Quick scan (on)verzekerbare schade

Quick scan (on)verzekerbare schade

Utrecht, 8 februari 2006 GB69/rapport/012 definitief.doc

Andersson Elffers Felix

Inhoud

Vooraf 3 Samenvatting en aanbevelingen 4 1

Inleiding 13

2 Scope en werkwijze 16 2.1 Opdracht en scope 16 2.2 Werkwijze 18 2.2.1 Overzicht van de actuele private verzekerbaarheid 19 2.2.2 Vergroting van de toekomstige private verzekerbaarheid van rampen 21 2.2.3 Schadecategorieën 22 2.2.4 Rollen van actoren in proces van verzekerbaarheid 23 3 3.1 3.2 3.3 3.4

Theoretisch kader 25 De functies van verzekeren 25 Argumenten tegen een rol van de rijksoverheid 26 Argumenten voor een rol van de rijksoverheid 27 Implicaties voor private verzekerbaarheid en de rol van de rijksoverheid 30

4 Quick scan 32 4.1 Opties om de verzekerbaarheid te bevorderen 32 4.2 Knelpunten voor een grotere mate van private verzekerbaarheid 33 4.2.1 Betere afbakening verantwoordelijkheden van partijen 35 4.2.2 Interactie WTS, ad hoc regelingen en private verzekerbaarheid 36 4.3 Mogelijke oplossingsrichtingen 37 4.4 Verzekerbaarheid per schadecategorie 44 5 Prognose en vervolg 45 5.1 Prognose 45 5.2 Advies 47 Bijlage 1: Literatuur 50 Bijlage 2: Samenstelling adviesgroep, begeleidingsgroep en experts 53


Vooraf Voor u ligt het rapport over de quick scan (on)verzekerbare schade. Het rapport is opgesteld in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Het adviesteam dat dit onderzoek heeft uitgevoerd bestaat uit een projectleider, senior adviseur en adviseur van Andersson Elffers Felix (AEF), de directeur en een senior onderzoeker van SEO Economisch Onderzoek en een hoogleraar verzekeringsrecht van de Erasmus Universiteit Rotterdam. De opdracht is half september 2005 aan het adviesteam gegund en eind september nader besproken met de opdrachtgever. Half november heeft de adviesgroep de eerste bevindingen gepresenteerd aan een interdepartementale begeleidingsgroep. Op 13 december is onderliggend conceptrapport gepresenteerd aan een uitgebreide begeleidingsgroep. Op 9 januari hebben enkele experts (in bijzijn van de opdrachtgever) hun mening over de rapportage gegeven. Een presentatie over het concept eindrapport aan de begeleidingsgroep heeft plaatsgevonden op 17 januari. Daarna is de rapportage in overleg met de opdrachtgever afgerond.

p3 GB69/rapport/012 definitief


Samenvatting en aanbevelingen De adviesgroep heeft in een doorlooptijd van enkele maanden een quick scan uitgevoerd rond de huidige en mogelijk toekomstige private verzekerbaarheid van financiële schade als gevolg van rampen en calamiteiten. Het gaat daarbij om die evenementen die een ontwrichtende uitwerking op de samenleving kunnen hebben. Wat een calamiteit precies betekent is niet altijd duidelijk. De literatuur daarover is niet eensluidend. Duidelijk is wel dat het gaat om financiële schade die door zijn potentieel zeer grote omvang niet of slechts deels privaat verzekerbaar lijkt te zijn. Toch heeft het belangrijke voordelen om rampen meer privaat verzekerbaar te maken. De prijs van het risico, in termen van financiële schade, wordt zichtbaar. Het risicobewustzijn zal dan toenemen. Daarmee wordt meer preventie uitgelokt (vermindering risico) en zullen in beginsel alleen diegenen die feitelijk risico lopen daarvoor ook de rekening betalen. Dat is maatschappelijke winst. Dit rapport is een vervolg op het werk van de Commissie tegemoetkoming bij rampen en 1 calamiteiten . Het geeft een uitwerking aan de aanbeveling om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van private verzekerbaarheid. De quick scan omvat een inventarisatie van (deel)markten van rampschade waar de verzekeringsmarkt nog niet optreedt of nog niet heeft kunnen optreden. Voorts wordt inzicht gegeven in de knelpunten die een grotere verzekerbaarheid op die markten in de weg staan. De adviesgroep meent dat meer private verzekerbaarheid van rampschade mogelijk is. Inventarisatie Voor 21 ramptypen (de adviesgroep hanteert de typering volgens Leidraad Rampen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) is een expertview ontwikkeld over de huidige private verzekerbaarheid. De mate van verzekerbaarheid wordt in de scan aangegeven met drie kleuren. Groen staat voor “redelijk tot uitstekend verzekerbaar”, geel voor “matig tot redelijk verzekerbaar” en rood staat voor “niet tot matig verzekerbaar”. Een onderscheid wordt gemaakt tussen de verzekerbaarheid vanuit het perspectief van de veroorzaker (aansprakelijk te stellen) en vanuit het perspectief van de gedupeerde. De kleurindicatie is een weging van deze twee invalshoeken. Daarbij zijn er meerdere mogelijkheden. Zo is een ramp die goed verzekerbaar is aan de kant van de veroorzaker, maar niet aan de kant van de gedupeerde, als geheel bezien goed verzekerbaar en vice versa. Daarnaast kan een ramp die zowel aan de kant van de veroorzaker als de gedupeerde redelijk verzekerbaar is per saldo goed verzekerbaar zijn, bijvoorbeeld omdat deze verzekeringen goed op elkaar aansluiten. In het bijzonder is gelet op de huidige, beperkte verzekerbaarheid van de voor Nederland zo belangrijke risico’s van waterschade als gevolg van extreme neerslag, overstromingen zonder en overstromingen met duin- of dijkdoorbraak.

1

Solidariteit met beleid. Commissie tegemoetkomingen bij rampen en calamiteiten, Den

Haag, december 2004



1

Naar voren komt dat de huidige verzekerbaarheid bezien vanuit de veroorzaker (indien aanwijsbaar; bij natuurrampen is dat veelal niet mogelijk) beperkt is. Daarbij valt op dat in Nederland de hoogte van de aansprakelijkheidsdekking bij enkele ramptypen, zoals de instorting of branden van grote gebouwen, veelal lager is dan in enkele omringende landen. Vanuit het standpunt van de gedupeerde bezien blijkt dat rampschade die betrekking heeft op materiële waarde over het algemeen behoorlijk privaat verzekerbaar is, met overigens wel hier en daar enige limitering. Inkomstenderving van bedrijven, en inkomensverlies van burgers als gevolg van letselschade blijken matig tot zeer beperkt privaat verzekerbaar. Verder komt naar voren dat in Nederland de schade als gevolg van overstromingen momenteel slechts in beperkte mate via de verzekeringsmarkt kan worden gedekt. Knelpunten De status quo van de huidige verzekerbaarheid is het resultaat van een langjarig complex ervaringskader. Een ontwikkelingsrichting naar meer private verzekerbaarheid blijkt dikwijls af te hangen van algemene condities, zoals de op de Nederlandse markt voor rampschade aangeboden (her)verzekeringscapaciteit, de mate van succesvolle terugdringing van antiselectie en moreel risico, en de beschikbaarheid van cijfermateriaal om risico's te kunnen prijzen. De impact van de condities is aanwezig bij alle ramptypen, maar zal wel per type verschillend uitpakken. Nieuwe informatie en een andere, transparante verdeling van taken, rechten en plichten tussen alle betrokken partijen - overheid, verzekeraars, herverzekeraars, herverzekeringsintermediair, bedrijven en burgers - zullen moeten fungeren als aanjagers om op zinvolle wijze deze ingewikkelde houdgreep waarin partijen elkaar “gijzelen” te willen herzien. Zij zullen dan wel alle hun eigen belangen zichtbaar moeten maken, rollen expliciteren en met elkaar moeten communiceren. Nieuwe informatie Nieuwe informatie die de status quo beïnvloedt is de maatschappelijke individualiseringstrend. Het kabinet sluit daar op aan door uit te gaan van meer eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven. Impliciete solidariteit die ten grondslag ligt aan overheidssteun nadat een ramp zich heeft voorgedaan kan minder vanzelfsprekend worden. De verzekering tegen financiële schade zal dan meer direct ten laste moeten komen van degenen die feitelijk risico lopen en daarop invloed kunnen uitoefenen. Het risicobewustzijn moet toenemen en meer in lijn komen met de feitelijke risico's. Meer expliciete risicosolidariteit dus. Meer eigen verantwoordelijkheid voor de toenemende risico's door burgers en bedrijven zien we ook terug in de discussie over pensioenen (minder zekerheid over een waardevast pensioen, geen vanzelfsprekende dekking tegen de kosten van langlevenrisico) en de sociale zekerheid (verminderde dekking tegen werkloosheid, kariger publieke arbeidsongeschiktheidsdekking). Het thema van een grotere private verzekerbaarheid van rampen is, met andere woorden, een beweging die past in een huidige maatschappelijke discussie van "minder overheid en meer markt". De adviesgroep heeft de indruk dat de maatschappelijke discussie over de explicitering van risico’s van rampschade enigszins achterloopt bij die over pensioenen en sociale zekerheid.

1

Zie bijlage A voor een uitgebreide weergave van de verzekerbaarheid naar ramptype.



De nieuwe informatie omvat verder dat risico’s niet alleen anders gedeeld kunnen gaan worden, ze nemen ook toe. Het aantal rampen neemt toe en de omvang van rampschade lijkt te groeien. Hierdoor neemt de kennis over de aard van de rampen en de mogelijke financiële schade toe. Als dit leidt tot dusdanig meer statistische informatie over het optreden van rampen en samenhangende economische schade kan dit een grotere private verzekerbaarheid ondersteunen. Het is naar het oordeel van de adviesgroep vooral de rijksoverheid die invloed kan uitoefenen op een succesvolle doorbreking van de status quo. Overheidsrollen en marktcreatie De rolopvatting van de rijksoverheid over de vangnet- en preventietaken is essentieel voor de vraag hoe private partijen de kans op een houdbare creatie van markten van rampschade inschatten. De vangnettaak van de overheid kan de private verzekerbaarheid vergroten (limitering verzekeringsdekking bij zeer grote rampschade), maar juist ook daarvoor een obstakel vormen. Als hoeder van het algemeen belang zal de overheid zich opstellen als financier en organisator van een vangnet om (een deel van) de geleden schade aan gedupeerden te compenseren. In Nederland is dat vangnet in mei 1998 vastgelegd in de Wet Tegemoetkoming bij Schade door rampen en zware ongevallen, WTS. Zo lang, ondanks objectieve criteria ex ante, de verwachting bestaat dat ex post de WTS wel in werking zal treden - of anders wel ad hoc gecreëerde compensatiefondsen, zoals gebeurd is in Volendam en Enschede - zullen mogelijk gedupeerden weinig bereidheid tonen om zich te verzekeren. Waarom verzekeren als er een vangnet is? Er zal dan blijvend sprake zijn van een claimbewustzijn (afdwingen van een tegemoetkoming uit belastingen nadat een ramp zich heeft voltrokken) dan van risicobewustzijn (vooraf premie betalen om de financiële gevolgen van een ramp zo veel mogelijk gedekt te hebben). De preventietaak van de overheid is essentieel bij het onderhoud van alle publieke infrastructuur. In Nederland neemt als gevolg van klimaatverandering het overstromingsrisico toe. Het aanbod van herverzekeringscapaciteit zal slechts dan kunnen toenemen als de kans op overstroming calculeerbaar is en voldoende klein blijft. Vanzelfsprekend kan de overheid een gewenste toename aan preventietaken ook delegeren (ook binnen de overheid, bijvoorbeeld aan waterschappen) of verplicht opleggen aan bedrijven. Op het terrein van schadecompensatie en preventie kan de overheid een initiërende, een begeleidende en een regulerende rol vervullen om nieuwe segmenten op de private verzekeringsmarkten te doen ontstaan.Steeds is dan relevant dat er duidelijke afspraken worden gemaakt over de verantwoordelijkheid van partijen met betrekking tot aansprakelijkheid. Deze afspraken kunnen leiden tot een vermindering van het (politiek) moreel risico door het zoveel mogelijk in een hand brengen van de kosten en baten van preventie. Dit laatste kan ook bewerkstelligd worden door partijen contractueel aansprakelijkheid te laten aanvaarden. Ook kan de rijksoverheid zich als herverzekeraar op de verzekeringsmarkt begeven. Zij is dan bijvoorbeeld deelnemer aan een pool, waarin de dekkingscapaciteit voor een nauwkeurig omschreven risico bijeen wordt gebracht door burgers (eigen risico), verzekeraars (eigen behoud), herverzekeraars (door verzekeraars gecedeerd) en overheid (laatste dekkingslaag of de niet verzekerbare top). De verzekeringscapaciteit neemt dan toe, terwijl de deskundigheid van de markt volop wordt gebruikt bij de inschatting van catastrofale risico's. De private verzekeringscapaciteit kan hierdoor ook toenemen.



Samenvattend kan worden gesteld dat het in essentie gaat om twee knelpunten die een grotere private verzekerbaarheid frustreren. De eerste is een onvoldoende duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheid van partijen in termen van aansprakelijkheid bij een te overwegen verruiming van de markt voor rampschade. Een tweede knelpunt is een te weinig expliciete afbakening van de rol van de WTS, waardoor bij private partijen de bereidheid afwezig is om zelf verzekeringsarrangementen af te sluiten. Met nadruk zij opgemerkt dat er naast de hier bovengenoemde algemene condities en knelpunten er tal van meer specifieke omstandigheden per ramptype van invloed zijn, met een verschillend effect op de verzekerbaarheid, bezien naar schadecategorie en naar locatie. Een meer precieze uitwerking valt buiten het bereik van deze quick scan. Terugdringing knelpunten De mate waarin de knelpunten kunnen worden teruggedrongen indiceert de verwachting over een uitbreiding van de private verzekerbaarheid. De verzekeringstheorie geeft overigens duidelijk aan dat er altijd onverzekerbaarheid zal blijven bestaan, zowel privaat als publiek. Veeleer gaat het om de vraag onder welke condities en in welke mate de markt de risicodekking door de overheid kan overnemen. Een vijftal factoren zijn van invloed op deze knelpunten. Risicobewustzijn omhoog Eerst en vooral zal het risicobewustzijn van mogelijke gedupeerden omhoog moeten. Als gevolg van een gebrekkig risicobewustzijn met betrekking tot catastrofale rampen hebben veel gedupeerden namelijk geen enkele prikkel om tot afsluiting van een private verzekering over te gaan. Het zodanig veranderen van de risicoperceptie dat de subjectieve risico-inschatting (meer) overeenkomt met de objectieve risico’s is echter een langdurig proces dat veel communicatie vergt. Verzekeringsplicht Ten tweede vereist de ontwikkeling van nieuwe schadesegmenten een (aflopende) ondersteuning door de overheid door het verplicht stellen van bepaalde verzekeringen. In dit verband is de uitspraak van de Raad van State van belang dat als iedereen zich moet verzekeren er sprake is van een belasting. Daarom is een transparante risicodiversificatie en dus premiedifferentiatie belangrijk: homogeen risico verdelen via premiedifferentiatie over veel verzekerden, of heterogeen risico (bijvoorbeeld één waterpolis) verdelen over veel aanbieders. Aantrekken private dekkingscapaciteit Ten derde is de huidige dekkingscapaciteit van herverzekeraars gerelateerd aan de hiervoor beschreven status quo. Ook de capaciteit van de kapitaalmarkt is vooralsnog beperkt. Tot het moment dat de kapitaalmarkt een belangrijkere rol gaat spelen, blijft de positie en rol van herverzekeraars cruciaal om tot een verhoging van de voor Nederland beschikbare dekkingscapaciteit te komen. Markttransparantie Ten vierde laat de verzekeringstheorie zien dat de verzekeringsmarkt het beste functioneert als alle partijen zoveel mogelijk toegang hebben tot dezelfde informatie. Realisering van dit marktgedrag vereist echter een bemiddeling van professionele brokers en rating agencies om de asymmetrische informatie tussen primaire verzekeraars en herverzekeraars zoveel als mogelijk te verminderen. Meer uniforme verslaggeving door herverzekeraars helpt ook.



Politiek moreel risico Ten vijfde maakt de theorie duidelijk dat de overheid zich bewust moet zijn van het feit dat politiek moreel risico de private verzekerbaarheid van rampen sterk kan beïnvloeden. Deze problematiek kan (gedeeltelijk) worden opgelost door met verzekeraars afspraken te maken over bepaalde randvoorwaarden waaronder de verzekeringsmarkt haar werk zou moeten doen. De mogelijkheid om de overheid aansprakelijk te stellen in geval van nalatigheid speelt hierbij een belangrijke rol. Risico in opstartfase Met de terugdringing van deze knelpunten zal een gat kunnen ontstaan in de dekking die de markt geeft en de compensatie die de WTS biedt. Dit gat is van belang, omdat het bestaan daarvan de markt een prikkel geeft om zelf arrangementen op te zetten en uit te breiden. Zo’n gat herbergt echter het gevaar dat - mocht zich in een dergelijke “opstartfase” een ramp voordoen - de WTS ex post (of een spontaan gecreëerd compensatiefonds) toch van toepassing wordt verklaard. In dat geval is de kans groot dat de private markt (opnieuw) wordt verdrongen. Ook andere partijen die bewust opereren in het gat tussen WTS en private markt, zoals het Nationaal Rampenfonds of ad hoc regelingen, kunnen een negatief effect hebben op het risicobewustzijn. Buitenlandse ervaring Van belang is te vermelden dat naar bestaande oplossingen uit het buitenland goed moet worden gekeken, maar dat deze niet altijd kopieerbaar zijn om hier te lande bestaande knelpunten terug te dringen. Ten eerste kunnen de institutionele verhoudingen tussen landen totaal verschillen. Hierbij kan onder meer gedacht worden aan de waterschappen en hun democratische signatuur. Ten tweede kan het belang om met een goede regeling te komen tussen landen sterk verschillen. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat de gemiddelde of maximale schadelast als percentage van het Bruto Nationaal Product tussen landen sterk zal verschillen. Zo zal het voor Nederland belangrijker zijn om een goede regeling voor het ramptype overstromingen in het leven te roepen dan het voor Engeland of Frankrijk is. Ten derde kan de werking van maatregelen tussen landen sterk verschillen omdat landen nu eenmaal sterk van elkaar verschillen ten aanzien van de (perceptie op) kansen dat een ramp zich voordoet en de schade die daarmee gepaard gaat. Zo kan verplichte pooling van een overstromingsverzekering aan opstalen inboedelverzekeringen in een land waarin zowel het overstromingsrisico als de schadelast relatief gering is prima werken terwijl dit niet het geval hoeft te zijn in een land als Nederland. Vergroting ruimte private verzekerbaarheid Een vergroting van de ruimte voor private verzekerbaarheid is het resultaat van samenspraak tussen overheid en (her)verzekeraars. Beleidsopties die de overheid kan overwegen om de verzekerbaarheid van rampen in algemene zin te vergroten zijn: Het verplicht stellen van verzekeringen voor bepaalde groepen. Een belangrijk onderdeel van zo’n verplichting is de reikwijdte: welke partijen moeten een verzekering afsluiten en welke partijen niet? Daarbij schuilt het probleem vooral in het gevaar van een te ruime dekkingsverplichting. Een verplichting tot verzekering kan overigens gepaard gaan met een differentiatie van premies naar risicoklasse (bijvoorbeeld naar de overstromingsgevoeligheid van bepaalde gebieden).



