FACTOREN DIE BURGERPARTICIPATIE IN STEDEN BEINVLOEDEN Internationaal vergelijkende literatuurstudie naar lokale participatie

K.U.Leuven, Instituut voor de Overheid UGent, Centrum voor Lokale Politiek Universiteit Antwerpen, Onderzoeksgroep Management & Bestuur Universiteit Hasselt, SEIN, Instituut voor Gedragswetenschappen Hogeschool Gent, Departement Handelswetenschappen en Bestuurskunde

FACTOREN DIE BURGERPARTICIPATIE IN STEDEN BEINVLOEDEN Internationaal vergelijkende literatuurstudie naar lokale participatie

Paper voor het Politologenetmaal 2008 Berg & Dal, Nederland 29 en 30 mei 2008 Workshop 1 – Lokaal bestuur in de 21e eeuw: de uitdaging van innovatie

Drs. K. Dezeure – Hogeschool Gent Prof. Dr. F. De Rynck – Hogeschool Gent Dr. K. Steyvers – Universiteit Gent Prof. Dr. H. Reynaert – Universiteit Gent

Karolien DEZEURE Filip DE RYNCK Kristof STEYVERS Herwig REYNAERT

[email protected] [email protected] [email protected] [email protected]

+32 9 24 22 653 +32 9 24 24 256 +32 9 264 68 24 +32 9 264 68 71

STEUNPUNT BELEIDSRELEVANT ONDERZOEK - BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN POLICY RESEARCH CENTRE - GOVERNMENTAL ORGANIZATION IN FLANDERS P/A VOSKENSLAAN 270 B9000 GENT TEL: +32 9 24 22 653 FAX: +32 9 24 24 209 E-mail: [email protected]

www.steunpuntbov.be

“Factoren die burgerparticipatie in steden beïnvloeden” Internationaal vergelijkende literatuurstudie naar lokale participatie Drs. Karolien Dezeure – Hogeschool Gent Prof. Dr. F. De Rynck – Hogeschool Gent Dr. K. Steyvers – Universiteit Gent Prof. Dr. H. Reynaert – Universiteit Gent - Work in progress -

Deze paper is gebaseerd op een uitgebreid onderzoeksrapport van Dezeure, K., De Rynck, F., Steyvers, K. & Reynaert, H. (2008). “Internationaal vergelijkende literatuurstudie naar lokale participatie”. Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 141 p.

Samenvatting De internationale literatuur rond ‘lokale en stedelijke participatie’ is de afgelopen jaren bijzonder uitgebreid geworden. Stedelijke participatie is op te delen in politieke en civiele participatie. Bij politieke participatie gaat het om de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke collectieve besluitvormingsproces van de stedelijke overheid. Civiele participatie omvat activiteiten die stedelingen, alleen of samen met anderen, op eigen initiatief ondernemen (zonder een beroep te doen op de overheid) (Denters 2005). Het onderzoek naar beide vormen van stedelijke participatie is echter onsamenhangend en complex (Roberts 2004). Bijgevolg worden uiteenlopende en van elkaar verschillende contextvariabelen en theorieën gebruikt in het onderzoek naar de participatie en het participatieproces van de burger: culturele, structurele, institutionele, sociaal economische en individuele verklarende factoren (Pröpper & Steenbeek 2006; Lowndes et al. 2001; Lowndes et al. 2006). Deze paper heeft tot doel al deze factoren overzichtelijk in kaart te brengen en na te gaan welke factoren relevant zijn om mee te nemen in gelijkaardig onderzoek in Vlaamse steden.

Key words Lokale participatie, contextfactoren

‫׀‬2‫׀‬

1.Inleiding In de voorbije decennia zijn er binnen het participatieonderzoek twee grote onderzoeksstromingen ontstaan (Jung & Cervero, 2002). De eerste stroming omvat de traditionele studies, in hoofdzaak uit de Verenigde Staten. Deze spitsen zich toe op het verband tussen psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie, waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn onmiddellijke omgeving. Denk maar aan de onderzoeken waar men stelt dat ‘de hoog opgeleide blanke man van middelbare leeftijd’ participeert en dat vrouwen, etnische minderheden en mensen met lage inkomens dit niet of nauwelijks doen (Hooghe 1999; Verba, Scholzman & Brady 1995). De tweede stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat na hoe demografische, technologische, economische, institutionele en culturele factoren op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers. Zo wijzen recente onderzoeken omtrent lokale participatie erop dat de organisatie van het lokale bestuur een belangrijke verklaring biedt voor het participatieproces (onder andere Lowndes et al. 2006). Deze tweede stroming bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los kan worden gezien van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. Deze sociologische factoren zijn onderliggende regels die het gedrag van mensen leiden en beperken. Ze bepalen het gedrag van de lokale actoren (verkozenen, ambtenaren, gemeenschapsleiders, activisten van drukkingsgroepen en individuele burgers) door bepaalde actiemogelijkheden (hier: formele en informele participatie-initiatieven) meer of minder mogelijk/aantrekkelijk te maken. Deze twee stromingen zijn relevant en vullen elkaar aan. In deze paper geven we een oplijsting van de factoren (zowel individueel als institutioneel) die uit recente onderzoeken naar lokale participatie uit vier landen naar voor komen. Dit overzicht is opgebouwd aan de hand van een diepgaande literatuuranalyse: 25 toonaangevende empirische onderzoeken omtrent lokale burgerparticipatie in vier landen (Nederland, UK, Frankrijk en VS) worden geanalyseerd. De keuze voor deze vier landen is niet toevallig. Denters & Rose (2005) herkennen, voortbouwend op de typologie van Hesse en Sharpe (1991) drie types van lokale besturen: een ‘Franco groep’ (o.a. Frankrijk), een ‘Anglo groep’ (UK, Ierland, US, Niew-Zeeland) en de ‘Middle European groep’ (waar zij ook Nederland, Duitsland en de Nordic countries aan toevoegen). Denters en Rose maken in deze indeling nog een verder onderscheid door een verschil te maken tussen lokale besturen in een unitaire (bijvoorbeeld UK) en in een federale staat (bijvoorbeeld US). Deze typologie is gemaakt op basis van de organisatie van het lokaal bestuur, de invloed van het New Public Management en de relatie van het lokale bestuur met het centrale bestuur. Toch moeten we er ons van bewust zijn dat er ook binnen een land verschillen zijn tussen de lokale entiteiten. “Even within one country it is possible to spend a lot of time and effort in describing internal differences in institutional form and practice. Nation state comparison is tough enough but at least in terms of democracies there are only 121 of them. Within any one country there might be several different tiers or levels of local government and the form of each might vary according to local choice or local circumstances” (Stoker, 2006, p. 2). De structuur van deze paper is als volgt. Een comparatieve studie van onderzoeken rond lokale participatie vormt een belangrijke input voor ons eigen onderzoek. Vandaar dat we in het eerste hoofdstuk van deze paper verduidelijken hoe we de studies selecteren en aan welke variabelen/dimensies we aandacht besteden. We verduidelijken ook waarom we opteren voor de VS, de UK, Frankrijk en Nederland. Daarna bespreken we per land de twee à drie meest toonaangevende onderzoeken. De analyse gebeurt verticaal (studie per studie). We beschrijven kort het onderzoek om vervolgens aan te halen welke beïnvloedende factoren voor participatie er worden gegeven. In het algemeen besluit brengen we de bevindingen uit de besproken studies samen (horizontale analyse) en we gaan na welke factoren we kunnen meenemen in het eigen onderzoek naar burgerparticipatie in steden. Immers, deze literatuurstudie vormt een eerste stap in ons vijfjarig doctoraatsonderzoek naar burgerparticipatie in Vlaamse steden. ‫׀‬3‫׀‬

2.Onderzoek naar lokale participatie: een comparatieve analyse 2.1.Selectie van de vier landen Ondanks de verscheidenheid tussen lokale entiteiten in een bepaald land, heeft elk land toch ook een bepaalde eigenheid inzake lokale bestuurssystemen. Aangezien de structuur van het lokaal bestuur een invloed heeft op participatie (cfr. Lowndes 2006), gebruiken we dit als criterium voor de selectie van landen. We bespreken een land uit elke klasse van de typologie van Denters en Rose: Nederland (Middle European group), UK (Anglo group, unitair), US (Anglo group, federaal) en Frankrijk (Franco group).

Country

Netherlands

UK

US

France

Range of responsibilities Decentralisation with increasing local responsibilities for housing, urban renewal, social policies and economic policies

Increased importance of non-elected local agencies in providing services; hollowing out of local government and fragmentation

Considerable de facto autonomy, but a power of general competence is not common Decentralization in the 1980s and a new role for municipalities in territorial integration of policies in the 1990s

New Public Management Privatization, involvement of 3rd sector, contractbased management of bureaucracy, performance based management, citizen surveys and charters Strong national impulses to contract-out or privatize service provision and production; devolution of powers to service departments and other NPM measures Adoption of NPM practices in some but not in all cities; many cities only pay lipservice to the NPM rhetoric Privatization of many services, rise of large private-service companies

Partnerships Development of local community partnerships aimed at local economic developments and urban policy plans

Strong executive/Mayor Appointed mayor, debate or direct election, position of executive has been strengthened

Hollowing out and fragmentation create need for partnerships to tackle crosscutting issues

Various options for local authorities to strengthen the executive – among others direct or indirect election of mayors

Corporatecentered regimes; public-private partnerhips aimed at economic development

Rise of mayoral leadership to counteract fragmentation

New alliances with private partners, often with the use of contracts

French mayor’s role strong within municipality; external role affected by rise of intercommunales

Tabel 1 –Trends in local government responsibilities and structures Bron: Denters, S. & Rose, L. (2005). Comparing local governance. Trends and Developments. Palgrave MacMillan: Basingstoke. Pp. 248-250.

‫׀‬4‫׀‬

2.2. Selectie van de studies We gaan per land op zoek naar studies die specifiek betrekking hebben op lokale participatie. De selectie van de onderzoeken verloopt in verschillende fases en vormt een soort trechter (figuur 1).

