Rapportage 'De puntjes op de i: versterking van betrokkenheid van lokale besturen'

Rapportage 'De puntjes op de i: versterking van betrokkenheid van lokale besturen'

Bestuur Regio Utrecht (BRU)

Bestuur & Management Consultants april 2008 M. van der Horst mevrouw drs. J.M.J. Schoone Projectnummer: 418016

RAPPORTAGE ‘DE PUNTJES OP DE I: VERSTERKING VAN BETROKKENHEID VAN LOKALE BESTUREN’

INHOUD HOOFDSTUK 1

HOOFDSTUK 2

HOOFDSTUK 3

HOOFDSTUK 4

VERANTWOORDING EN LEESWIJZER

3

1.1

Vraagstelling en achtergrond

3

1.2

Interpretatie van de vraag

3

1.3

Werkwijze

4

ERVARINGEN VAN REGIO’S ELDERS

5

2.1

Beschouwing van de stadsregio’s

5

2.2

Stadsregio Amsterdam (SRA)

5

2.3

Rotterdam: SRR

6

2.4

Den Haag: Stadsgewest Haaglanden

8

2.5

Analyse

HOE WERKT HET BRU?

11 13

3.1

Analysemodel

13

3.2

Niet beïnvloedbare factoren

14

3.3

Cultuur

15

3.4

Processen

16

3.5

Structuur

18

3.6

Conclusie

18

INVESTERING

20

4.1

Investering ten aanzien van cultuur

20

4.2

Investering in het proces

20

2/22


Hoofdstuk 1 Verantwoording en leeswijzer 1.1

Vraagstelling en achtergrond

De BMC Groep heeft de opdracht van het Bestuur Regio Utrecht (BRU) gekregen om te onderzoeken ‘hoe de betrokkenheid van het lokaal bestuur bij de bestuurlijke beleidsvoorbereiding kan worden versterkt’. De achtergrond ligt in het feit dat in het BRU vorig jaar de discussie over de betrokkenheid van de lokale besturen in gang is gezet, mede naar aanleiding van de keuze van de wetgever om voor de stadsregio’s te blijven uitgaan van verlengd lokaal bestuur als organiserend principe. Die keuze wordt ook door BRU in zijn werkwijzen zo consequent mogelijk toegepast. Binnen die grenzen is de discussie aangevangen over de mogelijkheden tot versterking van de democratische betrokkenheid van de gemeenten bij de regionale samenwerking. In de regionale agenda 2007-2010 van het BRU is democratische betrokkenheid een centraal thema. Om die betrokkenheid te verbeteren moeten in 2010 in ieder geval de volgende resultaten zijn bereikt: • Leden van het algemeen bestuur en raadsleden zijn eerder en vaker betrokken bij het beleidsproces. • De samenstelling van het algemeen bestuur (AB) is onderzocht en wellicht aangepast. • Alle leden hebben gelijk stemrecht. Om deze doelen te bereiken worden vier producten benoemd: • Diverse themabijeenkomsten per jaar, bij de start van de belangrijkste beleidsprocessen. • Modellen voor samenstelling algemeen bestuur in beeld (om een keuze uit te kunnen maken). • Herziene gemeenschappelijke regeling. • Concretere en beter meetbare effecten in de begroting en bestuursrapportage. 1.2

Interpretatie van de vraag

Wij hebben het onderzoek niet primair en alleen gericht op de noodzakelijke en wenselijke wijzigingen in de regelingen zelf, maar ook op succesvol gebleken praktijken elders. Wellicht zijn er mogelijkheden om raden meer mee te nemen in de regionale ontwikkelingen, de informatievoorziening te optimaliseren en het proces van uitwisseling en afstemming te verbeteren. Een voorwaarde voor succes is echter wel dat het belang van samenwerking wordt ingezien en dat er sprake is van een cultuur waaraan betrokkenheid bij samenwerking de juiste prioriteit krijgt.

3/22


1.3

Werkwijze

Onze werkwijze heeft bestaan uit de volgende stappen: • Startbijeenkomst stuurgroep. • Vergelijking van de regeling van het BRU met de regeling van de andere WGRplus-gebieden Amsterdam, Rotterdam en Den Haag. • Vijftien interviews met algemeen bestuur en dagelijks bestuur (DB)-leden, ambtelijke vertegenwoordigers (zie bijlage). • Presentatie van de bevindingen en waardering van verschillende mogelijkheden in de vorm van een conceptrapportage ten behoeve van de stuurgroep. De conceptrapportage die voor u ligt wordt aangevuld met uw commentaar en met een uitbreiding van ervaringen elders. Daarna brengen wij ons eindrapport, inclusief advisering over wijziging van de regeling of van bestaande werkwijzen, uit.

4/22


Hoofdstuk 2 Ervaringen van regio’s elders In dit hoofdstuk geven wij weer welke ontwikkelingen binnen andere grote stadsregio’s spelen die relevant en leerzaam zijn voor het BRU. Daarnaast beschrijven wij enkele best practices vanuit andere regio’s. 2.1

Beschouwing van de stadsregio’s

Wij kunnen het functioneren van de stadsregio’s vanuit verschillende invalshoeken beschouwen: • De mate waarin de politieke dimensie een rol speelt: functioneert de stadsregio feitelijk via politieke fracties of via een afvaardiging vanuit gemeenten? Ofwel: hoe verhoudt de regio zich tot het concept verlengd lokaal bestuur? • De mate waarin de stadsregio initiatieven neemt, discussies entameert, het voortouw neemt, - wij bestempelen dit als ‘initiërend’ - dan wel een meer anticiperende stijl kiest, waarbij de stadsregio zich richt op de vraag en behoefte van deelnemende gemeenten. Wij noemen dit ‘anticiperend’. • De rol die de regio-organisatie voor zich ziet: als ontwikkelaar en uitvoerder van beleid aan de ene kant en de rol van procesregisseur aan de andere kant. De rol die de regio-organisatie kiest houdt verband met de omvang van de organisatie. Daarnaast heeft iedere regio eigen ‘best practices’. 2.2

