Internationaal vergelijkende literatuurstudie naar lokale participatie
rapport > Dezeure Karolien, De Rynck Filip, Steyvers Kristof & Reynaert Herwig
> D/2008/10106/008
Universiteit Antwerpen Onderzoeksgroep Management en Bestuur Prinsstraat 13B- 2000 Antwerpen Prof. dr. Ria Janvier Tel: 0032 3 204 10 50 Fax: 0032 3 204 10 80
[email protected] www.ua.ac.be/psw Hogeschool Gent Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde Voskenslaan 270B - 9000 Gent Prof. dr. Filip De Rynck Tel: 0032 9 242 42 07Fax: 0032 9 243 87 96
[email protected]
Universiteit Gent Centrum voor Lokale Politiek Faculteit Politieke en Sociale Wetenschappen Universiteitstraat 8BB - 9000 Gent Prof. dr. Herwig Reynaert Tel: 0032 9 264.68.71 Fax: 0032 9 264.67.04
[email protected] www.CLP.UGent.be K.U.Leuven Instituut voor de Overheid Parkstraat 45 bus 3609 - 3000 Leuven Prof. dr. Annie Hondeghem Prof. dr. Geert Bouckaert (algemeen coördinator) Tel: 0032 16 32 32 70 Fax: 0032 16 32 32 67
[email protected] www.publicmanagementinstitute.be
Universiteit Hasselt SEIN, Instituut voor Gedragswetenschappen Agoralaan B-3590 Diepenbeek Prof. dr. Johan Ackaert Tel: 0032 11 26 86 74 Fax: 0032 11 26 86 79
[email protected] www.uhasselt.be/sein
Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Parkstraat 45 bus 3606 - B-3000 Leuven - België Tel: 0032 16 32 36 10 - Fax: 0032 16 32 36 11 - E-mail:
[email protected] - URL: www.steunpuntbov.be D/2008/10106/008 © Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Niets uit deze uitgave mag, zelfs gedeeltelijk, openbaar gemaakt worden, gereproduceerd, vertaald of aangepast, onder enige vorm ook, hierin begrepen fotokopie, microfilm, bandopname behoudens uitdrukkelijke en voorafgaande toestemming van de uitgever. Dit rapport vermeldt de mening van de auteur en niet deze van de Vlaamse overheid. De Vlaamse overheid kan niet aansprakelijk worden gesteld voor het gebruik dat wordt gemaakt van de in deze bekendmaking opgenomen gegevens.
Inhoudstafel 1.
Inleiding
10
2.
Onderzoeken naar lokale participatie: een comparatieve analyse
14
> 2.1.
15
3.
4.
Selectie van relevante onderzoeken
> 2.2. Nederland, UK, VS en Frankrijk? > 2.2.1. Waarom deze vier landen? > 2.2.2. Lokale participatie in Nederland, UK, Frankrijk en VS
21 21 29
> 2.3.
34
Besluit
Onderzoek naar lokale participatie in Nederland
36
> 3.1. Achtergrondstudie ‘Stedelijk Burgerschap’ > 3.1.1. Beschrijving van de studie > 3.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
36 36 39
> 3.2. Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur > 3.2.1. Beschrijving van de studie > 3.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
44 44 48
> 3.3. Wanneer werkt participatie? > 3.3.1. Beschrijving van de studie > 3.3.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
51 51 55
> 3.4. Vertrouwen in de buurt > 3.4.1. Beschrijving van de studie > 3.4.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
58 58 61
> 3.5.
63
Besluit
Onderzoek naar lokale participatie in het VK
66
> 4.1. Local political participation: the impact of rules-in-use > 4.1.1. Beschrijving van de studie > 4.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
66 66 69
> 4.2. The local political elite > 4.2.1. Beschrijving van de studie > 4.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
72 72 73
> 4.3.
78
Trends in public administration
׀i׀
> 4.3.1. Beschrijving van de studies > 4.3.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden > 4.4. 5.
6.
Besluit
78 83 88
Onderzoek naar lokale participatie in de VS
91
> 5.1. Assessing public participation in US cities > 5.1.1. Beschrijving van de studie > 5.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
91 91 95
> 5.2. Civic participation in American cities > 5.2.1. Beschrijving van de studie > 5.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
98 98 100
> 5.3.
105
Besluit
Onderzoek naar lokale participatie in Frankrijk
107
> 6.1.
The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’ 107 > 6.1.1. Beschrijving van de studie 107 > 6.1.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden 109
> 6.2. Ethnic minority participation in British and French cities 114 > 6.2.1. Beschrijving van de studie 114 > 6.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden 115 > 6.3. 7.
Besluit
119
Algemeen besluit
121
> 7.1.
Doel 1: Inventarisering van internationale onderzoeken 121
> 7.2. Doel 2: Secundaire analyse van bestaand materiaal > 7.2.1. Beschrijving van de onderzoeken > 7.2.2. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
123 123 131
8.
Referenties
135
9.
Bijlages
137
׀ii ׀
> 9.1.
Bijlage 1: Lijst van 50 studies
137
> 9.2.
Bijlage 2: Participatie-instrumenten
141
Lijst van tabellen Tabel 1: Lijst van de 25 geselecteerde studie................................... 20 Tabel 2: Trends in local government responisbilities and structures ........ 29 Tabel 3: Trends in local democratic governance................................ 34 Tabel 4: Vormen van structureel sociaal kapitaal .............................. 42 Tabel 5: Normenkader............................................................... 54 Tabel 6: Een overzicht van de Nederlandse onderzoeken ..................... 65 Tabel 7: De acht contrasterende lokale entiteiten ............................. 67 Tabel 8: Institutionele factoren uit het onderzoek van Lowndes............. 70 Tabel 9: Participatie-instrumenten ............................................... 76 Tabel 10: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ............ 77 Tabel 11: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoeken.......... 86 Tabel 12: Overzicht van de Engelse onderzoeken.............................. 90 Tabel 13: Waarom participatie?.................................................... 93 Tabel 14: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ............ 97 Tabel 15: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoek............ 104 Tabel 16: Een overzicht van de Amerikaanse onderzoeken .................. 106 Tabel 17: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ........... 113 Tabel 18: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ........... 118 Tabel 19: Overzicht van de Franse onderzoeken............................... 120 Tabel 20: De 12 geanalyseerde studies .......................................... 122 Tabel 21: Overzicht internationale onderzoeken .............................. 130
׀iii ׀
Lijst van figuren Figuur 1: Selectie van de onderzoeken ........................................... 15 Figuur 2: Interventiestrategieën ter bevordering van burgerzin en participatie............................................................................ 37 Figuur 3: Onderzoeksmodel Pröpper et al........................................ 52 Figuur 4: Enge interpretatie van de term ‘openbaar bestuur’ ................ 74 Figuur 5: Participatie-arrangementen opgezet door de overheid ............ 80 Figuur 6: Onderzoeksvraag......................................................... 107
׀iv ׀
Participatie van burgers in steden: een verkenning van internationale onderzoeken Samenvatting Voorliggend rapport kadert in het SBOV-onderzoek “Burgerparticipatie in Vlaamse steden: onderzoek naar praktijken van en de opvattingen over de participatieve stedelijke democratie”. Het doel van dit eerste onderzoeksrapport is tweeledig: (1) een inventarisatie van bestaande internationale onderzoeken en (2) een secundaire analyse van bestaand materiaal waar twee vragen centraal staan: • •
Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht in de besproken internationale onderzoeken? Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse steden?
Achtergrond van dit rapport De internationale literatuur rond ‘lokale en stedelijke participatie’ is de afgelopen jaren bijzonder uitgebreid geworden. Stedelijke participatie is op te delen in politieke en civiele participatie. Bij politieke participatie gaat het om de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke collectieve besluitvormingsproces van de stedelijke overheid. Civiele participatie omvat activiteiten die stedelingen, alleen of samen met anderen, op eigen initiatief ondernemen (zonder een beroep te doen op de overheid) (Denters 2005). Het onderzoek naar beide vormen van stedelijke participatie is echter onsamenhangend en complex (Roberts, 2004). In de voorbije decennia zijn er binnen het participatieonderzoek twee grote onderzoeksstromingen ontstaan (Jung & Cervero, 2002). De eerste stroming omvat de traditionele studies, in hoofdzaak uit de Verenigde Staten. Deze spitsen zich toe op het verband tussen psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie, waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn onmiddellijke omgeving. De tweede stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat
׀5׀
na hoe demografische, technologische, economische en culturele factoren op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers. Deze benadering bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los gezien kan worden van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. De twee stromingen zijn relevant en ze vullen, ons inziens, elkaar aan. We gaan in dit rapport dan ook alle factoren (zowel individuele als omgevingsvariabelen) die uit de onderzoeken naar voor komen, oplijsten. Onderzoeksmethode Dit overzicht is opgebouwd aan de hand van een diepgaande literatuuranalyse: 12 toonaangevende empirische onderzoeken omtrent lokale burgerparticipatie in vier landen (Nederland, UK, Frankrijk en VS) worden geanalyseerd. De keuze voor deze vier landen is niet toevallig. We volgen hierbij de indeling van Denters & Rose (2005) die drie groepen landen onderscheiden naargelang het ‘type van lokaal bestuur’: de Franco groep (o.a. Frankrijk), de Middle European group (o.a. Nederland), de Anglo group (o.a. VS en UK). Denters & Rose maken in deze laatste groep nog een verder onderscheid door een verschil te maken tussen lokale besturen in een unitaire (UK) en in een federale staat (VS). Resultaten Doelstelling 1: Inventarisatie van buitenlandse onderzoeken Het eerste onderzoeksdoel ‘inventarisering van buitenlandse studies omtrent lokale participatie’ is eerder beschrijvend van aard. Als antwoord verwijzen we naar bijlage 1 waar de studies die we onder de loep hebben genomen, zijn opgesomd. De selectiecriteria waarop deze keuze is gebaseerd zijn als volgt: het zijn studies die specifiek gaan omtrent lokale politieke en/of civiele participatie in Nederland, UK, US en Frankrijk. Deze 50 onderzoeken zijn empirisch van aard. Theoretische rapporten of papers zijn in de oplijsting niet meegenomen. De hoofdmoot van dit rapport zijn de 12 besproken onderzoeken in vier landen die ons inspireren voor het onderzoek naar participatie in Vlaamse steden.
׀6׀
Doelstelling 2: een secundaire analyse van bestaand materiaal Hoe wordt het concept geoperationaliseerd? Op basis van de beperkte literatuuranalyse (12 onderzoeken in vier landen), kunnen we stellen dat (1) uit de besproken onderzoeken blijkt er weinig eensgezindheid is tussen de besproken onderzoeken over de uitgangspunten van participatie. (2) De meeste onderzoekers hanteren een ‘enge’ definitie van het begrip lokale participatie. Ze gaan enkel in ‘politieke participatie’ – de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke collectieve besluitvormingsproces van de lokale overheid. (3) Enkel de Nederlandse onderzoekers geven aandacht aan de kleinere entiteiten in de stad: de wijk/de buurt. In de andere besproken onderzoeken wordt de stad als onderzoekseenheid onder de loep genomen. We dienen hierbij in het achterhoofd te houden dat Lowndes et al. stellen dat ‘inter-authority differences are bigger than intra-authority differences’. (4) De besproken onderzoeken naar lokale participatie focussen zich strikt op de relatie tussen de burger en de overheid. Autonome gemeentebedrijven, sociale huisvestings-maatschappijen, onderwijs, welzijnsorganisaties en dergelijke meer komen niet aan bod. Inspiratie voor het onderzoek in Vlaamse steden Na de beschrijving van elk onderzoek hebben we telkens uitgebreid aangegeven hoe en waarom het ons inspiratie geeft voor een soortgelijk onderzoek in Vlaamse steden. We sommen de belangrijkste zaken op. Het is belangrijk om in het achterhoofd te houden dat we niet alles onderwerp kunnen maken voor ons onderzoek. Een keuze dringt zich op. Wagenaar wijst erop dat de triggers voor lokale participatie van cruciaal belang zijn voor het verdere verloop van participatie. Hij wijst ons er dus op dat enkel ‘het participatieproces as such’ onderzoeken onvoldoende is. Welke aspecten van het proces (enkel politieke/enkel civiele/civiele & politieke participatie) we in ons eigen onderzoek bestuderen is afhankelijk van de definitie die we hanteren (zie Denters). Uit de bespreking komen ook enkele aandachtspunten naar voor: eerst en vooral dienen we aandacht te hebben voor de kleinere entiteiten in de stad (wijk/buurt) (zie Wagenaar,
׀7׀
zie Denters, zie Lowndes). Ten tweede dienen we ook aandacht te hebben aan doelgroepen die moeilijker te bereiken zijn (bv. kansarmen en allochtonen) (Garbaye, Denters). Daarbij aansluitend vermelden we ook het representativiteitsvraagstuk die verschillende auteurs naar voor brachten. Daarnaast hebben de besproken onderzoeken heel wat variabelen genoemd die het participatieproces beïnvloeden. Deze noemen we in algemene termen ‘instituties’. Wanneer Lowndes et al. het hebben over instituties, bedoelen ze het als onderliggende regels die het gedrag van mensen leiden en beperken. Instituties bepalen het gedrag van de lokale actoren. We hebben deze instituties/variabelen voorlopig ingedeeld in twee grote categorieën: individuele factoren en sociologische factoren. Aangezien het een bestuurlijk onderzoek is, hebben we de sociologische factoren/instituties onderverdeeld in (1) politiek, (2) ambtelijk en (3) burgers. De politieke variabelen die het lokale participatieproces beïnvloeden zijn: coalitiewissels, openheid van politici ten opzichte van participatie (cultuur) (local government perspectives), de partijkleur, ‘eigenaarschapsgevoel’ van politici ten opzichte van participatie, competitie tussen verschillende partijen, het budget dat ze ter beschikking hebben, beslissingsbevoegdheid, organisatie van de politieke partij en de relatie met het centrale niveau. Met ambtelijke variabelen denken we aan de vrijheid/autonomie van de ambtenaar, de aanwezige partnerships met de private sector, de visie van de ambtenaar op de burger/participatie, de grootte van het ambtelijke apparaat en het ownershipsgevoel van de ambtenaar ten aanzien van participatie. Variabelen die de burger beïnvloeden om wel dan niet te participeren, zijn de volgende: het wel/niet bestaan van een middenveld, de aantrekkelijkheid van het beleidsveld, het ownershipsgevoel van de burger, de eventuele incentieven om te participeren, en de houding van de burger ten aanzien van de participatieprocessen (citizens’ perspectives. Tot slot is er het individuele niveau (eerste onderzoeksstroming). Het opleidingsniveau, inkomen, ras, geslacht en leeftijd blijken belangrijke voorspellers te zijn of de burger wel dan niet participeert. Daarnaast spelen ook nog de media, de sociaal economische situatie en het sociaal kapitaal van de buurt/wijk een rol. Welke effecten heeft participatie? Het valt op dat bijna geen enkel onderzoek het ‘totale effect’ van participatie beschrijft. Enkel Pröpper en Steenbeek gaan na wat de effectiviteit van participatie is in Leiden en Dordrecht. Ze doen dit aan de hand van een normenkader (checklist). ׀8׀
Denters en Copus beschrijven de effectiviteit van participatie-instrumenten. Wagenaar gaat na wat de instrumentele en bestuurlijk-democratische effecten zijn van de projecten. Lowndes bestudeert de impact van de rulesin-use en Sintomer en De Maillard gaan na wat de effecten van de opgelegde ‘ politique de la ville’ zijn op het lokale niveau.
׀9׀
1. Inleiding SBOV-onderzoek: ‘Burgerparticipatie in Vlaamse steden Onze democratie is in beweging. Het klassieke model van representatie steunde op specialisatie en arbeidsverdeling in de politieke sfeer. Via verkiezingen konden burgers vertegenwoordigers kiezen die in hun naam beleid ontwikkelden. Burgerbetrokkenheid en burgerschap verliepen dus volgens een electorale commandolijn (Dearlove, 1973). Een sterk ontwikkeld partijsysteem en (gepolitiseerd) middenveld zorgden voor wisselstroom en verbanden tussen ‘staat’ en ‘maatschappij’. Dat representatiemodel kwam geleidelijk onder druk te staan. In de literatuur en het maatschappelijk discours worden daar heel wat verklarende factoren voor aangereikt (zie hieronder). Die zouden ertoe leiden dat het democratische regime wijzigt in de richting van een meer participatieve, interactieve of directe democratie, deels uit noodzaak en onder druk van maatschappelijke veranderingen, deels uit overwogen rationele keuze van bestuurders over de inzet van beleidsparticipatieve instrumenten. Er is sprake van coproductie, interactieve processen of deliberatieve vormen van beleidsvoering. Politieke partijen en het maatschappelijk middenveld zouden niet meer diezelfde centrale sluiswachtersrol vervullen en nu ingebed zijn in meer netwerkachtige maatschappelijke overlegverbanden. Traditioneel wordt het lokale niveau als het meest burgernabije bestuur beschouwd (Sharpe, 1970 en Beetham, 1996). Alleen al daarom zou de evolutie van het democratische ‘regime’ hier bij uitstek zichtbaar moeten zijn (zowel uit noodzaak als uit keuze). De stedelijke contexten staan daarbij extra in de aandacht omdat maatschappelijke fenomenen die de representatieve democratie onder druk zetten, hier nog meer uitgesproken zichtbaar zijn. Vooral in stedelijke contexten lijken de politieke partijen en het traditionele maatschappelijk middenveld hun intermediaire rol tussen staat en maatschappij te verliezen en plaats te maken voor anderssoortige ‘arrangementen.’ In deze contexten dwingt alleen al de diverse bevolkingssamenstelling tot het herijken van vertrouwde praktijken en domineren complexe beleidsproblematieken. In de normatieve literatuur, die evenwel vooral aansluit bij de republikeinse opvattingen over democratie en burgerschap (Van Gunsteren, 1992), wordt de stedelijke context ook als de meest geschikte omgeving beschouwd voor de als
׀10 ׀
noodzakelijk omschreven praktijken van een meer deliberatieve democratie (De Rynck, 2004; Boudry e.a., 2006). Tezelfdertijd is ook de roep om het versterken van het ‘primaat van de politiek’ hoorbaar en lijken signalen te wijzen op een sterkere professionalisering van de stadsbesturen die dan weer zou gepaard gaan met een toegenomen overheidsambitie (De Rynck en Tops, 2006). Er lijkt dus sprake van, op het eerste zicht, tegenstrijdige tendensen: een maatschappelijke druk naar andere democratische praktijken versus een bestuurlijke druk naar professionalisering van het bestuur met de daarin vervatte neiging om als bestuur meer eigen ambities te ontwikkelen. Deze spanning kan een belangrijke drager van dit project worden. In dit licht willen wij in dit onderzoek dan ook trachten de volgende algemene onderzoeksvraag te beantwoorden: evolueert de lokale democratie in de Vlaamse stedelijke context, in feiten en perceptie, in de richting van een meer participatieve democratie en wat zijn daarvan dan de gevolgen voor de rol van politici, ambtenaren en burgers, voor hun onderlinge verhoudingen en voor het functioneren van een bestuurlijk stelsel dat gebouwd is op een representatief model? Achtergrond van dit rapport De internationale literatuur rond ‘lokale participatie’ is de afgelopen jaren bijzonder uitgebreid geworden. Het onderzoek naar burgerparticipatie is echter onsamenhangend en complex (Roberts, 2004). Ieder onderzoek heeft een eigen doel en finaliteit. De meeste artikelen zijn beschrijvend van aard. Ze gaan na wat er gaande is rond participatie in een stad, welke participatiepraktijken zich afspelen op het lokale niveau1. Er zijn ook heel wat case studies over interactieve processen of over bestuurlijke
1
Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. 42 p.; Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529.
׀11 ׀
vernieuwing in steden2. Er is literatuur met een normatieve inslag: hoe moeten interactieve processen worden opgezet3? Verder vind je ook dikwijls de vraag naar efficiëntie en effectiviteit van lokaal participatief bestuur terug4. Om dan nog maar te zwijgen over de praktische tips tot betere lokale participatie verspreid door zowel organisaties als overheidsinstanties5. Vandaar dat het ons in de eerste fase van dit onderzoek nuttig lijkt om verschillende onderzoeken rond lokale participatie uit verschillende landen te inventariseren, naast elkaar te leggen en te vergelijken. Het doel van deze analyse is lessen te trekken voor ons eigen onderzoek naar lokale participatie in Vlaamse steden. Het is de bedoeling om een zicht te krijgen op het soort onderzoeken dat gevoerd is rond lokale participatie, om na te gaan hoe het begrip ‘participatie’ wordt gedefinieerd en geoperationaliseerd, om zicht te krijgen op mogelijke onderzoeksmethodes, en om te zien tot welk soort resultaten/bevindingen men komt. Het is tevens relevant om de pijnpunten in andere onderzoeken aan te stippen en om zo te leren welke valkuilen we dienen te vermijden. Aangezien een volledige beschrijving van alle rapporten ons te ver zou leiden, opteren we ervoor om per land twee à drie onderzoeken die voor ons het meest richtinggevend en relevant lijken voor het Vlaamse onderzoek naar participatie volledig te bespreken. Als landen kiezen we voor de VS, de UK, Frankrijk en Nederland. De keuze voor deze landen is gebaseerd op het onderzoek van Denters & Rose (2005).
2
Gemeente Spijkenisse (2003). Beleidskader interactieve beleidsvorming, de burger dichterbij. Projectgroep Interactieve beleidsvorming: Spijkenisse. 3 Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho.; Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official schemes? Reflections on the implementation of a self-diagnostic tool for local government, Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th February 2007. 4 Papadopoulos, Y., & Warin, P. (2007). Are innovative, participatory and deliberative procedures in policy making democratic and effective? European Journal of Political Research, 46: 445-467.; Lowndes, V. Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 - local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205222.; Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve toer, Een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg: Faculteit Sociale Wetenschappen. 5 Zie de Wakkere burger: Tien tips voor adviesraden met impact (www.dewakkereburger.be)
׀12 ׀
Leeswijzer De structuur van dit rapport is als volgt. Een comparatieve studie van onderzoeken rond lokale participatie vormt een belangrijke input voor ons eigen onderzoek. Vandaar dat we in het eerste hoofdstuk van dit rapport verduidelijken hoe we de studies selecteren en aan welke variabelen/dimensies we aandacht besteden. We verduidelijken ook waarom we opteren voor de VS, de UK, Frankrijk en Nederland. In de vier hoofdstukken die daarop volgen, bespreken we per land twee à drie onderzoeken. De analyse gebeurt verticaal (studie per studie voor alle dimensies). In elk hoofdstuk beschrijven we eerst grondig het onderzoek om vervolgens aan te halen wat we interessant en inspirerend vinden voor ons eigen onderzoek in Vlaamse steden. In het algemeen besluit brengen we de bevindingen uit de besproken studies samen (horizontale analyse) en trekken lessen voor ons eigen onderzoek in Vlaamse steden.
׀13 ׀
2. Onderzoeken naar lokale participatie: een comparatieve analyse Het doel van dit onderzoeksrapport is tweeledig: 1. Een inventarisatie van de internationale literatuur over lokale participatie. (Beschrijvend) o
Een overzicht van bestaande internationale onderzoeken
2. Een secundaire analyse van bestaand materiaal. (Beschrijvend en analytisch) o
׀14 ׀
Onderzoeksvragen: − Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht in de besproken internationale onderzoeken? (Beschrijvend) − Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse steden? (analytisch)
> 2.1.
Selectie van relevante onderzoeken
In het kader van dit werkrapport gaan we op zoek naar studies die specifiek betrekking hebben op lokale participatie (dus niet participatie op een ‘hogere’ schaal). De comparatieve analyse verloopt in verschillende fases en vormt een soort trechter zoals figuur 1 (zie volgende bladzijde) illustreert. Lijst van studies (50 naar 25)
Opstellen van fichelijst per studie Selectie 12 studies
Gedetailleerde analyse
Figuur 1: Selectie van de onderzoeken
In eerste instantie zijn er 50 studies geselecteerd (zie bijlage 1). De selectiecriteria waarop deze keuze is gebaseerd zijn als volgt: het zijn studies die specifiek gaan omtrent lokale politieke en/of civiele participatie in Nederland, UK, US en Frankrijk. Deze 50 onderzoeken zijn empirisch van aard. Theoretische rapporten of papers zijn in de oplijsting niet meegenomen. Omdat we hier onmogelijk alle 50 rapporten kunnen bespreken, hebben we in tweede instantie een lijst gemaakt van 25 studies. Deze studies hebben
׀15 ׀
gemeen dat het (1) recente, empirische onderzoeken (2) omtrent politieke en civiele lokale participatie zijn, die (3) het beleid (zowel lokaal en/of centraal) als variabele betrekken in het gevoerde onderzoek. Van elk van deze 25 studies hebben we een samenvatting gemaakt. We beschouwden daarbij de volgende dimensies: •
Doel van de studie (exploratief/verklarend/prospectief)
Wat is de aard van de studie? Is het theorie-opbouwend en dus exploratief? Of test men bepaalde hypotheses omtrent lokale participatie? •
Definitie participatie (‘eng’ versus ‘breed’)
Voorlopig maken we een onderscheid tussen een enge en brede definiëring van het concept ‘lokale participatie’. We volgen de definitie van Denters: Lokale burgerparticipatie is een verzameling van verschillende activiteiten en valt uiteen in twee delen: politieke en civiele burgerparticipatie. Van politieke burgerparticipatie spreekt Denters als het gaat om de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke collectieve besluitvormingsproces van de stedelijke overheid. In een representatief systeem betekent dat in de eerste plaats stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen, maar ook alle activiteiten van burgers gericht op de besluitvorming binnen de stedelijke overheid. Ook deelname aan interactief bestuur valt hieronder. Hij voegt er ook nog de civiele burgerparticipatie aan toe. Het gaat hierbij om activiteiten die stedelingen, alleen of samen met anderen, zelf ondernemen (zonder beroep te doen op de overheid). Wanneer auteurs enkel aandacht hebben voor politieke participatie, dan stellen we dat de definitie eng is gedefinieerd. Indien er bijkomende aandacht is voor civiele participatie, dan stellen we dat het een brede definitie is van het concept. •
Schaal (stad als geheel/wijk/buurt/stadsproject)
Een artikel kan gaan over ‘participatie in de stad/stadsbestuur’ maar het kan ook ingaan op (kleinere) entiteiten binnen die stad. We denken hier aan een wijk/buurt/straat/stadsproject e.d. Waar focust de studie zich op? We merken hier ook op dat de schaal van een stad een mogelijks belangrijke
׀16 ׀
variabele is voor het ‘soort’ participatieproces (bijvoorbeeld Antwerpen versus Turnhout). •
Onderzoeksvragen
Wat zijn de centrale onderzoeksvragen in het rapport? •
Operationalisering van het concept participatie
Hoe wordt het concept ‘participatie’ geoperationaliseerd? Op deze manier krijgen we zicht op de onderzoekbaarheid van het concept. •
Soort methodologie (kwantitatief/kwalitatief)
Welke onderzoeksmethode wordt er gebruikt? Wordt er kwalitatief en/of kwantitatief gewerkt? •
Dataverzameling
Hoe worden de data verzameld? Interviews, survey, focusgesprekken… En zo ja, wat waren de voor- dan wel nadelen aan deze onderzoeksinstrumenten? •
Resultaten
Wat waren de antwoorden onderzoeksvragen?
van
de
onderzoekers
op
de
initiële
Al deze dimensies komen aan bod in de bespreking in bijlage 2. Een overzichtstabel van deze onderzoeken bevindt zich hieronder. In de tabel hebben we maar een aantal variabelen opgenomen.
׀17 ׀
׀18 ׀
Titel
Definitie
Schaal/focus
Methode
Land
Participatie in het publieke domein
Breed
Stad/wijk/stads project
Kwan & Kwal
Nederland
Achtergrondstudie stedelijk burgerschap
Breed
Stad/wijk
Kwal
Neder -land
Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur
Breed
Wijk
Kwal (exploratief)
Neder -land
Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak
Eng
Stad
Kwan & Kwal
Neder -land
Raadsleden op interactieve toer, een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering
Eng
Stad
Kwal
Nederland
Vertrouwen in de buurt
Breed
Buurt
Kwal
Neder -land
Local political participation: the impact of rules-in-use
Eng
Lokale entiteit
Kwal & Kwan
UK
Public participation in local representative democracy: exploring a tension and evaluation practices through assessing the perspectives of the local political elite
Eng
Lokale entiteit
Kwan
UK
Older citizen engagement in UK Local Government
Eng
Lokale entiteit
Kwan
UK
Trends in public participation: part 1 local government perspectives
Breed
Lokale entiteit
Kwan & Kwal
UK
Trends in public participation: part 2 citizens’ perspectives
Breed
Lokale entiteit
Kwal
UK
CLEAR: an auditing tool for citizen participation at the local level
Breed
Lokale entiteit
Beschrijvend Doorlichting van een meetmethode rond participatie
UK
Public participation in local government, a survey of local authorities
Eng
Lokale entiteit
Kwantitatief
UK
Immigrants and political participation – background, theory and empirical suggestions
Eng
Stad
Kwalitatief
UK
Community heterogeneity and political participation in American cities
Eng
Stad
Kwantitatief
VS
Civic participation in American cities
Breed
Stad
Kwan & Kwal
VS
Assessing Public Participation in US cities
Eng
Stad
Kwan & Kwal
VS
Citizen lobbyists – local efforts to influence public policy
Eng
Lokale entiteiten
Beschrijvend
VS
Citizen panels: a new approach towards citizen participation
Breed
Lokale entiteit
Beschrijvend
VS
Participatory democracy and governance: local politics in France
Frankrijk
Ethnic minority participation in British and French cities: a historicalinstitutionalist perspective
Eng
Stad
Beschrijvend
Frankrijk UK
The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’
Breed
Stad/Buurt
Kwalitatief
Frankrijk
׀19 ׀
Citizenship in European cities
Breed
Stad
Kwalitatief
Frankrijk
Les modes du gouvernement de la démocratie locale
Eng
Lokale entiteit
Beschrijvend
Frankrijk
Tabel 1: Lijst van de 25 geselecteerde studie
In derde instantie selecteren we 12 studies voor een meer diepgaande analyse. We hebben er bewust voor geopteerd twee à vier studies per land te selecteren. Uit de 25 onderzoeken hebben we geopteerd voor deze studies waarvan de onderzoeksresultaten van praktisch nut zijn voor ons eigen onderzoek in Vlaamse steden. Een ander selectiecriterium was de auteur: de onderzoeken komen van de hand van auteurs die in hun betreffende land aanzien worden als experten in lokale participatie. Het zijn dus 12 recente, toonaangevende, empirische onderzoeken omtrent lokale politieke en civiele participatie die het ‘beleid’ betrekken in het gevoerde onderzoek. Deze studies inspireren ons daarenboven het meest voor ons eigen onderzoek naar burgerparticipatie in Vlaamse steden. We hebben deze studies in het vet aangeduid in bovenstaande tabel 1.
׀20 ׀
> 2.2. > 2.2.1.
Nederland, UK, VS en Frankrijk? Waarom deze vier landen?
