PVK STUDIES4 MARKTWERKING EN VERPLICHTSTELLING IN DE PENSIOENSECTOR

PVK STUDIES 4 MARKTWERKING EN VERPLICHTSTELLING IN DE PENSIOENSECTOR

R.C.L. Bakker R. van Dam

pvk studies

Marktwerking en verplichtstelling in de pensioensector mei 1995

R.C.L. Bakker directeur Afdeling Onderzoek en Advies en

R. van Dam directeur Afdeling Toezicht Pensioenfondsen

4

Hoewel bij deze uitgave de uiterste zorg is nagestreefd, kan voor de afwezigheid van eventuele (druk-)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden auteur(s), redacteur(en) en Pensioen- & Verzekeringskamer deswege geen aansprakelijkheid. Met deze uitgave wordt beoogd een kennismatige bijdrage te leveren aan de kruispuntfunctie die de Pensioen- & Verzekeringskamer sinds haar verzelfstandi- ging ten doel heeft. Deze uitgave beoogt niet het bekendmaken van beleid of standpunten van de Pensioen- & Verzekeringskamer. De tekst geeft de persoonlijke opvattingen van de auteur weer, ook waar verwezen wordt naar beleid of standpunten van de Pensioen- & Verzekeringskamer.

ISBN 90-75482-04-3

© 1995, Stichting Pensioen- & Verzekeringskamer, Apeldoorn

Gebruik van gegevens uit deze publikatie is toegestaan, mits de bron duidelijk wordt vermeld. Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Pensioen- & Verzekeringskamer.

Voor zover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grond van artikel 16b Auteurswet 1912 jo het Besluit van 20 juni 1974, Stb. 351, zoals gewijzigd bij het Besluit van 23 augustus 1985, Stb. 471, en artikel 17 Auteurswet 1912, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (postbus 882, 1180 AW Amstelveen). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet 1912) dient men zich tot de Pensioen- & Verzekeringskamer te wenden.

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the written permission of the Pensioen- & Verzekeringskamer.

pvk studies 4

Inhoud Samenvatting

5

1

Inleiding

12

2

De pensioensector

14

3

Vier kritiekpunten op de pensioensector

21

4

Level playing field en toezicht

38

5

Beroepspensioenfondsen

44

Marktwerking en verplichtstelling in de pensioensector

3

pvk studies 4

4


pvk studies 4

Samenvatting Wanneer gesproken wordt over marktwerking in de pensioensector, wordt primair gedoeld op de nadelen van de verplichting voor werkgevers hun werknemers deel te laten nemen aan een bedrijfspensioenfonds. Daarnaast is er de verplichting voor werknemers om deel te nemen aan een eventuele ondernemingspensioenregeling van de werkgever. De pensioensector heeft steeds weer opnieuw moeten inspelen op de groei van de welvaart, op de emancipatie van de vrouw, op het veranderende aanbod op de arbeidsmarkt en op demografisch ontwikkelingen als veroudering en gezinsverdunning. Wezenlijk daarbij is geweest dat de pensioensector daartoe in staat is gebleken door onder andere het bestaan van de uit deze verplichtstellingen voortvloeiende solidariteit. Bedacht moet daarbij worden dat het pensioensysteem in Nederland stap voor stap is gegroeid tot een systeem waar internationaal veel waardering voor is. Het is daarom niet zonder risico als slechts één element, de marktwerking, van het huidige pensioensysteem kritisch wordt bezien zonder de directe en indirecte gevolgen in de gaten te 1 houden .

Daarmee zij niet gezegd dat er niets gedaan zou moeten worden. Maar een huidig systeem dat geleidelijk is ontstaan en waarvan de klaarblijkelijke huidige nadelen voor de samenleving toch niet zo groot lijken dat er onverwijld moeten worden ingegrepen, vraagt eerder om geleidelijke 2 aanpassingen dan om bomkraters .

Deze nota begint met een schematisch sectoroverzicht, teneinde te kunnen beoordelen welke aanpassingen in de Nederlandse pensioensector wenselijk of noodzakelijk zijn. Doel van dit overzicht is toe te lichten waar in het huidige pensioenstelsel wel en waar niet sprake is van marktwerking. Daarbij wordt ingegaan op de verplichtstelling. Om de voordelen van meer 1

2

“De ordeningsprincipes zijn hecht verankerd in onze politieke en bestuurlijke cultuur en hebben hun weerslag in vele instituties gevonden die elkaar onderling versterken. Je kunt er een tegel uitlichten. Maar elders wordt weer snel een tegel gelegd.”, aldus F. van Waarden. In ESB, 18 januari 1995, blz. 57. De ontwikkelingen in de markt van ziektekostenverzekeringen is een leerzaam voorbeeld over hoe het niet moet. Zie voor een kernachtige samenvatting: A.J. Vermaat: Onverzekerbaarheid: een groeiend probleem. ESB, 22 februari 1995, blz. 180-181.


5

pvk studies 4

marktwerking te adstrueren, zijn in het tweede deel van deze notitie vier veel gehoorde nadelen van het huidige stelsel bij de horens gevat. Zoals in de adviesaanvraag aangegeven, zijn daarbij in beginsel alle institutionele factoren betrokken. De nadelen gaan respectievelijk over het pensioenproduct, de prijs van het pensioenproduct, de werking van de pensioensector en de betekenis van de pensioensector in de economie. Een beoordeling van genoemde nadelen geeft een basis voor een samenhangend advies over de optimale graad van marktwerking in de pensioensector. Het derde deel van deze nota behandelt enkele toezichtsaspecten en wettelijke voorschriften die de marktposities van verzekeraars en pensioenfondsen kunnen beïnvloeden. In het vierde deel wordt kort ingegaan op de positie van verplichtgestelde beroepspensioenfondsen. Puntsgewijs komt de Pensioen- & Verzekeringskamer tot de volgende bevindingen en aanbevelingen: (1)

Afgedwongen solidariteit; algemeen

De Pensioen- & Verzekeringskamer vindt een voortzetting wenselijk van het beleid solidariteit binnen pensioenregelingen door wettelijke maatregelen te kunnen blijven afdwingen als de sociale partners binnen de bedrijfstak of de onderneming dat noodzakelijk achten. Het is daarbij primair de verantwoordelijkheid van sociale partners te bepalen of die solidariteit zich moet beperken tot solidariteit tussen individuen dan wel zich ook uit moet strekken tot solidariteit tussen ondernemingen binnen een (deel van een) bedrijfstak. (2)

Afgedwongen solidariteit; verplichtstelling

De Pensioen- & Verzekeringskamer acht de economische en maatschappelijke betekenis van met name de Wet betreffende verplichte deelneming in een bedrijfspensioenfonds nog steeds actueel. Zelfs is denkbaar dat, ter voorkoming van ‘witte en grijze vlekken’ het door de verplichtstelling bestreken terrein wordt uitgebreid. In bepaalde gevallen wordt door ondernemingen op grond van overwegingen, die niet primair stoelen op het behalen van een voordeel door zich te onttrekken aan solidariteit, verzocht om dispensatie van de verplichte deelneming van hun werknemers in een bedrijfspensioenfonds. In die gevallen zou een bedrijfspensioenfonds eerder dan thans het geval is, verplicht moeten zijn die vrijstelling te verlenen.