Het verhogen van de dekkingslimiet in bestaande aansprakelijkheidsverzekeringen is een tweede optie. Met een verhoging van de dekkingslimiet wordt de kans verminderd dat partijen die schade hebben geleden geen schadevergoeding krijgen. Door het verhogen van het eigen risico kan de dekkingslimiet omhoog. Daarnaast is bij schade boven de dekkingslimiet ook het eigen vermogen van de veroorzaker aan te spreken (als dat vermogen groot genoeg is). Hierbij dient rekening te worden gehouden met bestaande internationale verdragen. Uitbreiden van de polisdekking, zoals bijvoorbeeld in het geval van overstromingen als gevolg van hemelwater is een derde optie die de overheid in samenwerking met de bedrijfstak kan inzetten. Vaak kan dit echter alleen in samenhang met andere maatregelen, bijvoorbeeld omdat andere partijen dan de contractpartijen invloed uit kunnen oefenen op het risico door middel van preventie. In het geval van overstromingen als gevolg van hemelwater kan daarbij gedacht worden aan een meer uitgebreide rol van waterschappen. Een vierde optie is de totale schadelast te maximeren (een plafond). Dit sluit aan bij de eisen die De Nederlandsche Bank stelt als prudentiële toezichthouder van verzekeraars. De acceptatie van ramprisico door een primaire verzekeraar moet stroken met zijn financiële draagkracht. Maximering van de totale schadelast brengt een uitvoeringsvraagstuk met zich mee. Als de schade groter is dan het plafond moet het beschikbare vermogen via een bepaalde sleutel worden verdeeld over de rechthebbenden. Op dit moment is er onvoldoende kennis over de frequentie waarmee een aantal typen rampen zich voordoet en wat de verwachte omvang van de schade is. Een vijfde optie is om bij de overheid (wetenschappelijke) kennis en statistieken op te bouwen, en te stimuleren dat er meer uitwisseling van gegevens tussen (her)verzekeraars over deze rampen komt. Prognose Voor een globaal overzicht van wat volgens de adviesgroep de toekomstige verzekerbaarheid zou kunnen worden, zijn de rampen verdeeld in drie categorieën: ‘Solution within Reach’, ‘Partly affordable’ en ‘Challenging & Complex’. De indeling in deze drie categorieën is gebaseerd op (1) de mate waarin de schade voortvloeiend uit een bepaald type ramp op dit moment privaat verzekerbaar is; en (2) de mate waarin er op dit moment zicht is op efficiënte oplossingen die de private verzekerbaarheid vergroten. De onderstaande tabel geeft een 1 opsplitsing weer van ramptypen naar categorieën .

1

Zie bijlage A voor een uitgebreide weergave van de mogelijk toekomstige

verzekerbaarheid.



Categorie

Omschrijving ramp

Solutions within Reach

Bedreiging volksgezondheid/ziektegolf Natuurbranden Rampen op afstand

Partly affordable

Verkeersongevallen op het land Overstromingen: hemelwater Branden in grote gebouwen Ongevallen in tunnels Instorting van grote gebouwen Extreme weersomstandigheden ICT rampen Luchtvaartongevallen Ongevallen met brandbare/explosieve stof in de open lucht Ongevallen met giftige stof in de open lucht Ongevallen op het water Paniek in menigten Terrorisme Uitval nutsvoorzieningen

Challenging & Complex

Overstromingen zonder dijkdoorbraak Overstromingen met dijken duindoorbraak Kernongevallen Verstoringen openbare orde

Solutions within Reach In de categorie ‘Solutions within reach’ zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid op dit moment geen echt probleem lijkt. Wel kunnen op ondergeschikte punten verbeteringen mogelijk zijn. De rampen die tot deze categorie behoren zijn: de bedreiging van de volksgezondheid, natuurbranden en rampen op afstand. Partly affordable In deze categorie zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid voor verbetering vatbaar is en waarvoor ofwel zicht bestaat op een concrete oplossing, ofwel de richting waarin deze oplossing gezocht moet worden is te indiceren. Voor een aantal rampen is een of meerdere knelpunten aanwezig waarvan op dit moment niet direct duidelijk is op welke wijze deze kunnen worden opgelost. Nader verdiepingsonderzoek is noodzakelijk. Challenging & Complex In deze meest gecompliceerde categorie zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid pas op langere termijn - en na het nodige aan fundamenteel onderzoek verricht te hebben - zou kunnen blijken. De omvang van de schade van deze ramptypen – en daaraan gekoppeld de kosten van privaat verzekeren - kan zeer groot zijn. Dit laatste geldt vooral voor de rampen ‘overstromingen met een dijkdoorbraak’ en ‘kernongevallen’.

p 10 GB69/rapport/012 definitief


Advies: een routekaart opstellen én een begin maken

-

Op basis van de ontwikkelde quick scan is het tweeledige advies aan de opdrachtgever: ontwikkel een plan van aanpak dat bestaat uit een instrumenteel kader om initiatieven richting meer private verzekerbaarheid te beoordelen en communiceren (“routekaart”) een start te maken met een analyse om schaderisico’s van enkele specifieke ramptypen naar het private domein te brengen. Routekaart De adviesgroep raadt de overheid aan de opstelling van een “routekaart” op korte termijn ter hand te nemen. Uitzicht op meer private verzekerbaarheid is naar het oordeel van de adviesgroep vooral een kwestie van stuurmanskunst van de overheid om op basis van een door alle partijen gesteunde routekaart op zoek te gaan naar houdbare private dekking. De kaart is in essentie een transparant afwegingskader waarmee initiatieven richting meer private verzekerbaarheid op houdbaarheid kunnen worden getoetst: maatschappelijk, politiek en door de markt. De routekaart bevat verder een stappenplan waarin de overheid bekend maakt welke ramprisico’s zij wil prioriteren. Van eminent belang is dat de overheid op deze wijze haar eigen expertise over verzekerbaarheid van ramprisico’s verder opbouwt. Met een dergelijke routekaart neemt de overheid het voortouw om stap voor stap de dekkingscapaciteit van rampschade van de overheid te verminderen en die van de markt te doen vergroten. Voorstelbaar is dat de overheid een zogenoemde ‘task force’ in het leven roept, bestaande uit deskundigen van de meest relevante ministeries, die als stuurgroep gaat fungeren. Het secretariaat zou kunnen worden belegd bij een ministerie, of kunnen worden uitbesteed. Om te voorkomen dat de overheid - als gevolg van tijdelijke maatregelen die zij neemt - permanent een rol zal spelen als (her)verzekeraar kan zij in dat stappenplan vastleggen of tenminste de strategie bekend maken wanneer zij zich terugtrekt uit de verzekeringsmarkt. Dit kan bijvoorbeeld gekoppeld worden aan de capaciteit die op een bepaald tijdstip is opgebouwd. Bouwstenen voor de “legenda” De adviesgroep acht een zestal bouwstenen essentieel die moeten worden uitgewerkt en waarvan het resultaat een plaats moet krijgen in de “legenda” van de routekaart.

-

Communicatie en voorlichting Ten eerste zal een communicatie- en voorlichtingsprogramma over de toenemende risico’s en ondersteunend voor meer risicobewustzijn in de samenleving onderdeel moeten zijn van de routekaart. De door het ministerie van Verkeer & Waterstaat aangezwengelde discussie over de toegenomen risico’s van overstroming als gevolg van klimaatverandering is een stap in de goede richting.

-

Kader voor gewenstheid private dekking Ten tweede zal er een kader moeten worden ontwikkeld die de mate van maatschappelijke gewenstheid van meer private dekking indiceert. Dan wordt het mogelijk om de voor- en nadelen van verschillende maatregelen consistent tegen elkaar af te wegen. Daarmee ontstaat inzicht in de wijze waarop de samenleving het beste om kan gaan met de risico’s verbonden aan de diverse rampen alsmede welke partijen het beste in staat zijn om bepaalde risico’s te dragen. Ook kan met het kader inzicht worden verkregen in de samenhang tussen beleidsmaatregelen enerzijds en (welvaarts)effecten anderzijds. Hiermee kan in een vroegtijdig stadium worden aangegeven waar de belangrijkste beleidsrisico’s liggen en op welke wijze deze kunnen worden ondervangen.



-

Verdere objectivering beroep op WTS Ten derde zal energie gestoken moeten worden in een verdere objectivering van criteria voor een succesvol beroep op de WTS. Achterliggende vragen zijn de mate en onder welke omstandigheden de overheid ex post compensatie moet blijven bieden en, parallel daaraan, in welke mate partijen zich privaat moeten of kunnen verzekeren. Verder is relevant op welke wijze de overheid het beste financiële dekking kan regelen voor schade uit rampen waarvoor zij besluit compensatie te geven, en de wijze waarop dit institutioneel moet worden ingevuld.

-

Borging bestuurlijke houdbaarheid WTS Ten vierde is een gecompliceerd punt de bestuurlijke houdbaarheid van een nader geobjectiveerde WTS, nadat een ramp zich heeft voltrokken. Essentieel is om te voorkomen dat er toch weer compensatie uit belastingmiddelen aan slachtoffers politiek wordt afgedwongen. Die kans kan alleen kleiner worden als spontane acties van solidariteit met de slachtoffers op een dusdanige wijze kunnen worden gekanaliseerd dat de ruimte voor een nieuwe markt voor rampschade niet onmiddellijk verdwijnt. Er is innovatie nodig om een nieuw, houdbaar evenwicht te vinden tussen het grote belang van mededogen, slachtofferhulp en betrokkenheid enerzijds en een mindere schadecompensatie van overheidswege anderzijds.

-

Transparante rollen Ten vijfde is belangrijk dat de overheid haar mogelijke en politiek gewenste rollen op een routekaart transparant maakt. Naast rollen op gebied van wetgever (bijvoorbeeld een verhoging van plafonds van wettelijke aansprakelijkheid), regulator, initiator (opzetten van pools) en hoeder van zorg voor iedereen (vangnettaken) zijn de rollen van de rijksoverheid als herverzekeraar of als kapitaalmarktpartij relevant. Denkbaar is dat voor sommige ramptypen de overheid koper en risicodrager is van kapitaalmarktproducten zoals catastrophe bonds. Een belangrijk facet is ook de mate van aansprakelijkheidsstelling (incentives voor preventie) die kan worden georganiseerd bij andere overheden zoals waterschappen, rijkswaterstaat en provincies. Verkeer & Waterstaat is op dit terrein al explorerend bezig.

-

Kwantificering herverzekeringscapaciteit Ten zesde is nodig dat de private herverzekeringscapaciteit voor de Nederlandse markt nader wordt geanalyseerd en gekwantificeerd. Daarover is niet zo veel bekend. Herverzekeraars zijn vanzelfsprekend bereid om onder voldoende gunstige marktvoorwaarden meer capaciteit te alloceren voor ramprisico’s in Nederland, maar tegelijkertijd neemt de internationale concurrentie van de markt voor rampschade toe. Herverzekeraars diversifiëren uiteraard hun passivarisico’s, maar secureren hun dekkingskapitaal ook naar ramptype en geografische locatie. Verwacht mag worden dat wereldwijd opererende herverzekeraars meer belangstelling krijgen voor de Nederlandse “rampenmarkt” als Nederland internationaal meer van zich doet spreken. Een begin Begonnen zou kunnen worden met de beleidsvoorbereiding die gericht is op ramprisico’s waarover al tamelijk veel expertise aanwezig is, of waar goede buitenlandse voorbeelden van bestaan. Dat geldt met name voor de ramptypen die de adviesgroep rekent tot “solution within reach”en “partly affordable”. Gedacht kan worden aan natuurrampen, luchtvaartongevallen, ongevallen op het water en de uitval van nutsvoorzieningen, of rampen waarvan de politieke wenselijkheid groot is. Met de aldus opgedane kennis kunnen meer complexe ramptypen worden geanalyseerd, zoals overstromingen.



1 Inleiding Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft Andersson Elffers Felix (AEF) gevraagd een quick scan uit te voeren over (on)verzekerbare schade. De quick scan zou een platform moeten bieden en een ontwikkelingsrichting kunnen schetsen voor een mogelijke vergroting van de private verzekerbaarheid van de financiële gevolgen van rampschade. De quick scan is uitgevoerd in het kader van het rapport "Solidariteit met beleid" van de Commissie Tegemoetkomingen bij Rampen en Calamiteiten (CTRC). Dit rapport is in maart 2005 aan het kabinet aangeboden. De CTRC benadrukt in haar studierapport de eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven om zich adequaat te verzekeren tegen rampschade. Haar uitgangspunt is dat voor vergoeding van rampschade allereerst een beroep moet worden gedaan op het aansprakelijkheidsrecht, het verzekeringsrecht en het sociaal zekerheidsrecht. Pas als er sprake is van onverzekerbare schade of schade die door omvang zo groot is dat aansprakelijkheid en verzekering nimmer een reële kans op succes kunnen bieden, zou er een beroep mogelijk moeten zijn op een vangnet van de rijksoverheid in de vorm van een nationaal solidariteitsfonds. Zij heeft echter geconstateerd dat thans op (deel)markten sprake is van onverzekerbaarheid, waardoor dit uitgangspunt niet volledig tot zijn recht kan komen. Gedupeerden blijven met bepaalde schade zitten omdat deze als onverzekerbaar te boek staat of omdat schadeveroorzakers niet of onvoldoende verzekerd blijken te zijn tegen de betreffende risico’s. 1

De CTRC merkt over een vergroting van private verzekerbaarheid op : "Bepaalde risico's zijn moeilijk verzekerbaar. Onzekerheden over de kans op de realisering van het risico en over de omvang van de mogelijke schade spelen een rol. Dat betekent echter niet dat de grens tussen verzekerbare en onverzekerbare risico's niet is te verleggen; men vergelijke de recente ontwikkelingen rond de uitbreiding van het verzekeren van water- en/of regenschade (....) Zo is bij Europese verordening bepaald dat standaardpolisvoorwaarden geen systematische uitsluiting mogen bevatten van specifieke soorten dekking, zonder uitdrukkelijk in de mogelijkheid te voorzien dat de dekking bij overeenkomst kan worden ingesloten." Aanbeveling 12 van de CTRC luidt in verband hiermee als volgt: " Voor zover bepaalde risico's nu onverzekerbaar worden geacht, is studie naar die veronderstelde onverzekerbaarheid op zijn plaats. Brancheorganisaties en de overheid kunnen de onverzekerbaarheid van bepaalde risico's terugbrengen; een optreden als herverzekeraar moet door de overheid niet bij voorbaat worden afgewezen" De quick scan kan een rol spelen bij de formulering van een kabinetsstandpunt over het rapport van de CTRC. De verzekerbaarheid van calamiteitenrisico´s is complexe materie. Het huidige samenstel of "evenwicht" van de combinatie van private dekking en een vangnetfunctie van de rijksoverheid (de Wet Tegemoetkoming bij Schade door rampen en zware ongevallen, WTS) is het resultaat van vele jaren "trial & error" om de financiële gevolgen van rampschade zo veel mogelijk te dekken, respectievelijk te compenseren uit premie en belastinginkomsten. 1

CTRC, Solidariteit met beleid. Eindrapport, blz 55. December 2004



De rijksoverheid is in dat samenstel altijd de onderliggende partij omdat een vangnet per definitie moet opvangen wat niet privaat is gedekt. Alle partijen lijken elkaar vast te houden in een ingewikkelde houdgreep. Zodra de rijksoverheid een stuk van de compensatie die een vangnet biedt wil privatiseren is er weerstand bij partijen die een rol spelen in het huidige samenstel. Immers, de (kosten van) risico's zullen anders worden verdeeld tussen verzekeraars en rijksoverheid en er zijn inkomenseffecten als gevolg van hogere premies, zowel bij burgers als bij bedrijven. Bij een privatisering is verder van belang dat burgers en bedrijven zich meer bewust worden van de toenemende risico's die ze in de toekomst mogelijk zelf tegen hogere premies moeten verzekeren. Dat bewustwordingsproces kost tijd en overredingskracht. Bovendien zal de rijksoverheid duidelijk moeten maken dat al datgene aan typen rampen dat privaat verzekerbaar is het bereik van de WTS vermindert. Hier ligt een analogie met de privatisering van de sociale zekerheid. Gesteld kan worden dat een grotere private verzekerbaarheid een vraagstuk is van de vormgeving van nieuwe segmenten van een verzekeringsmarkt, en van de condities waaraan voldaan moet worden wil een dergelijke markt robuust worden. De rijksoverheid heeft hier naar de opvatting van de adviesgroep altijd een initiërende rol; anders was zo'n marktsegment wel "spontaan" ontstaan. De toegenomen terrorismerisico's en de toegenomen kans op grote financiële schade als gevolg van klimaatveranderingen hebben de aandacht voor de private verzekerbaarheid vergroot. De huidige discussie in Nederland over de verzekerbaarheid van waterschade is hiervan een voorbeeld. Enkele maatschappelijke trends wijzen ook in een richting meer private verzekerbaarheid, zoals een door de samenleving gewenste grotere rol voor marktwerking voor (delen van) de sociale zekerheid en een toenemende wetenschappelijke en statistische expertise over rampschade bij verzekeraars, herverzekeringsintermediair en herverzekeraars. Uiteindelijk zijn deze partijen de deskundigen die de uitdaging van marktvergroting oppakken en vormgeven. Als startpunt van een discussie is van belang wat de gedragsmatige gevolgen zijn van aanbieders (verzekeraars) en vragers (gedupeerden bijvoorbeeld) bij het voortzetten van de huidige situatie, vergeleken met één waarin de private verzekerbaarheid groter wordt. Elke vorm van dekking genereert sowieso een moreel risico. In vele vormen van verzekeringsdekking is dit risico tot aanvaardbare proporties teruggebracht door aanvullende maatregelen (eigen risico, meer informatieverschaffing en -bevraging, controle en preventie). In zijn algemeenheid geldt wel dat het moreel risico toeneemt als collectiviteiten groter en daarmee anoniemer worden (dit vergroot de kans op afwentelingsgedrag door individuen op een collectief). Een grotere private verzekerbaarheid zal het optreden van moreel risico kunnen verminderen, en diegenen een prijs laten betalen die ook feitelijk een risico lopen. Verder is essentieel om te bezien of er voldoende cijfermateriaal voorhanden is, of kan worden opgebouwd, om op basis van kanssystemen op transparante wijze tot correcte, ten minste kostendekkende premies te komen. De rol van internationaal werkzame herverzekeraars is hierbij cruciaal, mede ook wanneer het gaat om het genereren van nieuwe verzekeringscapaciteit voor nieuwe risico´s. Binnen de EU staat Nederland bekend om zijn open 1 grenzen voor herverzekeraars .

