Quick scan Montaigneproject

Quick scan Montaigneproject Eindrapportage

Utrecht, 30 maart 2005 GF12/rapport/002_g

Andersson Elffers Felix

Inhoud

1 Vraagstelling 3 1.1 Quick scan 3 1.2 Leeswijzer 4 2 2.1 2.2 2.3 2.4

Achtergrond 5 Tijdshorizon 5 Doel project 5 Betrokken partijen 5 Voorwaarden 6

3 Publiek-private samenwerking: het DBFM-contract 8 3.1 Begrippen 8 3.2 Verschuiven van taken 9 4 Toetsing verwachtingen van het Montaigneproject 10 4.1 Begrippenkader toetsing 10 4.2 Risico's 15 5 5.1 5.2 5.3

Leren van het Montaigneproject 17 Belangrijkste knelpunten 17 Lessen uit eerdere projecten 18 Kennis en competenties 19

6 Voorwaarden DBFM voor scholenbouw in de toekomst 23 6.1 Voorwaarden 23 Bijlage 1: Gesprekspartners 27 Bijlage 2: Checklist voor bestuurders 28


1 Vraagstelling 1.1 Quick scan De afgelopen jaren is in Nederland enige ervaring opgedaan met Publiek-Private Samenwerking (PPS). Het Kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën is opgericht om nieuwe samenwerkingsvormen te ontwikkelen door kennis en ervaring van overheid en bedrijfsleven te bundelen. In het Verenigd Koninkrijk is men reeds goed bekend met pps-contracten, DBFM-contracten voor scholen, ziekenhuizen en gevangenissen maar ook het aanleggen van wegen met behulp van pps komen regelmatig voor. In Nederland is deze vorm nog relatief nieuw. Op Rijksniveau zijn de infrastructuur-bovenbouw van de HSL-Zuid en enkele wegprojecten (A59 en N31) voorbeelden. Op lokaal niveau wordt op verschillende plekken wel geëxperimenteerd met publiek-private samenwerkingsvormen voor gebouwen maar nooit eerder in de integrale vorm zoals dat bij het Montaigneproject is gebeurd. Het Montaigneproject is het eerste gebouw in Nederland dat met behulp van een DBFM-contract wordt neergezet. Een van de taken van het kenniscentrum is het vergaren en verspreiden van kennis die wordt opgedaan in de projecten. Hiertoe worden brede evaluaties uitgevoerd zoals ook gebeurd is bij bijvoorbeeld de A59 en de N31. Voor een brede evaluatie van het Montaigneproject is het te vroeg: het DBFM-contract is pas 22 december 2004 getekend. Vooruitlopend op een uitgebreidere evaluatie is wel behoefte aan een quick scan evaluatie naar de eerste ervaringen met het Montaigneproject. De korte evaluatie is bedoeld om bestuurders van SCO Lucas in staat te stellen besluiten te nemen over eventuele vervolgprojecten, waarbij nieuwe contractvormen worden gebruikt. AEF is door het kenniscentrum PPS en SCO Lucas gevraagd deze quick scan uit te voeren

-

-

In de evaluatie zullen wij in ieder geval ingaan op: leereffecten van het Montaigneproject transparant begrippenkader afwegingsmodel voor toekomstige besluiten. Input voor de korte evaluatie zal zijn: documentatie van het project bij SCO Lucas en het Kenniscentrum PPS gesprekken met betrokkenen aan publieke zijde (op basis van een door de SCO Lucas en het 1 kenniscentrum samengestelde lijst ). Het is expliciet niet de bedoeling geweest in deze fase contacten te leggen of gesprekken te voeren met vertegenwoordigers van private partijen die bij de aanbesteding betrokken zijn. Eerdere evaluaties van en beschouwingen over andere DBFM-projecten (A 59, 31; Harnaschpolder) zijn wel in de analyse betrokken. Belangrijk element van een evaluatie is dat het gaat om het toetsen van veronderstellingen. Aangezien er nog geen resultaat zichtbaar is van het DBFM-contract is een eindoordeel over het project nog niet mogelijk.

1

In de bijlage is een lijst met gesprekspartners opgenomen.

p3 GF12/rapport/002_g


De quick scan zal zoals gevraagd resulteren in een rapport dat bestuurders in staat stelt om een inzicht te krijgen in het PPS-traject (inclusief voor- en nadelen), alsmede een afwegingskader op hoofdlijnen waarmee eventuele vervolgprojecten kunnen worden beoordeeld (do’s en dont’s). 1.2 Leeswijzer In hoofdstuk 2 wordt de achtergrond van het Montaigneproject geschetst. Hoofdstuk 3 is een reflectie op PPS in het algemeen en DBFM in het bijzonder. In dit hoofdstuk worden ook lessen uit eerdere projecten getrokken die ook van belang zijn voor het Montaigneproject. Hoofdstuk 4 bevat de toetsing van het project. De belangrijkste knelpunten die hier uit naar voren komen worden behandeld in hoofdstuk 5. De toetsing en de daarin naar voren gekomen knelpunten leiden tot een aantal voorwaarden waar volgens AEF in de toekomst aan voldaan moet worden alvorens te starten met een DBFM - contract voor scholen. Deze voorwaarden zijn in bijlage 2 verwerkt in een checklist voor bestuurders.



2 Achtergrond 2.1 Tijdshorizon In 1999 zijn de Stichting Confessioneel Onderwijs Lucas (SCO Lucas) en de gemeente Den Haag in contact getreden met het kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën om te komen tot nieuwbouw voor het (nog op te richten) Montaigne Lyceum in Ypenburg. In 2002 is hierover een procesconvenant afgesloten, 18 maart 2003 is de bestuursovereenkomst getekend en 22 december 2004 is het DBFM-contract getekend met het Consortium Talentgroep 2.2 Doel project

-

Het doel van het project is tweeledig: nieuwbouw van een school voor voortgezet onderwijs voor 1200 leerlingen (Montaigne Lyceum) pilotproject DBFM-contract gebouw (leren en opbouwen kennis). 2.3 Betrokken partijen Tabel 1: betrokkenheid van de partijen Partij Gemeente Den Haag

Betrokkenheid Juridisch opdrachtgever Budget voor bouw en groot onderhoud (groot onderhoud tot 1-1-2005 bij gemeente)

SCO Lucas (incl. Gebruiker, Scholengemeen- leverancier van onderwijs schap Esloo) Budget voor beheer en dagelijks onderhoud school

Kenniscentrum PPS, ministerie van Financiën

Toelichting Tijdens het proces is verondersteld dat de gemeente Den Haag voor de private partijen een meer solide en betrouwbare opdrachtgever zou zijn dan een schoolbestuur. De keuze voor SCO Lucas als opdrachtgever zou wellicht tot een verhoogd risico voor de private partij geleid hebben en dus tot 2 kostenverhoging . Als gebruiker van het toekomstige gebouw is SCO Lucas het meest betrokken geweest bij de gewenste invulling van het gebouw (outputspecificatie).

Initiator van de pilot, adviseur van Het kenniscentrum heeft de pilot de publieke partijen gefaciliteerd door partijen bij elkaar te brengen en inhuur van kennis te ondersteunen. Daarnaast zal het kenniscentrum een belangrijke rol spelen bij het verspreiden van de kennis die is opgedaan bij de pilot 2

AEF heeft in deze evaluatie deze veronderstelling niet getoetst. Uit de gesprekken is

gebleken dat er verschillend gedacht wordt over nut en noodzaak van het opdrachtgeverschap van de gemeente Den Haag. Dat is dus een politieke keuze.



Adviseurs

Zeer nauw betrokken bij alle fasen van het proces

Juridische, technische en financiële adviseurs waren nodig vanwege de eerste keer dat er een DBFM-contract voor een gebouw in Nederland wordt toegepast

Private Partijen

Partijen in de aanbestedingsprocedure

Aanvankelijk is de aanbestedingsprocedure met vier partijen gestart. Uiteindelijk zijn er drie overgebleven die een bieding uitgebracht hebben.

Ministerie van OCW

Minimaal betrokken

OCW heeft het procesconvenant (mede) ondertekend maar is verder niet meer betrokken geweest bij de pilot.

