sluiten, waarin alle aspecten van de pps behandeld worden (o.a. duur van het contract, eventuele financiële afspraken, risicoverdeling, timing...). Belangrijk is om een sluitend contract te bedingen, waar alle partijen mee kunnen leven, en wat voor alle partijen een meerwaarde biedt. Een juridisch expert kan hier, net als een financieel-economisch consulent, een meerwaarde betekenen.

tegenvallen).

7. WAT IS DE TAAK

vertrouwen maar werkt soms zelfs averechts en kostenverhogend. Gezonde interesse daarentegen legt voldoende druk op partners om afspraken te laten nakomen en vrijblijvendheid te voorkomen. Probeer het project zo veel mogelijk volgens overeengekomen timing te laten verlopen. Vertragingen kosten niet alleen geld, maar wekken ook ­irritaties op. De communicatie van het project richt zich in de uitvoeringsfase op het informeren van de be-

D

trokken partijen en omgeving over de voortgang e vierde fase in het publieke pps-proces komt

van het project. Daarnaast is de verkoop van de

neer op het in de praktijk omzetten en ma-

­woningen, de afzet van kantoren en winkels voor

nagen van de gekozen vorm van pps (contractueel

de realiserende partij van groot belang. Waar het

of participatief) samen met de fysieke realisatie van

gebruik van de openbare ruimte vele belangen

het project. Wat de rol van de publieke partner is,

moet dienen is overleg met betrokken partijen

hangt af van wat overeengekomen werd. De uit-

­gewenst, ook in termen van het verhelpen van ge-

voering kan in het algemeenopgesplitst worden

breken na de oplevering. Indien er woningen wor-

in twee deelfasen: het bouwen en de eventuele

den gerealiseerd, dient ook met de bewoners van

exploitatie en onderhoud van infrastructuur die in

deze woningen overlegd te worden.

opdracht van de overheid moest worden gerealiseerd. Daarnaast moet de overheid het project en

 7.2 Exploitatie en onderhoud 

het proces dat eraan voorafging, evalueren.

Wanneer de bouwfase afgerond is, zal, afhankelijk van de gekozen pps-structuur de private partner of

40

 7.1 Bouw 

de publieke partner het gerealiseerde project ex-

Meestal zal het de private partij zijn die deze fase

ploiteren en onderhouden. Bij de exploitatie dient

verzorgt. De publieke partij ziet toe op de nale-

de overheid onder meer aandacht te hebben voor

ving van de afspraken. Probeer als publieke partij

veranderingen en een attitude te ontwikkelen over

een vorm van betrokkenheid te creëren, zonder

hoe ze daarmee wenst om te gaan. Zo kunnen er

bemoeizuchtig te zijn. Een overmatige eis tot het

veranderingen zijn bij de publieke partner (verkie-

afleggen van verantwoording leidt niet tot meer

zingen, personeelsverloop…) en bij de ­private part-

WAT IS DE TAAK VAN PUBLIEKE SPELERS BIJ DE UITVOERING?

VAN PUBLIEKE SPELERS BIJ DE UITVOERING? ner (aandeelhoudersverloop, faillissementen…). Inhoudelijk dient de overheid rekening te houden met meevallers, tegenvallers, wijzigingen in voorwaarden en noden. Nu is het punt om het project zo te sturen dat ongewenste voorvallen zich niet voordoen. Mocht dat toch gebeuren, dan moeten de afspraken betreffende het dragen van het risico nageleefd worden.

 7.3 Evaluatie  De evaluatie het project kan op verschillende ogenblikken gebeuren. Door de democratische controle die bijvoorbeeld een gemeenteraad uitoefent, wordt een project permanent geëvalueerd. Daarnaast dient, afhankelijk van het soort gebiedsontwikkeling, op regelmatige tijdstippen een meer formele en diepgaande vorm van evaluatie plaats te vinden. Pps-projecten waarbij woongelegenheden verkocht worden, kunnen sneller geëvalueerd worden dan projecten waarbij het onderhoud voor lange periode in het project opgenomen is. De bedoeling van een evaluatie is steeds om te leren uit fouten en te zien waar verbeteringen mogelijk zijn. Het zal niet steeds mogelijk zijn grote wijzigingen in het geëvalueerde pps-project aan te brengen, maar er kunnen lessen getrokken worden voor volgende projecten, waardoor die vlotter, strakker en efficiënter kunnen verlopen.

8. HOE KAN DE OVERHEID O

nderschat het belang van politieke en

maatschappelijke betrokkenheid en

gedragenheid als succesfactor voor pps niet! Gebiedsontwikkelingen hebben naast technische of financiële kenmerken ook de bedoeling om een maatschappelijke meerwaarde te realiseren.