In de voorbije decennia In de voorbije decennia zijn er binnen het participatieonderzoek twee grote onderzoeksstromingen ontstaan (Jung & Cervero, 2002). De eerste stroming omvat de traditionele studies, in hoofdzaak uit de Verenigde Staten. Deze spitsen zich toe op het verband tussen psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie, waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn onmiddellijke omgeving. De tweede stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat na hoe demografische, technologische, economische en culturele factoren op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers. Deze benadering bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los gezien kan worden van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. De twee stromingen zijn relevant en ze vullen, ons inziens, elkaar aan. We gaan in dit rapport dan ook alle factoren (zowel individuele als omgevingsvariabelen) die uit de onderzoeken naar voor komen, oplijsten. Recente onderzoeken omtrent participatie wijzen erop dat de organisatie van het lokale bestuur een belangrijke verklaring biedt voor het participatieproces (Lowndes et al. 2006). Denters & Rose (2005) herkennen, voortbouwend op de typologie van Hesse en Sharpe (1991) drie types van lokale besturen: een ‘Franco groep’ (o.a. Frankrijk), een ‘Anglo groep’ (UK, Ierland, US, Niew-Zeeland) en de ‘Middle European groep’ (waar zij ook Nederland, Duitsland en de Nordic countries aan toevoegen). Denters en Rose maken in deze indeling nog een verder onderscheid door een verschil te maken tussen lokale besturen in een unitaire (bijvoorbeeld UK) en in een federale staat (bijvoorbeeld US). Deze typologie is gemaakt op basis van de organisatie van het lokaal bestuur, de invloed van het New Public Management en de relatie van het lokale bestuur met het centrale bestuur. Toch moeten we er ons van bewust zijn dat deze typologie is gebaseerd op algemene lijnen. Ook binnen een land zijn er verschillen tussen de lokale entiteiten. “Even within one country it is
׀21 ׀
possible to spend a lot of time and effort in describing internal differences in institutional form and practice. Nation state comparison is tough enough but at least in terms of democracies there are only 121 of them. Within any one country there might be several different tiers or levels of local government and the form of each might vary according to local choice or local circumstances” (Stoker, 2006, p. 2). Ondanks de verscheidenheid tussen lokale entiteiten in een bepaald land, heeft elk land toch ook een bepaalde eigenheid inzake lokale bestuurssystemen. Aangezien de structuur van het lokaal bestuur een invloed heeft op participatie, bespreken we een land uit elke klasse van de typologie van Denters en Rose: Nederland (Middle European group), UK (Anglo group, unitair), US (Anglo group, federaal) en Frankrijk (Franco group). > 2.2.1.1. Nederland Nederland is een democratische staat. Burgers verkiezen vertegenwoordigers die hun belangen verdedigen bij het beleid en het bestuur van het land op drie verschillende niveaus: nationaal, provinciaal (12 provincies) en gemeentelijk (496 gemeentes). De drie niveaus hebben elk een eigen uitvoerende en wetgevende macht. Het derde en meest lokale bestuursniveau is de gemeente. De gemeenteraad vervult de wetgevende functie en wordt om de vier jaar verkozen. Het College van Burgemeester en Wethouders vormt de uitvoerende macht. De gemeente beschikt in Nederland over een grote autonomie. Deze autonomie staat ook uitdrukkelijk ingeschreven in de grondwet. In theorie zijn de gemeentes vrij om alle nodige bevoegdheden te vervullen zolang ze niet conflicteren met de nationale of provinciale overheden (i.t.t. het ultra vires principe in de UK). Tot de bevoegdheidsgebieden van de Nederlandse lokale besturen behoren onder andere goede woonruimte, verkeer, milieu, onderwijs, sociale sector en zaken als recreatie, sport en cultuur. Het takenpakket werd nog vergroot door de decentralisatie. De overheveling van bevoegdheden heeft als doel de gemeenten meer armslag en verantwoordelijkheid te geven. Naast decentralisatie is er ook medebewind. Hierbij staan gemeentes en provincies in voor de uitvoering van regelingen getroffen op het niveau van de rijksoverheid. Amsterdam en Rotterdam kennen ook deelgemeenteraden. Deelgemeenteraden worden net als de gewone gemeenteraad rechtstreeks door de wijkbewoners gekozen bij officiële verkiezingen. Deelgemeenteraden moeten de besluitvorming en de
׀22 ׀
taakuitvoering dichter bij de burgers te brengen. Taken en bevoegdheden krijgen ze van het gemeentebestuur overgedragen. Binnen bepaalde grenzen kunnen ze een eigen beleid voeren, bijvoorbeeld op het terrein van de inrichting van de openbare ruimte, verkeer, cultuur en sport. Deelgemeenteraden beschikken over eigen budgetten en eigen ambtenaren. Formeel is de gemeenteraad in Nederland de hoogste macht in de gemeente (cfr. grondwet). In de praktijk heeft het college van burgemeester en wethouders meer macht dan de gemeenteraad. In tegenstelling tot de leden van de gemeenteraad beschikken de burgemeester en de wethouders over ambtenaren. Ook zijn zij meestal fulltime aangesteld, terwijl de meeste gemeenteraadsleden naast hun werk voor de gemeenteraad nog een baan hebben. Op 7 maart 2002 is het gemeentebestuur bij wet gedualiseerd. De duale rollen voor de raad geven de gemeenteraad meer ruimte om de eigen agenda te voeren. Men is onafhankelijker van het college. De raad stelt kaders, formuleert doelstellingen en politieke opdrachten waarmee het college uit de voeten kan. Het betekent ook dat de raad het college de ruimte moet laten om te kunnen besturen. En ook is de raad weer controleur. Hiertoe zijn in de wet een aantal nieuwe bevoegdheden opgenomen: van een lokale rekenkamerfunctie tot een lokale raadsenquête. > 2.2.1.2. UK Tot het einde van de 20e eeuw kan het Verenigd Koninkrijk een sterk centralistisch land worden genoemd. Vandaag kan het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland worden betiteld als een gedecentraliseerde unitaire staat. Groot-Brittannië omvat drie historische gebiedsdelen: Engeland, Schotland en Wales. De twee laatstgenoemde hebben, evenals Noord-Ierland, aan het einde van de twintigste eeuw hun eigen volksvertegenwoordigingen en besturen gekregen, in het kader van de devolution (decentralisatie). Het Verenigd Koninkrijk heeft geen geschreven grondwet - de relaties tussen staat en burgers worden geregeld door gewone wetten en het gewoonterecht, dat zich in de loop van vele jaren heeft ontwikkeld. Een ander bijzonder kenmerk van het Verenigd Koninkrijk is de zogeheten parlementaire soevereiniteit. Niet het volk (volkssoevereiniteit), maar het parlement heeft de hoogste macht. Dat betekent onder meer dat er geen rechtmatigheidtoetsing kan plaatsvinden van door het parlement
׀23 ׀
aangenomen wetten. Er is sprake van een onbeperkt beslissingsrecht: voor alle beslissingen, dus ook aangaande de structuur van de staat, zijn slechts gewone parlementaire meerderheden vereist. Zo kon de conservatieve expremier Margaret Thatcher het haar onwelgevallige stadsbestuur van GrootLonden met één pennenstreek opheffen en de sociaal-democraat Tony Blair het zo weer instellen. Een verandering van politieke meerderheid kan dus verstrekkende gevolgen hebben voor de lokale entiteiten in de UK. De structuur van het lokale bestuur is erg ingewikkeld. We gaan hier dus vooral sterk generaliseren en ons vooral richten op de lokale besturen in Engeland6. In Schotland, Wales, Noord-Ierland en sommige delen van Engeland zijn lokale raden en besturen verantwoordelijk voor alle lokale aangelegenheden (unitary authorities). In het overgrote deel van Engeland echter, zijn de lokale taken en verantwoordelijkheden verdeeld over twee afzonderlijke bestuurslagen: de één (county) groter dan de andere (district)7. Deze raden worden apart verkozen (two tier system). Een district kan verdeeld zijn in parish en town councils. Deze parishes hebben bijvoorbeeld een adviserende stem bij planningsprocessen. Sinds kort bestaat de mogelijkheid om een burgemeester rechtstreeks door de bevolking te laten verkiezen (Een beslissing onder Labour: White Paper on Modern Local Government: In touch with people, 1998). Lokale besturen in Engeland mogen enkel de taken doen die hen bij wet zijn opgelegd – het ultra vires principe. Het hoeft geen betoog dat dit een hinder is voor de ‘innovatieve ruimte’ die lokale besturen hebben. De lokale besturen verlenen vooral veel diensten. “While local government in Britain rests ona constitutionally weaker base than it does in many European countires, local authorities are still responsible for literally hundres of different services (Denters & Rose: p. 157)”. De laatste twee decennia zijn deze dienstverlenende taken wel afgenomen en overgenomen door ‘partnerschips’ (local quangos). De lokale besturen zijn ook zeer ‘professionele besturen’. De lokale autoriteiten worden georganiseerd in
6
7
Aangezien de geselecteerde onderzoeken ook enkel Engeland als locus nemen, gaan we hier niet in op Wales, Schotland en Noord-Ierland. De planning is om in 2009 terug structurele veranderingen aan te brengen aan de organisatie van het lokale bestuur in Engeland. Men wil meer enkelvoudige bestuurslagen creëren en de two tier system daardoor vervangen.
׀24 ׀
‘committees’ waar de verkozen raadsleden zetelen. Deze worden bijgestaan door ambtenaren. “Committees have traditionally enabled councilors to acquire specialist knowledge and thereby hopefully produce more informed decision making” (Denters & Rose: p. 159). De invloed van ambtenaren op het lokale beleid is dan ook niet te onderschatten. > 2.2.1.3. US “Local government in the United States is noted for its fragementation” (Savitch & Vogel in Denters & Rose: p. 213). Deze fragmentatie is te wijten aan het feit dat het lokaal bestuur de verantwoordelijkheid is van de staat en niet van de federale overheid. In realiteit zijn er dus 50 lokale bestuurssytemen. Heden ten dage zijn er meer dan 87 000 lokale besturen in de VS. Deze kunnen we opdelen in ‘general purpose’ or ‘special purpose’ governments. ‘General purpose local governments’ zijn opgericht om diensten te voorzien aan de bewoners. Deze general purpose local governments zijn counties8, cities or municipalities9, towns en townships10. Daarenboven zijn e rook nog de ‘special purpose local governments’. Deze zijn opgericht om een bepaalde dienst aan te bieden zoals ‘school districts’ en ‘districts which manage water and sewer services’… Aangezien de VS voornamelijk een stedelijke natie is, zijn er vooral ‘steden’. Er zijn vier basismodeelen van ‘city government’ in de VS: (1) mayor-council, (2) council-manager, (3) commission en (4) town meeting.
8
Counties are the most basic form of local government in the USA. At present counties provide basic record-keeping (births, marriages…). County governments have also been under pressure to provice urban services to the unincorporated area (those areas in the county which are not in a city and which have experienced rapid growth (Savitch & Vogel in Denters & Rose: p. 214). 9 Municipal governments are organized local governments authorized in state constitutions and statutes and established to provide general government for a defined area, generally corresponding to a population center rather than one of a set of areas into which a county is divided. 10 Township governments are organized local governments authorized in state constitutions and statutes and established to provide general government for a defined area, generally corresponding to one of a set of areas into which a county is divided.
׀25 ׀
Het eerste model (mayor-council) is gebaseerd op een scheiding der machten tussen de uitvoerende (de burgemeester) en de wetgevende macht (de raad). In de weak-mayor variant heeft de burgemeester geen veto en domineert de stem van de raad in de besluitvorming. In de strong-mayor version is er meer macht voor de burgemeester. In het tweede model (council-manager) kiezen burgers de raadsleden (board of directors) die op hun beurt een stadsmanager aanduiden. Deze manager leidt de stad en voert de beleidsmaatregelen van de raad uit. De raad is dominant en is verantwoordelijk voor het uitzetten van de brede beleidslijnen. Er kan een burgemeester zijn maar deze heeft een puur ceremoniële rol te vervullen. Er zijn meer steden met een council-manager systeem maar anderzijds volgen de grootste en belangrijkste steden het mayor-council model. Het derde model (commission) komt bijna niet (meer) voor en gelijkt op de weak-mayor van het eerste model. Burgers kiezen een kleine commissie die verantwoordelijk is voor de wetgeving en diensten in de stad. Ieder commissielid heeft bepaalde bevoegdheden. Er wordt een soort burgemeester/voorzitter gekozen in de commissie maar deze heeft eerder een ceremoniële functie. Het vierde model komt ook niet voor maar is, in het kader van ons participatieverhaal, wel zeer relevant. De town meeting (New England town meeting bijvoorbeeld) is een samenkomst van de burgers in de stad die mee knopen doorhakken over het beleid. Er wordt gedialogeerd, gediscussieerd en gestemd. Net zoals in de UK zijn de bevoegdheden van de lokale autoriteiten in de VS beperkt tot de bevoegdheden die hen bij wet worden toegestaan. Deze regels is gekend als Dillon’s rule. Toch moeit de federale overheid zich niet veel met lokale zaken. Savitch & Vogel (in Denters & Rose) stellen dat dit zo is omwille van twee redenen: (1) er is in de VS een cultuur van ‘localism’ en (2) verkozenen komen niet graag tussen op het lokale, complexe niveau. In realiteit hebben de lokale autoriteiten heel wat meer vrijheid dan op papier. Er is ook de vaststelling dat er meer en meer partnerschips zijn met tal van actoren op het lokale niveau. > 2.2.1.4. Frankrijk Vanaf het begin van de jaren tachtig van de twintigste eeuw is Frankrijk een gedecentraliseerde eenheidsstaat geworden, hoewel nog veel zaken op centraal niveau worden besloten. Frankrijk is ingedeeld in regio’s (tweede
׀26 ׀
bestuurslaag), departementen (derde bestuurslaag), arrondissementen, kantons en gemeentes. Alle 36.565 gemeenten in Frankrijk hebben een gemeenteraad, die voor de duur van zes jaar wordt gekozen en minimaal negen en maximaal 69 leden telt. Aan het hoofd hiervan staat een door de raad gekozen burgemeester. De arrondissementen in de drie grote steden (Parijs, Lyon en Marseille) hebben eveneens hun eigen raden en burgemeesters. Naast de uitvoerende macht is de burgemeester ook de vertegenwoordiger van de centrale staat in zijn gemeente; in die hoedanigheid is hij verantwoordelijk voor de uitvoering van wetten. Overigens is er in Frankrijk geen sprake van een hiërarchische relatie binnen het lokale bestuur. Gemeenten, departementen en regio's hebben allemaal dezelfde juridische status - gemeenten zijn dus niet ondergeschikt aan de departementen en deze niet aan de regio's. Het kiesstelsel op gemeentelijk niveau bestaat uit een meerderheidsstelsel met een representatieve inslag. In gemeentes met meer dan 35 000 inwoners geldt dat als een partij meer dan 50 procent van de stemmen wint, deze partij automatisch de helft van alle raadszetels krijgt. De andere helft van de zetels wordt verdeeld tussen alle partijen die meer dan 5 procent van de stemmen hebben gekregen, en wel op grond van evenredigheid (inclusief dus de winnende partij). De raad verkiest de burgemeester (meestal de topscorer van de lijst) en ze duiden ook deputy mayors aan aan wie de burgemeester dan enkele bevoegdheden verleent. Dit systeem berust eigenlijk sterk op persoonlijke relaties tussen de burgemeester, de raad en de deputy mayors. Dit verhaal kan de illusie geven dat enkel de verkozenen het beleid bepalen. Toch mogen we niet negeren dat er ook in de Franse gemeenten heel wat partnerschappen en samenwerkingen ontstaan met veel verschillende actoren. In vergelijking met de andere Europese landen, hebben de Franse gemeenten weinig bevoegdheden. De hervormingen in 1983 gaf de gemeenten extra bevoegdheden met betrekking tot stadsplanning, cultuur en lagere school. Economische ontwikkeling is dan terug toegewezen aan de regio’s hoewel ook de gemeenten en de departementen daaromtrent bevoegdheden hebben. “These overlappig policy networks and the resulting
׀27 ׀
‘crossed financing patterns’ have proben tob e majar obstacles to efficiency and accountability” (Borraz & Le Galés In Denters & Rose: p. 15). > 2.2.1.5. Besluitend Bij het begin van dit hoofdstuk stellen we dat de omgevingsfactoren hun invloed hebben op het participatieproces in een stad/lokale entiteit. Vandaar dat we hier, gebaseerd op Denters & Rose (2005) vier types van lokaal bestuur hebben beschreven: Nederland, UK, VS en Frankrijk. Deze beschrijving stelt ons ook in staat om de onderzoeken beter te kaderen en te interpreteren. In onderstaande tabel worden de kenmerken van de lokale besturen nogmaals samengevat. Country Netherlands
UK
׀28 ׀
Range of responsibilities Decentralisation with increasing local responsibilities for housing, urban renewal, social policies and economic policies
Increased importance of non-elected local agencies in providing services; hollowing out of local government and fragmentation
New Public Management Privatization, involvement of 3rd sector, contractbased management of bureaucracy, performance based management, citizen surveys and charters Strong national impulses to contract-out or privatize service provision and production; devolution of powers to service departments and other NPM measures
Partnerships Development of local community partnerships aimed at local economic developments and urban policy plans
Hollowing out and fragmentation create need for partnerships to tackle cross-cutting issues
Strong executive/Mayor Appointed mayor, debate or direct election, position of executive has been strengthened
Various options for local authorities to strengthen the executive – among others direct or indirect election of mayors
Considerable de facto autonomy, but a power of general competence is not common
US
France
Decentralization in the 1980s and a new role for municipalities in territorial integration of policies in the 1990s
Adoption of NPM practices in some but not in all cities; many cities only pay lipservice to the NPM rhetoric Privatization of many services, rise of large privateservice companies
Corporatecentered regimes; public-private partnerhips aimed at economic development
Rise of mayoral leadership to counteract fragmentation
New alliances with private partners, often with the use of contracts
French mayor’s role strong within municipality; external role affected by rise of intercommunales
Tabel 2: Trends in local government responisbilities and structures Bron: Denters, S. & Rose, L. (2005). Comparing local governance. Trends and Developments. Palgrave MacMillan: Basingstoke. Pp. 248-250. > 2.2.2.
Lokale participatie in Nederland, UK, Frankrijk en VS
We hebben de context geschetst waar ‘lokale participatie’ kan plaatsvinden. Hier gaan we nog kort het ‘participatiebeleid’ van de betrokken steden presenteren. > 2.2.2.1. Lokale participatie in Nederland “In the heydays of the Dutch segmented system of the 1950s and 1960s, relations between State organizations and citizens and local organizations were characterized by a remarkable mix of mass passivity and involvement of segregated middle-level elites. De hoeksteen van het Nederlandse social en politieke system was de verzuiling. (Denters & Klok in Denters & Rose: p. 70). Er was dus geen – ook op lokaal niveau- rechtstreekse band tussen de kiezer en de verkozene. Ontzuiling leidde dan ook tot een veranderende relatie tussen bieden. Als gevolg daarvan daalde ook het partijlidmaatschap en de partij-identificatie. Samen met de afschaffing van het verplicht
׀29 ׀
stemrecht leidde dit tot een lage opkomst bij lokale verkiezingen. In de jaren ’70 en ’80 werd de burger nog vooral gezien als een kiezer. Dit veranderde in de jaren ’90. Lokale autoriteiten begonnen te experimenteren met lokale referenda. De aanzet tot interactief beleid11 in vele Nederlandse gemeentes bracht heel wat fundamentele veranderingen teweeg in de gemeentelijke democratie. In heel wat gemeenten zijn deze interactieve maatregelen gecombineerd met een buurtaanpak (bijvoorbeeld: de buurt ook beslissingsbevoegdheid geven over bepaalde aspecten in de buurt, werken met een buurtbudget…). Als we spreken over lokale participatie in Nederland, dan kunnen we niet voorbij het Grote Stedenbeleid. Het GSB is in wezen een vorm van bestuurlijke vernieuwing waarbij het Rijk en de gemeenten in nauwe samenwerking de vaak complexe stedelijke problemen op het gebied van wonen, werken, inkomen en leefbaarheid te lijf gaan. Het grote stedenbeleid (GSB) in Nederland richt zich op de specifieke problematiek van 31 grote en middelgrote steden in Nederland12. Participatie is één van de fundamenten van het GSB. Het doel van de impuls burgerparticipatie is het in 2003 en 2004 voorbereiden van activiteiten, projecten en maatregelen ter verbetering van de veiligheid en leefomgeving (in door de stad aan te wijzen wijken) voor GSB III door inzet en betrokkenheid van een mix van bewoners die representatief is voor dat gebied. Met de Impuls wordt duidelijk gemarkeerd dat betrokkenheid van burgers gewenst is in de GSB-aanpak van GSB III. De effecten van het Grote Stedenbeleid worden ook daadwerkelijk gemeten en opgevolgd aan de hand van output indicatoren13. Nederland heeft dus – in tegenstelling tot Vlaanderen – heel wat data met betrekking tot de steden.
11
12 13
Interactief beleid verwijst naar verschillende manieren van besluitvorming waar de overheid directe participatie van de burger toelaat. Zie: www.grotestedenbeleid.nl. Zie Ministerie van BZK, Ealuatie, beleids- en procesmatige effecten GSB III. Naar een integraal resultaat? http://www.minbzk.nl/contents/pages/66361/bijl.2evaluatiebeleidsprocesmatigeeffectengsbii.pdf
׀30 ׀
> 2.2.2.2. Lokale participatie in de UK We hebben vastgesteld dat de lokale entiteiten in Engeland heel sterk afhangen van de politieke meerderheid die aan de macht is. De lokale entiteiten zijn niet beschermd door een grondwet en hebben ook niet veel bevoegdheden (ultra vires principe). Het spreekt voor zich dat het heel moeilijk is om een duurzame structurele verandering door te voeren in de lokale entiteiten als dit met een beslissing van hogerhand kan worden ongedaan gemaakt. Het is duidelijk dat de participatie-omgeving helemaal anders is in vergelijking met Nederland bijvoorbeeld. De Conservatieven percipieerden de burgers eerder als klanten en gebruikers, niet als kiezers. Labour daarentegen erkende ook de waarde van de burger als klant en gebruiker maar zag ook burgerbetrokkenheid als een essentieel onderdeel van het burgerschap. Dit komt ook naar boven in de White Paper die expliciet ‘participatie’ benoemt. In de white paper ‘Modern Local Government: In touch with the people’ (1998) staat er letterlijk: “The Government wishes to see consultation and participation embedded into the culture of all councils… and undertaken across a wide range of each council’s responsibilities”. In het kader daarvan zijn heel wat maatregelen genomen zoals burgerjury’s, burgerpanels, toekomstvisies ontstonden naast de reeds bestaande participatie-instrumenten. Deze bevindingen worden ook bevestigd in de onderzoeken van de Deputy Prime Minister. Zowel in 1997 als in 2002 vond een survey plaats naar de participatie-instrumenten die de lokale overheden inzetten. > 2.2.2.3. Lokale participatie in de VS Noord Amerika is zowat een vreemde eend in de bijt in deze paper. Het is het enige niet-Europese land in deze comparatieve landenstudie en daarenboven is iedere ‘local government’ anders gestructureerd volgens de wetten van de staat. Het is wel het enige land dat ervaring heeft met directe participatie van de burger op beleidsniveau (cfr. supra, town meetings in New England). Burgerparticipatie maakt reeds lang deel uit van het Amerikaanse politieke leven. Vanaf het begin van de 20e eeuw was er een groei van het aantal
׀31 ׀
participatie-initiatieven. De burgers werden geïnformeerd rond vrijwillige stadsplanning en de pogingen om de kwaliteit van het stadsleven te verhogen door ‘City Beautiful Movements’. Na de tweede wereldoorlog vereiste ‘The Housing Act’ (1949) de inspraak van burgers in stadsvernieuwingsprojecten door middel van publieke hoorzittingen. The Housing Act van 1954 betrok burgers door middel van adviesraden bezet door vooraanstaande leden van de maatschappij. Stenberg (1972) stelt echter dat de participatie van de burger moet worden genuanceerd: “These participation efforts involved ‘non-indigenous, bleu-ribbon citizens’ in an advisory capacity with little or no direct participation by residents of affected areas.” Dit veranderde echter door de War on Poverty in de jaren ’60. The ‘Economic Opportunity Act van 1964’ had namelijk een zeer controversiële ‘maximal feasible participation’ clausule. Deze clausule had de betrachting om allen die getroffen werden door een bepaalde beleidsmaatregel te betrekken in het beleid. In veel programma’s kwam het erop neer dat er een shift was van participatie van invloedrijke blanken naar arme minderheden. Hoewel het federale bestuur geen echt participatiebeleid voerde, zorgde ze ervoor dat door haar interventies, directe burgerparticipatie meer en meer vereist was in stadsplanning, armoede en in de zorgsector (Model Cities Program in 1966, The National Environment Act van 1969, Federal Advisory Committee Act van 1972). Er was een proces op twee niveaus: het nationale niveau gaf fondsen en richtlijnen omtrent participatie en het lokale niveau voerde deze uit. De trend naar directe participatie liep trouwens gelijk met het meer en meer macht geven aan de burger in het electorale proces door de politieke partijen en hun conventies, door de primaries, door de groei aan referenda en commissies, door de vele publieke opinie polls die worden beschouwd als onofficiële referenda in hoofde van de verkozenen (Roberts, 2006). > 2.2.2.4. Lokale participatie in Frankrijk Ondanks de weinige bevoegdheden van de gemeenten in Frankrijk, duiken ook daar nieuwe vormen van niet-electorale participatie op zoals consultatie en referenda. Sommige nieuwe participatieve vormen zijn op centraal overheidsinitiatief, andere op initiatief van de lokale besturen zelf en tot slot op basis van zelfinitiatief van de burger. Een voorbeeld van een centraal overheidsinitatief is de ‘politique de la ville’. De ‘politique de la ville’ werd in de jaren ‘80 door de eerste linkse
׀32 ׀
regering geïnitieerd deels als antwoord op de toenemende vraag naar decentralisering. De focus van de ‘politique de la ville’ was initieel de achterstandswijken. Het omvat een geheel van acties (wetgevend en reglementair) van de Staat om bepaalde stadswijken te herwaarderen en om de sociale ongelijkheden tussen de verschillende gebieden te verminderen. De acties gebeuren in samenspraak met de lokale besturen. Ten gevolge van deze politique de la ville, ontstonden heel wat wijkraden. In de jaren ’90 verbreedde het naar de hele stad, en niet meer enkel de probleemwijken. Dit resulteerde in een eerste grote wet over stedelijk beleid (‘Loi d’orientation pour la ville’, ofwel de ‘loi-ville’ van 13 juli 1991 – « Le but essentiel de cette loi est de lutter contre la tendance à la concentration de l'habitat social dans certains quartiers ou dans certaines communes »). Zowel in de politique de la ville als in de loi-ville speelt participatie een rol. Zo is er de Omzendbrief uit 1998 die de raadgevende stem van burgers ‘verplicht’. Het is onder andere onder druk van deze nieuwe participatieve vormen dat er een nieuwe wet over ‘democracy and proximity’ werd gemaakt. Deze wet regelt, onder andere het oprichten van buurtraden (verplicht in steden met meer dan 80 000 inwoners), raadgevende commissies (in steden met meer dan 10 000 inwoners) en intergemeentelijke structuren (in steden met meer dan 50 000 inwoners). De wet maakt het ook mogelijk om burgers te laten participeren in grote stadsprojecten door consultaties en publieke hoorzittingen. “All in all, the aim has been to promote new forms of participation and to simulate political debate in what formally remains a representative system of government” (Borraz & Le Galès in Denters & Rose, p. 25).
׀33 ׀
> 2.3.
Besluit
We kunnen op basis van deze beknopte beschrijving van de participatiesituatie in de vier landen geen verregaande conclusies trekken. Het enige dat we met zekerheid kunnen stellen is dat het klassieke representatiemodel op lokaal niveau in alle landen onder druk staat en dat nieuwe participatievormen ingang vinden. Onderstaande tabel vat de lokale situatie per land nog eens samen.
Netherlands
UK
US
France
New models of citizen involvement Neighbourhood decentralization and procedures for consultation or codecision in policy process Under conservatives empowerment of citizens as consumers; under Labour broader conception with new methods of citizen consultation Cities across the nation have adopted participatory reforms ranging from administrative decentralization to community control Introduction of citizen consultations, deliberation, etc. partly initiated by central government
Plebiscitary democracy Local experiments with advisory referenda and initiatives
No initiatives
Initiatives for referenda fairly universal; initiatives and recall procedures more widespread in the West than in the East. Referenda and initiatives introduced partly by central government
Tabel 3: Trends in local democratic governance Bron: Denters, S. & Rose, L. (2005). Comparing local governance. Trends and Developments. Palgrave MacMillan: Basingstoke. Pp. 258-259.
׀34 ׀
Hoe men lokale participatie per land onderzoekt en wat de resultaten zijn, gaan we na in de volgende hoofdstukken.
׀35 ׀
3. Onderzoek naar lokale participatie in Nederland > 3.1.
Achtergrondstudie ‘Stedelijk Burgerschap’
DENTERS, S., Achtergrondstudie Stedelijk Burgerschap, Universiteit Twente, Twente, 2005, 42 p. > 3.1.1.
Beschrijving van de studie
De auteur vertrekt van het concept ‘stedelijk burgerschap’. Vanuit dat perspectief zijn twee relaties van belang: (1) de relaties van de stadsburgers tot het stadsbestuur en (2) de relaties van de burgers met de stedelijke politieke gemeenschap en de onderlinge relaties tussen burgers als leden van een gemeenschap. Bij deze betrekkingen kan het gaan om (1) activiteiten (stedelijke burgerparticipatie) en (2) oriëntaties (burgerzin). Stedelijke burgerparticipatie is een verzameling van verschillende activiteiten (politieke en civiele burgerparticipatie). Politieke burgerparticipatie zijn die gevallen waarbij stedelingen vraagstukken trachten te agenderen met het oog op de lokale politieke besluitvorming (electorale en non-electorale participatie zoals handtekeningenactie, contact met een ambtenaar, deelname bijeenkomsten, interactief bestuur). Kenmerkend voor politieke participatie is de externe gerichtheid op de stadsbestuurders en andere participanten in de lokale publieke besluitvorming. Anders dan bij politieke participatie doen stedelingen voor de aanpak van vraagstukken van civiele participatie geen beroep op het stadsbestuur. Civiele participatie betreft alle activiteiten die stedelingen, alleen of samen met stadsgenoten, in activiteiten ondernemen om zelf stedelijke vraagstukken aan te pakken (burgerinitiatief). Burgerzin verwijst naar het geheel van de voor burgerschap relevante houdingen (bv. Bereidheid om wetten en regels te respecteren) en competenties (bv. Sociale vaardigheden, luisteren, zelfbeheersing… “oordeelkundig omgaan met je eigen vrijheid en met die van anderen”, Van Gunsteren 1992). Aangezien de onderzoekers burgerparticipatie en burgerzin cruciaal vinden in een stedelijke omgeving, komen ze tot de volgende onderzoeksvragen:
׀36 ׀
1. Wat is op basis van bestaand onderzoeksmateriaal bekend over politieke en civiele burgerparticipatie in Nederlandse steden in het algemeen en voor verschillende categorieën stedelingen in het bijzonder? 2. Wat is op basis van bestaand onderzoeksmateriaal bekend over de aanwezigheid van deze houdingen en competenties in het Nederlandse steden in het algemeen en voor verschillende categorieën stedelingen in het bijzonder (de burgerzin)? Het beantwoorden van deze twee beschrijvende vragen is van belang met het oog op het in kaart brengen van eventuele problemen inzake stedelijke burgerparticipatie en burgerzin en de vraag waar deze problemen zich voordoen. Voor een eventuele stedelijke interventiestrategie om burgerparticipatie en burgerzin te bevorderen is het van belang om te zien waar eventuele aanknopingspunten liggen. Denters richt zich op twee strategieën. Deze zijn geïllustreerd in onderstaande figuur en in de twee verdere onderzoeksvragen.
> 3.1.1.1.