1

Met de onlangs van kracht geworden Europese herverzekeringsrichtlijn zal de Europese

markt voor herverzekeraars meer open worden. Gelet op de beperkte reikwijdte van deze richtlijn zal Nederland voorlopig nog wel een van de meest open herverzekeringslanden blijven.



Bij zowel de gezamenlijke opbouw van statistieken als een (gezamenlijk) overleg met 1 herverzekeraars is het wel zaak dat tijdig de mededingingsrechtelijke aspecten worden bezien . 2 De nu grotere private verzekerbaarheid van HIV patiënten is een succesvol recent voorbeeld van een gezamenlijke opbouw van nieuwe risicostatistieken. Adequate beantwoording vraagt dus naar onze opvatting: inzicht in internationale verschillen in (opvattingen over) verzekerbaarheid, overzicht over veranderende opvattingen in de tijd bezien, inzicht in de techniek van verzekeringen en - bovenal - inzicht in de relaties die er zijn tussen de internationale verzekeringssector en de samenleving. Een wezenlijk deel van het bewerkstelligen van een grotere verzekerbaarheid vereist, naar het oordeel van de adviesgroep, overleg tussen alle actoren en een ‘routekaart’ om aan de hand van een zorgvuldige agenda doelgericht en stap voor stap nieuwe marktsegmenten succesvol te creëren. Het rapport is als volgt opgebouwd. Hoofdstuk 2 beschrijft de opdracht en de werkwijze waarop de quick scan is uitgevoerd. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 een op de opdracht toegesneden theoretisch kader behandeld. Dat kader is richtinggevend voor de door de adviesgroep geschetste mogelijkheden van meer private verzekerbaarheid. In hoofdstuk 4 staat een matrix centraal waarin we stap voor stap, per type ramp en globaal per schadecategorie, scannen wat de huidige en mogelijk toekomstige verzekerbaarheid is. In hoofdstuk 5 wordt door gebruikmaking van een routekaart mogelijke vervolgstappen aangereikt. In bijlage 1 staat de lijst van geraadpleegde literatuur, in bijlage 2 de lijst met geraadpleegde experts, leden van het adviesteam en leden van de begeleidingsgroep. Bijlage A bevat de matrix op detailniveau. In bijlage B staat een overzicht van internationale vergelijkingen uit de OECD literatuur.

1

Bij de creatie in Nederland in 2003 van het NHT (gedeeltelijk dekking van

terrorismerisico´s) hebben de minister van Financiën en de NMa het mogelijk gemaakt dat verzekeraars gezamenlijke afspraken konden maken. 2

Voor een samenvattend en praktisch overzicht van de stand van zaken: R.F.J.M.

Kneepkens, Verzekerbaarheid HIV en de HIV-Gedragscode. Het Verzekerings-Archief, aflevering 2005 1/2



2 Scope en werkwijze 2.1 Opdracht en scope De quick scan geeft een uitwerking aan de aanbeveling van de Commissie Tegemoetkoming bij Rampen en Calamiteiten (CTRC) om onderzoek te doen naar de mogelijkheden van grotere verzekerbaarheid. Het doel van de quick scan is drieledig: 1 een inventarisatie van de (deel)markten waar de verzekeringsmarkt nog niet optreedt of nog niet heeft kunnen optreden 2 inzicht geven in de mogelijke oorzaken (knelpunten) van het onder 1 genoemde 3 aangeven wat gedaan zou kunnen worden om de onder 2 genoemde knelpunten weg te nemen. De in de quick scan volgens de opdracht te beantwoorden vragen zijn: 1 Welke risico’s zijn niet of moeilijk in Nederland verzekerbaar en waaruit blijkt dit bij verzekeraars, bedrijven of particulieren? 2 Welke belemmeringen worden daarbij ervaren (bijvoorbeeld nationale of EU-regelgeving, aard risico’s, beperkte capaciteit)? 3 Welke (objectieve) redenen zijn aan te geven waarom vergelijkbare risico’s in het buitenland wel verzekerbaar zijn (ook overstromingsrisico’s)? 4 Welke rol kunnen brancheorganisaties of collectieve verzekeringsovereenkomsten spelen? 5 Hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van de nationale verzekeringssector? 6 Hoe zou de verzekerbaarheid van bepaalde risico’s bevorderd kunnen worden? (veroorzakers van maatregelen en werking verzekeringssector)? 7 Welke alternatieve verzekeringsvormen zijn naast de traditionele verzekeringsvormen mogelijk/realistisch/haalbaar (vb. onderlinge waarborgmaatschappij, fonds, (rijksoverheid als) herverzekeraar)? 8 Op welke wijze zou de rijksoverheid een bijdrage kunnen leveren om de verantwoordelijkheid van de verzekeringssector, bedrijven en burgers beter vorm te kunnen laten krijgen (denk aan faciliteren bij voorlichting over risicobeheer, vergelijk ook bestaande instrumenten waarbij de rijksoverheid een rol speelt of heeft gespeeld)?

Om tot een goede inschatting te komen van de opties zal eerst duidelijk overzicht moeten worden verkregen over het type ramp/risico en de impact ervan in termen van schade. Dan kunnen we een weging doen van verzekerbaarheid en rechtseconomische aspecten die aan zo'n verzekering vastzitten om vervolgens in een bestuurlijke afweging voor een bepaalde vorm van tegemoetkoming te kiezen. Voor iedere categorie ramp/calamiteit/financieel risico doorlopen we dan het volgende proces:



geografisch risico profiel

soorten rampen

categorieën rampen calamiteiten risico’s

rechts economische aspecten

verzekerbaarheid

knelpunten

Ondersteuning bestuurlijk oordeel

De gedachte achter het proces is dat er op basis van een categorisering van rampen een heldere context ontstaat om tot een ontwikkelingsrichting te komen over een publieke tegemoetkoming of een private verzekering. Naast het type ramp speelt het geografisch risicoprofiel hierbij een rol. In ons deel van Europa hebben we bijvoorbeeld een beperkt risico op een tropische orkaan categorie 5. Daarentegen is Nederland door zijn ligging een land dat risicogevoelig is voor (extreme) wateroverlast. Per ramptype kan vervolgens een risico-inschatting (expert view) plaatsvinden wat leidt tot een indicatief standpunt over een grotere private verzekerbaarheid. Tevens zal per type bezien worden welke rechtseconomische aspecten een rol spelen in de verzekerbaarheid en in het gedrag van marktpartijen, waaronder de verzekerden. Hierbij is de juridische vormgeving van de risicodeling tussen partijen van groot belang. Het bestuurlijk oordeel is een weging van alle aspecten, zoals bijvoorbeeld bij oogstschade: welke bijdrage kan rijksoverheid doen om een premie voor boeren betaalbaar te maken. Aan het einde van het proces ligt er per categorie een lijstje met keuzemogelijkheden en uitwerkingen die een bestuurlijk oordeel kunnen ondersteunen.



Voor de uitvoering van de opdracht is een ruwe scan opgesteld die met name op overzichtelijke wijze de huidige verzekerbaarheid per ramptype weergeeft. Half november is de scan toegelicht aan de begeleidingsgroep. Op basis van deze bijeenkomst is de opdracht licht bijgesteld. Tussen half november en 10 december heeft de adviesgroep het concept rapport van de quick scan opgesteld, om het op 13 december aan de volledige begeleidingsgroep, die belast is met de voorbereiding van een kabinetsstandpunt over het rapport van de Commissie Borghouts, toe te lichten. Naar aanleiding van deze bijeenkomst is het conceptrapport aangepast en half januari besproken met experts. Na de expertbijeenkomst is het rapport en daarmee de opdracht afgerond. Tijdens het gehele proces heeft de projectleider regelmatig overleg gehad met de opdrachtgever over de voortgang. Bij de verdere invulling van de opdracht is vooralsnog beperkt aandacht besteed aan de juridische invalshoek. In het vervolgtraject dient rekening te worden gehouden met nationale en internationale regelgeving. Ook is beperkt gekeken naar de organisatie en proceskant van de verzekerbaarheid. Verder is geen aandacht geschonken aan de wijze waarop economische schade (“economic loss”) wordt vastgesteld. Dat is op zich al een complex vraagstuk. De schade kan bijvoorbeeld sterk toenemen door incompetente bereddering, onnodig tijdverlies en het onvoldoende tegengaan van spontaan optredend moreel risico. Verder kan er sprake zijn van schade aan economische waarde die op het moment van premievaststelling niet is meegenomen, zoals een teloorgang van natuurgebieden. Er is beperkt aandacht besteed aan alternatieve dekking via de kapitaalmarkt. Smartengeld valt buiten de scope van de quick scan. De quick scan richt zich op rampen waarbij in de huidige situatie (IST) sprake is van onvolledige verzekerbaarheid door private partijen. In onderstaande figuur is dit het gebied onder de eerste horizontale lijn. De adviesgroep geeft in de quick scan aan welk type rampen in de toekomstige situatie (soll) beter verzekerbaar zouden moeten zijn.

Volledig privaat

Privaat verzekerbaar (IST)

WTS 2.2 Werkwijze De essentie van de opdracht is het opstellen van een “scan” van de huidige en toekomstige private verzekerbaarheid van rampen en calamiteiten. Meer in het bijzonder gaat het daarbij om: a) het construeren van een globaal maar zo compleet mogelijk overzicht van welke rampen in welke mate naar de huidige praktijk privaat verzekerbaar zijn b) een indicatieve uitwerking van de mogelijkheden van vergroting van de toekomstige private verzekerbaarheid van rampen c) aan dit overzicht toevoegen welke schadecategorieën vooral in het geding zijn bij private onverzekerbaarheid



d) de rolopvatting en mogelijke rolinvulling (“script”) van actoren in een proces van vergroting te weten de overheden, verzekeraars, herverzekeraars en burgers e) de bestuurlijke en politieke houdbaarheid van een grotere private verzekerbaarheid bezien vanuit enkele knelpunten. 2.2.1 Overzicht van de actuele private verzekerbaarheid Bij de opstelling van een overzicht van private verzekerbaarheid naar typen ramp zijn de eerste drie vragen (pagina 10) van de opdracht opgevat als een weergave van de huidige verzekerbaarheid.

-

De volgende indeling van rampen is voor de quick scan gebruikt: Verkeersongevallen op het land Overstromingen: hemelwater Overstromingen zonder dijkdoorbraak Overstroming met duin- en/of dijkdoorbraak Kernongevallen Bedreiging volksgezondheid/ziektegolf Branden in grote gebouwen Ongevallen in tunnels Instortingen van grote gebouwen Extreme weersomstandigheden ICT rampen Luchtvaartongevallen Natuurbranden Ongevallen met brandbare/explosieve stof in open lucht Ongevallen met giftige stof in open lucht Ongevallen op het water Paniek in menigten Rampen op afstand Terrorisme Uitval nutsvoorzieningen Verstoringen openbare orde. Bij de inventarisatie van de actuele verzekerbaarheid is voorts een onderscheid gemaakt tussen de schade die kan worden gedekt op de aansprakelijkheidspolis van de veroorzaker en de dekking die mogelijke gedupeerden op de verzekeringsmarkt aangaan. Tezamen bepalen beide dekkingsvormen de private verzekerbaarheid van financiële schade als gevolg van rampen. Vanuit een theoretisch economische optiek is er veel voor te zeggen de dekking in de 1 aansprakelijkheidssfeer te vergroten . Dit wordt vooral veroorzaakt door het feit dat op dit moment de dekking via de aansprakelijkheid in veel gevallen beperkt is. Reden is dat degene die aansprakelijk kan worden gesteld te motiveren is de financiële schade als gevolg van rampen zoveel mogelijk te voorkomen. Verzekeraars eisen bovendien veelal allerlei preventie, zoals naleving bouwvoorschriften, voldoen aan keurmerken en beveiliging, et cetera. De verzekeringscapaciteit via aansprakelijkheidsdekking is echter beperkt. In de eerste plaats is er niet altijd een veroorzaker in het spel, zoals bij een natuurramp. Vanuit de vraagzijde bezien speelt verder mee dat wanneer de aansprakelijkheidsdekking is aangegaan door bedrijven, een premie een kostenfactor is die de concurrentiepositie raakt. Nu al zijn vele (kleinere) bedrijven niet bereid of in staat een aansprakelijkheidsverzekering af te sluiten, laat staan dat een verruiming van de dekking in het geding is. 1

Ook de CTRC hanteert dit gezichtspunt.



Het verplicht stellen van een aansprakelijkheidsverzekering is te overwegen als de potentiële schade te groot is voor een veroorzaker om te vergoeden, bijvoorbeeld bij de uitoefening van een risicovol beroep, eventueel in combinatie met een risicovolle vestigingsplaats. De hoogte van een actuarieel faire premie reflecteert de mate van risico. Dat een bedrijfsactiviteit stopt vanwege een hoge premie is niet het doel van de verzekeringsplicht, maar het gevolg van een economische afweging dat een activiteit kennelijk niet winstgevend is. Verzekeringskosten zijn immers reële kosten. De rijksoverheid heeft daarmee enige speelruimte om met een verplichtstelling te sturen bij een ontmoediging van een niet (meer) gewenste bedrijfsactiviteit, zoals vuurwerkfabricage. Een prohibitieve premie fungeert dan in feite als een maximale preventie. Voor meer “exposed” economische activiteiten is internationale oriëntatie belangrijk. Een verplichte dekking kan helpen, maar lijkt economisch pas zinvol als daarover internationale afspraken worden gemaakt. Een handicap van de aansprakelijkheidsdekking is het beperkte draagvlak van slechts één of enkele veroorzakers ('trechtervorming'). Vaak kan schade dan niet in die mate worden uitgesmeerd als dikwijls mogelijk is bij schadedekking door vele mogelijke gedupeerden. Een en ander leidt tot de volgende indeling volgens tabel 1. Tabel 1: actuele private verzekerbaarheid van rampen Type ramp ramp I (i=1,….,21) vraag 1 vraag 2 vraag 3 indicatief oordeel adviesgroep (weging)

Verzekerbaar via veroorzaker Verzekerbaar via v ia gedupeerde

rood/geel/groen

rood/geel/groen

Toelichting tabel 1 Per ramp en per vraag (per cel in de tabel) wordt een expertview gegeven ter zake van de verzekerbaarheid door de veroorzaker, respectievelijk, de gedupeerde. Vervolgens weegt de adviesgroep de drie vragen tot een oordeel over de mate van verzekerbaarheid, waarbij groen staat voor “redelijk tot uitstekend verzekerbaar”, geel voor “matig tot redelijk verzekerbaar” en rood staat voor “niet tot matig verzekerbaar”. Deze wordt achtereenvolgens bezien vanuit het perspectief van de veroorzaker (waarbij de verzekerbaarheid aan de kant van de gedupeerde niet wordt meegenomen) en vanuit het perspectief van de gedupeerde (waarbij de verzekerbaarheid aan de kant van de veroorzaker niet wordt meegenomen). De 'totale' verzekerbaarheid van een ramp wordt gegeven door de resultante van deze twee perspectieven. Zo is een ramp die goed verzekerbaar is aan de kant van de veroorzaker, maar niet aan de kant van de gedupeerde, prima verzekerbaar en vice versa. Daarnaast kan een ramp die zowel van de kant van de veroorzaker als van de gedupeerde matig verzekerbaar is, in zijn totaal prima verzekerbaar zijn, bijvoorbeeld omdat deze verzekeringen goed op elkaar aansluiten.



2.2.2 Vergroting van de toekomstige private verzekerbaarheid van rampen Stap a laat indicatief door middel van drie kleuren de actuele verzekerbaarheid per ramptype zien. Tabel 2 geeft een kleurenstramien weer dat de adviesgroep toepast bij het onderzoek naar een grotere private verzekerbaarheid. Ideaal zou zijn wanneer alle ramprisico´s gedekt kunnen worden uit de aansprakelijkheidsdekking van de (idealiter altijd bestaande) veroorzaker - groen in de eerste kolom. Deze theoretische mogelijkheid blijft buiten beschouwing. De praktisch ideale, beste situatie is dus een kleurencombinatie van geel/groen. Vervolgens een combinatie van geel/geel et cetera. Als gevolg van rampspecifieke factoren kan de optimale invulling van de voorkeursvolgorde overigens tussen rampen verschillen (zie paragraaf 4.4). Een grotere private verzekerbaarheid wordt schematisch gezien als een promotie in de kleurencombinatie volgens tabel 2. Tabel 2: voorkeursvolgorde vergroting van private verzekerbaarheid Private verzekerbaarheid is perfect mogelijk best second best third best fourth best onmogelijk

-

-

Verzekerbaar via veroorzaker Verzekerbaar via gedupeerde groen nvt geel groen geel geel rood groen rood geel rood rood

Een analyse van een vergroting van de private verzekerbaarheid is schematisch verwerkt in de beantwoording van de overige vijf vragen uit de opdracht. Deze vragen zijn: Welke rol kunnen brancheorganisaties of collectieve verzekeringsovereenkomsten spelen? Hoe ver reikt de verantwoordelijkheid van de nationale verzekeringssector? Hoe zou de verzekerbaarheid van bepaalde risico’s bevorderd kunnen worden (maatregelen veroorzakers en werking verzekeringssector)? Welke alternatieve verzekeringsvormen zijn naast de traditionele verzekeringsvormen mogelijk/realistisch/haalbaar (vb. onderlinge waarborgmaatschappij, fonds, (rijksoverheid als) herverzekeraar? Op welke wijze zou de rijksoverheid een bijdrage kunnen leveren om de verantwoordelijkheid van de verzekeringssector, bedrijven en burgers beter vorm te kunnen laten krijgen (denk aan faciliteren bij voorlichting over risicobeheer, vergelijk ook bestaande instrumenten waarbij de rijksoverheid een rol speelt of heeft gespeeld)? Tabel 3: inschatting van een grotere private verzekerbaarheid van rampen Type ramp ramp I (i=1,….,21) vraag 4 (markt) vraag 5 (markt) vraag 6 (markt) vraag 7 (rijksoverheid) vraag 8 (rijksoverheid) indicatief oordeel adviesgroep invloed markt, respectievelijk rijksoverheid (weging)

Verzekerbaar via veroorzaker Verzekerbaar via gedupeerde

rood/geel/groen


rood/geel/groen


Toelichting tabel 3 Per ramp en per vraag (per cel in de tabel) wordt een expertview gegeven ter zake van een grotere verzekerbaarheid door de veroorzaker, respectievelijk, de gedupeerde. Vervolgens weegt de adviesgroep de vragen 4, 5 en 6 tot een indicatie over de invloed die de markt kan uitoefenen. De vragen 7 en 8 leiden tot een indicatie in welke mate de rijksoverheid kan bijdragen aan een grotere private verzekerbaarheid. Beide indicaties worden gezien als knelpunten op weg naar een grotere verzekerbaarheid. 2.2.3 Schadecategorieën In de quick scan gaat het niet alleen om de verzekerbaarheid van rampen maar net zo goed om het soort schade dat een gevolg is van het optreden van een ramp. Om de werkwijze en presentatie van de quick scan overzichtelijk te houden heeft de adviesgroep, aansluitend op de analyse van een grotere verzekerbaarheid, die schadecategorieën (per type ramp en onderscheiden naar dekking via een veroorzaker en via mogelijke gedupeerden) globaal onderzocht die bijzondere aandacht vragen. Daartoe zijn de volgende schadecategorieën bezien: Tabel 4: Schadecategorieën 1

zaak privé

2 3

zaak bedrijf inkomstenderving bedrijf

4 5 6 7 8 9

overheden zaken in relatie met het risicoadres letstel smartengeld inkomstenderving privé, medische schade leven

woning, woonwagen, woonschip en inboedel gebouwen (vaste activa) vaste en vlottende activa, teeltplantschade, bedrijfsschade, opstartkosten openbare infrastructurele voorzieningen evacuatie, bereddering, opruimen 1 niet expliciet in WTS genoemd niet expliciet in WTS genoemd niet expliciet in WTS genoemd niet expliciet in WTS genoemd

De categorieën zijn aanvankelijk in een aparte regel onder tabel in beeld gebracht en specifiek toegelicht. Daaruit kwam naar voren dat er steeds drie categorieën niet of lastig verzekerbaar zijn: smartengeld, letselschade en de dekking van toekomstige verdiencapaciteit. De adviesgroep heeft daarop besloten deze schadecategorieën apart te bezien. In de aldus toegepaste werkwijze is door de adviesgroep een matrix geconstrueerd die een globaal en compleet overzicht biedt van de huidige en mogelijk toekomstige verzekerbaarheid, onderscheiden naar type ramp en verzekeringscategorie.

