Rapport kwaliteit raadsvoorstellen 1

Rapport kwaliteit raadsvoorstellen Rekenkamercommissie Houten

Rapport / Rapport kwaliteit raadsvoorstellen

1

Rekenkamercommissie Houten Leden: Mevrouw H. Tjalma (voorzitter) De heer P. Siebers De heer B. Serrée Onderzoekers: Mevrouw L. Lommers (secretaris rekenkamercommissie) De heer J. Loots (Necker Van Naem (bv) De heer G.J. Broer (Necker Van Naem bv) Kenmerk: RO 12764 Datum: 27-10-2011


2

Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota 1 Onderzoeksverantwoording

2

1.1 / Een goed raadsvoorstel als basis voor de kaderstellende rol

6

1.2 / Onze aanpak: onderzoek op drie niveaus

6

1.3 / Doelstelling en vraagstelling

6

1.4 / Centrale vraag

7

1.5 / Deelvragen

8

1.6 / Leeswijzer

8

2 Centrale boodschap

9

2.1 / Samenvatting

9

2.2 / Conclusies

9

3 Reactie college van B&W

11

4 Nawoord

13

Nota van bevindingen 1 Totstandkomingsproces

15

1.1 / Processen en actoren

15

1.2 / Rolverdeling en verantwoordelijkheden

16

1.3 / Planning raadsvoorstellen

16

1.4 / Aantallen raadsvoorstellen

17

1.5 / Evaluatie

17

2 Beoordeling en vereisten

19

2.1 / Beoordeling: overzichtelijkheid, leesbaarheid, volledigheid

19

2.2 / Vereisten kwaliteit: raad, college en ambtelijke organisatie

20

2.3 / Raad redelijk tevreden

20

2.4 / College kritisch over proces, tevreden over eindresultaat

22

2.5 / Ambtelijke organisatie

23

2.6 / Evaluatie en verwachtingen

23


3

Bijlagen Bijlage 1. Toetsingskader

25

Bijlage 2. Beoordeling: overzichtelijkheid, leesbaarheid, volledigheid

27

Bijlage 3. Beoordeling raadsvoorstellen op basis van format

30

Bijlage 4. Geselecteerde raadsvoorstellen

32

Bijlage 5. Format raadsvoorstellen gemeente Houten

33

Bijlage 6. Bronnen

35

Bijlage 7. Onderzoeksverantwoording

36


4

Bestuurlijke Nota


5

1. Onderzoeksverantwoording 1.

Een goed raadsvoorstel als basis voor de kaderstellende rol

De raad stelt de kaders en het college is belast met de uitvoering, zo staat vastgelegd in de Gemeentewet. De raad heeft diverse mogelijkheden om zijn kaderstellende rol uit te voeren, zoals het recht van amendement en het recht om de programmabegroting vast te stellen. Ter uitvoering van die programmabegroting biedt het college raadsvoorstellen aan de raad aan. In veel gemeenten klagen raadsleden over de matige kwaliteit van raadsvoorstellen: beslispunten worden onvolledig geformuleerd, een goede onderbouwing van de voorstellen ontbreekt of opstellers gebruiken de verkeerde juridische basis. Tussen raadsvoorstellen bestaan daarnaast grote verschillen in begrijpelijkheid, concreetheid en het ruime kader waarbinnen beleid opgesteld en uitgevoerd kan worden. De consequentie van een matige kwaliteit van de raadsvoorstellen is dat raadsleden hun rol als kadersteller niet goed kunnen vervullen. Wanneer een voorstel bijvoorbeeld niet ingaat op het ‘waarom’ van een bepaald besluit, of op welke (financiële) middelen er ingezet dienen te worden, wordt het voor raadsleden onmogelijk om een afgewogen besluit te nemen. In de praktijk zijn het vaak deze elementaire zaken die niet of onvolledig staan uitgewerkt in een raadsvoorstel. Opstellers volstaan vaak met een verwijzing naar een achterliggende nota. Of ze staan wel genoemd, maar in dusdanig complexe bewoordingen dat de tekst moeilijk te begrijpen is. In een gesprek met de rekenkamercommissie gaven verschillende fracties aan dat de kwaliteit van de raadsvoorstellen beter kan. Verbetermogelijkheden zien raadsleden op het vlak van de totstandkoming, de aanlevering en de transparantie van de informatievoorziening

2.

Onze aanpak: onderzoek op drie niveaus

We hebben de kwaliteit van raadsvoorstellen onderzocht aan de hand van de kwaliteitscriteria overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid. Daarnaast hebben we gekeken naar het proces waarin raadsvoorstellen tot stand komen. Ook hebben we raadsleden, collegeleden en leden van de ambtelijke organisatie gevraagd naar de eisen die zij stellen aan een raadsvoorstel. Totstandkoming van de raadsvoorstellen Als eerste onderzoeken we de totstandkoming van de raadsvoorstellen. Dit doen we door het proces van de informatievoorziening naar de raad in kaart te brengen. We onderzoeken hoe en met welke intensiteit raadsvoorstellen door het college aan de raad worden aangeboden. Welke cyclus doorlopen de raadsvoorstellen, wie heeft welke rol in de totstandkoming van raadsvoorstellen (ambtelijke organisatie, college raad, griffie)? Bestaat er een vast format? Zijn er (proces)beschrijvingen die voor de opstellers van raadsvoorstellen dienen als leidraad? Wat is de rol van de griffier (inhoudelijk of juist procedureel)?


6

Inhoud van de raadsvoorstellen In de tweede plaats houden we de inhoud van de raadsvoorstellen tegen het licht. Hierbij besteden we aandacht aan de overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid van de raadsvoorstellen en de eigen (interne) kwaliteitseisen en vormvereisten van de gemeente. Bevat het raadsvoorstel veel ambtelijk taalgebruik? Worden er voldoende alternatieven in de voorstellen tegen elkaar afgewogen? Zijn de consequenties van het voorstel voldoende in beeld gebracht? Zijn de benodigde middelen en/of financiële consequenties duidelijk uit het voorstel herleidbaar? Vereisten Ten slotte kijken we naar de vereisten van raadsleden en de manier waarop deze vereisten zijn vertaald naar uitgangspunten, kwaliteitseisen en processen aan de kant van de steller (college en ambtelijke organisatie). Raadsvoorstellen moeten raadsleden in de gelegenheid stellen een goede afweging te maken. De vereisten van raadsleden zijn daarom leidend in het bepalen van vorm en inhoud van een raadsvoorstel. Dit betekent aan de zijde van de gemeenteraad dat de vereisten kenbaar zijn gemaakt en aan de zijde van het college en de ambtelijke organisatie dat deze vereisten zijn vertaald naar uitgangspunten en werkprocessen. We gaan met andere woorden na of vereisten overeenkomen met gemaakte afspraken. In totaal hebben we tien raadsvoorstellen geanalyseerd. De selectie is op basis van de volgende criteria tot stand gekomen: 1. in de raad besproken en door de raad over besloten; 2. spreiding over 2010; 3. spreiding over verschillende afdelingen en thema's. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode augustus – begin oktober 2011. Daarna heeft het ambtelijk en bestuurlijk hoor- en wederhoor plaatsgevonden.

3.

Doelstelling en vraagstelling

Voor dit onderzoek naar de kwaliteit van raadsvoorstellen hanteren we de volgende tweeledige doelstelling: 1. Het bieden van inzicht in de inhoudelijke kwaliteit van raadsvoorstellen, het proces van totstandkoming ervan en de routing binnen de ambtelijke organisatie; 2. Het aanreiken van handvatten om de kwaliteit van deze drie onderdelen te verbeteren.

4.

Centrale vraag

De tweeledige doelstelling leidt tot de volgende centrale onderzoeksvraag: Hoe verhoudt de huidige kwaliteit van de raadsvoorstellen zich tot de gewenste kwaliteit en welke verbeteringen kunnen worden aangebracht?


7

5.

Deelvragen

Bovenstaande centrale onderzoeksvraag hebben we nader gespecificeerd in de volgende deelvragen:

1

Totstandkomingsproces 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Welke actoren zijn betrokken bij het totstandkomingsproces? Wat zijn hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden? Welke stappen doorloopt een raadsvoorstel en hoe verloopt de planning van de raadsvoorstellen? Voldoen de raadsvoorstellen in de praktijk aan de gemaakte procesafspraken? Welke initiatieven heeft de gemeente reeds genomen om de kwaliteit te versterken? Wat was de aanleiding voor de gemeente om deze initiatieven te ontplooien? Tot welke resultaten hebben deze initiatieven geleid?

Inhoud 1. 2.

Voldoen de raadsvoorstellen van de gemeente Houten aan de zelf gestelde, dus interne, kwaliteitseisen? Voldoen de raadsvoorstellen aan de kwaliteitscriteria overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid?

Verwachting 1. Zijn de verwachtingen van de raad met betrekking tot de raadsvoorstellen ooit uitgesproken en vastgelegd? 2. Waren/zijn de verwachtingen van de gemeenteraad ten aanzien van de kwaliteit van de raadsvoorstellen bekend bij college en ambtelijke organisatie? 3. Hanteren college en ambtelijke organisatie expliciet dan wel impliciet dezelfde uitgangspunten als de gemeenteraad? 4. Zijn de verwachtingen vertaald in concrete vereisten/ afspraken/ toezeggingen en worden die nageleefd?

6.

Leeswijzer

Dit rapport bevat een bestuurlijke nota en een nota van bevindingen. In hoofdstuk 2 van de bestuurlijke nota geeft de rekenkamercommissie Houten antwoord op de centrale vraag en staan de conclusies en aanbevelingen weergegeven. Daarna volgt de reactie van het college van B&W. De rekenkamercommissie reageert daarop met een nawoord. De feitelijke bevindingen staan beschreven in de nota van bevindingen. In hoofdstuk 1 van de nota van bevindingen wordt ingegaan op het proces van totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen. Hoofdstuk 2 gaat in op de inhoudelijke beoordeling van de raadsvoorstellen en de vraag in welke mate de vereisten zijn geformuleerd dan wel uitgesproken en afgestemd.