Stadsregio Amsterdam (SRA)

Algemeen beeld Omvang De gemeenten binnen de SRA zijn heel verschillend van omvang. De variatie is van de grootste (Amsterdam met 734.000 inwoners), tot groot (Haarlemmermeer, Zaanstad, Amstelveen en Purmerend, tussen de 140.000 en 60.000 inwoners), tot zeer klein (Zeevang is de kleinste met 5.000 inwoners). Algemeen bestuur/Dagelijks bestuur Het algemeen bestuur (de regioraad) bestaat uit 56 leden en het dagelijks bestuur uit 7 leden (de burgemeester van Amsterdam is de voorzitter). Verlengd lokaal bestuur Er is sprake van politieke fracties, met uitzondering van de fractie ‘Uithoorn’. Bij het samenstellen van het algemeen bestuur en dagelijks bestuur wordt rekening gehouden met zowel een evenwichtige politieke als geografische verdeling. De voorzitter en secretaris coördineren dat. Als na de gemeenteraadsverkiezingen de colleges zijn samengesteld begint direct het lobby- en onderhandelingswerk van gemeenten en/of individuen voor de samenstelling en portefeuilleverdeling van het dagelijks bestuur. Bij het algemeen bestuur is dat niet of veel minder het geval. Er is altijd veel discussie geweest over het (on)democratische gehalte van de regio.

5/22


Stijl Naast de wettelijke taken wordt aan de hand van de regionale agenda bepaald waar de SRA beleid op wil maken. SRA gaat daarin verder dan alleen de wettelijke taken. Er is afstemming binnen de Noordvleugel van de Randstad (Noord-Holland, Flevoland, Amsterdam en SRA). Rol SRA neemt de rol van regisseur en opdrachtgever op zich. Veel beleidsproducten worden door middel van inhuur uit de inliggende gemeente en/of met behulp van externe deskundigheid opgesteld. Bij de uitvoering van de taken is er in een aantal gevallen voor gekozen om dit door een gemeente te laten doen (bijvoorbeeld de jeugdzorg door de Dienst Maatschappelijke Ontwikkeling (DMO) van de gemeente Amsterdam). SRA is dan ook met circa 40 medewerkers een organisatie van beperkte omvang. Best practices SRA kiest vanwege de dominantie van het thema ‘(gebrek aan) democratische legitimatie’ voor een aanpak waarbij deelname aan discussies voor zoveel mogelijk mensen mogelijk is. Openheid en transparantie zijn sleutelbegrippen. De ervaring leert dat direct contact met raden en leden van het algemeen bestuur het beste werkt. Het portefeuillehouderoverleg dat eenmaal per zes weken plaatsvindt loopt goed. De commissies functioneerden niet naar wens. Deze zijn vervangen door parallelsessies voor (alle) raadsleden en bevolking voorafgaande aan de regioraad. De avond start met een broodje, waarna de in- en meesprekers aan zet zijn. Aansluitend volgt er een discussie. Dan start het fractieoverleg, gevolgd door de regioraad. De regioraadagenda staat standaard op de raadsagenda van de gemeenten. De gemeenten bespreken deze voor en na. Instrumenten SRA probeert de betrokkenheid van lokaal bestuur te versterken door: • Een heldere termijnagenda. • Overleg met griffiers. • Nieuwsbrief en internetsite. • Een ‘oploop’ als voorbereiding op de regionale agenda/vierjarenplan/jaarplan. • Roadshows en expertmeetings (bijvoorbeeld bij de OV-visie). • Presentaties bij gemeenteraden. • Ateliers, bijvoorbeeld woonvisie-atelier in WTC. 2.3

Rotterdam: SRR

Algemeen beeld Omvang De gemeenten binnen de SRR zijn ook hier verschillend van omvang. De variatie is van de grootste (Rotterdam met 584.000 inwoners), tot een grote middengroep

6/22


(tussen de 70.000 en 40.000 inwoners, onder andere Schiedam, Krimpen en Capelle), tot klein (Bernisse is de kleinste met 13.000 inwoners). Algemeen bestuur/Dagelijks bestuur Het bestuur van de stadsregio wordt gevormd door de regioraad. Alle gemeenten hebben daarin, naar evenredigheid van het aantal inwoners, vertegenwoordigers afgevaardigd. Dit kunnen gemeenteraadsleden zijn, maar ook burgemeesters en wethouders. De regioraad bestaat uit 41 leden, exclusief de voorzitter, die uit hun midden een dagelijks bestuur van 8 leden kiezen. Op basis van de gemeenschappelijke regeling is de voorzitter van de regioraad en het dagelijks bestuur de burgemeester van Rotterdam. De gemeenschappelijke regeling kent een aantal commissies die adviseren op de onderscheiden beleidsvelden. De stadsregio kent een gemengde commissiestructuur: voor vergaderingen van de commissies worden ook portefeuillehouders van de deelnemende gemeenten uitgenodigd. Verlengd lokaal bestuur In Rotterdam stelt men vraagtekens bij het concept ‘verlengd lokaal bestuur’. Dat suggereert namelijk dat er sprake zou zijn van de uitvoering van gemeentelijke taken die naar de regio zijn verplaatst. Het gaat in feite om rijks- en provinciale taken die door de regio worden opgepakt. Rotterdam zou graag zien dat het bestuur democratisch gekozen zou worden vanuit het oogpunt van democratische legitimatie. Er is ook daarom nadrukkelijk sprake van politieke fracties. In de ogen van de Stadsregio Rotterdam stimuleert dit juist het regionaal denken en wordt de discussie boven het individueel lokale belang uitgetild. Men wordt gedwongen vanuit de politieke rol naar de regio te kijken. Rotterdam ziet de vrijblijvendheid van de samenwerking als een probleem. De gedachtegang is vaak dat - als het er op aan komt - de stadsregio ‘geen echt orgaan’ is, en dat er dus niet naar geluisterd hoeft te worden. Het nakomen van afspraken is een probleem. Stijl De verhoudingen in het Rotterdamse is soms gespannen. Zo is de stad Rotterdam zeer kritisch over het achterblijven van de bouw van het afgesproken aantal woningen in de regio en zijn er strubbelingen rond de openbare aanbesteding van het openbaar vervoer en de Rotterdam-Wet (Maatregelen Grootstedelijke Problematiek). Rotterdam kiest voor een anticiperende stijl, waarbij men sterk aansluit bij hetgeen in de deelnemende gemeenten leeft. Rol Naast de wettelijke taken wordt aan de hand van de regionale agenda bepaald waar de SRR beleid op wil maken. De SRR gaat daarin verder dan alleen de wettelijke taken. Er is afstemming binnen de Zuidvleugel van de Randstad (Zuid-Holland, Haaglanden en SRR). Rotterdam positioneert zich als ‘uitvoeringsorganisatie’. In werkelijkheid krijgt de rol van de stadsregio invulling door het samenbrengen, rehabiliteren en regisseren van samenwerking met en tussen gemeenten en met publieke en private partijen. Men leunt daarbij sterk op de kennis binnen gemeenten.