Lijst van studies (50 naar 25)

Opstellen van fichelijst per studie (25 studies) Selectie 10 studies

Gedetailleerde analyse (10 studies)

Figuur 1 – Selectie van de onderzoeken

In eerste instantie selecteren we 50 studies uit de vier landen (zie bijlage 1). De selectiecriteria waarop deze keuze is gebaseerd zijn als volgt: het zijn studies die specifiek gaan omtrent lokale politieke en/of civiele participatie in Nederland, UK, US en Frankrijk. Deze 50 onderzoeken zijn empirisch van aard. Theoretische rapporten of papers zijn in de oplijsting niet meegenomen. Omdat we hier onmogelijk alle 50 rapporten kunnen bespreken, hebben we in tweede instantie een lijst gemaakt van 25 studies. Deze studies hebben gemeen dat het (1) recente, empirische onderzoeken (2) omtrent politieke en civiele lokale participatie zijn, die (3) het beleid (zowel lokaal en/of centraal) als variabele betrekken in het gevoerde onderzoek. Van elk van deze 25 studies hebben we een samenvatting gemaakt. We beschouwden in de studies de volgende dimensies: Dimensies Doel van de studie Definitie van participatie

Uitwerking Exploratief/Verklarend/Prospectief Enge versus brede definiëring van het concept ‘lokale participatie’. Cfr. Denters: Lokale burgerparticipatie is een verzameling van verschillende activiteiten en valt uiteen in twee delen: politieke en civiele burgerparticipatie. Politieke burgerparticipatie gaat om de deelname van stedelingen aan het politiek-bestuurlijke collectieve besluitvormingsproces van de stedelijke overheid (bijvoorbeeld stemmen bij gemeenteraadsverkiezingen, maar ook alle activiteiten van burgers gericht op de besluitvorming binnen de stedelijke overheid, deelname interactief bestuur). Daarnaast is er ook civiele burgerparticipatie. Het gaat hierbij om activiteiten die stedelingen, alleen of samen met anderen, zelf ondernemen (zonder beroep te doen op de overheid). Wanneer auteurs enkel aandacht hebben voor politieke participatie, dan stellen we dat de definitie eng is gedefinieerd. Indien er bijkomende aandacht is voor civiele ‫׀‬5‫׀‬

Schaal Onderzoeksvragen Operationalisering Methodologie Dataverzameling Resultaten

participatie, dan stellen we dat het een brede definitie is van het concept. Stad als geheel/wijk/buurt/stadsproject/beleidsdomein Centrale onderzoeksvragen Hoe is het concept ‘participatie geoperationaliseerd? Kwantitatief en/of kwalitatief Hoe worden data verzameld? Antwoorden op de initiële onderzoekvragen

Tabel 2: Besproken dimensies van de onderzochte studies

In derde instantie selecteren we uit deze 25 studies, 10 onderzoeken voor een meer diepgaande analyse. Uit de 25 onderzoeken opteren we voor deze studies waarvan de onderzoeksresultaten van praktisch nut zijn voor ons eigen onderzoek in Vlaamse steden. Een ander selectiecriterium is de auteur van het onderzoek: de onderzoeken komen van de hand van auteurs die in hun betreffende land aanzien worden als experten inzake lokale participatie. Het zijn dus 10 recente, toonaangevende, empirische onderzoeken omtrent lokale politieke en civiele participatie die het ‘beleid’ betrekken in het gevoerde onderzoek. Deze studies inspireren ons daarenboven het meest voor ons eigen onderzoek naar burgerparticipatie in Vlaamse steden. We hebben deze studies in het vet aangeduid in onderstaande tabel. Titel Participatie in het publieke domein Achtergrondstudie stedelijk burgerschap (Denters) Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur (Wagenaar) Wanneer werkt participatie? (Pröpper en Steenbeek) Raadsleden op interactieve toer, een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering Vertrouwen in de buurt Local political participation: the impact of rules-in-use (Lowndes) Public participation in local representative democracy: local political elite Older citizen engagement in UK Local Government Trends in public participation: part 1 - local government perspectives (Lowndes) Trends in public participation: part 2 citizens’ perspectives (Lowndes) CLEAR: an auditing tool for citizen participation at the local level

Definitie Breed

Schaal/focus Stad/wijk/stadsproject

Methode Kwan & Kwal

Land Nederland

Breed

Stad/wijk

Kwal

Nederland

Breed

Wijk

Kwal (exploratief)

Nederland

Eng

Stad

Kwan & Kwal

Nederland

Eng

Stad

Kwal

Nederland

Breed Eng

Buurt Lokale entiteit

Kwal Kwal & Kwan

Nederland UK

Eng

Lokale entiteit

Kwan

UK

Eng

Lokale entiteit

Kwan

UK

Breed

Lokale entiteit

Kwan & Kwal

UK

Breed

Lokale entiteit

Kwal

UK

Breed

Lokale entiteit

Beschrijvend

UK

‫׀‬6‫׀‬

Public participation in local government, a survey of local authorities Immigrants and political participation – background, theory and empirical suggestions Community heterogeneity and political participation in American cities Civic participation in American cities (Wang) Assessing Public Participation in US cities Citizen lobbyists – local efforts to influence public policy Citizen panels: a new approach towards citizen participation Participatory democracy and governance: local politics in France Ethnic minority participation in British and French cities: a historicalinstitutionalist perspective (Garbaye) The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’ (Sintomer) Citizenship in European cities Les modes du gouvernement de la démocratie locale

Eng

Lokale entiteit

Kwantitatief

UK

Eng

Stad

Kwalitatief

UK

Eng

Stad

Kwantitatief

VS

Breed

Stad

Kwan & Kwal

VS

Eng

Stad

Kwan & Kwal

VS

Eng

Lokale entiteit

Beschrijvend

VS

Breed

Lokale entiteit

Beschrijvend

VS

Frankrijk

Eng

Stad

Beschrijvend

Frankrijk UK

Breed

Stad/Buurt

Kwalitatief

Frankrijk

Breed Eng

Stad Lokale entiteit

Kwalitatief Beschrijvend

Frankrijk Frankrijk

Tabel 3: Lijst van de 25 geselecteerde studies In wat volgt bespreken we 10 onderzoeken. Per land bespreken we eerst de lokale participatiesituatie om vervolgens elk onderzoek kort te beschrijven en de beïnvloedende factoren die in de studie naar voor komen te belichten.

3.Onderzoeken naar lokale participatie in Nederland Het concept ‘interactief beleid’ maakt grote opgang in Nederland. Nochtans is dit een relatief recent fenomeen. Op het lokaal niveau was er ten gevolge van de verzuiling geen rechtstreekse band tussen de kiezer en de verkozene. Ontzuiling leidde tot een veranderende relatie tussen beiden. Als gevolg daarvan daalde ook het partijlidmaatschap en de partij-identificatie. Samen met de afschaffing van het verplicht stemrecht leidde dit tot een lage opkomst bij lokale verkiezingen. In de jaren ’70 en ’80 werd de burger nog vooral gepercipieerd als een kiezer. Dit veranderde in de jaren ’90. Lokale autoriteiten begonnen te experimenteren met lokale referenda. De aanzet tot interactief beleid in vele Nederlandse gemeentes bracht heel wat fundamentele veranderingen teweeg in de gemeentelijke democratie. In heel wat gemeenten zijn deze interactieve maatregelen gecombineerd met een buurtaanpak. Als we spreken over lokale participatie in Nederland, dan kunnen we niet ‫׀‬7‫׀‬

voorbij het Grote Stedenbeleid. Het GSB is in wezen een vorm van bestuurlijke vernieuwing waarbij het Rijk en de gemeenten in nauwe samenwerking de vaak complexe stedelijke problemen op het gebied van wonen, werken, inkomen en leefbaarheid te lijf gaan. Het grote stedenbeleid (GSB) in Nederland richt zich op de specifieke problematiek van 31 grote en middelgrote steden in Nederland. Participatie is één van de fundamenten van het GSB. We gaan in op drie Nederlandse onderzoeken omtrent lokale participatie.

3.1.Achtergrondstudie ‘Stedelijk Burgerschap’ DENTERS, S., Achtergrondstudie Stedelijk Burgerschap, Universiteit Twente, Twente, 2005, 42 p. 3.1.1.Korte beschrijving van de studie De auteur vertrekt van het concept ‘stedelijk burgerschap’. Vanuit dat perspectief zijn twee relaties van belang: (1) de relaties van de stadsburgers tot het stadsbestuur en (2) de relaties van de burgers met de stedelijke politieke gemeenschap en de onderlinge relaties tussen burgers als leden van een gemeenschap. Bij deze betrekkingen kan het gaan om (1) activiteiten (stedelijke burgerparticipatie) en (2) oriëntaties (burgerzin). Stedelijke burgerparticipatie is een verzameling van verschillende activiteiten (politieke en civiele burgerparticipatie, cfr. supra). Aangezien de onderzoekers burgerparticipatie en burgerzin cruciaal vinden in een stedelijke omgeving, komen ze tot de volgende onderzoeksvragen: (1) Wat is op basis van bestaand onderzoeksmateriaal bekend over politieke en civiele burgerparticipatie in Nederlandse steden in het algemeen en voor verschillende categorieën stedelingen in het bijzonder? (2) Wat is op basis van bestaand onderzoeksmateriaal bekend over de aanwezigheid van deze houdingen en competenties in het Nederlandse steden in het algemeen en voor verschillende categorieën stedelingen in het bijzonder (de burgerzin)? (3) Welke instrumenten kunnen desgewenst worden gehanteerd ter rechtstreekse bevordering van stedelijke burgerparticipatie en wat kan er op basis van bestaand onderzoeksmateriaal worden gezegd over de effectiviteit van deze instrumenten? (4) Welke instrumenten kunnen desgewenst worden gehanteerd ter bevordering van het sociaal kapitaal en wat kan er op basis van bestaand onderzoeksmateriaal worden gezegd over de effectiviteit van deze instrumenten? 3.1.2.Beïnvloedende factoren Denters geeft een overzicht van bestaande empirische onderzoeken. Uit zijn overzicht komen heel wat individuele en sociologische factoren naar voren die het participatieproces beïnvloeden. Individuele factoren Uit het overzicht van Denters komen drie individuele factoren naar voren: persoonlijke kenmerken, etnische afkomst en de competenties van een persoon. Uit de literatuur is bekend dat tussen verschillende categorieën burgers soms aanzienlijke verschillen bestaan in het gebruik van participatiekanalen. Zo is welbekend dat mannen, mensen tussen de 36-55 jaar, middelbare hoger opgeleiden en mensen met een hoger inkomen (Van den Brink 2002: 60-69; Dekker 2000: 81) meer participeren dan andere burgers. Ook Pröpper en Steenbeek komen in hun onderzoek tot een gelijkaardige vaststelling (cfr. infra). Ten tweede merken onderzoekers op dat de opkomst van allochtonen bij de gemeenteraadsverkiezingen aanmerkelijk lager is dan autochtonen. Daarenboven bestaat er ‫׀‬8‫׀‬

tussen diverse groepen allochtonen aanzienlijke verschillen in electorale participatie. In alle onderzochte Nederlandse steden is de participatie van Turken het hoogst. Onder de Marokkanen, de Antillianen en de Surinamers is de opkomst beduidend lager. De oorzaken die aan de basis liggen van dit verschil in opkomst worden niet verklaard. Garbaye (cfr. infra) verklaart dit aan de hand van de historisch-institutionalistische theorie. Tot slot haalt Denters ook aan dat competenties een rol spelen voor actief burgerschap. Met competenties worden zaken als sociale vaardigheden, het vermogen om te luisteren en om je positie, ideeën en emoties zuiver uit te drukken, zelfbeheersing, zelfkennis, situaties kunnen inschatten, omgaan met onzekerheden en verrassingen, meegaan met de bewegingen en intenties van de ander, maar ook duidelijk aangeven waar je grenzen liggen, bedoeld (Van Gunsteren 1992: 30). Verba, Schlozman en Brady (1995) wijzen in hun boek Voice and Equality eveneens op het belang van algemene burgerlijke competenties, zoals een adequate mondelinge en schriftelijke uitdrukkingsvaardigheid, het vermogen effectief te werken in groepsverband als voorwaarden voor effectieve burger participatie. Deze competenties hangen deels samen met de formele opleiding van mensen, maar kunnen ook buiten die context waarden aangeleerd (bv. als lid van een organisatie). Sociologische factoren Echter, er zijn ook invloeden van buitenaf die invloed hebben op het participatieproces. Uit het overzicht van Denters komen de buurtwelstand en de aanwezigheid van sociaal kapitaal naar voor als determinerende factoren. Denters merkt op dat er verschillen zijn in de opkomst van burgers bij verkiezingen tussen buurten in dezelfde stad. De verschillen in (electorale) opkomst hangen in de regel min of meer sterk samen met de buurtwelstand. Deze verschillen naar buurtwelstand zijn grotendeels het gevolg van verschillen in de samenstelling van de bevolking van stadsbuurten. In de buurten met een hoge welstand wonen welhaast per definitie relatief veel mensen met een hoge opleiding, een hoog inkomen en een hoge sociaal-economische status. Uit kiezersonderzoek is sinds jaar en dag bekend dat dergelijke persoonskenmerken de kans dat men stemt vergroten Denters wijst op het belang van sociaal kapitaal in het participatieproces. Interessant daarbij is het schema van Lelieveldt en Van der Kolk (2005) die diverse bronnen van structureel sociaal kapitaal onderscheiden. Binnen de buurt