1

Om tot een eenduidige beantwoording van de centrale vraag te komen en dubbelingen met de deelvragen te voorkomen hebben we de deelvragen geherformuleerd.


8

2. Centrale boodschap 1.

Samenvatting

Wat is de kwaliteit van de raadsvoorstellen in de gemeente Houten? De rekenkamercommissie beoordeelt de kwaliteit van de raadsvoorstellen met een voldoende. Deze waardering komt overeen met de waardering die de eindgebruikers, de raadsleden dus geven aan de raadsvoorstellen. Ook de raadsleden zijn over het algemeen tevreden over de leesbaarheid, overzichtelijkheid en volledigheid. De raadsvoorstellen stellen hen, naar hun mening, doorgaans goed in de gelegenheid om tot politieke kaderstelling en besluitvorming te komen. In vergelijking met andere gemeenten scoort Houten op diverse onderdelen zelf structureel hoger dan eerder onderzochte gemeenten. Deze tevredenheid past in een breder perspectief: tevredenheid bij velen binnen en buiten de raad over de kwaliteit van de informatievoorziening. Er is tevredenheid over de P&C documenten, de voorjaarsnota in het bijzonder en ook over de informatie die dankzij de rondetafels bij de raadsleden komt. Dat neemt overigens niet weg dat er wel ruimte is voor verbetering en vooral dat het streven moet zijn te waarborgen dat alle raadsvoorstellen voldoende zijn; zorgen voor een constante kwaliteit dus. Raad, college en ambtelijke organisatie kunnen verbeteringen vooral realiseren in het totstandkomingsproces, het expliciteren van verwachtingen en het geven van feedback ten aanzien van de kwaliteit van raadsvoorstellen. Het college stuurt nu (als eindverantwoordelijke voor de kwaliteit van de raadsvoorstellen), vaak herhaaldelijk, raadsvoorstellen terug naar de ambtelijke organisatie (degene die de raadsvoorstellen daadwerkelijk opstelt). De totstandkoming is dus ondoelmatig, vooral omdat aan de voorkant (bij de start van het schrijfproces) te weinig wordt geïnvesteerd in het raadsperspectief. College- en raadsstukken verschillen dan ook (regelmatig) onvoldoende van elkaar. Voor de raad en het college ligt de opgave om het raadsperspectief (wat zijn in dit opzicht de vereisten met betrekking tot integraliteit, voorgeschiedenis, context enzovoort) te formuleren (raad) en te communiceren (college) aan de voorkant van het proces van het opstellen van een raadsvoorstel. Sturing op het raadsperspectief langs deze beide lijnen is noodzakelijk, tezamen met scholing en begeleiding van de ambtenaren, van laag tot hoog.

2.

Conclusies

Conclusie 1:

De huidige raadsvoorstellen zijn doorgaans van voldoende kwaliteit

De raadsvoorstellen voldoen over het algemeen aan de behoeften van de raadsleden. Goed scoren de raadsvoorstellen op het benoemen van: 1. een schets van het beleidsterrein; 2. het benoemen van de verdere procedure van besluitvorming; 3. het benoemen van de van toepassing zijnde wet; 4. het onderbouwen van beslispunten; 5. de wijze waarop burgers en betrokkenen worden geïnformeerd. De raadsvoorstellen scoren daarentegen minder goed op: 1. het maken van een onderscheid tussen hoofd- en bijzaak; 2. kort en bondig formuleren; 3. het benoemen van alternatieve beleidskeuzes; 4. de effecten van een voorstel.


9

Conclusie 2: College en ambtelijke organisatie waarderen kwaliteit raadsvoorstellen verschillend Uit het onderzoek blijkt dat het college als eindverantwoordelijke de kwaliteit van de door de ambtelijke organisatie aangeleverde raadsvoorstellen lager waardeert dan de ambtelijke organisatie zelf. Het college stuurt, vaak herhaaldelijk, raadsvoorstellen terug naar de ambtelijke organisatie. Naar oordeel van het college en van de ambtenaren ontbreekt in veel gevallen het raadsperspectief. Conclusie 3:

Het proces van totstandkoming kan efficiënter als aan de voorkant wordt geïnvesteerd in het raadsperspectief Uit het onderzoek blijkt dat het proces van totstandkoming binnen de ambtelijke organisatie helder staat omschreven. Dit leidt doorgaans, als hierboven beschreven, tot raadsvoorstellen die het college en de raad als voldoende beoordelen. Maar het proces zelf kan veel doelmatiger. Er wordt te weinig geïnvesteerd aan de voorkant van het proces. Bestuurlijke bemoeienis aan de voorkant van het proces is nodig: sturen op context, de voorgeschiedenis, eerdere besluitvorming, integraliteit enzovoort. Kennelijk verwachten collegeleden nu teveel van ambtenaren en afdelingshoofden. Met als gevolg dat verwachtingen niet worden waargemaakt en volgens het college pas in een laat stadium, namelijk bij de eerste bestuurlijke behandeling, deze input komt. Conclusie 4: Verwachtingen ten aanzien van raadsvoorstellen zijn niet expliciet afgestemd In 2002 is bij de introductie van het dualisme ook in Houten gesproken over de opzet van de raadsvoorstellen. De raad heeft zich recent niet meer expliciet uitgesproken over de vereisten met betrekking tot de raadsvoorstellen. Juist in het licht van bovenstaande conclusie is dat gewenst. Als het college vroegtijdig moet sturen op het schrijven van raadsvoorstellen vanuit een raadsperspectief, moet dat perspectief helder zijn.


10

3. Reactie college van B&W Onderwerp

Bestuurlijke reactie op de conclusies en aanbevelingen cq het rapport “kwaliteit raadsvoorstellen “

Geachte mevrouw Tjalma, Met deze brief reageren we in het kader van het bestuurlijk wederhoor op de concept-conclusies en aanbevelingen van de rekenkamercommissie cq de rapportage met betrekking tot het onderzoek naar de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Allereerst merken wij op dat dit het eerste onderzoek is dat u als nieuwe Rekenkamercommissie ter hand heeft genomen. In de overgang van oud naar nieuw kunnen wij ons voorstellen dat u als eerste onderwerp de verbetering van de kwaliteit van de raadsvoorstellen heeft uitgekozen om te onderzoeken. Allereerst geeft het u als RKC een goed inzicht in de processen tussen raad en college, een inzicht dat u bij volgende onderzoeken zeker een goede basis verschaft. In de tweede plaats sluit dit onderwerp goed aan op de ontwikkelingen die college en organisatie reeds hebben geïnitieerd met betrekking tot verbetering van de kwaliteit en proces van bestuurlijke stukken. Om die reden hebben wij deze onderwerpskeuze van harte ondersteund en graag meegewerkt aan uw onderzoek. Wij constateren dat uit het onderzoek blijkt de raad redelijk tevreden is over de algehele kwaliteit van raadsvoorstellen. De waardering van de raad blijkt zelfs hoger dan die van het college. Wij vinden de beoordeling door de ontvangers van belang en stellen dit resultaat op prijs. Dit laat echter onverlet dat we de ontwikkelingen die college en organisatie reeds hebben geïnitieerd met betrekking tot verbetering van de kwaliteit en proces van bestuurlijke stukken, zullen voortzetten. In uw oplegnotitie formuleert u de conclusies en aanbevelingen die de RKC naar aanleiding van het rapport van Necker van Naem heeft geformuleerd. Op basis hiervan doet u vijf aanbevelingen. Hieronder gaan we in op de aanbevelingen. 1. U adviseert om vroegtijdig te sturen op de inhoud van de raadsvoorstellen. Wij ondersteunen deze opvatting en streven ernaar om vroegtijdig te sturen op de inhoud van de raadsvoorstellen. 2.

U adviseert om de verwachtingen bij de raad te expliciteren en feedback van de raad aan het College en ambtelijke organisatie te organiseren. Deze aanbeveling ondersteunen wij van harte en wij gaan onderzoeken hoe hieraan uitvoering kan worden gegeven. U doet de suggestie om een commissie ad hoc uit de raad tenminste eenmaal per jaar een aantal raadsvoorstellen te laten beoordelen en op basis daarvan het gesprek aan te gaan met het college en ambtenaren. Deze suggestie betrekken wij gaarne in dit onderzoek.


11

3. Uw aanbeveling om de opstellers van een raadsvoorstel te trainen in het schrijven van een goed raadsvoorstel ondersteunen wij; dit gaan wij op korte termijn uitvoeren. De training zal vorm krijgen via de Houten Academie. 4. Uw aanbeveling “zorg voor ondersteuning voor ambtenaren door ambtenaren” bij het opstellen van raadsvoorstellen ondersteunen we eveneens en wordt in de praktijk ook al uitgevoerd. We zullen deze methodiek versterken binnen de gehele organisatie. 5. Uw aanbeveling extra aandacht te schenken aan vier verbeterpunten in de algemene kwaliteit van voorstellen zoals genoemd in uw oplegnotitie ondersteunen wij. Wij streven naar een verbetering van de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Onze wens is om de kwaliteit van de raadsvoorstellen constant te krijgen. Via de Houten academie wordt er op korte termijn een traject gestart voor het schrijven van raadsvoorstellen die een frequent terugkerend karakter heeft. We hopen hiermee de kwaliteit te borgen. 6. Het rapport van Necker van Naem geeft ons op een onderdeel aanleiding tot een verduidelijking. In paragraaf 3 “Planning raadsvoorstellen” wordt op blz. 16 de term “meewerkend voorman” genoemd als een rol die het college vervult om het raadsperspectief in het voorstel te beschrijven. De term “meewerkend voorman” kan iets anders suggereren dan bedoeld. Deze opmerking moet gezien worden in het licht van het politiek-bestuurlijk inlevingsgevoel dat in de ambtelijke organisatie aanwezig dient te zijn. Het college heeft in het interview met de onderzoekers willen aangeven dat dit politiek-bestuurlijk gevoel bij de opsteller niet altijd voldoende aanwezig is en als gevolg daarvan in een voorstel onvoldoende tot uitdrukking komt. Als gevolg daarvan ziet het college (of leden daarvan) zich genoodzaakt die rol als het ware over te nemen. Dat is overigens ook niet helemaal verwonderlijk aangezien collegeleden per definitie een politiek-bestuurlijk gevoel moeten hebben. De onderzoekers signaleren dit overigens ook, zie blz. 21 waar in de paragraaf “Wat kan er beter” helder wordt aangegeven dat raadsvoorstellen meer vanuit het raadsperspectief dienen te worden geschreven. We hopen hiermee voldoende gereageerd te hebben op de concept-aanbevelingen van uw commissie. Als u nog vragen heeft kunt u contact opnemen met mevrouw Ö. Yurtsever via telefoonnummer (030) - 63 92 842. Met vriendelijke groet, het college van burgemeester en wethouders de secretaris, de burgemeester,