7/22


Er werken circa 70 medewerkers bij de SRR en er wordt gebruik gemaakt van de grote centrale Rotterdamse diensten/bedrijven.

Best practices De raadsleden hebben aangegeven dat zij meer rechtstreeks en vooraf betrokken willen worden bij de regionale beleidsontwikkeling. Rotterdam heeft een aantal acties ondernomen: het invoeren van spreekrecht voor gemeenteraadsleden in de commissies, van de stadsregio, consultatiebijeenkomsten rond belangrijke beleidsthema’s, beschikbaarheid van dagelijks bestuur-leden voor discussies in commissies van gemeenteraden, versterking van de informatievoorziening via de website en versterking van contacten met raadsgriffiers. ‘Gesprekken leiden tot draagvlak, nota’s zijn om op te schieten’. Met deze uitspraak maakt Rotterdam duidelijk dat het gesprek en de ontmoeting tot resultaten leidt. Zo organiseert Rotterdam ‘regioateliers’; een interactieve bijeenkomst waarbij gemeenteraadsleden in de gelegenheid zijn in een ‘informele’ setting ideeën aan te dragen voor regionaal beleid, dan wel de uitwerking ervan. Het regioatelier is gekoppeld aan concrete beleidsonderwerpen. Het regioatelier is tweezijdig: aandragen van bouwstenen en ideeën door raadsleden en informatie over regionale kaders door de stadsregio. Tot slot is het regioatelier actief: het gaat altijd gepaard met een ‘doe activiteit’ variërend van een excursie tot samen ‘ontwerpen en ontwikkelen’. Rotterdam besteedt veel aandacht aan de legitimatie en verantwoording naar de burger: ‘wat hebben wij gedaan en wat heeft het gekost’. Er wordt dan ook een fors budget vrijgemaakt voor redactionele stukken in de huis-aan-huisbladen, tv-spots, en brochures, die stuk voor stuk zeer professioneel zijn gemaakt. De respons vanuit de bevolking om mee te praten is in de ogen van SRR overigens nihil. Reacties op bijvoorbeeld huis aan huis verspreide antwoordkaarten leveren erg weinig resultaat op. 2.4

Den Haag: Stadsgewest Haaglanden

Algemeen beeld Omvang De negen gemeenten binnen het Stadsgewest Haaglanden zijn ook hier verschillend van omvang, maar telt met Den Haag en Zoetermeer, twee 100.000 plus en met Delft en Westland twee ‘bijna 100.000’-gemeenten. De oppervlakte is met 40.000 hectare het kleinst van de grote drie. Algemeen bestuur/Dagelijks bestuur Het algemeen bestuur bestaat uit 61 leden en het dagelijks bestuur uit 11 leden (de burgemeester van Den Haag is de voorzitter van zowel het algemeen bestuur als het dagelijks bestuur). Er is sprake van een zetelverdeling naar gemeente. Bij het

8/22


samenstellen van het algemeen bestuur en dagelijks bestuur wordt rekening gehouden met zowel een evenwichtige politieke als geografische verdeling.

9/22


Discussie vindt plaats in commissies. Drie van de zes commissies zijn afgeschaft. De commissies bestaan uit door het algemeen bestuur zijn midden benoemde leden. De leden van het dagelijks bestuur kunnen vergaderingen van de commissies bijwonen en aan de beraadslagingen deelnemen. Portefeuillehouders van deelnemende gemeenten die niet als lid van de commissie zijn benoemd, kunnen aan de beraadslagingen van de commissies deelnemen en hebben een raadgevende stem. Verlengd lokaal bestuur Er is formeel nadrukkelijk sprake van fractievorming langs geografische lijn. Getracht wordt om het concept verlengd lokaal bestuur daadwerkelijk vorm te geven. In de praktijk vindt wel overleg plaats langs de politieke lijn. In Haaglanden loopt momenteel een onderzoek gericht op het vergroten van de betrokkenheid van raadsleden. Een werkgroep vanuit het algemeen bestuur is daarvoor opdrachtgever. Democratische legitimatie of een gebrek daaraan is niet de belangrijkste vraag, wel was er sprake van enige onvrede over het gebrek aan transparantie in het proces bij raadsleden, omdat er veel geregeld zou worden via portefeuillehouders. De resultaten zijn nog niet beschikbaar. Stijl Haaglanden stelt zich zeer actief op in het initiëren van beleid. Haaglanden wil ambtelijk een goede medespeler zijn van provinciale en gemeentelijke deskundigen. Deskundigen van gemeenten hebben een rol in het voorbereidingsproces. Haaglanden stelt dat ‘omdat het tussen gemeenten soms om tegenstrijdige belangen gaat, het niet gewenst is dat het voortouw bij een van de deelnemende gemeenten ligt’. Den Haag heeft in 2003 een takendiscussie gevoerd. Specifiek voor Haaglanden is de verantwoordelijkheid voor de goede uitvoering van de jeugdzorg, waarbij Haaglanden - particuliere - instellingen financiert. Daarnaast heeft Haaglanden een internationale focus, vanwege de aantrekkingkracht op internationale instellingen (internationaal bestuur) en de aanwezigheid van de kennisinstituten in Delft en de internationaal georiënteerde agribusiness in het Westland. Rol Haaglanden neemt verschillende rollen op zich: • Organiseren en faciliteren van intergemeentelijk overleg gericht op afstemming of informatieuitwisseling tussen gemeenten. De gemeenten trekken hieruit zelf hun conclusies of maken gezamenlijke afspraken (voorbeeld: overleg over kennisnetwerken). • Stimuleren van gezamenlijke afspraken door het organiseren van intergemeentelijk overleg, georganiseerd met het doel om ook tot die afspraken te komen (voorbeeld: convenant Westlandse Zoom). • Belangenbehartiger van de (gezamenlijke) gemeenten bij hogere overheden en bij andere partijen in het kader van, voor de regio belangrijke onderwerpen. • Besluitvormer: beslissingen over onderwerpen nemen en voorzieningen treffen voor de uitvoering hiervan (voorbeelden jeugdzorg, openbaar vervoer en subsidies infrastructuur). • Uitvoerder: de taken kunnen op zichzelf staan of faciliterend voor de gemeenten zijn (voorbeelden: aanleg van railinfrastructuur).