Buiten de buurt

Informeel Contacten met buren Contacten met vrienden in de buurt Contacten met vrienden buiten de buurt

Institutioneel Lidmaatschap en contacten in een buurtorganisatie

Lidmaatschap en contacten in andere vrijwillige associaties

Tabel 4 - Vormen van structureel sociaal kapitaal Bron: Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. p. 26. Lelieveldt en Van der Kolk (in Denters, 2005) stellen dat de buurtgerichte burgerparticipatie voor al deze vormen van sociaal kapitaal van belang kunnen zijn. Dat geldt voor informele en institutionele bindingen. Enerzijds dragen buurtbindingen bij tot de emotionele binding met de buurt en de bereidheid om bij buurtproblemen actie te ondernemen. Anderzijds dragen de buurtbindingen er ook toe bij dat buurtbewoners beter in staat zijn om gezamenlijk buurtproblemen aan te pakken (cfr. infra, Wagenaar). Maar ook niet buurtgebonden vormen van sociaal kapitaal maken het mogelijk om bij gemeentebestuur of andere sleutelfiguren buiten de buurt steun te zoeken en hulbronnen te mobiliseren met het oog op de oplossing van buurtproblemen. ‫׀‬9‫׀‬

3.2.Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p. 3.2.1.Korte beschrijving van de studie Het rapport van Wagenaar doet verslag van een aantal initiatieven waarin er een rechtstreekse samenwerking is tussen burgers, de gemeentelijke overheid, maatschappelijke organisaties en professionals als bestuurlijke strategie bij de bevordering van leefbaarheid, veiligheid en maatschappelijke integratie in achterstandswijken. Maar het eigenlijke onderwerp van de bijdrage is breder. Centraal beschrijft hij immers de mogelijkheden van deliberatieve democratie om op creatieve wijze het hoofd te bieden aan de maatschappelijke complexiteit waar traditionele beleidsvormen blijkt te falen. Wagenaar onderzoekt, aan de hand van een diepgaande case-analyse, of burgerbestuur een antwoord kan bieden. De onderzoeksvragen van Wagenaar luiden als volgt: 1. Hoe ziet het proces van burgerbestuur als nieuwe bestuursvorm en beleidsstrategie bij het omgaan met veiligheid, leefbaarheid, en maatschappelijke integratie in achterstandswijken eruit? 2. Onder welke voorwaarden kan burgerbestuur ontstaan en zich ontwikkelen tot een succesvolle bestuursstrategie? 3. Wat zijn de instrumentele en bestuurlijk-democratische effecten van deze projecten?

3.2.2.Beïnvloedende factoren Wagenaar neemt in zijn onderzoek de achterstandswijken onder de loep. Achterstandswijken definieert hij als oude wijken die in een negatieve spiraal van fysieke en sociale achteruitgang zitten. Wagenaar gaat na of burgerbestuur (o.a. interactief beleid) als oplossing kan dienen om deze neerwaartse spiraal te counteren. Hij gaat dus vooral in op de randvoorwaarden van het burgerbestuur en dit zijn dus sociologische factoren zoals de openheid van het lokale bestuur om burgers te laten participeren, de communicatie vanuit het bestuur, de ondersteuning voor de burger, continuïteit, de rol van de professional en het geloof in de burger. Wagenaar stelt vast dat je de burgers moet motiveren door daadwerkelijke invloed te geven op het beleid. Concreet betekent het dat burgers hun problemen in eigen woorden naar voor kunnen brengen (ook als hun mening afwijkt van de gangbare idee), dat burgers de ruimte hebben om zelf bedachte oplossingen te exploreren en uit te werken, dat burgers zelf de voorstellen van het bestuur mogen exploreren en zelf de ruimte geven aan experts om de bestuursvoorstellen te evalueren, en dat er tot slot ruimte is om af te wijken van het initiële voorstel van de bestuurders of het ambtelijke apparaat. Hoe meer de lokale overheid de idee van ‘burgerbestuur’ inbedt in haar legaliteitsbeginsel en in haar representatieve mechanismen, hoe beter. En hoe sneller mensen ook geneigd zullen zijn om deel te nemen aan het participatieproces. Ten tweede is ook goede communicatie essentieel. Het bestuur moet goed communiceren met de burger, op een correcte wijze. Daarmee bedoelt Wagenaar betrekkelijk elementaire zaken zoals beleefdheid, wederzijds respect, goede voorbereiding van de samenkomsten… Hij noemt dit ‘goede omgangsvormen’. Deze zouden leiden tot een wederzijds vertrouwen wat ook de burger uitnodigt om te participeren. Ten derde stelt Wagenaar dat burgers die participeren aan het beleid bijna altijd de ‘zwakste’ partij zijn. Ondersteuning aan de burger kan de burger sterker maken (bijvoorbeeld, infrastructureel, financieel, scholing, ondersteuning van mensen die niet voor zichzelf kunnen spreken) en beïnvloedt dus ook het participatieproces. De professional kan ‫ ׀‬10 ‫׀‬

onder andere zorgen voor deze extra ondersteuning. De professional dient volgens Wagenaar in staat te zijn om de stem van de zwakste partij te versterken. Verder is het zo dat de professionals de rol van actief luisteren pas naar behoren kunnen vervullen indien er sprake is van een soort democratische communicatieve ruimte. Er is een bepaalde mate van institutionalisering noodzakelijk om de democratische rol van de opbouwwerker in het deliberatieve arrangement zo goed mogelijk tot zijn recht te laten komen. Wagenaar onderstreept daarmee het belang van opbouwwerk. Echter, wil het opbouwwerk1 deze rol op effectieve wijze kunnen vervullen, dan moet niet de indruk ontstaan bij de andere partijen dat ze enkel een verlengstuk van de burger is. Het opbouwwerk staat de bewoner terzijde vanuit een autonome, professionele rolopvatting, waarin samenwerking met andere partijen centraal staat. Ten vierde dient men er ook van bewust te zijn dat burgerbestuur een werk van lange adem is. Vandaar dat er continuïteit dient te zijn. Een eenmalig initiatief van een goedwillende ambtenaar leidt niet automatisch tot burgerbestuur. Succesvol burgerbestuur is een lange termijn investering. Deze lange termijn investering creëert ook een cultuur van burgeractivisme. Dit zorgt er dan voor dat burgerbestuur stand kan houden. Tot slot dient het bestuur ook een geloof te hebben in het probleemoplossend vermogen van de burger. Wagenaar noemt in zijn eerste artikel (2005) vier essentiële kenmerken van burgerbestuur op: pragmatisme, een democratische communicatieve ruimte, integratie en positieve gerichtheid. In een later artikel (2006) gaat hij vooral in op de twee eerstgenoemde kenmerken van burgerbestuur. Bewoners zijn in staat om de complexiteit van problemen te erkennen, maar ze gaan met deze complexiteit om door pragmatisch te zijn. Een tweede werkpraktijk van burgerbestuur is het onderhouden van een democratische communicatieve ruimte: dat begrip duidt zowel op de structuur als de kwaliteit van interactie. Het is in de eerste plaats een dicht netwerk van formele en informele communicatielijnen; mensen weten elkaar te vinden en op een actie volgt een reactie. Het valt Wagenaar op dat zowel bij gesprekken met bewoners als met gemeentefunctionarissen de beschikbaarheid van communicatie in een adem wordt genoemd met de kwaliteit van communicatie. Voor de bewoners betekent betrouwbaarheid, continuïteit en een serieuze benadering. Van de gemeente wordt verwacht dat ze reageert, dat er continuïteit bij de ambtenaren bestaat, dat ze geïnformeerd en deskundig is en vooral dat ze de bewoners serieus neemt.

3.3.Wanneer werkt participatie? Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak, Vught: Partners + Pröpper. 71 p. 3.3.1.Korte beschrijving van de studie Pröpper et al. vertrekken van de vaststelling dat Nederlandse gemeenten hoog inzetten op burgerparticipatie. Gemeentebesturen wekken hoge verwachtingen ten aanzien van de mogelijke invloed en betrokkenheid van burgers, instellingen en bedrijven. Het is een grote verantwoordelijkheid voor de gemeente. De burgemeesters van Leiden en Dordrecht vroegen daarom een ‘evaluatie’ van de lokale participatie in hun stad. De doelstelling van het 1

Een opbouwwerker in Nederland is een functionaris/ambtenaar die activiteiten initieert, stimuleert, begeleidt en ondersteunt van bevolkingsgroepen die zich in collectief verband richten op verbetering van hun woon-, werk- en leefsituatie. Dit in tegenstelling tot de betekenis van een opbouwwerker in Vlaanderen. Samenlevingsopbouw Vlaanderen is een autonome en onafhankelijke organisatie die gesubsidieerd wordt door de minister van Welzijn. Het opbouwwerk biedt deskundige en onafhankelijke ondersteuning aan bevolkingsgroepen in hun participatie aan de samenleving, in het bijzonder van maatschappelijk kwetsbare groepen. Het opbouwwerk komt samen met hen op voor het verwerven van hun basisrechten én ontwikkelt samen met hen oplossingen voor collectieve problemen. Het mobiliseert daartoe alle betrokkenen.