2.4 Voorwaarden Zowel de gemeente Den Haag als SCO Lucas gingen uit van een aantal voorwaarden Aan de voorwaarden is door de verschillende partijen verschillend gewicht toegekend. Een hiërarchie van de afzonderlijke voorwaarden is daarom niet goed mogelijk. Het bestaan van verschillende voorwaarden (en dus uitgangspunten en verwachtingen) leidt tot verschillende beoordelingen van de meerwaarde van een DBFM-contract. Voor een aantal voorwaarden geldt dat voorafgaand aan het project de verwachting gerechtvaardigd was dat aan de voorwaarden kon worden gedaan. De Public Private Comparator (PPC) heeft voorafgaand aan het aanbestedingstraject laten zien dat naar de verwachting het grootste deel van de financiële meerwaarde van een PPS zou liggen in de exploitatiefase, het garanderen van een constant kwaliteitsniveau en een verbetering van de kwaliteit van het onderwijs door focus van de school op haar kerncompetenties. Bij elke voorwaarde wordt aangeven door wie deze in eerste instantie werd gesteld: Voorwaarden Zelfde prijs?

Voorwaarden stellende partij

de bouw mag niet duurder zijn dan bij een traditionele aanbesteding (budget gebaseerd op normvergoeding gemeente)

Gemeente Den Haag

onderhoud en exploitatie (beheer) mogen niet duurder zijn dan in een traditionele situatie (gebaseerd op ervaringsgegevens van SCO Lucas)

SCO – Lucas

Beter? er moet een hogere kwaliteit geleverd worden voor hetzelfde geld

SCO-Lucas

de huisvesting moet gebaseerd zijn op de onderwijskundige visie van het Montaigne Lyceum. Het uitgangspunt daarbij is het

SCO-Lucas



leveren van kwalitatief hoogwaardig onderwijs Sneller? er moet snel gestart worden met de bouw. De Gemeente Den Haag/ SCO- Lucas tijd voor de aanbestedingsprocedure en de voorbereiding daarvan is dus beperkt Ruimtelijke kwaliteit? het ontwerp moet voldoen aan de stedenbouwkundige randvoorwaarden

Gemeente Den Haag

Breder draagvlak? er moet gezocht worden naar meerdere partners, om de kosten te delen en meerwaarde te realiseren in de school

SCO-Lucas

Gezamenlijk bestaat de verwachting dat er voor hetzelfde geld, hogere kwaliteit geleverd zou kunnen worden.



3 Publiek-private samenwerking: het DBFM-contract 3.1 Begrippen Bij PPS is sprake van samenwerking van publieke en private partijen. PPS is samenwerking tussen overheid en bedrijfsleven; met behoud van eigen identiteit en verantwoordelijkheid; gericht op het gezamenlijk realiseren van een geheel of delen van een project; op basis van een heldere taak- en risicoverdeling.

-

Wederzijds voordeel Het doel van PPS is het realiseren van meerwaarde en/of efficiëntiewinst die er niet gekomen zou zijn als partijen gescheiden opereren. Deze doelen (meerwaarde, efficiency) liggen binnen bereik als overheid en bedrijfsleven ieder datgene doen waar ze het best in zijn en/of als ze effectief samenwerken. Zo kan een win-win situatie ontstaan. Eigenlijk stijgen partijen boven zichzelf uit, slaan bruggen en scheppen gezamenlijk meerwaarde, die er zonder ‘gezamenlijkheid’ niet zou zijn geweest. Het resultaat van de samenwerking is toegevoegde waarde. Deze toegevoegde waarde is op drie manieren te bereiken een kwalitatief beter eindproduct voor hetzelfde geld, dezelfde kwaliteit voor minder geld dezelfde kwaliteit voor hetzelfde geld op een eerder moment. Een mix dus van sneller/beter/goedkoper. Er ontstaat voordeel voor beide partijen: voor het bedrijfsleven ontstaan niet alleen kansen op markt, maar het kan ook zelf vanaf de start meewerken/bijdragen aan een vanuit commercieel perspectief aantrekkelijk project. Dit is een gevolg van eerdere betrokkenheid cq. andere verantwoordelijkheden. De overheid creëert perspectief op een hogere kwaliteit en/of een reductie van de eigen projectbijdrage. Het belangrijkste kenmerk van het traditionele model van aanbesteden is de strikte en volgtijdelijke scheiding tussen ontwerp, uitvoering en onderhoud. Bij innovatieve contracten als een geïntegreerd DBFM-contract is in tegenstelling tot traditionele aanbestedingen niet de overheid maar de private partij verantwoordelijk voor de koppeling tussen de onderdelen. Risico's in verschillende onderdelen worden daarbij gedeeld. Schema 1: koppeling van onderdelen Design Traditioneel

Build

D

Maintain

B

M

Finance F

Operate O

D&B DBM Innovatief DBMF DBMFO

Een ideaal DBFM-contract gaat uit van de zogenaamde levenscyclusbenadering. Bij een traditionele aanbesteding worden verschillende contracten voor beperkte duur met p8 GF12/rapport/002_g


verschillende partijen gesloten. Bij een DBFM-contract is de contractduur gebaseerd op de levenscyclus van het gebouw. Hierdoor wordt tijdens de bouw al rekening gehouden met de kwaliteit tijdens de hele levensduur van het gebouw en worden bij aanvang van het project alle kosten voor bijvoorbeeld de komende 30 jaar zichtbaar gemaakt en gekwantificeerd (bouw, onderhoud én beheer). 3.2 Verschuiven van taken Taken verschuiven bij een DBFM-contract en daarmee verschuiven ook de risico's. In een ideaaltypische situatie zouden de taken volledig kunnen verschuiven richting private partijen. Op dit moment is dat echter nog niet het geval. Schema 2: verschuiving van taken Van traditioneel naar DBFM Design

Pu

Pri

Build

Pu

Pri

Maintain

Pu

Pri

Finance

Pu

Pri

legenda:

-

-

-

-

Pu = publiek Pri = privaat

In een DBFM-contract verschuiven publieke en private taken: design: in het traditionele model maakt de publieke partij het voorontwerp, het definitief ontwerp en het detailontwerp (of besteksontwerp) en regelt hiervoor de benodigde vergunningen. De private partij bekommert zich slechts om het (detail-)ontwerp. Voor het Montaigneproject bijvoorbeeld wordt het ontwerp gemaakt op basis van een outputspecificatie die is opgesteld door de school (de publieke partij). Zowel publiek als privaat hebben een taak op het gebied van ' design'. De publieke taak neemt significant af ten opzichte van de traditionele situatie build: traditioneel gezien voert de private partij het werk uit en voert de publieke partij directie over het werk om te bezien of het wel goed gaat. Bij het Montaigneproject heeft de publieke partij weinig te maken met de bouw. Overschrijdingen of fouten zijn voor rekening van de private partij. Later aan de oppervlakte komende 'verborgen gebreken' worden afgedekt via een kortingsysteem op de gebruikersvergoeding. De publieke partij bewaakt daarmee de kwaliteit maar opereert verder op de achtergrond maintain: het ‘groot onderhoud’ wordt door de private partij uitgevoerd. Op basis van vooraf overeengekomen functionele kwaliteitseisen zal indien nodig 'klein onderhoud’ plaatsvinden. Bovendien wordt het beheer van het gebouw verzorgd door de private partij (inclusief catering en reproductie). Het gewenste kwaliteitsniveau van het gebouw is vastgelegd in het contract. Hierdoor houdt, in dit geval de school zich niet meer bezig met het onderhoud en het beheer van het gebouw. In een traditioneel model wordt de private partij slechts ingeschakeld voor specifieke werkzaamheden finance: de bekostiging van onderwijshuisvesting vindt traditioneel plaats via een bouwbudget van de gemeente. Bekostiging van beheer en onderhoud vindt afzonderlijk en niet door de gemeente plaats. In het DBFM-contract vindt financiering plaats door de private partij en wordt gedurende bijvoorbeeld 30 jaar een gebruikersvergoeding betaald aan de private partij. In een traditionele aanbesteding is de financiering van de verschillende onderdelen gescheiden. De betrokkenheid van de publieke partij neemt dan ook beduidend af. p9 GF12/rapport/002_g


4 Toetsing verwachtingen van het Montaigneproject 4.1 Begrippenkader toetsing De betrokken partijen hebben verschillende verwachtingen (gehad) ten aanzien van verschillende elementen van een DBFM-traject. De school is nog niet gebouwd en wordt nog niet geëxploiteerd. Voor een totaaloordeel over het Montaigneproject is het dan ook te vroeg. 3 Per element kan wel aangegeven worden of er redenen zijn om er vanuit te gaan dat de verwachtingen moeten worden bijgesteld. Ook wordt het moment genoemd waarop een beoordeling wel plaats kan vinden. Vervolgens wordt per element het schema toegelicht.