Figuur 2: Interventiestrategieën ter bevordering van burgerzin en participatie Bron: Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. p. 4.
׀37 ׀
3. Welke instrumenten kunnen desgewenst worden gehanteerd ter rechtstreekse bevordering van stedelijke burgerparticipatie en wat kan er op basis van bestaand onderzoeksmateriaal worden gezegd over de effectiviteit van deze instrumenten? 4. Welke instrumenten kunnen desgewenst worden gehanteerd ter bevordering van het sociaal kapitaal en wat kan er op basis van bestaand onderzoeksmateriaal worden gezegd over de effectiviteit van deze instrumenten? Met betrekking tot de eerste en de tweede onderzoeksvraag stelt Denters vast dat er in Nederland weinig bruikbaar materiaal beschikbaar is om ontwikkelingen in burgerschap door de tijd heen en verschillen tussen steden onderling en tussen steden en gemeenten in kaart te brengen. Ook ontbreekt het aan materiaal om systematisch en in vergelijkend perspectief in kaart te brengen hoe het staat met burgerparticipatie en burgerzin bij bepaalde groepen stedelingen (bijvoorbeeld allochtonen of bewoners van aandachtswijken). Bij politieke participatie zijn er enkel (zekere) cijfers over de verkiezingsdeelname in steden, waar er duidelijk verschillen zijn tussen de gemeentes/steden. Maar ook binnen de steden zijn er belangrijke verschillen. De opkomst varieert binnen de steden min of meer sterk. Dergelijke verschillen in opkomst hangen in de regel min of meer sterk samen met de buurtwelstand die dan terug samenhangt met de samenstelling van de bevolking in stadsbuurten (zie onderzoek WRR). De electorale participatie is ook verschillend gespreid over autochtonen en allochtonen. De opkomst van allochtonen is beduidend lager dan bij autochtonen. Verder blijken er ook tussen diverse groepen allochtonen aanzienlijke verschillen te bestaan (zie onderzoek Garbaye). Met betrekking tot niet-electorale participatie stellen de onderzoekers vast dat er verschillen zijn in de participatiepatronen tussen stedelingen en andere Nederlanders. In de steden zijn actiegerichte vormen van politieke participatie relatief populair. In de rest van het land zijn rechtstreekse contacten met gemeenteambtenaren en lokale politici relatief populair en is ook de deelname aan bijeenkomsten over problemen in buurt en gemeente naar verhouding hoog. Over civiele burgerparticipatie, alle activiteiten die stedelingen alleen of samen met stadsgenoten, in activiteiten ondernemen om zelf stedelijke vraagstukken aan te pakken, is praktisch niets geweten. De derde onderzoeksvraag gaat na hoe het lokaal bestuur rechtstreeks de civiele en politieke participatie van burgers kan bevorderen. In het algemeen kan worden opgemerkt dat er in Nederland allerlei projecten en ׀38 ׀
programma’s zijn opgezet om op de een of andere manier het stedelijk burgerschap te stimuleren (interventiestrategieën). Hij beschrijft daarbij heel wat nieuwe initiatieven die de participatie zouden bevorderen: interactief bestuur, burgerinitiatief, ICT en ‘asset based community development’. Deze projecten zijn al geëvalueerd op basis van hun effectiviteit, maar de resultaten zijn zodanig versnipperd, stadsafhankelijk en verscheiden dat het moeilijk is om er een eenduidige conclusie aan te koppelen. De vierde onderzoeksvraag gaat na hoe men door het stimuleren van de ontwikkeling van sociaal kapitaal de burgerparticipatie en burgerzin stimuleert. Sociaal kapitaal verwijst volgens Putnam naar een drietal kenmerken: (1) Participatie van individuen in sociale netwerken, (2) vertrouwen van individuen in anderen (sociaal vertrouwen) en (3) de vraag of er in de perceptie van het individuen in zijn sociale omgeving bepaalde sociale normen gelden. Putnam heeft geen oog voor de rol die de (lokale) overheid zou kunnen spelen bij de ontwikkeling van sociaal kapitaal. Nochtans wordt er vastgesteld dat de participatie in vrijwillige associaties een bijdrage leveren aan de ontwikkeling van de burgerzin en de burgerparticipatie. Het valt op dat er in steden druk wordt geëxperimenteerd om het sociaal kapitaal te bevorderen14, maar ook daar ontbreekt de systematische analyse. > 3.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Het onderzoek van Denters is beschrijvend van aard. In een overzicht tracht hij op basis van recente Nederlandse onderzoeken (literatuurstudie) een beeld te schetsen van de beschikbare kennis over het thema stedelijk burgerschap. Burgerschap valt in zijn onderzoek uiteen in twee
14
In het Nederlandse Grootstedenbeleid is er uitdrukkelijk ingezet op de verbetering van de informele cohesie in buurten. Bijvoorbeeld: experimenten met buurtbemiddeling in Rotterdam. Op initiatief van een Rotterdamse woningstichting is sinds 1995 in samenwerking met de Erasmus Universiteit geëxperimenteerd met buurtbemiddeling in het Nieuwe Westen, Schiemond en Lombardijen. Daarbij is in de Rotterdamse experimenten gekozen voor een zogeheten buurtmodel. “Buurtbemiddeling is een middel dat kan worden ingezet om buren met elkaar in gesprek te brengen wanneer er sprake is van een conflict of miscommunicatie. Het probeert de conflicterende partijen naar elkaar te leren luisteren en begrip op te brengen voor elkaars leefomstandigheden. (...)”
׀39 ׀
componenten: burgerparticipatie en burgerzin. Er staan vier onderzoeksvragen centraal. Het antwoord op deze vragen is voor een deel gelegen in systematische ex post evaluaties van het gevoerde beleid. Hij moet echter vaststellen dat er daaromtrent weinig systematisch onderzoek bestaat. Maar, door de beschrijving van de studies benoemt Denters een hele reeks interessante variabelen over participatie in steden. Brede definitie van lokale participatie Stedelijke burgerparticipatie omvat politieke (electorale en niet-electorale participatie) en civiele participatie. Denters hanteert een brede definiëring van het concept ‘participatie’. Het onderscheid tussen beide concepten is duidelijk afgelijnd. Politieke participatie richt zich op de lokale besturen zelf, de beïnvloeding van de besluitvorming binnen de institutionele kenmerken van de representatieve democratie. Het gaat om deelname aan de lokale verkiezingen, om kiesgedrag en de deelname aan politieke partijen in de stad. Het gaat ook om politieke participatie bij de klassieke arrangementen, opgezet door het bestuur (adviesraden, hoorzittingen) tot en met vormen van interactief bestuur. Civiele burgerparticipatie gaat dan eerder om vormen van zelfredzaamheid op een formele en een informele basis, om vormen van zelfsturing waarbij burgers onderling bepaalde aspecten van het samenleven regelen, waarbij zij ook bepaalde gedragsregels met elkaar afspreken. Denters moet vaststellen dat er vooral veel niet-systematisch onderzoek is gebeurd naar de op de overheid gerichte politieke participatie. Er is echter bijna geen Nederlands onderzoek naar de civiele burgerparticipatie hoewel het gebrek daaraan wordt aanzien als een belangrijke factor bij stedelijk verval. Het concept is natuurlijk moeilijker te operationaliseren dan politieke participatie aangezien het gaat over het zelfinitiatief van burgers. Hoe spoor je dit op? Hoe operationaliseer je dit concept? Ook in andere internationale onderzoeken wordt het concept civiele burgerschap quasi niet onderzocht, hoewel er vele malen op wordt gewezen dat het essentieel is in de context van een stad (o.a. Lowndes 2001). Aandacht voor de kleinere entiteiten in de stad Denters neemt ‘de stad’ als locus voor de participatie. Hij wijst echter wel expliciet naar onderzoeken die het belang van de wijk en/of buurt aanhalen. Zo stellen onderzoekers vast er binnen steden grote verschillen
׀40 ׀
zijn qua opkomst bij verkiezingen. Dergelijke verschillen blijken samen te hangen met de buurtwelstand. Deze verschillen naar buurtwelstand zijn voor een niet-onbelangrijk deel het gevolg van de verschillen in de samenstelling van de bevolking van de stadsbuurten. In de buurt met een hoge welstand wonen per definitie relatief veel mensen met een hoge opleiding, een hoog inkomen en een hoge sociaal-economische status. Uit verkiezingsonderzoek blijkt heel duidelijk dat dergelijke persoonskenmerken de kans dat men stemt vergroten. Ook bij niet-electorale participatie zijn er diezelfde bevindingen (‘selectieve politieke participatie’). De instrumenten die in Nederland worden gehanteerd om de participatie en de burgerzin van de burgers te verhogen, zijn ook dikwijls op wijk- of buurtniveau. De (welstand van) de wijk en de buurt komen dus naar voren als determinerende variabelen in het participatieproces. Daarbij aansluitend is het interessant om te verwijzen naar een interessant Nederlands rapport over de buurten. In februari 2005 verscheen het rapport over ‘vertrouwen in de buurt’ van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid in Nederland. Het rapport vertrekt vanuit de vaststelling dat er een dalend vertrouwen is van de Nederlandse burger in de overheid. Ze zien de buurt als een aangrijpingspunt voor het beleid om het vertrouwen van de burger te herwinnen. In de buurt, dat wil zeggen in hun directe leefomgeving, worden burgers immers geconfronteerd met alledaagse leefbaarheidsvraagstukken waarvan zij het gevoel hebben dat ze niet (voldoende) worden aangepakt. Het gaat om vraagstukken als de fysieke inrichting van de buurt, de gevoelde of feitelijke veiligheid, onderwijs en kinderopvang, de sociale infrastructuur die steun biedt bij nood, en ook gezelligheid. Maar het gaat tevens om grotere vragen. Zoals over het sociaal vertrouwen dat maakt dat we ons ‘thuis’ voelen in onze samenleving. Het buurtniveau wordt ingeschakeld om de kwaliteit van de beleidsvorming en –uitvoering te verbeteren. De buurt biedt echter geen kuur voor alle kwalen. Veldonderzoek toont aan dat veel problemen niet in buurtverband kunnen worden opgelost. Toch geeft het WRR een aantal randvoorwaarden: eerst en vooral dient men rekening te houden met het soort buurt (achterstandsbuurten, middenstandsbuurten, voorstandsbuurten), ten tweede heeft men nood aan integraal beleid. Bij het beleidsproces dienen de overheid en de sociale spelers voor ogen te houden
׀41 ׀
dat men bij sommige zaken kan co-produceren maar dat men bij andere dan eerder een gepaste afstand moet hebben bij de uitvoering. Het belang van sociaal kapitaal Denters wijst op het belang van sociaal kapitaal in het participatieproces. Interessant daarbij is het schema van Lelieveldt en Van der Kolk (2005) die diverse bronnen van structureel sociaal kapitaal onderscheiden.
Binnen de buurt
Buiten de buurt
Informeel Contacten met buren Contacten met vrienden in de buurt Contacten met vrienden buiten de buurt
Institutioneel Lidmaatschap en contacten in een buurtorganisatie Lidmaatschap en contacten in andere vrijwillige associaties
Tabel 4: Vormen van structureel sociaal kapitaal Bron: Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. p. 26.
Lelieveldt en Van der Kolk (in Denters, 2005) stellen dat de buurtgerichte burgerparticipatie al deze vormen van sociaal kapitaal van belang kunnen zijn. Dat geldt voor informele en institutionele bindingen. Enerzijds dragen buurtbindingen bij tot de emotionele binding met de buurt en de bereidheid om bij buurtproblemen actie te ondernemen. Anderzijds dragen de buurtbindingen er ook toe bij dat buurtbewoners beter in staat zijn om gezamenlijk buurtproblemen aan te pakken (zie ook hieronder, Wagenaar). Jacobs (1964) verantwoordt het als volgt: “the trust of a city street is formed over time from many, many little public sidewalk contacts” (p. 66). Maar ook niet buurtgebonden vormen van sociaal kapitaal maken het mogelijk om bij gemeentebestuur of andere sleutelfiguren buiten de buurt steun te zoeken en hulbronnen te mobiliseren met het oog op de oplossing van buurtproblemen.
׀42 ׀
Representativiteit Als wordt gekeken wie er participeren, blijkt uit Nederlands onderzoek dat dit niet altijd een representatieve groep van deelnemers is. De onderzoekers vatten representativiteit in termen van de persoonlijke achtergronden (bijvoorbeeld opleiding en leeftijd) en niet in termen van de inhoudelijke wensen, verlangens en eisen van de participanten op. Bovendien lijken de conclusies veeleer gebaseerd op impressies dan op een systematische en kwantitatieve vergelijking van participanten en nietparticipanten. De selectiviteit wordt verklaard door de hoge drempels die participatief bestuur met zich meebrengt. “Naast factoren als tijd, inzet en geld zijn eigenschappen als onderhandelingsvaardigheden en communicatietalent voor burgers van belang wanneer zij willen participeren […] ‘Face to face’-democratie veronderstelt actieve participatie, praten, discussiëren en delibereren” (Wille 2001, 113) (de zogenaamde ‘civic skills’ spelen dus een rol). Denters heeft in zijn studie ook expliciete aandacht voor de kansarme groepen in de steden. In Nederlands onderzoek heeft men het dan vooral over ‘allochtonen’ en bewoners van kansarme buurten. Denters wijst erop dat er weinig (cijfer)gegevens beschikbaar zijn over deze twee groepen in de samenleving. Men merkt wel op dat de opkomst van allochtonen bij de gemeenteraadsverkiezingen aanmerkelijk lager is dan autochtonen. Ten tweede bestaat er tussen diverse groepen allochtonen aanzienlijke verschillen in electorale participatie. In alle onderzochte Nederlandse steden is de participatie van Turken het hoogst. Onder de Marokkanen, de Antillianen en de Surinamers is de opkomst beduidend lager. De oorzaken die aan de basis liggen van dit verschil in opkomst worden niet verklaard. Garbaye (cfr. infra) verklaart dit aan de hand van de historischinstitutionalistische theorie.
׀43 ׀
> 3.2.
Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur
Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p. > 3.2.1.
Beschrijving van de studie
Het rapport van Wagenaar doet verslag van een aantal initiatieven waarin er een rechtstreekse samenwerking is tussen burgers, de gemeentelijke overheid, maatschappelijke organisaties en professionals als bestuurlijke strategie bij de bevordering van leefbaarheid, veiligheid en maatschappelijke integratie in achterstandswijken. Maar het eigenlijke onderwerp van de bijdrage is breder. Centraal beschrijft hij immers de mogelijkheden van deliberatieve democratie om op creatieve wijze het hoofd te bieden aan de maatschappelijke complexiteit waar traditionele beleidsvormen blijkt te falen. Lokale overheden lopen immers tegen de grenzen van hun bestuurlijk vermogen aan. En dit is vooral voelbaar in achterstandswijken. Wagenaar onderzoekt of burgerbestuur een antwoord kan bieden. Burgerbestuur is een specifieke vorm van participatieve democratie. Er is sprake van burgerbestuur als de burgers zelf het initiatief nemen om een oplossing te vinden voor een gezamenlijk probleem. Ambtenaren en gekozen bestuurders nemen er pas later aan deel. De onderwerpen variëren van toekomstvisies tot interactief opgestelde begrotingen. De bestuurlijke arrangementen omvatten ruimtelijke ordening, veiligheid, leefbaarheid, en zelf interactieve wetgeving, toch bij uitstek een taak van volksvertegenwoordiging en rijksoverheid (Denters, 2005, p. 14). Al deze experimenten met nieuwe democratische bestuursvormen ontstonden vooral in situaties waarin een centralistische overheid tekort schoot in het oplossen van een maatschappelijk knelpunt of het besturen van een maatschappelijke sector, en/of een beleidssector door hardnekkige conflicten tussen de betrokken partijen werd lamgelegd. De onderzoeksvragen van Wagenaar luiden als volgt: 1. Hoe ziet het proces van burgerbestuur als nieuwe bestuursvorm en beleidsstrategie bij het omgaan met veiligheid, leefbaarheid, en maatschappelijke integratie in achterstandswijken eruit? (beschrijvend)
׀44 ׀
2. Onder welke voorwaarden kan burgerbestuur ontstaan en zich ontwikkelen tot een succesvolle bestuursstrategie? (theorievormend) 3. Wat zijn de instrumentele en bestuurlijk-democratische effecten van deze projecten? (Puur indicatief) Het onderzoeksdesign is de ‘comparative crucial case study’. Deze vorm van kwalitatief case-onderzoek is geschikt voor het ontwikkelen van theorievorming op het onderzoeksterrein in kwestie. Door het selecteren van cases op basis van overeenkomsten en verschillen op een of meerdere relevante theoretische dimensies, wordt een zo groot mogelijke conceptuele variatie in het design ingebracht. De overeenkomsten tussen de cases stellen de onderzoekers in staat factoren te identificeren die altijd voorkomen bij bepaalde systeemuitkomsten. Wagenaar heeft drie locaties geselecteerd waar burgerbestuur in een of andere vorm voorkomt. Deze zijn Deventer Wijkaanpak; Den Haag, Schilderswijk-West en Amsterdam, Zeeburg. Aan de hand van diepte-interviews met burgers, professionals (opbouwwerkers, lokale politici en ambtenaren, medewerkers aan maatschappelijke organisaties, politiefunctionarissen) werden data verzameld. De data werden geanalyseerd door middel van systematische inductie op basis van empirische gegevens (coderen, sorteren, overkoepelende integratie). Wagenaar bespreekt zeer kort de formele organisatie en werkwijze van participatie in de wijken. Hij beschrijft daarna het proces (onderzoeksvraag 1). Hij komt tot de vaststelling dat er verschillende vormen van burgerbestuur zijn. Deze verscheidenheid komt voort uit de specifieke context waarin het initiatief tot participatie is ontstaan (karakter van de wijk, eigenheid van problematiek, houding van het gemeentebestuur, rol van het ambtelijke apparaat). Deze context (onder andere ook institutionele factoren) beïnvloedt dus heel sterk de manier waarop het burgerbestuur functioneert. Verder stelt hij dat burgerbestuur verschillende kenmerken heeft: (1) pragmatisch, (2) integrerend, (3) een democratische communicatieve ruimte en (4) positief gericht. Bewonersinitiatieven komen meestal vooruit uit concrete problemen in de onmiddellijke leefomgeving. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de bewoners zeer pragmatisch daarmee omgaan. Opvallend is trouwens dat de burgers niet alleen acties ondernemen bij de zogenaamde simpele problemen, maar ook bij de
׀45 ׀
‘wicked problems’, waar de overheid geen uitweg meer ziet (bv. Nachtpreventieproject15). Verder is burgerbestuur ook integrerend. Burgers zien de samenhang van problemen en staren zich dus niet blind op hun eigen ‘probleem’. De structuur van interactie is bij burgerbestuur vooral efficiënt als het een dichtgeweven netwerk van communicatielijnen is, zowel formeel als informeel, die tegelijk kort en open zijn. Dat wil zeggen, mensen weten elkaar gemakkelijk te vinden en op een actie volgt een spoedige reactie. Tot slot stelt Wagenaar vast dat een van de meest opvallende kenmerken van burgerbestuur de positieve gerichtheid van de burger is. Problemen worden gepercipieerd als een uitdaging. In zijn tweede onderzoeksvraag gaat hij in op de voorwaarden voor een succesvol burgerbestuur. Hij stelt vast dat je de burgers moet motiveren door daadwerkelijke invloed te geven op het beleid. Concreet betekent het dat burgers hun problemen in eigen woorden naar voor kunnen brengen (ook als hun mening afwijkt van de gangbare idee), dat burgers de ruimte hebben om zelf bedachte oplossingen te exploreren en uit te werken, dat burgers zelf de voorstellen van het bestuur mogen exploreren en zelf de ruimte geven aan experts om de bestuursvoorstellen te evalueren, en dat er tot slot ruimte is om af te wijken van het initiële voorstel van de bestuurders of het ambtelijke apparaat. Ten tweede is goede communicatie essentieel. Het bestuur moet goed communiceren met de burger, op een correcte wijze. Ten derde dient de lokale overheid ondersteuning te geven op alle vlakken (infrastructureel, communicatief, ondersteuning van mensen die niet voor zichzelf kunnen spreken en dergelijke). Ten vierde dient er continuïteit te zijn (‘een eenmalig initiatief van een goedwillende ambtenaar leidt niet automatisch tot burgerbestuur’). Ten vijfde dient er een cultuur te zijn van burgeractivisme, anders kan burgerbestuur geen
15
Het kenmerkende van het Nachtpreventieproject is dat het als een spontaan, informeel initiatief is ontstaan. De wijkagent nodigde enkele bewoners uit om eens een keer ‘s nachts mee te gaan op patrouille om hun blikveld te verbreden. Dit resulteerde in een stelsel afspraken met de politie waarbij bewoners ‘s nachts surveilleerden waarbij de politie op afroep beschikbaar was in geval de bewoners een vergrijp constateerden. Dit initiatief sloeg zo aan dat de bewoners de nachtelijke surveillances formeel hebben vormgegeven in een stichting. De stichting wordt financieel ondersteund door de gemeente. Daarnaast geeft de gemeente ondersteuning in de vorm van boekhoudkundige en, indien nodig, juridische dienstverlening. De woningcorporatie in de buurt heeft gezorgd voor een vaste ruimte voor het project. Verder hebben de iniatiefneemsters de mogelijkheid gehad cursussen te volgen (Denters 2005, p. 40).
׀46 ׀
stand houden. Tot slot speelt ook de ‘professional’ een grote rol in het wel dan niet welslagen van burgerbestuur. De professional dient volgens hem in staat te zijn om de stem van de zwakste partij te versterken. Verder is het zo dat de professionals de rol van actief luisteren pas naar behoren kunnen vervullen indien er sprake is van een soort democratische communicatieve ruimte (zoals hierboven besproken). Er is een bepaalde mate van institutionalisering noodzakelijk om de democratische rol van de opbouwwerker in het deliberatieve arrangement zo goed mogelijk tot zijn recht te laten komen. Wagenaar onderstreept daarmee het belang van opbouwwerk. Echter, wil het opbouwwerk16 deze rol op effectieve wijze kunnen vervullen, dan moet niet de indruk ontstaan bij de andere partijen dat ze enkel een verlengstuk van de burger is. Het opbouwwerk staat de bewoner terzijde vanuit een autonome, professionele rolopvatting, waarin samenwerking met andere partijen centraal staat. De derde onderzoeksvraag gaat na wat de instrumentele en bestuurlijkdemocratische effecten zijn van de projecten. Wagenaar gaat vooral kijken naar de risico’s van burgerbestuur. Hij stelt vast dat alle partijen (politici, ambtenaren en ook burgers) leren van burgerbestuur. Dat kan zeer positief zijn maar anderzijds draagt het ook het risico dat actieve burgers verwijderen van andere buurtbewoners. Ten tweede is er het risico dat burgerparticipatie in het algemeen en wijkraden in het bijzonder worden gebruikt en misbruikt als legitimatiemiddel voor het beleid. Ten derde spelen gemeenteraadsleden geen directe rol in de wijkraden. Dit kan spanningen creëren tussen beide raden. Ten vierde kan burgerbestuur ook te hoge verwachtingen opwekken die niet kunnen worden ingelost… met
16
Een opbouwwerker in Nederland is een functionaris/ambtenaar die activiteiten initieert, stimuleert, begeleidt en ondersteunt van bevolkingsgroepen die zich in collectief verband richten op verbetering van hun woon-, werk- en leefsituatie. Samenlevingsopbouw Vlaanderen is een autonome en onafhankelijke organisatie die gesubsidieerd wordt door de minister van Welzijn. Het opbouwwerk biedt deskundige en onafhankelijke ondersteuning aan bevolkingsgroepen in hun participatie aan de samenleving, in het bijzonder van maatschappelijk kwetsbare groepen. Het opbouwwerk komt samen met hen op voor het verwerven van hun basisrechten én ontwikkelt samen met hen oplossingen voor collectieve problemen. Het mobiliseert daartoe alle betrokkenen.
׀47 ׀
frustratie tot gevolg. Tot slot waarschuwt Wagenaar ervoor dat er zoveel aandacht kan gaan naar wijkraden en dergelijke, dat het risico reëel is dat andere groepen in de marge van het politieke speelveld worden gedrukt. Ondanks de risico’s staat Wagenaar zeer positief ten opzichte van ‘burgerbestuur’. Hij stelt immers dat op die beleidsterreinen waar de overheid tegen de grenzen van haar bestuurlijke vermogens aanloopt, democratische participatie een uitkomst kan bieden. Dat betekent dus dat burgerbestuur de belofte inhoudt dat het bestuurlijke vermogen van de samenleving vergroot. Experimenten met burgerbestuur houden een belofte van democratische vernieuwing in. Politiek vervreemde, verloederde achterstandswijken zouden zich via burgerbestuur kunnen transformeren tot een bloeiende civiele gemeenschap. Uit de cases bleek ook dat burgers en gemeentelijke functionarissen hebben laten zien dat ze langdurige samenwerkingsrelaties kunnen aangaan. > 3.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Hoewel het artikel heel wat interessante aanknopingspunten bevat, is er toch een fundamentele zwakte in de studie. Hij definieert burgerbestuur zeer expliciet als de burgers die zelf naar oplossingen zoeken om buurtproblemen op te lossen. Ambtenaren en gekozen bestuurders nemen pas later deel. Merk op dat burgerbestuur zoals hij het hier definieert een grote gelijkenis heeft met de definitie van civiele burgerparticipatie van Denters (cfr. supra). Zijn cases echter (Deventer Wijkaanpak17, het project Schoon, Heel, Veilig in Zeeburg, Amsterdam18, het Nachtpreventieproject in
17
18
In Deventer Wijkaanpak hebben burgers zelf zeggenschap over oplossingen voor problemen die zij zelf signaleren in hun directe woonomgeving (voor meer info, zie: www.deventerwijkaanpak.nl) Het project Schoon, Heel en Veilig is erop gericht een schone, hele en veilige buurt te realiseren waarin het voor ondernemers aantrekkelijk is zich te vestigen. In het project worden initiatieven ontplooid om de vervuiling van de buurt tegen te gaan. Betrokkenheid van bedrijven en bewoners bij de leefomgeving te stimuleren en de veiligheid voor bewoners en bedrijven te verbeteren. De activiteiten bestaan uit het gecombineerd inzetten en intensiveren van het beheer, de communicatie, handhaving en toezicht in de Indische buurt door: (1) intensiveren voorlichting en schoonmaken van de buurt, (2) ondersteuning bewoners- en ondernemersinitatieven, (3) inzet toezichthouders in de avonduren en (4) veiligheidspreventieproject ondernemers. In het project is er veel aandacht voor het spontaan initiatief van de buurtbewoner. De bewoners worden waar nodig ondersteund door het geven van informatie en logistieke ondersteuning.
׀48 ׀
de Schilderwijk in Den Haag & de wijkraden in Utrecht) zijn echter bijna allemaal geïnitieerd door de lokale overheid. Zo vormen de wijkraden een resultaat van de pogingen die de gemeentelijke overheden ondernamen om burgers meer te betrekken bij het bestuur van de stad via het beheer van hun eigen wijk. Deze wijkraden hadden vooral een adviesfunctie. Enkel het Nachtpreventie project is volledig op initiatief van de bewoners en dan nog in samenwerking met de wijkagent. Dat maakt eigenlijk dat zijn bevindingen rond burgerbestuur (de voorwaarden, het proces, de effecten) op losse schroeven komen te staan. Toch is het een voor ons onderzoek zeer nuttig. De cases zijn immers allemaal ‘interactieve’ cases die interessante participatie-instrumenten bespreken (zoals een adviesraad, een wijkraad, wijkbudgetten en dergelijke meer). De goede beschrijving van de cases zorgen dat we zeker enkele zaken kunnen meenemen voor eigen onderzoek. Procesfactoren tijdens het participatieproces Wagenaar maakt in zijn onderzoek immers de keuze om de aandacht te richten op de ‘participatiepraktijken’. Hij richt zich op de procesfactoren van de wijkaanpak. Hij wil weten wat er zich nu precies afspeelt tussen burgers en het gemeentebestuur indien de burgers trachten deel te nemen aan de gemeentelijke processen. Hoe stelt de praktijk van burgerbestuur de betrokkenen (bestuurders, burgers en anderen) nu precies in staat om het hoofd te bieden aan dynamische complexiteit? Wagenaar noemt in zijn eerste artikel (2005) vier essentiële proceselementen op: pragmatische, democratische communicatieve ruimte, integratie en positieve gerichtheid. In een later artikel (2006) benadrukt hij vooral de eerste twee kenmerken. Bewoners zijn in staat om de complexiteit van problemen te erkennen, maar ze gaan met deze complexiteit om door pragmatisch te zijn. Ze hanteren vier probleemoplossingsstrategieën: (1) het vergroten van de kennis en informatie over het probleem; (2) het mobiliseren van de noodzakelijke middelen zoals kennis, politieke steun en de benodigde fondsen; (3) het bij elkaar brengen van verschillende partijen en (4) het transformeren van een probleem in een kans. Een tweede werkpraktijk van burgerbestuur is het onderhouden van een democratische communicatieve ruimte: dat begrip duidt zowel op de structuur als de kwaliteit van interactie. Het is in de eerste plaats een dicht netwerk van formele en informele communicatielijnen; mensen weten elkaar te vinden en op een
׀49 ׀
actie volgt een reactie. Het valt Wagenaar op dat zowel bij gesprekken met bewoners als met gemeentefunctionarissen de beschikbaarheid van communicatie in een adem wordt genoemd met de kwaliteit van communicatie. Voor de bewoners betekent betrouwbaarheid, continuïteit en een serieuze benadering. Van de gemeente wordt verwacht dat ze reageert, dat er continuïteit bij de ambtenaren bestaat, dat ze geïnformeerd en deskundig is en vooral dat ze de bewoners serieus neemt. Het gaat soms om heel banale zaken die de betrouwbaarheid sterk kunnen verhogen: het informeren via een brief van de werkzaamheden, het duidelijk maken van hoever de burger kan meebeslissen in een bepaald proces en dergelijke meer. Aandacht voor de triggers voor lokale participatie Wagenaar besteedt ook heel wat aandacht aan de ‘triggers’ voor lokale participatie. Wagenaar stelt dat lokale participatie ontstaat omwille van drie mogelijke factoren: (1) dramatisch tekortschieten van het openbaar bestuur, (2) burgers die worden gemobiliseerd omdat ze geconfronteerd worden met voor hen negatieve gevolgen, (3) op initiatief van het lokaal bestuur zelf. Hij acht deze aanleiding cruciaal voor de verwachtingen die de verschillende betrokkenen hebben ten aanzien van het experiment burgerbestuur, voor de mate waarin ze gemotiveerd zijn om te participeren, voor de reikwijdte en doelstellingen van de participatie-arrangementen en voor de manier waarop succes en falen van het experiment worden gedefinieerd. Het lijkt me dan ook interessant om deze drie variabelen mee te nemen en af te wegen waarom burgerparticipatie(project) is gestart in een bepaalde stad.
׀50 ׀
> 3.3.
Wanneer werkt participatie?
Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak, Vught: Partners + Pröpper. 71 p. > 3.3.1.