6


pvk studies 4

Daarbij zou een marginale toets op de gelijkwaardigheid moeten volstaan. Door een bedrijfspensioenfonds zou daarbij van de uittredende onderneming een reële vergoeding gevraagd kunnen worden voor het verzekeringstechnisch nadeel dat voor het bedrijfspensioenfonds aan de uittreding verbonden is. (3)

Beperking van de solidariteit

De mate waarin de sociale partners, gesteund door wettelijke maatregelen, solidariteit afdwingen kan worden beperkt. Bij die beperking kan worden gedacht aan een maximum pensioenniveau waarvoor de verplichtstelling geldt, of aan een beperking van de verplicht te stellen pensioensoorten. Overigens dient die beperking niet op ad hoc basis te geschieden, maar op basis van duidelijke, openbaar gemaakte, uitgangspunten. Deze beperking van de solidariteit geldt uitsluitend voor de verplichte deelneming in de regeling van de bedrijfspensioenfondsen. In de huidige situatie heeft de overheid geen bemoeienis met de mate van solidariteit die binnen een onderneming wordt gewenst. De bestaande vrijheid op ondernemingsniveau dient gehandhaafd te blijven. (4)

Flexibiliteit

De pensioenfondsen en vooral de bedrijfspensioenfondsen maken tot op heden maar beperkt gebruik van de mogelijkheden van flexibilisering die de huidige PSW in ruime mate toestaat. Meer flexibiliteit bij de toezegging is aanbevelenswaardig. De eerste ervaringen bij ondernemingspensioenfondsen verdienen nadere bestudering. Hierbij is verder aanbevelenswaardig dat er duidelijkheid is (komt) welke mate van flexibilisering past (passend gemaakt kan worden) binnen het fiscale pensioenbegrip. (5)

Prijsbewustzijn

Bij de prijsbeheersing die wordt beoogd met de marktwerking kunnen ook andere maatregelen om het prijsbewustzijn te vergroten een belangrijke rol vervullen. Sociale partners worden prijsbewuster als duidelijk is welke pensioenkosten aan bepaalde beslissingen zoals (algemene) salarisverhogingen verbonden zijn. In verband daarmee zouden financieringssystemen waarbij iedere toeneming van de pensioenkosten over (vele) jaren wordt uitgesmeerd en/of per jaar gemaximeerd, nog eens kritisch moeten worden bezien. Daarnaast


7

pvk studies 4

handelen werknemers waarschijnlijk prijsbewuster (zodra uitbreidingen van de pensioentoezegging in discussie komen) naarmate zij zelf een hogere bijdrage in de benodigde pensioenpremie moeten leveren. (6)

Marktwerking

Een mogelijk gevolg van een lager niveau van de afgedwongen solidariteit – zie onder punt (3) – zal zijn dat de markt voor vrije besparingen vanaf dat niveau zal worden vergroot voor alle partijen. De Pensioen- & Verzekeringskamer acht dat een goede zaak. In concurrentie is welvaartstheoretisch de optimaliteit op het gebied van besparingen eerder bereikbaar dan via een star systeem van institutionele regelgeving, dat inherent is aan een financiering op basis van verplichte solidariteit. Naar de mening van de Pensioen- & Verzekeringskamer is niet alleen de concurrentie tussen pensioenfondsen en verzekeraars reeds aanwezig. Ook onderling vinden tussen pensioenfondsen steeds verder gaande rendementsvergelijkingen plaats die zekere concurrentiekenmerken in zich dragen. Op onderdelen gaat de drang tot kostenmatiging al zover dat vanuit een toezichtsperspectief enige zorg groeit over de vraag of de concurrentie niet aan het doorslaan is. Vooral de ontwikkelingen aan beleggingszijde, waar pensioenfondsen, gelet op de door hen aangegane bovennominale verplichtingen vanwege kostendruk aanzienlijk agressiever te werk gaan dan verzekeraars, noopt de Pensioen- & Verzekeringskamer tot nadere bezinning. (7)

Doorzichtigheid

Méér inzichtelijkheid via toegankelijke ‘checks & balances’, zoals kencijfers over dekkingsgraad, apparaatskosten, premie-inkomsten en beleggingsopbrengsten over de Nederlandse pensioensector is wenselijk. Door de sector wordt al serieus aan meer inzichtelijkheid gewerkt, getuige de instelling van een pensioenombudsman, het onlangs verschenen rapport van de projectgroep Voorlichting & Pensioenen en het PNOP (Project Niet Opgevraagde Pensioenen). Het gebruik van de reeds bestaande mogelijkheden zou nog meer gestimuleerd kunnen worden. De deelnemers aan een pensioenregeling hebben overigens nog steeds geen afdwingbaar recht op inzage in de jaarstukken van hun pensioenfonds. Ook maatschappelijk en economisch gezien is inzichtelijkheid van de pensioensector gewenst. De Pensioen- & Verzekeringskamer beveelt aan dat pensioenfondsen gaan vallen onder de

8


pvk studies 4

verplichting tot het uitbrengen van een jaarrekening als bedoeld in titel 9, boek 2 BW. Daarbij zou een uitzondering gemaakt moeten worden voor de kleinere ondernemingspensioenfondsen. Gezien de verslagstaten die jaarlijks bij de Pensioen- & Verzekeringskamer moeten worden ingediend en het feit dat een aantal grote(re) pensioenfondsen al een jaarrekening uitbrengt, zijn er waarschijnlijk slechts beperkte uitvoeringsobstakels om dit punt op redelijk korte termijn te realiseren. (8)

Onderbesteding

De huidige demografische structuur en het in Nederland relatief overwegende systeem van kapitaaldekking maken het wenselijk en begrijpelijk en wenselijk dat er in Nederland veel gespaard wordt voor pensioenen. De sinds 1980 in Nederland bestaande en weer toenemende onderbesteding wordt wel eens in verband gebracht met het pensioencomplex. Naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer is hier geen sprake van een oorzakelijk verband. Landen die de vergrijzing op omslagfinanciering tegemoet gaan, hebben meer reden tot zorg. (9)

Empirisch onderzoek

Zoals gezegd is naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer geen dringende noodzaak aanwezig het huidige pensioensysteem fundamenteel te veranderen. Maar dit neemt niet weg dat er binnen de huidige systematiek een aantal veranderingen wenselijk lijken. Er zal daarom onderzoek gedaan moeten worden op met name twee aandachtsterreinen. De eerste is dat meer duidelijkheid moet komen of de samenleving de huidige pensioensystematiek wel zo knellend ervaart als soms wordt gesuggereerd. Wensen op het gebied van flexibilisering en van individualisering zullen nader in kaart moeten worden gebracht. Een tweede onderzoek zou moeten inventariseren wat de bedrijfseconomische en macro-economische kosten en opbrengsten zijn van het huidige pensioensysteem en de verwachte kosten en opbrengsten van fundamentele veranderingen daarin. Recente buitenlandse ervaringen moeten hierbij uitdrukkelijk worden betrokken. Gegevens waarover de Pensioen- & Verzekeringskamer beschikt – gegevens die aangeleverd zijn door de instellingen zelf – indiceren dat het prijsverhogend effect van méér marktwerking, flexibilisering en individualisering aanzienlijk kan zijn. Een genuanceerde beoordeling kan echter niet zonder daarbij de ‘opbrengsten’ te betrekken in termen van macro-economische