1

De WTS opent de mogelijkheid bij ministeriele regeling niet in de wet genoemde kosten-

en schadecategorieën voor een tegemoetkoming in aanmerking te brengen.



2.2.4 Rollen van actoren in proces van verzekerbaarheid (punten d en e) Voor een grotere private verzekerbaarheid is essentieel hoe binnen de huidige opvattingen bij overheden, marktpartijen en burgers een besef kan groeien over de toenemende kans op rampen. Verder dat de huidige trend richting meer individuele verantwoordelijkheid meer onderkend wordt. Feitelijk kan dit leiden tot een verschuiving van publieke naar private verzekering. Ook zullen mogelijk nieuwe private verzekeringsarrangementen dusdanig toekomstvast moeten zijn dat ze voldoen aan bestuurlijke houdbaarheid. Dit laatste punt is cruciaal. Als bijvoorbeeld na een dijkdoorbraak in een polder aangekondigd wordt dat Hare Majesteit de Koningin haar laarzen gaat aantrekken om haar betrokkenheid bij gedupeerden te tonen dient dit niet verder opgevat te worden als een startsignaal voor het voorbeiden van claims of voor het van kracht laten worden van de WTS. Tabel 5 laat zien op welke wijze de rolinvulling door rijksoverheid en marktpartijen aansluit op het voorgaande. Bij elkaar is de tabel te beschouwen als een synopsis van het door de adviesgroep geconstrueerde sjabloon voor de uitgevoerde quick scan. Tabel 5: sjabloon quick scan huidige en toekomstige private verzekerbaarheid van rampen 1 Ramptype

-

-

ramp 1 ramp 2 ramp 3

2 3 Actuele private Mogelijke verzekerbaarheid toekomstige verzekerbaarheid veroorz Slachtveroor Slachtaker offer zaker offer kleur kleur kleur kleur kleur Kleur kleur Kleur kleur Kleur kleur Kleur

ramp n-1 ramp n

kleur kleur

kleur kleur

kleur kleur

4 Specifieke schadecategorie

5 Rolinvulling actoren Overheid

6 Knelpunten

markt

kleur kleur

Toelichting tabel 5: Kolom 2 is een samenvatting van tabel 1, kolom 3 van tabel 3. Kolom 3 maakt globaal duidelijk waar kansen liggen om, naar ramp bezien, de private verzekerbaarheid te vergroten. Kolom 4 geeft de schadecategorieën weer die specifiek van belang zijn in combinatie met ramptypen. In kolom 5 wordt ingegaan op de rolinvulling door actoren. De rijksoverheid wordt daarbij in een rol gezien als marktregulator, herverzekeraar en hoeder van het maatschappelijk belang (sociaal vangnet, waaronder de WTS). Marktpartijen die bezien worden zijn verzekeraars en herverzekeraars. Ten slotte de gevonden knelpunten (kolom 6) die van invloed zijn voor de vraag of nieuwe vormen van verzekerbaarheid ex post tegemoetkomingen door de rijksoverheid kunnen voorkomen of verminderen.



Terzijde: de rolinvulling blijkt in het bijzonder bij de vorming van een pool. Het opzetten van collectieve verzekeringsarrangementen, zoals de NHT, kan verschillende voordelen hebben. Het belangrijkste voordeel is dat de pool additionele herverzekeringscapaciteit kan creëren, ook in gevallen waarin geen traditionele herverzekeringscapaciteit beschikbaar is. Daarnaast kan de pool voor de rijksoverheid een instrument zijn om de complexe houdgreep waarin partijen zich bevinden, open te breken. Neemt de rijksoverheid in de pool deel als herverzekeraar, dan wordt bovendien het politiek moreel risico (deels) opgelost. Het belangrijkste nadeel van een pool is dat deze alleen kan functioneren als de risico’s die erin worden ondergebracht gelijkwaardig en onafhankelijk zijn. Bovendien is veel afstemming vereist tussen de deelnemers van de pool waardoor de transactiekosten hoog uit kunnen vallen. In de quick scan zal dus aandacht worden geschonken aan de vraag in hoeverre ex ante arrangementen van verzekerbaarheid robuust genoeg zijn om ex post (politieke) druk te kunnen weerstaan van gedupeerden (voorkoming crowding out). Daarbij spelen verwachtingen van burgers (al dan niet verzekerd) over het optreden van de rijksoverheid na een calamiteit een belangrijke rol. Ook de bestuurders zelf en hun emotie zijn belangrijk. Op voorhand is duidelijk dat het helder formuleren van uitgangspunten over verzekerbaarheid en de houdbaarheid daarvan ex post een belangrijk element is. Van belang is hierbij wel op te merken dat een quick scan wel zo veel mogelijk de relevante aspecten in samenhang - en in compacte vorm - zal noteren, maar dat verdiepingsonderzoek naar zijn aard achterwege blijft.



3 Theoretisch kader Verzekeringen kunnen en worden in de praktijk zowel door de rijksoverheid als door private partijen afgesloten. Daarbij ligt in onze samenleving het primaat over het algemeen bij private partijen. Slechts als sprake zou zijn van onverzekerbaarheid lijkt er voor de rijksoverheid een duidelijke rol te zijn weggelegd. In dit hoofdstuk bespreken we de voor- en nadelen van een rol van de rijksoverheid als verzekeraar in vergelijking met private partijen. Het gaat daarbij niet om een bespreking van de huidige situatie in Nederland, maar om een bespreking van de meer algemene argumenten voor en tegen een rol van de rijksoverheid als verzekeraar. Indien relevant zal wel aan situaties in Nederland of het buitenland worden gerefereerd. De focus van de bespreking ligt daarbij op de verzekering van rampen. Gekeken wordt naar een rol van de rijksoverheid als verzekeraar, als herverzekeraar, als wetgever en als organisator van een vangnet. 3.1 De functies van verzekeren Vanuit een economisch perspectief heeft verzekeren twee hoofdfuncties. De eerste hoofdfunctie van verzekeren is dat verzekerden ex post een schadevergoeding ontvangen voor dekking van de geleden schade. De tweede hoofdfunctie van verzekeren is dat verzekerden ex ante een prikkel hebben om schade te beperken (preventie). Private verzekeraars hebben op een concurrerende verzekeringsmarkt een optimale prikkel om beide functies uit te voeren. Voor de rijksoverheid als verzekeraar geldt dat zij - althans in theorie - de rol van verzekeraar net zo goed uit zou kunnen voeren als private partijen. In de praktijk heeft de rijksoverheid echter vaak te maken met omstandigheden die een efficiënte rol als verzekeraar in de weg staan (Priest, 1996 en 2003). Zo kan worden gesteld dat de rijksoverheid, als houder van het algemeen belang, ernaar streeft dat er sprake is van: 1 een zo uitgebreid mogelijke dekking in termen van het aantal verzekerden 2 een zo uitgebreid mogelijke dekking in termen van eventuele schade 3 een zo uitgebreid mogelijke dekking in termen van verzekerde items 4 het zoveel mogelijk voorkomen van discriminatie, bijvoorbeeld in termen van verzekeringspremies. Daarbij maakt het niet uit of de rijksoverheid zich ex ante aan deze doelstellingen heeft gecommitteerd of dat zij deze - bijvoorbeeld als gevolg van politieke druk – ex post uitvoert (ook al heeft zij ex ante gezegd dat niet te zullen doen). Zolang burgers van de rijksoverheid verwachten dat ze compensatie voor de geleden schade kunnen krijgen zal de functie van verzekeren als instrument om de risico’s in de samenleving te beperken (preventie) naar de achtergrond verdwijnen ('The Samaritan Syndrome'). In de praktijk zal de mate waarin de rijksoverheid deze doelstellingen nastreeft afhankelijk kunnen zijn van het type gedupeerde (burger of bedrijf), het type verzekering (sociale verzekeringen, verzekeringen tegen zaakschade of een exportkredietverzekering) en het aantal burgers en bedrijven dat bij een mogelijke ramp is betrokken.



3.2 Argumenten tegen een rol van de rijksoverheid Hieronder wordt nader ingegaan op de wijze waarop deze streefdoelen kunnen conflicteren met de functies van verzekeren. Conflict met effectieve aggregatie van gelijksoortige risico’s Het basisprincipe achter verzekeren is diversificatie van gelijksoortige, onafhankelijke risico’s. Zo is het risico op een portefeuille van 10.000 inboedelverzekeringen veel lager dan op een portefeuille van 10 inboedelverzekeringen. Het samenstellen van een - in termen van risico - zo evenwichtig mogelijke portefeuille maakt het voor partijen noodzakelijk om te beoordelen welke risico's ze juist wel en juist niet willen verzekeren. Het gevolg hiervan is dat het voor partijen lonend is om zich te specialiseren in bepaalde typen verzekeringen, zowel naar type schade, type verzekeringsnemer als type regio. Specialisatie leidt namelijk tot een informatievoordeel, waardoor beter beoordeeld kan worden welke risico - voor die partij - aantrekkelijk is om te verzekeren en welk risico niet. De rijksoverheid kan zich echter niet specialiseren als zij, vanuit haar doelstellingen, een zo breed mogelijke dekking qua verzekerden nastreeft. Conflict met vermindering van antiselectie Antiselectie is het verschijnsel dat zonder premiedifferentiatie de lage risico's zich niet willen verzekeren. Verzekeraars bestrijden antiselectie door middel van differentiatie van premies naar gelang het risiconiveau (risicosegregatie). Hoge risico’s betalen dan een (veel) hogere premie dan lage risico’s waardoor zij een prikkel hebben om maatregelen te nemen om het risico dat ze lopen te beperken. In extreme gevallen kunnen bepaalde activiteiten zelfs gestaakt worden omdat de premies door de veroorzakers niet opgebracht kunnen worden. De facto is dan sprake van onverzekerbaarheid. Als de rijksoverheid er naar streeft om partijen zoveel als mogelijk dezelfde premie te laten betalen dan staat dat haaks op risicosegregatie. Conflict met vermindering van moreel risico risi co Private partijen beperken moreel risico in de praktijk door het verplicht stellen van bepaalde maatregelen zoals een alarm op auto’s en bouweisen aan woningen. Tevens maken ze gebruik van financiële instrumenten zoals een eigen risico, het uitsluiten van bepaalde zaken van dekking en/of de eis tot co-assurantie. Het doel hiervan is dat een gedeelte van de schade bij de verzekerden zelf neerslaat, waardoor zij ook nadat ze een verzekering hebben afgesloten een prikkel hebben om het risico en de daaruit voortvloeiende schade te beperken. De gevoeligheid van de rijksoverheid voor druk vanuit de samenleving om in geval van een ramp een substantieel deel of de hele schade te vergoeden maakt het voor verzekeraars en de rijksoverheid (in haar rol van verzekeraar) moeilijk om moreel risico effectief te bestrijden. Crowding out Tot slot is een belangrijk argument tegen een rol van de rijksoverheid als (her)verzekeraar dat het ingrijpen van de rijksoverheid kan leiden tot verdringing van private arrangementen die zonder dat ingrijpen tot stand zouden zijn gekomen. Een extreem voorbeeld is de terrorismeverzekering in Israël die én gratis wordt aangeboden én alle schade vergoedt. Het is logisch dat onder deze condities geen enkele private partij een verzekering aan wil bieden of af wil sluiten. Daarbij moet wel in het oog worden gehouden dat private partijen überhaupt geen verzekering aanbieden in Israël.



3.3 Argumenten voor een rol van de rijksoverheid De argumenten voor een directe rol van de rijksoverheid als verzekeraar of een indirecte rol als wetgever op de verzekeringsmarkt komen voort uit het gegeven dat de markt onder bepaalde omstandigheden kan falen. Politiek moreel risico Politiek moreel risico doet zich voor in de situatie dat overheden invloed (kunnen) hebben op de kans dat zich een bepaalde ramp voordoet en dat alle partijen (of tenminste een groot deel daarvan) verzekerd zijn tegen de schade die een ramp met zich meebrengt. In die omstandigheden is het voor overheden aantrekkelijk om haar uitgaven voor preventie terug te schroeven: het risico wordt immers gedekt door anderen terwijl de kosten voor preventie voor rekening van de overheden komen. Dit is een belangrijke reden waarom private partijen geen verzekeringen aan willen bieden. De mate waarin deze optie in de praktijk voor overheden aantrekkelijk is hangt overigens af van de mogelijkheid die verzekeraars hebben om overheden voor de geleden schade aansprakelijk te kunnen stellen. Als deze mogelijkheden gering zijn is de kans op politiek moreel risico groot. Zijn de mogelijkheden tot aansprakelijkheidsstelling ruimschoots aanwezig dan is de kans op politiek moreel risico veel kleiner en de kans op private verzekerbaarheid groter. In de praktijk wordt politiek moreel risico regelmatig waargenomen. Zo had de federale overheid in de Verenigde Staten de uitgaven aan dijken in de regio New Orleans teruggeschroefd voordat Katrina langs kwam (Economist 2005). Daarentegen heeft de Franse Staat met verzekeraars afspraken gemaakt over een verzekering tegen rampen, zoals overstromingen. Tegelijkertijd waren ter voorkoming van moreel risico met locale autoriteiten afspraken gemaakt over preventieplannen. Het systeem heeft gedurende een aantal jaren naar tevredenheid gefunctioneerd, maar aan het einde van de negentiger jaren bleek dat een aantal locale overheden de preventieplannen niet of slechts gedeeltelijk uitvoerden. Sinds 2001 is daarom een verplicht eigen risico van kracht. Dat eigen risico neemt toe naarmate de locale overheid minder doet aan preventie (OECD 2003). Gebrekkig risicobewustzijn Een tweede argument voor een directe of indirecte rol van de rijksoverheid op de verzekeringsmarkt is dat het gedrag van burgers en bedrijven gekenmerkt wordt door een gebrekkig risicobewustzijn (Viscusi, 1995; Kunreuther 1996). Zo kan bijvoorbeeld sprake zijn van een systematische onderschatting van de kansen waarmee een gebeurtenis, zoals een overstroming, zich voordoet. Niet het objectieve risico, maar het subjectieve risicogevoel of de risicoperceptie is veelal van belang. Zo vinden Palm et al. (1990) en Palm (1995) dat in het geval van aardbevingen huishoudens sneller een verzekering afsluiten naarmate hun risicoperceptie voor aardbevingen groter is. Het objectieve risico, de mate van ‘seismic risk’, speelde daarentegen geen enkele rol bij de aanschafbeslissing. Incompleetheid van markten Een derde argument voor een directe of indirecte rol van de rijksoverheid op de verzekeringsmarkt is gelegen in het feit dat partijen het te risicovol vinden om bepaalde schades te verzekeren omdat niet bekend is wat precies verzekerd wordt en tegen welke condities. Belangrijke oorzaken hiervoor zijn: (i) de kans op grote schades is zodanig dat verzekeraars een onaanvaardbaar risico lopen om failliet te gaan, de zogenaamde 'dikke staarten problematiek'; (ii) er is geen kansverdeling bekend waarmee bepaalde schaden zich voordoen (denk hier bijvoorbeeld aan terrorisme risico’s maar ook aan de gevolgen van klimaatverandering); (iii) het is niet bekend tegen welke risico’s men nu precies verzekerd is.



Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de zogenaamde long-tail risks bij productaansprakelijkheid (asbest) en onverwachte effecten van veranderingen in wetgeving. In dit geval kan er een rol voor de rijksoverheid zijn weggelegd om als verzekeraar van bepaalde risico’s op te treden. De rijksoverheid is immers, in tegenstelling tot private partijen, in staat om ex post (een gedeelte van) de schade te vergoeden door deze om te slaan over de hele bevolking waaronder ook toekomstige generaties (door middel van het aangaan van schulden). Overigens heeft de Raad van State eerder geoordeeld dat er dan geen sprake is van een verzekering maar van een belasting. Hiermee is overigens niet gezegd dat de rijksoverheid daadwerkelijk deze rol op zich zou moeten nemen. Dat is afhankelijk van een complex van factoren en de weging daarvan, zoals de mate waarin dit moreel risico aan de kant van de (ex post) verzekerden uitlokt, de omvang van de ramp en de mate waarin ingrijpen door overheden leidt tot verdringing van private arrangementen ('crowding out'). Falende herverzekering... Grofweg gesteld kunnen verzekeraars zich via twee verschillende routes herverzekeren. De eerste route loopt via de herverzekeraars. De tweede route loopt via de kapitaalmarkt. Voorbeelden hiervan zijn weerderivaten en 'catastrophe bonds' (cat bonds). In theorie zijn deze twee vormen van herverzekeren (perfecte) substituten en biedt de kapitaalmarkt bovendien ruime mogelijkheden om risico's te herverzekeren. In de praktijk sluit herverzekeren via de kapitaalmarkt vaak minder goed aan bij de risico's die verzekeraars lopen ('imperfecte correlatie'). De reden hiervoor is dat de uitbetaling van een cat bond - om reden van moreel risico - vaak gekoppeld is aan fysieke grootheden, zoals windsnelheid of de kracht van een aardbeving, in plaats van de schade die een verzekeraar leidt (OECD, 2003). Hierdoor blijft de verzekeraar een risico lopen ('basis risk') zelfs in het geval dat hij zich volledig via de kapitaalmarkt heeft herverzekerd. Hieronder bespreken we kort diverse redenen waarom herverzekering niet tot stand kan komen. ...via herverzekeraars Herverzekering via herverzekeraars kan vanwege diverse redenen niet tot stand komen. Froot (2001) beoordeelt op basis van gegevens over meer dan 4000 herverzekeringscontracten tussen 1970 en 1998 de waarschijnlijkheid van acht verschillende hypothesen waarom de markt in de jaren negentig heeft gefaald. De belangrijkste hiervan zijn: onvoldoende capaciteit, marktmacht van herverzekeraars en vraaguitval als gevolg van ex post compensatie door de 1 overheden .

-

-

Als eerste factor van falende herverzekering via herverzekeraars noemt Froot (2001) de beperkt aanwezige capaciteit. Hiervoor zijn verschillende redenen denkbaar, zoals (OECD, 2005): belemmering door fiscale wetgeving waardoor de kosten van eigen vermogen door herverzekeraars stijgen of waardoor het voor herverzekeraars lastiger is om grote eigen vermogens als reserve aan te houden herverzekeraars met grote reserves kunnen een gewild overnamedoelwit zijn. Het bedrijf dat de overname initieert, hoeft maar een of enkele jaren te wachten om alle polissen te laten expireren, voordat zij de volledige beschikking krijgt over het gereserveerde kapitaal. Dit kapitaal moet dan opnieuw worden opgebouwd. Marktmacht van herverzekeraars lijkt tot het midden van de jaren negentig een tweede belangrijke factor te zijn geweest voor de beperkte capaciteit van de herverzekeringsmarkt. 1

De andere redenen zijn: de organisatievorm van herverzekeraars is geschikt om normale

risico's te verzekeren, maar niet om rampen te verzekeren; hoge transactiekosten; er is sprake van moreel risico en anti-selectie; beperkte aansprakelijkheid van verzekeraars en vraaguitval als gevolg van incorrecte inschatting van kansen door polishouders.



Zo laat Froot (2001) zien dat het waarschijnlijk is dat de prijzen van herverzekeraars onder druk van de opkomende cat bonds in de tweede helft van de jaren negentig sterk zijn gedaald. De markt is hierdoor meer contesteerbaar geworden. De laatste factor die Froot (2001) bespreekt is vraaguitval als gevolg van 'crowding out'. De gedachte is hier dat compensatie door de rijksoverheid het voor private partijen onmogelijk maakt om verzekeringen af te sluiten. Zo was er bijvoorbeeld in de Verenigde Staten een markt voor overstromingrisico's totdat de federale overheid het National Flood Insurance Program oprichtte (Moss 1996). Andere mogelijkheden waarom de markt voor herverzekeringen kan falen zijn antiselectie en het zogenaamde zieke marktsyndroom. Antiselectie wordt veroorzaakt door het gegeven dat de (initiële) verzekeraars als gevolg van specialisatie informatievoordelen hebben. Om antiselectie zoveel als mogelijk in te dammen maken herverzekeraars al sinds jaar en dag gebruik van financiële prikkels. De optimale vormgeving van de herverzekeringscontracten is echter afhankelijk van het type informatievoordeel dat de initiële verzekeraars ten opzichte van de herverzekeraars hebben, bijvoorbeeld over de kans of over de hoogte van de schade (Cutler en Zeckhauser, 1997). Van belang hierbij is dat de effectiviteit van dit soort herverzekeringscontracten, dat is de mate waarin antiselectie kan worden ingedamd, sterk afhankelijk is van het type informatievoordeel. Tot slot kan ook het zieke marktsyndroom een reden zijn waarom herverzekering niet tot stand kan komen. (Her)verzekering is pas succesvol als gelijksoortige risico’s in voldoende mate gepoold kunnen worden. Voordat echter sprake is van een pool van voldoende omvang zullen (her)verzekeraars een relatief grote risicopremie in rekening brengen. Hierdoor ontstaat een coördinatieprobleem. Totdat de pool voldoende groot is kan de risicopremie niet zakken, waardoor de vraag naar de verzekering te gering is om de pool te laten groeien. Dit probleem is vooral manifest bij risico’s waarbij de omvang van de benodigde pool voor risicospreiding een groot deel van de totale markt is.

-

-

Terrorismerisico's Er zijn verschillende redenen waarom terrorismerisico's verschillen van 'normale' catastroferisico's, zoals bijvoorbeeld overstromingen en orkanen. Deze redenen vertalen zich in een zeer beperkte verzekerbaarheid van terrorismerisico's. OECD (2005) noemt zes van deze redenen die na 9/11 aan het licht gekomen zijn: Er zijn geen historische gegevens en ze hebben slechts een beperkte relevantie voor de toekomst. Terroristen kiezen hun doelwitten waarschijnlijk mede aan de hand van het beveiligingsniveau van de potentiële doelwitten. Hierdoor ontstaat een negatieve externaliteit: als zelfbescherming voor terroristen observeerbaar is (denk aan bewaking op vliegvelden) dan kunnen terroristen hun aandacht verleggen van doelwitten met een strenge beveiliging naar doelwitten met een minder strenge beveiliging. Dit betekent dat als doelwit A zijn beveiliging opschroeft zijn kans om getroffen te worden door een aanslag vermindert, maar dat de kans dat andere doelwitten getroffen worden stijgt. Hierdoor ontstaat een vicieuze cirkel met als uitkomst een te kostbaar beveiligingsniveau. Overheden kunnen hierop reageren door publieke beveiligingsmaatregelen te nemen of door het goedkoper maken van het verzekeren van terrorismerisico’s (Lakdawalla 1 en Zanjani, 2002). De veiligheid (van een doelwit) is afhankelijk van de beveiligingsmaatregelen van anderen. Het voorbeeld hiervan is de aanslag op het WTC waar een falende beveiliging op de vliegvelden heeft geleid tot schade elders (Kunreuther en Heal, 2003). 1

Bijvoorbeeld door verzekeringspolissen te subsidiëren.



-

-

-

Er is sprake van 'symmetrie van non-informatie' (Michel-Kerjan, 2003). Zowel de verzekerde als de verzekeraar hebben geen informatie over mogelijke doelwitten van terroristen. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de meeste informatie geheim is en dat de best geïnformeerde partij, de overheid, vanwege nationale veiligheidsbelangen geen informatie verstrekt. Hierdoor hebben marktpartijen wel informatie over historische activiteiten maar niet over het activiteitenniveau van terroristen en toekomstige doelwitten. Er is in zeer sterke mate sprake van politiek moreel risico van buitenlandse of binnenlandse overheden. Buitenlands beleid en maatregelen tegen het terrorisme kunnen een belangrijke, maar onbekende, invloed hebben op het risiconiveau. Tot slot kunnen terroristen (her)verzekering via de (kapitaal)markt uitbuiten door voor de aanslag posities in te nemen op de kapitaalmarkt of aandelenmarkt. Na de aanslag kunnen ze dan de ingenomen posities verzilveren. Er is dan sprake van handel met voorkennis: terroristen zouden zichzelf via het plegen van aanslagen kunnen financieren. Bovendien zouden gebeurtenissen die op deze wijze verzekerd zijn hiermee een grote kans lopen dat ze doelwit worden van terroristen. 3.4 Implicaties voor private verzekerbaarheid en de rol van de rijksoverheid De theorie geeft duidelijk aan dat er altijd onverzekerbaarheid zal blijven bestaan, zowel privaat als publiek. Veeleer gaat het om de vraag onder welke condities en in welke mate de markt de risicodekking door de rijksoverheid, in haar rol van verzekeraar, kan overnemen. Van belang hierbij is dat verzekeraars een comparatief voordeel hebben ten opzichte van de rijksoverheid. Zij hebben de kennis en de expertise om de condities van het verzekeringscontract vast te stellen en om schadeclaims af te handelen en worden niet geplaagd door het ‘Samaritan Syndrome’. Eerst en vooral zal namelijk het risicobewustzijn van mogelijke gedupeerden omhoog moeten. Als gevolg van een gebrekkig risicobewustzijn met betrekking tot catastrofale rampen hebben veel gedupeerden namelijk geen enkele prikkel om tot afsluiting van een private verzekering over te gaan. Het zodanig veranderen van de risicoperceptie dat de subjectieve risicoinschatting (meer) overeenkomt met de objectieve risico’s is echter een langdurig proces, dat veel communicatie vergt. Ten tweede, vereist het zieke marktsyndroom een (aflopende) ondersteuning door de rijksoverheid. Door het verplicht stellen van bepaalde verzekeringen kan dit syndroom worden opgelost. In dit verband is de uitspraak van de Raad van State van belang dat als iedereen zich moet verzekeren er sprake is van een belasting. Daarom is een transparante risico diversificatie en dus premiedifferentiatie belangrijk: homogeen risico verdelen via premiedifferentiatie over veel verzekerden, of heterogeen risico (bijvoorbeeld één waterpolis) verdelen over veel aanbieders (via cessie en retrocessie) Ten derde, is de capaciteit van de kapitaalmarkt vooralsnog beperkt. Wel gaat er van de kapitaalmarkt een disciplinerende werking uit op de herverzekeringsmarkt. Over de vraag of en onder welke condities het marktaandeel van kapitaalmarktpartijen sterk(er) zal kunnen gaan groeien, is echter weinig bekend. Tot het moment dat de kapitaalmarkt een belangrijkere rol gaat spelen blijft de positie en rol van herverzekeraars echter cruciaal. Ten vierde, laat de theorie zien dat de verzekeringsmarkt het beste functioneert als alle partijen zoveel mogelijk toegang hebben tot dezelfde informatie. Realisering van dit marktgedrag vereist echter een bemiddeling van professionele brokers en rating agencies om de asymmetrische informatie tussen primaire verzekeraars en herverzekeraars zoveel als mogelijk te verminderen.



Ten vijfde, dient terrorisme - gezien de specifieke kenmerken van dit risico - beschouwd te worden als een afzonderlijke rampencategorie. Ten zesde, maakt de theorie duidelijk dat met name de rijksoverheid zich bewust moet zijn van het feit dat politiek moreel risico de private verzekerbaarheid van rampen sterk kan beïnvloeden. Deze problematiek kan (gedeeltelijk) worden opgelost door met verzekeraars afspraken te maken over bepaalde randvoorwaarden waaronder de verzekeringsmarkt haar werk zou moeten doen. De mogelijkheid om overheden aansprakelijk te stellen in geval van nalatigheid spelen hierbij een belangrijke rol. Om te voorkomen dat de rijksoverheid - als gevolg van tijdelijke maatregelen die zij neemt permanent een rol zal spelen als (her)verzekeraar kan zij een duidelijk tijdspad vastleggen of tenminste de strategie bekend maken om zich terug te trekken uit de verzekeringsmarkt. Dit kan bijvoorbeeld gekoppeld worden aan de capaciteit die op een bepaald tijdstip is opgebouwd. Hierdoor ontstaat als het ware een stappenplan om de private verzekerbaarheid te verbeteren.



4 Quick scan In dit hoofdstuk worden de resultaten besproken die kunnen worden afgeleid uit de opgestelde quick scan. De quick scan zelf is opgenomen in bijlage A. Begonnen wordt met een opsomming van opties die de verzekerbaarheid kunnen bevorderen. De knelpunten die een grotere verzekerbaarheid in de weg staan volgen daarna. Dan zal per ramp een mogelijke oplossingsrichting worden weergegeven. Herhaald zij dat deze uitkomsten zijn gebaseerd op een quick scan. 4.1 Opties om de verzekerbaarheid te bevorderen In deze paragraaf worden de belangrijkste opties besproken die de rijksoverheid in samenspraak met marktpartijen kan uitzetten om de verzekerbaarheid van rampen te vergroten. Deze opties zijn: 1 Uitbreiding aansprakelijkheid Een eerste optie ter vergroting van de private verzekerbaarheid is het bevorderen van het verhogen van de dekkingslimiet in aansprakelijkheidsverzekeringen. Met een verhoging van de dekkingslimiet wordt de kans verminderd dat partijen die schade hebben geleden geen schadevergoeding krijgen. Een nadeel van deze optie is dat de prikkel tot een gang naar de rechter hierdoor vergroot wordt. Ook door het verhogen van het eigen risico kan de dekkingslimiet omhoog. Daarnaast is bij schade boven de dekkingslimiet ook het eigen vermogen van de veroorzaker aan te spreken (als dat vermogen groot genoeg is). 2 Verplichtstellen (aansprakelijkheids)verzekering Een tweede optie ter vergroting van de private verzekerbaarheid is het verplicht stellen van verzekeringen voor bepaalde groepen om zo vormen van marktfalen op te lossen zoals bijvoorbeeld het zieke marktsyndroom. Een belangrijk onderdeel van zo’n verplichting is de reikwijdte van de verplichting: welke partijen moeten een verzekering afsluiten en welke partijen niet? Daarbij schuilt het probleem vooral in het gevaar van een te ruime dekkingsverplichting. Ten eerste kunnen er partijen zijn die zich moeten verzekeren, maar voor wie het risico zich nauwelijks voordoet (denk aan bewoners van de Utrechtse heuvelrug in het geval van een overstromingverzekering). Ten tweede bestaat het gevaar dat ongelijksoortige risico’s een verplichting krijgen om zich te verzekeren waardoor de verzekerbaarheid niet tot stand kan komen (denk hierbij aan brand in openbare gebouwen versus brand in fabrieken). Ten derde mag de doelgroep niet te specifiek zijn. Het moet om onafhankelijke risico’s gaan. Bij te grote specificiteit krijgt de verzekering namelijk meer en meer het karakter van een voorziening. Ten vierde, kan de verplichtstelling aansluiten bij vergunningverlening waarbij de betreffende partij geen vergunning krijgt als deze niet verzekerd is. Een verplichting tot verzekering kan overigens gepaard gaan met een differentiatie van premies naar risicoklasse (bijvoorbeeld naar de overstromingsgevoeligheid van bepaalde gebieden).



3 Minder uitsluitingen in polissen Een derde optie ter vergroting van de private verzekerbaarheid is het bevorderen van het uitbreiden van de dekking van de polissen zoals bijvoorbeeld in het geval van overstromingen als gevolg van hemelwater. Vaak kan deze optie echter alleen in samenhang met andere opties worden toegepast, bijvoorbeeld omdat andere partijen dan de contractpartijen invloed uit kunnen oefenen op het risico door middel van preventie. In het geval van overstromingen als gevolg van hemelwater kan daarbij gedacht worden aan de rol van waterschappen. 4 Maximeren schadelast Een vierde optie ter vergroting van de private verzekerbaarheid is het bevorderen van de maximering van de totale schadelast (een plafond). Dit kan een maximum per gebeurtenis zijn, een maximum per jaar of een maximum per jaar per verzekeraar. Daarnaast kan het maximum afhankelijk zijn van de inmiddels opgebrachte verzekeringspenningen. Deze mogelijkheid doet zich vooral voor in gevallen waar verzekeringspartijen geconfronteerd kunnen worden met grote schades ten opzichte van de capaciteit. Overigens sluit dit aan bij de eisen die DNB stelt als toezichthouder. Maximering van de totale schadelast brengt een uitvoeringsvraagstuk met zich mee. Als de schade groter is dan het plafond moet het beschikbare vermogen via een bepaalde verdeelsleutel worden verdeeld over de rechthebbenden. 5 Kennisopbouw Op dit moment is er onvoldoende kennis over de frequentie waarmee een aantal typen rampen zich voordoet en wat de verwachte omvang van de schade is. Een vijfde optie is om bij de overheid (wetenschappelijke) kennis en statistieken op te bouwen, en te stimuleren dat er meer uitwisseling van gegevens tussen (her)verzekeraars over deze rampen komt. 4.2 Knelpunten voor een grotere mate van private verzekerbaarheid De status quo van de huidige verzekerbaarheid is het resultaat van een langjarig complex ervaringskader. Een ontwikkelingsrichting naar meer private verzekerbaarheid blijkt dikwijls af te hangen van algemene condities zoals de op de Nederlandse markt voor rampschade aangeboden (her)verzekeringscapaciteit, de mate van succesvolle terugdringing van antiselectie en moreel risico en de beschikbaarheid van cijfermateriaal om risico's te kunnen prijzen. De impact van de condities is aanwezig bij alle ramptypen maar zal wel per type verschillend uitpakken. Nieuwe informatie en een andere, transparante verdeling van taken, rechten en plichten tussen alle betrokken partijen - overheid, verzekeraars, herverzekeraars, herverzekeringsintermediair, bedrijven en burgers - zullen moeten fungeren als aanjagers om op zinvolle wijze deze ingewikkelde houdgreep waarin partijen elkaar “gijzelen” te willen herzien. Zij zullen dan wel alle hun eigen belangen zichtbaar moeten maken, rollen expliciteren en met elkaar moeten communiceren. Nieuwe informatie Nieuwe informatie die de status quo beïnvloedt is de maatschappelijke individualiseringstrend, waarbij het kabinet uitgaat van de eigen verantwoordelijkheid van burgers. Impliciete solidariteit die ten grondslag ligt aan overheidssteun nadat een ramp zich heeft voorgedaan kan minder vanzelfsprekend worden. De verzekering tegen financiële schade zal dan meer direct ten laste moeten komen van degenen die feitelijk risico lopen en daarop invloed kunnen uitoefenen.