Beschrijving van de studie
Pröpper et al. vertrekken van de vaststelling dat Nederlandse gemeenten hoog inzetten op burgerparticipatie. Gemeentebesturen wekken hoge verwachtingen ten aanzien van de mogelijke invloed en betrokkenheid van burgers, instellingen en bedrijven. Het is een grote verantwoordelijkheid voor de gemeente. De burgemeesters van Leiden en Dordrecht vroegen daarom een ‘evaluatie’ van de lokale participatie in hun stad. De doelstelling van het onderzoek is vierledig: (1) verkrijgen van een globaal inzicht in de omvang en kenmerken van inspraak in Leiden en Dordrecht, (2) opstellen van een normstelling voor de aanpak en de effecten van participatie in die steden, (3) vaststellen in hoeverre binnen een aantal geselecteerde beleidsprocessen voldaan is aan de normstelling voor participatie, (4) doen van aanbevelingen voor het inrichten en organiseren van burgerparticipatie. Het hoeft niet gezegd dat dit veelbelovend klinkt voor ons eigen onderzoek. Vandaar dat we heel wat aandacht besteden aan het onderzoeksdesign. Participatie wordt in het onderzoek gedefinieerd als ‘het deelnemen door burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven aan beleidsprocessen gericht op de publieke zaak bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid’. Het onderzoeksmodel ziet eruit als volgt:
׀51 ׀
Figuur 3: Onderzoeksmodel Pröpper et al. In hun onderzoeksmodel onderscheiden de onderzoekers twee hoofdvariabelen: (1) de participatieve infrastructuur en (2) de resultaten van het proces. De resultaten van het proces vormen tevens weer het sociale kapitaal voor de toekomst: de basis van waaruit nieuwe participatieve processen worden aangegaan. Binnen de resultaten worden drie aspecten onderscheiden: (a) de responsiviteit van het gemeentebestuur, (b) de tevredenheid van de deelnemers (c) de doeltreffendheid. De onderzoekers introduceren een aantal normen voor de organisatie van het samenspel tussen gemeentebestuur en burgers, instellingen en bedrijven (‘normenkader participatieve infrastructuur’): (1) adequate infrastructuur op systeem of concertniveau (bv. Gebruik van een gemeentebrede methodiek van participatie), (2) toepasselijke architectuur van afzonderlijke processen (bijvoorbeeld helder verwachtingsmanagement), (3) de juiste persoonlijke houding en vaardigheden, (4) voldoende participatiegraad van de samenleving, (5) voldoende resultaten uit het verleden (mate van responsief bestuur, tevredenheid van participanten, realiseren van procesdoelen). Ze werken deze 5 criteria verder uit in een normenkader. Het normenkader is
׀52 ׀
toepasbaar voor: beschrijving van de participatieve infrastructuur gemeentebreed of op niveau van een individueel participatieproces en als beoordeling om te onderzoeken of de resultaten zijn bereikt. Adequate infrastructuur op systeem of concertniveau Participatie staat in het teken van gezamenlijk optreden van een raadcollege en ambtelijke organisatie naar buiten Aanwezigheid en gebruik van een adequate methodiek voor de gehele gemeente of afwegingskader voor participatie Voldoende steun voor participatieprocessen vanuit voldoende politiekbestuurlijk en organisatorisch committent Adequate politiek-bestuurlijke inkadering en regievoering op participatieprocessen, waarbij het participatieproces tevens wordt ingebed in het totale proces Aanwezigheid en gebruik van een op burgerparticipatie toegesneden en adequaat relatiebeheersysteem Toepasselijke architectuur van afzonderlijke processen Adequate communicatie en interactie tijdens het participatieproces Adequate voorbereiding en doordenking van het proces met kennis van de feitelijke beleidssituatie Helder management van verwachtingen Feitelijke politiek-bestuurlijke inbedding van het participatieproces Heldere inzet van communicatie Adequate organisaties en spelregels voor het proces De juiste persoonlijke houding en vaardigheden Open houding voor inbreng van externe deelnemers Beschikken over adequate proces- en communicatievaardigheden Voldoende participatiegraad van de samenleving Aantal burgers, instellingen en bedrijven dat in het algemeen in staat en bereid is te participeren Aantal burgers, instellingen en bedrijven dat in staat is mee te denken, verantwoordelijkheid te nemen en/of zelf bij te dragen aan de publieke zaak
׀53 ׀
Voldoende resultaten uit het verleden Een responsief bestuur Tevredenheid van de burgers Het realiseren van de door het gemeentebestuur opgestelde procesdoelen Tabel 5: Normenkader
Deze criteria worden afgetoetst aan de praktijk in Dordrecht en Leiden. Het onderzoek heeft betrekking op alle vormen van formele en informele participatie in de jaren 2003 tot en met 2005. Het omvatte dossierstudies, interviews en groepsgesprekken en twee enquêtes (onder deelnemers aan participatieprocessen en onder mensen die nog nooit hebben geparticipeerd). De inventarisatie van kenmerken en omvang van formele participatie vond plaats door middel van een analyse van raadsverslagen van beide gemeenten. Een deel van het onderzoek richtte zich op de bestudering van 6 praktijkvoorbeelden (drie uit Dordrecht en drie uit Leiden19). Voor deze cases vond vergelijkend onderzoek naar het
19
De praktijkvoorbeelden staan niet letterlijk beschreven in het rapport. Slechts twee projecten worden expliciet genoemd in de tekst: de herstructurering van de wijk Oud Krispijn Dordrecht en wijkontiwkkelingsplan Leiden Zuidwest. In Oud Krispijn wordt de hele wijk gerenoveerd. Het streven van de beleidsmakers is om in de wijk 40 procent huurhuizen en 60 procent koopwoningen te krijgen. Goedkope huurwoningen zullen dan schaars worden. Het effect hiervan op de bewoners is heel verschillend, de een zal fluitend de wijk verlaten, anderen vinden het heel erg dat de samenhang in hun buurt verdwijnt. Kortom, de herstructurering werpt veel vragen en dilemma’s op. Het opbouwwerk is samen met bewoners en andere wijkpartijen de uitdaging aangegaan om de kansen op te zoeken en te benutten. Heel wat initiatieven om jong en oud te betrekken zijn genomen. Het wijkontwikkelingsplan dan is een samenwerking tussen de gemeente Leiden en de corporaties De Sleutels van Zijl en Vliet, Ons Doel en Portaal. De maatschappelijke instellingen die actief zijn in Zuidwest zijn georganiseerd in een overleggroep sociale pijler en hebben een belangrijke inbreng in het wijkontwikkelingsplan gehad. Bij de feitelijke totstandkoming van de programma’s en projecten hebben ook bewoners een belangrijke bijdrage geleverd. Er zijn enkele goed bezochte en geanimeerde bewonersavonden geweest waarin alles bij elkaar ongeveer 120 bewoners hun opmerkingen suggesties en ideeën naar voren hebben gebracht. Ook de stem van 30 kinderen en jongeren en 40 allochtonen is gehoord middels een aantal bijeenkomsten en interviews. Daarnaast functioneert een adviesgroep van 23 bewoners die zich enkele keren uitvoerig heeft gebogen over het wijkontwikkelingsplan. De adviesgroep heeft februari 2005 in hoofdlijnen ingestemd met het wijkontwikkelingsplan.
׀54 ׀
procesverloop en de resultaten plaats door middel van dossierstudie en gesprekken. Belangrijk is dat het geen vergelijkend onderzoek is tussen de twee steden. In feite wordt het onderzoeksmodel afgetoetst aan de realiteit in de beide steden. De centrale vraagstelling luidde als volgt: ‘Wat zijn de kritische succesfactoren van inspraak en andere vormen van burgerparticipatie die van invloed zijn op de kwaliteit van besluitvorming en op de tevredenheid van de burgers op basis van een analyse van de inspraakprocessen tussen 2003 en 2005 in Leiden en Dordrecht?’ Eerst geven de onderzoekers een overzicht van wie wanneer participeert in Leiden en Dordrecht. Wederom zijn het vooral hogeropgeleide, oudere mannen die participeren aan het beleid (zie hierboven, onderzoek Denters). Burgers horen het vaakst van de mogelijkheden om te participeren door een persoonlijke uitnodiging van de gemeente of een bericht in het infoblad. Daarna passen de onderzoekers het reeds voorgestelde normenkader toe op de twee gemeentes. De onderzoekers stellen vast dat in beide gemeenten de eerste bouwstenen voor een participatieve infrastructuur zijn gelegd. Doorgaans is de formele inspraak en participatie in beide gemeenten goed georganiseerd. De praktijk rond informele participatie is meer experimenteel en sterk ad hoc. Verdere professionalisering van alle vormen van participatie vergt tijd, grote inzet en een doordacht ontwikkelingstraject. Goede regie op dit proces is onontbeerlijk. > 3.3.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Gezien de aard van de opdrachtgevers (de gemeentebesturen Leiden en Dordrecht) van deze studie is het logisch dat participatie in dit onderzoeksrapport nogal eenzijdig vanuit de ooghoek van de overheid wordt bekeken. Het is een ‘normatief’ onderzoek. De begripsdefinitie van participatie van Pröpper et al. is als volgt: ‘het deelnemen door de burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven aan beleidsprocessen gericht op de publieke zaak bij de voorbereiding, bepaling, uitvoering en/of evaluatie van beleid’. Gegeven de begripsdefinitie gaan de onderzoekers dus ook voorbij aan de (spontane) initiatieven die worden opgezet door burgers. Op deze manier gaan ze dus voorbij aan andere (eventueel bloeiende) vormen van participatie. Civiele burgerparticipatie in de zin van Denters of
׀55 ׀
burgerbestuur zoals beschreven door Wagenaar, kan misschien zo bloeiend zijn in een gemeente, dat de gemeentelijke overheid misschien wel niet dient in te grijpen/of enkel vanop de zijlijn te ondersteunen. Het lijkt ons dan ook essentieel om in ons eigen onderzoek daar toch op een of andere manier vat op te krijgen. Aangezien het onderzoek van Pröpper et al. zo concreet ingaat op ‘ons thema’ is voor ons vooral de operationalisering van hun onderzoek interessant. Onderzoeksmodel De verdienste van dit onderzoek is ongetwijfeld het voorgestelde onderzoeksmodel en de uitwerking daarvan in een normenkader. Volgens de auteurs vormen deze normen een fundamentele voorwaarde voor adequate participatie. Het positieve aan dit model is dat je zo kan afleiden wat de auteurs verstaan onder ‘goede lokale participatie’. De gestelde normen zijn trouwens terug te vinden bij Denters en Wagenaar. Bv. De norm juiste persoonlijke houding en vaardigheden komt overeen met de voorwaarden voor burgerbestuur bij Wagenaar. De norm voldoende participatiegraad komt overeen met de vaststelling van Denters dat er al een zekere activiteitsgraad moet zijn in de samenleving om een cultuur van participatie op te bouwen. De normen worden dus bevestigd in een andere studie met een andere onderzoeksaanpak. Het is wel jammer dat de criteria in het rapport niet duidelijk zijn geoperationaliseerd. Het is m.a.w. niet duidelijk hoe de onderzoekers de criteria hebben gemeten. De criteria/normen zijn dan ook nog abstracte begrippen (openheid van de bestuurder, helder management van verwachtingen, adequate communicatie…) wat de operationalisering ervan niet gemakkelijker maakt. Indien je twee steden op een correcte en transparante manier wil vergelijken, is een goede operationalisering van de concepten fundamenteel. Dataverzameling Ten behoeve van het onderzoek naar de effecten van participatie zijn langs diverse sporen data verzameld, zowel kwalitatieve als kwantitatieve dataverzamelingsmethodes zijn hierbij toegepast. Het onderzoek is opgedeeld in drie fases: voorbereiding, verdieping en verslaggeving. In de voorbereidingsfase hebben de onderzoekers via deskresearch relevante
׀56 ׀
schriftelijke stukken bestudeerd rond communicatie, burgerparticipatie, eerder uitgevoerde onderzoeken… van beide gemeenten. In deze fase had men ook oriënterende individuele interviews en groepsinterviews. Tijdens het tweede stadium ging men vooral verdiepend te werk per gemeente door een inventarisatie van de omvang en kwantitatieve kenmerken van formele inspraak via een secundaire analyse van een door beide gemeenten aangeleverd bestand, casestudies (drie per gemeente – zes in totaal) en een straatimpressie onder niet-deelnemers van participatie. Tot slot werd een rapportage met de bevindingen en aanbevelingen opgesteld. De betrouwbaarheid van de resultaten is relatief groot door de triangulatie van onderzoeksgegevens: schriftelijke stukken, enquêtes en de interviews. De bronnen vullen elkaar dus aan en vormen tegelijkertijd een controle. Door het grote aantal interviews, de hoge respons op de survey geeft het onderzoek een betrouwbaar en valide beeld van de situatie in beide gemeentes. Hoewel generalisering moeilijk ligt natuurlijk, door de specifieke situatie van een stad/gemeente. Participatie kan niet contextonafhankelijk worden bestudeerd. Bevraging van non-participanten Een positief aspect is dat de onderzoekers ook non-participanten ondervragen. Hoewel ze er in het onderzoeksrapport slechts deels aandacht aan geven, zijn de kwantitatieve resultaten in bijlage interessant. Ze vergelijken er de kenmerken van de participanten met de kenmerken van non-participanten. Op die manier kunnen ze nagaan of een welbepaalde groep systematisch niet aan bod komt. De resultaten van dit onderzoek tonen echter dat er niet veel verschillen zijn tussen beide groepen. Er blijkt enkel dat er een verschil is naar leeftijd: de non-participanten zijn significant jonger dan de participanten. Deze bevindingen zijn in tegenstelling tot de resultaten van Rubenson (2004; cfr. infra) die stelt dat participanten op vele vlakken fundamenteel verschillen van nonparticipanten (scholing, inkomen, ras, geslacht etc.).
׀57 ׀
> 3.4.
Vertrouwen in de buurt
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005). Vertrouwen in de buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press, 280 p. > 3.4.1.
Beschrijving van de studie
Nederlands komt in internationaal onderzoek naar voor als het vertrouwensland. Maar de laatste tijd maakt die globale tevredenheid plaats voor toenemende bezorgdheid over de Nederlandse civil society en democratie. Er is sprake van afnemende betrokkenheid van mensen bij elkaar (sociaal vertrouwen) en bij hun democratische instituties (politiek vertrouwen). De afnemende sociale cohesie heeft nadelige sociale gevolgen zoals anonimiteit, vervreemding, criminaliteit, afnemend welzijn... Het resultaat is een slechter functionerende democratie. Een mogelijk antwoord op die problematiek kan worden gezocht in een versterking van kleinschalige verbanden waarin mensen dagelijks met elkaar omgaan en waar ook hun wisselwerking met overheid en politiek inhoud krijgt. Dit rapport neemt ‘de buurt’ in de stad onder de loep. Men ziet de buurt als object van en tevens als aangrijpingspunt voor beleid. In de buurt, dat wil zeggen in hun directe leefomgeving, worden burgers geconfronteerd met alledaagse leefbaarheidsvraagstukken waarvan zij het gevoel hebben dat ze niet (voldoende) worden aangepakt. Het gaat om vraagstukken als de fysieke inrichting van de buurt, de gevoelde of feitelijke veiligheid, onderwijs en kinderopvang, de sociale infrastructuur die steun biedt bij nood, en ook gezelligheid. Maar het gaat tevens om grotere vragen. Zoals over het sociaal vertrouwen dat maakt dat we ons ‘thuis’ voelen in onze samenleving en over het politiek vertrouwen in onze democratische instituties die namens ons gezamenlijke belangen behartigen. In het rapport zijn er drie centrale onderzoeksvragen: 1. Kunnen activiteiten in buurten bijdragen aan de aanpak van alledaagse leefbaarheidsvraagstukken die mensen ondervinden, op met name gebieden van fysieke inrichting, veiligheid, onderwijs en kinderopvang en sociale infrastructuur? 2. Kunnen buurtinitiatieven en buurtbeleid bijdragen aan het versterken van het sociaal en politiek vertrouwen? 3. Hoe kan een buurtbeleid het beste vorm en inhoud krijgen?
׀58 ׀
Om een antwoord te krijgen op deze drie vragen, gaat men inductief te werk (theoretical sampling). Het doel van het gedane veldonderzoek is om langs de weg van kwalitatieve inductie te komen tot concrete bevindingen over de buurt. Het veldonderzoek bestaat eruit dat een grote diversiteit van vormen van buurtbeleid en buurtinitiatieven worden bezocht en in beeld gebracht (28 casusbeschrijvingen). Men bezocht bewust good practices. De onderzoekers stellen vast dat de buurt een meerwaarde kan bieden voor zowel bewoners, overheid en andere diensten. Onderstaand schema toont aan wat de meerwaarde is van de buurt. Bijvoorbeeld met betrekking tot de fysieke inrichting blijkt het dat: De buurt is een fysieke entiteit. Fysieke aspecten blijken bij te dragen aan (a) (een gevoel van) veiligheid en geborgenheid; (b) een eigenheid en eigenaarschap; (c) het tegengaan van het isolement van kwetsbare groepen of individuen. Ook voor de overheid is er een meerwaarde: er gaat een sterke signaalfunctie uit van fysieke ingrepen in de onmiddellijke leefomgeving van mensen. Bewoners zien dat de stad hen serieus neemt; er wordt in hun wijk geïnvesteerd. Dat mist zijn uitwerking niet. Leefbaarheidsvraagstuk Fysieke inrichting
Meerwaarde bewoner Veiligheid en geborgenheid Eigenheid en eigenaarschap
Veiligheid
Tegengaan van isolement Gevoel van veiligheid
Meerwaarde anderen Overheid: signaalfunctie en handvat voor sociale betrokkenheid Wooncorporatie: draagvlak buurtbetrokkenheid Overheid en politie: eerste verdedigingslinie bij bewoners
׀59 ׀
Onderwijs kinderopvang
Sociale infrastructuur
en
Ontwikkelingskansen voor kinderen Sociale voorziening Sociaal vertrouwen
Overheid: werkplaats voor sociaal gedrag en uitvoering sociaal beleid Overheid en welzijnsorganisaties: herstel sociale cohesie en tegengaan isolement
De tweede onderzoeksvraag, ‘kunnen buurtinitiatieven en buurtbeleid bijdragen aan het versterken van het sociaal en politiek vertrouwen?’ is minder eenduidig te beantwoorden. De onderzoekers stellen vast dat buurtgericht beleid en initiatieven bijdragen tot een verhoging van het sociale vertrouwen. Het buurtbeleid moet daartoe inspelen op de specifieke inhoudelijke en procesmatige behoeften van de dominerende milieus binnen buurten. Een bestuur moet dus op de hoogte zijn van de samenstelling, zwaktes, sterktes en dergelijke meer van zijn buurt. Als in het beleid een direct beroep wordt gedaan op de kwaliteiten van de buurtbewoners zijn zij meer bereid om de uitdaging op te pakken. Een buurtbeleid dat zich met inachtneming van de specifieke behoeften en kwaliteiten van dominerende milieus succesvol richt op de vier leefbaarheidsvraagstukken, kan daarom – zo mag redelijkerwijs worden aangenomen – resulteren in een toename van het sociaal vertrouwen gespreid over heel Nederland. Het tweede deel van de onderzoeksvraag – kan buurtgericht beleid bijdragen aan het dichten van de kloven tussen de burger en de democratische instituties – kan niet sluitend worden beantwoord. De toename van sociaal vertrouwen werkt niet één-op-één door in een groter politiek vertrouwen. Wel kan sociale betrokkenheid doorwerken als leerschool voor civic skills. In feite willen de onderzoekers wel geloven dat het zo is, maar er zijn geen concrete ‘bewijzen’. De auteurs formuleren tot slot, nog 6 beleidsaanbevelingen. Op die manier komen ze tot een antwoord voor onderzoeksvraag 3: ‘Hoe kan een buurtbeleid het beste vorm en inhoud krijgen’? Hun beleidsaanbevelingen richten zich tot de gemeenten en de sociale spelers (bv. kies voor een tweesporenaanpak met aandacht voor de proceskant), tot het rijk en de ׀60 ׀
provincies (bv. Schep de randvoorwaarden voor succes) en tot de politiek (bv. vernieuw de lokale democratie). > 3.4.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Dit onderzoek is uitgevoerd door de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid. Het doel van de WRR is de regering te adviseren over toekomstige ontwikkelingen die van groot maatschappelijk belang zijn. Bij die adviezen staat de wetenschappelijke benadering voorop. De regering kan deze adviezen gebruiken om bestaand beleid tegen het licht te houden, bij de ontwikkeling van nieuw beleid of voor onderbouwing van de besluitvorming. Het feit dat er academisch onderzoek wordt ontwikkeld ter ondersteuning van het beleid, maakt dit rapport zeer relevant. De beleidsmatige inslag vertaalt zich in de relatief concrete beleidsaanbevelingen. De buurt als object en aangrijpingspunt We hebben dit rapport gekozen omdat de focus, in tegenstelling tot andere besproken onderzoeken waar de nadruk ligt op wijk en stad, ligt op ‘de buurt’. De auteurs stellen dat buurt en wijk niet gelijk zijn. Een wijk is immers een grootschalige bestuurlijke eenheid, met op die schaal werkzame professionals. Een buurt is moeilijker te definiëren; het gaat immers om een subjectief gevoel/de belevingswereld van de bewoner zelf. Die belevingswereld wordt door vele factoren bepaald. De buurt is verschillend voor elke bewoner en verandert bijvoorbeeld als functie van de individuele levensloop. Voor kleine kinderen speelt de eigen straat een hoofdrol, maar voor middelbare scholieren refereert de buurt aan een veel wijdere omgeving, zoals de wijk of zelfs de stad. Voor veel senioren krimpt de buurt weer in tot de beloopbare afstanden. In dit onderzoek ziet men de buurt zowel als object en als aangrijpingspunt van beleid. Bij de buurt als object gaat het erom buurten beter te doen functioneren, zodat buurtgenoten gezamenlijke leefbaarheidsvraagstukken beter kunnen aanpakken. Bij de buurt als aangrijpingspunt gaat het om de inschakeling van het buurtniveau om de kwaliteit van de beleidsvorming en uitvoering te verbeteren, bijvoorbeeld in huisvestings- of welzijnsbeleid.
׀61 ׀
Het gaat hier dus ook om een ruime definiëring van participatie: doordat burgers zich betrokken voelen bij hun buurt (door eventuele interventie van de overheid), zullen ze sneller samen leefbaarheidsvraagstukken aanpakken (civiele participatie) eventueel met behulp van de overheid. Een goede buurtwerking stimuleert het sociale vertrouwen (meer interactie tussen bewoners en dergelijke). Methode en aanpak In het rapport staat het probleemoplossend vermogen van mensen centraal: de mogelijkheden om samen iets te doen aan kleinschalige collectieve problemen in de directe leefomgeving. De auteurs vermoeden dat dit probleemoplossend vermogen van mensen groter is dan vaak wordt gezien of gedacht, met name als daarvoor stimulerende condities aanwezig zijn (wat wij dus ‘instituties’ noemen). Dat vermoeden is in eerste instantie vooral gestoeld op persoonlijke inzichten, maar vervolgens is de brug geslagen naar de bestaande empirie en theorie op dit terrein. Die hebben ook geholpen bij de opzet van het eigen veldonderzoek. Het nut van dit veldonderzoek is erin gelegen dat het de ervaringskennis (tacit knowledge) van buurtbewoners en veldwerkers in beeld brengt; kennis die een grote rol speelt in een onderwerp als ‘wat vermag een buurt?’. Het veldonderzoek is er om langs kwalitatieve inductie te komen tot concrete bevindingen over het onderwerp. Het veldonderzoek bestaat uit een bevraging van een diversiteit van personen omtrent buurtbeleid en buurtinitiatieven. Een projectteam interviewde van september 2003 tot mei 2004 belangrijke ‘spelers’, ‘liep mee’ met de buurtwacht, bezocht buurtactiviteiten en wijkpanels, zat aan bij buurtvergaderingen, enzovoort. In totaal ging het om circa 170 interviews met ruim 300 gesprekspartners. Dit veldonderzoek is verantwoord in 28 casusbeschrijvingen van buurtinitiatieven en buurtbeleid. De onderzoekers beschrijven wel (bewust) de best practices. Dit doet wel afbreuk aan de veralgemeenbaarheid van de bevindingen, maar anderzijds hebben de auteurs niet de bedoeling om te veralgemenen.
׀62 ׀
> 3.5.
Besluit
Ter afsluiting van de onderzoeken naar lokale participatie in Nederland, grijpen we nog eens terug naar de dimensies die we bij de start van het rapport hebben opgesomd. Denters
Wagenaar Verklarend: hoe werkt burgerbestuur?
Definitie participatie
Exploratief – Wat bestaat er aan onderzoek in Nederland? Breed: politiek en civiel
Schaal
Stad, wijk, buurt
Wijk
Onderzoeksvragen
4 centrale onderzoeksvragen rond twee concepten: burgerparticipatie en burgerzin Hij gaat na hoe de twee centrale concepten warden onderzocht in Nederlandse onderzoeken Kwalitatief (literatuurstudie) Secundaire analyse van bestaande data Weinig systematisch onderzoek naar burgerparticipatie en burgerzin in Nederland
3 centrale onderzoeksvragen: wat is burgerbestuur en hoe werkt het? Wat zijn de effecten daarvan? Hij definieert burgerbestuur en onderzoekt dan deze projecten die daar specifiek betrekking op hebben
Doel van de studie
Operationalisering
Methodologie Dataverzameling Resultaten
‘Burgerbestuur’ –Spontaan burgerinitiatief
Kwalitatief (casestudies) Interviews, literatuuranalyse Burgerbestuur kan probleemoplossend zijn omwille van vier kenmerken: pragmatisme, communicatieve ruimte, integratie en positieve gerichtheid
׀63 ׀
Pröpper et al.
WRR
Beschrijvend: hoe is de participatiesituatie in Leiden en Dordrecht? Eng: politieke participatie, gericht op de publieke zaak
Verklarend
Schaal
Stad
Buurt
Onderzoeksvragen
1 centrale onderzoeksvraag: Wat zijn de succesfactoren van inspraak en andere vormen van burgerparticipatie die van invloed zijn op de kwaliteit van besluitvorming en de tevredenheid van burgers?
1.Kunnen activiteiten in buurten bijdragen aan de aanpak van alledaagse leefbaarheidsvraagstukken die mensen ondervinden? 2.Kunnen buurt-initiatieven en buurtbeleid bijdragen aan het versterken van het sociaal en politiek vertrouwen? 3.Hoe kan een buurtbeleid het beste vorm en inhoud krijgen?
Operationalisering
Hij operationaliseert het concept adhv een analyse van participatieprocessen (mbv het normenkader) Kwantitatief en kwalitatief Interviews, survey, literatuuranalyse: triangulatie
Inductief (theoretische aannames omtrent de buurt nagaan in de praktijk)
Doel van de studie Definitie participatie
Methodologie Dataverzameling
׀64 ׀
Breed
Kwalitatief Interviews
Resultaten
Bouwstenen voor participatieve infrastructuur zijn in beide steden gelegd. De formele inspraak en participatie is goed georganiseerd. Informele participatie is meer ad hoc.
1. Buurinitiatieven dragen bij tot de aanpak van leefbaarheidsproblematieken 2. Draagt bij tot het sociaal vertrouwen, relatie met politieke vertrouwen is niet zeker 3. 6 beleidsaanbevelingen
Tabel 6: Een overzicht van de Nederlandse onderzoeken Ieder onderzoek heeft zijn eigen finaliteit. Het is dan ook niet verwonderlijk dat er geen overeenkomst is tussen de onderzoeken over de verschillende dimensies heen. Toch hebben deze onderzoeken ons al heel wat bouwstenen aangereikt om zelf aan de slag te gaan. We denken hierbij aan de triggers voor participatie, procesfactoren van burgerbestuur (Wagenaar); normenkader voor lokale participatie (Pröpper et al.), de definitie van participatie (Denters), het belang van de buurt (WRR).
׀65 ׀
4. Onderzoek naar lokale participatie in het VK > 4.1.
Local political participation: the impact of rules-in-use
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539561. > 4.1.1.
Beschrijving van de studie
Lowndes et al. stellen dat politieke participatie door de sociaal economische situatie (financiële toestand, studies en burgerlijke competenties/waarden), de aanwezigheid van sociaal kapitaal (relaties/netwerken/verenigingsleven en vertrouwen) en de rules-in-use (zowel formele als informele regels) wordt beïnvloed. De auteurs onderzoeken vooral de rules-in-use. Immers, de sociaal economische situatie van een individu en zijn sociaal kapitaal zijn niet zo gemakkelijk rechtstreeks te beïnvloeden maar de rules-in-use wel. In hun artikel gaan ze na hoe deze drie variabelen interageren en hoe deze de context voor lokale participatie beïnvloeden. Meer specifiek onderzoeken ze wat de impact van de rules-in-use op de politieke participatie is. Om dit te onderzoeken, selecteerden ze acht contrasterende ‘local authority areas’ op basis van de sociaal economische situatie (meetbaar door deprivatie-indicatoren), sociaal kapitaal (gemeten door middel van een proxy) en institutioneel design. Om dat laatste te meten, baseerden de onderzoekers zich op drie datasets over democratische innovatie. Dat waren de initiatieven die lokale autoriteiten namen om participatie te bevorderen, de initiatieven om meer kiezers naar de stembus te krijgen en de hervormingen aan het politieke leiderschap. Er werd dan een postenquête gedaan in de 8 betreffende gebieden. Deze data werden gebruikt om algemene beschrijvende statistieken te genereren die toelaten het participatiegedrag en sociale attitudes in elk gebied te bekijken en te vergelijken. Daarna werd er kwalitatief onderzoek gedaan in de 8 gebieden. Tussen de 20 & 30 interviews werden gehouden in elk gebied met respondenten uit de vrijwilligerssector, lokale handelaars, media, politici, ambtenaren, burgers… In elk gebied werden ook nog eens twee focusgroepen georganiseerd met gemeenschapsactivisten en frontline
׀66 ׀
ambtenaren. Terwijl indicatoren van de ‘democratische innovatie index’ iets vertelde over de formele structuren, was het kwalitatief onderzoek er om de effectieve rules-in-use te onderzoeken.
Tabel 7: De acht contrasterende lokale entiteiten Bron: Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539561. De auteurs stellen vast dat ‘relatief rijk Sutton’ het hoogste scoort op democratische innovatie terwijl het armere Hull het laagste scoort op de participatie-index. Dit is een bevestiging van de these rond de sociaal economische situatie (in rijkere gebieden is er meer democratische innovatie). Toch is het verrassend dat Sutton het hoogste scoort op deze democratische innovatie-index terwijl dit niet het rijkste gebied is en ook
׀67 ׀
niet hoog scoort op de aanwezigheid van sociaal kapitaal. Middlesborough, het armste van de acht gebieden, neemt de vierde plaats in op de participatie-index. Het heeft volgens de index wel een hoog sociaal kapitaal. Dat effect van sociaal kapitaal is dus niet eenduidig. Aangezien de SES en sociaal kapitaal geen eenduidige verklaring geven, gaan de onderzoekers de rules-in-use (ofwel instituties of regels) onderzoeken. De onderzoekers gaan dit van dichterbij analyseren door de situatie in Middlesborough en Hull te vergelijken. Deze twee ‘localities’ hebben een gelijkaardige sociaal economische en territoriale situatie. Zoals alle councils staan ze allebei onder dezelfde druk van de centrale overheid om te moderniseren. Ook hebben beide localities een lange geschiedenis van Labour dominantie. In het licht van deze contextuele gelijkenissen zou men dus verwachten dat er een gelijke graad van politieke participatie is in beide steden. Dat is echter niet het geval. Middlesborough heeft een structuur die engagement en participatie van de burger stimuleert. Er zijn nieuwe structuren die de burger aanmoedigen om mee te participeren, er is een georganiseerde vrijwilligerssector, openheid van politici en dergelijke meer. Ondanks recente veranderingen in de formele politieke structuur (meer decentralisatie en dergelijke) heeft Hull een paternalistische vorm van beleidsvoering. Om dat laatste te illustreren met een uitspraak: ‘the typical councillor’s attitude is ‘come to my surgery and I’ll fix it’. De oorzaak daarvan is volgens de onderzoekers te herleiden tot drie (institutionele) factoren: (1) de veranderingen van politieke constellaties en leiders binnen de lokale entiteit. In Hull is de lokale democratie de laatste 50 jaar quasi onveranderd gebleven (‘extremely stable and very old Labour’)20. Middlesborough daarentegen wordt gekenmerkt door voortdurende wissels van de macht. Vandaar dat de meerderheid steeds actief zoekt naar steun van de gemeenschap. Dit zou dan ook tot gevolg hebben dat er vele vernieuwende initiatieven opkomen. (2) de verschillen in publiek management. In beide councils hebben de ambtenaren een gelijke retoriek inzake participatie van de burger. Maar, het day to day behaviour van de ambtenaren is verschillend. In Hull volgt men nog steeds een traditionele bureaucratische logica. (“In Hull, the tenacity of traditional
20
In 2002 kwamen de liberals aan de macht. Toch stellen de onderzoekers vast dat die stabiliteit nog steeds in het systeem zit.