9

pvk studies 4

doelmatigheid en van de waardering van méér individuele keuzevrijheid. (10) Toezicht en concurrentie Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat er in de praktijk slechts beperkte verschillen in toezicht zijn op pensioenfondsen en verzekeraars. De (bestaande) marktwerking wordt tussen beide partijen daardoor niet wezenlijk gehinderd. Bij een eventuele herschikking van taken en bevoegdheden van pensioenfondsen en verzekeraars moet echter wel rekening worden gehouden met de Europese regelgeving voor verzekeraars. De Pensioen- & Verzekeringskamer zal overigens (analoog aan de actuariële principes leven) naar verwachting dit jaar ook tot nadere formalisering komen van de eisen die gesteld worden aan de berekening van de voorzieningen van pensioenverplichtingen door de zgn. actuariële principes voor pensioenfondsen. Daarmee worden de toezichtskaders nog eens duidelijk geschetst. (11) Beroepspensioenfondsen Beroepspensioenfondsen nemen in Nederland een aparte plaats in ten opzichte van verplicht gestelde bedrijfspensioenfondsen. Zo is enerzijds het aantal solidariteitselementen in de bestaande beroepspensioenregelingen geringer dan bij de bedrijfspensioenfondsen. Bij de totstandkoming van een beroepspensioenregeling speelden bovendien fiscale motieven een belangrijke rol. Sinds de Brede Herwaardering is het fiscale aspect in betekenis verminderd. Anderzijds is er, gesteund door de wet, vaker sprake van vrijheid bij de keuze van het uitvoeringsorgaan, waardoor al een stuk marktwerking is ingebouwd. De verplichtstelling van beroepspensioenfondsen verdient naar de mening van de Pensioen- & Verzekeringskamer dan ook een afzonderlijke studie. (12) Overgangsregeling Alle gedane suggesties om tot een bijstelling van het bestaande pensioenstelsel te komen moeten nader worden uitgewerkt. Zij zullen echter vaak zodanige (neven)effecten hebben dat een reële overgangsperiode noodzakelijk is.

10


pvk studies 4

Tenslotte Het huidige Nederlandse pensioensysteem is een resultaat van een aantal heldere politieke uitgangspunten met name uit de jaren vijftig op het gebied van solidariteit, sociale zekerheid en marktafbakening. De ervaringen sindsdien hebben een pensioensector laten ontstaan waarvoor weliswaar veel (internationale) waardering is, maar die ook intussen enige bijstelling behoeft. De Pensioen- & Verzekeringskamer is van mening dat de welvaartsgroei en de creatie van werkgelegenheid niet wordt bedreigd door het huidige pensioensysteem. Verder ervaart de samenleving mogelijk niet alle nadelen van de huidige pensioensystematiek die wel eens gesuggereerd worden. Daarbij komt dat de onzekerheid over de betaalbaarheid van de AOW naar de mening van de Pensioen- & Verzekeringskamer een zwaar argument is om nog maar even te wachten met een stevige terugdringing van de solidariteit in de tweede pensioenlaag. Naast de veranderingen die naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer nu al wenselijk zijn, is toch niet uit te sluiten dat op termijn een meer drastische verandering in de pensioensector economisch en maatschappelijk noodzakelijk is. Meer concurrentie door afschaffing van de verplichtstelling kan zo’n verandering zijn. Maar het is ook een onomkeerbare verandering. Vanuit een strategisch oogpunt wordt ook daarom aanbevolen de verplichtstelling in aangepaste vorm te handhaven, om eventueel op termijn, maar dan met dringender argumenten tot meer structurele aanpassingen te besluiten. Voor de korte termijn is in iedere geval een heldere en praktische invulling van het pensioenbegrip (waarover de bewindslieden met hun brief van 9 november 1994 ook advies hebben gevraagd en waarop de Pensioen& Verzekeringskamer op 28 november heeft gereageerd) noodzakelijk.


11

pvk studies 4

1 Inleiding Met deze nota maakt de Pensioen- & Verzekeringskamer gebruik van de door de minister van Financiën en de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid geboden gelegenheid advies te geven over de merites van een betere marktwerking in de pensioensector. In beginsel alle institutionele elementen zijn daarbij, zoals door de bewindslieden is verzocht, in de beschouwing betrokken. Een betere marktwerking wordt hier opgevat als de wens dat pensioenfondsen en verzekeraars meer in onderlinge concurrentie treden. Meer helderheid over een marktsegmentatie is dus gewenst. De Pensioen- & Verzekeringskamer is, bezien vanuit de rol van toezichthouder voor verzekeraars en pensioenfondsen neutraal over de mate waarin wezenlijke solidariteitselementen in de pensioensector, maar ook in de sociale zekerheid betekenis kunnen houden. Daarbij wordt opgemerkt dat méér marktwerking 3 altijd minder solidariteit betekent .

Minder vanuit een toezichtsperspectief en meer als onafhankelijk adviseur acht de Pensioen- & Verzekeringskamer het raadzaam om de pro’s en contra’s van meer marktwerking in de pensioensector grondig te bezien. Zeker wanneer ingrijpende, onomkeerbare veranderingen in de pensioensector worden voorgestaan, is het cruciaal om op afstand en vanuit enig historisch perspectief de veranderde omstandigheden te analyseren en te beoordelen die voor dit kabinet aanleiding zijn de marktwerking in de pensioensector kritisch te bekijken. Het is goed dat de sociaal, maatschappelijk en economisch belangrijk geworden pensioensector kritisch wordt doorgelicht, waar het gaat om een eigentijdse invulling van de noodzakelijke ‘checks & balances’. De Pensioen- & Verzekeringskamer juicht dat toe. Méér marktwerking is een belangrijk element ter overweging. Maar er bestaan ook andere elementen, die langzamerhand een grotere betekenis moeten krijgen in de ‘checks & balances’. 3

12

Zie voor een overzicht van solidariteit: L. van Vorselen: Solidariteit en pensioen. Denkbeelden over een solidair ouderdomspensioen, hoofdstuk 2. Kluwer, 1993. Alle vormen van solidariteit die werkzaam zijn in de pensioensector zijn hier in beschouwing genomen. Méér marktwerking betekent dat het aandeel van de kanssolidariteit in de totale solidariteit zal toenemen.


pvk studies 4

Welke mix van elementen optimaal is, dient beoordeeld te worden vanuit de politieke en maatschappelijke doelstellingen over wat de pensioensector in onze samenleving moet bewerkstelligen en de wijze waarop dat zou moeten gebeuren. Méér marktwerking, het zij herhaald, is niet anders dan een belangrijk element daarbij. Deze nota bestaat uit vier delen. In het eerste deel, in hoofdstuk 2, wordt samengevat hoe de actuele pensioensector er voor een werkgever en werknemer uit ziet en in welke sectoronderdelen marktwerking kan worden genoteerd. Bedacht zij namelijk dat in de uitvoering hier en daar al geruime tijd sprake is van zware concurrentie, of van zware druk op de kosten. In dit hoofdstuk wordt tevens aandacht besteed aan de rol van de verplichte deelneming aan een bedrijfspensioenfonds. Hoofdstuk 3 gaat in op de betekenis van méér marktwerking. Dit is het tweede deel van deze nota. Expliciet wordt de opvatting van de Pensioen- & Verzekeringskamer gevraagd over de merites van marktwerking. Kennelijk zijn er nadelen verbonden aan de – in deel één van deze nota toegelichte – huidige systematiek. Maatschappelijke en economische nadelen die wellicht te verminderen zijn door méér marktwerking. De opzet van dit tweede deel is als volgt. Er worden vier veelvernomen kritiekpunten op de huidige pensioensector behandeld, die respectievelijk betrekking hebben op het pensioenproduct, de prijs van het pensioenproduct, de pensioensector en de betekenis van de pensioensector voor de economie. Deze punten worden eerst kort toegelicht. Dan wordt aangegeven welke kritiek naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer hout snijdt. Vervolgens wordt – zoals verzocht – weergegeven of de bezwaren zijn weg te nemen binnen het huidige ‘drielagensysteem’ of dat genoemde bezwaren beter met (méér) marktwerking zijn weg te nemen. In hoofdstuk 4 wordt het derde adviesdeel behandeld. Er wordt ingegaan op een aantal toezichtsaspecten die verbonden zijn aan de huidige marktsegmentatie. De beroepspensioenfondsen nemen een eigen plaats in. De beschouwingen die in deze nota worden gegeven, zijn niet steeds van toepassing op beroepspensioenfondsen. Als vierde adviesdeel volgt in hoofdstuk 5 enige informatie over de bijzondere positie die deze fondsen innemen.