10/22


Haaglanden heeft van de grote regio’s met 120 fte de grootste organisatie. Haaglanden wil de beschikking hebben over een ‘kleine hoogwaardige beleidsorganisatie’ met voldoende deskundigheid en ervaring om medespeler voor overheden te zijn. Best Practices Haaglanden benut de formele momenten (commissievergaderingen, algemeen bestuur/dagelijks bestuur vergaderingen voor discussie). Haaglanden geeft een nieuwsbrief uit en op de site zijn stukken te downloaden. Een deel van de site is gesloten voor raadsleden en open voor leden van het algemeen bestuur. Een succesvol communicatiemiddel is het blad ‘focus Haaglanden’; een luxe uitgevoerd magazine waarin ontwikkelingen vanuit overheid en bedrijfsleven worden geschetst. Ook in Haaglanden blijkt informeel contact een succesfactor. Leden van het algemeen bestuur worden gezien als ambassadeurs voor de regio. Er worden ‘regiodagen’ in de vorm van excursies georganiseerd waar raadsleden worden uitgenodigd. De meerwaarde ligt in het contact maken met elkaar en in het leren kennen - met eigen ogen - van elkaars problematiek. 2.5

Analyse

Wanneer wij de posities van verschillende regio’s ten aanzien van de drie invalshoeken met elkaar vergelijken dan zien wij dat het BRU zich ten aanzien van het concept verlengd lokaal bestuur met geografisch georganiseerde fracties het best kan vergelijken met Haaglanden. Ten aanzien van stijl en rol hebben zowel Rotterdam, Amsterdam als het BRU een anticiperende stijl en is Haaglanden a-typisch. Dit uit zich onmiddellijk in de omvang van de organisatie die in Den Haag een stuk groter is. Er is geen relatie te leggen tussen de wijze van werken en de betrokkenheid van raden of burgers. Het BRU is te beschouwen als een stadsregio die het concept ‘verlengd lokaal bestuur’ in zuivere vorm toepast. Het BRU kiest een anticiperende stijl, waarin het BRU regisserend te werk gaat. Verlengd lokaal bestuur

Politieke fracties

Geografisch

Stijl

Initiërend

Anticiperend

Rol

Uitvoerend

Regisserend

11/22


12/22


Hoofdstuk 3 Hoe werkt het BRU? 3.1

Analysemodel

Bij de vraag hoe betrokkenheid van het lokaal bestuur bij de bestuurlijke beleidsvoorbereiding versterkt kan worden, spelen meerdere factoren een rol die tezamen de betrokkenheid van lokale besturen bepalen. Sommige factoren zijn op te vatten als een gegeven: ze zijn niet of moeilijk beïnvloedbaar op de korte termijn. De andere factoren zijn wel beïnvloedbaar. De interviews hebben gegevens opgeleverd over deze factoren en hoe zij inwerken op de vraag naar betrokkenheid. In de interviews zijn ook wensen, ideeën en suggesties uitgesproken. Deze worden besproken en gewogen in hoofdstuk 4. Niet beïnvloedbare factoren: • Het feit dat sprake is van Verlengd Lokaal Bestuur en het vraagstuk van democratische legitimatie. Beïnvloedbare factoren: Cultuur: • Cohesie tussen deelnemers, verhoudingen tussen deelnemers en het vraagstuk van vrijblijvendheid. • Stijl van opereren. Processen: • Communicatie. • Beleidsproces. • Discussie en besluitvorming. Structuur • Organisatievorm. Cultuur Betrokkenheid lokaal bestuur bij bestuurlijke beleids voorbereiding