Het risicobewustzijn moet toenemen en meer in lijn komen met de feitelijke risico's. Meer expliciete risicosolidariteit dus. Meer eigen verantwoordelijkheid voor de toenemende risico's door burgers en bedrijven zien we ook terug in de discussie over pensioenen (minder zekerheid over een waardevast pensioen, geen vanzelfsprekende dekking tegen de kosten van langlevenrisico) en de sociale zekerheid (verminderde dekking tegen werkloosheid, kariger publieke arbeidsongeschiktheidsdekking). Het thema van een grotere private verzekerbaarheid van rampen is, met andere woorden, een beweging die past in een huidige maatschappelijke discussie van "minder overheid en meer markt". De adviesgroep heeft de indruk dat de maatschappelijke discussie over de explicitering van risico’s van rampschade enigszins achterloopt bij die over pensioenen en sociale zekerheid. De nieuwe informatie is verder dat risico’s niet alleen anders gedeeld kunnen gaan worden, ze nemen ook toe. Het aantal rampen neemt toe en de omvang van rampschade lijkt te groeien. Hierdoor neemt de kennis over de aard van de rampen en de mogelijke financiële schade toe. Als dit leidt tot dusdanig meer statistische informatie over het optreden van rampen en samenhangende economische schade kan dit een grotere private verzekerbaarheid ondersteunen. Het is naar het oordeel van de adviesgroep vooral de rijksoverheid die invloed kan uitoefenen op een succesvolle doorbreking van de status quo. Overheidsrollen en marktcreatie De rolopvatting van de rijksoverheid over de vangnet- en preventietaken is essentieel voor de vraag hoe private partijen de kans op een houdbare creatie van markten van rampschade inschatten. De vangnettaak van de overheid kan de private verzekerbaarheid vergroten (limitering verzekeringsdekking bij zeer grote rampschade) maar juist ook daarvoor een obstakel vormen. Als hoeder van het algemeen belang zal de overheid zich opstellen als financier en organisator van een vangnet om (een deel van) de geleden schade aan gedupeerden te compenseren. In Nederland is dat vangnet in mei 1998 vastgelegd in de Wet Tegemoetkoming bij Schade door rampen en zware ongevallen, WTS. Zo lang, ondanks objectieve criteria ex ante, de verwachting bestaat dat ex post de WTS wel in werking zal treden - of anders wel ad hoc gecreëerde compensatiefondsen, zoals gebeurd is in Volendam en Enschede - zullen mogelijk gedupeerden weinig bereidheid tonen om zich te verzekeren. Waarom verzekeren als er een vangnet is? Er zal dan blijvend sprake zijn van een claimbewustzijn (afdwingen van een tegemoetkoming uit belastingen nadat een ramp zich heeft voltrokken) dan van risicobewustzijn (vooraf premie betalen om de financiële gevolgen van een ramp zo veel mogelijk gedekt te hebben). De preventietaak van de overheid is essentieel bij het onderhoud van alle publieke infrastructuur. In Nederland neemt als gevolg van klimaatverandering het overstromingsrisico toe. Het aanbod van herverzekeringscapaciteit zal slechts dan kunnen toenemen als de kans op overstroming calculeerbaar is en voldoende klein blijft. Vanzelfsprekend kan de overheid een gewenste toename aan preventietaken ook delegeren (ook binnen de overheid, bijvoorbeeld aan waterschappen) of verplicht opleggen aan bedrijven.



Op het terrein van schadecompensatie en preventie kan de overheid een initiërende, een begeleidende en een regulerende rol vervullen om nieuwe segmenten op de private verzekeringsmarkten te doen ontstaan. Steeds is dan relevant dat er duidelijke afspraken worden gemaakt over de verantwoordelijkheid van partijen met betrekking tot aansprakelijkheid. Deze afspraken kunnen leiden tot een vermindering van het (politiek) moreel risico door het zoveel mogelijk in een hand brengen van de kosten en baten van preventie. Dit laatste kan ook bewerkstelligd worden door partijen contractueel aansprakelijkheid te laten aanvaarden. Ook kan de rijksoverheid zich als herverzekeraar op de verzekeringsmarkt begeven. Zij is dan bijvoorbeeld deelnemer aan een pool waarin de dekkingscapaciteit voor een nauwkeurig omschreven risico bijeen wordt gebracht door burgers (eigen risico), verzekeraars (eigen behoud), herverzekeraars (door verzekeraars gecedeerd) en overheid (laatste dekkingslaag of de niet verzekerbare top). De verzekeringscapaciteit neemt dan toe terwijl de deskundigheid van de markt volop wordt gebruikt bij de inschatting van catastrofale risico's. De private verzekeringscapaciteit kan hierdoor ook toenemen. Samenvattend kan worden gesteld dat het in essentie gaat om twee knelpunten die een grotere private verzekerbaarheid frustreren. De eerste is een onvoldoende duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheid van partijen in termen van aansprakelijkheid bij een te overwegen verruiming van de markt voor rampschade. Een tweede knelpunt is een te weinig expliciete afbakening van de rol van de WTS waardoor bij private partijen de bereidheid afwezig is om zelf verzekeringsarrangementen af te sluiten. In onderstaande paragrafen worden deze knelpunten nader toegelicht. 4.2.1 Betere afbakening verantwoordelijkheden van partijen Een eerste knelpunt ter vergroting van de private verzekerbaarheid is het afbakenen van de verantwoordelijkheid van partijen in termen van aansprakelijkheid. Er zijn twee gevallen waarin zich dat kan voordoen. In al deze gevallen kan de tweede partij zowel gedupeerde (ten opzichte van de eerste partij) als veroorzaker (ten opzichte van de derde partij) zijn. 1 in een aantal gevallen is er sprake van een relatie tussen drie partijen waarbij tussen twee partijen de relatie veroorzaker - gedupeerde bestaat, maar waarbij een derde partij invloed uit kan oefenen op de kans op schade, bijvoorbeeld via de vergunningverlening en de handhaving daarvan. Voorbeelden hiervan zijn: a Paniek in menigten: Gemeenten – Organisatoren evenement/demonstraties – gedupeerden b Verstoringen openbare orde: rijksoverheid\Gemeenten – relschoppers – gedupeerden. c Branden in grote gebouwen: Gemeenten – eigenaren gebouwen – gedupeerden d Ongevallen met brandbare/explosieve stoffen: Gemeenten – bedrijven – gedupeerden e Ongevallen met giftige stoffen: Gemeenten – bedrijven – gedupeerden. 2 er is in een aantal gevallen sprake van een partij die de kans op schade kan beïnvloeden zonder dat deze partij als veroorzaker kan worden gekenmerkt. Het gaat daarbij om de volgende gevallen: a Overstromingen: Rijkswaterstaat/Waterschap - gedupeerden b Terrorisme: (Buitenlandse) overheden – gedupeerden.



In al deze gevallen kan een duidelijke afbakening van de verantwoordelijkheden en aansprakelijkheid in meer of mindere mate een voorwaarde zijn voor de vergroting van private verzekerbaarheid. Deze afspraken kunnen namelijk leiden tot een vermindering van het (politiek) moreel risico door het zoveel mogelijk in een hand brengen van de kosten en baten van bepaalde handelingen, zoals preventie. Dit kan gebeuren door middel van contractuele afspraken tussen partijen of – indien dit niet mogelijk is – door kosten en baten van preventie bij dezelfde partij te laten neerslaan. Zoals een opslag in het toltarief van een tunnelpassage of veer waarbij de tunnelbeheerder, respectievelijk de reder aansprakelijkheid aanvaardt. Dit laatste kan plaatsvinden door partijen aansprakelijkheid te laten aanvaarden. 4.2.2 Interactie WTS, ad hoc regelingen en private verzekerbaarheid Het tweede knelpunt is een te weinig expliciete afbakening van de rol van de WTS. Om de private verzekerbaarheid van de WTS te vergroten dient de rol van de WTS explicieter te worden afgebakend, waardoor het voor private partijen meer noodzakelijk wordt om zelf verzekeringsarrangementen af te sluiten. Bij zo’n afbakening zal een gat kunnen ontstaan in de dekking die de markt geeft en de gevallen waarin de WTS van toepassing wordt verklaard. Dit gat is van belang, omdat het bestaan daarvan de markt de prikkel geeft om zelf arrangementen op te zetten. Het ontstaan van zo’n gat leidt echter tot het gevaar dat - mocht zich een ramp voordoen - de WTS ex post toch van toepassing wordt verklaard. In dat geval is de kans groot dat de WTS de private markt (opnieuw) verdringt. Een ander effect dat private partijen ervan kan weerhouden om zelf arrangementen op te zetten, is het ontstaan van ad hoc regelingen nadat een ramp zich heeft voorgedaan. Er kan in de samenleving een wens ontstaan iets te doen voor de slachtoffers. Deze wens zal ook politiek bestuurlijk tot uiting komen. Dan ontstaan er ‘spontaan’ regelingen tussen de financiële dekking van de WTS en de private verzekeringsmarkt door partijen als het Nationaal Rampenfonds of door initiatieven vanuit de bevolking. Het Nationaal Rampenfonds is een stichting die bij rampen kan besluiten nationale inzamelingsacties te houden. De opbrengsten dienen om de materiele noden van particulieren ontstaan door de ramp te lenigen. Bij de vuurwerkramp in Enschede bijvoorbeeld zijn vanuit het Nationaal Rampenfonds naast tegemoetkomingen in materiële schade ook tegemoetkomingen in de gevolgen van letsels verleend. Het gaat bewust om tegemoetkomingen in nadelen die niet op een andere manier voor vergoeding in aanmerking komen. In geval van een ramp vindt om die reden ook afstemming plaats tussen het Ministerie van Binnenlandse Zaken en de voorzitter van het Rampenfonds. Het ontstaan van ad hoc regelingen kan ook effect hebben op het risicobewustzijn van risicoeigenaren en daarmee op de verzekerbaarheid. Zonder een explicietere afbakening van de WTS of andere regelingen zal het dus zeer lastig zijn om de private verzekerbaarheid te vergroten.



4.3 Mogelijke oplossingsrichtingen In deze paragraaf komen mogelijke oplossingsrichtingen aan bod om de private verzekerbaarheid te vergroten. Doel van deze paragraaf is om agendastellend te werken in de zin dat duidelijk moet worden welke oplossingen mogelijk zijn, maar ook welke knelpunten zich daarbij kunnen voordoen. Deze oplossingsrichtingen zijn tot stand gekomen op basis van de quick scan en geven aan welke opties de rijksoverheid heeft om de verzekerbaarheid te vergroten. De adviesgroep merkt daarbij op dat geen definitieve uitspraak wordt gedaan over de haalbaarheid van deze oplossingen, omdat dit buiten het bereik van een quick scan valt. De voornaamste problemen zitten daarbij: 1 in de aanwezigheid van enkele knelpunten die implementatie van de oplossingsrichting kunnen frustreren. Deze knelpunten zijn: (a) mogelijke problemen met de afbakening van verantwoordelijkheden; en (b) de aanwezigheid van de WTS als vangnet 2 in de aanwezigheid van rampspecifieke factoren, zoals specifieke eigenschappen van rampen, de bij deze rampen betrokken actoren als ook de institutionele omgeving waarin zij functioneren. Deze rampspecifieke factoren maken dat de mogelijke oplossingsrichtingen en de daarbij door de rijksoverheid te nemen maatregelen tussen rampen sterk kunnen verschillen. In deze paragraaf zal door middel van een korte kleurenbalk voor elke ramp worden aangegeven wat de huidige verzekerbaarheid is aan de kant van de veroorzaker en aan de kant van de gedupeerde. Deze kleurenbalk correspondeert direct met de kleuren uit de matrix uit bijlage A. Daarnaast wordt voor elke ramp aangegeven of, en zo ja welke knelpunten, zich voordoen. Hiermee ontstaat dan een bondig overzicht van de mogelijke oplossingsrichtingen en eventuele moeilijkheden bij de implementatie. Dit overzicht is weergegeven in tabel 4.1.



Tabel 4.1: Overzicht van mogelijke opties van de rijksoverheid om verzekerbaarheid te vergroten Nummer

Omschrijving ramp

Primaire rol

Knelpunten

rijksoverheid: Regulator

Herverzekeraar

1

Verkeersongevallen op het land

1

2

Overstromingen: hemelwater

3, 5

3

Overstromingen zonder dijk en/of duin doorbraak

2, 3, 4, 5

a, b

4

Overstromingen met dijk en/of duin doorbraak

2, 3, 4

a, b

5

Kernongevallen

6

Bedreiging volksgezondheid /ziektegolf

7

Branden in grote gebouwen

1, 2

8

Ongevallen in tunnels

1, 2

9

Instorting van grote gebouwen

1, 2

10

Extreme weersomstandigheden

2

11

ICT rampen

12

Luchtvaartongevallen

13

Natuurbranden

14

a

a, b

b

1

b

Ongevallen met brandbare/explosieve stof in de open lucht

1, 2

a, b

15

Ongevallen met giftige stof in de open lucht

1, 2

a, b

16

Ongevallen op het water

1, 2

b

17

Paniek in menigten

1, 2

a

18

Rampen op afstand

19

Terrorisme

20

Uitval nutsvoorzieningen

1

21

Verstoringen openbare orde

3, 4

3, 4, 5

a, b

a, b

Legenda: 1=uitbreiding aansprakelijkheid; 2=verplichtstellen (aansprakelijkheids)verzekering; 3=minder uitsluitingen in polissen; 4=maximering schadelast; 5=kennisopbouw; a=betere afbakening verantwoordelijkheden partijen; b=crowding out



1

Verkeersongevallen op het land

Uit de quick scan is naar voren gekomen dat de voornaamste problemen bij verkeersongevallen op het land bestaan uit de beperkte dekking van de aansprakelijkheid. Als oplossingrichting is dan ook gekozen voor een (verplichte) verhoging van deze dekking waarbij eventueel gedifferentieerd kan worden naar type voertuig. Zo kan voor een vervoer van gevaarlijke stoffen een hogere limiet gelden dat voor vervoer van ‘normale’ stoffen. Preventie en handhaving kunnen de verzekerbaarheid nog verder bevorderen. 2 Overstromingen: Overstrominge n: hemelwater Ten aanzien van de huidige private verzekerbaarheid doen de belangrijkste knelpunten bij overstromingen als gevolg van hemelwater zich voor als gevolg van uitsluitingen in bestaande polissen. Omdat het hier om een totaal schadebedrag van relatief beperkte omvang gaat, die bovendien met grote regelmaat terugkeert, valt de gemiddelde schadelast per jaar redelijk goed in te schatten. Dit soort schades zouden dan ook (deels) op de private markt verzekerbaar moeten zijn. Een voorbeeld van een verzekering tegen overstromingen als gevolg van hemelwater zijn de verzekeringen die landbouwbedrijven sinds 2004 af kunnen sluiten met betrekking tot oogstschade als gevolg van heftige regelval. Wel geldt dat deze verzekering mede mogelijk is gemaakt door een garantiesubsidie van het Rijk voor schades tussen de 50 en 100 miljoen euro. Landbouwbedrijven hebben een eigen risico van dertig procent van de schade. Bedrijven zonder verzekering ontvangen geen compensatie meer van het Rijk. Als mogelijke oplossingsrichting is dan ook gekozen voor het schrappen van deze uitsluiting uit de bestaande polissen. De mogelijkheid bestaat dat er op dit moment – als gevolg van de uitsluiting – te weinig gegevens beschikbaar zijn om te komen tot een reële premiestelling. Als dit het geval is, dan zou dit ondervangen kunnen worden door initiatief te nemen tot kennisopbouw. Ten aanzien van dit type ramp bestaat wel een knelpunt, namelijk de onduidelijke afbakening van verantwoordelijkheden tussen waterschappen en gemeenten enerzijds en verzekeraars anderzijds. Aangezien waterschappen en gemeenten door middel van afwatering en riolering de kans op en de omvang van schade kunnen beïnvloeden kan er sprake zijn van politiek moreel risico. 3 Overstromingen zonder dijkdoorbraak Ten aanzien van de huidige verzekerbaarheid doen de belangrijkste knelpunten bij overstromingen zonder dijkdoorbraak zich voor als gevolg van uitsluitingen in bestaande polissen. Ook in dit geval gaat het echter om een totale jaarlijkse schadepost van relatief beperkte omvang, die - alhoewel groter dan de schadepost bij overstromingen als gevolg van hemelwater - toch in principe verzekerbaar zou moeten zijn. Als mogelijke oplossingsrichting is dan ook gekozen voor het schrappen van deze uitsluiting uit de bestaande polissen. Eventueel kan deze maatregel - om de totale schadelast te beperken - vergezeld gaan met een maximering van de schadelast. Ten aanzien van dit type ramp bestaan wel twee knelpunten. Het eerste knelpunt is dat de WTS ‘’crowding out’’ kan veroorzaken. Het tweede knelpunt is de onduidelijke afbakening van verantwoordelijkheden tussen waterschappen en gemeenten enerzijds en verzekeraars anderzijds. Aangezien waterschappen en gemeenten door middel van afwatering en riolering de kans op en de omvang van schade kunnen beïnvloeden kan er sprake zijn van politiek moreel risico.



4 Overstromingen met duinduin- en/of dijkdoorbraak In de eerdere versies van deze rapportages is onderscheid gemaakt tussen zoetwater en zoutwater. Hoewel de schade met zoutwater relatief hoger zal zijn is dit onderscheid voor de verzekerbaarheid niet van belang. In principe gaat het in deze categorie daarom om de doorbraak van primaire waterkeringen. Ten aanzien van de huidige verzekerbaarheid is het belangrijkste probleem de uitsluiting in bestaande polissen. Ten aanzien van dit type ramp bestaan vijf knelpunten 1) beschikbaarheid informatie, 2) antiselectie, 3) extreem hoge maximale schade (300 mld.), 4) mogelijk beperkte capaciteit op de herverzekeringsmarkt, 5) “crowding out” effect van de WTS. In dit geval gaat het om schaden die zich zeer onregelmatig voordoen en waar de totale schadepost zeer groot kan zijn. Als mogelijke oplossingsrichting is dan ook gekozen voor het aanbieden van een beperkte verzekerbaarheid via de private markt, waarbij de rijksoverheid om de verzekerbaarheid te vergroten optreedt als herverzekeraar. Daarbij is het van belang om gezien de mogelijke zeer grote schade post - de totale schadelast te maximeren. Het idee om waterschappen aansprakelijk te stellen dan wel te normeren (resultaatverplichtingen) biedt qua verzekerbaarheid geen soelaas. Het effect hiervan is dat alleen ex post uitspraken te doen zijn over nalatigheid en de overheid dan als vangnet zal gaan optreden. Dit werkt negatief uit voor de verzekerbaarheid. Ten aanzien van de omvang van de schade zijn er ontwikkelingen die er toe leiden dat de inschatting van de totale schade veel lager uit kan vallen. In de tussenrapportage van Rijkswaterstaat in het project “Veiligheid Nederland in Kaart” (VNK) worden de schades berekend voor een aantal dijkringen. Rekening houdend met compartimentering door de dijkringen zal de totaal berekenbare schade lager uit kunnen vallen. Binnen dijkringen is het mogelijk dat door obstakels de berekende schade ook flink terugloopt, bijvoorbeeld de eerder berekende maximale schade van 300 miljard bij vollopen van dijkring 14 (Centraal Holland) zou gemiddeld op 6 miljard uitkomen. Dit geeft qua verzekerbaarheid een heel ander beeld, omdat zoals SwissRe becijferd heeft de maximale grens per gebeurtenis tussen de 10 en 30 mld ligt. VNK wordt nog verder uitgewerkt zodat er een steeds scherper beeld ontstaat van de te verwachten schade per dijkring. 5 Kernongevallen Verzekeren van een nucleaire ramp kent een internationale aanpak. De schade wordt gekanaliseerd naar gespecialiseerde verzekeraars. Kernongevallen zijn daarom internationaal verzekerd in een pool van 25 geschakelde Nationale Atoompools. In Nederland via de Nederlandse Pool voor verzekering van Atoomrisico’s. De aansprakelijkheid voor een kernramp wordt ex WAKO gekanaliseerd naar de veroorzakende kerninstallatie. Het internationale poolsysteem zorgt voor een adequate bescherming omdat alle Nationale Pools uitsluitend de netto capaciteit van hun verzekeraars hebben bijeengebracht. Hierdoor wordt maar een deel van het verzekeringskapitaal aangesproken en is de kans op faillissement van de verzekeraars (door deconfitures en insolvabiliteit) tot een minimum gereduceerd. Probleem dat in Nederland speelt is dat maar een deel van de verzekeraars in de Nederlandse pool participeert. De overige verzekeraars en in het bijzonder de Zorg en Levensector moet gestimuleerd worden te participeren. In dit systeem van pooling vindt geen concurrentie meer plaats tussen nationale verzekeraars, hierdoor is het aanbod op de nucleaire verzekeringsmarkt gering. Daarnaast zijn er wel alternatieven mogelijk wanneer met verschillende lagen zou worden gewerkt waarbij ook capaciteit tussen exploitanten wordt gepoold (zie Faure, 1993 en 1995 en van den Borre, 2001).