12

4. Nawoord De Rekenkamercommissie Houten dankt het College van Burgemeester en Wethouders voor zijn constructieve reactie op het onderzoek ‘Kwaliteit Raadsvoorstellen’. De Rekenkamercommissie wil haar waardering uitspreken voor de wijze waarop het bestuur bij het onderzoek betrokken is geweest en de bevindingen en aanbevelingen oppakt. De Rekenkamercommissie is verheugd, dat het bestuur het voornemen heeft zich in te spannen om voort te bouwen op de al ingezette positieve ontwikkeling van de kwaliteit van raadsvoorstellen.


13

Nota van bevindingen


14

1. Totstandkomingsproces In dit hoofdstuk staat de totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen door de gemeente Houten centraal. Hiermee leggen wij de basis voor de beantwoording van de volgende deelvragen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

1.

Welke actoren zijn betrokken bij het totstandkomingsproces? Wat zijn hun taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden? Welke stappen doorloopt een raadsvoorstel en hoe verloopt de planning van de raadsvoorstellen? Voldoen de raadsvoorstellen in de praktijk aan de gemaakte procesafspraken? Welke initiatieven heeft de gemeente reeds genomen om de kwaliteit te versterken? Wat was de aanleiding voor de gemeente om deze initiatieven te ontplooien? Tot welke resultaten hebben deze initiatieven geleid?

Processen en actoren

In Houten ziet het proces van totstandkoming van raadsvoorstellen er als volgt uit: 1.

2.

3.

2

Schijven: wettelijke bepalingen en ambities in het collegeprogramma liggen in de regel aan de basis van een raadsvoorstel. Soms krijgt een beleidsambtenaar (hierna te noemen ‘steller’) dus een concrete opdracht voor het schrijven van een raadsvoorstel (bijvoorbeeld in afstemming met de portefeuillehouder) in andere gevallen kan dat het eigen inzicht zijn van een beleidsambtenaar (als het bijvoorbeeld gaat om een reguliere herziening van een verordening). Het is afhankelijk van het inzicht van de steller of hij/zij eerst een analyse maakt van het krachtenveld of pas in een latere fase betrokkenen consulteert. Hiervoor is geen standaard werkwijze vastgelegd in het Handboek bestuur. De manager van een afdeling is echter verantwoordelijk voor de complete inhoud van het raadsvoorstel en daarmee ook verantwoordelijk voor tijdige afstemming met 2 andere relevante actoren. Afstemming: in de volgende gevallen is afstemming met bedrijfsvoering, het juridisch cluster, het cluster 3 communicatie of een andere afdeling vereist: 1. als er financiële gevolgen verbonden zijn aan een voorstel; 2. als het gaat om nieuwe verordeningen of wijzigingen in bestaande verordeningen; 3. als het gaat om wijzigingen van in de Mandaatregeling opgenomen bevoegdheden; 4. als er communicatiemiddelen moeten worden ingezet; 5. als het voorstel gevolgen heeft voor een andere afdeling. Bespreken: de steller bespreekt het concept raadsvoorstel vervolgens in het beleidsoverleg met de wethouder. Afstemming met de wethouder gebeurt in ieder geval in de eindfase. Afhankelijk van het onderwerp en het inzicht van de steller kan de afstemming van een voorstel ook al in een eerdere fase plaatsvinden. Na instemming van de wethouder stuurt de steller het raadsvoorstel digitaal en schriftelijk naar de concernstaf. Raadsvoorstellen dienen op woensdag om 12.00 uur in de week voorafgaande aan de collegevergadering te zijn aangeleverd. Deze verantwoordelijkheid van een manager van een afdeling ligt vast in het Handboek bestuur, mei 2008, pagina 10.

3

Deze vereisten ten aanzien van de afstemming van een raadsvoorstel staan benoemd in het Handboek bestuur, mei 2008, pagina 10.


15

4.

5. 6.

7.

8.

2.

Toetsing 1: de beleidscoördinator toetst het raadsvoorstel vervolgens op integraliteit (concernbelang), de duidelijkheid van de financiële paragraaf en of het voorstel in lijn is met de speerpunten van het collegeprogramma. Bij twijfels over de financiële paragraaf legt de beleidscoördinator het voorstel voor aan de concerncontroller. Toetsing 2: op basis van de toets van de beleidscoördinator bespreken de gemeentesecretaris en de beleidscoördinator alle aangeleverde raadsvoorstellen. Behandeling: na bespreking en goedkeuring door het college stuurt de concernstaf een raadsvoorstel door naar de griffie. Het kan echter ook gebeuren dat een raadsvoorstel wordt aangehouden of eerst nog aanpassingen nodig zijn. Eventuele wijzigingen worden dinsdagsmiddags door middel van de collegeaantekeningen meegedeeld aan de steller. Op de woensdag na de collegevergadering, licht de gemeentesecretaris deze wijzigingen nog mondeling toe. Agendering en besluitvorming: de griffie plaatst de aangeleverde raadsvoorstellen op de agenda van de agendacommissie. Vervolgens beslist de agendacommissie op welk moment en op welke plaats een raadsvoorstel wordt besproken. De agendacommissie beoordeelt niet de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Archivering: na vaststelling en tekening van het besluit stuurt de griffie het raadsvoorstel en –besluit terug naar de betreffende afdeling voor archivering. De griffie bewaart ook zelf een kopie van de vastgestelde raadsvoorstel en –besluit.

Rolverdeling en verantwoordelijkheden

De ambtelijke organisatie is formeel verantwoordelijk voor het opstellen van de raadsvoorstellen. Dat blijkt onder meer uit de ondertekening. De griffier ondertekent samen met de voorzitter van de raad het raadsbesluit, maar de algemeen directeur ondertekent samen met de voorzitter van het college het raadsvoorstel. Dit betekent in de praktijk dat de griffie geen formele rol speelt in het bewaken van de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Dit is een bewust keuze. Het ontbreekt de griffie niet alleen aan tijd en capaciteit, maar het is volgens betrokkenen ook lastig een scheiding aan te brengen tussen inhoud en techniek. Het beoordelen van de inhoudelijke kwaliteit van een raadsvoorstel is volgens betrokkenen aan de raad. Wel weet de griffie zich verantwoordelijk voor de kwaliteit van het concept raadsbesluit. In de praktijk betekent dit dat de griffie nagaat of een raadsbesluit goed amendeerbaar is. Het is de rol van de agendacommissie te bepalen op welk moment en hoe een raadsvoorstel wordt besproken. De agendacommissie heeft geen formele taak om toe te zien op de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Slechts af en toe merkt de commissie iets op over de kwaliteit. Het komt volgens betrokkenen zeer incidenteel voor dat de griffie namens de agendacommissie een raadsvoorstel tegenhoudt omdat dit te laat is aangeleverd voor verzending aan de raad. Binnen de ambtelijke organisatie zijn meerdere personen verantwoordelijk voor de kwaliteit van de raadsvoorstellen. De manager van de afdeling die het voorstel aanlevert is integraal verantwoordelijk voor de complete inhoud van het voorstel en ziet er op toe dat er tijdig afstemming plaatsvindt met andere afdelingen. De betrokken portefeuillehouder is inhoudelijk en politiek verantwoordelijk. Daarnaast is de concernstaf belast met een algemene kwaliteitstoets van de raadsvoorstellen die vooral ingaat op de financiële en juridische basis van het voorstel en de communicatie over het raadsvoorstel. Na controle door de concernstaf toetst de algemeen directeur alle raadsvoorstellen op samenhang tussen de verschillende afdelingsbelangen (concernbelang).

3.

Planning raadsvoorstellen

Sturing op de agenda van de raad vindt plaats met behulp van de termijnagenda. Deze termijnagenda geeft inzicht in welke raadsvoorstellen de komende drie vergadercycli naar de raad gaan voor besluitvorming. De concernstaf beheert de termijnagenda en de burgemeester bespreekt deze met de agendacommissie. De agendacommissie heeft op deze manier in beeld welke onderwerpen de komende periode naar de raad toe komen. De


16

termijnagenda is volgens diverse betrokkenen een kwetsbaar instrument. Als een raadsvoorstel eenmaal op de termijnagenda staat wekt dat richting de raad verwachtingen. Verwachtingen die niet altijd waargemaakt kunnen worden. In sommige gevallen is dat lastig te voorkomen maar vaak hangt het samen met het feit dat ambtenaren onvoldoende beseffen wat de rol van de raad is. Regelmatig zijn tijdrovende aanpassingen nodig, waardoor de geplande behandeling van een voorstel niet wordt gehaald. Het college geeft aan dat een voorstel wel 4 tot 5 keer terug naar de steller gaat voordat het aan de kwaliteitseisen voldoet. Zowel een verkeerde inschatting op het vlak van de inhoud (wat dient er in het voorstel te staan) als een verkeerde inschatting ten aanzien van de mogelijke wijzigingen die nog noodzakelijk zijn geven blijk van het feit dat ambtenaren onvoldoende rekening houden met het ‘raadsperspectief’. Betrokkenen typeren het huidige totstandkomingsproces daarom als ‘tijdrovend’ en 4 ‘ondoelmatig’. In de regel worden 2 op de 10 raadsvoorstellen met opmerkingen teruggestuurd naar de steller. Dit ‘terugsturen’ gebeurt zowel door de concernstaf als door het college zelf, hieraan kunnen politieke, maar ook kwalitatieve redenen ten grondslag liggen. Deze werkwijze leidt er toe dat het college, naar eigen zeggen, in een late fase optreedt als ‘meewerkend voorman’ om het raadsperspectief in het voorstel te schrijven. Volgens betrokkenen is het noodzakelijk dat er meer aan de voorkant gestuurd wordt op wat het college verwacht van een specifiek raadsvoorstel. Op die manier kan het proces efficiënter verlopen. Conform het Handboek bestuur ligt 5 deze verantwoordelijkheid bij managers van een afdeling. Naast de termijnagenda werkt de ambtelijke 6 organisatie ook met afdelingsplannen. Ondanks deze beide planningsinstrumenten geven betrokkenen aan, dat er in juni en december pieken zijn in de aanlevering van raadsvoorstellen vanuit de ambtelijke organisatie, door de wens zaken nog voor de vakantie af te werken.