׀68 ׀
methods of operating endures as the city adapts to encompass new initiatives within conventional practices”). In Middlesborough daarentegen is er “…A long history of managerially led innovation that appears to be imbued within the culture of the organization”. (3) de aanwezigheid van een civic infrastructure. Er zijn gelijkaardige organisaties in Hull en Middlesborough. Er zijn wel verschillen in de graad van coördinatie tussen de verschillende verenigingen, in hun engagement en in hun relatie tot de lokale autoriteit. In Hull blijken er geen arrangementen te bestaan waar verenigingen samen kunnen komen. Ook de steun van de overheid aan dit type verenigingen is beperkt, ongecoördineerd en incrementeel. In Middlesborough heb je het omgekeerde beeld: actieve organisaties gesteund door een overkoepelende umbrella-organisation. > 4.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
De focus van Lowndes is lokale politieke participatie. Ze opteert voor de volgende definitie: “the actions taken by citizens in seeking to influence decisions ultimately taken by public officials and elected representatives at the local level. Such a definition includes within its remit: ‘not only voting and other forms of electoral activity (for example, working in campaigns, making financial contributions) but also contacting public officials, attending protests and getting involved either formally or informally on local issues ’ (Brady et al. 1995, pp. 272–3). Lowndes hanteert hier dus ook de ‘enge’ definitie van lokale participatie. De definitie is gelijk aan de invulling die Denters geeft aan politieke participatie die zowel bestaat uit electorale als non-electorale participatie. Civiele burgerparticipatie wordt hier niet onderzocht. Institutionele factoren Wanneer Lowndes et al. het hebben over instituties, bedoelen ze dat niet in de zin van ‘organisaties’, maar als onderliggende regels die het gedrag van mensen leiden en beperken. Instituties bepalen het gedrag van de lokale actoren (verkozenen, ambtenaren, gemeenschapsleiders, activisten van drukkingsgroepen en individuele burgers) door bepaalde actiemogelijkheden (hier: formele en informele participatie-initiatieven) meer of minder mogelijk/aantrekkelijk te maken. Of zoals Ostrom (1999) het stelt: ‘Rules
׀69 ׀
are prescriptions that define what actions (or outcomes) are required, prohibited or permitted, and the sactions authorized if the rules are not followed’. Veranderingen in de lokale politieke/ambtelijke sfeer zijn van invloed op de bestaande routines en kunnen dan ook de logic of appropriateness wijzigen. Het onderzoeken van die instituties kan dus klaarheid geven over de participatiemogelijkheden in een lokale entiteit. Het is nu net dat wat Lowndes et al. hebben gedaan. De verdienste van dit onderzoek is dat de rules-in-use (instituties) ook de latente en ongeschreven factoren in kaart brengt die van grote invloed zijn op de ‘participatiecultuur’ in een stad, zoals politiek leiderschap, ambtenarencultuur en burgerinfrastructuur. De onderzoekers gaan dus voorbij aan de formele instituties (zoals de organisatie van het lokaal bestuur, de relatie tussen de lokale en de centrale overheid, de centralisatiegraad, het kiesstelsel en dergelijke meer. Lowndes - Verandering van wacht/coalitiewissel - Openheid van de politici tav participatie (‘cultuur’) - Politiek leiderschap 2. Ambtelijk Public management - Vrijheid/autonomie van de ambtenaar om te ‘doen - Opbouwen van partnerships - Visie van de ambtenaar op de burger - Invloed van NPM 3. Burger Civic infrastructure - Umbrella organisations (relatie tussen de organisaties en met de lokale overheid) Tabel 8: Institutionele factoren uit het onderzoek van Lowndes 1. Politiek
׀70 ׀
Political parties and political leadership
Methodologische aanpak De case studies (acht localities) werden geselecteerd op basis van kwantitatieve gegevens (zie hierboven). Lowndes et al. trekken hun onderzoek wijd open door er expliciet de sociaal economische situatie en het sociaal kapitaal erbij te betrekken. Door de selectie van hun onderzoekseenheden afhankelijk te maken van de SES, sociaal kapitaal en het institutionele design geven ze een sterk fundament aan haar onderzoek. Ze kunnen er wel de verschillen naar participatie binnen een lokale autoriteit (zoals gesteld bij Denters en Wagenaar dat er verschillende buurten/wijken zijn in een stad) niet mee ‘vatten’ maar zoals ze zelf opmerken: ‘inter-authority variation is greater than intra-authority difference’. Het kwalitatieve onderzoek maakt het echter mogelijk om in de diepte te duiken en te zien hoe de regels ‘in de praktijk’ zich afspelen en een invloed uitoefenen op de participatiecultuur. Zo wijst Lowndes op het feit dat de retoriek omtrent de rol van ambtenaren in het participatieproces totaal anders is dan de realiteit in Hull. Deze realiteit haalde ze naar boven door middel van kwalitatief onderzoek. Lowndes et al. stellen ook heel expliciet dat grote surveys de impact van de institutionele regels niet kunnen meten. Ze pleit er dus voor om de institutionele karakteristieken van lokale participatie via kwalitatief onderzoek te onderzoeken Participatie kan werkelijk worden gestimuleerd Het artikel van Lowndes toont ook aan dat lokale autoriteiten een andere participatiecultuur kunnen creëren. Hoewel er altijd een graad van padafhankelijk is, kunnen actoren de institutionele sporen in een nieuwe richting zetten. In heel diverse localities (Sutton, Middlesborough en East Hampshire) zijn lokale politici, ambtenaren en burgers erin geslaagd om meer openheid te krijgen ten opzichte van participatie: “this research has a positive message for policy makers and practitioners: public authorities can make a big difference to participation by giving people the incentives to mobilize”. Fung & Wright (2004) bevestigen in hun artikel ‘Empowered democratic governance’ de idee dat participatie kan worden beïnvloed door
׀71 ׀
institutionele regels. Uiteraard is er ook een (mogelijke) keerzijde aan dit optimisme. Zo speelt bijvoorbeeld de schaal van een stad ook een rol.
> 4.2.
The local political elite
Copus, C. (2006). Public participation in local representative democracy: exploring a tension and evaluation practices through assessing the perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P. Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIY-Politics. Brugge: Vandenbroele. Pp. 239-276. > 4.2.1.
Beschrijving van de studie
Wanneer er over de effectiviteit van lokale participatie wordt gesproken, dan kijken onderzoekers meestal vanuit het gezichtspunt van de burger. Wat vindt hij/zij van participatie? Echter, de lokale politieke elite kan daar een heel ander beeld van hebben, en het is naar dat beeld dat Copus op zoek gaat. Engelse raadsleden moeten immers enerzijds loyaal zijn aan hun partij en anderzijds dienen ze ook rekening te houden met hun kiezers (januskop). Zolang de twee opinies van beide groepen samengaan, is er geen probleem. Wanneer de wensen van een groep echter anders zijn dan van een andere groep, dan is er een ‘representatiecrisis’. Input van burgers zorgt dus automatisch voor meer spanningen. Copus heeft drie onderzoeksvragen: (1) Wat is de houding van de lokale politieke elite tegenover participatie? (2) Wat is hun idee over de instrumenten die de burgers hebben? (3) Wat beoordelen zij als effectieve participatie methoden? Om een antwoord te geven op deze onderzoeksvragen, kan hij terugvallen op een longitudinale dataset. Er werd een enquête uitgevoerd onder raadsleden over aspecten van lokale representatie in 1994 en herhaald in 2004. Een andere enquête omtrent hetzelfde thema werd uitgevoerd in 2003/2004 en opnieuw in 2005/2006. Met betrekking tot de eerste vraag, toonde het onderzoek aan dat de raadsleden –van alle partijen, maar vooral van de Liberal Democrats & Labour- het goed vinden dat de burgers een ‘zeg’ hebben in de besluitvorming. De conservatives waren het minst enthousiast. Echter, ze zijn het er allemaal over eens dat de ultieme beslissing nog altijd bij de
׀72 ׀
politieke elite hoort te liggen. Lokale participatie heeft louter een informerende functie. “The councillor’s party affiliation is a ‘uniquely powerful discriminator’ towards the issue of citizen say in local government” (Widdicombe Committee, 1986). Maar: “Councillors of all parties clearly draw a boundary between citizen input to local government and their own position as the final decision-makers over local issues”. De tweede en de derde onderzoeksvraag lopen in feite in elkaar over. De survey indentificeerde vijf manieren waarop een burger kon participeren: (1) politieke druk (bv. Het bezetten van gebouwen), (2) direct contact (tussen de burger en de bestuurder), (3) indirect contact via een ombudsman bijvoorbeeld, (4) electorale druk en (5) overheidsgesteunde participatie-initiatieven (focusgroepen, burgerpanels, buurtcomités). Bij de vraag wat het meest effectieve instrument is (effectief in de betekenis van ‘invloed hebben op’) valt het op dat de antwoorden over de partijgrenzen heen gelijklopen. Raadsleden stellen dat aanvaardbare en legitieme vormen van politiek protest de beste manier zijn om invloed uit te oefenen. Ze verwerpen demonstraties of bezettingen. Direct contact met de lokale raadsleden is volgens de politieke elite het ‘allerbeste’. Doorheen de tijd zijn de houdingen van raadsleden relatief onveranderd gebleven. Zelfs raadsleden met een sterk geloof in de kracht van participatie, geven toe dat ze ‘in the end’ toch steeds terugkeren naar de standpunten van hun partij. Burgerbetrokkenheid in lokale politiek creëert een spanning in een bestaand, representatief systeem. Het is een uitdaging voor de verkozenen. Maar uiteindelijk hebben zij (‘de elite’) nog altijd het laatste woord in een klassiek representatief systeem. Zolang participatie van de burger voor hen niet te bedreigend is, kan het dus. Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden Het artikel van Copus is van een heel andere orde. Hij gaat specifiek in op een interessante vraag: hoe staan lokale verkozen politici tegenover participatie? De artikels omtrent lokale participatie buigen zich meestal over de burger en de mogelijkheden die deze krijgt om inspraak te verkrijgen in het beleid.
׀73 ׀
Participatie-instrumenten ten opzichte van politici Copus verengt participatie en druk op de overheid tot politieke participatie (zowel electoraal als non-electoraal). Hij heeft het ook enkel over participatie met verkozen leden. Copus hanteert een nauwe definiëring van de term openbaar bestuur.
Burgers
verkozenen
Figuur 4: Enge interpretatie van de term ‘openbaar bestuur’ Interessant in zijn onderzoek is dat hij de middelen die de burger heeft ten opzichte van een bestuurder/politieke partij concreet gaat invullen. De burger kan volgens Copus op vijf verschillende manieren ‘participeren’ ten aanzien van lokale politici: (1) politieke druk, (2) direct contact met een verkozene, (3) indirect contact met een verkozene, (4) electorale druk en (5) het bestuur dat initiatieven neemt.
׀74 ׀
Political pressure Form a campaign group
Submit a petition
Leaflet campaigns
Letter writing campaign
Organise/attend public meetings
Local press, TV, and radio for publicity Delegation to ruling party group meeting Delegation to full council
Direct contact Group contact with own local councilor Individual contact with own local councilor Group contact with council leader Individual contact with council leader Group contact with executive member Individual contact with executive member Group contact with council officer Individual contact with
Indirect contact Contact the ombudsman
Electoral pressure Campaign for a sitting councilor during an election Join ruling political party
Council sponsored Citizen juries
Contact district auditor
Joint opposition political party
Citizens panels
Take the council to court
Vote agains council ruling group at election time Stand candidates at election
Deliberative opinion polls
Referendum
Neighbourhood committees
Contact local MP
Contact a govt department Contact a minister
Focus groups
Community forums
׀75 ׀
Attend a protest demonstration or march
council officer Use informal social links with a councillor
Disrupt council meeting Occupy council buildings Tabel 9: Participatie-instrumenten Aandacht voor institutionele factoren In hoofdstuk 2 komt naar voren dat op centraal niveau de Labour partij meer open staat tegenover participatie op lokaal niveau dan de Conservatives. Copus stelt vast dat op lokaal niveau dit ook een feit is. Partij-affiliatie is een predictor voor de openheid tegenover burgerbetrokkenheid. Het is wel duidelijk dat alle lokale politici een grens stellen: zij hebben de uiteindelijke beslissingsmacht. Verder is ook het soort instrument dat de burger hanteert belangrijk (mondeling contact blijkt zo meer vruchten af te werpen dan illegitieme instrumenten). Wij brengen dit voorlopig onder de noemer van ‘institutionele factoren’.
׀76 ׀
1. Politiek
Political parties and political leadership
2. Ambtelijk
Public management
3. Burger
Civic infrastructure
Lowndes - Verandering van wacht/coalitiewissel - Openheid van de politici tav participatie (‘cultuur’) - Politiek leiderschap Vrijheid/autonomie van de ambtenaar om te ‘doen - Opbouwen van partnerships - Visie van de ambtenaar op de burger - De invloed van NPM
Copus - Partijkleur
- Umbrella organisations (relatie tussen de organisaties en met de lokale overheid)
- Soort instrument
Tabel 10: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken
׀77 ׀
> 4.3.
Trends in public administration
Lowndes et al. schrijven twee delen over ‘trends in public administration’: local government perspectives (I) en citizens’ perspectives (II). We bespreken beide studies, aangezien deze nauw met elkaar zijn verbonden. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205-222. Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2): 445-455. > 4.3.1.
Beschrijving van de studies
> 4.3.1.1. Part 1: Local Government Perspectives De “White Paper on Modern local government: in touch with people” stelt: “The Government wishes to see consultation and participation embedded into the culture of all counties…’ Dit statement suggereert dat er de wens is om de cultuur van lokale besturen ingrijpend te wijzigen richting meer en betere participatie. De doelstelling met dit artikel van Lowndes et al. is tweeledig: enerzijds een up-to-date overzicht te geven van de aard en het soort publieke participatie in lokale besturen via een survey over alle lokale besturen en anderzijds de meningen en ideeën van lokale autoriteiten in kaart te brengen. In 1998 werd een vragenlijst verstuurd naar de chief executives van alle lokale autoriteiten die vragen bevatten rond het gebruik van participatie-instrumenten. De vragenlijst onderzocht ook de perceptie van de factoren die participatie wel dan niet stimuleerden. Naast deze survey, gebeurde er ook nog case-study onderzoek in 11 lokale autoriteiten aan de hand van diepte-interviews met respondenten die participatieinitiatieven initieerden en/of ontwikkelden21.
21
De cases zijn beschreven in een vorig onderzoek van Lowndes et al.: Lowndes, V. et al. (1998). Enchancing public participation in local government: a research report. London: DETR.
׀78 ׀
Uit onderstaande figuur blijkt dat vooral de “consumerist methods” (ombudsdienst, opinion polls) worden gebruikt om de burger te consulteren. De onderzoekers zien dit als een klantgerichte benadering die werd aangemoedigd door de Conservatieven in de jaren 1980, begin jaren ’90. Ook de traditionele methodes (hoorzittingen, rondsturen van info) blijken veel gebruikt. De innovatieve methodes worden weinig toegepast. Nog niet de helft van de gemeentes had een focusgroep georganiseerd (zie tabel hierboven). Bij disaggregatie van de data valt het op dat de urban councils meer participatie-initiatieven ondernemen dan de district councils (doorgaans een kleiner grondgebied en minder bevolkt dan de urban councils). De district councils gebruiken ook duidelijk minder innovatieve methodes dan de steden. De redenen daarvoor zijn niet duidelijk (minder budget? Minder bronnen om te experimenteren?). Wanneer er wordt gecontroleerd voor ‘de politieke partij die aan de macht was’, stelt men zeer weinig verschil vast tussen de drie grote partijen (Dit is toch enigszins in tegenspraak met de vaststellingen van Copus die stelt dat de politieke kleur een predictor is voor de houding van verkozenen tegenover participatie). Wel wordt er vastgesteld dat bij het ontbreken van duidelijk politiek leiderschap, er significant minder participatie-initiatieven werden ondernomen. Algemeen kan worden vastgesteld dat het aantal participatie-initiatieven is gestegen. De moderniseringsagenda heeft zowel de traditionele participatiemethodes verder gestimuleerd als het experimenteren met de meer innovatieve instrumenten. De lokale overheden stonden duidelijk open voor dergelijke initiatieven.
׀79 ׀
Figuur 5: Participatie-arrangementen opgezet door de overheid
Bij de vraag waarom de lokale overheden participatie-initiatieven ondernemen, was het antwoord tweeledig: enerzijds benadrukken veel respondenten het belang van het inwinnen van de gezichtspunten van de burgers om zo tot betere beslissingen te komen. Anderzijds wordt het aanzien als een middel om tot betere dienstverlening voor de burger te komen. Doelen zoals ‘empowerment van de burger’ en dergelijke meer worden niet als eerste reden vernoemd. De redenen waarom men niet tot participatie over gaat waren gebrek aan middelen, gebrek aan tijd en gebrek aan interesse vanuit de burger. Vandaar dat het volgens de onderzoekers noodzakelijk is dat bestuurders niet enkel opportuniteiten tot participatie creëren, maar dat ze ook de burger stimuleren om te participeren. Als negatief punt aan participatie, vermelden de lokale overheden de te hoge verwachtingen van burgers en de vertraging van het besluitvormingsproces. Bij de vraag naar de impact van participatie wordt er gesteld dat de burger niet de enige beïnvloedende factor was in het ׀80 ׀
besluitvormingsproces. Lowndes et al. stellen zelfs vast dat participatie slechts weinig impact heeft op het beleid, want ‘it is the elected member’s role to decide what weight to give to the results of community consultation alongside other factors, such as available sources, statutory requirement and the views of partner organisations’. Deze lage impact vinden de onderzoekers geen probleem zolang de uiteindelijke beleidsbeslissingen maar naar het publiek toe duidelijk worden gemaakt. De survey toonde aan dat er heel wat beweegt rond participatie bij lokale besturen. Deze groei is volgens hen niet enkel te verklaren door de opgelegde moderniseringsagenda. Het demonstreert eerder een ‘ownership’ die autoriteiten zich eigen hebben gemaakt en de wil om participatie te bevorderen. > 4.3.1.2. Part 2: citizens’ perspectives Het voorgaande besproken artikel van Lowndes et al. toonde aan dat er een stijging was van het aantal participatie-instrumenten/initiatieven. Verder wezen de onderzoekers er ook op dat deze initiatieven niet altijd werden gesteund door het ‘publiek’/de burger. Vandaar dat de onderzoekers nog een stap verder willen zetten en de ideeën van de burger omtrent participatie in kaart brengen: ‘waarom participeren burgers? En waarom participeren ze niet?’ Aan de hand van 30 focusgroepen in 11 contrasterende local authorities werd er gepeild naar de mening van de burger. De onderzoekers wilden een zo divers mogelijke focusgroep: ook de traditioneel uitgesloten groepen wilde men in de gesprekken betrekken: allochtonen en kansarmen. Elke focusgroep had 10 participanten en duurde ongeveer anderhalf uur. Er waren vier types van focusgroepen: • • • •
‘Participators’: mensen die participeerden in lokale initiatieven ‘Activists’: mensen van vrijwilligersorganisaties en buurtcomités Young people: jongeren van plaatselijke scholen en jongerengroepen ‘Ordinary citizens’: toevallig geselecteerde participanten
׀81 ׀
Twee van de vier focusgorepen hadden dus (enige) weet of contact met het lokale bestuur. De twee andere focusgroepen stonden verder af van het lokale bestuur. Waarom participeren burgers? Uit de focusgroepen blijkt dat mensen vooral participeren ‘on the issues that mattered’. De domeinen die het meest werden opgenoemd waren: omgeving, speelpleinen, planning en gezondheid. De opgenoemde domeinen varieerden van respondent tot respondent, afhankelijk van de eigen ervaringen van de mensen (zo noemden jonge ouders vooral speelgelegenheid op als belangrijk). Verder valt het op dat mensen zich onbewust zijn van de bevoegdheden van een lokaal bestuur22. Ten tweede is de idee dat mensen participeren wanneer hun eigenbelang wordt geraakt, bevestigd tijdens de focusgroepen. Zelfs al raakte het hun eigenbelang, dan nog stellen de respondenten dat het moeilijk is om blijvende inspanningen te leveren om te participeren. De respondenten wijzen op de ‘natuurlijke leiders’ in de wijk/buurt die hun verantwoordelijkheid ‘in hun plaats’ opnemen. Ten derde zijn het mensen die al ‘actief zijn in een vrijwilligersorganisatie en dergelijke’ die het snelst meestappen in participatie-initiatieven. Voor de groepen die verder afstaan bij het lokale bestuur, blijkt het directe contact een grote rol te spelen bij de beslissing om al dan niet te participeren. Ten vierde blijken een aantal incentieven participatie te stimuleren: (1) intangible benefits of participation (men is op de hoogte, men ‘weet’ meer, grotere gemeenschapsidentificering) en (2) het leerproces (burgers die al hadden geparticipeerd, benadrukten steevast wat ze hadden ‘geleerd’)23. Ten vijfde stellen de onderzoekers vast dat een diversiteit van methodes nodig is om zo een diversiteit aan mensen ‘te betrekken’. Waarom participeren burgers niet? Een eerste reden blijkt de negatieve idee die men heeft over het lokale bestuur. Vooral de groepen die verder afstonden van het lokale bestuur, hadden dat gevoel. Ten tweede blijken de niet-participanten dikwijls niet op de hoogte van de kansen en
22
23
Interessant maar minder relevant voor ons onderzoek is de vaststelling dat mensen maar een geringe kennis hebben van de bevoegdheden van lokale besturen. Bijvoorbeeld: “people suggested that their councils should consult on ‘the state of the hospitals’ and on ‘dealing with pedophiles’ for example. Leerprocessen: ‘we saw how complicated it all is’ – ‘It’s not just a case of “the council’s usesless”, we realised it is a hard job’.
׀82 ׀
mogelijkheden om te participeren. Ten derde blijkt dat mensen ook het gevoel hebben dat zelfs indien ze zouden participeren, er toch niet naar hen zou worden geluisterd (“They are prepared to listen but then they do what they want”). Ten vierde blijkt er onder non-participanten ook een gevoel te zijn van ‘it’s not for people like me’. Dit onderzoek gaat in tegen de idee dat de burger ‘apathisch’ staat tegenover participatie. Ze geven dan ook nog volgende ‘aanbevelingen’ mee: • • • • • • •
Ground consultation in good ‘customer care’ Address the stated priorities of local residents and involve all relevant agencies Mobilize and work through local leaders (informal and formal) Invite or actively recruit participants, rather to wait for them Employ a repertoire of methods to reach different citizen groups Recognize citizen learning as a valid outcome of participation Show results by linking participation initiatives to decision making, and keeping citizens informed of outcomes
> 4.3.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
We bespreken niet elk artikel afzonderlijk, maar nemen deze twee artikels mee als één geheel. Het unieke aan deze twee artikels is uiteraard dat de local government perspectives met de citizens’ perspectives worden verbonden. Dat levert heel wat informatie op. Institutionele factoren De auteurs halen tal van variabelen aan die het participatieproces beïnvloeden. Eerst en vooral is er de Moderniseringagenda die de lokale overheden heeft gestimuleerd om participatie-instrumenten in te zetten. Ten tweede biljkt ook dat de lokale besturen een soort van ‘eigenaarschapgevoel’ hebben over het thema participatie. Ze percipiëren zich als het bestuur dat deze veranderingen ‘moet’ doorvoeren. Uit het artikel citizens’ perspectives blijkt dat burgers het snelst gaan participeren als er in hun eigenbelang wordt geraakt (NIMBY) of als het gaat om zaken die hun rol beïnvloeden (als ouder, als werkoze, als senior in een wijk
׀83 ׀
bijvoorbeeld). De invloed van local leaders in een buurt of wijk mag ook niet worden onderschat. En het feit dat mensen zien dat hun rol van betekenis is (eigenaarschap) is van doorslaggevend belang.
׀84 ׀
SOCIOLOGISCHE FACTOREN 1. Politiek
2. Ambtelijk
Lowndes
Copus
Political parties and political leadership
- Verandering van wacht/coalitiewissel - Openheid van de politici tav participatie (‘cultuur’)
- Partijkleur
Public management
- Vrijheid/ autonomie van de ambtenaar om te ‘doen’ - Opbouwen van partnerships - Visie van de ambtenaar op de burger
Lowndes Part I & Part II -Moderniseringsagenda - Mate van invloed die bestuurders willen geven aan burgers - Ownershipsgevoel van politici - Actieve recrutering van participanten - Blijvende opvolging van de projecten/buurten en blijvend informeren van de burger
׀85 ׀
3. Burgers
4. Overige
Civic infrastructure
- Umbrella organisations (relatie tussen de organisaties en met de lokale overheid)
- Soort instrument
SES
SES
Sociaal kapitaal
Sociaal kapitaal
Opleidingsniveau Inkomen Ras
Opleidingsniveau Inkomen Ras Leeftijd
INDIVIDUELE FACTOREN
Tabel 11: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoeken
׀86 ׀
- Beleidsdomein (‘what matters’) - Local leaders - Ownership van de burger - Incentieven -Schaalniveau (Urban council versus district council)
Als we deze tabel van naderbij bekijken, dan blijkt het concept ‘ownership’ (eigenaarschap) voor zowel politici, als ambtenaren als burgers van groot belang te zijn. Politici zouden meer initiatief tot participatie nemen als ze het gevoel hebben dat participatie echt wel hun bevoegdheid is. Burgers zouden meer participeren als ze het gevoel krijgen dat hun inbreng er werkelijk iets toe doet en als ze zich verantwoordelijk voelen voor een bepaalde plek. Classificering van instrumenten De classificering van instrumenten van Copus is gericht op de verkozene. Lowndes trekt het meer open door alle soorten participatie-instrumenten te betrekken. Ze hebben 19 instrumenten geclassificeerd in 5 categorieën. (voor een overzicht van mogelijke participatie-instrumenten, zie bijlage 2). •
•
•
• •
Consumerist methods: forms of participation which are primarily customer-oriented in their purpose and are mainly concerned with aspects of service delivery (complaints schemes, satisfaction surveys, other opinion polls) Traditional methods: methods which have a long history of use in local government and are traditionally associated with public participation (public meetings, consultation documents, co-option to committee, Q & A sessions) Forums: activities which bring together users of particular services, residents of an area, individual concerned with specific issues or those with a shared background or interest on a regular basis (Service users, area/neighborhood, issue, shared interest) Consultative innovations: new methods which seek mainly to consult citizens on particular issues rather than to engage them in sustained dialogue (interactive web site, citizen’s panel, referendum) Deliberative innovations: new methods which encourage citizens to reflect upon issues affecting them and their communities through some form of deliberative process (focus groups, community plan, visioning exercise, user management, citizen’s juries)
Criteria om een bepaald instrument te kiezen De onderzoekers stellen vast dat de urban councils meer initiatieven tot participatie nemen dan de districtsraden. De schaal speelt dus een rol. Ze
׀87 ׀
wijzen een aantal criteria aan die van belang kunnen zijn om als overheid bepaalde participatie-instrumenten te selecteren. • • • • •
•
Kost Duur van de het instrument (Incidenteel, langdurig, permanent) Groepsgrootte (aantal participanten) Mate van invloed die men wil geven (vanuit de bestuurderskant) Opbrengst/welk doel beoogt men met het instrument (verhogen van cohesie? Komen tot consensus? Inzicht verkrijgen in wat er leeft in de wijk? Kennis verrijken? Ideëen genereren? Ervaringsuitwisseling? Imago? Draagvlakverwerving?) Schaalniveau (Wijk? Buurt? Stad?)
> 4.4.
Besluit
We hebben de vier onderzoeken uitgebreid besproken. Bij de interpretatie van de data dienen we wel de specifieke Engelse situatie in het achterhoofd te houden. De partij-affiliatie is er meer van invloed dan in de andere besproken landen. Dit komt in zowel de onderzoeken van Lowndes et al. als in het onderzoek van Copus naar voor. Lowndes et al. wijzen wel nog op de stabiliteit van een regime – een stabiele lokale meerderheid zou minder participatie-initiatief nemen. Interessant is ook het onderzoek van Lowndes naar omtrent de ‘citizens’ perspectives’. Mensen participeren vooral als er in hun eigenbelang is geraakt (NIMBY) of als er incentieven aan vasthangen.
׀88 ׀
Doel van de studie Definitie participatie Schaal
Lowndes (rules) Verklarend Eng (politieke participatie) Lokale entiteiten
Copus Beschrijvend Eng (politieke participatie) Lokale entiteit
Onderzoeksvragen
Wat is de impact van de rules-in-use op de politieke participatie?
3 centrale onderzoeksvragen: (1) Hoe staan lokale politici tegenover participatie? (2) wat is hun idee over de instrumenten van burgers? (3) Wat beoordelen zijn als effectieve participatiemethodes?
Operationalisering
Stemgedrag, rechtstreeks contact met politicus, deelname aan een campagne…
Participatie wordt gemeten door politieke druk, direct contact, indirect contact, electorale druk en opgezet door het bestuur
Methodologie
Kwalitatief en kwantitatief Case studies aan de hand van interviews, focusgroepen, survey Rules-in-use matter!
Kwantitatief
Dataverzameling Resultaten
Longitudinaal: surveys in 1994 en 2003, 2004 en 2006. (1) the councillor’s party affiliation is a uniquely powerful discriminator (2) Burgers kunnen op vijf manieren participeren maar (3) raadsleden stellen dat legitieme vormen het meest effectief is.
׀89 ׀
Doel van de studie Definitie participatie Schaal Onderzoeksvragen
Operationalisering Methodologie Dataverzameling Resultaten
Lowndes (government) Beschrijvend Eng
Lowndes (citizen) Verklarend Eng
Lokale entiteit 1. overzicht geven van de aard en het soort publieke participatie in lokale besturen 2. de mening en ideeën van verkozenen in kaart brengen Lokale initiatieven om participatie te bevorderen. Kwantitatief en kwalitatief
Lokale entiteit 1. Waarom participeren burgers? 2. Waarom participeren burgers niet?
Survey en case study onderzoek (diepteinterviews) 1. Veel nieuwe en diverse participatieinstrumenten op lokaal niveau, vooral consumerist methods. 2. Lokale overheden zetten participatieinitiatieven op om zo beter op de hoogte te zijn van de beslissingen van de burger.