‫ ׀‬11 ‫׀‬

onderzoek is vierledig: (1) verkrijgen van een globaal inzicht in de omvang en kenmerken van inspraak in Leiden en Dordrecht, (2) opstellen van een normstelling voor de aanpak en de effecten van participatie in die steden, (3) vaststellen in hoeverre binnen een aantal geselecteerde beleidsprocessen voldaan is aan de normstelling voor participatie, (4) doen van aanbevelingen voor het inrichten en organiseren van burgerparticipatie. De onderzoekers stellen een normenkader voor participatie op en passen dit toe op de twee steden om na te gaan hoever het er staat met ‘lokale participatie’. De onderzoekers stellen vast dat in beide gemeenten de eerste bouwstenen voor een participatieve infrastructuur zijn gelegd. Doorgaans is de formele inspraak en participatie in beide gemeenten goed georganiseerd. De praktijk rond informele participatie is meer experimenteel en sterk ad hoc. Verdere professionalisering van alle vormen van participatie vergt tijd, grote inzet en een doordacht ontwikkelingstraject. Goede regie op dit proces is onontbeerlijk. Daarnaast geven ze ook nog een reeks succesvoorwaarden voor lokale participatie. Deze komen in het volgende deel aan bod. 3.3.2.Beïnvloedende factoren Pröpper en Steenbeek doen een uitgebreide bevraging van participanten en nonparticipanten. Zo komen ze tot een drietal individuele factoren die beïnvloeden of burgers wel dan niet participeren. Maar, de grote verdienste van dit onderzoek is ongetwijfeld het voorgestelde onderzoeksmodel en de uitwerking daarvan in een normenkader. Volgens de auteurs vormen deze normen een fundamentele voorwaarde voor adequate participatie. We catalogiseren ze hier onder ‘sociologische factoren aangezien ze buiten het individu liggen. Individuele factoren De onderzoekers geven een overzicht van de persoonlijke eigenschappen van de participanten in Leiden en Dordrecht. Wederom zijn het vooral hogeropgeleide, oudere mannen die participeren aan het beleid (cfr. supra, onderzoek Denters). Toch stellen de onderzoekers relatief weinig verschil vast met de non-participanten. De non-participanten zijn significant jonger dan de participanten. Deze bevindingen zijn in tegenstelling tot de resultaten van Rubenson (2004) die stelt dat participanten op vele vlakken fundamenteel verschillen van non-participanten (scholing, inkomen, ras, geslacht etc.). Ten tweede stellen ze vast dat burgers die het gevoel hebben dat er naar hen wordt geluisterd, sneller geneigd zijn om in een participatieproces in te stappen. Sociologische factoren De onderzoekers introduceren een aantal normen voor de organisatie van het samenspel tussen gemeentebestuur en burgers, instellingen en bedrijven (‘normenkader participatieve infrastructuur’): (1) adequate infrastructuur op systeem of concertniveau, (2) toepasselijke architectuur van afzonderlijke processen, (3) de juiste persoonlijke houding en vaardigheden, (4) voldoende participatiegraad van de samenleving, (5) voldoende resultaten uit het verleden. Een eerste factor die Pröpper en Steenbeek aanhalen is de adequate infrastructuur op systeem of concertniveau. Dit houdt bijvoorbeeld in dat er een adequate politiekbestuurlijke inkadering en regievoering is op participatieprocessen, waarbij het participatieproces tevens is ingebed in het totale proces, een goed relatiebeheersysteem, … Ten tweede is er ook nood aan een toepasselijke architectuur van afzonderlijke processen. Dit houdt een goede communicatie en interactie tussen beleid en burger in, een duidelijk verwachtingspatroon zodat de burger ook weet waar hij aan toe is en duidelijke spelregels van het participatieproces. Ten derde is ook de juiste persoonlijke houding en vaardigheden van het lokale bestuur (administratie en politici) van belang. Men dient een open houding te hebben ten opzichte van de deelnemers aan het proces en men dient te beschikken over adequate ‫ ׀‬12 ‫׀‬

proces- en communicatievaardigheden. Zo is het ook belangrijk dat mensen expliciet aangesproken worden om te participeren. “The ‘asked to factor’ builds on the finding of much research that mobilisation matters. People tend to become engaged more often and more regularly when they are asked to engage. Research shows that people’s readiness to participate often depends upon whether or not they are approached and how they are approached” (Lowndes 2006). Volgens Pröpper en Steenbeek horen burgers het vaakst van de mogelijkheden om te participeren door een persoonlijke uitnodiging van de gemeente of een bericht in het infoblad. Deze (persoonlijke) uitnodiging motiveert hen om mee te werken. Tot slot zijn de ervaringen die burgers in het verleden hadden ook van belang. Dat is vergelijkbaar met de idee van continuïteit en het belang van een cultuur van burgeractivisme – ook terug te vinden bij Wagenaar.

3.4.Besluit Hieronder vind je een overzicht van de beïnvloedende factoren die komen uit de bestudeerde Nederlandse onderzoeken. Beïnvloedende factoren

INDIVIDUEEL

Achtergrondstudie stedelijk burgerschap

Stadswijken, complexiteit burgerbestuur

en

Persoonlijke kenmerken

Wanneer participatie?

werkt

Persoonlijke kenmerken Tevredenheid

Etnische afkomst Persoonlijke competentie SOCIOLOGISCH Buurtwelstand

Politieke openheid

Sociaal kapitaal

Geloof burgerbestuur

in

Ambtelijke openheid Communicatie Continuïteit Rol van de professional Ondersteuning van de burger Cultuur van burgeractivisme

Goede infrastructuur op systeemniveau Toepasselijke architectuur van afzonderlijke processen Openheid van het lokale bestuur Asked to…

4.Onderzoeken naar lokale participatie in het VK De lokale entiteiten in het VK hangen heel sterk af van de politieke meerderheid die in een bepaalde periode aan de macht is. De lokale entiteiten zijn immers niet beschermd door een grondwet en hebben ook niet veel bevoegdheden (ultra vires principe). Het spreekt voor zich dat het heel moeilijk is om een duurzame structurele verandering door te voeren in de lokale entiteiten als dit met een beslissing van hogerhand kan worden ongedaan gemaakt. Het is duidelijk dat de participatie-omgeving helemaal anders is in vergelijking met Nederland bijvoorbeeld. De Conservatieven percipieerden de burgers eerder als klanten en gebruikers, niet als kiezers. Labour daarentegen erkende ook de waarde van de burger als klant en ‫ ׀‬13 ‫׀‬

gebruiker maar zag ook burgerbetrokkenheid als een essentieel onderdeel van het burgerschap. Dit komt ook naar boven in de White Paper die expliciet ‘participatie’ benoemt. In de white paper ‘Modern Local Government: In touch with the people’ (1998) staat er letterlijk: “The Government wishes to see consultation and participation embedded into the culture of all councils… and undertaken across a wide range of each council’s responsibilities”. In het kader daarvan zijn heel wat maatregelen genomen zoals burgerjury’s, burgerpanels, toekomstvisies ontstonden naast de reeds bestaande participatieinstrumenten.

4.1. Local political participation: the impact of rules-in-use Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539-561. 4.1.1. Korte beschrijving van de studie Lowndes et al. stellen dat politieke participatie door de sociaal economische situatie (financiële toestand, studies en burgerlijke competenties/waarden), de aanwezigheid van sociaal kapitaal (relaties/netwerken/verenigingsleven en vertrouwen) en de rules-in-use (zowel formele als informele regels) wordt beïnvloed. De auteurs onderzoeken vooral de rules-in-use. Immers, de sociaal economische situatie van een individu en zijn sociaal kapitaal zijn niet zo gemakkelijk rechtstreeks te beïnvloeden maar de rules-in-use wel. In hun artikel gaan ze na hoe deze drie variabelen interageren en hoe deze de context voor lokale participatie beïnvloeden. Meer specifiek onderzoeken ze wat de impact van de rules-in-use op de politieke participatie is. Aangezien de SES en sociaal kapitaal geen eenduidige en afdoende verklaring geven voor aard van de lokale participatie in een lokale entiteit, gaan de onderzoekers de rules-in-use onderzoeken. De onderzoekers analyseren dit door de situatie in Middlesborough en Hull te vergelijken. Deze twee ‘localities’ zijn zeer gelijkaardig qua sociaal economische en politieke situatie, territoriale verplichtingen, sociaal kapitaal en geschiedenis. Toch is er qua participatiecultuur een groot verschil. Middlesborough heeft een structuur die engagement en participatie van de burger stimuleert. Ondanks recente veranderingen in de formele politieke structuur (meer decentralisatie en dergelijke) heeft Hull nog steeds een paternalistische vorm van beleidsvoering waar weinig tot geen participatie is. De oorzaak daarvan is volgens de onderzoekers te herleiden tot drie (institutionele) factoren: (1) de veranderingen van politieke constellaties en leiders binnen de lokale entiteit, (2) de verschillen in publiek management en (3) de aanwezigheid van een civic infrastructure. 4.1.2. Beïnvloedende factoren De verdienste van dit onderzoek van Lowndes et al. is dat de rules-in-use (instituties) ook de latente en ongeschreven factoren in kaart brengt die van grote invloed zijn op de ‘participatiecultuur’ in een stad - zoals politiek leiderschap, ambtenarencultuur en burgerinfrastructuur. De onderzoekers gaan hier dus voorbij aan de formele instituties (zoals de organisatie van het lokaal bestuur, de relatie tussen de lokale en de centrale overheid, de centralisatiegraad, het kiesstelsel en dergelijke meer). Sociologische factoren Lowndes et al. stellen dat politieke participatie door de sociaal economische situatie (financiële toestand, studies en burgerlijke competenties/waarden), de aanwezigheid van sociaal kapitaal (relaties/netwerken/verenigingsleven en vertrouwen) en de rules-in-use worden beïnvloed. Deze twee eerste variabelen zijn reeds aangehaald door Denters. Ook ‫ ׀‬14 ‫׀‬

Lowndes et al. stellen de invloed van deze twee variabelen niet ter discussie. Ze vinden deze wel niet afdoende als verklaring voor het participatieproces. Een tweede beïnvloedende factor zijn de politieke partijen en het politieke leiderschap in een lokale entiteit. In Hull is de lokale democratie de laatste 50 jaar quasi onveranderd gebleven (‘extremely stable and very old Labour’)2. Middlesborough daarentegen wordt gekenmerkt door voortdurende wissels van de macht. Vandaar dat de meerderheid steeds actief zoekt naar steun van de gemeenschap. Dit zou dan ook tot gevolg hebben dat er vele vernieuwende participatie-initiatieven opkomen. Ook ‘politieke leiders’ die ervoor te vinden zijn om burgers te betrekken bij het beleid zijn een bijkomende stimul om participatieprocessen op gang te zetten en burgers te stimuleren om mee te doen. Ten derde is ook de rol van de ambtenaar van doorslaggevend belang. In beide councils hebben de ambtenaren een gelijke retoriek inzake participatie van de burger. Maar, het day to day behaviour van de ambtenaren is verschillend. In Hull volgt men nog steeds een traditionele bureaucratische logica. (“In Hull, the tenacity of traditional methods of operating endures as the city adapts to encompass new initiatives within conventional practices”). In Middlesborough daarentegen is er “…A long history of managerially led innovation that appears to be imbued within the culture of the organization”. De autonomie van de ambtenaar, de openheid van de ambtenaar ten opzichte van participatie en de invloed van het NPM komen naar voren als belangrijke determinanten. Dit is geen nieuwe vaststelling, ook in het onderzoek van Wagenaar en het onderzoek van Pröpper en Steenbeek komen deze elementen aan bod. Tot slot is ook de ‘civiele infrastructuur’ van invloed op het participatieproces. De onderzoekers stellen vast dat er gelijkaardige organisaties zijn in Hull en Middlesborough. Maar, er zijn wel verschillen in de graad van coördinatie tussen de verschillende verenigingen, in hun engagement en in hun relatie tot de lokale autoriteit. In Hull blijken er geen arrangementen te bestaan op basis waarvan burgers kunnen samenkomen. Ook de steun van de overheid aan dit type verenigingen is beperkt, ongecoördineerd en incrementeel. In Middlesborough heb je het omgekeerde beeld: de actieve organisaties worden gesteund door een overkoepelende ‘umbrella-organisation’. Sterke, gecoördineerde organisaties blijken dus ook het participatieproces in de goede richting te stimuleren.