4.

Aantallen raadsvoorstellen

De raad van de gemeente Houten behandelde in 2010 ongeveer 50-60 raadsvoorstellen. De raad komt in 2010 in 7 totaal twaalf keer bij elkaar. Dat betekent, dat de raad per vergadering gemiddeld 5 raadsvoorstellen behandelt. De tien door ons onderzochte raadsvoorstellen zijn gemiddeld vijf A4 lang (nog zonder bijlagen).

5.

Evaluatie

Een steller dient zich bij het schrijven van een raadsvoorstel te houden aan een format (zie bijlage 4). Het format dateert van mei 2008. Het format is voor alle raadsvoorstellen hetzelfde en bevat een schrijfwijzer. Betrokkenen geven aan dat het format in grote lijnen nog steeds actueel is. Wel kan een aantal rubrieken een opfrisbeurt gebruiken, zodat de ‘kopjes’ en de inhoud beter met elkaar overeenkomen. Naast het format beschikken beleidsambtenaren over een procesbeschrijving vastgelegd in de notitie ‘Handboek bestuur’ (d.d. 1 mei 2008) die opgesteld is door de concernstaf. Betrokkenen geven aan, dat het totstandkomingsproces sinds mei 2008 op hoofdlijnen niet is veranderd, en dat men in die periode ook geen aanleiding heeft gezien om het format aan te passen. Beleidsambtenaren worden bij het schrijven van een raadsvoorstel begeleid door het afdelingshoofd. Beleidsambtenaren ontvangen geen speciale (schrijf)training voor het schrijven van een raadsvoorstel. De laatste keer dat dit gebeurde was in 2008. Een aantal betrokkenen geeft aan, dat het merkbaar is dat ambtenaren niet meer als algemene zogeheten bestuursambtenaren worden opgeleid. In plaats daarvan zijn het nu vooral vakspecialisten. Daardoor kan gemakkelijk essentiële kennis ontbreken van de rollen van de verschillende bestuursorganen. Dat gebrek wordt door verantwoordelijken voor het totstandkomingsproces ervaren. Vandaar 4

Dit blijkt uit de vragenlijst die is uitgezet onder collegeleden en afdelingshoofden.

5

De verantwoordelijkheid van de manager van een afdeling ligt vast in het Handboek bestuur, mei 2008, pagina 10.

6

In de afdelingsplannen worden reguliere en niet-reguliere werkzaamheden jaarlijks geprioriteerd en van een planning voorzien. Hierin worden onder meer de grote ‘voorzienbare’ raadsvoorstellen meegenomen. De termijnagenda is voor 3 cycli vooruit en deze wordt steeds in overleg met de portefeuillehouder bijgesteld, afhankelijk van externe invloeden.

7

Vanwege de gemeenteraadsverkiezingen die plaatsvonden in 2010 waren er relatief meer raadsvergadering. Dit is van invloed op het gemiddeld aantal raadsvoorstellen per vergadering.


17

ook het voornemen om een HoutenAcademy op te richten. Deze HoutenAcademy moet zich in de toekomst onder meer gaan toeleggen op het ‘scholen’ van ambtenaren in het ‘raadsperspectief’. Zowel nieuwe ambtenaren als ‘zittende’ ambtenaren moeten hier gebruik van maken. Op welke termijn dit voornemen concreet wordt, is nog niet duidelijk.


18

2. Beoordeling en vereisten In dit hoofdstuk geven we een beoordeling van de raadsvoorstellen en kijken we naar de vereisten van raadsleden, college en ambtelijke organisatie.

1.

Beoordeling: overzichtelijkheid, leesbaarheid, volledigheid

In totaal hebben we tien raadsvoorstellen geanalyseerd (zie bijlage 2). In deze analyse hebben we voor iedere norm een cijfer gegeven op een schaal van 1 tot en met 10. We hebben daarmee bepaald in welke mate de raadsvoorstellen overzichtelijk, leesbaar en volledig zijn. Tabel 2.1 geeft een overzicht van de gemiddelde scores op deze normen. Tabel 2.1 Gemiddelde score kwaliteit raadsvoorstellen Normen

Cijfer

Overzichtelijkheid

7

Leesbaarheid

7

Volledigheid

7

Totaal

7

De kwaliteit van raadsvoorstellen in Houten scoort gemiddeld een 7. De scores voor de afzonderlijke normen komen met elkaar overeen (overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid een 7 gemiddeld). Binnen de normen scoren de raadsvoorstellen op de individuele criteria wel verschillend (zie bijlage 2). In verhouding met andere 8 gemeenten scoort Houten op diverse onderdelen zelf structureel hoger dan eerder onderzochte gemeenten. Overzichtelijkheid Binnen de norm ‘overzichtelijkheid’ scoren de raadsvoorstellen relatief laag op het individuele criterium ‘onderscheid tussen hoofd- en bijzaken’. De raadsvoorstellen scoren daarentegen zeer goed op het individuele criterium ‘schets van het beleidsterrein en de mate waarin het huidige beleid van invloed is op het betreffende voorstel’. Leesbaarheid Binnen de norm ‘leesbaarheid’ scoren de raadsvoorstellen relatief laag op de het individuele criterium ‘kort en bondig formuleren. Op de overige criteria (‘heldere inleiding’ en ‘een bondige samenvatting’) scoren de raadsvoorstellen een ruime voldoende. 8

In 2010 en 2011 voerde Necker van Naem in opdracht van negen rekenkamer(commissie)s onderzoek uit naar de kwaliteit van raadsvoorstellen: Aalten, Alphen-Chaam, Borne, Baarle-Nassau, Diemen, Ouder-Amstel, Utrechtse Heuvelrug, Waalwijk, Winterswijk. Houten scoort met vier achten op afzonderlijke criteria binnen de norm volledigheid bovengemiddeld hoog in relatie tot andere gemeenten.


19

Overzichtelijkheid Binnen de norm ‘overzichtelijkheid’ scoren de raadsvoorstellen relatief laag op het individuele criterium ‘alternatieve beleidskeuzes’ en ‘de gevolgen en effecten van het voorstel’. Op de overige criteria (‘verdere procedure van besluitvorming’, ‘de van toepassing zijnde wet’, ‘het onderbouwen van beslispunten met argumenten’ en ‘de betrokkenheid van burgers en belanghebbenden’) scoren de raadsvoorstellen boven gemiddeld. Beoordeling: eigen format Het format (bijlage 5) dat de gemeente Houten hanteert voor het opstellen van de raadsvoorstellen bevat per rubriek ook specifieke inhoudelijke vereisten. De tien geselecteerde raadsvoorstellen hebben we ook getoetst op basis van de eigen ‘kwaliteitseisen’ van de gemeente Houten. In deze analyse is voor iedere norm een waardering toegekend variërend van ‘niet voldaan’, ‘deels voldaan’ tot ‘voldaan’ (zie bijlage 3). De tien geselecteerde raadsvoorstellen scoren ‘niet voldaan’ tot ‘deels voldaan’ op de volgende rubrieken: Inleiding, Beoogd effect, Participatie Kanttekeningen, Evaluatie. Op de overige rubrieken scoren de raadsvoorstellen volgens de eigen normen ‘voldaan’.

2.

Vereisten kwaliteit: raad, college en ambtelijke organisatie

We hebben een digitale vragenlijst verstuurd naar 29 raadsleden (respons: 69 procent). Er is ook een vragenlijst verstuurd naar collegeleden en leidinggevenden (13 in totaal, respons: 100 procent). Bovendien zijn ambtenaren, de stellers bevraagd (respons: 62 procent). Tabel 2.2 maakt zichtbaar hoe de respondenten oordelen over de algemene kwaliteit van de raadsvoorstellen. Tabel 2.2 Gemiddelde score kwaliteit raadsvoorstellen volgens college, ambtelijke organisatie en raad 9

Orgaan

Cijfer

Raad

7

College (leidinggevenden)

6

Ambtelijke organisatie

8

Wat in algemene zin wel opvalt is het verschil in waardering van de kwaliteit van de raadsvoorstellen door college en ambtelijke organisatie. Op basis van bovenstaande rapportcijfers, de resultaten van de vragenlijst en de bijeenkomsten met raad en college schetsen we per actor de verwachtingen en bepalen we hoe deze op elkaar zijn afgestemd.

3.

Raad redelijk tevreden

Uit de vragenlijst en het gesprek met een groot aantal volksvertegenwoordigers blijkt dat de raad redelijk tevreden is over de algehele kwaliteit van raadsvoorstellen. Zij geven hier gemiddeld een 7 voor. In onze analyse van de 9

De genoemde cijfers zijn afgerond. De niet afgeronde cijfers zijn: de raad scoorde een 6,9, het college scoorde 6,4 en de ambtelijke organisatie scoorde een 7,5. Desgevraagd geeft het college aan dat ‘hun’ cijfer niet gebaseerd is op het eindproduct, maar op het product zoals zij dat aangereikt krijgen door de ambtelijke organisatie. Het raadsvoorstel dat uiteindelijk naar de raad wordt gezonden beoordelen zij als voldoende.