Focusgroepen
Niet strikt gedefinieerd in de paper… Kwalitatief
1. Mensen participeren als het henzelf aanbelangt, als er een incentief voor is. 2. Mensen participeren niet: negatieve idee over het lokaal bestuur, niet op de hoogte van de mogelijkheden om te participeren, niet het gevoel dat er naar hen wordt geluisterd, it’s not for people like me
Tabel 12: Overzicht van de Engelse onderzoeken
׀90 ׀
5. Onderzoek naar lokale participatie in de VS > 5.1.
Assessing public participation in US cities
Wang, X. (2001). Assessing public participation in US cities. Public performance & Management Review, 24(4): 322-336. > 5.1.1.
Beschrijving van de studie
In dit aritkel staan drie onderzoeksvragen centraal: ‘(1) How much public participation occurs in US municipal governments? (2) What are the possible causes of participation? En (3) What are the possible impacts of participation on governmental agencies?’ In tegenstelling tot andere Amerikaanse onderzoeken waar participatie wordt gemeten door het stemgedrag, wordt het concept hier breder geoperationaliseerd. Wang definieert het concept als volgt: ‘public participation is defined as citizen involvement and management decision. Participation occurs when citizens and public officials have participation needs and when participation mechanisms exist’. Wang operationaliseert het concept aan de hand van publieke hoorzittingen, burgerfora, buurtcomités, adviesraden en individuele druk van de burger (door bijvoorbeeld contactopname met politici). Ook focusgroepen, ICT en burgerbevraging maken deel uit van zijn conceptualisering. De onderzoeksvragen worden kwantitatief benaderd aan de hand van een survey. Deze survey werd gestuurd naar alle chief administrative officers in de VS met een populatie van meer dan 50 000 burgers. Naast deze survey werden ook nog een aantal diepte-interviews afgenomen van de respondenten van de survey die hoog scoorden op de participatie-index24. Daar werd er gepeild naar hun praktijken en visies omtrent participatie.
24
Er werden verschillende indexen geconstrueerd. (1) Participation Mechanism Index: scoring van de instrumenten (‘traditionele’ en ‘nieuwe’) in een stad. (2) Function Participation Index: inspraak van burgers in service or management functions (‘In our city, citizens or citizen activists are involved in the follwong city functions’ - bv.zijn de burgers betrokken/in de mogelijkheid om te participeren rond veiligheid in hun buurt). (3)
׀91 ׀
Met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag stelt Wang vast dat de steden een grote diversiteit aan participatie-instrumenten gebruiken. Vooral de ‘traditionele’ instrumenten worden veel gebruikt (hoorzittingen, adviesraden, buurtcomités). Slechts weinig besturen gebruiken suveys, focusgroepen en dergelijke. De participatie kwam vooral voor in volgende domeinen: planning, parken en recreatie en veiligheid. De auteur stelt dat dit niet verbazend is aangezien burgers de directe gebruikers zijn van deze diensten en er ook voor betalen. Participatie in uiteindelijke beleidsbeslissingen was wel beperkt en ‘the public is not involved in making some critical management and service delivery decisions25’. De tweede onderzoeksvraag peilt naar de redenen tot participatie . In onderstaande tabel vind je de resultaten daarvan26.
25
26
Decision Making Participation Index: Zijn burgers echt betrokken bij de eindbeslissing? Een hoge score op de drie indexen duidde erop dat er veel aandacht was voor ‘echte’ betrokkenheid van de burger bij het beleid. De chief executives van deze steden werden nog eens bevraagd. ‘this study found that participation is limited in two areas. The first is in central management functions where expertise, information and knowledge is needed. This finding indicates a more important role played by professional managers in these areas. The second limitation to participation is in decision making. Participation is limited in setting service goals and strategies and in implementing policies. The lack of participation depth in decision making suggests that public involvement in may cities is superficial or conventional’(Wang 2001, p. 333) In deze tabel staat de driedeling van de auteur (zie voetnoot hierboven met de uitleg). Indien er sterretjes staan bij het cijfer, duidt dit op een significant gegeven.
׀92 ׀
Tabel 13: Waarom participatie? De resultaten tonen ook aan dat de ‘grootte’ van het bestuur een (significante) invloed heeft op de graad van participatie. De grootte werd gemeten door het aantal full time ambtenaren. De onderstaande tabel toont aan dat grotere besturen een hogere participatiegraad hebben in participatie in bepaalde beleidsdomeinen (function participation) en hun burgers het meest betrekken bij de finale beslissingen (decision making participation). Een tweede zaak die we kunnen afleiden uit de tabel is dat ‘competitie’ tussen verschillende groepen ook leidt tot meer participatie in de finale beslissing. Dit resultaat bevestigt ook de these van Lowndes dat politieke verdeeldheid bestuurders motiveert om burgers te betrekken bij
׀93 ׀
het bestuur. Ten derde blijkt ook de wil van de ambtenaren van doorslaggevende invloed te zijn op de participatiegraad van de burger27. Tot slot blijkt het bestaan van een ‘interessante agenda’ een belangrijke variabele28. Als men weet dat een bepaald beleidsaspect het publiek kan aanspreken, dan laat men hen ook graag participeren. De derde vraag gaat de impact van participatie op het beleid na. Het gebruik van diverse participatie-instrumenten (hoorzittingen, adviesraden en dergelijke) is gezien als toereikend om tegemoet te komen aan publieke noden/vragen (need identification, need assessment and need satisfactoin), om consensus te bouwen en het vertrouwen (‘public trust of administration: competency, honesty and fairness’) te verbeteren. Verder blijkt uit de resultaten dat besturen die burgers betrekken bij verschillende beleidsdomeinen veel meer in staat zijn om de noden te identificeren29. Het betrekken van burgers bij de finale beslissingen bleek vooral effectief te zijn om consensus te verkrijgen oer doelen, prioriteiten, performantie en dergelijke. Een opvallend resultaat is dat de participatie van burgers in bepaalde beleidsdomeinen (functional participation) en in de besluitvorming (policy decision making participation) niet bijdraagt tot een verhoogd vertrouwen van de burger in de overheid. Paradoxaal genoeg is dit meestal de inzet van de inspanningen die lokale overheden ondernemen omtrent participatie.
27
28
29
De auteur wijst dan ook op het volgende: ‘public servants’ willingness to be accountable appears to encourage participation. This finding suggests that efforts should be made to educated public servants about the necessities and benefits of participation. Reducing public employees’ fear of losing power and control through participation should enhance public involvement’. Een voorbeeld daarvan: a city manager indicated that his city puts 25 residents through a citizen policy academy twice a year. This smaller version of the real policy academy allows citizens to ‘get a flavor of what is like to become a cop and what some of public safety issues are to deal with…’. These residents in the Citizen Police Academy turn around and become enthusiastic participants in government. In other words ‘cities with such involvement were more likely to define customers or clients and their needs than cities without such involvement’.
׀94 ׀
> 5.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Het onderzoek van Wang is gebaseerd op de perceptie over participatie van ‘chief administrative officers’. De meeste respondenten waren city managers (65 %). Dit model is kort toegelicht in het tweede hoofdstuk. In dit model (council-manager/public city manager) kiezen burgers de raadsleden (board of directors) die op hun beurt een stadsmanager aanduiden Deze manager leidt de stad en voert de beleidsmaatregelen van de raad uit. De raad is dominant en is verantwoordelijk voor het uitzetten van de brede beleidslijnen. Er kan een burgemeester zijn maar deze heeft een puur ceremoniële rol te vervullen. Er zijn meer steden met een council-manager systeem maar anderzijds volgen de grootste en belangrijkste steden het mayor-council model. Het onderzoek is gebaseerd op een bevraging van zogenaamde burgemeesters. Een bepaalde groep in het bestuur is bevraagd over hun perceptie omtrent participatie in de stad. Lowndes (2001, part I & part II) wijst op de discrepantie tussen de perceptie van de bestuurder en deze van de burger. De grote verdienste van het onderzoek is dat participatie breder wordt gedefinieerd en onderzocht dan in andere Amerikaanse onderzoeken het geval is. Dit onderzoek definieert aan aantal variabelen die van invloed zijn op de graad van participatie. Indexen De auteur heeft indexen aangemaakt. Een index geeft het verhoudingscijfer om een bepaalde ontwikkeling of stemming weer te geven. Het is dus een indicator. Het onderzoeksinstrument is nog niet vaak gebruikt terwijl het toch een nuttig instrument is om een trend of een ontwikkeling te meten. Het nadeel aan een index is dat eventuele nuances niet naar boven komen. Wang is aan deze beperking tegemoet gekomen door de respondenten te interviewen die hoog scoren op zijn drie aangemaakte participatie-indexen: de participation mechanism index, de function participation index en de decision-making participation index. De eerste index meet het gebruik van participatie-instrumenten in een bepaalde stad. Aan de respondenten wordt gevraagd of hun administratie
׀95 ׀
gebruik maken van geselecteerde participatiemechanismen. De tweede index (function participation index) meet de burgerbetrokkenheid in bepaalde beleidsdomeinen. Aan de respondenten werd gevraagd of burgers particpeerden in publieke veiligheid, planningsprocessen, aanleg van parken, mobiliteit, straatonderhoud, … Kortom, in beleidsdomeinen van de stad. Dit werd beoordeeld op een 5-punten schaal (strongly agree tot strongly disagree). Op basis daarvan kon een index worden aangemaakt per beleidsdomein. De derde index (decision-making index) ging de burgerbetrokkenheid in strategische processen en gemeentelijke besluitvorming na. Er werden, op basis van de literatuur, 9 fases waarin burgers kunnen worden betrokken, geselecteerd (agendasetting, opmaken van doelstellingen, betrokken bij de evaluatie van beleid…). De respondenten duidden aan of de respondenten wel dan niet sterk betrokken waren. We blijven het herhalen: Institutions matter! Hoewel de auteur het zelf niet zo noemt, haalt hij heel wat instituties aan die van invloed zijn op het participatieproces. Heel wat elementen zijn nog niet vernoemd in de vorige studies. • • • • •
׀96 ׀
De grootte van het bestuur (aantal werknemers/ambtenaren). De competitie tussen verschillende groepen in de samenleving (bestuurders, bonden, organisaties). De wil en de openheid van bestuurders en ambtenaren ten opzichte van participatie. Het budget dat men ervoor ter beschikking heeft. Kritische media.
SOCIOLOGISCHE FACTOREN
Lowndes UK
Copus UK
1. Politiek
- Verandering van wacht /coalitiewissel - Openheid van de politici tav participatie (‘cultuur’) - Politiek leiderschap
- Partijkleur
2. Ambtelijk
- Vrijheid /autonomie van de ambtenaar om te ‘doen’ - Opbouwen van partnerships - Visie van de ambtenaar op de burger - Invloed van NPM
3. Burgers
- Umbrella organisations (relatie tussen de organisaties en met de lokale overheid) SES
- Soort instrument
- Beleidsdomein (‘what matters’) - Local leaders - Ownership van de burger - incentives
SES
- Schaalniveau (Urban council versus district council)
Sociaal kapitaal
Sociaal kapitaal
Opleidingsniveau Inkomen Ras
Opleidingsniveau Inkomen Ras Leeftijd
4. Overige
Lowndes Part I & Part II UK -Moderniseringsagenda - Mate van invloed die bestuurders willen geven aan burgers - Ownershipsgevoel van politici - Actieve recrutering van participanten - Blijvende opvolging van de projecten/buurten en blijvend informeren van de burger
Wang US - Competitie tussen verschillende groepen - Budget - Agenda van het lokale bestuur (attractief?) - Willingness van bestuurders - Grootte (aantal) van het ambtelijk apparaat - ‘Willingness’ van ambtenaren
- Kritische media
INDIVIDUELE FACTOREN
Tabel 14: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken
׀97 ׀
> 5.2.
Civic participation in American cities
Marcus, G. Civic participation in American cities. Paper voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de American Political Science Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september 2001. > 5.2.1.
Beschrijving van de studie
Het doel van dit onderzoek is een licht te werpen op de vraag hoe lokale instituties participatie kunnen verhinderen of faciliteren. Door literatuurstudie stelt Markus vast dat vooral de ‘gegoede’ burgers participeren aan het beleid. De ‘minder begoeden (de zogenaamde kansarmen)’ blijken minder tot niet te participeren wat hen het gevoel geeft dat de overheid zich niet voor hen interesseert. Markus vermoedt dat niet enkel persoonlijke karakteristieken van burgers (inkomen, leeftijd, ras, opleiding…) een predictor kan zijn voor participatie, maar dat ook instituties een rol spelen. Dit vormt de aanzet voor zijn eigen onderzoek. Om een zicht te krijgen op de factoren die participatie stimuleren, heeft de onderzoeker vier jaar lang kwantitatieve en kwalitatieve data verzameld in 14 steden in de VS. De data zijn verzameld in 14 grote steden, met een populatie van meer dan 100 000 mensen. Deze steden werden verder nog geselecteerd op basis van de bestaande spreiding van participatiepraktijken30, op basis van geografische ligging31 & steden van verschillende grootte en demografische samenstelling32. In iedere stad werden meer dan 200 interviews gedaan met religieuze en burgerlijke leiders, ambtenaren, reporters, burgers… Een twaalftal meetings, adviesraden en commissies per stad werden bijgewoond. Verder gebeurde er een telefoonenquête bij 400 burgers per stad. Tot slot werden er ook nog een aantal bestaande datasets (de US census, …) betrokken bij het onderzoek. Participatie werd gemeten aan de hand van twee indexen: nietverkiezingsgerelateerde betrokkenheid van burgers (bijwonen van een
30
31 32
Cfr. Onderzoek van Lowndes (2006, impact of rules-in-use) waar ‘democratische innovatie’, naast SES en sociaal kapitaal, een criterium is voor het wel dan niet kiezen van een bepaalde lokale entiteit. Een goede spreiding over de VS. Cfr. onderzoek van Rubenson – met de demografische samenstelling wordt de heterogeniteit van een gebied nagegaan.
׀98 ׀
publieke meeting over de gemeenschap, een ambtenaar of beleidsmaker gecontacteerd, een organisatie gesteund, betoging,..) en verkiezingsgerelateerde activiteiten (geld geven aan een kandidaat, een sticker ter promotie hangen op een zichtbare plaats, een petitie signeren, …) De onderzoeker stelt vast dat demografische variabelen (scholing, inkomen, leeftijd, ras) een invloed hebben op civiele en electorale participatie. Daarmee bevestigt hij de bestaande bevindingen in andere onderzoeken. Ten tweede stelt Markus vast dat ook de ‘attitude’ van de personen een rol speelt. Als het de burger aangaat of als hij zich interesseert in een bepaalde materie, is hij sneller geneigd om te participeren (met ‘attitude’ doelt de auteur op de interesse van de burger, het vertrouwen in de overheid en de medeburgers bedoeld)33. Ook als ze geloven dat hun participatie effectief is/als hun inzet ertoe doet, gaan ze zich sneller engageren. Verder blijkt vertrouwen in de medemens ook een sterke predictor te zijn voor het al dan niet participeren. Ten derde stelt de auteur vast dat: ‘organizations matter more’. Hij analyseert de case van West Side Chicago in de diepte. Ondanks de lage SES en de negatieve houdingen ten opzichte van anderen/medeburgers, blijkt toch dat er heel wat participatie is34. Uit onderzoek blijkt dat de aanwezigheid van sterke gemeenschapsgerelateerde organisaties van groot belang is samen met de aanwezigheid van een aantal instellingen die participatie faciliteren. Deze organisaties communiceren en informeren de burgers waardoor ze zich sterker betrokken voelen. En zoals gezegd leidt betrokkenheid tot meer participatie. Verder geven ze ook een (geduldig) forum aan burgers. Ze doen aan ‘empowerment’. Ze maken mensen bewust van hun kunnen en kunnen ook mensen actief ‘recruteren’35. Ook religieuze instellingen spelen in de VS een grote rol
33 34
35
Bemerk dat deze vaststelling overeenkomt met de bevindingen van Wang (2001). Lowndes (2006) komt tot dezelfde bevinding wanneer ze Hull en Middlesborough bespreekt. Hull heeft, ondanks de lage SES en het lage sociaal kapitaal heel wat bloeiende participatiepraktijken. De beschrijving van ‘organisaties’ lijkt op de functies die worden toegewezen aan het middenveld/burgermaatschappij/civil society. De burgermaatschappij is het geheel van organisaties en bewegingen die door burgers worden beheerd en die een autonome positie innemen tussen de private sfeer, de markt en de overheid. De burgermaatschappij vervult sociale functies (mensen verenigen, emanciperen en versterken van het sociaal kapitaal),
׀99 ׀
wanneer het over participatie gaat. Markus stelt vast dat dit omwille van twee redenen gebeurt: eerst en vooral blijkt dat religieuze instellingen de skills en het netwerk van mensen gevoelig vergroot. Ten tweede zetten religieuze instellingen zich ook meestal in voor zaken van publiek belang (gezondheidszorg, scholing,..). De auteur deed nog een belangrijke vaststelling met name dat in steden waar de burgers het gevoel hebben dat ze mogelijkheden krijgen om te participeren er een hogere participatiegraad is. Deze vaststelling impliceert dat lage burgerparticipatie niet onoverkomelijk is maar kan worden gestimuleerd wanneer mensen weten dat ze zich mogen inzetten. Maar, hoe weten mensen dat ze kansen krijgen tot participatie? Het antwoord in het onderzoek in de 14 steden wees in de richting van ‘leiderschap’. Steden met een hoge participatiegraad blijken een ‘leider’ te hebben. Dat kan een verkozen iemand zijn maar evengoed een gewone burger die onderzoeker, een directeur, een zelfstandige…is. Hij/zij kan mensen persoonlijk warm maken om mee te doen voor een bepaalde zaak. Het ‘relationele’ aspect is dus zeer belangrijk. Verder dient de leider de stedelijke veranderingen niet te zien als een bedreiging maar als een kans om nog meer mensen te betrekken. > 5.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Hoewel Markus het over ‘civic participation’ heeft, is dat geen referentie naar de notie van civiel burgerschap gehanteerd door Denters. Civic participation is gelijk aan ‘participatie’ zoals wij het definiëren in de enge zin: politieke participatie. Markus trekt het wel open naar zowel electorale als niet-electorale participatie. De grote meerwaarde van dit onderzoek is dat het de voorgaande vaststellingen omtrent instituties bevestigt. Verder somt het ook nog een groot aantal nieuwe instituties op die participatie
democratische functies (stem geven ten opzichte van maatschappelijke actoren) en politieke functies (impact op beleid, beleid vormen). De burgermaatschappij draagt door dit alles heen bij tot ‘empowerment’ van mensen, tot gemeenschapsvorming, tot het publieke debat en oefent zo politieke invloed uit op het functioneren van mensen in de private sfeer, op het functioneren van de staat en verstatelijkte actoren, op het functioneren van de markt (De Rynck 2008, teksten kerngroep participatie).’
׀100 ׀
kunnen faciliteren of verhinderen. Dit is echter niet de enige inspiratiebron voor ons eigen onderzoek. Verbinding van twee onderzoeksstromen In hoofdstuk twee starten we van de vaststelling dat er binnen het participatie-onderzoek twee stromingen zijn: de eerste stroming omvat de traditionele studies. Deze spitsen zich toe op het verband tussen psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie, waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn onmiddellijke omgeving. De eerste stroming is vooral in de VS populair. Ook de onderzoeken naar politieke participatie (lees: opkomst bij presidentsverkiezingen) gaan vooral de individuele kenmerken van de kiezers onder de loep brengen. Het eigen bestuurssysteem/de omgevingsfactoren worden dikwijls niet in rekening gebracht. De tweede stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat na hoe demografische, technologische, economische en culturele factoren op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers. Deze benadering bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los gezien kan worden van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. De verdienste van Markus is dat hij beide stromingen verbindt door ze allebei evenveel aandacht te geven. Hij stelt vast dat de individuele kenmerken zeker een rol spelen, maar niet doorslaggevend zijn: de omgevingsfactoren moeten dus in rekening worden gebracht. Institutions… Again! Zoals gesteld in de korte inleiding, bevestigt Markus een aantal theses en voegt hij er ook een aantal aan toe. Bevestiging van de volgende stellingen: •
Demografische variabelen hebben een invloed (ras, scholing en inkomen): zie het onderzoek van Lowndes en Copus die ook expliciet deze variabelen aanhalen. Markus voegt er nog ‘ras’ aan toe.
׀101 ׀
• •
•
• • •
Attitude van de personen spelt een rol: het onderzoek dat peilt naar de citizens’ perspectives (Lowndes, part II) stelt dat wanneer personen interesse hebben voor een bepaald thema, ze sneller participeren. Gevoel van effectiviteit van participatie: Als burgers het gevoel hebben dat hun inbreng er echt toe doet, dan zijn ze meer geëngageerd. Dit stelt ook Lowdnes vast in haar onderzoek rond citizens’ perspectives. Zij noemt het ‘ownership feeling’. ‘Organizations matter’: Deze stelling komt sterk naar voor in het artikel over ‘rules-in-use’ van Lowndes (2006). Het belang van goed coördinerende ‘umbrella organisations’ is een must voor een bloeiende burgerparticipatie. Local leaders: Markus stelt vast dat steden waar ere en hoge participatiegraad is, er door de respondenten dikwijls een ‘leader’ wordt genoemd. Ook Lowndes (2001, part II) constateert dit. ‘Openheid’ van het bestuur voor participatie: Lowndes (2006) haalt ook deze variabele aan. Lokale media: als media (kritisch) berichten over het beleid van de stad, moedigt dit participatie aan. Ook Wang (2001) bevestigt dit.
Aanvulling van de volgende instituties: • •
Gedecentraliseerde raden met beslissingsbevoegdheid in de stad bevorderen participatie van de burger Faith based institutions: het belang van religie (religieuze instellingen)… Hoewel dit wellicht meer typisch is voor de Amerikaanse samenleving.
׀102 ׀
SOCIOLOGISCHE FACTOREN
Lowndes UK
Copus UK
1. Politiek
- Verandering van wacht/coalitie-wissel - Openheid van de politici tav participatie (‘cultuur’)
- Partijkleur
2. Ambtelijk
- Vrijheid/ autonomie van de ambtenaar om te ‘doen’ - Opbouwen van partnerships - Burgerschaps-visie ambtenaar - NMP
Lowndes Part I & Part II UK -Moderniserings-agenda - Mate van invloed die bestuurders willen geven aan burgers - Ownershipsgevoel van politici
- Actieve recrutering van participanten - Continuïteit
Wang VS
Markus VS
- Competitie tussen verschillende groepen - Budget - Agenda van het lokale bestuur (attractief?) - Willingness van bestuurders - Grootte ambtelijke apparaat - Willingness van ambtenaren
- Gedecentraliseerde raden met beslissingsbevoegdheid in een stad - Openheid naar de burger toe om te participeren
׀103 ׀
3. Burgers
- Umbrella organisations (relatie tussen de organisaties en met de lokale overheid)
- Soort instrument
- Beleidsdomein (‘what matters’) - Local leaders - Ownership van de burger - incentieven
4. Overige
SES
SES
- Schaalniveau
Sociaal kapitaal
Sociaal kap.
Opleidingsniveau
Opleidingsniveau Inkomen Ras
- Kritische media
- Faith based institutions - Bloeiende burgermaatschappij (‘organisations matter’) - Attitude van de burger (‘what matters’) - Leiderschap Lokale informerende media Sociaal kapitaal
INDIVIDUELE FACTOREN Inkomen Ras Geslacht
Tabel 15: Institutionele variabelen uit de besproken onderzoek
׀104 ׀
Opleidingsniveau Inkomen Ras Leeftijd
> 5.3.
Besluit
Hieronder vind je de samenvattende tabel. De studies zijn stuk voor stuk verklarend. Hun bevindingen zijn een bevestiging van andere buitenlandse onderzoeken rond lokale participatie. Met verschillende onderzoeksmethodes, in verschillende steden komt men dus tot de bevinding dat ‘instituties’ een cruciale invloed hebben op het participatieproces.
Doel studie
van
de
Definitie participatie Schaal Onderzoeksvragen
Operationalisering
Wang
Markus
Beschrijvend & Verklarend
Verklarend
Politieke participatie (electoraal en niet-electoraal) Stad
Politieke participatie (electoraal en nietelectoraal)
‘(1) How much public participation occurs in US municipal governments? (2) What are the possible causes of participation? (3) What are the possible impacts of participation on governmental agencies?’ Indexen: participation
Stad Hoe verhinderen/faciliteren lokale instituties participatie?
Indexen: Niet
׀105 ׀
Methodologie Dataverzameling Resultaten
index, functional index and decision making index Kwantitatief en Kwalitatief
verkiezingsgerelateerde betrokkenheid van de burger en verkiezingsgerelateerde activiteiten Methodologische triangulatie
Survey en aantal diepteinterviews Grote diversiteit aan particpatieinstrumenten in een stad. Zie samenvattend schema om de redenen tot participatie te bekijken. Impact van participatie op het uiteindelijke beleid mag niet overschat worden.
survey, participerende observatie, interviews, telefoonenquête Instituties kunnen participatie van de burger faciliteren!
Tabel 16: Een overzicht van de Amerikaanse onderzoeken
׀106 ׀
6. Onderzoek naar lokale participatie in Frankrijk > 6.1.
The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’
Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529. > 6.1.1.
Beschrijving van de studie
In de inleiding hebben we reeds gesproken over de ‘politique de la ville’ in het traditioneel centralistische Frankrijk. De ‘politique de la ville’ werd in de jaren ‘80 door de eerste linkse regering geïnitieerd deels als antwoord op de toenemende vraag naar decentralisering. Eerst was de focus op achterstandswijken, maar geleidelijk aan verbreedde dit naar de hele stad. In dit artikel geven de auteurs hun inschatting van de ‘gevolgen’ en de ‘vernieuwingen’ die de politique de la ville teweeg heeft gebracht op het ‘participatievlak’. Daarbij focussen ze vooral op de relatie tussen de administraties en de bewoners.
Politique de la Ville
Participatie in de stad (relatie administratiebewoner)
Figuur 6: Onderzoeksvraag Ze trachten een antwoord te vinden op de vier volgende vragen: (1) Hebben de participatieve procedures, opgelegd door de politique de la ville, de efficiëntie van het beleid verbeterd? (2) Hebben ze geleid tot meer sociale cohesie (strenghtening the social bond?)? (3) Heeft het opzetten van deze participatieve procedures een beter deliberatief proces tussen politieke en
׀107 ׀
niet-politieke actoren opgezet? (4) Heeft dit het bestaande besluitvormingsproces beïnvloed (has setting up new procedures improved deliberation between political and nonpolitical actors?)? De onderzoekers gebruikten twee onderzoeksmethodes: eerst en vooral heeft men een analyse van de bestaande literatuur omtrent de politique de la ville gedaan (discoursanalyse). Ten tweede heeft men ook kwalitatief veldwerk uitgevoerd. Zo hebben de onderzoekers verschillende case studies uitgevoerd. Hun aanpak was kwalitatief met twee grote ‘focussen’. De eerste was de implementatie van de politique de la ville in twee regio’s: Aquitaine en Languedoc en meerbepaald in twee steden, Bordeaux en Montpellier. Daar keken ze vooral naar de effecten van partnerships tussen verengingen en de administratie in de implementatie van de politique de la ville. De tweede focus was op de relatie tussen sociale exclusie en participatie in de arme Parijse suburbs van Saint-Denis en Aubervillier. De auteurs hebben vooral aandacht voor de ‘buurtraden’ en ‘de rol van verenigingen’. Ze zien deze twee immers als de core van het ‘nieuwe’ Franse participatieve beleid36. De Politique de la Ville had ten overstaan van participatie zeer hoge doelstellingen. Volgens de onderzoekers zijn deze maar voor een deel bereikt: 1. Efficiëntie: Door het gebrek aan een evaluatie cultuur in Frankrijk kan er niet echt iets sluitends worden gezegd over de eventueel verbeterde efficiëntie van het beleid. Hoewel de efficiëntie wel wat groter lijkt, heeft het niet geleid tot grote transformaties en innovaties in het stedelijk beleid. 2. Cohesie: is niet bereikt of, de participatieve instrumenten hebben er in ieder geval er niet aan toe bijgedragen. De participatieve instrumenten bleken ook niet ‘inclusief’ te werken. Door de administratieve traagheid en de procedurele complexiteit hebben die ‘inclusie’ regels enkel deze organisaties en individuen betrokken die zich ook zo konden organiseren. Zo blijft de samenstelling van een buurtraad zeer selectief.
36
We weten dat deze uiteenzetting nogal vaag overkomt. Het artikel geeft ook niet meer inkijk in de operationalisering (wat wordt er precies bedoeld met een vereniging?) en de methodes die zijn gebruikt.
׀108 ׀
3. Er is een deliberatieve dynamiek. Maar dit heeft niet geresulteerd in ‘partnership’ structuren. De buurtraden leken dan wel weer goed te werken. Nadeel is wel dat het enkel gaat over zaken die de buurt aangaan, en dat het niet gaat over inspraak in de algemene beleidskwesties. 4. Pogingen om het doel participatieve democratie te promoten, waren succesvol op buurtniveau (proximity democracy). Echter, de onderzoekers wijzen op het feit dat door de politique de la ville heel wat organisaties geprofessionaliseerd zijn. Ze worden overheidsafhankelijk wat niet altijd ten voordele is van de burger37. De invloed van de politique de la ville op de participatiegraad in een stad lijkt dus gering. > 6.1.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Het artikel is zowat toonaangevend voor de Franse onderzoeken die we hebben bestudeerd. De Franse onderzoeken zijn minder empirisch georiënteerd en meer filosofisch en beschouwend van aard. Methodologich kunnen er ook heel wat opmerkingen worden gemaakt. Maar, het uitgangspunt van Sintomer en De Maillard is interessant: zij vertrekken van ‘de moderniseringsagenda’ van de centrale overheid voor de steden en bekijken er de invloed van. Een macro-institutionele factor vormt dus het uitgangspunt en tegelijk de input van het onderzoek. Functies van participatie De auteurs spreken niet van participatie maar van ‘reciprocal interpellation’. Dat is “a process of mutual dialogue and critique between various public and private actors such as the state, local governments, or NGOs”. Het verschil met de andere besproken onderzoeken is dat de auteurs
37
Earlier, we used to get together to defend some ideas, to realise a project. Now, organisations have become structures that hire staff: executors, social workers, emploisjeunes. Instead of remaining a potential opponent, of emphasizing what does not function, they avoid criticizing political institutions at all costs because they fear their subsidies will be cut off. I am totally aware of the problem, being employed by an association (Quoted in Le Monde des débats, 1999)
׀109 ׀
‘participatie’ benaderen via zijn functies. Ze dichten er participatie drie toe: ‘functional’, ‘social’ en ‘democratic’. De functionele doelstelling van participatie moet ervoor zorgen dat de administratieve efficiëntie verhoogt. “This is why ‘reciprocal interpellation’ is central: it contributes to the modernisation of public management, to its legitimacy and to the flexible relations that the state has to build up with individuals”. De sociale doelstelling is het verhogen van de sociale cohesie tussen groepen. Men verwacht dat participatie associatieve netwerken creëert, dat het communicatie faciliteert en dat het meer wederzijds begrip tussen participanten tot stand brengt (gemeenschappelijke identiteit). Een derde doelstelling is de ‘democratische’. “Through their participation in the discussion of public policies, citizens will expand their civic culture and sense of responsibility, and politicians and local government administrators will become less distant from the people.” De auteurs vertrekken vanuit de ‘duidelijke’ functies die participatie heeft. Ze hebben het niet over de mogelijke ‘verborgen’ functies die participatie heeft: bijvoorbeeld participatie die wordt gebruikt enkel en alleen om de politici in het daglicht te stellen (Roberts 2007). Het voordeel is wel dat de functies in meetbare indicatoren kunnen worden omgezet, wat weer mogelijkheden biedt om het concept participatie empirisch te onderzoeken. De negatieve effecten van professionalisering De auteurs wijzen ook op de negatieve effecten van de ‘politique de la ville’ (een institutionele ingreep). De doelstelling om organisaties en mensen te empoweren, zorgde ook dat verenigingen werden gesubsidieerd in het kader van de politique de la ville. Dit creëert uiteraard een afhankelijke relatie tussen de overheid en de organisatie in kwestie. Dit komt uiteraard de kritische geest van de verenigingen niet ten goede. “Once subsidised by institutions, associations no longer determine their orientations independently from public authorities, which exert several sets of constraints (legal, intellectual, financial). Association leaders devote more and more time to contacts with bureaucrats and develop action only if they are backed by institutions”. Om het in de terminologie van Fung & Wright (2003) te stellen: de organisaties zijn niet langer ‘counter-powers’ ten opzichte van de overheid, maar eerder intermediaries.