Structuur

Processen

Gegevenheden: Onderliggende niet beïnvloedbare factoren

13/22


3.2

Niet beïnvloedbare factoren

De stadsregio als onderdeel van het bestuurlijk landschap Regelverdichting, bestuurlijke drukte, gebrekkige democratische legitimatie. Meningen die betrekking hebben op de bestuurlijke inrichting van ons land en door ‘gewone burgers’ ook - al dan niet terecht - verbonden worden aan het functioneren van stadsregio’s. Maar deze visies op de werkelijkheid zijn niet los te zien van het vraagstuk hoe de betrokkenheid te versterken. Ook enkelen van onze respondenten zijn het eens met de stelling dat het aantal partijen dat zich met ‘complexe vraagstukken’ bezighoudt groeit en dat onderlinge taken en verantwoordelijkheden steeds onduidelijker worden. Dat zal zeker voor burgers gelden. Respondenten stellen dat de WGR-plus door burgers wél ervaren wordt als vierde bestuurslaag, het feit dat het BRU als ‘verlengd lokaal bestuur in z’n zuiverste vorm’ functioneert ten spijt. De burger dicht de regio-organisatie een te zware rol toe met meer zeggenschap en bevoegdheden dan dat feitelijk het geval is. Het is een illusie te denken dat je aan burgers volledige helderheid kunt verschaffen. ‘De ver van mijn bed show’ is een gegeven. Dat is echter wel een appel aan het BRU om de ingetogen stijl in de communicatie naar burgers en lokale politiek te handhaven, om niet onnodig wantrouwen op te roepen en eerlijk en open te blijven over hetgeen de regio kan. Het principe verlengd lokaal bestuur onder deelnemers BRU Bij alle respondenten zit het model ‘verlengd lokaal bestuur’ goed tussen de oren. Het is volstrekt helder wat er mee bedoeld wordt. Het vraagstuk ‘democratische legitimatie’ is in bijna alle interviews aan de orde geweest. Formeel is iedereen het wel eens: de dagelijks bestuur en leden van het algemeen bestuur zijn niet direct gekozen. Het concept verlengd lokaal bestuur vangt dat op, omdat lokale bestuurders wel direct gekozen zijn. Enkele respondenten hebben moeite met het concept verlengd lokaal bestuur en zouden liever met politieke fracties werken, vanuit veelal diep gewortelde politieke overtuigingen. Enkele respondenten blikken terug: voorheen telde het algemeen bestuur veel meer leden. Discussies hadden het karakter van ‘Poolse landdagen’. Nu is er - vanwege de afslanking - meer ruimte voor debat en worden discussies meer inhoudelijk en dus meer politiek. Er is echter ook het besef dat dit niet op korte termijn kan en hoeft te worden opgelost. In de interviews is de vraag opgeworpen of er verschillen bestaan in het standpunt over het vraagstuk democratische legitimatie tussen de vertegenwoordigers van lokale partijen en vertegenwoordigers van landelijke partijen. Daarin hebben wij geen verschillen kunnen constateren. ‘Het BRU was niet nodig als er een direct gekozen democratische provincie was. Er gaat een hoop geld in om. De discussie mag meer via de partijlijnen gaan. Dat gebeurt soms ook. Raadsleden van dezelfde partij zoeken elkaar op.’ ‘Het is vreemd dat de democratische legitimatie ter discussie staat. Het is dan wel verlengd lokaal bestuur, maar alle raadsleden zijn direct gekozen. En als je het dan democratisch wilt maken dan heb ik een simpel idee. Laat steeds alle gekozen raadsleden van alle gemeenten per internet stemmen over een voorstel!’

14/22


3.3

Cultuur

Cohesie tussen deelnemers, verhoudingen binnen het BRU en het vraagstuk van vrijblijvendheid Een WGR-plus regeling is geen à la carte arrangement waaruit je vrijelijk kan kiezen, zodat deelname in de ogen van deelnemers soms voordelen en soms nadelen oplevert. De relaties tussen de deelnemers zijn goed, ook al ontstaat af en toe wrijving als gevolg van belangentegenstelling. De haat-liefde verhouding tussen de deelnemers in het BRU en tussen de deelnemers en de regeling wordt gezien als ‘ingebakken’. Ook binnen het BRU ontstaat op gezette tijden spanning in de onderlinge verhoudingen. Een voorbeeld is het project A12 Salto. Dit voorbeeld illustreert overigens dat niet altijd sprake is van een tegenstelling tussen de stad Utrecht en de meer landelijke gemeenten, maar dat die tegenstelling ook kan bestaan tussen gemeenten buiten de stad Utrecht onderling. Er is geen sprake van een gespannen situatie waarin meerdere gemeenten van plan zijn de samenwerking op te zeggen. Ten aanzien van de loyaliteit van deelnemende gemeenten naar het BRU is op dit moment sprake van een stevig fundament. Wel wordt geconstateerd dat er soms onvoldoende sprake is van denken in termen van gemeenschappelijk belang. Dan is er sprake van lokale belangenbehartiging en ‘stokpaardjespolitiek’, waarbij de focus gericht is op de bescherming van het landelijk karakter van de gemeenten buiten Utrecht. De burger is in de ogen van respondenten veel verder: die burger kijkt allang over de grenzen van het BRUgebied heen en houdt zich bezig met vragen als: ‘hoe kom ik ook over tien jaar de stad nog in en uit?’ en ‘hoe vinden mijn kinderen een goede woning?’ Enige kritische citaten: ‘Er is tussen gemeenten weinig contact om het gemeenschappelijk belang te zoeken. De ruimte die er is nemen wij niet’. ‘Het gebrek aan regionaal denken neemt soms stuitende vormen aan. Of het BRU dan kan beïnvloeden? Dan moet het BRU een andere rol kiezen. Nu is het de verdeel- en heerstactiek. Iedereen te vriend houden en voor de vorm ergens eens niet mee eens zijn.’ Een aantal respondenten, die deelnamen aan het samenwerkingsverband, hekelt het vrijblijvende karakter. Afspraken zijn makkelijk gemaakt. Het niet nakomen van afspraken ervan heeft weinig gevolgen. Het BRU maakt hoogstens gebruik van verleidingstactieken (extra middelen) om contractanten te committeren. Prikkels zoals bonus-malus regelingen, boetes en uitsluiting zijn in het samenwerkingsmodel niet aan de orde en dat wordt ook niet gewenst. Het begrip voor het niet nakomen van afspraken neemt overigens wel af, zeker gezien het belang en de urgentie van de maatschappelijke opgaven, zoals bereikbaarheid en wonen. ‘In het RSP is voorzien in de bouw van 40.000 woningen. Alle wethouders zetten met een glimlach een handtekening. Over twee jaar zijn er geheid te weinig huizen gebouwd. Geen hond die daar schande van spreekt. Daar wreekt zich ook het gebrek aan democratische controle’.