20

raadsvoorstellen (zie bijlage 2, paragraaf 2.1 en tabel 2.1) scoren de raadsvoorstellen van Houten eenzelfde gemiddelde cijfer, een 7. Onze analyse en de resultaten van de digitale enquête onder raadsleden verschillen echter ook: op volledigheid scoren de raadsleden ruim een punt lager (raad scoort gemiddeld een 6,4, zie ter vergelijking onze analyse paragraaf 2.4, bijlage 2). Overzichtelijkheid van raadsvoorstellen voldoende De gemiddelde waardering voor de overzichtelijkheid van raadsvoorstellen is voldoende (gemiddelde 7). Slechts enkele respondenten waarderen de overzichtelijkheid met een onvoldoende. Dat blijkt ook uit de toelichting die raadsleden geven bij het cijfer voor de overzichtelijkheid van raadsvoorstellen: slechts een paar raadsleden plaatsen kritische kanttekeningen. Eén raadslid geeft aan, dat het bij ‘grote’ onderwerpen lastig is om het overzicht te houden. Daarnaast geeft één raadslid aan, dat de financiële paragraaf nogal eens ingewikkeld is. Leesbaarheid van raadsvoorstellen voldoende De score voor de leesbaarheid is gelijk aan de score voor de overzichtelijkheid van raadsvoorstellen (gemiddelde 7). Vier raadsleden waarderen de leesbaarheid van de raadsvoorstellen met een onvoldoende. Enkele raadsleden merken daarnaast op dat de raadsvoorstellen bondiger mogen. Ook geven raadsleden aan dat het taalgebruik vaak niet helder is, te ambtelijk. Daarnaast ontstaat volgens raadsleden door knip- en plakwerk regelmatig overlap in een raadsvoorstel. Volledigheid van raadsvoorstellen minst positief beoordeeld Respondenten geven de raadsvoorstellen eveneens een voldoende voor volledigheid (gemiddelde 6). Wel geven raadsleden meerdere keren aan, dat er (te) weinig valt te kiezen. Dat verklaart naar waarschijnlijkheid de verhoudingsgewijs lage score op dit onderdeel. Vaak ontbreken meerdere scenario’s of een duidelijke motivering voor een bepaalde beleidskeuze volgens raadsleden. Bij enkele raadsleden leeft de indruk dat er wordt voorgesorteerd op een bepaalde oplossing. Ook zou de onderbouwing voor een bepaalde keuze uitgebreider mogen, volgens enkele ondervraagden. Volgens de respondenten wisselt de kwaliteit van de raadsvoorstellen wel. Een ruime meerderheid (95 procent) is het ‘eens’ of ‘helemaal eens’ met de stelling dat de kwaliteit van de raadsvoorstellen wisselt. Volgens een meerderheid van de raadsleden (tijdens de raadsbijeenkomst) gaat het wel om incidenten, binnen een beperkte brandbreedte. Het gaat volgens de raadsleden dan met name om: verkeerd gepresenteerde (financiële) details, tekstuele onduidelijk- en onjuistheden of het ontbreken van de voorgeschiedenis van een raadsvoorstel. In de praktijk gebeurt het slechts twee keer per jaar dat een raadsvoorstel vanwege de slechte kwaliteit wordt teruggestuurd. Ondanks deze overwegend positieve beoordeling is een grote minderheid (43 procent) het niet eens met de stelling ‘de kwaliteit van de huidige raadsvoorstellen stelt mij in staat mijn controlerende en kaderstellende taken invulling te geven’ (zie grafiek 2.1). Beleving en beoordeling kwaliteit verschillend beoordeeld Tijdens de raadsbijeenkomst merken diverse raadsleden op, dat een gezamenlijk oordeel over de kwaliteit lastig te geven is: iedereen heeft een eigen vertrekpositie. De kans dat raadsleden het met elkaar eens worden over de normen voor een goed raadsvoorstel acht men daarom klein. Een meerderheid van de aanwezigen ziet om die reden niets in een agendacommissie die toeziet op de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Toetsing van de kwaliteit veronderstelt overeenstemming over de normen en de interpretatie van diezelfde normen. Zo ver ziet de gemeenteraad van Houten het niet komen. Wel is het de ambitie van de gemeenteraad ervoor te zorgen dat alle raadsvoorstellen een 7 scoren op kwaliteit. Belangrijker dan een algehele kwaliteitsverbetering (van een 7 naar een 8) vinden allen het garanderen en borgen van een constante kwaliteit van tenminste een 7. Tijdens de raadsbijeenkomst bleek dat raadsleden verschillend denken over de status van een raadsvoorstel bij de start van de behandeling in de raad. Enkele raadsleden tonen begrip voor het feit dat een raadsvoorstel gedurende de informerende en opiniërende ronde wordt aangevuld of aangescherpt. Deze werkwijze ligt volgens


21

de desbetreffende raadsleden in het verlengde van de rol van de raad om goed zicht te krijgen op de voorliggende vraag en de kaderstellende rol van de raad. Anderen oordelen echter dat aanpassingen duidelijk maken, dat het raadsvoorstel niet rijp is voor besluitvorming en dus van onvoldoende kwaliteit is. Planning en spreiding Een ruime meerderheid (90 procent) van de ondervraagde raadsleden is het niet eens met de stelling dat er in het jaar 2010 sprake was van een evenwichtige spreiding van het aantal raadsvoorstellen over de verschillende raadsvergaderingen (zie grafiek 2.2). Diverse raadsleden geven aan, dat er sprake was van pieken voor een recesperiode (in de maanden juni/juli en de maanden november/december). Andere agenda’s waren juist weer mager te noemen.

4.

College kritisch over proces, tevreden over eindresultaat 10

Het college kent de laagste waardering toe aan de raadsvoorstellen, gemiddeld een 6. Het college geeft als verklaring voor dit (lagere) cijfer dat zij de totstandkoming van het advies zien. Het komt volgens het college in sommige gevallen namelijk voor, dat ze een raadsvoorstel 4 tot 5 keer zien voordat een raadsvoorstel rijp is voor besluitvorming in het college. Dit leidt tot veel onnodig werk. Uit de afgenomen vragenlijst onder collegeleden en leidinggevenden komt een soortgelijk beeld naar voren: volgens bijna de helft van de respondenten is 1 op de 2-5 raadsvoorstellen van onvoldoende kwaliteit. Dit geldt volgens de leden van het college alleen voor raadsvoorstellen die vóór besluitvorming in het college worden aangeboden. De raadsvoorstellen die het college doorstuurt naar de raad geeft het college desgevraagd een ruime voldoende. Raadsvoorstellen stellen raadsleden volgens een meerderheid van de respondenten in de gelegenheid te sturen (75 procent) en (strategische beleids-) 11 keuzes te maken (62 procent). Het college schat zichzelf kritischer in dan de raad (ten aanzien van de kwaliteit van de raadsvoorstellen). De wethouders richten zich bij de beoordeling van de raadsvoorstellen vooral op de (politieke) inhoud. De burgemeester richt zich daarnaast ook op de juridische kwaliteit en de leesbaarheid van raadsvoorstellen. Als een raadsvoorstel van onvoldoende kwaliteit is hangt dat volgens hen veelal samen met: 1. het ontbreken van een financiële onderbouwing; 2. te gedetailleerde raadsvoorstellen; 3. de slechte leesbaarheid van voorstellen; 4. het ontbreken van integraliteit. Wat kan er beter? Het format van de raadsvoorstellen hanteert het college als uitgangspunt voor een goed raadsvoorstel. Dit leidt er volgens het college niet toe dat de raadsvoorstellen ook van voldoende kwaliteit zijn. De indruk bestaat dat veel ambtenaren niet verder kijken dan de behandeling van het raadsvoorstel in het college. Het college mist met andere woorden het nodige ‘politiek-bestuurlijke gevoel’ bij ambtenaren. Dit blijkt volgens betrokkenen uit het feit dat college- en raadsvoorstellen veel op elkaar lijken, terwijl raad en college beide een andere rol en bevoegdheid hebben. Dit moet volgens betrokkenen zichtbaar worden in de voorstellen. Raadsvoorstellen dienen echt vanuit het raadsperspectief geschreven te worden. Volgens de leden van het college gebeurt dit onvoldoende. In de praktijk leidt dat er toe dat het college in een late fase voorstellen terugstuurt of zelf aanpast om de kwaliteit van een raadsvoorstel te verbeteren. Het totstandkomingsproces voor de raads- en collegevoorstellen verschilt niet van elkaar. 10

In dit cijfer is niet alleen de waardering van de leden van het college verwerkt, maar ook de waardering van de leidinggevenden van de ambtelijke organisatie (zoals de gemeentesecretaris en de afdelingshoofden). 11

Dit betreft de respons van collegeleden en leidinggevenden op de hen toegezonden vragenlijst.


22

Verbetering van de kwaliteit van de raadsvoorstellen vraagt volgens betrokkenen niet alleen iets van de stellers. Stellers moeten niet alleen meer vanuit het raadsperspectief schrijven, maar leden van het college moeten volgens betrokkenen ook in een eerder stadium de verwachtingen ten aanzien van een raadsvoorstel managen. Bijvoorbeeld tijdens de beleidsoverleggen. Bijsturing van een raadsvoorstel gebeurt nu teveel achteraf, bijvoorbeeld op het moment dat een wethouder de perspresentatie voorbereidt en onduidelijk is wat nu precies de kernboodschap is van een voorstel. Uit de digitale vragenlijst die is ingevuld door collegeleden en leidinggevenden blijkt verder dat afdelingshoofden onvoldoende zijn toegerust om de stellers aan te sturen en te begeleiden bij het schrijven van een raadsvoorstel. Grafiek 2.3 (navolgende pagina) maakt duidelijk dat volgens 70 procent van de respondenten de afdelingshoofden onvoldoende zijn toegerust. Hieruit blijkt dat er ook een verbeterslag mogelijk is onder de afdelingshoofden in de aansturing van de stellers van een voorstel.