3

Deze begrippen komen overeen met de begrippen zoals die in andere evaluaties

gehanteerd worden en bij de PPC van het Montaigne Lyceum.

p 10 GF12/rapport/002_g


Tabel 2: Verwachtingen ten aanzien van elementen van het Montaigne-contract Element

Betekenis

Financiële meerwaarde

Financiële voordelen ten opzichte van de traditionele aanbesteding

Bestaande uit: Aanbestedingskosten

Verwachting

Reden om de Toelichting verwachting bij te stellen?

Moment waarop resultaat beoordeeld kan worden

Na ca.5 jaar exploitatie van de school

De kosten gemoeid met de aanbesteding (van Negatief consultatie tot contract) De kosten gemoeid met de bouw Neutraal

Nee

A1

Start bouw

Ja

A2

Onderhoud-/beheerskosten

De kosten gemoeid met de exploitatie van het gebouw

Nee

A3

Na ca.5 jaar exploitatie van de school Na ca.5 jaar exploitatie van de school

Maatschappelijke meerwaarde

De kwalitatieve meerwaarde die behaald kan worden

Bouwkosten

Bestaande uit: Snelheid van design tot build

Neutraal

Na ca.5 jaar exploitatie van de school

De tijdsduur van het traject van het ontwerp tot de bouw

Positief

Ja

B1

Start bouw

Snelheid build

De tijdsduur van de bouwperiode

Positief

Nee

B2

Moment van oplevering

Onderwijskwaliteit

De kwaliteit van het onderwijsproces

Positief

Nee

B3

Kwaliteit huisvesting

Het kwaliteitsniveau van de huisvesting

Positief

Nee

B4

Professionaliteit

De mate waarin partijen zich bezighouden met hun kerntaak waarin zij zijn gespecialiseerd

Positief

Nee

B5

Na ca.5 jaar exploitatie van de school Na ca.5 jaar exploitatie van de school Na ca.5 jaar exploitatie van de school


A. Financiële meerwaarde A.1 Extra kosten aanbestedingstraject De kosten voor het aanbestedingstraject zijn zowel bij private als publieke partijen erg hoog. Dit heeft in ieder geval twee oorzaken: 1. Het is de eerste keer in Nederland dat een DBFM-aanbesteding voor een gebouw plaats vindt. Dit betekent dat kennis ontwikkeld moest worden waardoor hoge advieskosten zijn ontstaan en er veel tijd door de betrokken partijen is geïnvesteerd. Bij vervolgprojecten zouden deze kosten omlaag kunnen door standaardisatie van contracten en specificaties. Er bestaat verschil van inzicht over de mate waarin standaardisatie mogelijk is. Op de korte termijn zal vooral de systematiek van de outputspecificatie en het contract overgenomen kunnen worden. De invulling ervan zal maatwerk blijven. De ervaring van de aanleg de A59 en de N 31 laat zien dat contracten maar beperkt opnieuw te gebruiken zijn. Op de korte termijn zullen adviseurs nodig zijn die voldoende kennis hebben om de verschillende aspecten (technisch, juridisch en financieel) met elkaar te verbinden en om het gehele proces te begeleiden. 2. Een tweede oorzaak van hoge aanbestedingskosten is gelegen in de hoeveelheid afspraken die reeds in een vroeg stadium gemaakt worden. Doordat in een DBFM-contract afspraken gemaakt worden voor een duur van 30 jaar én voor zowel, 'design als build als finance als maintain' worden alle voorbereidings- en coördinatiekosten kosten die hiermee gemoeid gaan naar voren gehaald. Hierdoor zijn de aanvangskosten een stuk hoger maar dit zou moeten resulteren in lagere kosten en verminderde interfacerisico's/ integratievoordelen gedurende de 30 jaar. Alle afspraken zijn immers gemaakt. Ook voor de private partijen waren de kosten aanzienlijk hoger dan bij een traditionele aanbesteding. Naast de extra advieskosten is aan beide overgebleven partijen een volledig uitgewerkt ontwerp gevraagd. Bovendien is aan beide overgebleven partijen een onvoorwaardelijke bieding gevraagd (gesteund door de bank). Standaardisatie kan met name op het gebied van risicoverdeling en het beprijzen van risico's een oplossing bieden maar het is moeilijk in te schatten in hoeverre deze standaardisatie realistisch is. Hiervoor is het noodzakelijk de biedingen te bestuderen en de private partijen te bevragen. In de uiteindelijke evaluatie van dit project zal hier nadrukkelijk naar gekeken moeten worden. Verwachting voor de toekomst: De aanbestedingskosten zullen waarschijnlijk altijd hoger blijven dan in een traditionele aanbesteding maar de verwachting is dat deze kosten zullen dalen door standaardisatie en door opgedane ervaring. A.2 Bouwkosten De essentie van een DBFM-contract is de integratie van de verschillende onderdelen en daarmee de integratie van verschillende budgetten. Het totale investeringsbedrag dat de gemeente ter beschikking stelt (gebaseerd op bouw en groot onderhoud) lijkt nu hoger te zijn


dan de normvergoeding die in een traditionele aanbesteding ter beschikking wordt gesteld voor de bouw van een nieuwe school. De gemeente gaat er dan ook vanuit dat de aanvangsinvestering voor de gemeente nu hoger is. Of dit ook daadwerkelijk het geval is, is niet te zeggen omdat, zoals ook wordt aangegeven in eerdere evaluaties van PPS-constructies, het vergelijken van budgetten in publieke en ppsvariant eigenlijk niet goed mogelijk blijkt te zijn (zie ook Evaluatie PPS-A59, 2003).

-

-

-

-

Om meerdere redenen geldt dit ook hier: de hogere aanvangsinvestering (cq.reservering) kan leiden tot lagere totale kosten na 30 jaar in de normvergoeding zijn de locatiegebonden meerkosten niet opgenomen, zoals vormgebonden kosten (vanwege de vorm en grootte van de kavel moest onder meer rond gebouwd worden) en de specifieke eisen die in Ypenburg gesteld worden aan deze zichtlocatie in het budget waren de bouwen exploitatierisico's niet opgenomen. In het 'PPS-budget' zijn deze wel opgenomen. In een traditionele aanbesteding omvat de investering van de gemeente alleen de bouwkosten. In het budget van de gemeente (bedrag per leerling) is geen ruimte voor de opslag van risico’s die ontstaat op het moment dat overdracht van risico's plaatsvindt (en dat is de kern van een DBFM- contract). het budget voor de eerste inrichting was lager dan door SCO Lucas benodigd. In het 'PPSbudget' zijn deze kosten aangepast het is niet goed zichtbaar wat een gemeente in de tussentijd van 30 jaar nog extra in een gebouw investeert buiten de normvergoeding om (bijvoorbeeld bij zeer slechte staat van het gebouw). In het 'PPS-budget' zijn deze kosten meegenomen de hoogte van het contract is mede tot stand gekomen door een keuze voor een manier van financieren. Andere keuzes leiden tot andere eindbedragen. A. 3 Onderhoud - en beheerskosten Het deel van de gebruikersvergoeding dat door SCO Lucas wordt bekostigd is gebaseerd op kengetallen van beheer en onderhoud. Het uitgangspunt daarbij is geweest dat het onderhoud en beheer minstens voor dezelfde kosten zou moeten gebeuren. Indien de kengetallen juist zijn is de investering in het onderhoud en beheer dus in ieder geval kostenneutraal. De verwachting is dat door duurzaam gebruik van materialen deze kosten lager zullen zijn. Er is geen reden om aan te nemen dat de verwachting 'gelijke onderhoud - en beheerskosten' bijgesteld zou moeten worden. Omdat de biedingen geen onderdeel vormden van deze evaluatie kunnen we niet oordelen of de voordelen die bereikt kunnen worden ook ten gunste van SCO Lucas komen te vallen. Conclusie De werkelijke financiële meerwaarde kan pas vastgesteld worden na afloop van het contract. Na ca. 5 jaar exploitatie zal wel opnieuw de balans opgemaakt kunnen worden om te bepalen of de verwachting dat de financiële meerwaarde neutraal is nog een juiste is. Een belangrijk deel van de financiële meerwaarde zal immers pas op lange termijn gerealiseerd worden. Wel is reeds vanaf het begin duidelijk dat de financiële meerwaarde voor het grootste deel zal liggen in de exploitatiefase en dus bij SCO Lucas terecht zal komen. Maatschappelijke meerwaarde B. 1 Snelheid Van design tot build