6 Bedreiging van de volksgezondheid / ziektegolf Bedreiging van de volksgezondheid/ziektegolf is op dit moment goed verzekerbaar.

7 Branden in grote gebouwen Branden in grote gebouwen zijn op dit moment via de route van de aansprakelijkheid slecht verzekerbaar. Dat komt voornamelijk door het lage plafond van de meeste schadeverzekeringen: 2 tot 3 miljoen euro. Het verdient de aanbeveling om - à la België - de aansprakelijkheidslimiet voor branden in openbare gebouwen in eerste instantie te verhogen tot 40 miljoen euro en de verzekering te koppelen aan de vergunningverlening door de gemeente. Bezien kan worden in hoeverre het nuttig is om ook kantoren onder dezelfde regeling te brengen. Knelpunten zijn (i) mogelijke “crowding out’’ van private verzekeringen door ex post compensatie, zoals in het geval van de cafébrand in Volendam; en (ii) onduidelijkheden ten aanzien van de aansprakelijkheid die voortvloeit uit onzorgvuldige vergunningverlening door gemeenten. 8 Ongevallen Ongeval len in tunnels De private verzekerbaarheid voor het ramptype ongevallen in tunnels is minder dan bij ongevallen op de weg. De aansprakelijkheidslimiet is namelijk identiek, terwijl de mogelijke schade per ongeval veel groter is. Als mogelijke oplossingsrichting is dan ook gekozen voor een verhoging van de dekkingslimiet (liefst hoger dan bij de ramp verkeersongevallen op het land). 9 Instorting van grote gebouwen Hiervoor geldt een vergelijkbare redenering als voor branden in grote gebouwen. 10 Extreme weersomstandigheden Extreem weer zal toenemen door de voortschrijdende klimaatverandering. In principe moeten de gebruikelijke verzekeringen hier voldoende dekking aan kunnen geven. Extreem weer leidt vaak tot uitval van nutsvoorzieningen en infrastructurele problematiek op grote schaal. Naar Frans voorbeeld zou een opgeld op verzekeringen een collectieve verzekering kunnen opleveren (accidents de la vie) met een uitkering die eventueel gedifferentieerd is naar de mate van verzekerd zijn van de gedupeerde. Meer specifiek zien we dat hagel verzekerbaar is en in sommige teelten vorst ook, maar bijvoorbeeld vorst in de fruitteelt is niet verzekerbaar. Voor bedrijfsschade is een onderlinge verzekering natuurlijk een goede optie, er vanuit gaande dat er voldoende deelnemers zijn. Een diepgaandere verkenning op vorst, droogte, hagel, sneeuw en zware storm is zeker nuttig omdat het adviesteam verwacht dat de verzekerbaarheid te vergroten is. 11 ICT rampen De creativiteit van hackers en virusmakers is dusdanig groot dat ICT bedrijven in een continue race zitten om rampen te verkomen. Er is een aantal zorgwekkende ontwikkelingen (beïnvloeding computersystemen die de treinenloop regelen, wijzigen van patiëntgegevens van een ziekenhuis) die indien toegepast op grote schaal rampzalige gevolgen kunnen hebben. Naast verzekering zijn vooral preventieve maatregelen van belang.



12 Luchtvaartongevallen De private verzekerbaarheid van luchtvaartongevallen is beperkt omdat de dekkingslimiet voor de aansprakelijkheid relatief beperkt is. Een oplossingsrichting hiervoor is de verplichte verhoging van deze dekkingslimiet. Wel doet zich het knelpunt voor dat ex post schaderegelingen van de rijksoverheid de private verzekerbaarheid kunnen beperken (Bijlmer?). 13 Natuurbranden Ten aanzien van de private verzekerbaarheid bij natuurbranden doen zich geen problemen voor. 14 Ongevallen met een brandbare/explosieve stof in de open lucht Ten aanzien van de private verzekerbaarheid van ongevallen met een brandbare/explosieve stof in de open lucht doen de voornaamste problemen zich voor bij de beperkte aansprakelijkheid. Verhoging van deze limiet gekoppeld aan een verplichte verzekering is in principe mogelijk, maar wordt bemoeilijkt door de sterk uitlopende risico’s bij dit type ramp en de grote omvang van de schaden die zich voor zouden kunnen doen. Als alternatief zou daarom de rijksoverheid in een rol als herverzekeraar op kunnen treden. Bovendien doen zich twee knelpunten voor. Het eerste knelpunt is dat ex post schaderegelingen de private verzekerbaarheid kunnen verminderen (Enschede). Het tweede knelpunt is dat er onduidelijkheden kunnen ontstaan ten aanzien van de aansprakelijkheid van overheden bij vermoeden van onzorgvuldig handelen als vergunningsverlenende instantie. 15 Ongevallen met een giftige stof in de open lucht Burgerlijk Wetboek boek 6 schakelt giftige stoffen gelijk met explosieve en brandbare, we zien geen reden voor expliciete verschillen in benadering qua verzekerbaarheid. Wel is de omvang van de schade een factor kleiner dan bij ongevallen met brandbare/explosieve stoffen, omdat de zaakschade over het algemeen lager zal zijn. In dit geval doet zich een knelpunt voor ten aanzien van de aansprakelijkheid van overheden als vergunningsverlenende instantie. 16 Ongevallen op het water De private verzekerbaarheid voor ongevallen op het water is beperkt omdat sprake is van een beperkte dekkingslimiet bij de aansprakelijkheidsverzekering. De oplossingsrichting ligt in het verplicht verhogen van de dekkingslimiet. Een mogelijk knelpunt ligt bij de ex post schadecompensatie door de rijksoverheid en de interactie hiervan met private verzekeringen.

17 Paniek in menigten De private verzekerbaarheid van paniek in menigten is matig omdat de dekkingslimiet van de aansprakelijkheidsverzekering een laag plafond heeft, letselschade slechts matig te verzekeren valt en smartengeld niet verzekerbaar is. De oplossingsrichting bestaat uit het verhogen van de dekkingslimiet en het verplichten van een aansprakelijkheidsverzekering voor organisatoren van evenementen of voor het verplichten van een verzekering voor de deelnemers van evenementen (waarbij een deelnemer die niet kan aantonen over een verzekering te beschikken een dagverzekering afsluit). Een cruciale rol is hier weggelegd voor gemeenten in hun rol als vergunningsverlenende instantie. Een knelpunt ligt hier bij de rol van de



vergunningverlenende instantie die op het moment dat organisatoren verzekerd zijn wellicht een mindere prikkel heeft om te controleren of alle veiligheidsmaatregelen wel genomen zijn en of alle deelnemers aan een evenement wel in het bezit zijn van een verzekering. 18 Rampen op afstand Rampen op afstand zijn redelijk tot goed verzekerbaar via de private markt. 19 Terrorisme Terr orisme De private verzekerbaarheid van terrorisme is matig omdat de beschikbare capaciteit al snel te kort schiet als er sprake is van een mega-aanslag zoals op het World Trade Center in New York. In het theoretisch hoofdstuk zijn hiervoor een aantal redenen gegeven waaronder de beperkte toegang tot informatie en de beperkte relevantie van beschikbare informatie. Een mogelijke oplossingsrichting ligt in een uitgebreidere rol van de rijksoverheid als herverzekeraar en het opbouwen van capaciteit. Bovendien zijn er twee knelpunten die een vergroting van de private verzekerbaarheid in de weg staan. De eerste is de interactie met regelingen als de WTS. De tweede is het politiek moreel risico: via het buitenlands beleid en binnenlandse veiligheidsmaatregelen kunnen binnenlandse en buitenlandse overheden de kans op een aanslag beïnvloeden. Tot slot speelt hier de vraag of het wel aantrekkelijk is om de private verzekerbaarheid van de markt te vergroten omdat terroristen hierdoor de mogelijkheid krijgen om via de aandelen of kapitaalmarkt hun eigen aanslagen te financieren. 20 Uitval nutsvoorzieningen De private verzekerbaarheid van de uitval van nutsvoorzieningen is op dit moment beperkt omdat in het contract met de afnemer sprake is van een beperking van de aansprakelijkheid. De gemiddelde jaarlijkse schade onder huishoudens en kleinverbruikers bedraagt 34 miljoen euro (uitgaande van de aanname dat er eens in de vier jaar een stroomonderbreking van twee uur plaatsvindt). Voor huishoudens komt dit neer op gemiddeld 3 euro per jaar, voor het midden- en kleinbedrijf 34 euro per jaar (SEO, 2004). Gezien het geringe schadebedrag mag het geen probleem zijn om de dekking uit te breiden. Dit kan eenvoudig gebeuren via de reguleringsmethodiek van de Dienst Toezicht Energie (DTe). De branche kan geprikkeld worden na te denken of de contractuele beperkingen van de aansprakelijkheid houdbaar zijn en het niet mogelijk is de nutsbedrijven bij uitval van hun product breder aansprakelijk te stellen zijn (en zich daar eventueel voor kunnen verzekeren). 21 Verstoringen openbare orde De private verzekerbaarheid van verstoringen van openbare orde is op dit moment slecht aan de kant van de veroorzaker (die vaak niet bekend is of slechts zeer beperkt aansprakelijk is) en matig aan de kant van het gedupeerde. Veel polissen kennen namelijk een uitsluiting op basis van klein molest. De oplossingsrichting bestaat uit het schrappen van de uitsluiting van de polissen eventueel gecombineerd met een maximering. Er bestaat een knelpunt ten aanzien van de verantwoordelijkheden: waar houdt de verantwoordelijkheid van de veroorzaker op en waar begint de verantwoordelijkheid van de gemeente en of rijksoverheid? Als deze beiden falen ten aanzien van de preventie- of bestrijdingsmaatregelen, in welke mate zijn zij dan aansprakelijk voor (een deel van) de schade als gevolg van verstoringen van de openbare orde (zie bijvoorbeeld de kritiek op de Franse overheid tijdens de recente rellen). Daarnaast kan ook sprake zijn van een knelpunt ten aanzien van ex post compensatie regelingen.



4.4 Verzekerbaarheid per schadecategorie De onderstaande tabel geeft een eerste inschatting van de verzekerbaarheid per schadecategorie. Zaakschade privé Zaakschade bedrijf Inkomstenderving bedrijf Overheid; bijvoorbeeld infrastructuur Zaken in relatie met het risico adres Letselschade Smartengeld Inkomstenderving privé, medische schade Leven

-

-

-

-

-

Goed verzekerbaar Goed verzekerbaar Slecht verzekerbaar Verzekert niet Verzekerbaar Matig verzekerbaar Slecht verzekerbaar Matig verzekerbaar Goed verzekerbaar

Toelichting op enkele categorieën Inkomstenderving bedrijf Hoewel dit goed te verzekeren is kent deze verzekering een dusdanig hoge premie dat kleinere bedrijven er niet voor kiezen. Grotere bedrijven vertrouwen op hun zelfherstellend vermogen. Onderlinge verzekeringen binnen branches en/of de verzekering zouden niet zozeer gericht moeten zijn op het derven van inkomsten, maar meer gericht op de herstart of doorstart van een onderneming. Dit verdient extra aandacht. De praktijk lijkt die kant ook op te gaan. Zaken in relatie met het risicoadres Hierbij gaat het om bereddering, tijdelijke verhuizing, opruimen en herinrichten van het risico/ramp adres. Naar oordeel van de adviesgroep is dit in principe goed te verzekeren via (een vulling op) de opstalverzekering van panden in risicogebieden (overstroming). Letselschade Zoals in de matrix steeds wordt aangegeven is bij letsel vaak sprake van onvoldoende capaciteit bij kanalisatie via de aansprakelijkheid. Daarom is terugval nodig op de zorgverzekering en de sociale voorzieningen. Specifiek letsel is tegen hoge premies wel verzekerbaar. Zo kan een tandarts in principe per vinger een verzekering afsluiten. De schadecategorie letselschade wordt niet expliciet in de WTS genoemd. De WTS opent echter wel de mogelijkheid bij ministeriële regeling niet in de wet genoemde kosten- en schadecategorieën, waaronder letselschade, voor een tegemoetkoming in aanmerking te brengen. Smartengeld In Nederland is er geen verzekering voor smartengeld aan de kant van de gedupeerde. Voor de smartengelduitkering moet de aansprakelijkheidsdekking uitgebreid worden. De leidt vanzelfsprekend tot hogere premies. Als het aan de kant van de veroorzaker onvoldoende geregeld is kan alleen via de rechter smartengeld worden afgedwongen (bij aanwezig kapitaal bij de veroorzaker), anders wordt er niets uitgekeerd. Verdere uitwerking hiervan is niet in de quick scan meegenomen. Inkomstenderving privé, medische schade Alleen via de aansprakelijkheid te kanaliseren. Als daar het volume ontoereikend is zal er terugval zijn naar sociale voorzieningen en zorgverzekering. In beginsel is deze categorie, tegen hogere premies, wel aanvullend te verzekeren.



5 Prognose en vervolg Op basis van de mogelijke oplossingsrichtingen, zoals die in het vorige hoofdstuk zijn weergegeven, heeft de adviesgroep een aanzet tot een routekaart samengesteld voor de rampencategorieën uit de Leidraad Rampen. Deze routekaart geeft aanknopingspunten om het beleid ten aanzien van de verzekerbaarheid van rampen verder te ontwikkelen. Met nadruk zij hierbij aangetekend dat, in het kader van een quick scan, alleen in globale zin de routekaart is "getekend". 5.1 Prognose 1

De rampen zijn verdeeld in drie categorieën (zie tabel 5.1 voor een overzicht) . Deze categorieën worden gekenmerkt door een specifiek vervolgtraject in het beleid ten aanzien van deze rampen. De categorieën zijn ‘Solution within Reach’, ‘Partly affordable’ en ‘Challenging & Complex’. De indeling van in deze drie categorieën is gebaseerd op (1) de mate waarin de schade voortvloeiend uit een bepaald type ramp op dit moment privaat verzekerbaar is; en (2) de mate waarin er op dit moment zicht is op efficiënte oplossingen die de private verzekerbaarheid vergroten. Tabel 5.1: Routekaart Categorie

Omschrijving ramp

Solutions within Reach

Bedreiging volksgezondheid/ziektegolf Natuurbranden Rampen op afstand

Partly affordable

Verkeersongevallen op het land Overstromingen: hemelwater Branden in grote gebouwen Ongevallen in tunnels Instorting van grote gebouwen Extreme weersomstandigheden ICT rampen Luchtvaartongevallen Ongevallen met brandbare/explosieve stof in de open lucht Ongevallen met giftige stof in de open lucht Ongevallen op het water Paniek in menigten Terrorisme Uitval nutsvoorzieningen

Challenging & Complex

Overstromingen zonder dijkdoorbraak Overstromingen met dijk en duin doorbraak Kernongevallen Verstoringen openbare orde 1

De ramp kernongevallen zijn niet opgenomen in de routekaart.



Solutions within Reach In de categorie ‘Solutions within reach’ zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid op dit moment geen echt probleem lijkt. Wel kunnen op detailpunten verbeteringen mogelijk zijn. De rampen die tot deze categorie behoren zijn: de bedreiging van de volksgezondheid; natuurbranden; en rampen op afstand. Voor elk van deze rampen geldt dat op dit moment de private verzekerbaarheid aan de kant van de gedupeerden redelijk tot goed verzekerbaar is. Aan de kant van de veroorzaker is weinig verbetering mogelijk, ofwel omdat er geen veroorzaker is (bedreiging volksgezondheid, natuurbranden, rampen op afstand en ziektegolf) ofwel omdat de veroorzaker vaak niet bekend is (natuurbranden, ziektegolf) ofwel omdat het weinig zin heeft om de veroorzaker aansprakelijk te stellen (natuurbranden en rampen op afstand). Partly affordable In de categorie ‘Partly affordable’ zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid voor verbetering vatbaar is en waarvoor ofwel zicht bestaat op een concrete oplossing ofwel de richting waarin deze oplossing gezocht moet worden is te indiceren. De private verzekerbaarheid kan vanwege twee redenen ontoereikend zijn. De eerste reden waarom de private verzekerbaarheid ontoereikend kan zijn, is dat de schade die bij een ramp ontstaat noch aan de kant van de gedupeerde noch aan de kant van de veroorzaker, gedekt is. De tweede reden waarom de private verzekerbaarheid ontoereikend kan zijn, is dat de verdeling van de schadelast over veroorzaker en gedupeerde niet adequaat is. Voor een aantal rampen geldt dat een significant deel van de schade weliswaar gedekt is, maar dat de dekking in belangrijke mate aan de kant van het slachtoffer ligt. Dit verstoort de risicoafweging in de maatschappij omdat veroorzakers niet met de kosten van hun handelen geconfronteerd worden. Dit resulteert maatschappelijk gezien in een te grote omvang van hun activiteiten en/of in te laag niveau van preventieve maatregelen. De mogelijke oplossingrichtingen in deze categorie zijn ofwel gericht op het vergroten van de private verzekerbaarheid ofwel op het verleggen van de verzekeringslast in de richting van de veroorzaker. Een groot deel van de in het vorige hoofdstuk aangedragen mogelijke oplossingsrichtingen heeft zich in het buitenland al bewezen, waardoor invoering relatief eenvoudig is. Voor een aantal rampen is een of meerdere knelpunten aanwezig waarvan op dit moment niet direct duidelijk is op welke wijze deze kunnen worden opgelost. Nader verdiepingsonderzoek is noodzakelijk. Challenging & Complex In deze meest gecompliceerde categorie zijn die rampen opgenomen waarvoor geldt dat de private verzekerbaarheid pas op langere termijn – en na het nodige aan fundamenteel onderzoek verricht te hebben– zou kunnen blijken. De omvang van de schade – en daaraan gekoppeld de kosten van privaat verzekeren – kunnen zeer groot zijn. Dit laatste geldt vooral voor de rampen ‘overstromingen met een dijkdoorbraak’ en ‘kernongevallen’.