5.

Ambtelijke organisatie

In vergelijking met de raad en het college waarderen de stellers van de raadsvoorstellen de kwaliteit het hoogst, een 8 als gemiddeld cijfer. Hoewel dit een waardering is van hun eigen werk, geeft dit cijfer in ieder geval weer dat de ambtelijke organisatie de kwaliteit anders beoordeelt dan bijvoorbeeld het college. Uit de onder de stellers verspreidde vragenlijst vallen nog een aantal andere zaken op. Allereerst blijkt dat van de 13 ondervraagden meer dan de helft van de stellers maar één keer per jaar een raadsvoorstel schrijft. Een klein aantal stellers schrijft daarentegen meerder keren per jaar een raadsvoorstel (zie grafiek 3.4 voor een overzicht). Ondanks het feit dat een meerderheid zeer weinig raadsvoorstellen schrijft, oordeelt een kleine meerderheid (54 procent) dat ‘de vereisten voor een raadsvoorstel dusdanig helder omschreven zijn dat ze in de praktijk makkelijk te hanteren zijn bij het opstellen van een raadsvoorstel’. Niet onderzocht is of er een relatie bestaat tussen de frequentie waarmee een steller een raadsvoorstel schrijft en de toepasbaarheid van het format. Wel geven enkele stellers aan dat je pas echt een raadsvoorstel leert schrijven als je het vaker doet, ‘learning by doing’. Een kleine meerderheid (54 procent) geeft aan geen behoefte te hebben aan nieuwe formats voor de college- en raadsvoorstellen. Verder valt op dat een meerderheid (69 procent) van de stellers aangeeft dat het uitmaakt of men een raadsvoorstel schrijft voor het college of de raad. Dit is opvallend aangezien het college oordeelt dat er onvoldoende onderscheid bestaat tussen raads- en collegevoorstellen (zie paragraaf 2.3). De gemeente Houten hanteert geen apart totstandkomingsproces voor raadsvoorstellen in onderscheiding van de collegevoorstellen. Ook zijn de kopjes van beide formats hetzelfde. Opvallend, maar verklaarbaar vanwege de hoge waardering die stellers toekennen aan hun eigen raadsvoorstellen, is daarnaast het gegeven dat een meerderheid (69 procent) van de stellers geen behoefte heeft aan meer feedback van de desbetreffende leidinggevende op een door hen geschreven raadsvoorstel. De door de stellers geschetste verbetermogelijkheden weerspiegelt een verschillende behoefte. Die varieert van ‘een aangepast sjabloon in afstemming met college en raad’ of ‘meer feedback vanuit de raad of andere betrokkenen in het proces’ tot ‘ik heb niets nodig’.

6.

Evaluatie en verwachtingen

De verwachtingen van de raadsleden ten aanzien van de raadsvoorstellen zijn niet expliciet afgestemd met het college. Bij de introductie van het dualisme (in 2002) is wel met de raad gesproken over de opzet van de raadsvoorstellen. Daarnaast is 2 jaar geleden (2009) een nieuwe vergaderstructuur vastgesteld, volgens de


23

12

zogeheten ‘BOB- structuur’. Volgens betrokkenen is toen impliciet de vraag aan de orde geweest ‘wat heb je als raad nodig om tot een kwalitatief goed raadsbesluit te komen?’ Deze consultatie gaf toen geen aanleiding om het huidige format aan te passen. Desgevraagd geeft het college aan behoefte te hebben aan een nieuwe herijking van de kwaliteitseisen door de huidige raad. Als belangrijkste reden hiervoor noemt men het feit dat de raad sinds de gemeenteraadsverkiezingen in 2010 voor twee derde is vernieuwd. Bij de stellers wordt deze behoefte minder gevoeld: een minderheid voelt evenals het college deze behoefte. Zoals beschreven in paragraaf 2.2 is het lastig de precieze verwachtingen van de zittende raad te benoemen. Tijdens de bijeenkomst met de raadsleden merken diverse raadsleden op dat een gezamenlijk oordeel over de kwaliteit lastig te geven is: “iedereen heeft een eigen vertrekpositie”. Om die reden ziet de raad ook geen rol weggelegd voor een agendacommissie om toe te zien op de kwaliteit van de raadsvoorstellen. Ondanks dit gegeven lijkt de raad op twee gedachten te hinken: de raad acht het namelijk wel realistisch te streven naar een zeven als rapportcijfer voor alle raadsvoorstellen. Op welke criteria deze 7 precies gebaseerd moet worden, blijft onduidelijk. Uit de bijeenkomst met de raad blijkt ook dat de raad verschillend denkt over de status van een raadsvoorstel bij de start van de behandeling in de raad. Vanwege deze verschillende wensen en behoeften van raadsleden hanteert de ambtelijke organisatie het principe dat een raadsvoorstel ‘zelfstandig leesbaar’ moet zijn. Bovendien moet een raadsvoorstel volgens betrokkenen voor in ‘Henk en Ingrid’ begrijpelijk taalgebruik zijn geschreven. Het huidige format vertaalt dit principe naar concrete vereisten.

12

De ‘BOB-structuur’ staat voor: Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming. Conform deze driedeling is ook de vergaderstructuur ingericht.


24

Bijlagen 1.

Toetsingskader

Kwaliteit proces totstandkoming en distributie raadsvoorstellen Er is een duidelijke rolverdeling tussen de ambtelijke organisatie, het college en de griffie in de totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen. Het proces van totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen is gestandaardiseerd en bekend in de gemeentelijke organisatie. Het proces van totstandkoming en distributie van raadsvoorstellen verloopt efficiënt.

Overzichtelijkheid Het voorstel schetst het beleidsterrein en geeft weer in welke mate huidig beleid van invloed is op het betreffende voorstel. Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen. Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en/of geeft een overzicht van de verwachte (financiële, personele, juridische) consequenties/neveneffecten. Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt. In het voorstel staan duidelijke beslispunten, zodat raadsleden weten waar ze ja of nee tegen zeggen.

Leesbaarheid Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alinea-indeling. Het voorstel bevat een heldere inleiding, die ook voor mensen met minder kennis van zaken te begrijpen is. Het voorstel bevat een bondige samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert.

Volledigheid


25

Het voorstel schetst de context. In het voorstel worden alternatieve beleidskeuzes genoemd en de mogelijke effecten daarvan. Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming. Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel. Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet. Beslispunten worden onderbouwd met argumenten voor (en evt. kanttekeningen tegen) de beslissing, zodat de raad een afgewogen keuze kan maken. Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.


26

2.

Beoordeling: overzichtelijkheid, leesbaarheid, volledigheid

In deze bijlage leest u hoe wij de inhoud van de raadsvoorstellen beoordelen. Hierbij besteden we aandacht aan de overzichtelijkheid, leesbaarheid en volledigheid van de raadsvoorstellen.

Overzichtelijkheid Tabel 2.1 geeft een overzicht van de individuele criteria die in de analyse samen de norm ‘overzichtelijkheid’ vormen. De tabel wordt afgesloten met een algemeen cijfer. Tabel 2.1 Gemiddelde score overzichtelijkheid raadsvoorstellen Overzichtelijkheid

Cijfer

Het voorstel schetst het beleidsterrein en geeft weer in welke mate het huidig beleid van invloed is op het betreffende voorstel.

8

Het voorstel maakt onderscheid tussen hoofd- en bijzaak (hoofdzaak prominent in beeld, aanvullende informatie in bijlagen). De focus van het voorstel ligt niet op uitwerking van details, maar op hoofdlijnen.

6

Het voorstel geeft een overzicht van de benodigde middelen en/of geeft een overzicht van de verwachte (financiële, personele, juridische) consequenties/neveneffecten.

7

Het voorstel maakt een inschatting van de termijn/tijdspad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt.

7

In het voorstel staan duidelijke beslispunten, zodat raadsleden weten waar ze ja of nee tegen zeggen.

7

Totaal overzichtelijkheid

7

De raadsvoorstellen scoren een ruime voldoende op het schetsen van het beleidsterrein en het maken van een inschatting van de termijn/tijdpad waarbinnen het plan uitgevoerd wordt (gemiddelde 8). Een heldere schets van de beleidscontext geeft het raadsvoorstel ‘Delegatie bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit voor twee kinderdagverblijven in het gebied Weteringhoek’ (d.d. 24 juni 2010). In het raadsvoorstel staat precies beschreven waaraan de bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit is ontleend en onder welke condities de raad zijn e goedkeuring hieraan moet geven. Een ander goed voorbeeld is het raadsvoorstel ‘2 Bestuursrapportage 2010’ (d.d. 14 december 2010). De effecten van de economische crisis worden beschreven evenals de wijze waarop de gemeente hiermee in de toekomst wil omspringen. Voorstellen scoren ook een ruime voldoende voor het weergeven van het benodigde tijdpad voor het uitvoeren van een plan: een 7. Voorbeeld van een goede weergave van het tijdpad is terug te vinden in het raadsvoorstel ‘Incidenteel subsidiebesluit theater 2011-2012’ (d.d. 21 september 2010): Voor de raad is op deze manier meteen helder hoe deze incidentele oplossing is ingebed in een structurele oplossing. Minder goed voorbeeld is het raadsvoorstel ‘Nota van uitgangspunten voor het Uitvoeringsprogramma Duurzaamheid 2010-2011’ (d.d. 12 oktober 2010). Juist bij een uitvoeringsprogramma met een looptijd over meerdere jaren is het goed om aan de raad duidelijk te maken wanneer het college de raad informeert (zodat de raad eventueel nog kan bijsturen) en wanneer het college het voorgestelde beleid evalueert (zodat de raad kan controleren of de gestelde doelen zijn bereikt). Raadsvoorstellen scoren gemiddeld een 6 voor het onderscheid tussen hoofd- en bijzaak. Een voorbeeld van een gebrek aan een dergelijk onderscheid is het raadsvoorstel ‘Kredietaanvraag Eiland van Schalkwijk’ (d.d. 12 oktober 2010). Een groot deel van het achtpagina’s tellende voorstel wordt gebruikt om het vorige krediet te verantwoorden. Pas op pagina vijf volgt de onderbouwing van het eigenlijke krediet. Het raadsvoorstel ‘Delegatie bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit voor twee kinderdagverblijven in het gebied Weteringhoek’ (d.d. 24 juni 2010) bewaart daarentegen een mooie balans tussen hoofd- en bijzaak: alleen de highlights van het projectbesluit worden kort opgesomd.