Het totale aanbestedingstraject heeft veel tijd in beslag genomen. Ter vergelijking, het naast de school gelegen gezondheidscentrum en de sportschool zijn reeds opgeleverd en in gebruik genomen, terwijl tegelijkertijd begonnen is met de aanbesteding. Voor een belangrijk deel zijn hiervoor dezelfde redenen aan te voeren als bij de extra aanbestedingskosten (eerste keer en aard van een DBFM-contract) Ook hier zal moeten blijken of deze tijd (deels) terugverdiend kan worden in een later stadium. B. 2 Build De verwachting is dat de bouw sneller zal gaan dan in een traditionele aanbesteding omdat de verantwoordelijkheid bij de private partijen is neergelegd. Het is overigens nog de vraag of daarbij optimaal gebruik is gemaakt van alle mogelijke prikkels. Het contract gaat namelijk uit van straffen en niet van belonen. Een vertraging van de bouw leidt tot boetes aan het consortium. Maar een snellere bouw leidt voor de private partij bijvoorbeeld niet direct tot lagere kosten. Bij snelle levering van het gebouw zou bijvoorbeeld uitgespaard budget voor tijdelijke huisvesting ter beschikking gesteld kunnen aan het budget van het consortium. Of er zouden afspraken gemaakt kunnen worden over de mogelijkheden een buffer voor latere boetes op te bouwen. In het Montaigneproject is geen gebruik gemaakt van deze prikkels omdat met name de gemeente huiverig stond tegenover het afwijken van bestaande procedures. Zo is geopperd om de besparing op de tijdelijke huisvestingskosten die op zou kunnen treden ten gevolge van een snelle bouw ten gunste van het bouwbudget te laten vallen. Vanwege de scheiding van budgetten was dit voor de gemeente niet mogelijk.

-

-

B. 3 Onderwijskwaliteit Over het algemeen is bekend dat kwalitatief hoogwaardige onderwijshuisvesting bijdraagt aan het leveren van kwalitatief hoogwaardig onderwijs. Voor het Montaigne Lyceum wordt verondersteld dat het DBFM-contract op twee manieren zal bijdragen aan kwalitatief hoogwaardig onderwijs: de school kan zich, na het aanbestedingstraject, concentreren op haar kerntaak: onderwijs. Dit komt de kwaliteit van het onderwijs ten goede de onderwijsvisie is verwerkt in het concept van het gebouw waardoor de onderwijshuisvesting optimaal kan bijdragen aan het realiseren van kwalitatief hoogwaardig onderwijs. Over een aantal jaar zal getoetst moeten worden in hoeverre het DBFM-contract inderdaad op deze manier bijdraagt aan de kwaliteit van het onderwijs. Er is geen reden om aan te nemen dat deze kwaliteit niet inderdaad verbeterd zal zijn. B.4 Kwaliteit van de huisvesting Over het algemeen zijn de betrokkenen er van overtuigd dat zowel de kwaliteit van het gebouw als het totale aanbod aan faciliteiten hoger zal zijn dan bij een traditioneel aanbesteed gebouw. De verwachtingen hieromtrent zijn dus niet bijgesteld. Dit heeft meerdere redenen: voorafgaand is de onderwijsvisie geëxpliciteerd en vertaald naar een outputspecificatie. Hierdoor is het gebouw afgestemd op een helder onderwijsconcept. er is gebruik gemaakt van de kennis en creativiteit van private partijen. Het zou mogelijk zijn in een schoolgebouw meerdere functies te combineren. Door hierbij meer partijen te betrekken en zo de scope van het project te verbreden had dit nog verder kunnen worden verbeterd. Hier is echter wel bereidheid van publieke partijen (in dit geval de gemeente) voor nodig. Bovendien wordt het project complexer en is goed opdrachtgeverschap noodzakelijk.



Echter belangrijker nog is dat het kwaliteitsniveau van het gebouw gegarandeerd is voor 30 jaar. De verantwoordelijkheid daarvoor ligt bovendien niet bij de school of de gemeente maar bij het consortium. De integrale overdracht van taken en risico's zorgt voor een levenscyclusbenadering. Het consortium houdt rekening met de lange termijneffecten van bepaalde beslissingen, waardoor de kwaliteit van het gebouw zal toenemen. In een traditionele situatie is dit niet gegarandeerd en in de praktijk ook niet het geval. B.5 Professionaliteit Het beheer en het onderhoud zal geprofessionaliseerd worden. Het onderhoud en het beheer van het gebouw zijn immers overgedragen aan professionele partijen. Voorheen werd onderhoud en beheer door de school zelf geregeld. De veronderstelling die hier achter ligt is dat dit uiteindelijk tot schaalvoordelen en dus tot efficiencywinst zal leiden. Daarnaast voorkomt het tijdig uitvoeren van gepland onderhoud dat er een achterstand in onderhoud intstaat met daarmee gepaard gaande (extra) kosten. Er zijn op dit moment geen redenen om deze verwachtingen bij te stellen. Conclusie De totale financiële meerwaarde kan nog niet bepaald worden. Er zijn voor de gemeente redenen om op het gebied van de bouwkosten de verwachting bij te stellen. Echter zoals aangegeven onder A. 2 is het te vroeg om daardoor ook aan te nemen dat na 30 jaar de bouwkosten ook daadwerkelijk hoger zullen zijn. Dat maatschappelijke meerwaarde bereikt zal gaan worden ligt meer in de lijn der verwachtingen. Hoewel ook de gemeente gebaat is bij maatschappelijke meerwaarde, is de meerwaarde voor SCO Lucas waarschijnlijk het grootst en het meest direct. 4.2 Risico's Aan de nieuwbouw van een school zijn risico's verbonden. In de traditionele variant komen alle risico's voor rekening van de publieke partij. Sommige risico's zijn echter door een private partij beter te beheersen. Een belangrijk element van een DBFM-contract is dat, in tegenstelling tot een traditionele aanbesteding, de risico's worden verdeeld tussen verschillende partijen. Hierdoor wordt de beheersing van het project vergroot waardoor efficiencywinst behaald kan worden.

-

-

Het algemene recept voor het beheersen van risico's is ze uitdrukkelijk te leggen bij de partij, die dat risico het beste kan beïnvloeden. Er zijn echter grenzen aan de toepasbaarheid van dit recept: een al te lange lijst van risico's vooraf, zal het (politieke) draagvlak om de overeenkomst aan te gaan verminderen, hoe meer risico’s aan het begin zichtbaar worden gemaakt hoe terughoudender de politiek zou kunnen zijn om zich aan een project te committeren ; risico's overdragen kost geld. Indien een private partij risico's krijgt toebedeeld die zij moeilijk kan beheersen, vraagt zij daar een overeenkomstige financiële vergoeding voor. Hoe hoger de risicoperceptie van een private partij, hoe hoger de waardering van het risico en dus hoe hoger de prijs die de private partij daarvoor in rekening zal brengen. Worden risico's daarentegen niet overgedragen aan de private partij terwijl zij die wel beter dan de overheid kan beheersen, dan wordt de toegevoegde waarde van de private partij onvoldoende benut. Het vinden van de juiste balans hiertussen is nieuw en heeft ook bij het Montaigneproject veel tijd en energie gekost.



Een andere moeilijkheid van het omgaan met risico's is de beprijzing van de risico's. Wat is het nemen van een risico waard? Ook bij de A59 liep men hier tegenaan en in de evaluatie van de A59 wordt aangegeven dat de methodiek van risicobeprijzing bij DBFM contracten in Nederland destijds nog in de kinderschoenen stond. Zowel op het gebied van risicoverdeling als op het gebied van risicobeprijzing zal in de komende jaren verder geïnvesteerd moeten worden in het opbouwen van ervaringsgegevens en kengetallen zodat steeds meer standaardisatie op kan treden.