׀110 ׀
Sintomer en De Maillard wijzen er ook nog op dat de buurtcomités geen counter-powers zijn net door hun afhankelijkheid van de burgemeester in alle fasen van het beleidsvormingsproces en omwille van hun afhankelijkheid aan stedelijke procedures. Ook het feit dat lokale politici nog altijd de eindbeslissing willen houden, zorgt ervoor dat de burger weinig ‘echte invloed’ krijgt. Institutions en français En zo hebben we terug een aantal factoren/instituties aangehaald die van invloed zijn op het participatieproces. We zetten ze hieronder nog maar eens op een rijtje: • • •
Openheid van de bestuurders Het bestaan van hinderlijke procedures Subsidies
׀111 ׀
SOCIOLOGISCHE FACTOREN 1. Politiek
2. Ambtelijk
׀112 ׀
Lowndes UK
Copus UK
- Verandering van wacht/coalitiewi ssel - Openheid van de politici tav participatie (‘cultuur’)
- Partijkleur
- Vrijheid/ autonomie van de ambtenaar om te ‘doen’ - Opbouwen van partnerships - Visie van de ambtenaar op de burger
Lowndes Part I & Part II UK -Moderniserings-agenda - Mate van invloed die bestuurders willen geven aan burgers - Ownershipsgevoel van politici
- Actieve recrutering van participanten - Blijvende opvolging van de projecten/buurten en blijvend informeren van de burger
Wang VS
Markus VS
Sintomer et al. Frankrijk
- Competitie tussen verschillende groepen - Budget - Agenda van het lokale bestuur (attractief?) - Willingness - Grootte (aantal) van het ambtelijke apparaat - Willingness van ambtenaren
- Gedecentraliseerde raden met beslissingsbevoegdheid in een stad - Openheid naar de burger toe om te participeren
- Willingness van bestuurders
- Het bestaan van hinderlijke procedures - Subsidies
3. Burgers
- Umbrella organisations (relatie tussen de organisaties en met de lokale overheid)
- Soort instrument
SES Sociaal kapitaal
SES Sociaal kapitaal
Opleidingsniveau Inkomen Ras Geslacht
Opleidingsniveau Inkomen Ras
4. Overige
- Beleidsdomein (‘what matters’) - Local leaders - Ownership van de burger - incentieven
- Schaalniveau
Kritische media
- Faith based institutions - Bloeiende burgermaatschappij (‘organisations matter’) - Attitude van de burger (‘what matters’) - Leiderschap Lokale media SES Sociaal kapitaal
MICRO (individu) Opleidingsniv. Inkomen Ras Leeftijd
Tabel 17: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken
׀113 ׀
> 6.2.
Ethnic minority participation in British and French cities
Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French cities: a historical-institutionalist perspective. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570. > 6.2.1.
Beschrijving van de studie
Garbaye begint met de vaststelling dat er heel wat gelijkenissen (demografisch) tussen Britse en Franse steden zijn. Toch is er een grotere vertegenwoordiging van etnisch-culturele minderheden in de stadsbesturen van de UK in vergelijking met de stadsbesturen in Frankrijk. De bestaande verklarende variabelen (demografie, sociaal economische context, culturele eigenheden, ras, immigratiebeleid) overtuigen de auteur niet, en hij gaat nieuwe inzichten proberen te krijgen door naar het Frans-Britse contrast te kijken vanuit een historisch-institutionalistische visie. ‘Institutional settings are ultimately more determinant than the imperatives of class struggle or ethnic identity (Ireland 1994)’. Garbaye onderzoekt de impact op participatie van de volgende variabelen: • • •
de relatie tussen de lokale en de nationale overheden de lokale partijsystemen en partij-organisaties organisationele kenmerken van het lokale bestuur
Participatie is heel eng gedefinieerd als strikt politieke participatie: het aantal allochtonen op een kieslijst. Om de invloed van deze drie institutionele variabelen te onderzoek op participatie gaat hij een Franse stad (Lille) vergelijken met een Engelse stad (Birmingham). Met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag – de centraal-lokale relatiestelt Garbaye vast dat er in beide landen een hoge centralisatiegraad is. Maar, de lokale entiteiten hebben in de UK meer bevoegdheden. Ze zijn vooral ‘service deliverers’ inzake woongelegenheid, onderwijs en werkgelegenheid. Daardoor kan de lokale autoriteit flexibel inspelen op de vragen en noden van etnisch culturele minderheden. Ook het beleid rond etnisch culturele minderheden wordt aanzien als hun bevoegdheid. In de Franse steden zijn de beleidsdomeinen centraal georganiseerd. De stadsbesturen worden dus niet gezien als de grote aanstuurders voor de
׀114 ׀
mobilisering van minderheden. Het lokale beleid ‘volgt’ de instructies van de centrale overheid. In tegenstelling tot de UK, werd het een gepolariseerd beleidsitem. De lokale overheden nemen klakkeloos het opgelegde nationale beleid over wat leidt tot heel wat spanningen. Met betrekking tot de tweede en de derde onderzoeksvraag stellen we vast dat men in de UK allochtonen aanmoedigde om zich kandidaat te stellen op een lijst. Ook het First Past the Post System was voor hen een faciliterende factor. Door de hoge vertegenwoordiging van etnisch culturele minderheden met stemrecht in de stad, is het logisch dat er heel wat allochtonen verkozen werden. Ook de organisatie van de Labour partij staat open voor etnisch culturele minderheden. De dynamiek die er is tussen de linker en de rechtervleugel van deze partij, creëert een openheid voor ‘anderen’. In Lille is er dan de jarenlange dominantie van de socialistische partij. Er is geen incentief om allochtonen op een lijst te zetten. > 6.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Garbaye verengt participatie tot de vertegenwoordiging van etnisch culturele minderheden op een lijst. Toch haalt hij hier nog een aantal instituties aan die in vloed hebben op participatie. De relatie centraal-lokaal We hebben het reeds een aantal keren impliciet aangehaald: de maatregelen van de centrale overheid hebben een invloed op de lokale bevoegdheden/vrijheid/agenda. We hebben ook al gezien dat de burgers gestimuleerd worden tot participatie als ze het gevoel hebben dat ‘het er iets toe doet’. Vandaar dat de autonomie van het lokale bestuur tegenover de centrale overheid ook relatief groot moet zijn om participatiestimulerend te zijn. Het artikel gaat in op de relatie tussen het lokale en het centrale niveau. Uit onderzoek blijkt dat de ruimte voor lokale bestuurders groter is dan de lokale ruimte in Franse steden. Frankrijk en UK zijn allebei relatief centralistische landen. Echter, in de UK heeft het lokale niveau heel wat meer bevoegdheden en mogelijkheden.
׀115 ׀
‘Dé’ allochtoon bestaan niet We moeten er ons van bewust zijn dat ‘de’ allochtoon niet bestaat. De allochtonen worden dikwijls gepercipieerd als één groep waar het lokale beleid speciaal aandacht aan moet besteden om ze te betrekken bij het beleid. Niets is minder waar. Dé allochtoon bestaat immers niet. Net zoals de autochtonen is het een heterogene groep. Denters wees er al op dat het stemgedrag van Turken hoger lager dan andere etnisch culturele minderheden in Nederlandse steden. Rubenson komt in zijn onderzoek tot een soortgelijke vaststelling. De raciale heterogeniteit van een lokale entiteit blijkt een goede voorspeller te zijn van het participatiegedrag voor leden van een minderheidsgroep terwijl het voor leden van een meerderheidsgroep net het omgekeerde waar is. Indien we aandacht besteden aan allochtonen in ons eigen onderzoek, moeten we zeker deze gedachte meenemen. Instituties De centraal-lokale relatie is uiteraard ook een institutie zoals wij het hebben gedefinieerd. Daarnaast haalt Garbaye ook nog de organisatie van de politieke partij aan als variabele voor het plaatsen van allochtonen op een kieslijst. De ‘willingness tot participatie’ ligt dus ook bij politieke partijen.
׀116 ׀
SOCIOLOGISCHE FACTO-REN 1. Politiek
2.Ambtelijk
38
Lowndes UK
Copus UK
- Verandering van wacht/ coalitie-wissel - Openheid van de politici tav participatie (‘cultuur’)
- Partij kleur
- Vrijheid/ autonomie van de ambtenaar om te ‘doen’ - Opbouwen van partnerships
Lowndes Part I & Part II UK - Moderniseringsagenda - Mate van invloed die bestuurders willen geven aan burgers - Ownerships gevoel van politici
- Actieve recrutering van participanten - Blijvende opvolging van de projecten/buurten en blijvend informeren van de burger
Wang VS
Markus VS
- Competitie tussen verschillende groepen - Budget - Agenda van het lokale bestuur (attractief?) - Willingness van bestuurders - Grootte (aantal) van het ambtelijke apparaat - Willingness van ambtenaren
- Gedecentraliseerde raden met beslissingsbevoegdheid in een stad - Openheid naar de burger toe om te participeren
Sintomer et al. Frankrijk - Willingness van de bestuurder
Garbaye
- Het bestaan van hinderlijke procedures - Subsidies
-Organisationele kenmerken van het lokaal bestuur38
- Organisatie van de politieke partij - Relatie centraallokaal
Dit aspect is niet uitgewerkt/geoperationaliseerd in de paper van Garbaye. We zetten deze variabele wel in het schema omdat we veronderstellen dat dit een belangrijke institutionele factor kan zijn.
׀117 ׀
3. Burgers
- Visie van de ambtenaar op de burger - Umbrella organisations (relatie tussen de organisaties en met de lokale overheid)
- Soort instrument
4. overige
- Beleidsdomein (‘what matters’) - Local leaders - Ownership van de burger
- Schaalniveau SES Sociaal kapitaal
SES Sociaal kapitaal
Opleidingsniveau Inkomen Ras Geslacht
Opleiding sniveau Inkomen Ras
- Kritische media
- Faith based institutions - Bloeiende burgermaatschappij (‘organisation s matter’) - Attitude van de burger (‘what matters’) - Leiderschap - Lokale media SES Sociaal kapitaal
INDIVIDUEL EFACTOREN Incentieven burger
voor
de
Opleidingsniveau Inkomen Ras Leeftijd
Tabel 18: Institutionele factoren uit de besproken onderzoeken ׀118 ׀
> 6.3.
Besluit
Deze Franse onderzoeken zijn minder empirisch onderbouwd dan de voorgaande besproken artikels. Het Frans onderzoek is vooral beschouwend en kwalitatief van aard. Toch is de vraagstelling er niet minder interessant om. Sintomer & De Maillard Frankrijk
Garbaye Frankrijk
Doel van de studie
Beschrijvend
Verklarend
Definitie participatie
‘reciprocal interpellation’: “a process of mutual dialogue and critique between various public and private actors such as the state, local governments, or NGOs Stad
Enge definiëring – Politieke participatie
Schaal Onderzoeksvragen
(1) Hebben de participatieve procedures, opgelegd door de politique de la ville, de efficiëntie van het beleid verbeterd? (2) Hebben ze geleid tot meer sociale cohesie? (3) Heeft het opzetten van deze participatieve procedures een beter deliberatief proces tussen politieke en niet-politieke actoren opgezet? (4) Heeft dit het bestaande
Stad De participatie van allochtonen verklarend aan de hand van de relatie tussen de lokale en de nationale overheden, de lokale partijsystemen en partij-organisaties en de organisationele kenmerken van het lokaal bestuur.
׀119 ׀
besluitvormingsproces beïnvloed? Operationalisering
De effecten van de politique de la ville
Aanwezigheid van allochtonen op kieslijsten
Methodologie
Kwalitatief
Kwalitatief
Dataverzameling
Literatuurstudie en kwalitatief veldwerk in twee steden: Montpellier en Bordeaux
Secundaire literatuuranalyse
Resultaten
Geen grote invloed van de politique de la ville.
Instituties hebben wel degelijk een invloed op de participatie van allochtonen op de verkiezingslijsten.
Tabel 19: Overzicht van de Franse onderzoeken
׀120 ׀
7. Algemeen besluit Dit rapport ‘een internationale vergelijking van onderzoeken over lokale participatie’ heeft studies geïnventariseerd, naast elkaar gelegd en onderling vergeleken per land. Het doel van deze analyse was tweeledig: enerzijds wilden we bestaande internationale onderzoeken naar lokale participatie inventariseren, anderzijds wilden we lessen te trekken voor ons eigen onderzoek over lokale participatie in Vlaamse steden. Per land hebben we twee tot drie studies besproken die voor ons het meest richtinggevend en relevant leken voor het Vlaamse onderzoek naar participatie. Als landen hebben we geopteerd voor de VS, UK, Frankrijk en Nederland. Geïnspireerd door Denters & Rose (2005) die drie grote groepen landen onderscheiden: een ‘Franco groep’ (Frankrijk), een ‘Anglo groep’ (UK en US) en de ‘Middle European countries’ (Nederland). Denters en Rose (2005) maken in deze indeling nog een verder onderscheid door een verschil te maken tussen lokale besturen in een unitaire (UK) en in een federale staat (US). > 7.1.
Doel 1: Inventarisering van internationale onderzoeken
Het eerste onderzoeksdoel ‘inventarisering van buitenlandse studies omtrent lokale participatie’ is eerder beschrijvend van aard. Als antwoord verwijzen we naar bijlage 1 waar de studies die we onder de loep hebben genomen, opgesomd zijn. De hoofdmoot van dit rapport zijn de 12 onderzoeken in vier landen die ons inspireren voor het onderzoek naar participatie in Vlaamse steden.
׀121 ׀
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Achtergrondstudie stedelijk burgerschap – Denters Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur – Wagenaar Wanneer werkt partiicpatie? Leiden en Dordrecht – Pröpper & Steenbeek Vertrouwen in de buurt - WRR Local political participation : the impact of the rules-in-use – V. Lowndes et al. Public participation in local representative democracy: the local political elite - Copus Trends in public participation, Part 1: local government perspectives – Lowndes et al. Trends in public participation, Part 2: citizens’ perspectives – Lowndes et al. Civic participation in American cities - Markus Assessing public participation in US cities - Wang The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’ – Sintomer en De Maillard Ethnic minority participation in British and French cities: a historical-institutionalist perspectives - Garbaye
Nederland Nederland Nederland Nederland UK UK UK UK US US Frankrijk Frankrijk
Tabel 20: De 12 geanalyseerde studies
׀122 ׀
> 7.2.
Doel 2: Secundaire analyse van bestaand materiaal
De oplijsting van deze studies brengt ons bij de tweede onderzoeksdoelstelling van de paper: de analyse van bestaande onderzoeken. Deze tweede doelstelling was uitgewerkt in volgende twee vragen: A. Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht in de besproken internationale onderzoeken? B. Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse steden? Om een antwoord te kunnen geven op de eerste vraag, hebben we 12 studies diepgaand verwerkt. Per studie hebben we verschillende dimensies onderzocht en vergeleken: doelstelling van het onderzoek, definitie van ‘lokale participatie’, de schaal van het onderzoek, de onderzoeksvragen, de operationalisering, de methodologie, dataverzameling en de resultaten. Deze vergelijking was tevens relevant om de knelpunten in andere onderzoeken aan te stippen en om zo te leren welke valkuilen we dienen te vermijden. > 7.2.1.
Beschrijving van de onderzoeken
Hoe wordt lokale participatie geoperationaliseerd en onderzocht in de besproken internationale onderzoeken? Op basis van de bespreking en analyse van 12 onderzoeken in vier landen, kunnen we geen verregaande uitspraken over onderzoek naar lokale participatie in een land doen. Toch kunnen we, op basis van onderstaande tabel die alle onderzoeken en de besproken dimensies nog eens samenvat, al een aantal vaststellingen naar voor schuiven. Uit de besproken onderzoeken blijkt er weinig eensgezindheid over de uitgangspunten van participatie. Deze niet-eensgezindheid uit zich op vele vlakken: de definiëring van het concept lokale participatie, de schaal die men bestudeert, de operationalisering, de methode van dataverzameling, de resultaten… Dat de literatuur ‘complex en untidy’ (Roberts 2006) is een
׀123 ׀
zaak die heel wat onderzoekers vaststellen (Zie bijvoorbeeld Roberts 2006; Day 1997; Pateman 1970). Ten tweede definieert Iedere auteur/onderzoeker lokale participatie op zijn manier en volgens eigen inzichten. De keuze van definitie bepaalt het soort onderzoek dat men voert. Als voorlopig uitgangspunt volgden wij de definiëring van Denters. Lokale burgerparticipatie is volgens hem een verzameling van verschillende activiteiten en valt uiteen in twee delen: politieke en civiele burgerparticipatie. Van politieke burgerparticipatie spreekt Denters als het gaat om de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke collectieve besluitvormingsproces van de stedelijke overheid. In een representatief systeem betekent dat in de eerste plaats stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen, maar ook alle activiteiten van burgers gericht op de besluitvorming binnen de stedelijke overheid. Ook deelname aan interactief bestuur valt hieronder. Hij voegt er ook nog de civiele burgerparticipatie aan toe. Het gaat hierbij om activiteiten die stedelingen, alleen of samen met anderen, zelf ondernemen (zonder beroep te doen op de overheid). Wanneer auteurs enkel aandacht hadden voor politieke participatie, dan stelden we dat de definitie eng was gedefinieerd in hun onderzoek. Indien er bijkomende aandacht was voor civiele participatie, dan stelden we dat het een brede definitie is van het concept. Behalve twee Nederlandse onderzoeken, blijkt dat in de meeste studies altijd een ‘enge’ definitie van participatie wordt gehanteerd (politieke participatie). Dit is begrijpelijk gezien de methodologische moeilijkheden om civiele participatie te meten. Toch wordt het belang om civiele participatie in kaart te brengen ook in andere onderzoeken erkend. Misschien is er wel de vaststelling dat bepaalde groepen (bv. etnisch culturele minderheden) vooral civiel participeren en minder behoefte hebben aan politieke participatie. Ten derde is het opvallend dat enkel de Nederlandse onderzoeken aandacht geven aan de kleinere entiteiten binnen een stad: de wijk/de buurt. In Nederlandse onderzoeken komt de wijk naar voor als belangrijk aangrijpingspunt en object van beleid. De aandacht voor deze kleinere entiteiten kan anderzijds te wijten zijn aan de aandacht die er is voor interactief beleid. De aanzet tot interactief beleid bracht in vele Nederlandse gemeentes fundamentele veranderingen teweeg in de gemeentelijke democratie. In heel wat gemeenten zijn deze interactieve maatregelen gecombineerd met een buurtaanpak (bijvoorbeeld: de buurt ׀124 ׀
ook beslissingsbevoegdheid geven over bepaalde aspecten in de buurt, werken met een buurtbudget…). In de andere besproken onderzoeken wordt de stad als onderzoekseenheid onder de loep genomen. We dienen hierbij in het achterhoofd te houden dat Lowndes et al. stellen dat ‘inter-authority differences are bigger than intra-authority differences’. Een vierde aspect is de operationalisering van het concept participatie. Deze is natuurlijk afhankelijk van de definitie voor lokale participatie. Het was niet altijd even duidelijk in de besproken onderzoeken hoe dit werd aangepakt. Er is meer eensgezindheid over de operationalisering van de electorale (zie onderzoek Garbaye) en non-electorale participatie (zie onderzoek van Copus, Lowndes, Denters, Wang). Civiele burgerparticipatie blijkt echter heel wat moeilijker te detecteren en te definiëren. Wagenaar onderzoekt het aan de hand van de notie ‘burgerbestuur’. Bestuurders, burgers en onderzoekers lijken het over een ding een te zijn: de grenzen van de bestuurlijke vermogens zijn bereikt. Wagenaar suggereert dat burgerbestuur een oplossing kan zijn. De auteur stelt dat, onder bepaalde voorwaarden, wat hij burgerbestuur noemt hiervoor een optie kan zijn. Hij laat aan de hand van kwalitatief onderzoek onder bewoners, professionals en bestuurders zien hoe zich op initiatief van bewoners van stadswijken (in samenspraak met bestuurders en professionals) praktijken ontwikkelen om beter om te gaan met lokale en minder lokale complexiteit. De aldus zich ontwikkelende ‘democratische communicatieve ruimte’ biedt, onder bepaalde voorwaarden, een mogelijk antwoord op de toenemende complexiteit van de samenleving. Tot slot valt het ons op dat de onderzoeken naar lokale participatie zich strikt focussen op de relatie tussen de burger en de overheid. Autonome gemeentebedrijven, sociale huisvestingsmaatschappijen, onderwijs, welzijnsorganisaties en dergelijke meer komen niet aan bod. Copus gaat wel verder in op de visie van de lokale politieke elite tegenover participatie. Maar, het ‘middenveld’ als (potentiële) brug tussen burger en overheid wordt niet meegenomen als variabele in de besproken onderzoeken. Enkele onderzoeken halen wel het belang van het verenigingsleven aan voor bloeiende lokale participatie (zie onderzoek van Lowndes, Markus, Wang), maar ze gaan voorbij aan het feit dat ook verenigingen kunnen participeren aan het beleid.
׀125 ׀
׀ 126׀
Doel
Definitie
Schaal
Onderzoeksvragen
Operationalisering
Dataverzameling
Denters NE
Expl
Breed
Stad/wijk
Verkl
Breed
Wijk
Pröpper NE
Beschr
Eng
Stad
Gaat na hoe burgerzin en burgerparticipatie worden onderzocht Definitie van burgerbestuur en onderzoekt die cases waar dit plaatsvindt Operationaliseert het mbv een normenkader
Secundaire analyse van bestaande data
Wagenaar NE
4 vragen rond burgerparticipatie en burgerzin 1.Wat is burgerbestuur? 2. Hoe werkt burgerbestuur? 3. Wat zijn de effecten? Wat zijn de succesfactoren van inspraak en andere vormen van burgerparticipatie die van invloed zijn op de kwaliteit van de besluitvorming en de tevredenheid van de burger?
Interviews, literatuuranalyse Interviews, survey, literatuuranalyse
׀127 ׀
WRR NE
Verkl
Breed
Buurt
Lowndes (rules) UK
Verkl
Eng
Lokale eniteit
Copus UK
Beschr
Eng
Lokale entiteit
׀128 ׀
1.Kunnen activiteiten in buurten bijdragen aan de aanpak van alledaagse leefbaarheidsvraagstukken die mensen ondervinden? 2.Kunnen buurtinitiatieven en buurtbeleid bijdragen aan het versterken van het sociaal en politiek vertrouwen? 3.Hoe kan een buurtbeleid het beste vorm en inhoud krijgen? Wat is de impact van de rules-in-use op de politieke participatie? 1.Hoe staan lokale politici tgo participatie? 2.Wat is hun idee over de instrumenten van de burger? 3.Wat beoordelen zijn als effectieve participatie methods?
Inductief
Interviews
Stemgedrag, rechtstreeks contact met politicus, deelname aan een campagne… Participatie wordt gemeten door politieke druk, direct contact, indirect contact, electorale druk…
Casestudies adhv interviews, focusgroepen, survey
Longitudinaal: surveys
in
1994,
2003, 2004, 2006
Lowndes government UK
Beschr
Eng
Lokale entiteit
Lowndes Citizen UK
Verkl
Eng
Lokale ent.
Wang
Verkl
Eng
Stad
VS
Rubenson VS
Verkl
Eng
Stad
1 Overzicht van de aard en het soort publieke participatie in lokale besturen 2. Mening en ideeën van verkozenen in kaart brengen 1.Waarom participeren burgers? Waarom 2. Waarom participeren burgers niet? 1.How much political participation occurs in US municipal governments? 2. What are the possible causes of participation? 3. What are the possible impacts? Wat zijn de effecten van raciale diversiteit op de graad van politieke participatie in Amerikaanse steden?
Lokale initatieven om participatie te bevorderen worden onder de loep genomen
Survey en case study onderzoek adhv diepte-interviews
Niet gedefinieerd
Focusgroepen
Indexen: participation
Survey
index, functional
interviews
en
diepte-
index, decision making index Stemmen, tekenen van petities, betogen, betrokken bij politieke groep
Secundaire analyse van bestaande datasets
׀129 ׀
Sintomer &
Beschr
De Maillard
Reciprocal
Stad
interpellation
FR
Garbaye FR
Verkl
Eng
Stad
1.Hebben de participatieve procedures de efficiëntie van het beleid verbeterd? 2. Hebben ze geleid tot meer sociale cohesie? 3. Hebben ze geleid tot een deliberatief proces tussen politieke en niet-politieke actoren opgezet? 4. Heeft dit het bestaande besluitvormingsproces beïnvloed? De participatie van allochtonen verklaren adhv relatie tussen lokale en nationale overheden, de lokale partijsystemen en de organisationele kenmerken van het bestuur
De effecten van de
Literatuurstudie
politique de la ville
kwalitatief veldwerk
Aanwezigheid allochtonen kieslijst
Tabel 21: Overzicht internationale onderzoeken
׀130 ׀
op
van
Secundaire
een
literatuuranalyse
en
> 7.2.2.
Inspiratie voor onderzoek in Vlaamse steden
Wat leren we uit deze analyse voor het onderzoek in Vlaamse steden? Na de beschrijving van elk onderzoek hebben we telkens zeer uitgebreid aangegeven hoe en waarom het ons inspiratie gaf voor een soortgelijk onderzoek in Vlaamse steden. In onderstaande figuur vatten we samen wat we inhoudelijk uit de onderzoeken hebben gehaald. Let wel, aangezien dit schema enkel de elementen uit de onderzochte studies weergeeft, is het geenszins volledig. Het is voor ons een manier om de info/de variabelen te systematiseren en te selecteren die wij relevant vinden voor het onderzoek naar participatie in Vlaamse steden. Het spreekt voor zich dat we deze variabelen nog verder dienen uit te werken indien we ze daadwerkelijk meenemen voor eigen onderzoek. Verder is het ook zo dat we niet alles in dit schema onderwerp kunnen maken voor ons onderzoek. Een keuze dringt zich op. Wagenaar wijst erop dat de triggers voor lokale participatie van cruciaal belang zijn voor het verdere verloop van participatie. Hij wijst ons er dus op dat enkel ‘het participatieproces as such’ onderzoeken onvoldoende is. Deze triggers zetten een bepaald ‘participatieproces op gang’. Dat proces wordt ofwel geïnitieerd door de overheid ofwel op spontaan initiatief van de burger. Welke aspecten van het proces (enkel politieke/enkel civiele/civiele & politieke participatie) we in ons eigen onderzoek bestuderen is afhankelijk van de definitie die we hanteren (zie Denters). Uit de bespreking komen ook enkele aandachtspunten naar voor: eerst en vooral dienen we aandacht te hebben voor de kleinere entiteiten in de stad (wijk/buurt) (zie Wagenaar, zie Denters, zie Lowndes). Ten tweede dienen we ook aandacht te hebben aan doelgroepen die moeilijker te bereiken zijn (bv. kansarmen en allochtonen) (Garbaye, Denters). Daarbij aansluitend vermelden we ook het representativiteitsvraagstuk die verschillende auteurs naar voor brachten. Wie participeert er? Volgens het onderzoek van Pröpper en Steenbeek is er geen fundameel verschil tussen de participanten en nonparticipanten. Alle andere onderzoeken echter, stellen wel nonrepresentativiteit in inspraakkanalen vast. Vraag is natuurlijk wel of deze non-representativiteit zich voordoet in zowel de zogenaamde ‘nieuwe’ participatie-instrumenten (ICT, stadsdebatten) als in de zogenaamde ‘oude’
׀131 ׀
instrumenten (adviesraden, hoorzittingen). Een andere vraag is of enkele groepen systematisch geen deel uitmaken van participatieprocessen. Ten derde moeten we ook het sociaal kapitaal (zowel op buurt/wijkniveau als op individueel niveau) betrekken aangezien het een determinerende contextvariabele is voor het soort participatieproces dat op gang wordt gebracht. Daarnaast hebben de besproken onderzoeken heel wat variabelen genoemd die het participatieproces beïnvloeden. Wij hebben ze (voorlopig) allemaal ‘instituties’ genoemd. Wanneer Lowndes et al. het hebben over instituties, bedoelen ze dat niet in de zin van ‘organisaties’, maar als onderliggende regels die het gedrag van mensen leiden en beperken. Instituties bepalen het gedrag van de lokale actoren (verkozenen, ambtenaren, gemeenschapsleiders, activisten van drukkingsgroepen en individuele burgers) door bepaalde actiemogelijkheden (hier: formele en informele participatie-initiatieven) meer of minder mogelijk/aantrekkelijk te maken. Of zoals Ostrom (1999) het stelt: ‘Rules are prescriptions that define what actions (or outcomes) are required, prohibited or permitted, and the sactions authorized if the rules are not followed’. We hebben deze instituties/variabelen voorlopig ingedeeld in twee grote categorieën: individuele factoren en sociologische factoren. De eerste stroming omvat de traditionele studies, in hoofdzaak uit de Verenigde Staten. Deze spitsen zich toe op het verband tussen psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie, waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn onmiddellijke omgeving. De tweede stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat na hoe demografische, technologische, economische en culturele factoren op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers. Deze benadering bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los gezien kan worden van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. Aangezien we ervan uitgaan dat beide stromingen elkaar aanvullen, hebben we ook alle factoren in deze twee categorieën geplaatst. Aangezien het een bestuurlijk onderzoek is, hebben we de sociologische factoren/instituties onderverdeeld in (1) politiek, (2) ambtelijk en (3)
׀132 ׀
burgers. De politieke variabelen die het participatieproces beïnvloeden zijn: coalitiewissels, openheid van politici ten opzichte van participatie (cultuur) (local government perspectives), de partijkleur, ‘eigenaarschapsgevoel’ van politici ten opzichte van participatie, competitie tussen verschillende partijen, het budget dat ze ter beschikking hebben, beslissingsbevoegdheid, organisatie van de politieke partij en de relatie met het centrale niveau. Met ambtelijke variabelen denken we aan de vrijheid/autonomie van de ambtenaar, de aanwezige partnerships met de private sector, de visie van de ambtenaar op de burger/participatie, de grootte van het ambtelijke apparaat en het ownershipsgevoel van de ambtenaar ten aanzien van participatie. Variabelen die de burger beïnvloeden om wel dan niet te participeren, zijn de volgende: het wel/niet bestaan van een middenveld, de aantrekkelijkheid van het beleidsveld, het ownershipsgevoel van de burger, de eventuele incentieven om te participeren, en de houding van de burger ten aanzien van de participatieprocessen (citizens’ perspectives). Tot slot is er het individuele niveau (eerste onderzoeksstroming). Het opleidingsniveau, inkomen, ras, geslacht en leeftijd blijken belangrijke voorspellers te zijn of de burger wel dan niet participeert. Daarnaast spelen de sociaal economische situatie, het sociaal kapitaal en de lokale media in een stad of buurt een rol. Welke effecten heeft participatie? Het valt op dat bijna geen enkel onderzoek het ‘totale effect’ van participatie beschrijft. Enkel Pröpper en Steenbeek gaan na wat de effectiviteit van participatie is in Leiden en Dordrecht. Ze doen dit aan de hand van een normenkader (checklist). Denters en Copus beschrijven de effectiviteit van participatie-instrumenten. Wagenaar gaat na wat de instrumentele en bestuurlijk-democratische effecten zijn van de projecten. Lowndes bestudeert de impact van de rulesin-use en Sintomer en De Maillard gaan na wat de effecten van de opgelegde ‘ politique de la ville’ zijn op het lokale niveau.