15/22


De persoonlijke verhoudingen worden door alle respondenten als prettig en constructief ervaren. Een aantal respondenten wijst op het belang van ontmoeting en persoonlijk contact als middel om de verhoudingen te verbeteren en om wederzijds begrip voor elkaars standpunten te versterken. Stijl van opereren Het BRU houdt zich volgens respondenten goed aan de identiteit die hen is toegekend: slanke organisatie en gericht op regie. Respondenten noemen echter ook de bescheidenheid van het BRU. Het BRU volgt de ontwikkelingen in de regio wel, maar onderneemt geen actie en mengt zich niet in vraagstukken zonder dat de deelnemers in de regio hen daar expliciet toe hebben uitgenodigd. Die bescheidenheid wordt overigens als ‘typisch Utrechts’ gezien en daarmee passend in de Utrechtse bestuurscultuur. Een aantal respondenten vindt dat het BRU best wat brutaler mag zijn, discussies kan entameren en een rol daarin pakken. Het BRU is in hun ogen soms terughoudender dan gezien de stabiele verhoudingen nodig is. Als tweede aspect van bescheidenheid wordt genoemd de terughoudendheid van het BRU in het communiceren van resultaten. Het BRU beschrijft wel het proces (in nieuwsbrieven) en doet dat op een bescheiden manier. Het BRU zou volgens respondenten meer nadruk kunnen leggen op hetgeen bereikt is. Er is veel geld bij het BRU. Het BRU zou kunnen ‘adverteren’ met voorbeelden van verbeteringen die tot stand zijn gekomen in gemeenten met inzet en geld vanuit het BRU. Laat zien dat het indienen van projecten en dus betrokkenheid gewoon geld oplevert. 3.4

Processen

Communicatie Algemeen wordt onderschreven dat open communicatie, optimale informatievoorziening en ambtelijke voorbereiding succesfactoren zijn in het functioneren van verlengd lokaal bestuur. Het merendeel van de respondenten vindt dat het BRU de gemeenten goed faciliteert. De informatie wordt door middel van annotaties op een inzichtelijke manier gepresenteerd, agenda’s en stukken worden tijdig verzonden en bijeenkomsten worden tijdig aangekondigd. De ambtenaren bij het BRU zijn kundig en werken degelijk. De griffierfunctie binnen het BRU heeft in de ogen van respondenten een groot aandeel in de goede logistiek die er op dit moment is. Wel werd gesignaleerd dat de griffiers in de gemeenten grote invloed kunnen hebben op de stroomlijning van het proces en daarmee op de betrokkenheid van lokale besturen. Er is nadrukkelijk geen behoefte aan meer vormen van (interactieve) communicatie. Raadsleden hebben er simpelweg geen tijd voor. Communicatie in de vorm van bijvoorbeeld internetdiscussieplatforms worden gezien als verspilling van tijd en geld. Een goed voorbereide ‘face to face’ discussie wordt veel meer geapprecieerd. Beleidsproces De respondenten ervaren dat de regio voor veel raadsleden een ‘ver van mijn bed show’ is. Doorgaans neemt een ervaren rot zitting in het algemeen bestuur. En bij dat raadslid is de zaak meestal in uitstekende handen.

16/22


Dat heeft gevolgen voor de betrokkenheid van andere raadsleden; voor hen is het proces en de discussies die plaatsvinden lastig te volgen. Dat maakt het afleggen van verantwoordelijkheid aan de raad niet gemakkelijk. Een aantal gemeenten hebben een goede vorm gekozen door hun agenda af te stemmen op die van het BRU, zodat overleg tussen algemeen bestuur-lid en raad vooraf kan plaatsvinden. De planning van overleg blijkt hier de succesfactor. Het BRU is ruimschoots op tijd met de vergaderplanning, de verantwoordelijkheid ligt in de ogen van respondenten bij de gemeenten zelf. Een aantal keren is het ‘Zeister model’ genoemd; een vergaderprotocol dat de vergaderagenda van de gemeente en het BRU op elkaar afstemt. Discussie en besluitvorming Respondenten zijn positief over de kwaliteit van het beleidsadvies van de BRUambtenaren. Beleidsadviseurs zijn strategisch sterk, ze zijn bekend met en betrokken bij de regio. Discussies worden goed voorbereid en er is sprake van lange termijn planning. De ‘figi-bijeenkomsten’ worden goed bezocht en goed gewaardeerd. Inherent aan het functioneren van een stadsregio is de complexiteit van vraagstukken die aan de orde zijn. Verschillende processen grijpen op elkaar in, hebben een lange looptijd en er zijn veel actoren betrokken. Het proces is alleen nog te volgen wanneer je kennis hebt van eerdere discussies en uitkomsten daarvan. De discussie en de ‘stukken’ veronderstellen veel impliciete kennis. Raadsleden bevatten het vraagstuk niet altijd in de volle omvang en breedte. Daardoor ontstaat tussen discussiedeelnemers verschil in uitgangspositie ten aanzien van de mate waarin zij beschikken over informatie en de mate waarin zij het vraagstuk ten volle kunnen bevatten. Bij de deelnemers aan de discussie kan - naast frustratie over de informatieachterstand - achterdocht ontstaan: welke discussie wordt hier gevoerd en is dat wel een eigenlijke discussie? Wat houdt men achter? Een aantal keren is de rol van de portefeuillehouders genoemd. De portefeuillehouder kan discussies entameren en begeleiden. Het portefeuillehoudersoverleg zou de laatste tijd ‘verslapt’ zijn. In de interviews kwam ook de werkdruk van raadsleden aan de orde. Alle raadsleden (ook raadsleden in de stad Utrecht) hebben veelal werk naast het raadslidmaatschap. Veel raadsleden ervaren ‘infostress’. Dat wordt gezien als een gegevenheid, maar leidt ook tot het standpunt dat raadsleden geen behoefte hebben aan meer bijeenkomsten en vergadermomenten. Het BRU doet in de ogen van de respondenten het maximale om de stress beheersbaar te houden. Het BRU maakt logischerwijze gebruik van externe deskundigen. Hoe deskundig die ook zijn, er is bij de gemeenten soms ergernis over de geringe kennis van het gebied van externen en hun gebrek aan inlevingsvermogen. Dat doet de zorgvuldige voorbereiding van het proces door het BRU teniet. Het BRU kan het optreden van externen niet geheel regisseren. Wel heeft het BRU invloed bij het hanteren van de selectiecriteria en de eisen die zij aan externe bureaus tijdens het proces stelt. ‘Zoeken naar gemeenschappelijk belang begint met inlevingsvermogen. Bedenk wat het voor gemeenten betekent’.