13

pvk studies 4

2 De pensioensector 2.1 Pensioengebouw Op drie niveaus bestaat in Nederland4 het contractueel sparen of financieren voor risico’s van ouderdom, nabestaanden en invaliditeit. De indeling is gebaseerd op de mate van collectiviteit en solidariteit. Het onderstaande schema brengt de drie niveaus in beeld.

Mate van solidariteit per pensioenlaag

4

14

categorie

doel

collectiviteit

solidariteit

1

AOW/AWW/ AAW/WAO

sociaal minimum

Nederlanderschap

++++

omslag:ja kap.d.:nee

2a

BPF

leefgewoonte

werkzaam in bedrijfstak

+++

omslag:beperkt* kap.d.:ja

2b

OPF

leefgewoonte

werkzaam in onderneming

++


2c

Verzekeraar

leefgewoonte

werkzaam in bedr.tak/ondern

++


3

Verzekeraar

individuele wensen

geen

+

omslag:nee kap.d.:ja

@)

hieronder kunnen tevens de niet-verplicht gestelde bedrijfspensioenfondsen worden begrepen.

*)

enige omslagfinanciering bij indexatie van ingegane pensioenen

@

financiering

Zie voor een inventariserend internationaal overzicht en enige beleidsaanbevelingen over de pensioensector in Europa: P.J. Besseling en R.F. Zeeuw: The financing of pensions in Europe: challenges and opportunities. Centraal Planbureau, Researchmemorandum no. 111, 1993.


pvk studies 4

Uit het schema blijkt dat, afhankelijk van de politieke doelstelling, het doel verschuift van financiële bestaanszekerheid naar individuele wensen op een niveau daar (ver) boven. Mèt de verschuiving van boven naar beneden neemt de overheidsbemoeienis in termen van afgedwongen solidariteit en collectiviteit af. In deze nota wordt niet expliciet ingegaan op de eerste laag. De privatisering van de sociale zekerheid, of het vraagstuk van een ministelsel blijven dus buiten beschouwing5. Hiermee zij niét gezegd dat deze vraagstukken niet relevant zouden zijn voor de discussie over marktwerking in de pensioensector. Er is integendeel heel wat te zeggen om de pensioensector, méér dan tot nu toe wordt gedaan, te betrekken bij de discussies over de privatisering van de sociale zekerheid. De aandacht gaat dus globaal uit naar de vraag in welke mate zinvol voorstelbaar is dat delen van laag twee opschuiven richting laag drie. Daarbij zij overigens bedacht dat een opschuiven niet per definitie betekent dat er sprake is van méér marktwerking op alle onderdelen.

2.2 Schematisch overzicht pensioensector In de navolgende tabel is aangegeven hoe de pensioensector er thans uitziet. Aangegeven is op welke momenten er keuzes gemaakt kunnen worden, die bepalend zijn voor de marktwerking binnen de pensioensector. Daarbij is een splitsing gemaakt naar een aantal niveaus waarop de toezegging kan plaatsvinden. Overigens hoeft niet elk niveau te bestaan. Zo is het mogelijk dat in een bedrijfstak op bedrijfstakniveau of op ondernemingsniveau niets is geregeld. Met ‘uitvoering’ wordt aangegeven welke uitvoeringsorganen (wettelijk) kunnen worden gekozen. Onder ‘beheer’ worden de keuzemogelijkheden verstaan die het uitvoeringsorgaan ter beschikking staan. Zo kan een pensioenfonds besluiten de risico’s in eigen beheer te houden of (geheel dan wel gedeeltelijk) te herverzekeren, dan wel de administratie door een derde te laten verrichten, al dan niet in herverzekering.

5

Ook zal niet ingegaan worden op de ‘level playing field’- problematiek in de derde laag tussen verzekeraars en banken. Met ‘level playing field’ wordt een situatie bedoeld waarin sprake is van faire en gelijkwaardige concurrentiemogelijkheden tussen aanbieders.


15

pvk studies 4

Uitvoering en beheer, bezien vanuit pensioenniveau Pensioenniveau

Toezegging bepaald door:

Uitvoering

Beheer

1.

Overheid Soc.Verz. Bank

Bedrijfsver. Soc.Verz. Bank

Bedrijfsver.

Bedrijfstak A verpl.stelling Bpf

A ’eigen’ Bpf

A1 verzekeraar A2 eigen beheer

B bij CAO

Ba verzekeraar

Ba verzekeraar

Bb ’eigen’ Bpf

Bb1 verzekeraar Bb2 eigen beheer

Bc ’eigen’ Opf

Bc1 verzekeraar Bc2 ’eigen’ Opf

a verzekeraar

a

b ’eigen’ Bpf

b1 verzekeraar

Soc. Verz.

2a. in aanvulling op 1.

2b. in aanvulling op 1 en 2a

Onderneming

verzekeraar

b2 eigen beheer

3.

in aanvulling op 1 en 2

Werknemer

c ’eigen’ Opf

c1 verzekeraar c2 eigen beheer

verzekeraar

verzekeraar

Voor de tweede kolom van het overzicht is van belang dat de sociale partners binnen de bedrijfstak of de onderneming geheel vrij zijn (binnen een bepaald wettelijk kader) in de toezegging. Die toezegging kan dus variëren van een toezegging waarin de onderlinge solidariteit voorop staat, tot een toezegging die zeer flexibel is en zodanig afgestemd op de individuele wensen, dat de onderlinge solidariteit (nagenoeg) volledig verdwijnt. De mate van keuzevrijheid van het individu wordt dus bepaald door het collectief en niet primair door wettelijke regels. Als uitvoerder voor de sociale verzekeringen zijn in het overzicht de bedrijfsverenigingen genoemd. De eerste stappen zijn echter gezet om ook verzekeraars en pensioenfondsen een rol te geven in de uitvoering van de sociale zekerheid. De wijze waarop deze nieuwe beleidslijn in de praktijk handen en voeten krijgt, is nog onduidelijk en zal onder andere sterk afhangen van de aard van de sociale verzekering. Zo zullen pensioenfondsen bij de privatisering van de ziektewet vrijwel buitenspel blijven staan als daarbij geen

16


pvk studies 4

sprake is van het verzekeren van ‘pensioen’ in de zin van de Pensioen- en spaarfondsenwet. Omdat hier sprake is van een individuele verzekering bóven het pensioenfondsniveau is in de derde laag geen sprake van een pensioenregeling die past ‘binnen het raam van de regeling’ als bedoeld in artikel 13 Wtv 1993. Uitvoering moet dus plaats vinden door een verzekeraar.