4.2. Trends in public participation: part 1- Local government perspectives Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 - local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205-222. 4.2.1. Korte beschrijving van de studie De doelstelling van dit artikel is tweeledig: enerzijds een up-to-date overzicht te geven van de aard en het soort publieke participatie in lokale besturen via een survey over alle lokale besturen en anderzijds de meningen en ideeën van lokale autoriteiten in kaart te brengen. In 1998 werd een vragenlijst verstuurd naar de chief executives van alle lokale autoriteiten die vragen bevatten rond het gebruik van participatie-instrumenten. De vragenlijst onderzocht ook de perceptie van de factoren die participatie wel dan niet stimuleerden. Behalve de survey, gebeurde er ook nog case-study onderzoek in 11 lokale autoriteiten aan de hand van diepte-interviews met respondenten die participatie-initiatieven initieerden en/of ontwikkelden. 4.2.2. Beïnvloedende factoren

In 2002 kwamen de liberals aan de macht. Toch stellen de onderzoekers vast dat die stabiliteit nog steeds in het systeem zit. 2

‫ ׀‬15 ‫׀‬

Ook in dit onderzoek halen Lowndes et al. een aantal factoren aan die de participatie op het lokale niveau bepalen. Sociologische factoren Lowndes et al. benadrukken de invloed van de moderniseringsagenda (Labour). De “White Paper on Modern local government: in touch with people” stelt: “The Government wishes to see consultation and participation embedded into the culture of all counties…’ Dit statement suggereert dat er de wens is om de cultuur van lokale besturen ingrijpend te wijzigen richting meer en betere participatie. Uit onderzoek blijkt dat de moderniseringsagenda zowel de traditionele participatiemethodes verder heeft gestimuleerd als het experimenteren met de meer innovatieve instrumenten. De lokale overheden staan duidelijk open voor de impulsen van de centrale agenda. Bij disaggregatie van de data valt het op dat de urban councils meer participatieinitiatieven ondernemen in vergelijking met de district councils (doorgaans een kleiner grondgebied en minder bevolkt dan de urban councils). De district councils gebruiken ook duidelijk minder innovatieve methodes om de bevolking bij de beleidsvoering te betrekken dan de urban councils. De redenen daarvoor zijn ook voor de onderzoekers niet duidelijk (minder budget? Minder bronnen om te experimenteren?). Als redenen waarom de lokale overheden geen participatie-initiatieven initiëren geven ze aan dat er een gebrek is aan midddelen, een gebrek aan tijd en een desinteresse van de burger. Net zoals de bevinding in hun vorige onderzoek (cfr. supra) stellen ze hier ook vast dat bij het ontbreken van duidelijk politiek leiderschap, er significant minder participatieinitiatieven worden genomen. 4.3. Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2): 445-455. 4.3.1. Korte beschrijving van de studie De onderzoekers willen de ideeën omtrent participatie van de burger in kaart brengen: ‘waarom participeren burgers? En waarom participeren ze niet?’ Aan de hand van 30 focusgroepen in 11 contrasterende local authorities werd er gepeild naar de mening van de burger. De onderzoekers wilden een zo divers mogelijke focusgroep: ook de traditioneel uitgesloten groepen wilde men in de gesprekken betrekken: allochtonen en kansarmen. Elke focusgroep had 10 participanten en duurde ongeveer anderhalf uur. Er waren vier types van focusgroepen: - ‘Participators’: mensen die participeerden in lokale initiatieven - ‘Activists’: mensen van vrijwilligersorganisaties en buurtcomités - Young people: jongeren van plaatselijke scholen en jongerengroepen - ‘Ordinary citizens’: toevallig geselecteerde participanten 4.3.2. Beïnvloedende factoren In dit onderzoek bevragen Lowndes et al. de burgers en hun visie op participatie. Zo komen ze nog tot een reeks individuele verklaringen alsook een aantal sociologische factoren. Individuele factoren Eerst en vooral blijkt uit de focusgroepen dat mensen vooral participeren ‘on the issues that mattered’. De domeinen die het meest werden opgenoemd, waren: omgeving, speelpleinen, planning en gezondheid. De opgenoemde domeinen varieerden van respondent tot respondent, afhankelijk van de eigen ervaringen van de mensen (zo noemden ‫ ׀‬16 ‫׀‬

jonge ouders vooral speelgelegenheid op als belangrijk). Verder valt het op dat mensen zich niet bewust zijn van de bevoegdheden van een lokaal bestuur. De idee dat mensen vooral participeren als in hun eigenbelang wordt geraakt, wordt bevestigd in de focusgroepen. Ten tweede stellen ze vast dat mensen die al ‘actief zijn in een vrijwilligersorganisatie en dergelijke’ het snelste instappen in participatie-initiatieven. Dit is nauw verwant met de idee van ‘sociaal kapitaal’ (zie Denters). Ook de perceptie van de mensen op de werking van het lokaal bestuur is bepalend. Burgers die niet participeren blijken meestal een negatieve perceptie te hebben over de rol van de lokale overheid. Non-participanten hebben vaker het gevoel dat er toch niet naar hen wordt geluisterd. Ze percipiëren zichzelf ook niet als mensen die ‘kunnen’ participeren. We hebben al een aantal keer de openheid van de ambtenaren en politici aangehaald – maar ook de openheid van de burger voor dit soort initiatieven is cruciaal. Ten vierde blijkt ook dat mensen sneller participeren als ze het gevoel hebben dat ze kunnen bijleren. Mensen kunnen ook worden gestimuleerd door een aantal (persoonlijke) incentieven: (1) intangible benefits of participation (men is op de hoogte, men ‘weet’ meer, grotere gemeenschapsidentificering) en (2) het leerproces (burgers die al hadden geparticipeerd, benadrukten steevast wat ze hadden ‘geleerd’). Sociologische factoren Mensen gaan ook minder ageren als er zogenaamde ‘leidersfiguren’ in hun wijk zijn. De respondenten wijzen op de ‘natuurlijke leiders’ in de wijk/buurt die hun verantwoordelijkheid ‘in hun plaats’ opnemen. Mensen voelen zich minder snel geneigd om dan zelf deel te nemen. Dit betekent dus ook dat leidersfiguren een belangrijke rol kunnen spelen om mensen te motiveren om te participeren. 4.4. Besluit In deze tabel vind je de beïnvloedende factoren die komen uit de bestudeerde Engelse onderzoeken. Beïnvloedende factoren

The impact of rules-inuse

Local government perspectives

INDIVIDUEEL

SOCIOLOGISCH

SES Sociaal kapitaal Politieke partijen

Politiek leiderschap

Druk van de centrale overheid Urban councils versus district councils Politiek leiderschap (eigenaarsgevoel over het participatiethema) Middelen van de lokale overheid

Citizens’ perspectives Issues that matter NIMBY Inzet in andere verenigingen Perceptie over het lokale bestuur Participatie als mogelijkheid om bij te leren Openheid van de burger Leidersfiguren in een wijk

Day-to-Day behaviour ambtenaren (eigenaarsgevoel over het participatie thema) ‫ ׀‬17 ‫׀‬

5. Onderzoeken naar lokale participatie in de VS Noord Amerika is zowat een vreemde eend in de bijt in deze paper. Het is het enige nietEuropese land in deze comparatieve landenstudie en daarenboven is iedere ‘local government’ anders gestructureerd volgens de wetten van de staat. Het is wel het enige land dat ervaring heeft met directe participatie van de burger op het lokale beleidsniveau (bijvoorbeeld, town meetings in New England). Burgerparticipatie maakt reeds lang deel uit van het Amerikaanse politieke leven. Vanaf het begin van de 20e eeuw was er een groei van het aantal participatie-initiatieven. De burgers werden geïnformeerd rond vrijwillige stadsplanning en de pogingen om de kwaliteit van het stadsleven te verhogen door ‘City Beautiful Movements’. Na de tweede wereldoorlog vereiste ‘The Housing Act’ (1949) de inspraak van burgers in stadsvernieuwingsprojecten door middel van publieke hoorzittingen. The Housing Act van 1954 betrok burgers door middel van adviesraden bezet door vooraanstaande leden van de maatschappij. Stenberg (1972) stelt echter dat de participatie van de burger moet worden genuanceerd: “These participation efforts involved ‘non-indigenous, bleu-ribbon citizens’ in an advisory capacity with little or no direct participation by residents of affected areas.” Dit veranderde echter door de War on Poverty in de jaren ’60. The ‘Economic Opportunity Act van 1964’ had namelijk een zeer controversiële ‘maximal feasible participation’ clausule. Deze clausule had de betrachting om allen die getroffen werden door een bepaalde beleidsmaatregel te betrekken in het beleid. In veel programma’s kwam het erop neer dat er een shift was van participatie van invloedrijke blanken naar arme minderheden. Hoewel het federale bestuur geen echt participatiebeleid voerde, zorgde ze ervoor dat door haar interventies, directe burgerparticipatie meer en meer vereist was in stadsplanning, armoede en in de zorgsector (Model Cities Program in 1966, The National Environment Act van 1969, Federal Advisory Committee Act van 1972). Er was een proces op twee niveaus: het nationale niveau gaf fondsen en richtlijnen omtrent participatie en het lokale niveau voerde deze uit. De trend naar directe participatie liep trouwens gelijk met het meer en meer macht geven aan de burger in het electorale proces door de politieke partijen en hun conventies, door de primaries, door de groei aan referenda en commissies, door de vele publieke opinie polls die worden beschouwd als onofficiële referenda in hoofde van de verkozenen (Roberts, 2006). 5.1. Assessing public participation in US cities Wang, X. (2001). Assessing public participation in US cities. Public performance & Management Review, 24(4): 322-336. Of, Wang, X. (2008). Assessing public participation in US cities. In: N. Roberts (Ed). The age of direct citizen participation. New York: An ASPA Classics Volume. 5.1.1. Korte beschrijving van de studie In dit artikel van Wang staan drie onderzoeksvragen centraal: ‘(1) Welke vormen van participatie duiken op in Amerikaanse lokale besturen? (2) Wat zijn de triggers voor participatie? (3) Wat is de impact van lokale participatie op het bestuur?’ In tegenstelling tot andere Amerikaanse onderzoeken waar participatie wordt gemeten door het stemgedrag, wordt het concept hier breder geoperationaliseerd. Wang definieert het concept als volgt: ‘public participation is defined as citizen involvement and management decision. Participation occurs when citizens and public officials have participation needs and when participation mechanisms exist’. Wang operationaliseert het concept aan de hand van publieke hoorzittingen, burgerfora, buurtcomités, adviesraden en individuele druk van de burger. Ook focusgroepen, ICT en burgerbevraging maken deel uit van zijn conceptualisering. De onderzoeksvragen worden kwantitatief benaderd aan de hand van een survey. 5.1.2. Beïnvloedende factoren ‫ ׀‬18 ‫׀‬