›› De overheid moet consequent zijn over wat ze zelf tot haar kerntaken rekent en kiezen of de maatschappelijke meerwaarde van het project daarbinnen of daarbuiten valt. Zo’n consequente houding is noodzakelijk om haar keuzes ook op langere termijn aan de bevolking uit te leggen.

›› Onthoud ook dat pps een middel en geen doel is. Daarom moet de overheid de vergelijking maken met andere mogelijkheden, zoals een klassieke overheidsopdracht.

Wederzijds vertouwen vergt zowel een goede institutionele basis als geloof in elkaars bekwaamheid. ›› Tot slot dient ze ten behoeve van de betrokkenheid en gedragenheid van het project ook bewust te zijn van de toekomstige financiële implicaties. Pps zal als middel zijn geloofwaardigheid verliezen indien ze op langere termijn systematisch meer kost en minder opbrengt. Een tweede succesfactor is de kwaliteit van de sa-

menwerking. De overheid (via de procesmanager) kan die hoog houden door:

›› De verschillende partners met elkaar te verbinden.

42

›› Te sturen en te beoordelen in functie van de

HOE KAN DE OVERHEID BIJDRAGEN TOT SUCCES?

BIJDRAGEN TOT SUCCES?

projectdoelstellingen, bijvoorbeeld wat risico’s betreft.

›› De verschillende activiteiten en de allocatie van mensen en middelen die daaraan moeten bijdragen te initiëren en te monitoren.

›› Duidelijke afspraken vast te leggen en goed te communiceren. Een derde belangrijke succesfactor is vertrou-

wen. Partijen doorlopen immers een ingewikkeld proces met veel onzekerheden. Voor wederzijds vertrouwen dient er een institutionele basis te zijn, maar veel hangt ook af van geloof in elkaars kennis en vaardigheden en persoonlijke aspecten. Tot slot moet de interne werking van de

overheid vlot en efficiënt te verlopen. Om te regisseren en te managen is er nood aan soepelheid en snelheid binnen het bestuur, contractmanagement, resultaatsgericht (output) werken, duidelijke taakverdeling naar de politiek en natuurlijke een politieke openheid. Vanzelfsprekend dient er ook voldoende kennis aanwezig te zijn op juridisch en financieel-budgettair vlak, risicomanagement...

9. en verder?

 9.1 Verder lezen 

 9.2 Verder surfen 

›› Publiek-private samenwerking “PPS”: een sa-

De website van het Vlaamse Kenniscentum pps:

menwerkingsmodel voor lokale besturen. Hol-

http://www.vlaanderen.be/pps

ding News, informatieblad van de gemeentelijke holding, september 2005.

›› PPS Aandachtspunten aanbesteden en staats-

 9.3 Verder contact  Vlaams Kenniscentrum PPS

steun bij gebiedsontwikkeling, Brochure van Europa Decentraal, Kenniscentrum Europees recht

Koolstraat 35 – 1e verdieping

en beleid voor decentrale overheden. Versie:

1000 Brussel

oktober 2007

tel: 02-553 29 39

›› Kenniscentrum PPS, Handleiding inrichting van het PPS-project bij gebiedsontwikkeling, ministerie van Financiën (Nederland), april 2004

›› Van Den Born, R, Evaluatie van stads- en dorpsvernieuwing in Limburg 1985-2005, Provincie Limburg, 8/11/2007

›› Van Garsse S (ed.), Verzelfstandiging en Samenwerking, Politea, losbladig

›› Bourgonjon, T.; Ducatteeuw, S.; Theirssen, M., Wegwijs in publiek-private samenwerking. Poli-

44

teia i.s.m. VVSG.

en verder?

fax: 02-553 28 09 mail: [email protected]

bijlage

Leidraad voor het opstellen van de Projectdefinitie

het projectresultaat nodig? - Wat wil de opdrachtgever met

baar uit? - Hoe druk je de gewenste effec-

Hieronder is te lezen hoe u een nota/

het project bereiken?

tiviteitsverbetering concreet en

projectdefinitie kan uitwerken en

› Wat is de invloed van het pro-

meetbaar uit?

met welke elementen rekening kan

ject op organisatie, personeel,

worden gehouden bij het vormgeven van de oplossing die u met het project wil nastreven. Indicatief worden

informatiesystemen? › Wat is er klaar als het project afgerond is?

in het bijzonder een aantal kritische

› Wat is er dan concreet?

vragen meegegeven die kunnen hel-

› Hoe ziet het resultaat er dan uit

pen bij het uitschrijven van de tekst.

(vorm, kleur, beweging, plaats, ruimte, taken, functies)?

1. INLEIDING

› Wat zal het effect zijn?

- Wat is de structuur van de nota?

› Wat verandert erdoor? › Waar moet het in passen?