׀133 ׀
PARTICIPATIE IN VLAAMSE STEDEN Local government perspectives (Lowndes)
AANDACHTSPUNTEN -
Mogelijke Triggers voor participatie (Wagenaar): tekortschieten overheid, mobilisatie van burgers, initatief van lokaal bestuur
Citizens’ perspectives (Lowndes)
׀134 ׀
-
-
Definitie (politieke/civiele participatie – Denters) Aandacht voor kleinere entiteiten in de stad (Denters) Het belang van sociaal kapitaal (Lowndes, Denters) Representativiteit (Denters, Propper) Aandacht voor kansarme groepen (Denters, Markus, Garbaye) Het participatieproces (burgerbestuur) (Wagenaar) o Communicatieve ruimte o Pragmatisme o Positieve gerichtheid Normenkader: wanneer werkt participatie (Pröpper en Steenbeek)
PARTICIPATIE WORDT BEINVLOED DOOR: Institutionele factoren (Lowndes, Copus, Wang, Markus, Sintomer) o Sociologische & individuelefactoren
Effecten van participatie voor het bestuur en voor de burger (Denters, Wagenaar, Lowndes, Markus, Garbaye)
8. Referenties Copus, C. (2006). Public participation in local representative democracy: exploring a tension and evaluation practices through assessing the perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P. Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIY-Politics. Brugge: Vandenbroele. Pp. 239-276. Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve toer, Een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg: Faculteit Sociale Wetenschappen. Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. 42 p. Denters, S., & Rose, L. (2005). Comparing local governance: Trends and developments. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Duyvendak, J. & Veldboer, L. (2001). Meeting Point Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom. Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French cities: a historical-institutionalist perspective. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570. Gemeente Spijkenisse (2003). Beleidskader interactieve beleidsvorming, de burger dichterbij. Projectgroep Interactieve beleidsvorming: Spijkenisse. Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official schemes? Reflections on the implementation of a self-diagnostic tool for local government, Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th February 2007. Jacobs, J. (1964). The death and life of great American cities. Harmondsworth: Penguin. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 - local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205-222. Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2): 445-455. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539-561. Marcus, G. Civic participation in American cities. Paper voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de American Political Science Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september 2001. Office of the Deputy Primeminister. (1998). Modern local government: in touch with the people. London: Office of the Deputy Primeminister. 78 p. Papadopoulos, Y., & Warin, P. (2007). Are innovative, participatory and deliberative procedures in policy making democratic and effective? European Journal of Political Research, 46: 445-467. Pateman, C. (1970). Participation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press. Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak, Vught: Partners + Pröpper. 71 p.
׀135 ׀
Roberts, N. (2004). Public deliberation in an age of direct citizen participation. The American review of public administration, 34: 315-353. Rubenson, D. (2004). Community heterogeneity and political participation in American cities. London: London School of Economics. Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529. Stoker, G. The comparative study of local governance: the need to go global. Rapport voorgesteld op de Hallsworth Conference, Manchester, 17 – 18 maart 2006. 28 p. Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p. Wagenaar, H. & Staffhorst, B. (2006). Burgerbestuur en de complexiteit van de stadswijk; deliberatieve democratie als bestuurlijk arrangement. In: J. Grin & M. Hajer (Eds). Meervoudige democratie; ervaringen met vernieuwend bestuur. Amsterdam: Aksant. Wang, X; (2001). Assessing public participation in US cities. Public performance & Management Review, 24(4): 322-336. Wille, A. (2001). Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In: J. Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: LEMMA BV. pp. 87-115.
׀136 ׀
9. Bijlages > 9.1.
Bijlage 1: Lijst van 50 studies
Nederland (15 studies) Denters, S. (2005), Achtergrondstudie Stedelijk Burgerschap. Universiteit Twente: Twente, 42 p. Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve toer, Een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg: Faculteit Sociale Wetenschappen. Duyvendak, J. & Veldboer, L. (2001). Meeting Point Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom. Gemeente Spijkenisse (2003). Beleidskader interactieve beleidsvorming, de burger dichterbij. Projectgroep Interactieve beleidsvorming: Spijkenisse. Instituut voor Publiek en Politiek (2002). Eindverslag onderzoek grotestedenbeleid. Participatie in het publiek domein. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek, 67 p. Lelieveldt, H. Wegen naar macht. De politieke participatie en toegang van het maatschappelijk middenveld op lokaal niveau. Tijdschrift voor Sociologie, 20(4): 555-576. Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak. Vught: Partners + Pröpper. 71 p. Van Deth, J. & Leijenaar, M. (2001). Maatschappelijke participatie in een middelgrote stad. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 22 p. Verwey-Jonker Instituut (2003). Wijkraden op proef, evaluatie functioneren Utrechtse wijkraden. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut, 28 p. Volker, B. (2000). 16 miljoen buren – de rol van buren in persoonlijke netwerken in Nederland. Tijdschrift voor Sociologie, 21(4): 337-362. Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p.
׀137 ׀
Wagenaar, H. & Staffhorst, B. (2006). Burgerbestuur en de complexiteit van de stadswijk; deliberatieve democratie als bestuurlijk arrangement. In: J. Grin & M. Hajer (Eds). Meervoudige democratie; ervaringen met vernieuwend bestuur. Amsterdam: Aksant. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005). Vertrouwen in de buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press, 280 p. Wille, A. (2001). Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In: J. Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: LEMMA BV. pp. 87-115. UK (16 studies) Adamson, G. (2006). Immigrants and political participation – background, theory and empirical suggestions Copus, C. (2006). Public participation in local representative democracy: exploring a tension and evaluation practices through assessing the perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P. Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIY-Politics. Brugge: Vandenbroele. Pp. 239-276. Garcia, M. (2006). Citizenship practices and urban governance in European cities. Urban Studies, 43(4): 745-765. Gaventa, J. (2003). Towards participatory local governance: assessing the transformative possibilities. Rapport voorgesteld op ‘the Conference on Participation: from tyranny to transformation’ in Manchester, 27-28 February 2003. Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official schemes? Reflections on the implementation of a self-diagnostic tool for local government, Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th February 2007. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205-222. Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2): 445-455. Lowndes, V. (2001). Rescuing Aunt Sally: Taking institutional theory seriously in urban politics. Urban Studies, 38(11): 1953-1971. Lonwdes, V. & Wilson, D. (2003). Balancing revisability and robustness? A new institutionalist perspective on local government modernization.Public Administration, 81(2): 275-298.
׀138 ׀
Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539561. Lowndes, V., Pratchett, L. and Stoker, G. (2006) Diagnosing and remedying the failings of official participation schemes: the CLEAR framework, Social Policy and Society, 5(2): 281-91 Office of the Deputy Primeminister (1998). Modern local government: in touch with the people. London: Office of the Deputy Primeminister. 78 p. Office of the Deputy Primeminister (2002). Public participation in local government. A survey of local authorities.London: Office of the Deputy Primeminister. 69 p. Pateman, C. (1970). Participation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press. Stoker, G. The comparative study of local governance: the need to go global. Rapport voorgesteld op de Hallsworth Conference, Manchester, 17 – 18 maart 2006. 28 p. Vegeris et al. (2007). Beyond the tick box. Older citizen engagement in UK local government. London: Policy studies institute & better government for older people, 78 p.
VS (10 studies) Andrew, C. & Goldsmith, M. (1998). From local government to local governance: and beyond? International Political Science Review, 19(2): 101117. Jacobs, J. (1964). The death and life of great American cities. Harmondsworth: Penguin. Dale, A. (2005). Who governs? Democracy and power in an American city. Yale: Yale University Press. Marcus, G. Civic participation in American cities (2001). Paper voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de American Political Science Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september. Marschall, M. (2000). The institutional and social contexts of participation: American Inner Cities. Rapport gepresenteerd op de ‘ECPR Joint Sessions workshop 21’ in Kopenhagen, 14-19 april. McLeod, J., Scheufele, A. & Moy, P. (1999). Community, communication, and participation: the role of mass media and interpersonal discussion in local political participation. Political communication, 16(3): 315-336.
׀139 ׀
Oliver, J. (1999). The effects of metropolitan economic segregation on local civic participation. American Journal of Political Science, 43(1): 186-212. Roberts, N. (2004). Public deliberation in an age of direct citizen participation. The American review of public administration, 34: 315-353. Rubenson, D. (2004). Community heterogeneity and political participation in American cities. London: London School of Economics. Wang, X; (2001). Assessing public participation in US cities. Public performance & Management Review, 24(4): 322-336. Frankrijk (9 studies) Assens, C. & Phanuel, D. (2000). Les modes du gouvernement de la démocratie locale. Rapport voorgesteld op ‘le 4e rencontre villemanagement’. 16 – 17 november. Bousetta, H. (2001). Citizenship and local participation in France and the Netherlands : reflections on two local cases. New Community, 23(2): 215-231. Dubois, V. & Laborier, P. (2003). The « social » in the institutionalization of local cultural policies in France and Germany. International Journal of Cultural Policy, 9(2): 195-206. Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French cities: a historical-institutionalist perspective. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570. Muxel, A. et al. (2005). La participation politique des jeunes en France. Working Paper on National Survey Results. Peter, J. & Cole, A. (1998). Urban regimes and local governance in Britain and France. Urban Affairs Review, 33(3): 382-404. Sintomer, Y. (2001). Participatory democracy and governance: local politics in France. Rapport voorgesteld op ‘ECPR 29th joint sessions of workshops, 6 – 11 april. Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529. Thomas, O. (2003). Participation des citoyens et démocratie de proximité en France : la permanence d’un mythe. Canadian Journal of Political Science, 36: 813-833.
׀140 ׀
> 9.2.
Bijlage 2: Participatie-instrumenten
Lowndes en Copus benoemen reeds heel wat participatie-instrumenten. Hieronder nog een reeks andere instrumenten (meestal overheidsgeïnitieerd). (bron:www.participatiewijzer.nl) Burgerjaarverslag Het burgerjaarverslag geeft de verantwoording weer van de wijze waarop de burgemeester zijn bestuurlijke zorgplichten heeft ingevuld. Burgerpanel Een burgerpanel bestaat uit een groep belanghebbende burgers die samengesteld wordt naar aanleiding van een door de gemeente te ondernemen project. Cliëntpanels Groepen van burgers die de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening kunnen (laten) onderzoeken. Digitale debatgroep Het gebruik van internet als communicatiemiddel tussen burgers en gemeente om standpunten uit te wisselen en te discussiëren. Digitale praat- en debatgroepen Een digitaal debat is een goed middel om bij interactief beleid toe te passen, omdat het de communicatie met bewoners tot in de huiskamer mogelijk maakt. Het biedt de mogelijkheid om de mening van bewoners te peilen en tevens om met bewoners te discussiëren. Een voordeel hiervan is dat deelnemers kunnen deelnemen op een moment dat het hen uitkomt. Vaak gebeurt dit door middel van internetdebatten. Dit instrument is in feite in alle fasen toepasbaar. Enquête Met een enquête wordt een onderzoek ingesteld in het begin van een interactief proces naar de inzichtelijkheid van de agenda van een groep burgers of andere betrokkenen. Aan het eind van het interactieve proces is een enquête een middel om te toetsen of er voldoende steun is onder burgers voor ontwikkelde plannen. Excursie De excursie is een instrument om in de fase van meningsvorming door middel van het bezoeken van een locatie binnen de gemeente of daarbuiten informatie te verzamelen en meningen te vormen of te toetsen ten aanzien van een bepaald probleem.
׀141 ׀
Kwaliteitshandvest Een kwaliteitshandvest is een eenzijdige verklaring door een dienst binnen de publieke sector, waarin deze dienst zich, binnen de taken die haar door wet en regels zijn gesteld committeert aan een aantal normen voor de eigen dienstverlening en deze normen vervolgens publiceert. Daarop kan de burger de betreffende dienst zo direct mogelijk aanspreken en als niet wordt voldaan aan de normen, zal hij zo mogelijk compensatie worden aangeboden krijgen van de verantwoordelijke dienst. Kwaliteitspanels Kwaliteitspanels bestaan uit personen die actief zijn in plaatselijke (zelf)organisaties en gemeentelijke of door de gemeente gesubsidieerde diensten beoordelen op kwaliteit. Ze doen voorstellen voor verbetering van de dienstverlening. Periodieke stadspeiling Een terugkerende enquête onder de bevolking of een deel daarvan van de stad tijdens het interactieve proces die kan bijdragen aan een draagvlak dat nodig is voor een definitieve oplossing. Publieksbijeenkomst Deze bijeenkomsten richten zich op een breed publiek en zijn geschikt voor het uitwisselen van visies en ervaringen van publiek en politiek. Ze worden ook gebruikt voor het stellen van globale prioriteiten. Ze kunnen zowel in de agendavormingsfase als in de besluitvormingsfase worden ingezet Referendum Burgers kunnen onder bepaalde voorwaarden een verzoek richten aan de gemeente om een referendum te houden over een raadsbesluit. De gemeente kan de afwijzing van een raadsbesluit door een referendum naast zich neer leggen. Speekrecht (uitbreiding) Zowel bij raadscommissies (commissies van advies) als bij de gemeenteraad hebben burgers inspreekrecht bij agendapunten. Zij kunnen hun mening kenbaar maken over bepaalde onderwerpen die worden behandeld. Uitbreiding van het aantal agendapunten waarbij inspreekrecht mogelijk is positief voor het interactieve proces. Stadsdebat Groot opgezet debat waarbij de burgers met vertegenwoordigers van de gemeente kunnen discussiëren over belangrijke problemen die moeten worden opgelost. Themabijeenkomst De themabijeenkomst is een bijeenkomst met een informatief karakter waarbij burgers door de gemeente op de hoogte worden gesteld van voor hen relevante ontwikkelingen over een bepaald thema.
׀142 ׀
Werkateliers Een werkatelier (ook wel overleggroep, forum, panel of werkgroep genoemd) is een van de meest gebruikte instrumenten in het interactieve proces. Ook de bewonersbegeleidingsgroep, die op dit moment in Spijkenisse actief is, kan hiertoe worden gerekend. Als de consultatiefase is afgerond en er voldoende informatie over een onderwerp is verzameld, wordt in een werkatelier het inzicht in de problemen verdiept en oplossingsrichtingen in beeld gebracht. Over het algemeen wordt per project een aantal ateliers gevormd, die elk een verschillend aspect van een probleem of verschillende (samenhangende) problemen bespreken. De werkateliers komen gemiddeld drie of vier keer bijeen. Het eindproduct van de werkateliers is een of meerdere oplossingen, die in een notitie zijn weergegeven. Deze notitie vormt de basis voor de besluitvorming. Hoewel in sommige gemeenten van werkgroepen gesproken wordt, hechten we aan de term werkatelier. De associatie van het woord atelier met kunst is terecht. In de werkateliers werkt men niet alleen met teksten en woorden, maar ook met beelden, tekeningen, foto’s en schetsen. Werkateliers zijn zo divers mogelijk samengesteld. Zoveel mogelijk verschillende vertegenwoordigers van diverse belangen(groepen) zitten aan dezelfde tafel. Werkbezoek Idem als bij excursie, vertegenwoordigers van de gemeente.
alleen
nu
betreft
het
Workshops Discussiegroepen samengesteld uit vertegenwoordigers van burgers en gemeentebestuur die een bepaald thema bespreken dat al dan niet is opgesplitst in deelonderwerpen. Wijkbudgetten Het wijkbudget is een subsidie die door de gemeente aan de burgers van een wijk kan worden verleend. Deze subsidie wordt verleend als burgers hun wijk prettiger, leefbaarder en/of veiliger willen maken. Het initiatief moet zich richten op een gezamenlijk (wijk)belang, is binnen korte tijd te realiseren en heeft snel effect. Ook moet het gaan om een éénmalige activiteit die niet jaarlijks terugkeert. Wijkschouwen De wijkschouw kan gebruikt worden om aan het begin van een interactief proces een beeld te krijgen van de opvattingen van burgers over belangrijke elementen van een probleemomschrijving. Het instrument is daarnaast zeer geschikt om de betrokkenheid van burgers op te sporen en te stimuleren. Bewoners kunnen tijdens de schouw knelpunten aangeven, waardering uitspreken, suggesties doen voor verbeteringen. Organisatoren kunnen de schouw stroomlijnen door vragenformulieren of
׀143 ׀
beoordelingsmethodieken te ontwikkelen. Zo kunnen bewoners zich uitspreken over de wijk als geheel, maar ook over een afzonderlijke elementen zoals straatmeubilair, het verkeer, gevels, bebouwing, ruimte voor fietsers en voetgangers etc. Een schouw kan georganiseerd plaatsvinden, maar men kan er ook voor kiezen om bewoners te vragen individueel of in kleine groepjes de buurt te laten schouwen. Zo kunnen mensen zelf bepalen wanneer zij tijd en zin hebben om de wijk eens kritisch te bekijken. Vaak gaat dit dan wel gepaard met het gezamenlijk uitreiken van een vragenlijst en uitleg over de schouw. Veel gebruikte hulpmiddelen zijn fotoreportages en tekeningen die later in de werkateliers gebruikt kunnen worden. Op www.participatiewijzer.be vind je nog meer methodes: 4e generatie-evaluatie techniek: De methodiek van de Interactieve (4e generatie) Beleidsevaluatie is gericht op het veel scherper krijgen wat mensen echt vinden van een beleidsresultaat. Aanpak Kunstgebouw: Sociale cohesie door samen iets met kunst te doen, dat is eigenlijk de kern van de aanpak van het Kunstgebouw. Adviesraden: Adviesraden zijn structurele instrumenten burgerparticipatie: het zijn organen van de gemeente.
voor
Beleidsmediator: Beleidsmediatior is een proces onder begeleiding van een neutrale begeleider – de mediator - waaraan vertegenwoordigers van organisaties deelnemen die onderlinge tegenstellingen en verschillen willen overbruggen om tot wederzijds voordeel te kunnen samenwerken in een beleidsproject. Burgeradvieskring: Een groep burgers die een dwarsdoorsnede vormt van de lokale samenleving formuleert antwoorden op basis van goede en evenwichtige informatie rondom een open probleemstelling. Burgerinitiatief: Een burgerinitiatief is het formele recht van burgers om onder bepaalde voorwaarden een onderwerp of eigen voorstel direct op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen. De raad moet hierover dan beraadslagen en een standpunt innemen. Burgerjury: Burgers werpen vanuit een ander perspectief een blik op de aanpak van maatschappelijke vraagstukken.
׀144 ׀
Burgerpanel: Een groep inwoners levert inbreng bij beleidsvraagstukken in de stad waarbij zij gevoed worden door hun persoonlijke beleving van de stad. Consensusconferentie: Dit is een instrument waarin een beperkt aantal burgers op uitnodiging van een overheid, bijvoorbeeld een gemeente of een ministerie, informatie krijgen, onderling debatteren en een advies uitbrengen op basis van consensus over een concreet beleidsprobleem. Creatieve concurrentie: Nadat eerste ronde besluitvorming (probleem, inventarisatie van belangen en ideeën) heeft plaatsgevonden en richting van plan is geformuleerd kan ervoor gekozen worden om consortia in de gelegenheid te stellen gelijktijdig alternatieve plannen uit te werken. Creatieve sessie: Bij een creatieve sessie zetten de deelnemers in groepjes hun ideeën om in iets tastbaars. Debatwedstrijd: Een debatwedstrijd is geen opzichzelfstaand participatieinstrument, maar een hulpmiddel om in een burgerpartcipatie-project media-aandacht te trekken en bepaalde groepen, bijvoorbeeld jongeren bij het project te betrekken. Daarnaast kan het burgers helpen bij hun meningsvorming over een beleidsprobleem. Deliberative polling: Doel van deliberative polling kan zijn om een kleine groep burgers zich een weloverwogen en geïnformeerde mening te laten vormen over een beleidsonderwerp. Maar doel kan ook zijn om erachter te komen hoe burgers zich een mening over een onderwerp vormen en onder invloed van welke communicatie en informatie meningen ook veranderen. Delphi methode: Deelnemers met kennis van zaken worden gestimuleerd hun creativiteit aan te wenden en zich daarbij niet te laten beïnvloeden door zaken als groepsnormen e.d. Anonimiteit en zoeken naar consensus zijn belangrijke elementen. Digi-enquête: Via een a-selecte steekproef getrokken groep inwoners ontvangen een brief met webadres, logincode en wachtwoord. Digitaal spel: Met een digitaal spel krijgen bewoners inbreng in ontwikkelingen en kan meteen de randvoorwaarde geld worden meegenomen.
׀145 ׀
Digitale debatten: oftewel internetdiscussies, zijn een instrument om relatief veel burgers een mening te laten geven en hen te helpen zich een mening te vormen over een beleidsonderwerp, onafhankelijk van tijdstip en plaats. Enquête: Via een enquête kan een representatief deel van een doelgroep worden gevraagd naar hun mening over bepaalde onderwerpen. Focusgroepen: vaak ook burgerpanels genoemd, is een instrument om met een of meer relatief kleine en homogene groepen burgers een diepgaand, geleid gesprek te voeren over een gecompliceerd beleidsonderwerp met als doel inzicht te krijgen in de manier waarop verschillende categorien burgers over dat onderwerp denken en vooral de manier waarop meningsvorming daarover plaats vindt. Gibsonmethode: Discussie over stellingen die in een aantal rondes worden geselecteerd als de stellingen waarover in de groep geen eenduidigheid bestaat. Ideeën verzamelen, delen en prioriteren: Het bekendste voorbeeld van deze werkvorm is waarschijnlijk de geeltjes-plak-sessie: alle deelnemers krijgen een vraag voorgelegd en worden uitgenodigd 2 of 3 ideeën te formuleren. Infralab: bestaat uit een drietal opeenvolgende creatieve dialogen met een aantal weggebruikers en omwonenden (en dus geen ambtenaren!) om oplossingen te vinden voor een specifiek afgebakend verkeersprobleem. Inspiratiebezoeken: Bij een inspiratiebezoek gaat een groep deelnemers vanuit de doelgroep een of meerdere relevante voorbeeldprojecten bezoeken. Internetforum Internetpanel: Het internetpanel bestaat uit een representatieve groep burgers die bijv. eens per maand 10 minuten achter de computer gaan zitten om vragen over een bepaald plaatselijk onderwerp te beantwoorden. Interviews: Als bij een project slechts weinig inwoners of andere personen belanghebbend zijn, is het houden van interviewgesprekken een goede manier om deze mensen te betrekken.
׀146 ׀
Joint Factfinding: In een situatie waarbij er grote belangentegenstellingen zijn, is het van belang om aparte sessies te organiseren over het verzamelen en interpreteren van de feiten. Jouw dag: Het betrekken van belanghebbenden bij een beleidsvoornemen met bijeenkomsten die specifiek gericht zijn op een homogene doelgroep. Kleine ergernissen: Om in een wijk de zogenaamde kleine ergernissen aan te pakken, of andersom, snelle verbeteringen door te voeren, kan de gemeente de inwoners van de wijk betrekken. Kwaliteitspanel dienstverlening: Het kwaliteitspanel bestaat uit een aantal inwoners van de stad. Het test verschillende onderdelen van dienstverlening van de gemeente. Lagerhuis: Zoals de opzet van het Engelse parlement wordt gebruikt voor het tv-programma, kan een bijeenkomst met discussie ook op deze wijze plaatsvinden. Lusten en lasten: Een groep bewoners krijgt de lusten, een budget, en ook de lasten, een grote mate van zelfwerkzaamheid om de ideeën en wensen te realiseren. Olympiade Conferentie: Een Olympiade conferentie bestaat uit drie rondes. Het centrale idee is dat verschillende groepen een vraagstelling steeds integraler gaan benaderen. Ontwerpatelier: In een ontwerpatelier gaan de deelnemers zelf aan de slag met de invulling van een bepaald gebied. Open huis: Het betrekken van belanghebbenden bij een beleidsvoornemen van een bestuursorgaan door middel van het houden van een ‘open huis’. Open Space: Het gaat om een (werk)conferentiemodel geschikt voor grote groepen. De Open Space aanpak van Harrison Owen maakt mogelijk om over de ‘echte’ onderwerpen te praten in een informele sfeer. Opiniewijzer: Aan de hand van (vaak meerkeuze-) vragen en stellingen toetst men wat standpunten zijn van respondenten en welke keuzen zij maken met betrekking tot een beleidsthema. Met een telefonische versie
׀147 ׀
van de Opiniewijzer kan eenvoudig statistische representativiteit van het resultaat worden bereikt. Participatieve begroting: Doel van een participatieve begroting is om meer draagvlak te krijgen voor begrotingsbeslissingen door burgers bij de afwegingen te betrekken. Preferentiemeter: Er wordt gemeten welke prioriteiten burgers, deskundigen, bestuurders toekennen aan verschillende voorstellen, waaruit de mate van draagvlak kan worden afgeleid. Real time branding: Samengevat komt deze techniek neer op het uitnodigen van rechtstreeks betrokkenen (bewoners, leden, etc.) in een bijeenkomst van 2 1/2 dag en hen te vragen hun toekomstvisies op papier te (laten) verbeelden. Referendum: Raadgevend of besluitvormend. Rijdend theeterras: Leden van het gemeentebestuur nodigen bewoners uit met hen plaats te nemen op een theeterras... Roept u maar: In een situatie waarbij er verschillende belangen en actoren zijn, de betrokkenen door elkaar heen om tafel laten plaatsnemen. Niemand treedt op als woordvoerder. Scenariomethode: De scenariomethode is een manier om voor een bestuurlijke eenheid verschillende denkbare toekomsten te construeren. Scenario's geven inzicht in mogelijk toekomstige ontwikkelingen en kunnen zo hulpmiddel zijn bij het formuleren van langtermijn beleid. Burgerparticipatie daarbij maakt burgers bewust van de invloed van externe processen op beleid en van de beperkte mogelijkheden om die processen politiek bij te sturen. Daarnaast kan participatie de legitimiteit van langetermijn beleid vergroten. Schouw: De schouw, ook wel knelpuntentour genoemd, wordt meest toegepast op wijk- dorps- of stadsniveau. Burgers gaan samen met betreffende beleidsambtenaren en politiek bestuurders wandelend of fietsend een buurt, wijk of dorpskern in en maken een tocht langs specifieke plekken. Ter plaatse bekijken ze de situatie en spreken ze met bewoners en buurtfunctionarissen. Stadsdebat/Stadsgesprek: Een combinatie van activiteiten, waaronder een
׀148 ׀
of meer bijeenkomsten, om zoveel mogelijk ideeën uit de bevolking te krijgen over een bepaald onderwerp, vaak een toekomstvisie. Team Syntegrity/Future Search: (werk)conferentiemodel geschikt voor grote groepen. Tenplus: methode voor jeugdparticipatie: Tenplus is een spel: een spelbord zoals bij Monopoly met in het midden een plattegrond van de wijk of buurt waarop de bestaande voorzieningen zijn aangegeven en daaromheen in plaats van de Monopoly-straten de voorzieningen die de jeugd wenselijk achten. Thuis mee-ontwerpen: Bij concrete inrichtingsvraagstukken in buurten kunnen de bewoners worden uitgenodigd om zelf thuis een inrichtingsplan samen te stellen uit een “bouwpakket”. Van roepen naar eigen inzet: De verwachting is dat mensen alleen naar een bijeenkomst komen om commentaar te geven over zaken die niet goed gaan in hun buurt of wijk, terwijl zij met een actieve bijdrage mede voor de oplossing kunnen zorgen. Veiling: In een proces of project waarin keuzes moeten worden gemaakt over behouden of wegdoen van bepaalde elementen kan de veiling een passende werkvorm zijn. Versnellingskamer: Group Decision Room of Brainbox is een kamer vol met computers. Visualisaties: Een van de grote voordelen van het gebruik van digitale communicatie is dat gebruik kan worden gemaakt van visualisatie van situaties. Werkgroep ambtenaren en burgers: Voor de concrete uitwerking van beleid in een bepaalde buurt of op een bepaalde locatie kan een werkgroep waarin ambtenaren en buurtbewoners samenwerken tot voor iedereen bevredigende resultaten leiden. Wijkaandelen: Bewoners (boven de 12 jaar) en ondernemers kunnen wijkaandeelhouder worden. Zij worden aandeelhouder door in te stemmen met de bijbehorende spelregels.
׀149 ׀
Woordvoering: Als de doelgroep homogeen is en makkelijk vindbaar, zoals bijvoorbeeld bejaarden van een bepaald bejaardencentrum, of jongeren die gebruik maken van een bepaalde speelplek, dan is het mogelijk deze groep op te zoeken en onder de aanwezigen om een woordvoerder te vragen. World cafe: Een grote groep mensen geeft in een informele setting makkelijker hun inbreng. (Bron: www.participatiewijzer.nl)
׀150 ׀
Karolien Dezeure werkt sinds 2007 aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. Daar voert zij het onderzoeksproject ‘Burgerparticipatie in Vlaamse steden: onderzoek naar de praktijken van en opvattingen over de participatieve stedelijke democratie’(2007-2011) uit. Dit onderzoek kadert binnen de cluster ‘vernieuwde relaties burger en bestuur’ van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Filip De Rynck is licentiaat en doctor in de Sociale Wetenschappen (K.U.Leuven, 1979 en 1995). Hij werkte voor opbouwwerk Heuvelland, stichting Lodewijk de Raet, Provinciaal Instituut voor Samenlevingsopbouw, K.U.Leuven, Koning Boudewijnstichting en het Westhoekoverleg. Hij is nu hoogleraar bestuurskunde aan het Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde van de Hogeschool Gent. Hij verricht onderzoek, doceert en publiceert over lokaal bestuur, beleidsnetwerken, burgerparticipatie en binnenlands bestuur. Kristof Steyvers is als doctor-assistent verbonden aan het Centrum voor Lokale Politiek van de Vakgroep Politieke Wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij doceert aan de vermelde vakgroep de opleidingsonderdelen ‘Werkcollege politieke wetenschappen’ en ‘Vergelijkende lokale politiek’. Zijn onderzoek richt zich vooral op de lokale politiek, inzonderheid de studie van het lokaal politiek leiderschap, gemeenteraadsverkiezingen, partijen op lokaal vlak en hervormingen aan het lokaal bestuur. Hij heeft daarbij bijzondere aandacht voor comparatief onderzoek. Het vindt zijn neerslag in (internationale) boeken en tijdschriften. Herwig Reynaert is als hoogleraar verbonden aan de Vakgroep Politieke Wetenschappen van de Universiteit Gent. Hij is vakgebiedvoorzitter van het vakgebied lokale en regionale politiek en voorzitter van het Centrum voor Lokale Politiek. Hij publiceerde als auteur en/of coauteur talrijke boeken en is auteur van tientallen wetenschappelijke artikels en hoofdstukken in boeken. Hij doceert o.a. de vakken lokale politiek, Belgische binnenlandse politiek,…Hij is eveneens promotor van onderzoeksprojecten rond de fusies van gemeenten, schepenen en gemeenteraadsleden, de provincie,…
Contact: Karolien Dezeure Hogeschool Gent Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde Voskenslaan 270 BE 9000 Gent + 32 9 242 26 53
[email protected]
Foto cover K.U.Leuven