17/22


3.5

Structuur

Het BRU wordt gezien als een organisatie die past bij de schaal en het ambitieniveau van de regio. Het BRU heeft de kerntaken scherp geformuleerd en houdt zich daar ook aan. Het BRU heeft in de ogen van respondenten geen last van het fenomeen ‘bureaupolitiek’: het naar je toe trekken van taken, daarbij concurrentie bedrijven met andere organisaties (provincie, gemeenten) en een neiging tot uitvoeringsgerichtheid. Dat betekent dat het BRU een rol heeft in de regie van het proces en dat impliceert dat het BRU gebruik maakt van externe deskundigen en partners. Ten aanzien van de inhoud van de gemeenschappelijke regeling zijn in de interviews enige open aanmerkingen gemaakt. Het algemeen bestuur zou zijn slagkracht vergroten door inkrimping van het aantal leden. Iedere gemeente levert een of twee leden die door middel van gewogen stemmen (op basis van inwoneraantal) besluiten nemen. In de interviews is ook de samenstelling van het algemeen bestuur aan de orde geweest; gesteld werd dat het opmerkelijk is dat in het algemeen bestuur niet alleen raadsleden zitting hebben, maar dat ook enkele leden van colleges in het algemeen bestuur zitten. Wij hebben niet geconstateerd dat dit een merkbaar (negatief) effect heeft op het functioneren van het BRU en/of op de betrokkenheid van lokale besturen. Wel is voorstelbaar dat een wethouder die in het algemeen bestuur zit, mede gelet op het duale bestel op een andere manier terugkoppeling zal geven uit het algemeen bestuur dan een raadslid dat zou doen. 3.6

Conclusie

Geconcludeerd kan worden dat het BRU veel heeft geïnvesteerd in het versterken van de betrokkenheid van lokale besturen. Logistiek loopt het goed en communicatie is open, efficiënt en helder. De voorbereiding en begeleiding van complexe beleidsprocessen worden serieus aangepakt. Blijvende aandacht voor de kwaliteit van het proces (aangeven context en integrale aspecten van vraagstukken) is nodig. Soms kan het BRU de sfeer en het verloop van discussies lastiger beïnvloeden, omdat zij afhankelijk is van externe deskundigheid. Het BRU heeft het imago bescheiden te zijn. Het BRU sluit aan bij de wensen en behoeften van de deelnemende gemeenten, is open en eerlijk over taken en verantwoordelijkheden en trekt geen discussies en taken naar zich toe. Die stijl is passend bij de bestuurscultuur van Utrecht, maar wordt door sommigen als passief ervaren. De cohesie tussen de deelnemers is redelijk hecht. Er zijn spannende momenten maar er is zeker geen sprake van instabiliteit waarbij gemeenten zich met regelmaat bezinnen op uittreden. Door sommige respondenten wordt de vrijblijvendheid van deelname aan het BRU te groot gevonden. De gemeenten signaleren knelpunten die niet te wijten zijn en dus niet opgelost kunnen worden door het BRU, maar door de gemeenten zelf.

18/22


Men is daarnaast van mening dat het functioneren van het BRU met zijn geringe bekendheid bij burgers, zijn complexiteit en democratische onzichtbaarheid, in het licht van betrokkenheid wordt bemoeilijkt door factoren die nu eenmaal inherent zijn aan ‘het systeem’. Het zijn de makken van het model van verlengd lokaal bestuur, zoals elk ander model ook zijn voor- en nadelen heeft. Wij concluderen dat de deelnemende gemeenten tevreden zijn over de inspanningen die het BRU pleegt om de betrokkenheid van lokale besturen te versterken. De suggesties voor verbetering zijn als gevolg daarvan niet verstrekkend en kunnen beschouwd worden als verfijningen van de bestaande praktijk.

19/22


Hoofdstuk 4 Investering In de interviews is expliciet gevraagd naar ideeën en adviezen voor het BRU. Ook studie naar praktijken elders heeft een aantal bruikbare inzichten opgeleverd. Wij groeperen ze onder de verschillende beïnvloedbare factoren, voorzien van voor- en nadelen in het licht van betrokkenheid. 4.1

Investering ten aanzien van cultuur

•

Investeer in ontmoeting tussen raadsleden onderling, tussen algemeen bestuur en raadsleden en tussen bestuurders. Elkaar kennen en contact maken, leidt tot begrip voor elkaar standpunten en belangen. Commentaar: respondenten hebben aangegeven dat zij het huidig aantal ontmoetingsmomenten voldoende vinden en dat er geen extra bijeenkomsten in welke vorm dan ook gewenst zijn. De suggestie zou daarom ingevuld kunnen worden door het inbouwen van informele ontmoetingsmomenten (hapje en drankje voor- of achteraf) tijdens activiteiten.

•

4.2

Het BRU kan met betrekking tot de stijl van opereren, investeren in de externe communicatie. Die kan spannender, wervender en zelfbewuster. Laat zien wat het BRU doet, wat is bereikt en wat dat heeft gekost. Laat ook zien welke voordelen te behalen zijn voor gemeenten.