27

De raadsvoorstellen scoren gemiddeld een 7 voor de wijze waarop de raadsvoorstellen inzicht verschaffen in de benodigde middelen en/of de verwachte consequenties/neveneffecten. Voor meer ‘harde onderwerpen’ (zoals bouwplannen) is dit veelal eenvoudiger vast te stellen dan voor ‘zachte onderwerpen’ (zoals welzijn). Echter, juist bij lastig te grijpen voorstellen is het belangrijk dat concreet wordt gemaakt wanneer beleid succesvol is. Het raadsvoorstel ‘Nota van uitgangspunten voor het Uitvoeringsprogramma Duurzaamheid 2010-2011’ (d.d. 12 oktober) dient hierbij als voorbeeld. De financiële kaders zijn bij dit voorstel helder weergegeven, maar wanneer het gevoerde beleid een succes is wordt niet duidelijk. Hierbij passen vragen als: wanneer is het beleid voldoende zichtbaar of wanneer is er voldoende draagvlak? Een positief voorbeeld is het raadsvoorstel ‘Bouw VMBO’ (d.d. 24 juni 2010). Dit voorstel schets helder de gevolgen van wel of niet instemmen met het voorstel, zowel op financieel als op maatschappelijk vlak. De belangrijkste uitgangspunten dienen niet alleen in een raadsvoorstel te staan, maar ook in het raadsbesluit. En niet onbelangrijk: raadsbesluit en raadsvoorstel dienen met elkaar in overeenstemming te zijn. Op dit onderdeel scoren de raadsvoorstellen in Houten gemiddeld een 7. Een voorbeeld van een helder geformuleerd besluit is het raadsbesluit ‘Incidenteel subsidiebesluit theater 2011-2012’ (21 september 2010): Voorbeeld van een slecht geformuleerd besluit is het raadsbesluit ‘Nota van uitgangspunten voor het Uitvoeringsprogramma Duurzaamheid 2010-2011’ (d.d. 12 oktober 2010): Het vaststellen van een nota kan nooit een doel op zich zijn. Relevant zijn de uitgangspunten. Het verdient de voorkeur deze uitgangspunten te vertalen naar het raadsbesluit. Dit maakt het voor de raad ook mogelijk een voorstel te amenderen. Leesbaarheid Tabel 2.2 geeft een overzicht van de individuele criteria die in de analyse samen de norm ‘leesbaarheid’ vormen. De tabel wordt afgesloten met een algemeen cijfer. Tabel 2.2 Gemiddelde score leesbaarheid raadsvoorstellen Leesbaarheid

Cijfer

Het voorstel is geschreven in een korte en bondige stijl en heeft een overzichtelijke (logische) alineaindeling.

6

Het voorstel bevat een heldere inleiding, die ook voor mensen met minder kennis van zaken te begrijpen is.

7

Het voorstel bevat een bondige samenvatting die de kernpunten van het voorstel helder en overzichtelijk formuleert.

7

Totaal leesbaarheid

7

Tabel 2.2 laat zien dat de onderzochte raadsvoorstellen in Houten een voldoende scoren op de norm leesbaarheid: gemiddeld een 7. De meeste raadsvoorstellen bevatten een heldere inleiding en bevatten een bondige samenvatting. Op deze beide criteria scoren de raadsvoorstellen gemiddeld een 7. Met name op het vlak van de korte en bondige stijl scoren de raadsvoorstellen een krappe voldoende, gemiddeld een 6. Onder het kopje ‘Inleiding’ introduceren de meeste raadsvoorstellen de noodzaak van het gevraagde besluit. Een voorbeeld van een bondig en in begrijpelijke taal geschreven inleiding is het raadsvoorstel ‘Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan Doornkade’ (d.d. 26 januari 2010): Het hiervoor genoemde voorbeeld maakt voor mensen met minder kennis van zaken goed duidelijk wat de verschillende documenten betekenen. Onduidelijk blijft in ditzelfde voorbeeld echter wel wat de noodzaak/aanleiding vormt voor het gevraagde besluit. Naast de noodzaak, is de relatie tot eerder genomen besluiten ook relevant. Zo wordt uit de inleiding van het raadsvoorstel ‘Bouw VMBO (d.d. 24 juni 2010) onvoldoende duidelijk hoe het voorliggende besluit tot kredietverstrekking zich verhoudt tot het eerder vastgestelde budget voor de bouw van de school.


28

De meeste onderzochte voorstellen beschikken over een compacte samenvatting. In één geval ontbreekt een samenvatting. Hoewel een samenvatting niet in alle raadsvoorstellen noodzakelijk is, is een samenvatting in een vijf pagina’s tellend raadsvoorstel een gemis. Ter illustratie dient hierbij het raadsvoorstel ‘Tijdelijke financiering MKD-deel van de Berg en Bosch-school’ (d.d. 1 juni 2010). Daarentegen is de samenvatting bij het raadsvoorstel ‘Plannen Woongebied Oosterlaak-/Rietplas’ (d.d. 16 november 2010) weer erg lang te noemen (de samenvatting beslaat bijna één A4). Alle raadsvoorstellen beschikken over een logische en heldere opbouw/indeling. Dat de raadsvoorstellen op het onderdeel stijl en alinea-indeling toch lager scoren dan gemiddeld heeft te maken met de wijze waarop de verschillende ‘kopjes’ worden ingevuld. Zo geldt voor diverse voorstellen dat onder het kopje ‘Inleiding’ tegelijkertijd het voorstel wordt gepresenteerd. Ter illustratie dient het raadsvoorstel ‘Tijdelijke financiering MKDdeel van de Berg en Bosch-school’ (d.d. 1 juni 2010): in de twee pagina’s tellende inleiding vallen ‘inleiding’ en ‘voorstel’ samen. Daarnaast valt een enkele keer het technisch taalgebruik op. Onduidelijk is bijvoorbeeld wat in het raadsvoorstel ‘Wijzigingsverordening Algemene Plaatselijke Verordening’ (d.d. 26 januari is bedoeld met de volgende zinsnede: Datzelfde geldt voor het raadsvoorstel ‘Bouw VMBO’ (d.d. 24 juni 2010) waar wordt gesproken over ‘PV-cellen’ zonder dat duidelijk gemaakt wordt wat dit betekent. Volledigheid Tabel 2.3 geeft een overzicht van de individuele criteria die in de analyse samen de norm ‘volledigheid’ vormen. De tabel wordt afgesloten met een algemeen cijfer. Tabel 2.3 Gemiddelde score volledigheid raadsvoorstellen Volledigheid

Cijfer

Het voorstel schets de context.

7

In het voorstel worden alternatieve beleidskeuzes genoemd en de mogelijke effecten daarvan.

6

Het voorstel besteedt aandacht aan de verdere procedure van besluitvorming.

8

Het voorstel gaat in op de gevolgen en/of de effecten van het voorstel.

6

Het voorstel benoemt de van toepassing zijnde wet.

8

Beslispunten worden onderbouwd met argumenten voor (en evt. kanttekeningen tegen) de beslissing, zodat de raad een afgewogen keuze kan maken.

8

Het voorstel gaat in op de wijze waarop en wanneer burgers en belanghebbenden door de gemeente geïnformeerd of betrokken worden.

8

Totaal volledigheid

7

Tabel 2.3 laat zien dat de onderzochte raadsvoorstellen in Houten een ruime voldoende scoren op de norm volledigheid: gemiddeld een 7. De voorstellen scoren het laagst op het noemen van alternatieve beleidskeuzes (gemiddelde 6). Op diverse andere onderdelen scoren de raadsvoorstellen bovengemiddeld hoog (gemiddelde 8), te weten: de verdere procedure van besluitvorming, het benoemen van de van toepassing zijnde wet, het onderbouwen van het gevraagde besluit en de betrokkenheid van burgers. In geen enkel raadsvoorstel worden alternatieven als een apart kopje omschreven. Vaak staan de verschillende alternatieven onder respectievelijk de kopjes ‘Inleiding’, ‘Argumenten’ of ‘Kanttekeningen’. Als goed voorbeeld bij dit criterium dient het raadsvoorstel ‘Tijdelijke financiering MKD-deel van de Berg en Bosch-school’ (d.d. 1 juni 2010). In enkele gevallen is het lastig, zo niet onmogelijk een beleidsalternatief te benoemen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de raadsvoorstellen: ‘Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan Doornkade’ (d.d. 26 januari 2010) en ‘Wijzigingsverordening Algemene Plaatselijke Verordening’ (d.d. 26 januari 2010). Anders ligt dit voor het