2.3 Beschouwing bij het overzicht van de pensioensector De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid kan op verzoek van sociale partners, het deelnemen in een bedrijfspensioenfonds voor alle of bepaalde groepen van bedrijfsgenoten verplicht stellen. Het feit dat mèt de verplichte deelneming ook de hoogte van de pensioenaanspraken binnen de bedrijfstak uniform geregeld wordt, komt aan de orde in hoofdstuk 3.1. De beschouwing over de marktwerking concentreert zich in deze paragraaf vooral op de (on)wenselijkheid van de verplichting om een regeling juist door één bepaald (bedrijfs)pensioenfonds uit te laten voeren. Door de uitvoering aan het bedrijfspensioenfonds op te dragen, bepaalt dat fonds ook primair op welke wijze de financiering plaats zal vinden (bijvoorbeeld doorsneepremies) en welk beleggingsbeleid gevoerd zal worden. Het fonds kan daarbij besluiten om een of meer elementen extern (bij bijvoorbeeld een verzekeraar) onder te brengen of om bijvoorbeeld meer premiedifferentiatie aan te brengen. Ondanks de verplichte onderbrenging bij het bedrijfspensioenfonds blijft dus flexibiliteit in de uitvoering mogelijk terwijl, bijvoorbeeld door onderlinge performance meting, ook al onderlinge concurrentie bestaat. De tabel geeft aan dat een verzekeraar op vrijwel elk niveau en voor iedere ingezetene in staat is om zich een marktaandeel te verwerven. Op basis van concurrerende tarieven en dienstverlening kunnen sociale partners of fondsbesturen besluiten de uitvoering of het beheer bij een verzekeraar onder te brengen. Dat neemt niet weg dat verzekeraars zonder de verplichtstelling een groter marktaandeel zouden kunnen hebben dan met de verplichtstelling. In hoofdstuk 4 wordt verder ingegaan op de verschillen in ‘level playing field’ die de onderlinge concurrentie kunnen beïnvloeden. Het


17

pvk studies 4

werkterrein van pensioenfondsen is beperkt tot de eigen bedrijfstak of de eigen onderneming. Ondernemingspensioenfondsen komen pas in beeld zodra er geen sprake meer is van de verplichting tot deelneming in een bedrijfspensioenfonds. Collectieve verplichtstelling Met de verplichtstelling kan solidariteit tussen de ondernemingen binnen één bedrijfstak worden afgedwongen. De continuïteit van een bedrijfspensioenfonds is hierdoor, ceteris paribus, groter dan een (klein) ondernemingspensioenfonds. Een ander voordeel van een dergelijke verplichting is dat de betreffende ondernemingen onderling niet kunnen concurreren op de kosten van de pensioenregeling voorzover die voortvloeien uit een personeelsbestand dat afwijkt van het gemiddelde in de bedrijfstak. De pensioenkosten zijn dan dus geen (extra) belemmering voor de arbeidsmobiliteit voor oudere werknemers. Voorts kunnen de wisselingen van dienstbetrekking binnen een bedrijfstak binnen de pensioensfeer administratief eenvoudig en goedkoop worden afgehandeld. Een pensioenbreuk is daarbij niet aan de orde. Hierbij zij overigens bedacht dat de diversificatie en heterogeniteit binnen een bedrijfstak, zoals tot uiting komend in de productvariëteit, in de laatste jaren aanzienlijk is toegenomen. Dat relativeert een aantal genoemde voordelen. Het is primair een politieke vraag in hoeverre de genoemde argumenten van sociale partners nog steeds door een wettelijke verplichtstelling moet worden ondersteund. Een soepel(er) dispensatiebeleid van een bedrijfspensioenfonds zou de scherpste kanten van de getoonde ongelijke positie van verzekeraars en vooral ondernemingspensioenfondsen ten opzichte van bedrijfspensioenfondsen wegnemen. Het verzoek van een werkgever om dispensatie van de verplichting tot deelneming aan het bedrijfspensioenfonds wordt vaak niet ingegeven om aan de solidariteit binnen de bedrijfstak te ontkomen, maar bijvoorbeeld om tot een evenwichtig en geuniformeerd arbeidsvoorwaardenbeleid binnen een concern te komen. Als ook werknemers(-organisaties) dit verzoek ondersteunen, zou het bedrijfspensioenfonds de gelijkwaardigheid van de te dispenseren regeling slechts in grote lijnen moeten toetsen. Het afschaffen of het op ruime schaal verlenen van dispensatie van de verplichting om deel te nemen in het bedrijfspensioenfonds kan de facto leiden

18


pvk studies 4

tot het opheffen van de bedrijfspensioenfondsen. Immers, het uittreden uit het bedrijfspensioenfonds van (delen van) ondernemingen, met een deelnemersbestand waarvan de pensioenlasten lager zijn dan het gemiddelde van de bedrijfstak, zal voor de overblijvende groep leiden tot een verhoging van de aan het bedrijfspensioenfonds te betalen premie. Dat heeft op zijn beurt weer tot gevolg dat andere ondernemingen binnen het bedrijfstak relatief ‘te veel’ gaan betalen en ook uit zullen treden. Hierdoor zal een neerwaartse spiraal ontstaan. Een oplossing is om bij uittreding uit een bedrijfspensioenfonds een vergoeding voor verzekeringstechnisch nadeel te laten betalen door de uittredende onderneming. Daarbij is de wijze van berekening niet eenvoudig, maar wel belangrijk. Door een te royale vergoeding zou de beoogde marktwerking immers weer teniet gedaan worden. Een oplossing waarbij binnen het bedrijfspensioenfonds tot premiedifferentiatie naar ondernemingen wordt overgegaan, betekent dat uiteindelijk de gevolgen op de arbeidsmarkt toch worden afgewenteld op de (oudere) werknemers, zodat een belangrijke bestaansgrond van het bedrijfspensioenfonds wordt weggenomen. Dit fenomeen kan zich thans al voordoen als in een collectieve CAO bepaalde voorwaarden worden gesteld aan de inhoud van een pensioenregeling, zonder dat het uitvoeringsorgaan wordt voorgeschreven. Individuele verplichtstelling Ook op individueel niveau is er sprake van een verplichte deelneming. Werknemers van een onderneming zijn immers verplicht deel te nemen aan de pensioenregeling die de werkgever voor hen heeft getroffen. De pensioenregeling van de werkgever kan ondergebracht zijn bij een verzekeraar of een bedrijfs- of ondernemingspensioenfonds. Op individueel niveau is slechts een beperkte keuzevrijheid aanwezig indien de werkgever de werknemer in staat stelt om zelf pensioenovereenkomsten te sluiten, als bedoeld in artikel 2, lid 4, sub C van de PSW. Die overeenkomst kan dan echter alleen gesloten worden bij een verzekeraar en niet bij een pensioenfonds. Een vrije keuze van het individu voor de marktpartij waar de regeling wordt ondergebracht (‘opting-out’) geeft feitelijk een maximale (maar niet per definitie optimale) marktwerking. Het zou echter tevens betekenen dat de vrijheid wordt opgegeven voor sociale partners om een bepaalde vorm van solidariteit binnen de onderneming of de bedrijfstak af te dwingen. Omdat niet goed voorstelbaar is dat aan individuen een vergoeding voor verzekerings-