Hoewel de auteur het zelf niet zo noemt, haalt hij heel wat instituties aan die van invloed zijn op het participatieproces. Sociologische factoren Eerst en vooral toont zijn onderzoek aan dat de ‘grootte’ van het lokale bestuur een (significante) indicator is voor de graad van participatie in een lokale entiteit. De grootte van het lokaal bestuur werd gemeten aan de hand van het aantal ambtenaren (FTE). Wang stelt vast dat grotere besturen een hogere participatiegraad hebben in verschillende beleidsdomeinen (function participation) en dat deze ook hun burgers het meest betrekken bij de finale beslissingen (decision making participation). Een tweede conclusie uit het onderzoek is dat ‘competitie’ tussen verschillende groepen ook leidt tot meer participatie in de finale besluitvormingsfase. Dit resultaat bevestigt nogmaals de vaststelling van Lowndes dat politieke verdeeldheid en instabiliteit (wisselende coalities) bestuurders motiveert om burgers te betrekken bij het bestuur. Ten derde blijkt ook de wil en de openheid van de ambtenaren van doorslaggevende invloed te zijn op de participatiegraad van de burger. De auteur wijst dan ook op het volgende: ‘public servants’ willingness to be accountable appears to encourage participation. This finding suggests that efforts should be made to educated public servants about the necessities and benefits of participation. Reducing public employees’ fear of losing power and control through participation should enhance public involvement’. Ten vierde blijkt het bestaan van een ‘interessante agenda’ een belangrijke variabele. Als politici en/of ambtenaren weten dat een bepaald beleidsaspect het publiek aanspreekt, dan laat men hen ook graag participeren. Ten vijfde stelt Wang vast dat het voorziene budget van belang is bij de beslissing om wel dan niet burgers te laten participeren. Dit komt overeen met de vaststelling van Lowndes dat de middelen (budget, tijd, e.d.) er wel degelijk toe doen. Tot slot haalt Wang ook nog de media aan als beïnvloedende factor in het participatieproces. Zowel lokale als nationale media kunnen mensen oproepen om te participeren, kunnen het debat in gang zetten en levendig houden, kunnen een participatieproces kraken of maken. 5.2. Civic participation in American cities Marcus, G. Civic participation in American cities. Paper voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de American Political Science Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september 2001. 5.2.1. Korte beschrijving van de studie Het doel van dit onderzoek is een licht te werpen op de vraag hoe lokale instituties participatie kunnen verhinderen of faciliteren. Door literatuurstudie stelt Markus vast dat vooral de ‘gegoede’ burgers participeren aan het beleid. De ‘minder begoeden (de zogenaamde kansarmen)’ blijken minder tot niet te participeren wat hen het gevoel geeft dat de overheid zich niet voor hen interesseert. Markus vermoedt dat niet enkel persoonlijke karakteristieken van burgers (inkomen, leeftijd, ras, opleiding…) een predictor kan zijn voor participatie, maar dat ook instituties een rol spelen. Dit vormt de aanzet voor zijn eigen onderzoek. Om een zicht te krijgen op de factoren die participatie stimuleren, heeft de onderzoeker vier jaar lang kwantitatieve en kwalitatieve data verzameld in 14 steden in de VS. 5.2.2. Beïnvloedende factoren Individuele factoren ‫ ׀‬19 ‫׀‬

De onderzoeker stelt vast dat demografische variabelen (scholing, inkomen, leeftijd, ras) een invloed hebben op civiele en electorale participatie. Daarmee bevestigt hij de bestaande bevindingen in andere onderzoeken (zie Denters, Pröpper & Steenbeek). Ten tweede is ook de attitude van de burgers van belang. Markus definieert ‘attitude’ als de interesse van de burger in het lokale gebeuren en zijn vertrouwen in de overheid en in de medeburgers. Ten eerste stelt hij vast dat de burger sneller zal participeren als het ‘hem aangaat’ of als hij zich interesseert in een bepaalde materie. Ten tweede blijkt dat als ze geloven dat hun participatie effectief is/als hun inzet ertoe doet, ze zich sneller gaan engageren. Ten derde blijkt het vertrouwen in de medemens ook een sterke predictor te zijn voor het al dan niet participeren. Dit komt ook overeen met de resultaten uit de onderzoeken van Lowndes. Sociologische factoren Uit het onderzoek van Markus blijkt dat de aanwezigheid van sterke gemeenschapsgerelateerde organisaties van groot belang is. Deze organisaties communiceren en informeren de burgers waardoor ze zich sterker betrokken voelen. En zoals gezegd leidt betrokkenheid tot meer participatie. Verder geven deze organisaties ook een (geduldig) forum aan burgers. Ze doen aan ‘empowerment’. Ze maken mensen bewust van hun kunnen en kunnen ook mensen actief ‘recruteren’ Ook Lowndes benadrukte het belang van goed georganiseerde verenigingen (‘umbrella organisations’). Markus gaat ook nog in op de rol van religieuze instellingen in de VS. Zij spelen een grote rol wanneer het over participatie gaat. Dit gebeurt omwille van twee redenen: eerst en vooral blijkt dat religieuze instellingen de skills en het netwerk van mensen gevoelig vergroot. Ten tweede zetten religieuze instellingen zich ook meestal in voor zaken van publiek belang (gezondheidszorg, scholing,..). De aanwezigheid van gedecentraliseerde raden met beslissingsbevoegdheid (bv. wijkraden) stimuleert burgers om te participeren. De auteur stelde ook vast dat in steden waar de burgers het gevoel hebben dat ze mogelijkheden krijgen om te participeren er een hogere participatiegraad is. Deze vaststelling impliceert dat lage burgerparticipatie niet onoverkomelijk is maar kan worden gestimuleerd. Maar, hoe weten mensen dat ze kansen krijgen tot participatie? Onderzoek in de 14 steden wees in de richting van ‘leiderschap’. Steden met een hoge participatiegraad blijken een ‘leider’ te hebben. Dat kan een verkozen iemand zijn maar evengoed een gewone burger die onderzoeker, een directeur, een zelfstandige…is. Hij/zij kan mensen persoonlijk warm maken om mee te doen voor een bepaalde zaak. Het ‘relationele’ aspect is dus zeer belangrijk. 5.3. Besluit Uit de besproken Amerikaanse onderzoeken komen volgende beïnvloedende factoren naar voren: Beïnvloedende factoren

Assessing public participation in US cities

Civic participation in American cities Demografische variabelen Attitude van burgers

Grootte van het lokaal bestuur Politieke competitie Openheid van ambtenaren

Organisaties Leiderschap Gedecentraliseerde raden met beslissingsbevoegdheid in de stad

INDIVIDUEEL

SOCIOLOGISCH

Populariteit thema Budget Kritische media ‫ ׀‬20 ‫׀‬

6. Onderzoeken naar lokale participatie in Frankrijk Ondanks het feit dat de Franse gemeenten weinige bevoegdheden hebben, duiken ook daar nieuwe vormen van niet-electorale participatie op zoals consultatie en referenda. Sommige nieuwe participatieve vormen zijn op centraal overheidsinitiatief, andere op initiatief van de lokale besturen zelf en tot slot op basis van zelfinitiatief van de burger. Een voorbeeld van een centraal overheidsinitatief is de ‘politique de la ville’. De ‘politique de la ville’ werd in de jaren ‘80 door de eerste linkse regering geïnitieerd deels als antwoord op de toenemende vraag naar decentralisering. De focus van de ‘politique de la ville’ was initieel de achterstandswijken. Het omvat een geheel van acties (wetgevend en reglementair) van de Staat om bepaalde stadswijken te herwaarderen en om de sociale ongelijkheden tussen de verschillende gebieden te verminderen. De acties gebeuren in samenspraak met de lokale besturen. Ten gevolge van deze politique de la ville, ontstonden heel wat wijkraden. In de jaren ’90 verbreedde het naar de hele stad, en niet meer enkel de probleemwijken. Dit resulteerde in een eerste grote wet over stedelijk beleid (‘Loi d’orientation pour la ville’, ofwel de ‘loi-ville’ van 13 juli 1991 – « Le but essentiel de cette loi est de lutter contre la tendance à la concentration de l'habitat social dans certains quartiers ou dans certaines communes »). Zowel in de politique de la ville als in de loi-ville speelt participatie een rol. Zo is er de Omzendbrief uit 1998 die de raadgevende stem van burgers ‘verplicht’. Het is onder andere onder druk van deze nieuwe participatieve vormen dat er een nieuwe wet over ‘democracy and proximity’ werd gemaakt. Deze wet regelt, onder andere het oprichten van buurtraden (verplicht in steden met meer dan 80 000 inwoners), raadgevende commissies (in steden met meer dan 10 000 inwoners) en intergemeentelijke structuren (in steden met meer dan 50 000 inwoners). De wet maakt het ook mogelijk om burgers te laten participeren in grote stadsprojecten door consultaties en publieke hoorzittingen. “All in all, the aim has been to promote new forms of participation and to simulate political debate in what formally remains a representative system of government” (Borraz & Le Galès in Denters & Rose, p. 25).

6.1. The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’ Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529. 6.1.1. Korte beschrijving van de studie In de inleiding hebben we reeds gesproken over de ‘politique de la ville’ in het traditioneel centralistische Frankrijk. De ‘politique de la ville’ werd in de jaren ‘80 door de eerste linkse regering geïnitieerd deels als antwoord op de toenemende vraag naar decentralisering. Eerst was de focus op achterstandswijken, maar geleidelijk aan verbreedde dit naar de hele stad. In dit artikel geven de auteurs hun inschatting van de ‘gevolgen’ en de ‘vernieuwingen’ die de politique de la ville teweeg heeft gebracht op het ‘participatievlak’. Daarbij focussen ze vooral op de relatie tussen de administraties en de bewoners. De onderzoekers trachten een antwoord te vinden op de vier volgende vragen: (1) Hebben de participatieve procedures, opgelegd door de politique de la ville, de efficiëntie van het beleid verbeterd? (2) Heeft de ‘politique de la ville’ geleid tot meer sociale cohesie (strenghtening the social bond?)? (3) Heeft het opzetten van deze participatieve procedures een beter deliberatief proces tussen politieke en niet-politieke actoren opgezet? (4) Heeft dit het bestaande besluitvormingsproces beïnvloed? 6.1.2. Beïnvloedende factoren

