Ramen van inkomsten en uitgaven rond parkeren kan beter
Rob Jeuring (Auteur is werkzaam bij Ecorys) Peter Schouten (Auteur is werkzaam bij SchoutenConsult)
Samenvatting De belangrijkste gegevens rond parkeren hebben de meeste gemeenten in verbrokkelde vorm beschikbaar. Wat levert het een gemeente op als die kennis in een handiger vorm beschikbaar zijn en wat moet je daar als gemeente dan wèl voor doen? In deze paper wordt ingegaan op een systematiek die Ecorys voor de gemeente Haarlem heeft ontwikkeld voor de raming van parkeerinkomsten. Deze systematiek maakt het mogelijk de inkomsten over een langere periode te monitoren en de gevolgen van beleidskeuzes voor de parkeerbegroting inzichtelijk te maken en een realistische begroting van de inkomsten op te stellen. Wij zijn van mening dat het gestructureerd opzetten, vullen en bijhouden van een goede ramingssystematiek van parkeerinkomsten is een investering die loont. Er is een grote verbeteringsslag mogelijk is zonder de hele organisatie aan te passen. Door een beter gegevensmanagement kan sneller worden gereageerd op vragen uit de politiek en kunnen beter onderbouwde beleidskeuzes worden gemaakt.
Trefwoorden Parkeerbegroting, Ramingssystematiek parkeerinkomsten, Parkeerbeleidsknoppen, Prijselasticiteit, Parkeertariefdifferentiatie
Bijdrage aan het Nationaal verkeerskundecongres, 6 november 2013
Inleiding De belangrijkste gegevens rond parkeren hebben de meeste gemeenten slechts in verbrokkelde vorm beschikbaar, hoewel er wel goede voorbeelden zijn (bijv. Breda, SittardGeleen, Weert, Uden). Waarom zijn die gegevens verbrokkeld aanwezig en waarom is dat onhandig? Is het mogelijk deze gegevens handiger beschikbaar te krijgen zonder de hele organisatie om te hoeven gooien? Zo ja, wat moet je daar als gemeente dan wèl voor doen? En wat levert het een gemeente op als die kennis in een handiger vorm beschikbaar zijn? Dat die kennis vaak in verbrokkelde vorm aanwezig is, is een afspiegeling van de verbrokkelde wijze waarop het parkeren veelal is georganiseerd. En dit is op zich weer begrijpelijk. Immers, de gang van zaken is meestal globaal als volgt. Een gemeente begint met een paar betaalde parkeerplekken, en er is wel een dienst die dat er even bij doet. Volgende stap is het reguleren van het parkeren in woonwijken, of het autoluw maken van een deel van een binnenstad. Dat is ook wel in de organisatie te proppen, zij het dan vaak op een andere plek. Parkeergarages worden gebouwd. Als een gemeente die zelf beheert, is de vraag wie dat doet, en ook of dat door één afdeling kan. Je hebt immers het verschil tussen de roerende zaken als slagbomen en betaalautomaten en het echte vastgoeddeel. Beheer van beide is een verschillende tak van sport, dus wellicht het best bij verschillende organisatie-onderdelen onder te brengen. Voor je het weet, is een waaier van organisatie-onderdelen bezig met een deel van parkeren, en dus verantwoordelijk voor een deel van het gegevensmanagement. Dit is onhandig. Vele gemeentelijk medewerkers zullen de volgende situatie herkennen. De parkeerinkomsten vallen tegen. Paniek in de raad. Waar ligt dat aan, blijft het aantal parkeerbewegingen op straat of in de garages achter? Is de betalingsgraad te laag? Kunnen de tarieven omhoog? Vragen gaan als een schot hagel de organisatie in, en met wat geluk is het mogelijk daar net binnen de door de wethouder beloofde, uiteraard te krappe, termijn een samenhangend antwoord van te maken. Een zelfde verhaal is te houden over het voorbereiden van een parkeerbegroting, het voorspellen van de effecten van een beleidswijziging of gewoon het monitoren hoe het verloop van de inkomsten rond parkeren is. Het bovenstaande geldt mutatis mutandis ook voor de uitgaven rond het parkeren, ook hiervoor verderop aandacht. Onze stelling is, ten eerste, dat een grote verbeteringsslag mogelijk is zonder de hele organisatie aan te passen. Ten tweede dat deze verbeteringsslag het een gemeente mogelijk maakt beter inzicht te hebben in de effecten van beleidskeuzes, in de mogelijkheden parkeerinkomsten te verhogen en in de grenzen van een dergelijke verhoging. En ten derde dat het een betere monitoring en een snellere reactie op vragen uit de politiek mogelijk maakt, omdat het gegevensmanagement verbetert. Een raming systematiek Voor de gemeente Haarlem heeft Ecorys een systematiek voor de raming van parkeerinkomsten ontwikkeld die het mogelijk maakt een realistische raming van die inkomsten in het volgende begrotingsjaar te maken, die inkomsten over een langere periode te monitoren en de gevolgen van beleidskeuzes voor de parkeerbegroting inzichtelijk te maken. Deze ramingssystematiek is voor meer gemeenten bruikbaar en kan in de praktijk al werkende weg verbeterd worden. Kern van de systematiek is een eenvoudig bestand met gegevens over