29

raadsvoorstel ‘Nota van uitgangspunten voor het Uitvoeringsprogramma Duurzaamheid 2010-2011 (d.d. 12 oktober 2010) of het raadsvoorstel ‘Incidenteel subsidiebesluit theater 2011-2012’ (d.d. 21 september 2010). De onderzochte voorstellen scoren een boven gemiddeld (gemiddelde 8) op communicatie met belanghebbenden. In veel onderzochte voorstellen staat duidelijk vermeld hoe burgers en belanghebbenden in het verleden zijn geïnformeerd of betrokken, of hoe burgers en betrokken worden geïnformeerd over het te nemen besluit. Mooi voorbeelden hierbij zijn de raadsvoorstellen ‘Plannen Woongebied Oosterlaak-Rietplas’ (d.d. 16 november 2010) en ‘Wijzigingsverordening Algemene Plaatselijke Verordening’ (d.d. 26 januari): Raadsvoorstellen scoren in Houten ook bovengemiddeld (gemiddelde 8) op het benoemen van de verdere besluitvormingsprocedure. De meeste raadsvoorstellen geven antwoord op de vraag wanneer en of een onderwerp weer terugkeert naar de raad. Zeker bij complexe en langlopende dossiers ondersteunt dit de raad in zijn controlerende taak. Voor het onderwerp ‘Tijdelijke financiering MKD-deel van de Berg en Bosch’ (d.d. 1 juni 2010) geldt dat uit het raadsvoorstel niet valt op te maken hoe de raad dit dossier kan blijven volgen, terwijl de raad zich voor een aanzienlijk bedrag verantwoordelijk stelt. Onduidelijkheid over de verdere procedure van besluitvorming geldt ook voor het raadsvoorstel ‘Nota van uitgangspunten voor het Uitvoeringsprogramma Duurzaamheid 2010-2011’ (d.d. 12 oktober 2010). Onder het kopje ‘Communicatie’ staat alleen vermeld ‘Evaluatienotitie: november 2011’. Dat kan duidelijk scherper. Helderheid over de verdere besluitvormingsprocedure helpt raadsleden bij het bepalen van de juiste insteek/niveau van het debat. De onderzochte voorstellen in Houten scoren gemiddelde ook een 8 op het onderbouwen van beslispunten met argumenten. De wijze waarop dit gebeurt verschilt wel sterk: van kort en bondig tot zeer uitgebreid. De regel hierbij lijkt: hoe langer de inleiding, hoe korter de argumenten en omgekeerd. Vergelijk hiertoe bijvoorbeeld het e raadsvoorstel ‘2 bestuursrapportage 2010’(d.d. 14 december 2010) en ‘Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan Doornkade (d.d. 26 januari 2010). De voorstellen scoren een 6 op het besteden van aandacht aan de effecten van het voorstel en het schetsen van de context. Onder het kopje ‘Beoogd effect’ benoemt elk raadsvoorstel wel de effecten van het raadsvoorstel. Om als raad de effecten goed te kunnen meten dienen de afspraken dus concreet te zijn. De effecten benoemt men echter vaak in zeer algemene bewoordingen, zoals in het volgende voorbeeld: Het opstellen van beleid kan nooit een doel op zich zijn, maar dient altijd een maatschappelijk effect te sorteren. Het in het kader genoemde voorbeeld, kan dus eigenlijk niet. Immers, de lezer (raad) weet niet wat het maatschappelijk effect is van deze beide voorstellen. In het raadsvoorstel ‘Tijdelijke financiering MKD-deel van de Berg en Bosch-school’ (d.d. 1 juni 2010) is daarentegen wel gekozen voor een concrete doelstelling:

3.

Beoordeling raadsvoorstellen op basis van format

In het Handboek bestuur (versie 1.2, d.d.1 mei 2008) worden de vereisten genoemd die de organisatie stelt aan het opstellen van een raadsvoorstel. Om een uniforme opbouw, stijl en vormgeving te bevorderen dienen ambtenaren gebruik te maken van het beschikbaar sjabloon (zie bijlage 5). Het sjabloon kent ‘verplichte’ en ‘facultatieve’ rubrieken.


30

Tabel 3.1 Overzicht van rubrieken Verplichte rubriek

Facultatieve rubriek

Onderwerp

Kanttekeningen

Beslispunten

Voortgang

Samenvatting

Evaluatie

Inleiding Beoogd effect Argumenten Participatie Communicatie Financiën In het sjabloon is per rubriek ook weergegeven wat de specifieke inhoudelijke vereisten zijn. Zo staat bijvoorbeeld onder het kopje ‘Inleiding’: “De inleiding geeft je de mogelijkheid je beslispunten inhoudelijk toe te lichten. Doel: de lezer kan het voorstel in de context plaatsen. Hou het kort beperk je tot een paar regels.” In tabel 3.2 (zie volgende pagina) hebben we per rubriek op hoofdlijnen weergegeven hoe de 10 geselecteerde raadsvoorstellen (zie bijlage 4) ‘scoren’ op de door de gemeente Houten opgestelde vormeisen: Tabel 3.2 Gemiddelde score raadsvoorstellen per rubriek format Houten Norm

Score (goed/matig/slecht)

Toelichting

Onderwerp

Goed

Alle titels zijn adequaat en duidelijk. Niet alle titels voldoen echter aan de vereiste ‘maximaal vijf woorden’.

Beslispunten

Goed

Zodra er meerdere beslispunten zijn, zijn deze genummerd. Ook kloppen de formuleringen (‘te’ plus werkwoord).

Samenvatting

Goed

Op één raadsvoorstel na bevatten alle raadsvoorstellen een samenvatting. Niet alle samenvattingen lenen zich, vanwege de lengte, voor publicatie.

Inleiding

Slecht

‘In de context plaatsen’ is een ruim begrip. Dat blijkt ook uit de lengte en de inhoud van de verschillende inleidingen. Weinig inleidingen voldoen aan de vereiste ‘beperk je tot een paar regels’.

Beoogd effect

Matig

Onder dit kopje staat regelmatig het middel in plaats van het maatschappelijke of technische effect beschreven: ‘een besluit nemen’, ‘actualiseren’, ‘faciliteren’, ‘uitvoering geven aan’.

Argumenten

Goed

De nummering van de argumenten en de koppeling met bestaand beleid worden in de regel toegepast.

Participatie

Matig

Indien er sprake is van een participatietraject staat dit doorgaans vermeld. Wel ontbreekt vaak informatie (of verwijzing naar informatie) wat dit participatietraject heeft opgeleverd.

Communicatie

Goed

Indien van toepassing geven de meeste raadsvoorstellen concreet weer op welke manier er gecommuniceerd wordt over een voorstel.


31

Financiën

Goed

De raadsvoorstellen benoemen consequent de financiële gevolgen, dekking en beschikbare ruimte.

Kanttekeningen (facultatief)

Matig

Slecht twee van de tien onderzochte raadsvoorstellen benoemen kanttekeningen. Een van de twee genoemde kanttekeningen is ook adequaat.

Voortgang

Goed

Vervolgproces in de meeste gevallen helder geschetst.

Evaluatie

Slecht

Hoewel facultatief, streeft elk voorstel een effect na. Geen enkel raadsvoorstel vermeldt hoe en op welk moment dit effect wordt gemeten


32

4.

Geselecteerde raadsvoorstellen

Selectie raadsvoorstellen Houten Datum raadsvergadering

Onderwerp raadsvoorstel

Programma

1.

26 januari 2010

Bestemmingsplan en beeldkwaliteitsplan Doornkade (gewijzigd)

RO

2.

26 januari 2010

Wijzigingsverordening APV

Bestuur

3.

1 juni 2010

Tijdelijke financiering MKD-deel van de Berg en Boschschool

Welzijn

4.

24 juni 2010

Delegatie bevoegdheid projectbesluit voor twee kinderdagverblijven in Weteringhoek

RO

5.

24 juni 2010

Bouw VMBO

RO/Welzijn

6.

21 september 2010 Incidenteel subsidiebesluit Theater 2011-2012

Welzijn

7.

12 oktober 2010

Uitvoeringsprogramma Duurzaamheid 2010-2011 (gewijzigd)

-

8.

12 oktober 2010

Kredietaanvraag Eiland van Schalkwijk

Financiën

9.

16 november 2010

Plannen Woongebied Oosterlaakplas en Rietplas

RO

10. 14 december 2010

e

2 Bestuursrapportage 2010

Bestuur


33

5.

Format raadsvoorstellen gemeente Houten


34

6.

Bronnen

Datum interviews

Naam

Functie

14 september 2011

P. van Ruitenbeek

Griffier

14 september 2011

De dames Ö. Yurtsever, C. Janssen, Y. Monincx en de heren H. Wiegel, R. van Engeland en B. Keulen

Vertegenwoordigers ambtelijke organisatie

27 september

Rondetafelbijeenkomst het college (wethouder Geerdes was afwezig). Tijdens deze bijeenkomst zijn de uitkomsten van de digitale vragenlijst besproken.

27 september

Rondetafelbijeenkomst met een brede afvaardiging van de raad van Houten. Tijdens deze bijeenkomst zijn de uitkomsten van de digitale vragenlijst besproken.

Documenten Handboek bestuur, mei 2008


35

7.

Onderzoeksverantwoording

Selectie raadsvoorstellen De volgende criteria zijn bij de selectie van tien raadsvoorstellen gehanteerd:

● ● ●

in de raad besproken en door de raad over besloten, spreiding over 2010, spreiding over verschillende afdelingen en thema’s.

Analyse raadsvoorstellen In de analyse van raadsvoorstellen (bijlage 2) zijn de volgende richtlijnen gehanteerd bij het toekennen van de scores aan de raadsvoorstellen. Om bij een aantal van 10 raadsvoorstellen de betrouwbaarheid van de analyse te garanderen, is het aantal scoreopties beperkt. Voor ieder criterium zoals genoemd in bijlage 1 is voor ieder raadsvoorstel afzonderlijk één van de volgende scores toegekend. Vervolgens is een gemiddelde berekend (op een schaal van 1-10), waarbij in hele cijfers is gerekend.

● ● ● ● ● ●

Cijfer 1: ontbreekt Cijfer 4: minimaal verwerkt Cijfer 6: aanwezig, maar beperkt omschreven Cijfer 8: adequaat omschreven Cijfer 10: zeer zorgvuldig en helder omschreven Norm is niet van toepassing: geen cijfer toegekend en niet meegewogen in het gemiddelde

Ten behoeve van het leereffect is er bewust voor gekozen niet per raadsvoorstel de scores te benoemen, maar de gemiddelde score per criterium (over de tien raadsvoorstellen) weer te geven. Zodoende ontstaat een globaal beeld. In de meeste gevallen wordt per criterium een voorbeeld genoemd van een goede uitvulling van de bedoelde vereiste en een minder goed voorbeeld.


36

Rapport kwaliteit raadsvoorstellen 1

Recommend Documents