5 Leren van het Montaigneproject 5.1 Belangrijkste knelpunten In hoofdstuk 4 is aangegeven of verwachtingen zijn bijgesteld en indien dit het geval is wat daarvoor de belangrijkste redenen waren. In dit hoofdstuk worden de knelpunten benoemd die zich in het project hebben voorgedaan. Deze knelpunten dienen als lessen voor de toekomst. In het hoofdstuk wat hierop volgt worden de voorwaarden gesteld waaraan in de toekomst moet worden voldaan om met de knelpunten om te kunnen gaan en zo het volgende DBFM-project een succes te laten worden. Het is opvallend dat de knelpunten in dit project niet liggen in de inhoudelijke sfeer. Hoewel het de eerste keer was dat SCO Lucas te maken heeft gehad met het opstellen van een outputspecificatie, heeft dit uiteindelijk geen problemen opgeleverd. SCO Lucas is erin geslaagd om een outputspecificatie op te stellen waarmee de verschillende consortia uit de voeten konden. Dit was (mede) mogelijk omdat de directeur van het toekomstige Montaigne Lyceum beschikte over een heldere onderwijsvisie. We noemen hier de belangrijkste knelpunten: -

financiering geschiedt binnen traditionele kaders Het ambtelijk oordeel van de gemeente Den Haag over het DBFM-contract zoals dat uiteindelijk is opgeleverd is negatief omdat er vanuit wordt gegaan dat het investeringsbedrag van de gemeenten hoger is dan bij een traditionele aanbesteding het geval zou zijn geweest (zie ook toelichting bij A 2). Bestuurlijk is overigens aangegeven dat als de kwaliteit van de onderwijshuisvesting en daarmee van het onderwijs hierdoor toe neemt, een hogere investering wellicht acceptabel zou zijn (de gemeente is immers ook gebaat bij verhoging van de kwaliteit). Echter dit kan pas over een aantal jaren vastgesteld worden. De ruimte om een financieringssystematiek voor dit DBFM-contract op te zetten is in belangrijke mate bepaald door de systematiek die de gemeente gebruikt voor traditionele aanbestedingen. Het streven van de gemeente naar vergelijkbare financieringssystematiek voor alle trajecten binnen de gemeente heeft er toe geleid dat het in dit traject lastig was om een systematiek te vinden die past bij de aard van het DBFM-contract. Twee voorbeelden waar de traditionele systematiek knelpunten opleverde voor het DBFM4 traject : De gemeente voelt zich gehouden aan een boekhoudkundig systeem waar in de traditionele situatie alleen gedurende de bouw een financiële relatie bestaat tussen de gemeente en de private partij. Daarna is de betreffende huisvesting alleen via afschrijvingen in de boeken terug te vinden. Bij een DBFM-contract blijft de financiële relatie (via SCO-Lucas) gedurende 30 jaar bestaan. Er worden immers 30 jaar lang gebruikersvergoedingen betaald. Het heeft de nodige energie gekost om hier een oplossing voor te vinden.

4

AEF heeft het uiteindelijke B&W-voorstel niet gezien omdat de gemeente hier geen

inzage in heeft gegeven. Dat betekent dat we in deze quick scan geen exacte formuleringen kunnen gebruiken over de uiteindelijke financieringsconstructie zoals die is voorgelegd aan het B&W.



Een ander voorbeeld dat laat zien dat de traditionele kaders knellend kunnen zijn voor een DBFM-contract is de methodiek van renteberekening. In een traditionele situatie wordt door de gemeente de rente berekend op basis van een ‘risicovrije’ lening die door de BNG verstrekt kan worden. De gemeente heeft de rente die bij een dergelijke lening gehanteerd zou worden ook willen gebruiken voor de DBFM-financiering. Alleen in de DBFM-situatie is de private partij verantwoordelijk voor de financiering en niet de gemeente. Private partijen lenen geld onder andere voorwaarden dan de gemeente. De gemeente is van mening dat hierdoor de financiering onnodig duur is geworden. Het kenniscentrum geeft daarover aan dat het belangrijk is een onderscheid te maken tussen het huidige rentepercentage dat door de gemeente wordt gehanteerd en het rentepercentage waarin de risico's van het project tot uitdrukking komen. Zolang de gemeente van mening is dat het rentepercentage dat zij hanteert ook bruikbaar is voor dergelijke innovatieve projecten (waarmee de huidige situatie dus leidend is in plaats van de aard van een project) zal een financiering duurder uitpakken op het moment dat het door een private partij overgenomen wordt. De risico's waren eerder immers niet zichtbaar in het rentepercentage en zijn dat bij een DBFM-contract wel. -

scheiding budgetten staat haaks op levenscyclusgedachte. Een DBFM-contract gaat uit van integratie van onderdelen (D, B, F, M). De bekostiging van een DBFM-contract moet dus ook gericht zijn op een integrale prijs. Op het moment dat de budgetten gescheiden zijn en het opdrachtgeverschap maar bij één van de budgethouders ligt, bemoeilijkt dit de integratie van de onderdelen. Daar komt bij dat de twee budgethouders ook verschillende belangen en voorwaarden stelden in dit proces waardoor de één niet gebaat was bij voordelen van de integratie die bij de ander behaald zouden kunnen worden. Een voorbeeld hiervan is het voorstel van het consortium om bepaalde duurdere toiletten te gebruiken. De bouwkosten nemen hierdoor toe (lasten voor de gemeente) maar de schoonmaakkosten zouden hierdoor goedkoper kunnen worden (lusten SCO Lucas). Echter de gebruikersvergoeding is reeds vastgesteld wat wil zeggen dat de lusten ten gunste van het consortium zullen komen. Het referentiemateriaal op basis waarvan deze vergoeding is vastgesteld bestond bovendien uit ervaringsgegevens uit ' de oude situatie', het is immers de eerste keer dat een DBFM-contract ontwikkeld wordt voor scholen in Nederland. In de toekomst valt te verwachten dat de opdrachtnemer op basis van ervaring met DBFM in kan schatten of andere vergoedingen reëler zijn. Bovendien zal dit voor consortia onderling een concurrerend onderdeel worden.

-

onvoldoende specificatie van de verschillende beweegredenen en motivaties van de publieke partijen Door de verschillende belangen bij de publieke partijen (Afdeling Vastgoed, dienst OCW van de gemeente Den Haag, Projectbureau Ypenburg, SCO Lucas, afdeling Financiën van de gemeente Den Haag) was er zowel tussen de publieke partijen onderling als tussen de publieke en private partijen niet altijd duidelijkheid over het wat en waarom. Het communiceren over de eigen belangen is één. Daarnaast is het minstens zo belangrijk dat het ambitieniveau van de verschillende partijen helder is voor alle deelnemers en dat er op bestuurlijk niveau een gezamenlijk ambitieniveau is vastgelegd. 5.2 Lessen uit eerdere projecten Hoewel het Montaigneproject het eerste DBFM-contract is voor een gebouw in Nederland is de afgelopen jaren wel ervaring opgedaan met DBFM-contracten. Als aanvulling op de lessen uit



de vorige paragraaf wordt hier een aantal lessen genoemd die, ook al leverde dit bij het Montaigenproject wellicht geen directe problemen op, als waarschuwing moeten dienen voor volgende DBFM-projecten: Deze lessen gaan over publiek, privaat en over publiek-privaat