Bijdrage aan het Nationaal verkeerskundecongres, 6 november 2013
-
-
de parameters waar je desgewenst beleidskeuzes in kunt maken (de “beleidsknoppen waaraan je kunt draaien”): parkeerareaal op straat en in garages; tijdsvensters; tarieven op straat, in garages en van vergunningen/ontheffingen/abonnementen; aantal vergunningen/ontheffingen/abonnementen het gebruik van het areaal: aantal parkeerbewegingen en gemiddelde parkeerduur; betalingsgraad; bezetting van de garages de opbrengsten: uit parkeermeters en –automaten, uit mobiel parkeren, uit vergunningen/ontheffingen/abonnementen, uit boetes en naheffingsaanslagen
De eerste stap is het vullen van het bestand met voorhanden zijnde gegevens, en eventueel aan de hand van aannames. De systematiek is daarna geijkt aan de realisatiecijfers van de meest recente parkeerbegroting. Als je dan immers op substantieel verschillende cijfers komt, deugt de systematiek niet, of bevat deze lacunes. Zonder te vervallen in een geloof in “de auto als melkkoe” is het niet verstandig geld te laten liggen, dus parkeerinkomsten mis te lopen. Maar met hoeveel parkeerinkomsten uit welke bron moet je dan rekening houden? Meestal zullen parkeerinkomsten worden vastgesteld aan de hand van een mengsel van “trial and error”, draagvlak en politieke opportuniteit, en “gluren bij de buren”. Dit is ook goeddeels onvermijdelijk, maar dan nog is het nuttig om te weten wat de financiële gevolgen van het “draaien aan beleidsknoppen” zijn. Dus: wat levert een bepaalde verhoging van tarieven op straat of in garages op, wat verdien je met uitbreiding van het areaal betaald parkeren, wat levert een wijziging in venstertijden op? Wat betekent het voor parkeerinkomsten als je tarieven tussen garages verder differentieert? Wat levert het ruimhartiger verstrekken van vergunningen op? De systematiek maakt het mogelijk de effecten van degelijke beleidswijzigingen door te rekenen. Een zwakke stee daarbij is de mate van prijselasticiteit: hoeveel bezoekers blijven bij een bepaalde tariefverhoging weg, en is dit effect tijdelijk of niet? Hier kan alleen met aannames worden gewerkt. In het beste geval is de voorspellende waarde te vergroten door zoveel mogelijk rekening te houden met lokale omstandigheden. Een wetenschappelijke manier van bepalen van elasticiteiten bestaat hier helaas niet. Dit nog los van de vraag of veranderd parkeergedrag naar aanleiding van tariefwijzigingen tijdelijk is of niet. Het vullen en bijhouden van zo’n systematiek kan zonder aanpassingen in de organisatie. Wel is het nodig dat organisatie-onderdelen afspraken maken over vorm en frequentie van verzamelen van gegevens, en wijze van aanlevering. Essentieel is dat er één persoon binnen één organisatie-onderdeel verantwoordelijk is voor vullen en bijhouden van het bestand. Waar is op zich arbitrair, maar logisch lijkt een afdeling die verantwoordelijk is voor aanleveren begrotingsgegevens en het maken ven bestuursrapportages. Essentieel is ook betrokkenheid van het management. Niets is immers verleidelijker dan duikgedrag, zeker als de politieke schijnwerper op iets anders gericht staat. Na een initiële investering in tijd en aandacht, en na het maken van heldere afspraken is de systematiek relatief eenvoudig bij te houden en bruikbaar voor gegevensmanagement, bestuursrapportages, begrotingen en zoals gezegd het doorrekenen van beleidswijzigingen. Welke tarieven zijn realistisch? Tarieven zijn niet de enige, maar wel een zeer belangrijke “beleidsknop waaraan je kunt draaien”. Maar binnen welke grenzen kan dat? Bij discussies over aanpassingen van tarieven speelt altijd de vraag wat nog realistisch is gezien de aantrekkelijkheid van bijvoorbeeld een binnenstad of gezien wat de concurrenten, lees de buren of gelijkwaardige steden in de Bijdrage aan het Nationaal verkeerskundecongres, 6 november 2013