Investering in het proces

Communicatie • Een suggestie is de toegankelijkheid van documenten op de site te vergroten door het besloten deel van de site openbaar te maken. Commentaar: in de interviews is incidenteel aan de orde gekomen dat sommige raadsleden niet vertrouwd zijn met het downloaden van stukken en het werken met inlogcodes. Wanneer er geen problemen zijn ten aanzien van veiligheid en vertrouwelijkheid kan dit leiden tot een verbeterde toegankelijkheid van informatie. Beleidsproces • Griffiers kunnen een belangrijke rol spelen in een soepel lopend beleidsproces. Het ‘model Zeist’ werd meerdere keren als voorbeeld genoemd van zo’n soepel lopend proces. Ook in andere gemeenten is de voorbereiding en terugkoppeling van regiozaken naar de raden goed gestructureerd. De wijze waarop is uiteraard een zaak van de gemeenten zelf en niet van het BRU. Het BRU zou de griffiers wel kunnen faciliteren. Commentaar: de gemeenten kunnen het model dat bijvoorbeeld in Zeist wordt gebruikt overnemen. Hierop is geen actie van het BRU nodig.

20/22


Discussie en besluitvorming • Het BRU kan in de ogen van respondenten meer aandacht besteden aan het ‘meenemen’ van de discussiepartners, het beperken van de ‘implicietheid’ en het helder maken van dwarsverbanden en afhankelijkheden, met name bij complexe beleidsprocessen. Genoemd werd: - Vooraf inschatten van het informatieniveau van raadsleden is belangrijk. - Steeds (opnieuw) de samenhang tussen zaken aangeven. - Werken van abstract naar concreet. - Aandacht voor de volgordelijkheid van zaken. - Mensen meenemen in het proces: wat is er al gebeurd of besloten, wat nog niet, wat ligt nu voor? Commentaar: het BRU zou hierin kunnen investeren. Wel moet worden onderkend dat er altijd sprake zal zijn van complexiteit en dat de voorbereiding van de deelnemers in discussie van cruciaal belang is. •

Door respondenten is geopperd per onderwerp (majeure onderwerpen) een aanjager vanuit het algemeen bestuur aan te wijzen. Deze aanjager is vraagbaak, entameert discussies, stemt af en zorgt voor voortgang in het proces. Commentaar: een voordeel kan inderdaad zijn dat de aanjager enthousiasme in het proces brengt. De rol van aanjager dreigt echter niet beperkt te blijven tot een strikt logistieke inbreng, maar kan verworden tot een politiek inhoudelijke rol, waarbij het onderwerp door een enkel persoon wordt toegeëigend. Dat wordt versterkt door het feit dat het ‘aanjagerschap’ voor slechts enkele mensen is weggelegd gezien de grote taakbelasting van raadsleden.

•

Daarnaast is het belangrijk externe deskundigen aan te trekken die feeling hebben voor de regio, voldoende inlevingsvermogen hebben en die in staat zijn helder te communiceren over het beleidsproces. Commentaar: het BRU kan bij de selectie van extern deskundigen, competenties als inlevingsvermogen, communicatie en presentatie, en bekendheid met de regio als selectiecriterium hanteren.

•

Zoals elders beproefd kunnen ambtenaren vanuit de gemeenten meer betrokken worden in het beleidsproces binnen het BRU. Het gaat dan om daadwerkelijk meewerken. Zo ontstaat binnen het BRU een ‘flexibele schil’ waarin rond thema’s ambtenaren toegevoegd zijn. De mate van betrokkenheid en het aantal mensen verschilt per onderwerp en per fase in het proces. Commentaar: ‘eigen’ ambtenaren hebben zicht op hetgeen er binnen de raden leeft en kunnen een actieve rol spelen in het meenemen van raadsleden in de discussie. Dat zal de betrokkenheid van lokale besturen positief kunnen beïnvloeden. Het vraagt wel een aanpassing in de werkwijze van het BRU. Met name de sturing van processen (opstart van projecten, afspraken met gemeenten, aansturen van mensen) en het overleg zal anders verlopen.

21/22


•

Collegeleden zouden een sterkere rol kunnen spelen in het proces. Het portefeuilleoverleg dat wat verslapt is kan weer een nieuwe impuls krijgen. Commentaar: dit is een zaak van deelnemende gemeenten zelf.

Structuur • Er is zeker geen behoefte om vaste commissies in te stellen. Wel ziet men voordeel in het instellen van een ad hoc commissie bij majeure projecten die met name in de beginfase van het proces input levert. Commentaar: een dergelijke commissie kan de kwaliteit van de discussie en daarmee de betrokkenheid versterken. De aanpak moet wel kort en krachtig zijn, gezien de aversie tegen stroperigheid en de onwenselijkheid van al te grote tijdsinvestering. •

Vanuit een van de gemeenten wordt de suggestie gedaan vanuit het oogpunt van efficiëntie en effectiviteit het aantal leden van het algemeen bestuur in te krimpen (een of twee leden per gemeente) en door middel van gewogen stemmen besluitvorming te organiseren. Commentaar: het voorstel zou leiden tot maximaal 18 leden van het algemeen bestuur in plaats van de 34 leden nu. Al eerder is geconstateerd dat het lastig blijkt alle raadsleden te betrekken bij de vaak complexe discussies, met als gevaar dat de informatie en invloed bij veelal verstrekkende besluiten tot een te kleine groep beperkt blijft. Inkrimping van het aantal leden versterkt juist de concentratie van kennis en invloed. Het huidig aantal leden van het algemeen bestuur van 34 lijkt nog goed werkbaar te zijn. Wanneer wij dit aantal relateren aan het totaal aantal raadsleden van de gemeenten samen (245) is nog geen 15% van het totaal aantal raadsleden als algemeen bestuur-lid actief bij de regionale agenda. Het voorstel is het aantal leden van het algemeen bestuur te handhaven op het huidig aantal van 34 leden en geen gebruik te maken van het systeem van gewogen stemmen.

22/22

Rapportage 'De puntjes op de i: versterking van betrokkenheid van lokale besturen'

Recommend Documents