-

-

-

-

Publiek: er is nog onvoldoende kennis en ervaring waardoor er hoge transactiekosten zijn: standaardisatie zou dit voor een deel op kunnen lossen voorspellende instrumenten spelen vaak een rol in de besluitvorming. Maar let op: . het instrument PPC: er liggen aannames aan ten grondslag . het instrument PSC: vooral relevant voor de referentiewaarde in de onderhandelingsfase maar het gaat om moeilijk met elkaar te vergelijken budgetten. Dit kan leiden tot onduidelijkheid of verkeerde verwachtingen Privaat: de investeringskosten voor private partijen zijn nu nog relatief hoog ten opzichte van de thans ingeschatte rendementen; bovendien, hoe meer aanbieders, hoe kleiner de kans om de 5 investeringen terug te verdienen concernfinanciering betekent een belasting op de balans van het private bedrijf waardoor meerdere PPS-projecten voor een concern uiteindelijk onmogelijk worden (het tast het leenvermogen van het bedrijf aan). Er moet goed nagedacht worden over de eisen die gesteld worden aan de garanties van de private partijen. Publiek - privaat: binnen een PPS-contract dient goed geregeld te zijn wie waarvoor verantwoordelijk is en wie welke kosten en risico's draagt. Overhevelen van (te) veel risico's naar de particuliere opdrachtnemers leidt tot een hoog risicoprofiel en uiteindelijk tot een hogere prijs. De opdrachtgever dient van tevoren goed na te denken over de toegevoegde waarde van alle extra ingebouwde zekerheden in relatie tot de beoogde doelstellingen van het project. 5.3 Kennis en competenties Om in de toekomst weer een project als het Montaigneproject te kunnen doen en daarbij om te gaan met de knelpunten / lessen die uit dit project en uit eerdere projecten naar voren zijn gekomen zijn verschillende competenties nodig. Bovendien is specialistische kennis op juridisch, financieel en technisch terrein nodig. Zowel de kennis als de competenties die nodig zijn om een dergelijk complex project te laten slagen zijn in dit project bijna helemaal ingehuurd. De kosten hiervan zijn voor een belangrijk deel door het kenniscentrum gedragen. Indien in de toekomst een gelijke hoeveelheid kennis en ervaring door SCO-Lucas ingehuurd zou moeten worden is dit voor SCO-Lucas onbetaalbaar. Echter bij volgende projecten zal de hoeveelheid benodigde externe kennis reeds afgenomen zijn. Voor de toekomst is het van belang om te weten hoeveel kennis en welke competenties SCOLucas zelf in huis zou moeten hebben en wat ingehuurd zou moeten worden. De afweging ‘inhuren of zelf in huis hebben’ is in eerste instantie een kwestie van geld. Op het moment dat het goedkoper is om kennis in te huren zal de keuze al snel op het inhuren van kennis vallen.

5

Voor een deel kan dit komen doordat de DBFM projecten zich nog in een pilotfase

bevinden.



-

Op het moment dat de kennis het hele jaar door nodig is zal het al snel goedkoper zijn om deze kennis zelf in huis te ontwikkelen. De vraag of SCO-Lucas kennis inhuurt of in huis ontwikkelt hangt dus af van: het aantal toekomstige DBFM-trajecten de kosten van inhuren versus de kosten voor eigen mensen De inschatting voor de hoeveelheid en het type kennis kan op dit moment alleen maar gemaakt worden op basis van de ervaring die is opgedaan met het Montaigne traject. Hoewel de verwachting is dat in de toekomst meer ervaring wordt opgedaan met dergelijke trajecten en er een bepaalde mate van standaardisatie op zal treden, zal zeker op de korte termijn nog veel extra kennis nodig zijn bij de school(besturen), de gemeente en de private partijen. De verwachting van de ingehuurde adviseurs is overigens wel dat bij het volgende project al direct minder kennis ingehuurd zou hoeven worden en dat deze behoefte steeds verder af zal nemen. Bovendien zijn de adviseurs van mening dat de hoeveelheid tijd die besteed moet 6 worden door adviseurs bij volgende projecten minder zal zijn . De gemeente Den Haag is hier niet van overtuigd. In de toekomst heeft SCO-Lucas in ieder geval nodig:

-

specialistische kennis (technisch, juridisch, financieel) gespecialiseerde procesmanager Specialistische kennis 7 In het Montaigneproject is ca. 4 Fte aan extra kennis ingehuurd. Deze specialisten hebben voor een belangrijk deel ook de procesmanagement-rol op zich genomen. In de uiteindelijke situatie waar voldoende ervaring is opgedaan met DBFM ligt het voor de hand om, net als bij een traditionele aanbesteding, voor het hele traject één adviseur in te huren en indien nodig op verschillende momenten in het proces extra specialistische kennis in te huren. Dit veronderstelt wel dat in de eigen organisatie voldoende kennis aanwezig is om de eerste stappen in het proces op technisch, financieel en juridisch gebied te zetten (' basis DBFM kennis op verschillende terreinen'). Het type kennis dat moet worden ingehuurd op verschillende momenten in het traject is echter anders dan bij een traditionele aanbesteding.

6

Daarnaast geeft een adviseur aan bij volgende projecten bereid te zijn een vaste prijs af

te spreken voor de diensten gedurende het gehele traject.Deze prijs zal veel lager zijn dan voor het Montaigneproject het geval was. 7

financieel een (kleine) fte, technisch een fte, juridisch een ruime fte -1,5 fte en extra

ondersteuning van SCO-Lucas van ca. 0,4 fte



Schema 3: benodigde kennis in traditionele situatie en in een DBFM-situatie

Traditioneel

Type kennis

Plan van Eisen

T+F+J

DBFM

Type kennis

Outputspecificatie

T+F

8

T= technisch

Voorlopig ontwerp

T

Definitief ontwerp

T

Aanbesteding

T+ F + J

Biedingen

T+F+J

F= financieel J= juridisch

Selectieproces

T+F+J

Contract

J+F

Bij een traditionele aanbesteding is de technische kennis de constante factor in het traject. Daar waar nodig kan specifieke extra kennis ingehuurd worden (financieel en juridisch). Schema 3 is vooral een schema met theoretische waarde aan de hand waarvan discussie plaats kan vinden over de verschillende deskundigheden die nodig zijn tijdens verschillende fasen van het DBFMtraject. Over de invulling van het schema (de inzet van kennis in verschillenden fasen) lopen de meningen uiteen. In dit schema wordt ervan uitgegaan dat in de DBFM - situatie juist de financiële kennis de constante factor is. Overigens betekent dit schema niet dat de huidige financiële of juist de huidige technische adviseurs gedurende het hele proces ingehuurd zouden moeten worden. Er zou ook een nieuw soort adviseur kunnen ontstaan die meer dan in een traditionele situatie, ‘allround’ kennis heeft en daar waar nodig extra inhuurt.

-

-

-

Samengevat betekent dit ten aanzien van specialistische kennis het volgende: binnen SCO-Lucas zal een basis kennis ontwikkeld moeten worden ten aanzien van de juridische, financiële en technische aspecten van een DBFM-traject. Dit betekent een aanvulling op de huidige taken van de specialisten die reeds in huis zijn. gedurende een DBFM-traject zal constant een hoog niveau van specialistische financiële kennis aanwezig moeten zijn. Afhankelijk van de frequentie van DBFM wordt deze ingehuurd of wordt deze specialiteit in huis ontwikkeld de (financieel) specialist wordt aangestuurd door de gespecialiseerde procesmanager en weet wanneer extra juridische en technische kennis in huis te moeten halen. Gespecialiseerde procesmanager Binnen SCO-Lucas zal een gespecialiseerde procesmanager nodig zijn die in staat is het project aan te sturen en daar waar nodig (bijvoorbeeld gedurende de contractonderhandelingen) extra specialistische kennis in te huren. Naast specifieke kennis vraagt het trekken van een dergelijk project van een schoolbestuur bepaalde competenties die anders zijn dan de competenties die nodig zijn bij een traditionele aanbesteding.

-

Deze procesmanager dient in ieder geval over de volgende competenties te beschikken: in staat om bestuurlijke ambities te vertalen naar de praktijk 8

In dit schema komt elk onderdeel van het proces slechts een keer voor. In de praktijk

kan de stap ' biedingen' en ' selectieproces' (waar de onderhandelingen onderdeel vanuit maken) vaker voorkomen.