wijdere regio, doen. Zit je als gemeente aan de lage kant, is er nog ruimte voor verhoging, of is een verhoging niet realistisch gezien de relatieve aantrekkelijkheid van de gemeente? Ecorys en KpVV hebben een methodiek ontwikkeld om de verhouding tussen de parkeertarieven en de relatieve aantrekkelijkheid van een bepaald gebied in kaart te brengen en op basis daarvan een transparante prijsstelling te bepalen. Centraal in deze “economische benadering” staat een parkeertarief dat rekening houdt met het optimaal maatschappelijk nut. Een optimaal maatschappelijk nut ontstaat als de mensen op basis van het parkeertarief de juiste parkeerplaats kiezen. Een te goedkoop tarief is niet optimaal omdat zo teveel auto’s worden aangetrokken en mensen tegen hun zin ver weg moeten parkeren. Door een te hoog tarief blijven mensen weg. Het optimale tarief wordt in belangrijke mate bepaald door de aantrekkelijkheid van het gebied. Hoe aantrekkelijker het gebied, des te hoger het tarief. Zo weerspiegelen parkeertarieven het succes van het gebied in plaats van dat ze het probleem zouden zijn. Als indicator voor de aantrekkelijkheid van een gebied is gekozen voor de economische waarde van het vastgoed in het betreffende gebied. Met behulp van een formule kan een “ideaal” parkeertarief worden berekend. Deze methodiek biedt geen wetenschappelijk inzicht, noch geeft hij aan welke tarieven een gemeente moet heffen. Wel levert de vergelijking van het “ideale” parkeertarief met het huidige tarief en bezettingsgraad, inzichten die verder gaan dan alleen de tariefstelling: -
-
-
Staat het huidige parkeertarief in verhouding tot het economisch functioneren van het centrum? Kan een aanpassing van het tarief helpen om het gebied beter te laten functioneren? Zijn er voldoende parkeerplaatsen en zo nee, kan de vraag worden gedempt met hogere tarieven en/of is het zinvol om te investeren in meer openbaar vervoer of meer parkeercapaciteit? In hoeverre kan een grotere differentiatie aan tarieven helpen om de parkeerdruk beter te verdelen?
De uitgavenkant De politieke belangstelling voor de uitgavenkant rond parkeren is in het algemeen kleiner. Ook zijn de gegevens makkelijker bij te houden, want afkomstig uit minder bronnen en minder onderhevig aan wijzigingen. De nu ontwikkelde ramingsmethodiek bevat dan ook geen uitgavencomponent. Deze is echter relatief eenvoudig te ontwikkelen, en zeker zinvol bijvoorbeeld bij discussies over de inspanningen rond handhaving in verhouding tot de betalingsgraad of de opbrengst van boetes en naheffingsaanslagen en te maken keuzes met betrekking tot digitalisering. Of denk aan discussies over de mate waarin alles rond parkeren kostendekkend wordt aangeboden. De parameters zijn dan allereerst personele kosten, die te maken hebben met: - Onderhoud en beheer van apparatuur en onroerende zaken (garages) - Handhaving, vergunningverlening, toezicht - Verwerking boetes/naheffingsaanslagen en van bezwaren daartegen Verder materiële kosten: - Aanschaf/afschrijving apparatuur, dienstvoertuigen, kleding etc - Investerings-/afschrijvingskosten roerende zaken in garages Bijdrage aan het Nationaal verkeerskundecongres, 6 november 2013
-
Bebording, parkeerverwijssysteem, dataverwerking en -beheer
Tenslotte zijn keuzes nodig in de toerekening t.a.v.: - Kosten beleidsafdelingen rond parkeren - Wel/niet meenemen doorbekende overhead, bijvoorbeeld huisvestingslasten ambtelijk apparaat - Wel/niet meenemen onrendabele top parkeergarages bij eigendomssituaties. Tot slot Naar ons idee ligt er met deze systematiek, zeker in combinatie met een economische banedering van parkeertarieven een waardevolle bouwsteen voor beter gegevensmanagement en helderder besluitvorming rond de financiële aspecten van het parkeren. De methodiek kan in de praktijk worden verfijnd, aangevuld en verbeterd worden. In de bijlage is het hoofdblad van de ramingssystematiek weergegeven, met ingevuld enige Haarlemse gegevens. Hierachter liggen uiteraard verdere –hier niet getoonde- bladen met verdere verfijningen en aannames over elasticiteiten. Stellingen 1. Het opzetten, vullen en bijhouden van een goede ramingssystematiek van parkeerinkomsten is een investering die loont, want het scheelt werk bij het opstellen van een parkeerbegroting en bestuursrapportages, bij politieke discussies over effecten van tariefaanpassingen en bij het beantwoorden van politieke ad hoc-vragen. 2. Een dergelijke ramingssystematiek is alleen zinvol wanneer deze eenvoudig te vullen is, er eenvoudig gegevens uit te halen zijn en hij eenvoudig is aan te passen. Hiermee samenhangende taken kunnen het beste op één plek belegd worden. 3. De vraag in hoeverre produkten rond parkeren kostendekkend worden aangeboden is politiek relevant en goed te beantwoorden als in een ramingsmethodiek ook de kostenkant wordt meegenomen. Keuzes rond toerekening moeten dan wel expliciet gemaakt worden.
Bijdrage aan het Nationaal verkeerskundecongres, 6 november 2013