Van belang is verder dat naar bestaande oplossingen uit het buitenland goed moet worden gekeken, maar dat deze slechts beperkt houvast bieden. Hiervoor zijn drie redenen aan te wijzen. Ten eerste kunnen de institutionele verhoudingen tussen landen totaal verschillen. Hierbij kan ondermeer gedacht worden aan de waterschappen en hun democratische signatuur. Ten tweede kan het belang om met een goede regeling te komen sterk tussen landen verschillen. De belangrijkste oorzaak hiervoor is dat de gemiddelde of maximale schadelast als percentage van het Bruto Nationaal Product tussen landen sterk zal verschillen. Zo zal het voor Nederland belangrijker zijn om een goede regeling voor het ramptype overstromingen in het leven te roepen, dan het voor Engeland of Frankrijk is. Ten derde kan de werking van maatregelen tussen landen sterk verschillen omdat landen sterk van elkaar verschillen ten aanzien van de kansen dat een ramp zich voordoet en de schade die daarmee gepaard gaat. Zo kan verplichte pooling van een overstromingsverzekering aan opstalen inboedelverzekeringen in een land waarin zowel het overstromingsrisico als de schadelast relatief gering is prima werken, terwijl dit niet het geval hoeft te zijn in een land als Nederland. 5.2 Advies

-

Op basis van de ontwikkelde quick scan is het tweeledige advies aan de opdrachtgever: ontwikkel een plan van aanpak dat bestaat uit een instrumenteel kader om initiatieven richting meer private verzekerbaarheid te beoordelen en communiceren (“routekaart”) maak een start met een analyse om schaderisico’s van enkele specifieke ramptypen naar het private domein te brengen. Routekaart De adviesgroep raadt de overheid aan de opstelling van een “routekaart” op korte termijn ter hand te nemen. Uitzicht op meer private verzekerbaarheid is naar het oordeel van de adviesgroep vooral een kwestie van stuurmanskunst van de overheid om op basis van een door alle partijen gesteunde routekaart op zoek te gaan naar houdbare private dekking. De kaart is in essentie een transparant afwegingskader waarmee initiatieven richting meer private verzekerbaarheid op houdbaarheid kunnen worden getoetst: maatschappelijk, politiek en door de markt. De routekaart bevat verder een stappenplan, waarin de overheid bekend maakt welke ramprisico’s zij wil prioriteren. Van eminent belang is dat de overheid op deze wijze haar eigen expertise over verzekerbaarheid van ramprisico’s verder opbouwt. Met een dergelijke routekaart neemt de overheid het voortouw om stap voor stap de dekkingscapaciteit van rampschade van de overheid te verminderen en die van de markt te doen vergroten. Voorstelbaar is dat de overheid een zogenoemde ‘task force’ in het leven roept bestaande uit deskundigen van de meest relevante ministeries, die als stuurgroep gaat fungeren. Het secretariaat zou kunnen worden belegd bij een ministerie, of kunnen worden uitbesteed. Om te voorkomen dat de overheid - als gevolg van tijdelijke maatregelen die zij neemt - permanent een rol zal spelen als (her)verzekeraar kan zij in dat stappenplan vastleggen of tenminste de strategie bekend maken wanneer zij zich terugtrekt uit de verzekeringsmarkt. Dit kan bijvoorbeeld gekoppeld worden aan de capaciteit die op een bepaald tijdstip is opgebouwd.



Bouwstenen voor de “legenda” De adviesgroep acht een zestal bouwstenen essentieel die moeten worden uitgewerkt en waarvan het resultaat een plaats moet krijgen in de “legenda” van de routekaart. -

Communicatie en voorlichting Ten eerste zal er een communicatie- en voorlichtingsprogramma over de toenemende risico’s en ondersteunend voor meer risicobewustzijn in de samenleving onderdeel moeten zijn van de routekaart. De door het ministerie van Verkeer & Waterstaat aangezwengelde discussie over de toegenomen risico’s van overstroming als gevolg van klimaatverandering is een stap in de goede richting.

-

Kader voor gewenstheid private dekking Ten tweede zal er een kader moeten worden ontwikkeld die de mate van maatschappelijke gewenstheid van meer private dekking indiceert. Dan wordt het mogelijk om de voor- en nadelen van verschillende maatregelen consistent tegen elkaar af te wegen. Daarmee ontstaat inzicht in de wijze waarop de samenleving het beste om kan gaan met de risico’s verbonden aan de diverse rampen alsmede welke partijen het beste in staat zijn om bepaalde risico’s te dragen. Ook kan met het kader inzicht worden verkregen in de samenhang tussen beleidsmaatregelen enerzijds en (welvaarts)effecten anderzijds. Hiermee kan in een vroegtijdig stadium worden aangegeven waar de belangrijkste beleidsrisico’s liggen en op welke wijze deze kunnen worden ondervangen.

-

Verdere objectivering beroep op WTS Ten derde zal energie gestoken moeten worden in een verdere objectivering van criteria voor een succesvol beroep op de WTS. Achterliggende vragen zijn de mate en onder welke omstandigheden de overheid ex post compensatie moet blijven bieden en, parallel daaraan, in welke mate partijen zich privaat moeten of kunnen verzekeren. Verder is relevant op welke wijze de overheid het beste financiële dekking kan regelen voor schade uit rampen waarvoor zij besluit compensatie te geven, en de wijze waarop dit institutioneel moet worden ingevuld.

-

Borging bestuurlijke houdbaarheid WTS Ten vierde is een zeer gecompliceerd punt de bestuurlijke houdbaarheid van een nader geobjectiveerde WTS, nadat een ramp zich heeft voltrokken. Essentieel is om te voorkomen dat er toch weer compensatie uit belastingmiddelen aan slachtoffers politiek wordt afgedwongen. Die kans kan alleen kleiner worden als spontane acties van solidariteit met de slachtoffers op een dusdanige wijze kunnen worden gekanaliseerd dat de ruimte voor een nieuwe markt voor rampschade niet onmiddellijk verdwijnt. Er is innovatie nodig om een nieuw, houdbaarheid evenwicht te vinden tussen het grote belang van mededogen, slachtofferhulp en betrokkenheid enerzijds en een mindere schadecompensatie van overheidswege anderzijds.

-

Transparante rollen Ten vijfde is belangrijk dat de overheid haar mogelijke en politiek gewenste rollen op een routekaart transparant maakt. Naast rollen op gebied van wetgever (bijvoorbeeld een verhoging van plafonds van wettelijke aansprakelijkheid), regulator, initiator (opzetten van pools) en hoeder van zorg voor iedereen (vangnettaken) zijn de rollen van de rijksoverheid als herverzekeraar of als kapitaalmarktpartij relevant. Denkbaar is dat voor sommige ramptypen de overheid koper en risicodrager is van kapitaalmarktproducten zoals catastrophe bonds. Een belangrijk facet is ook de mate van aansprakelijkheidsstelling (incentives voor preventie) die kan worden georganiseerd bij andere overheden zoals waterschappen, rijkswaterstaat en provincies. Verkeer & Waterstaat is op dit terrein al explorerend bezig.



-

Kwantificering herverzekeringscapaciteit Ten zesde is nodig dat de private herverzekeringscapaciteit voor de Nederlandse markt nader wordt geanalyseerd en gekwantificeerd. Daarover is niet zo veel bekend. Herverzekeraars zijn vanzelfsprekend bereid om onder voldoende gunstige marktvoorwaarden meer capaciteit te alloceren voor ramprisico’s in Nederland, maar tegelijkertijd neemt de internationale concurrentie van de markt voor rampschade toe. Herverzekeraars diversifiëren uiteraard hun passivarisico’s, maar secureren hun dekkingskapitaal ook naar ramptype en geografische locatie. Verwacht mag worden dat wereldwijd opererende herverzekeraars meer belangstelling krijgen voor de Nederlandse “rampenmarkt” als Nederland internationaal meer van zich doet spreken. Een begin Begonnen zou kunnen worden met de beleidsvoorbereiding die gericht is op ramprisico’s waarover al tamelijk veel expertise aanwezig is, of waarvoor goede buitenlandse voorbeelden bestaan. Dat geldt met name voor de ramptypen die de adviesgroep rekent tot “solution within reach”en “partly affordable”. Gedacht kan worden aan natuurrampen, luchtvaartongevallen, ongevallen op het water en de uitval van nutsvoorzieningen, of waarvan de maatschappelijke wenselijkheid groot is. Met de aldus opgedane kennis kunnen meer complexe ramptypen worden geanalyseerd, zoals overstromingen.



Bijlage 1: Literatuur

-

-

Artikelen Beckman K. Bedrijfsleven ontkomt niet aan klimaatbeleid, Financieele Dagblad, december 2005 Bloemendaal, D.A. en Vogelsang, M.P., Klimaatverandering: verzekeren van buitenproportionele risico's, ESB, jaargang 90, blz. 272-274, juni 2005 Borre, van den T., Efficiënte Preventie en Compensatie van Catastroferisico's. Het Voorbeeld van Schade door Kernongevallen, Antwerpen, Intersentia, 2001. Cutler, D.M. en Zeckhauser R.J., Reinsurance for Catastrophes and Cataclysms, NBER working paper 5913, 1997 Cutler, D.M. en Zeckhauser, R.J., Extending the Theory to Meet the Practice of Insurance, mimeo, 2004 Faure, M., 'Economic Models of Compensation for Damage Caused by Nuclear Accidents: Some Lessons for the Revision of the Paris and Vienna Conventions', European Journal of Law and Economics, 1995, 21-43 Faure, M. (red.), Aansprakelijkheid voor het Nucleaire Risico, Antwerpen, Maklu, 1993. Froot, K.A., The Market for Catastrophe Risk: a clinical examination, NBER working paper 8110, 2001 Hartlief, T., Verzekerbaarheid van aansprakelijkheid in het perspectief van maatschappelijk verantwoord ondernemen Kneepkens, R.F.J.M., Verzekerbaarheid HIV en HIV-Gedragscode. Het Verzekerings-Archief, aflevering 2005/1,2 Kunreuther, H. en Heal G., Interdependent Security, The Journal of Risk and Uncertainty, Vol. 26, No. 2-3, blz. 231-249, 2003 Lakdawalle, D. en Zanjani G., Insurance, Self Protection, and the Economics of Terrorism, NBER working paper 9215, 2002 Michel-Kerjan, E., Large-scale terrorism:risk sharing and public policy, Revue d'Economie politique, No. 5, blz. 625-648, 2003 Moss, D., Government, markets and uncertainty: an historical approach to public risk management in the United States, working paper, Harvard Business School, 1996 Peters T. en Vos de E., We zijn niet meer voorbereid op een natuurramp, Interview met staatssecretaris Schultz van Haegen, Intermediair september 2005 Priest, G.L, The Government, the Market, and the Problem of Catastrophic Loss, Journal of Risk and Uncertainty, 12:219-237, 1996 Priest, G.L., Government Insurance versus Market Insurance, The Geneva Papers on Risk and Insurance, 28: 71-80, 2003 Pröpper, M.H., Aanpassen aan klimaatverandering, ESB, jaargang 90, blz. 275, juni 2005 Rode, D., Fischhoff, B. en Fischbeck P, Catastrophic Risk and Securities Design, The Journal of Psychology and Financial Markets, Vol. 1, No. 2, blz. 111-126., 2000 Rooij de, A. en Bergh van den, J.C.J.M., Stilte voor de storm: verzekeren tegen klimaatverandering, ESB, jaargang 90, blz. 272-274, juni 2005 Shavell, S., Liability for Accidents, NBER Working Paper 11781, 2005 Schultz wil polis tegen hoogwater, NRC, augustus 2005 The Economist, The Shaming of America, 8 september 2005 Vermaat, A.J., Onverzekerbaarheid: een groeiend probleem, ESB Vogelsang, P., Niet alle waterschade is verzekerbaar, Verzekerd!, december 2004 Wansink, J.H., Terrorisme: een risico van de nieuwe wereld voor verzekeraars Wansink, J.H., De verzekering van aansprakelijkheid bij rampen Zevenbergen B., Derivaten inzetten voor sociale doelen, Financieele Dagblad, december 2005



-

-

-

-

-

-

-

Kamerstukken Kamer II, 1996-1997, 25159, nr. 3 (Memorie van toelichting bij regels over tegemoetkoming in schade) Kamer II, 1996-1997, 25159, nr. 6 (Nota van wijziging bij regels over tegemoetkoming in schade) Kamer II, brief aan de Kamer over terrorismeverzekering Onderzoeksrapporten Association of British insurers, Financial risks of climate change, Summary report, juni 2005 Commissie Tegemoetkomingen bij Rampen en Calamiteiten (CTRC): . CTRC, Solidariteit met beleid, Eindrapport, aanbevelingen over financiële tegemoetkomingen bij rampen en calamiteiten, december 2004 . CTRC, Solidariteit met beleid, Onderzoeksbijlage I, Financiële voorzieningen na rampen in het buitenland, januari 2004 . CTRC, Solidariteit met beleid, Onderzoeksbijlage II, Financiële voorzieningen na rampen in Nederland, maart 2004 Institute for risk management in agriculture (IRMA), risicofinanciering van oogstschade door extreme weersomstandigheden, juni 2000 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Leidraad Maatramp, versie 1.3, 2000 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Leidraad operationele Prestaties: de hoofdlijnen, 2000 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Expertisecentrum LNV, Inkomensfluctuaties in de landen tuinbouw, maart 2002 Ministerie van Verkeer & Waterstaat, DG Water, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid bij wateroverlastschade, oktober 2004 Ministerie van Verkeer & Waterstaat, Rijkswaterstaat, Samenvatting activiteiten ten behoeve van het project Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid bij waterschadeoverlast, 9 december 2004 Ministerie van Verkeer & Waterstaat, hoofddirectie juridische zaken, Juridische grondslag van de verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid bij wateroverlastschade (VAW) -deel 1, november 2004 OECD, 2003, Environmental Risks and Insurance: a comparative analysis of the role of insurance in the management of environment-related risks, Policy Issues in Insurance nr. 6, www.oecd.org. OECD, 2005, Terrorism Risk Insurance in OECD Countries, Policy Issues in Insurance nr. 9, www.oecd.org Inventarisatie van verzekerbaarheid van schade als gevolg van extreme regenval en wateroverlast, oktober 2003 Evaluaties Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Hoofdrapport ' Evaluatie van de WTS' april 2004 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Deelrapport: 'Evaluatie van de weten regelgeving WTS" april 2004 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Deelrapport ' Evaluatie van de uitvoeringspraktijk WTS', april 2004



-

-

-

Boeken E.M. Meijers Instituut, Ramp en recht, Beschouwingen over rampen, verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid, Boom Juridische uitgevers, 2001 Aansprakelijkheid en schadeverhaal bij rampen, Ars Aequi Libri. 2002 Presentaties Münchener Rück/Munich Re Group, Geo risks research, Global warming and Nat Cat Cover, prof. dr. Peter Hoeppe, IAIS Wenen, 2005 Swiss Re, Natural catastrophes: Reinsurance Perspective, IAIS Wenen, 2005 McCarty, K.M., Florida Commissioner of Insurance Regulation, Is there a need for government programs for natural catastrophes, IAIS Wenen, 2005 Overig Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Wet tegemoetkoming schade bij rampen en zware ongevallen (WTS), mei 1998 Verbond van verzekeraars, aanbevelingen commissie tegemoetkomingen bij rampen en calamiteiten, maart 2005 Mees & Zoonen/Marsh & McLennan, Beknopt overzicht van Internationale Natuurschade regelingen Bespreekverslag project verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid bij wateroverlastschade, augustus 2005



Bijlage 2: Samenstelling adviesgroep, begeleidingsgroep en experts Adviesgroep drs. R.C.L. (Rob) Bakker ir. A (Aart) Schoenmaker drs. L.G. (Lisette) Mattaar Prof.dr. C.N. (Coen) Teulings dr. R.F.T. (Rob) Aalbers Prof. mr. J.H. (Han) Wansink

Ambtelijke begeleidingsgroep drs. C.N. (Nils) Ligthart drs. M.J.P. (Martijn) de Groep drs. G.C.B. (Geert) Dinkla drs. R.E. (Roelf) Gravemeijer drs. D.E. (Dennis) Holtrop drs. T.J. (Tim) Sturmans mr. D.A. (Dike) Garrelts Mr. T. (Tineke) Wolff Mw. M. (Maddy) Ockhorst

Expertgroep Prof. mr. J.M. Barendrecht Drs. D. Bloemendaal Prof. dr. M.G. Faure LL.M. Armand Hoftijzer drs. J. van Lidth de Jeude Mw mr. M.B. de Witte

Andersson Elffers Felix (AEF), projectleider Andersson Elffers Felix (AEF) Andersson Elffers Felix (AEF) Directeur SEO Economisch Onderzoek SEO Economisch Onderzoek Hoogleraar Verzekeringsrecht en directeur van het Verzekeringsinstituut aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

Directie Crisisbeheersing/ Preparatie Centraal, Ministerie van BZK (voorzitter) DG Water/Afd Gebruik en Waterkwaliteit, Ministerie van V&W Directie Industrie en Diensten/Corporate Finance, Ministerie van EZ Centrale Beleidsdirecties/Directie Landbouw Ministerie van LNV Directie Externe Veiligheid, Ministerie van VROM Directie Financiële Markten, Ministerie van Financiën Directie Crisisbeheersing/Bestuurlijke en Juridische Zaken, Ministerie van BZK (agendalid) Directie Crisisbeheersing/Bestuurlijke en Juridische Zaken Ministerie van BZK (agendalid) Directie Crisisbeheersing/Preparatie Centraal (projectsecretaris)

Hoogleraar aansprakelijkheidsrecht Universiteit van Tilburg Secretaris Verbond van Verzekeraars Wetenschappelijk Directeur METRO/Hoogleraar Verg. Int. Milieurecht Universiteit Maastricht Executive Director Aon Risk Consultants Burgemeester gemeente Deventer Advocaat Pels Rijcken & Droogleever Fortuijn.


Quick scan (on)verzekerbare schade

Recommend Documents