-

-

in staat ambtelijke en bestuurlijke niveaus met elkaar te verbinden voldoende gezaghebbend om verschillende betrokkenen aan te kunnen sturen in staat om verbindingen te leggen tussen publiek – publiek en tussen publiek – privaat voldoende specialistische kennis om op hoofdlijnen het proces te kunnen sturen En voert de volgende taken uit: vastleggen bestuurlijke ambities publieke partijen waarborgen materiedeskundigheid (bepalen wanneer welke kennis nodig is) ‘aansturen’ van alle bij het project betrokken ambtenaren (vergunningenmanagement; communicatie; contractmanagement) gezamenlijke start van het project initiëren door werkbijeenkomst(en) publieke partijen te beleggen (goede afspraken over rollen, taken bevoegdheden, verantwoordelijkheid) monitoring van het project (worden ambities gehaald, willen alle partijen nog dezelfde dingen?) aansturen specialisten (en waar nodig inhuren) Indien SCO-Lucas de ambitie heeft in de toekomst meer dan incidenteel aan de slag te gaan met DBFM-trajecten loont het om een procesmanager in huis te hebben. Op het moment dat SCO-Lucas alleen incidenteel gebruik wil maken van een DBFM-contract kan een dergelijke procesmanager beter ingehuurd worden. Ten tijde van het aanbestedingsproject zal deze procesmanager meer dan fulltime met het project bezig moeten kunnen zijn (gedurende 1,5 jaar). Dat betekent dat de gebruikelijke werkzaamheden overgenomen moeten worden door een andere medewerker binnen de organisatie. Zeker in het begin is een belangrijke extra taak van de procesmanager bovendien het verankeren van de kennis in de eigen organisatie.



6 Voorwaarden DBFM voor scholenbouw in de toekomst 6.1 Voorwaarden Een DBFM-contract is niet in alle situaties een geschikte vorm. Zowel de totale omvang van het project (netto contante waarde) als de betrokken partijen zijn bepalend voor de mogelijkheid tot het creëren van meerwaarde met een DBFM-contract. DBFM kost tijd en energie en dit moet opwegen tegen de te behalen meerwaarde. Er is in Nederland (nog) geen betrouwbare minimale omvang bepaald voor een DBFM- contract. In het Verenigd Koninkrijk spreekt men van een ondergrens van 20 mln pond (netto contante waarde). Gezien de biedingskosten van private partijen die worden ingeschat op de 1 tot 2 mln euro wordt door Nederlandse partijen 9 wel een minimale omvang van 'tientallen miljoenen euro's' genoemd . In het geval van scholenbouw moet bovendien bepaald worden of en zo ja in welke mate de publieke partijen gezamenlijk de maatschappelijke meerwaarde wensen te bereiken en wat men daarvoor over heeft (wat mag verbetering van onderwijskwaliteit kosten?). De knelpunten uit het Montaigneproject en de lessen die te trekken zijn uit eerdere PPSprojecten leiden tot een aantal voorwaarden waaraan voldaan moet worden om DBFM in de toekomst succesvol toe te kunnen passen bij scholenbouw. Onderstaand schema is een samenvatting van de lessen en knelpunten uit hoofdstuk 5 en de voorwaarden voor de toekomst die daaraan gekoppeld kunnen worden en worden beschreven in dit hoofdstuk. Knelpunt of les om rekening mee te houden Onderwijskundig

Voorwaarde voor de toekomst

Toelichting

Inhoudelijke aspecten vertalen in contract Sturing / partners

Heldere onderwijskundige visie

1

Onvoldoende specificatie belangen en motivaties

-

Communicatie publiek – publiek en publiek – privaat

-

2, 3, 4 duidelijk opdrachtgeverschap zwaar ambtelijk en bestuurlijk commitment bij partijen sterke trekker die in staat is verbindingen te leggen

Financieel; publiek Financiering geschiedt binnen traditionele kaders Scheiding budgetten versus levenscyclusgedachte

-

ontwikkelen van nieuwe werkwijzen flexibiliteit en lef zoeken naar de optimale scope van het project

9

5, 6, 7

OC&C strategy consultants, Samen werken aan de weg, raamwerk voor publiek-private

samenwerking in wegeninfrastructuur, april 2002.



Voorspellende instrumenten

Explicitering verwachtingen (gezamenlijk ambitieniveau)

2, 3

Financieel; privaat Hoge transactiekosten bij publieke Standaardisatie / verdere ontwikkeling en private partijen Garantiestellingen private partijen Standaardisatie/ nieuwe oplossingen en risicoverdeling

8 8

1. heldere onderwijskundige visie Een school moet in staat zijn om een onderwijskundige visie te formuleren op basis waarvan een outputspecificatie gemaakt kan worden. De grote meerwaarde van een DBFM in scholenbouw is dan gelegen in het verhogen van de onderwijskwaliteit.

-

2. duidelijk opdrachtgeverschap overeenstemming tussen publieke partijen (gezamenlijk ambitieniveau en één stem) heldere afspraken over budgetten, verwachtingen en verantwoordelijkheden ruimte binnen traditionele procedures In de toekomst zal met name tussen de publieke partijen een veel grotere mate van overeenstemming bereikt moeten worden. Net zoals de private partijen zich verenigen in een consortium, zullen ook de publieke partijen zich moeten laten vertegenwoordigen door één publieke stem. Dat betekent dat er op zijn minst bij elke publieke organisatie één coördinator (projectleider) is die verantwoordelijk is voor de afstemming (ambtelijk en bestuurlijk) binnen de eigen organisatie. Uiteraard kan ook één van de deelnemende partijen deze rol op zich nemen maar deze gaat beduidend verder dan het huidige opdrachtgeverschap. De private partijen zouden zelfs zo ver kunnen gaan dat ze dit als eis stellen voor deelname aan een aanbestedingstraject. Ook een schoolbestuur zou zichzelf de vraag moeten stellen, vóór met een DBFM-traject te starten, of het mogelijk zal zijn tot deze overeenstemming te komen met de andere publieke partijen. Als dit niet het geval is, is dit een voorbode voor onduidelijkheden tijdens het proces. 3. zwaar ambtelijk en bestuurlijk commitment bij partijen De betrokkenen moeten achter het project staan, bereid zijn grenzen op te zoeken en flexibel met procedures om te gaan. Dit is alleen mogelijk op het moment dat het project van het begin tot het eind gesteund wordt op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau. Dit moet ook resulteren in een gezamenlijk ambitieniveau. De uitvoerders, en met name de coördinatoren van de publieke organisaties moeten hier op terug kunnen vallen en hun bestuurders en elkaar hier ook op kunnen aanspreken. Op die manier worden de ambtelijke en de bestuurlijke niveaus met elkaar verbonden en ontstaat er een gezamenlijke ambitie waar men elkaar ook op kan aanspreken.



4. sterke trekker van het project die in staat is verbindingen te leggen Dergelijke projecten staan of vallen met goede mensen die verbindingen kunnen leggen en vertrouwen kunnen wekken naar de vele betrokken partijen. In het geval van Montaigne werden dergelijke mensen ingehuurd. Afhankelijk van de ambities van de verschillende partijen zal deze persoon weer ingehuurd worden of in huis aanwezig dienen te zijn (zie hierover ook 5.3). 5. ontwikkelen van nieuwe werkwijzen DBFM is een andere manier van werken dan een traditionele aanbesteding. Dat betekent dat om dit ook te laten slagen er nieuwe kaders nodig zijn waarbinnen dergelijke projecten uitgevoerd kunnen worden. Op verschillende niveaus zijn nieuwe instrumenten nodig (regelgeving, financiering, vaststellen vergoedingen et cetera). Het ministerie van OCW, dat slechts marginaal bij deze pilot betrokken is geweest (ondertekening van de procesovereenkomst) zou een rol kunnen spelen in het faciliteren en het geven van ruimte binnen de bestaande regelgeving voor onderwijshuisvesting. Bijvoorbeeld door in de huidige regelgeving ruimte te maken voor experimenten waardoor een gemeente, met verwijzing naar de experimenteerruimte, af kan wijken van de normen voor onderwijshuisvesting zoals die zijn vastgelegd in de regelgeving. 6. flexibiliteit en lef Een DBFM-project is iets nieuws. Daarvoor is ruimte, flexibiliteit en lef nodig. Overigens is een gezamenlijk ambitieniveau een voorwaarde om op de juiste momenten flexibiliteit en lef te kunnen tonen. 7. zoek naar de optimale scope van het project Het verbreden van de scope van het project biedt ruimte om ook andere functies toe te voegen en daarmee andere partijen deel te laten nemen aan het project (met de bijbehorende financiële opbrengsten). Uiteraard moet gezocht worden naar de goede balans tussen publieke en private belangen en moet men uitkijken dat het niet te complex wordt. 8. Standaardisatie en nieuwe ontwikkelingen Het is van belang de kennis en leerervaringen die met dit project zijn opgedaan breed te verspreiden. Ook sectoren buiten het onderwijs kunnen hier profijt van hebben. Dit kan door het opstellen van handboeken. Daarvoor zal ook denkkracht georganiseerd moeten worden waardoor het concept verder uitgewerkt kan worden. Pas dan kunnen er echt innovaties tot stand komen. Het ontwikkelen van de standaarden (contracten, outputspecificaties, risicoverdelingen) is van belang omdat het DBFM breder toegankelijk maakt. Hoge (advies)kosten kunnen daardoor immers afnemen. Het is wel van belang dat helder blijft dat DBFM niet voor alle situaties geschikt of wenselijk is. De kracht van nieuwe methoden is dat ze naast bestaande methoden kunnen bestaan en dat er gedifferentieerd kan worden in de aanpak. Op het moment dat DBFM 'de nieuwe en enige standaard' wordt waarbij verschillende partijen alleen volgens handboeken gaan werken wordt niet het optimale uit een andere manier van werken gehaald en bestaat het risico dat DBFM al snel ook een knellend korset wordt