2. SITUERING EN OMVANG - Wat is de context van het project?

Waar krijgt het mee te maken? › Wat zijn samengevat de be-

- Welke diensten zijn betrokken?

langrijkste randvoorwaarden,

- Welke problemen ervaren de

eisen en wensen?

betrokkenen (opdrachtgever, betrokken diensten)? - Welke oorzaken ziet men voor deze problemen? - Wat zijn de resultaten van eventuele eerdere haalbaarheids- en omgevingsstudies - Wie heeft waarover een besluit genomen?

› Wat willen de betrokkenen bereiken? › Wat hebben de betrokkenen eraan? › Wat draagt u aan wie over? - Waarop zal de opdrachtgever uit-

- Waarom heeft de opdrachtgever

- Drukt de omschrijving van de projectopdracht helder en eenduidig uit wat er van het project verwacht mag worden? - Aan de hand waarvan (cijfers?) kan vastgesteld worden dat het projectresultaat voldoet aan de vooraf gestelde verwachtingen? - Wat zijn de huidige meetwaarden (nulmeting)? - Is duidelijk waar het project (procesmatig) over gaat? - Is er een resultaat- of inspannings­ verplichting? - Is de relatie tussen opdrachtformulering en projectdoelstelling aangegeven? - Is aangegeven waar het project wel en niet verantwoordelijk voor is?

eindelijk afgerekend worden? - Wat is de koppeling tussen de bedrijfsprocessen en het projectresultaat?

3. DOELSTELLING

4. OPDRACHTFORMULERING

- Hoe druk je de gewenste efficiencyverbetering concreet en meet-

5. EISEN, WENSEN EN BEPERKINGEN - Zijn alle eisen, wensen en beperkingen die de opdrachtgever heeft gesteld opgenomen?

- Zijn de eisen en beperkingen ge-

- In hoeverre is het resultaat deel

kwantificeerd? - Is het onderscheid tussen eisen

van een groter geheel?

9. KRITISCHE SUCCESFACTOREN /

het resultaat en ten aanzien van

7. OP TE LEVEREN WERKEN

het proces gescheiden?



EN / OF DIENSTEN

- Zijn de benoemde presentatiecri-

- Welke mogelijkheden / alterna-

teria van het resultaat toetsbaar

tieven zijn er om de onderkende

en meetbaar?

problemen op te lossen?

- Zijn de benoemde acceptatiecri-

- Welke oplossing heeft de voor-

teria van het resultaat toetsbaar

keur. Waarom? Wat zijn de vooren nadelen?

- Zijn er richtlijnen opgenomen ten

- Welke PPS-variant wordt overwo-

aanzien van het gebruik van stan-

gen. Hoe zit de klassieke realisa-

daarden en methoden (bijvoor-

tiewijze eruit.

beeld testen, interne controle)?

- Zijn alle elementen uit de op-

- Zijn er beperkingen in de beschik-

drachtformulering vertaald in op

baarheid of inzetbaarheid van

te leveren werken en / of dien-

geld, organisatie (mensen), kwa-

sten; indien men de lijst letterlijk

liteit, informatie en / of tijd.

afpunt, is dan het hele project gedekt?

6. SCOPE - Wat behoort niet tot het probleem? - Tot hoe ver moeten we gaan? - Wat wordt er niet gedaan?

46

- Aan welke voorwaarden moet worden voldaan om het project succesvol te maken? - Is werkelijk aan alle belemme-

organisatieonderdelen, ruimtelij-

rende factoren gedacht (commer-

ke onderdelen of regio’s worden

cieel, organisatorisch, personeel,

er niet in betrokken?

administratief, financieel, infor-

­worden?

bijlage

8. RANDVOORWAARDEN

- Welke onderwerpen, disciplines,

- Wat hoeft er niet bereikt te

nomen in je plan?

- Waar moet het op aansluiten?

en beperkingen ten aanzien van

en meetbaar?

start te gaan? Is dat reeds opge-

matief, technisch)? - Wat heb je nodig om morgen van

RISICOFACTOREN - Zijn de genoemde succesfactoren specifiek voor het project? - Zijn de succesfactoren beïnvloedbaar door opdrachtgever en / of projectleider? - Zijn de te nemen maatregelen voor de beïnvloeding van de succesfactoren beschreven en doorgesproken? 10. BESLUIT - Wat zijn de voorlopige besluiten?

 Colofon 

›› Inhoud en redactie: Kenniscentrum PPS / www.vlaanderen.be/pps ›› Vormgeving: Uitgeverij Jansen & Janssen / www.jaja.be ›› Illustraties: Vec Star / www.vec-star.com ›› Verantwoordelijke uitgever: Steven Van Garsse, manager Kenniscentrum PPS ›› Depotnummer: D/2009/3241/005

www.vlaanderen.be/pps