‫ ׀‬21 ‫׀‬

Het artikel is zowat toonaangevend voor de Franse onderzoeken die we hebben bestudeerd. De Franse onderzoeken zijn minder empirisch georiënteerd en meer filosofisch en beschouwend van aard. Het uitgangspunt van Sintomer en De Maillard is interessant: zij vertrekken van ‘de moderniseringsagenda’ van de centrale overheid voor de steden en bekijken er de invloed van. Een macro-institutionele factor vormt dus het uitgangspunt en tegelijk de input van het onderzoek. Sociologische factoren Eerst en vooral moet er inhoudelijke openheid en beleidsruimste zijn van de politici en ambtenaren. Ten tweede mogen er niet teveel hinderlijke procedures bestaan die het participatieproces bemoeilijken (bv. wijkraden die moeten voldoen aan x aantal vereisten e.d.). De participatie-instrumenten dien je dus ook af te stemmen op de doelgroep die je voor ogen hebt. Als derde factor haalt hij ook nog de middelen aan die een stad heeft om te besteden aan een participatietraject. Voor het bereiken van goede resultaten zijn voldoende en adequate personele capaciteit en hulpmiddelen nodig. De organisatie van interactieve trajecten vraagt heel wat. De gemeente moet dus beschikken over professioneel projectmanagement en projectleiders. De onderzoekers wijzen echter ook op de gevaren van een ver doorgedreven professionalisering op het vlak van participatie. De doelstelling om organisaties en mensen te empoweren, zorgde ook dat verenigingen werden gesubsidieerd in het kader van de politique de la ville. Dit creëert uiteraard een afhankelijke relatie tussen de overheid en de organisatie in kwestie. Dit komt uiteraard de kritische geest van de verenigingen niet ten goede. “Once subsidised by institutions, associations no longer determine their orientations independently from public authorities, which exert several sets of constraints (legal, intellectual, financial). Association leaders devote more and more time to contacts with bureaucrats and develop action only if they are backed by institutions”. 6.2. Ethnic minority participation in British and French cities Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French cities: a historicalinstitutionalist perspective. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570. 6.2.1. Korte beschrijving van de studie Garbaye begint met de vaststelling dat er heel wat gelijkenissen (demografisch) tussen Britse en Franse steden zijn. Toch is er een grotere vertegenwoordiging van etnisch-culturele minderheden in de stadsbesturen van de UK in vergelijking met de stadsbesturen in Frankrijk. De bestaande verklarende variabelen (demografie, sociaal economische context, culturele eigenheden, ras, immigratiebeleid) overtuigen de auteur niet, en hij gaat nieuwe inzichten proberen te krijgen door naar het Frans-Britse contrast te kijken vanuit een historisch-institutionalistische visie. ‘Institutional settings are ultimately more determinant than the imperatives of class struggle or ethnic identity (Ireland 1994)’. Garbaye onderzoekt de impact op participatie van de volgende variabelen: -

de relatie tussen de lokale en de nationale overheden de lokale partijsystemen en partij-organisaties organisationele kenmerken van het lokale bestuur

6.2.2. Beïnvloedende factoren Garbaye gaat hier vooral in op de aanwezigheid van allochtonen op een kieslijst. Het gaat dus hier over participatie in ‘enge zin’. In die zin heeft dit onderzoek al een andere ondertoon dan de voorgaande besproken studies. Garbaye stelt dat de persoonlijke kenmerken, de ‫ ׀‬22 ‫׀‬

sociaal economische situatie, het ras en de culturele achtergrond geen voldoende verklaring geven voor de kansen van etnisch culturele minderheden om op een lijst te staan. Hij gaat vooral in op de organisationele kenmerken die de participatie van allochtonen wel dan niet bevordert. Sociologische factoren Met betrekking tot de eerste onderzoeksvraag – de centraal-lokale relatie- stelt Garbaye vast dat er zowel in Frankrijk als in het VK een hoge centralisatiegraad is. Maar, de lokale entiteiten in de UK hebben meer bevoegdheden. Ze zijn vooral ‘service deliverers’ inzake woongelegenheid, onderwijs en werkgelegenheid. Daardoor kan de lokale autoriteit flexibel inspelen op de vragen en noden van etnisch culturele minderheden. Ook het beleid rond etnisch culturele minderheden wordt aanzien als hun bevoegdheid. In de Franse steden zijn de beleidsdomeinen centraal georganiseerd. De stadsbesturen worden dus niet gezien als de grote aanstuurders voor de mobilisering van minderheden. Het lokale beleid ‘volgt’ de instructies van de centrale overheid. In tegenstelling tot de UK, werd het een gepolariseerd beleidsitem. De lokale overheden nemen klakkeloos het opgelegde nationale beleid over wat leidt tot heel wat spanningen. De relatie tussen centraal en lokaal heeft dus een invloed op de politieke participatie van etnisch culturele minderheden. Met betrekking tot de tweede en de derde onderzoeksvraag stelt Garbaye vast dat men in de UK allochtonen aanmoedigt om zich kandidaat te stellen op een lijst. Ook het First Past the Post System is voor de doelgroep een faciliterende factor. Door de hoge vertegenwoordiging van etnisch culturele minderheden met stemrecht in de stad, is het logisch dat er heel wat allochtonen verkozen worden. Ook de organisatie van de Labour partij staat open voor etnisch culturele minderheden. De dynamiek die er is tussen de linker en de rechtervleugel van deze partij, creëert een openheid voor ‘anderen’. In Lille is er dan de jarenlange dominantie van de socialistische partij. Er is geen incentief om allochtonen op een lijst te zetten. Deze resultaten bevestigen de resultaten van het onderzoek van Lowndes et al. met name dat competitie tussen politieke partijen wel degelijk een opening kan vormen naar meer participatie van de burger.

6.3. Besluit Uit de Franse onderzoeken komen volgende beïnvloedende factoren naar voor: Beïnvloedende factoren

The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’

INDIVIDUEEL

SOCIOLOGISCH

Beleidsruimte van ambtenaren Toegankelijkheid van participatieprocedures Middelen

Ethnic minority participation in British and French cities Persoonlijke kenmerken Etnische origine Culturele achtergrond Relatie centraal-lokaal Kiessysteem Openheid van politici Competitie tussen partijen

‫ ׀‬23 ‫׀‬

7. Algemeen besluit Deze (beperkte) literatuuranalyse is een eerste stap in een doctoraatsonderzoek rond burgerparticipatie in steden. De bedoeling van deze paper is om een overzicht te krijgen van bestaande verklaringen voor lokale burgerparticipatie. In de voorbije decennia zijn er binnen het participatieonderzoek twee grote onderzoeksstromingen ontstaan (Jung & Cervero, 2002). De eerste stroming omvat de traditionele studies, in hoofdzaak uit de Verenigde Staten. Deze spitsen zich toe op het verband tussen psychologische kenmerken (zoals motivatie, attitudes, percepties, intenties, …) en participatie enerzijds, en anderzijds op de barrières naar participatie, waarbij er aandacht gaat naar kenmerken van het individu en van zijn onmiddellijke omgeving (“individuele factoren”). De tweede stroming bekijkt het eerder vanuit een sociologisch perspectief: men gaat na hoe demografische, technologische, economische, institutionele en culturele factoren op macroniveau een impact hebben op de participatie van burgers (“sociologische factoren”). Deze benadering bekritiseert de traditionele studies om hun te individualistische karakter en benadrukt dat de participatie van individuen niet los gezien kan worden van de sociale en institutionele context waarin dit plaatsvindt. De twee stromingen zijn relevant en ze vullen elkaar aan. Vandaar dat we de individuele en sociologische factoren die uit de studies naar voor komen, oplijsten. De sociologische beïnvloedende factoren zijn onderliggende regels die het gedrag van mensen leiden en beperken. De beïnvloedende factoren bepalen het participatiegedrag van de lokale actoren. Dit overzicht is opgebouwd aan de hand van een diepgaande literatuuranalyse: 10 toonaangevende empirische onderzoeken omtrent lokale burgerparticipatie in vier landen (Nederland, UK, Frankrijk en VS) worden geanalyseerd. De keuze voor deze vier landen is niet toevallig. We volgen hierbij de indeling van Denters & Rose (2005) die drie groepen landen onderscheiden naargelang het ‘type van lokaal bestuur’: de Franco groep (o.a. Frankrijk), de Middle European group (o.a. Nederland), de Anglo group (o.a. VS en UK). Denters & Rose maken in deze laatste groep nog een verder onderscheid door een verschil te maken tussen lokale besturen in een unitaire (UK) en in een federale staat (VS). We hebben de beïnvloedende factoren voorlopig ingedeeld in twee grote categorieën: individuele factoren (eerste onderzoeksstroming) en sociologische factoren (tweede onderzoeksstroming). De individuele beïnvloedingsfactoren die uit de onderzoeken naar voor komen zijn: het opleidingsniveau, inkomen, ras, geslacht, leeftijd en persoonlijke competenties. Ook de tevredenheid en de houding (attitude) van de burger blijken belangrijke voorspellers te zijn of de burger wel dan niet participeert. Lowndes et al. geven aan dat burgers vooral participeren aan beleidsdomeinen die raken in hun eigenbelang (NIMBY) of waar ze een speciale interesse voor hebben. Ook de perceptie die burgers hebben over het lokale bestuur is een bepalende factor of ze wel dan niet participeren. Tot slot participeren burgers ook als ze een mogelijkheid zien om bij te leren. Aangezien het een bestuurlijk onderzoek is, verdelen we de sociologische factoren onder in (1) politiek, (2) ambtelijk en (3) burgers. De politieke variabelen die het lokale participatieproces beïnvloeden zijn: coalitiewissels, openheid van politici ten opzichte van participatie (cultuur) (local government perspectives), de partijkleur, ‘eigenaarschapsgevoel’ van politici ten opzichte van participatie, competitie tussen verschillende partijen, het budget dat ze ter beschikking hebben, beslissingsbevoegdheid, organisatie van de politieke partij en de relatie met het centrale niveau. Met ambtelijke variabelen denken we aan de vrijheid/autonomie van de ambtenaar, de visie van de ambtenaar op de burger/participatie, de grootte van het ambtelijke apparaat en het ownershipsgevoel van de ambtenaar ten aanzien van participatie. Variabelen die de burger beïnvloeden om wel dan niet te participeren, zijn de volgende: het wel/niet bestaan van een middenveld, de aantrekkelijkheid van het beleidsveld, het ownershipsgevoel van de burger, de eventuele incentieven om te participeren, en de houding van de burger ten aanzien van de participatieprocessen (citizens’ perspectives). Daarnaast spelen ook nog de media, de grootte van de lokale entiteit, de sociaal economische situatie en het sociaal kapitaal in de stad een rol. Ook de rol tussen de centrale ‫ ׀‬24 ‫׀‬

overheid en de lokale overheid, de moderniseringsagenda en het kiessysteem zijn aangehaald als belangrijke factoren. Volgende tabel vat de individuele en sociologische (politiek, ambtelijk, burgers en andere) factoren samen. Beïnvloedende factoren INDIVIDUEEL

SOCIOLOGISCH

Leeftijd Geslacht Opleidingsniveau Etnische achtergrond Tevredenheid van de burger Competenties van de burger Openheid van de burger Perceptie van het lokaal bestuur Inzet in andere verenigingen Mogelijkheid om te leren Beleidsdomein Politiek

Politieke openheid Geloof in het burgerbestuur Politiek leiderschap (ownership) Competitie tussen politieke partijen

Ambtelijk

Ambtelijke autonomie Openheid van ambtenaren Communicatie Continuïteit Ondersteunen van de burger Toepasselijke participatiearchitectuur