19

pvk studies 4

technisch nadeel kan worden gevraagd analoog aan die welke voor uittredende ondernemingen zou kunnen gelden, zou dit het einde van collectieve regelingen betekenen. Omdat de continuïteit van pensioenfondsen en collectieve contracten bij verzekeraars daardoor onzeker wordt, zal tot een volledig individuele premiestelling overgegaan moeten worden. De door de pensioenuitvoerders aan te bieden producten zullen steeds meer naar elkaar toegroeien. Omdat bepaalde elementen, zoals het streven naar indexaties, in die situatie te veel solidariteit vereisen, zal een verschuiving naar regelingen optreden, waarbij het inflatierisico voor rekening van de werknemers komt. De verminderde stabiliteit zal zeker ook gevolgen hebben voor de solvabiliteit van een aantal pensioenuitvoerders. Vergaande ‘opting-out’ mogelijkheden horen gepaard te gaan met maximale concurrentiemogelijkheden tussen pensioenuitvoerders onderling. In een markt waarin 1.100 pensioenfondsen mee gaan concurreren op individueel vast te stellen premies zal een aantal pensioenuitvoerders de strijd vrijwel zeker niet volhouden en insolvabel kunnen worden. Het is maatschappelijk ondenkbaar dat faillissementen in de leven- of pensioensector zullen worden geaccepteerd om wille van de noodzakelijk geachte marktwerking. Kort gezegd zou een dergelijke stap een bom onder het bestaande stelsel betekenen en wordt daarom nu niet als reëel beschouwd6.

2.4 Conclusie Het huidige systeem, waarin sluizen staan tussen de belangrijkste niveaus van solidariteit hebben in het verleden hun waarde bewezen. Deze sluizen kunnen uiteraard meer of minder open gezet worden om de maatschappelijk gewenste verdeling van de solidariteit over de diverse niveaus enigszins te reguleren. Mogelijkheden van regulering vervallen als sluizen worden weggehaald. Water stroomt slechts van hoog naar laag. Een onomkeerbaar proces dat niet alleen in een waterhuishouding, maar ook in de pensioensector geldt.

6

20

Als theoretisch gedachtenexperiment kan vergaande individualisering wel een nuttige discussiewaarde hebben. Zie bijvoorbeeld: Nederland in Drievoud, blz. 119. Centraal Planbureau, 1992.


pvk studies 4

3 Vier kritiekpunten op de pensioensector 3.1 Kritiek op het pensioenproduct: de pensioensector houdt te weinig rekening met individuele wensen Beeld Door maatschappelijke ontwikkelingen, zoals zich herschikkende bedrijfstakken, het toenemend aantal ouderen en de groeiende variatie aan sociale leefvormen, zijn de huidige pensioenregelingen niet meer van deze tijd.Voor een onderneming die hoort tot een bedrijfstak waar een bedrijfspensioenfonds werkzaam is, geldt dat de verplichtstelling als een te strak keurslijf wordt ervaren. De pensioentoezegging zou op een lager niveau moeten kunnen worden gesteld. Liever meer vrijheid op ondernemingsniveau om zelf een (niet: dé) pensioentoezegging te doen. Voor werknemers binnen een onderneming of een bedrijfstak is relevant: er is te weinig individuele keuze over de hoogte en inhoud van de toezegging. In de financiering zitten teveel solidariteitselementen terwijl er ook geen keuzevrijheid is bij de belegging van de beschikbare middelen. Liever meer individuele vrijheid om zelf te bepalen welk pensioen gewenst is. Beoordeling Voorafgaand aan een beoordeling van het pensioenproduct is een politieke visie op de pensioenmarkt noodzakelijk. Uit het regeerakkoord blijkt slechts dat in het midden van 1996 een voorlopige balans wordt opgemaakt over de privatisering van de sociale zekerheid. Mogelijk is dat ook het, meer dan de AOW omvattende, pensioencomplex in de evaluatie zal worden meegenomen. Een voordeel van het verplicht stellen van een pensioenregeling binnen een bedrijfstak is uiteraard dat daarmee binnen de bedrijfstak een vorm van pensioenplicht wordt gecreëerd die het aantal ‘witte en grijze vlekken’ op de Nederlandse pensioenkaart zeer beperkt heeft gehouden. Dit komt uiteindelijk ook ten goede aan de samenleving, omdat de betreffende werknemers na pensionering in veel mindere mate gebruik zullen maken van


21

pvk studies 4

allerlei sociale zekerheidsregelingen zoals bijstand en individuele huursubsidie. Het afschaffen van de verplichtstelling zou een toename van het aantal ondernemingen zonder een adequate pensioenvoorziening met zich kunnen brengen en daarmee op termijn de discussies over een landelijke pensioenplicht weer laten herleven. Ook behoeft een verplichtstelling niet belemmerend te werken op de flexibilisering van de pensioenregeling. Ook voor een bedrijfstak zijn flexibele regelingen mogelijk binnen de Pensioenen spaarfondsenwet. Thans wordt er echter relatief nog weinig gebruik van gemaakt. Individualisering van de pensioenregeling is binnen een bedrijfspensioenfonds lastiger te realiseren dan flexibilisering en zal mede getoetst moeten worden aan de geldende uitleg van (artikel 13 van) de Wtv 1993. In bepaalde gevallen is er naar de mening van de Pensioen- & Verzekeringskamer wel sprake van ongewenste effecten bij het verplicht stellen van een regeling binnen een bedrijfstak. In aansluiting op het gestelde in hoofdstuk 2.3 kan daarbij gedacht worden aan het vasthouden aan de verplichtstelling in gevallen waarin een onderneming tot een (ander) concern gaat behoren, waarbinnen voor het grootste deel van de werknemers een andere (maar in totaal bezien geen slechtere) pensioenregeling van toepassing is. Ook is denkbaar dat de sociale partners de verplichtstelling van toepassing willen laten zijn op een pensioenniveau dat (ver) uitgaat boven het niveau dat door de politiek, of door de individuele ondernemingen en werknemers binnen de bedrijfstak, gewenst wordt geacht. In de huidige situatie is kosten beheersing door een neerwaartse bijstelling van het verplicht gestelde pensioenniveau niet mogelijk. Ook op individueel niveau is niet iedereen tevreden met het pensioenproduct dat hij of zij opgedrongen krijgt door de verplichte deelneming aan de regeling die sociale partners zijn overeengekomen. Vooral verdergaande flexibilisering van de pensioenregeling lijkt daarbij gewenst. Het is dienstig een onderscheid te maken tussen flexibilisering en individualisering. Flexibilisering gaat uit van ‘gedwongen’ sociale solidariteit en tast de individuele mogelijkheden af. Binnen de huidige Pensioen- en spaarfondsenwet zijn hiertoe ruime mogelijkheden. Naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer wordt aanzienlijk minder gebruik gemaakt van de mogelijkheden van flexibilisering dan de PSW toestaat. Voor de pensioensector liggen hier dus nog talrijke mogelijkheden binnen de huidige wet- en