Bij het ontwikkelen van nieuwe kennis hoort nadrukkelijk ook het opzetten van een systematiek van risicobeprijzing en -verdeling en het ontwikkelen van een optimale financieringssystematiek



Bijlage 1: Gesprekspartners

naam Mark Alkema Jan Bartelds Anton van Dam Pierre Heijnen

Peter in 't Veld Aldo de Vries Jaap Koster Diana Vendrig Pieter van Marken Janko Lindenbergh Leo Frissen Liesbeth Wieland Piet Post Jaap Westbroek

functie jurist, afdeling Vastgoed, Dienst OCW hoofd Onderwijshuisvesting Dienst OCW directeur Beleid en Vastgoed, Dienst OCW wethouder van Onderwijs, Sociale zaken, Werkgelegenheid en Integratie controller Cultuur, Sport en Vastgoed, Dienst OCW technisch adviseur juridisch adviseur beleidsmedewerker beleidsmedewerker financieel adviseur juridisch adviseur projectleider rector Montaigne lyceum Nootdorp hoofd scholengemeentschap Esloo


instelling Gemeente Den Haag Gemeente Den Haag Gemeente Den Haag Gemeente Den Haag

Gemeente Den Haag Grontmij Houthoff Buruma Kenniscentrum PPS Kenniscentrum PPS PriceWaterhouseCoopers SCO Lucas SCO Lucas SCO Lucas SCO Lucas


Bijlage 2: Checklist voor bestuurders

Het kenniscentrum PPS van het ministerie van Financiën heeft in april 2003 een afwegingskader ontwikkeld op basis waarvan gekozen kan worden voor verschillende uitvoeringsvarianten bij scholenbouw. Dit kader gaat uit van differentiatie (een andere variant voor een andere situatie) van methoden en zou eigenlijk het startpunt moeten zijn voor bestuurders op het moment dat besloten wordt tot scholenbouw. Het afwegingskader is hier bijgevoegd. Het afwegingskader bestaat uit een beslisboom en een aantal onderliggende checklists. De checklists zijn na te lezen in het rapport ' Afwegingskader uitvoeringsvariaten scholenbouw, April 2003'

Beslisboom

1. Is aan de startcriteria voldaan? -Nut en noodzaak staan vast? -Financieel haalbaar? - Concept uitgewerkt? ja 2. Zou u de kwaliteit van uw huisvesting willen verbeteren door een andere uitvoeringsvariant toe te passen?

ja

nee

3. Heeft u voldoende ervaring, tijd en capaciteit voor het uitwerken van een nieuwe uitvoeringsvariant?

ja

5. Zijn gemeente en schoolbestuur beide bereid de betreffende geldstromen te bundelen? nee

nee

12. Levert bundeling van bouw en ontwerp voordelen op? -meerwaarde per saldo positief? -Kunnen deze activiteiten wel gebundeld worden? ja

nee nee

bouwkosten variant

nee

13. Levert aparte, gebundelde aanbesteding van (een deel van de) facilitaire dienstverlening voordelen op?

nee

10: Wilt u deze activiteiten wel gebundeld aanbesteden?

ja

ja

9. Is die meerwaarde per saldo positief?

6A. Is de behoefte aan huisvesting tijdelijk of aflopend?

ja

6B: Kan (een deel van) de huisvesting op termijn voor andere doeleinden gebruikt worden?

nee

ja

7. Is de schaalgrootte van het verwachte contract voldoende

6C: Levert het kostenvoordelen op door nu al rekening te houden met gebruik na de onderwijsperiode?

ja

8. Inventarisatie: welke bundeling van activiteiten kan meerwaarde opleveren?

nee

nee

ja

Ga naar vraag 12

traditionele variant

ja

nee

nee

nee

4. Kunt en wilt u zich ook financieel voor langere tijd vastleggen?

Schoolwoning variant

ja 11. Levert opname van alternatieve aanwending in het contract nog additionele voordelen op?

ja

DBFM-plus met alternatieve aanwending

LEGENDA criterium

nee

ja

variant

Maincontracting uitbreiding

Ga door met de volgende vraag

DBFM plusvariant

Afwegingskader uitvoeringsvarianten scholenbouw | 2 april 2003 |



Op het moment dat uit bovenstaande beslisboom blijkt dat DBFM wellicht de meest geschikte variant zou kunnen zijn zal vervolgens aan een aantal voorwaarden voldaan moeten worden. Deze voorwaarden zijn in hoofdstuk 6 beschreven. In deze bijlage zijn deze voorwaarden in de vorm van een checklist bijgevoegd. Onderstaande vragen dienen (bijv. door een schoolbestuur) positief beantwoord te worden alvorens te beginnen met het DBFM-traject. Vraag

OK?

Onderwijskundig (voorwaarde 1) 1. Is de onderwijskundige (lange termijn) visie of het onderwijskundig concept van de school bij start van het PPS-traject helder? 2 Kan dit concept vertaald worden in concrete output (wenselijke functies): - is de onderwijsvisie helder en gespecificeerd genoeg? - is er binnen de school voldoende kwaliteit om de slag naar outputspecificatie te maken? Struring/ partners (zie voorwaarden 2,3,4 en 7) 3. Is er duidelijkheid over alle publieke betrokkenen? 4. Is er wederzijdse helderheid over de verwachtingen, budgetten en voorwaarden van alle publieke partijen? 5. Is dit vastgelegd in een gezamenlijk ambitieniveau? 6. Is het gezamenlijk ambitieniveau verenigbaar in 1 standpunt/ positie naar de private partij(en)? 7. Is er per publieke partij één coördinator die aanspreekbaar is op en verantwoordelijk voor het handelen van de eigen organisatie? 8. Is er voor het gehele project één krachtige projectleider die in staat is verbindingen te leggen (tussen partijen en tussen ambtelijk en bestuurlijk niveau)?



Is deze projectleider binnen SCO-Lucas beschikbaar? Zo niet, is er budget om deze projectleider in te huren (in ieder geval 6 maanden fulltime)? 9. Is er nagedacht over het betrekken van meerdere partners bij de ontwikkeling van het gebouw? Financieel (zie voorwaarden 5,6 en 8) 10. Is het beschikbaar gestelde budget toereikend, is voldoende nagedacht over de financiële haalbaarheid van het project? 11. Zijn er duidelijke afspraken gemaakt over de (overheveling van) budgetten in relatie tot het opdrachtgeverschap? 12. Bestaan er mogelijkheden tot flexibiliteit in de financieringssystematiek (afwijken van traditionele systematiek)? 13 Is de overheid (gemeente en/of ministerie van OCW) bestuurlijk en ambtelijk bereid tot flexibiliteit en denken in oplossingen? Kennis en competenties (zie 5.3) 14. Is er bij de verschillende partners capaciteit en kwaliteit om aan het project deel te nemen: - specialistische kennis - coördinator Kunnen deze mensen vrijgemaakt worden om aan het project deel te nemen? Als dit niet het geval is, is er dan budget om deze capaciteit en of kwaliteit in te huren? NB beduidend meer dan bij een traditionele aanbesteding 15. Kan er gebruik gemaakt worden van kennis/contracten/specificaties uit eerdere projecten?


Quick scan Montaigneproject

Recommend Documents