Burgers

Cultuur van burgeractivisme Sterk georganiseerde verenigingen Lokale leidersfiguren

Andere

SES Sociaal kapitaal Budget Media

‫ ׀‬25 ‫׀‬

Referenties Copus, C. (2006). Public participation in local representative democracy: exploring a tension and evaluation practices through assessing the perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P. Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIYPolitics. Brugge: Vandenbroele. Pp. 239-276. Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve toer, Een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg: Faculteit Sociale Wetenschappen. Denters, S. (2001). Achtergrondstudie stedelijk burgerschap. Twente: Universiteit Twente. 42 p. Denters, S., & Rose, L. (2005). Comparing local governance: Trends and developments. Basingstoke: Palgrave Macmillan. Duyvendak, J. & Veldboer, L. (2001). Meeting Point Nederland: samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom.

over

Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French cities: a historical-institutionalist perspective. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570. Gemeente Spijkenisse (2003). Beleidskader interactieve beleidsvorming, de burger dichterbij. Projectgroep Interactieve beleidsvorming: Spijkenisse. Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official schemes? Reflections on the implementation of a self-diagnostic tool for local government, Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th February 2007. Jacobs, J. (1964). The death and life of great American cities. Harmondsworth: Penguin. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205-222. Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2): 445-455. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539-561. Marcus, G. Civic participation in American cities. Paper voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de American Political Science Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september 2001. Office of the Deputy Primeminister. (1998). Modern local government: in touch with the people. London: Office of the Deputy Primeminister. 78 p. Papadopoulos, Y., & Warin, P. (2007). Are innovative, participatory and deliberative procedures in policy making democratic and effective? European Journal of Political Research, 46: 445-467. Pateman, C. (1970). Participation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press.

‫ ׀‬26 ‫׀‬

Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak, Vught: Partners + Pröpper. 71 p. Roberts, N. (2004). Public deliberation in an age of direct citizen participation. The American review of public administration, 34: 315-353. Rubenson, D. (2004). Community heterogeneity and political participation in American cities. London: London School of Economics. Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529. Stoker, G. The comparative study of local governance: the need to go global. Rapport voorgesteld op de Hallsworth Conference, Manchester, 17 – 18 maart 2006. 28 p. Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p. Wagenaar, H. & Staffhorst, B. (2006). Burgerbestuur en de complexiteit van de stadswijk; deliberatieve democratie als bestuurlijk arrangement. In: J. Grin & M. Hajer (Eds). Meervoudige democratie; ervaringen met vernieuwend bestuur. Amsterdam: Aksant. Wang, X; (2001). Assessing public participation in US cities. Public performance & Management Review, 24(4): 322-336. Wang, X. (2008). Assessing public participation in US cities. In: N. Roberts (Ed). The age of direct citizen participation. New York: An ASPA Classics Volume. Wille, A. (2001). Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In: J. Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: LEMMA BV. pp. 87-115.

‫ ׀‬27 ‫׀‬

Bijlage 1: Lijst van 50 studies Nederland (15 studies) Denters, S. (2005), Achtergrondstudie Stedelijk Burgerschap. Universiteit Twente: Twente, 42 p. Cornelissen, E. & Bogman, R. (2003). Raadsleden op interactieve toer, Een exploratief onderzoek naar de kennis en vaardigheden die raadsleden nodig hebben in relatie tot interactieve beleidsvoering. Tilburg: Faculteit Sociale Wetenschappen. Duyvendak, J. & Veldboer, L. (2001). Meeting Point Nederland: over samenlevingsopbouw, multiculturaliteit en sociale cohesie. Amsterdam: Boom. Gemeente Spijkenisse (2003). Beleidskader interactieve beleidsvorming, de burger dichterbij. Projectgroep Interactieve beleidsvorming: Spijkenisse. Instituut voor Publiek en Politiek (2002). Eindverslag onderzoek grotestedenbeleid. Participatie in het publiek domein. Amsterdam: Instituut voor Publiek en Politiek, 67 p. Lelieveldt, H. Wegen naar macht. De politieke participatie en toegang van het maatschappelijk middenveld op lokaal niveau. Tijdschrift voor Sociologie, 20(4): 555-576. Pröpper, I., & Steenbeek, D. (1999). De aanpak van interactief beleid: elke situatie is anders. Bussum: Coutinho. Propper, I. et al. (2006). Wanneer werkt participatie? Een onderzoek bij de gemeenten Dordrecht en Leiden naar de effectiviteit van burgerparticipatie en inspraak. Vught: Partners + Pröpper. 71 p. Van Deth, J. & Leijenaar, M. (2001). Maatschappelijke participatie in een middelgrote stad. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau, 22 p. Verwey-Jonker Instituut (2003). Wijkraden op proef, evaluatie functioneren Utrechtse wijkraden. Utrecht: Verwey-Jonker Instituut, 28 p. Volker, B. (2000). 16 miljoen buren – de rol van buren in persoonlijke netwerken in Nederland. Tijdschrift voor Sociologie, 21(4): 337-362. Wagenaar, H., “Stadswijken, complexiteit en burgerbestuur”, Vlugschrift nr. 5, 2005, XPIN, 85 p. Wagenaar, H. & Staffhorst, B. (2006). Burgerbestuur en de complexiteit van de stadswijk; deliberatieve democratie als bestuurlijk arrangement. In: J. Grin & M. Hajer (Eds). Meervoudige democratie; ervaringen met vernieuwend bestuur. Amsterdam: Aksant. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (2005). Vertrouwen in de buurt. Amsterdam: Amsterdam University Press, 280 p. Wille, A. (2001). Politieke participatie en representativiteit in het interactieve beleidsproces. In: J. Edelenbos & R. Monnikhof (Eds.), Lokale interactieve beleidsvorming. Een vergelijkend onderzoek naar de consequenties van interactieve beleidsvorming voor het functioneren van de lokale democratie. Utrecht: LEMMA BV. pp. 87-115.

UK (16 studies) Adamson, G. (2006). Immigrants and political participation – background, theory and empirical suggestions Copus, C. (2006). Public participation in local representative democracy: exploring a tension and evaluation practices through assessing the perspectives of the local political elite. In: H. Reynaert, K. Steyvers, P. Delwit & J. Pilet (Eds.), Towards DIY-Politics. Brugge: Vandenbroele. Pp. 239-276. Garcia, M. (2006). Citizenship practices and urban governance in European cities. Urban Studies, 43(4): 745-765. Gaventa, J. (2003). Towards participatory local governance: assessing the transformative possibilities. Rapport voorgesteld op ‘the Conference on Participation: from tyranny to transformation’ in Manchester, 27-28 February 2003. ‫ ׀‬28 ‫׀‬

Guarneros-Meza, V. Why do citizens participate (or not) in official schemes? Reflections on the implementation of a self-diagnostic tool for local government, Bristol, CINEFOGO Conference, 14-15th February 2007. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 1 local government perspectives. Public Administration, 79(1): 205-222. Lowndes, V., Pratchett, L. & Stoker, G. (2001). Trends in public participation: part 2 – Citizens’ perspectives, Public Administration, 79(2): 445-455. Lowndes, V. (2001). Rescuing Aunt Sally: Taking institutional theory seriously in urban politics. Urban Studies, 38(11): 1953-1971. Lonwdes, V. & Wilson, D. (2003). Balancing revisability and robustness? A new institutionalist perspective on local government modernization.Public Administration, 81(2): 275-298. Lowndes, V., Pratchett, L., & Stoker, G. (2006). Local political participation: the impact of rules-in-use. Public Administration, 84(3): 539-561. Lowndes, V., Pratchett, L. and Stoker, G. (2006) Diagnosing and remedying the failings of official participation schemes: the CLEAR framework, Social Policy and Society, 5(2): 281-91 Office of the Deputy Primeminister (1998). Modern local government: in touch with the people. London: Office of the Deputy Primeminister. 78 p. Office of the Deputy Primeminister (2002). Public participation in local government. A survey of local authorities.London: Office of the Deputy Primeminister. 69 p. Pateman, C. (1970). Participation and democratic theory. Cambridge: Cambridge University Press. Stoker, G. The comparative study of local governance: the need to go global. Rapport voorgesteld op de Hallsworth Conference, Manchester, 17 – 18 maart 2006. 28 p. Vegeris et al. (2007). Beyond the tick box. Older citizen engagement in UK local government. London: Policy studies institute & better government for older people, 78 p.

VS (10 studies) Andrew, C. & Goldsmith, M. (1998). From local government to local governance: and beyond? International Political Science Review, 19(2): 101-117. Jacobs, J. (1964). The death and life of great American cities. Harmondsworth: Penguin. Dale, A. (2005). Who governs? Democracy and power in an American city. Yale: Yale University Press. Marcus, G. Civic participation in American cities (2001). Paper voorgesteld op ‘de jaarlijkse meeting van de American Political Science Association’, San Fransisco, 29 augustus – 2 september. Marschall, M. (2000). The institutional and social contexts of participation: American Inner Cities. Rapport gepresenteerd op de ‘ECPR Joint Sessions workshop 21’ in Kopenhagen, 14-19 april. McLeod, J., Scheufele, A. & Moy, P. (1999). Community, communication, and participation: the role of mass media and interpersonal discussion in local political participation. Political communication, 16(3): 315-336. Oliver, J. (1999). The effects of metropolitan economic segregation on local civic participation. American Journal of Political Science, 43(1): 186-212. Roberts, N. (2004). Public deliberation in an age of direct citizen participation. The American review of public administration, 34: 315-353. Rubenson, D. (2004). Community heterogeneity and political participation in American cities. London: London School of Economics. Wang, X; (2001). Assessing public participation in US cities. Public performance & Management Review, 24(4): 322-336. ‫ ׀‬29 ‫׀‬

Frankrijk (9 studies) Assens, C. & Phanuel, D. (2000). Les modes du gouvernement de la démocratie locale. Rapport voorgesteld op ‘le 4e rencontre ville-management’. 16 – 17 november. Bousetta, H. (2001). Citizenship and local participation in France and the Netherlands : reflections on two local cases. New Community, 23(2): 215-231. Dubois, V. & Laborier, P. (2003). The « social » in the institutionalization of local cultural policies in France and Germany. International Journal of Cultural Policy, 9(2): 195206. Garbaye, R. (2002). Ethnic minority participation in British and French cities: a historical-institutionalist perspective. International Journal of Urban and Regional Research, 26(3): 555-570. Muxel, A. et al. (2005). La participation politique des jeunes en France. Working Paper on National Survey Results. Peter, J. & Cole, A. (1998). Urban regimes and local governance in Britain and France. Urban Affairs Review, 33(3): 382-404. Sintomer, Y. (2001). Participatory democracy and governance: local politics in France. Rapport voorgesteld op ‘ECPR 29th joint sessions of workshops, 6 – 11 april. Sintomer, Y., & De Maillard, J. (2007). The limits to local participation and deliberation in the French ‘politique de la ville’. European Journal of Political Research, 46: 503-529. Thomas, O. (2003). Participation des citoyens et démocratie de proximité en France : la permanence d’un mythe. Canadian Journal of Political Science, 36: 813-833.

‫ ׀‬30 ‫׀‬