22


pvk studies 4

regelgeving. Individualisering gaat uit van individuele wensen en mogelijkheden (uitsluitend kanssolidariteit) en tast af of de solidariteit ‘vrijwillig’ kan worden vergroot. Door de beperkte solidariteitskenmerken passen individuele regelingen minder in een bedrijfs- of ondernemingspensioenregeling. Ook moet in dat verband rekening gehouden worden met (artikel 13 van) de Wtv 1993. Bedacht moet worden dat met de toeneming van het aantal aan te bieden pensioenproducten de kosten van acquisitie, voorlichting en administratie toe zullen nemen. Op het kostenaspect wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan. Voorts zijn er maatschappelijke bezwaren verbonden aan een te grote vrijheid om het eigen pensioenniveau te kunnen bepalen; de ‘witte en grijze vlekken’ zullen op individueel niveau dan stellig toe gaan nemen. Zeker indien deze keuzevrijheid ook gepaard gaat met een vrijheid in de keuze van de pensioenuitvoerder loopt de werknemer een reëel risico dat hij achteraf niet verzekerd is op het niveau dat hij oorspronkelijk had beoogd. De pensioenuitvoerders kunnen in de concurrentieslag immers slechts een beperkt voordeel halen uit een lagere kostenopslag in de premie. Het is dan verleidelijk, op het oog gelijke, pensioenproducten aan te bieden op basis van financieringssystemen die de pensioenlasten naar de toekomst verschuiven. Vooral de indexatie van pensioenen zal daarbij in het gedrang komen. In het Verenigd Koninkrijk zijn op deze punten vervelende ervaringen opgedaan. Soms wordt de roep om een grotere individuele vrijheid gehoord bij het bepalen van het financieringssysteem (met daarbij een sterke beperking van de onderlinge solidariteit) en van de wijze waarop de eigen pensioengelden zouden moeten worden belegd. Beide keuzes zijn vooral opportuun bij pensioensystemen waarbij een premie ter beschikking van de werknemer wordt gesteld. Daarmee worden alle beleggings- en inflatierisico’s van de pensioenuitvoerders (en indirect de werkgevers) overgedragen aan de werknemers. Dat impliceert aanzienlijke risico’s die bij het aangaan van de pensioencontracten door werknemers nauwelijks kunnen en zullen worden ingecalculeerd. Ook kunnen deze risico’s op individueel niveau veel minder gemakkelijk gecompenseerd worden dan op collectief niveau. Recente ontwikkelingen in het Verenigd Koninkrijk geven informatie voor een beoordeling van de zgn. ‘defined contribution’ systematiek.


23

pvk studies 4

Tenslotte moet op deze plaats de vraag gesteld worden of alle genoemde vormen van individualisering en flexibilisering wel zo bij de werknemers leven als wel eens wordt gesuggereerd. De vraag lijkt soms meer te leven bij de beleidsmakers op pensioengebied dan bij de werknemers zelf. Daarbij kunnen echter verschillen bestaan per bedrijfstak en opleidingsniveau. Conclusies a. In aansluiting op het gestelde in hoofdstuk 2 is de Pensioen- & Verzekeringskamer van mening dat het mogelijk moet blijven om, indien sociale partners dat wensen, verplichtstelling wettelijk af te dwingen. Ter voorkoming van de ‘witte en grijze vlekken’ is zelfs een verdere toename van het door de verplichtstellingen bestreken terrein heel wel denkbaar. Het niveau van de verplicht gestelde regeling zou verlaagd kunnen worden. Daarbij kan gedacht worden aan: –

het niet verplicht stellen van een bepaalde pensioensoort, zoals een arbeidsongeschiktheidspensioen, waarvoor binnen de sociale voorzieningen reeds een loonafhankelijke uitkering geldt

–

het niet verplicht stellen van de pensioenregeling voorzover het salaris een bepaald niveau (bijvoorbeeld het maximumloon sociale verzekeringen) overschrijdt of

–

het beperken tot een absoluut pensioenniveau, waardoor boven een bepaald niveau meer individualisering en dus meer marktwerking mogelijk gemaakt wordt.

Naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer is het van belang dat de overheid niet op ad hoc basis tot dergelijke beperkingen over mag gaan. Duidelijke en openbare uitgangspunten dienen ervoor te worden opgesteld. b. De overheid zou zich niet moeten inlaten met de pensioenafspraken die sociale partners maken op ondernemingsniveau. Ook een beperking in de hoogte van de toezegging en in de pensioensoorten is niet gewenst. Overigens kan de overheid altijd indirect invloed uitoefenen door de fiscale faciliteiten te beperken. c. Ter schraging van de beleidsvisie zal terdege bekend moeten zijn in welke mate er in de samenleving behoefte is aan flexibilisering en

24


pvk studies 4

individualisering van het pensioencomplex. Meer empirisch onderzoek is dus nodig naar de vraag of werknemers meer flexibilisering of individualisering in de pensioenregeling willen. Naar de indruk van de Pensioen& Verzekeringskamer is daarover onvoldoende bekend. Dat neemt niet weg dat nu al meer gebruik gemaakt zou kunnen worden van de flexibiliseringsmogelijkheden die binnen de PSW zijn toegestaan. Dit geldt naar de mening van de Pensioen- & Verzekeringskamer vooral voor de bedrijfspensioenfondsen.

3.2 Kritiek op de prijs van het pensioenproduct: de pensioensector werkt ondoelmatig en is onnodig duur Beeld In de maatschappelijke discussie wordt simpelweg gesteld dat pensioenfondsen ondoelmatig werkende organisaties zijn die mede daarom onnodig dure pensioenproducten voortbrengen. Beoordeling In het hierna volgende wordt een onderscheid gemaakt tussen de prijs van het pensioenproduct, de bedrijfseconomische kosten van pensioenuitvoerders, het prijsbewustzijn en de beleggingsopbrengsten. prijs pensioenproduct In aanzienlijke mate wordt de prijs van het pensioenproduct bepaald door de hoogte van de toezegging door de werkgever aan werknemers. Als inderdaad kan worden vastgesteld dat de toezegging in de samenleving als te hoog wordt ervaren, dan zijn de uitkomsten van het sociale overleg niet meer adequaat. Bij een beoordeling van de hoogte van de kosten dient men zich af te vragen welke doelstellingen met de toezegging worden nagestreefd. Wordt op instigatie van de overheid gekozen voor een lager niveau, dan betekent dat een beperking van de al lang bestaande autonomie van 7 sociale partners .

7

Al eerder heeft de regering dit overwogen, getuige de Pensioennota van 1991. Een verlaging in de toezegging zou bereikt kunnen worden door over te stappen van een eindloonregeling naar een middelloonregeling.


25

pvk studies 4

Ook vanuit ‘Brussel’ is er belangstelling voor de werking van de Nederlandse pensioensector. Primair doel van het ‘Brusselse’ beleid is het slechten van barrières die het grensoverschrijdende verkeer van goederen en diensten hinderen. De verplichtstellingen passen in beginsel niet in een denken van méér concurrentie als middel voor welvaartsgroei. Sociale elementen, zoals (gedwongen) solidariteit bij de financiering van pensioen spelen een belangrijke rol in de gevallen waarin van het beginsel van vrije dienstverlening mag worden afgeweken. Voorstelbaar is dan ook dat in Nederland niet zozeer de verplichtstelling als zodanig, als wel het niveau van de verplichtstelling getoetst zou kunnen gaan worden aan overwegingen van algemeen belang8. Worden de pensioenbesparingen bezien vanuit de economie van het sparen, dan blijkt dat er sprake is van een anomalie. In Nederland wordt, in tegenstelling tot wat zowel op theoretische als praktische gronden plausibel is, 9 door ouderen méér gespaard dan door jongeren .

uitvoeringskosten In de onderstaande tabel staan de uitvoeringskosten samengevat (uitgedrukt in procenten van de premie, respectievelijk van het balanstotaal) van de in Nederland werkzame bedrijfspensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen en de levensverzekeraars. De gegevens zijn rechtstreeks gebaseerd op opgaven van de onder toezicht staande instellingen. In de hier gebruikte, geaggregeerde vorm zijn de gegevens ontleend aan de jaarlijkse financiële verslagen van de Pensioen- & Verzekeringskamer.

8

9

26

Zie onder meer T.R. Ottervanger: Regulering pensioensysteem zal aan Europees recht worden getoetst. FD, 6 juli 1994. Zie H. van Dalen: De ongrijpbare spaarder. ESB, 8 maart 1995, blz. 225. Het vigerende eind-loonsysteem lijkt daarvoor een verklarende factor.


pvk studies 4

Uitvoeringskosten

in % vd premies

in % vh balanstotaal

1989

1993

1989

1993

Bedrijfspensioenfondsen

6,3

5,8

0,2

0,2

Ondernemingspensioenfondsen

5,5

4,4

0,1

0,1

17,1

13,3

1,6

1,2

w.v.: collectief

-

7,2

-

-

individueel

-

21,1

-

-

Levensverzekeraars

Bron: Financiële verslagen Pensioen- & Verzekeringskamer. Cijfers exclusief ABP.

Toelichting: Over de periode 1989-1993 zijn de relatieve kosten bij pensioenfondsen en levensverzekeraars gedaald. Met name de daling bij levensverzekeraars en ondernemingspensioenfondsen is opmerkelijk. Overigens is mede oorzaak van de daling bij levensverzekeringsmaatschappijen dat in toenemende mate de eerste kosten worden uitgesmeerd over de looptijd van de verzekering. Bovendien is er, vooral in 1993, een toename in de afgegeven herverzekering. Zou voor beide factoren worden gecorrigeerd – getalsmatig is hierover vooralsnog niets te zeggen – dan zal de relatieve kostendaling minder geprononceerd zijn. Voor een vergelijking tussen de onderscheiden uitvoerders dient bedacht te worden dat verzekeraars zowel individuele als collectieve contracten afsluiten. De kosten die verbonden zijn aan de collectieve contracten zijn vergelijkbaar met de kosten die pensioenuitvoerders maken. Naar voren komt dat levensverzekeraars méér kosten maken dan de pensioenfondsen. Uitgedrukt in premies gaat het in 1993 om 7,2 procent bij verzekeraars en om 5,8 en 4,4 procent bij resp. bedrijfspensioenfondsen en ondernemingspensioenfondsen. Naar voren komt ook dat de kosten van individuele contracten aanzienlijk hoger zijn. In 1993 gaat het, uitgedrukt in premies om 21,1 procent. Saillant wordt hiermee duidelijk dat de marktwerking zijn prijs kent. De kosten van individuele serviceverlening, de grosso modo kortere looptijden, de aanzienlijke kosten voor administratie, beheer, acquisitie, provisies, andere verkoopkosten als reclame en sponsoractiviteiten alsmede de kapitaalkosten verklaren het aanzienlijke kostenverschil.


27

pvk studies 4

Ook blijkt dat de bedrijfspensioenfondsen relatief hogere kosten kennen dan de ondernemingspensioenfondsen. Een verklaring hiervoor is dat een ondernemingspensioenfonds, in tegenstelling tot een bedrijfspensioenfonds, doorgaans te maken heeft met eenvoudiger uitvoeringskosten, omdat slechts de pensioenregeling van werknemers van één onderneming behoeven te worden uitgevoerd. Bij een bedrijfspensioenfonds kunnen daarentegen tientallen tot soms duizenden bedrijven zijn aangesloten. Vooral bij ondernemingspensioenfondsen zijn bepaalde kosten zoals huisvestingskosten nogal eens ondergewaardeerd. Bovendien is niet altijd duidelijk of de uitvoeringskosten die de werkgever maakt wel in eenzelfde mate worden doorbelast aan een ondernemingspensioenfonds of aan een verzekeraar. De kostentoerekening bij bedrijfspensioenfondsen zal relatief zuiverder zijn. Hoewel wel het een en ander is af te dingen op de gebruikte gegevens, met name het onderscheid tussen de (toegerekende) kosten van collectieve en individuele contracten bij verzekeraars is nogal arbitrair10, zijn de verschillen zo groot (en bovendien is het effect van de zojuist genoemde nuanceringen zeker niet altijd nivellerend) dat geconstateerd kan worden dat levensverzekeraars bij hun taakuitoefening méér kosten maken dan pensioenfondsen. Vooral het verschil tussen de collectieve en individuele uitvoeringskosten is aanzienlijk. Méér marktwerking zal productvariatie en op individuen toegesneden productontwikkeling teweeg brengen. De uitvoeringskosten zullen waarschijnlijk substantieel gaan toenemen. Ook een versnippering van de pensioentoezegging over meerdere pensioenuitvoerders zal een kostenstijging met zich brengen. prijsbewustzijn Een belangrijk element bij kostenbeheersing is dat alle betrokkenen zich terdege bewust moeten zijn van de prijs van het pensioenproduct. De prijs van het pensioenproduct kan soms sterk versluierd worden door de wijze waarop de financiering plaats vindt. Daarbij moet bijvoorbeeld 10

28

Het Verbond van Verzekeraars heeft in een reactie op een rapport van de Vereniging van Bedrijfspensioenfondsen onlangs bekend gemaakt dat de uitvoeringskosten van pensioenen door verzekeraars gemiddeld minder dan acht procent zijn (Persbericht van 30 maart 1995). Dit getal ligt in lijn met de 7,2 procent die door de Pensioen- & Verzekeringskamer is becijferd (zie de tabel op blz. 26).


pvk studies 4

gedacht worden aan het zogenaamde (65-x)systeem en aan dynamische premiesystemen. Dat zijn financieringsvormen waarbij extra pensioenlasten die betrekking hebben op verstreken jaren (bijvoorbeeld door salarisverhogingen in een eindloonregeling) worden uitgesmeerd over vele toekomstige jaren. Daardoor kan de (extra) pensioenlast in het jaar waarin deze ontstaat beperkt zijn. Deze beperkte extra last zal echter nog vele jaren opgebracht moeten worden. Vooral inkrimpende bedrijfstakken of ondernemingen kunnen daardoor met relatief zeer hoge pensioenlasten blijven zitten. Eenzelfde problematiek speelt bij financieringssystemen waarbij de jaarlijkse premiesprongen zijn beperkt. Naar de mening van de Pensioen- & Verzekeringskamer zou het prijsbewustzijn van de sociale partners toenemen als de pensioenlasten die zijn verbonden aan een algemene of individuele salarisstijging direct zouden moeten worden genomen. Het gevolg zou enerzijds kunnen zijn dat salarisverhogingen in omvang worden beperkt. Anderzijds zal er soms meer ruimte zijn voor salarisverhogingen omdat er geen oude pensioenlast meegesleept wordt.Terzijde zij opgemerkt dat de snellere financiering vooral van toepassing zou moeten zijn op de (extra) pensioenverhogingen. Incidentele meeen tegenvallers in de beleggingsopbrengsten zouden (bijvoorbeeld door het aanhouden van een reserve koersverschillen) meer over de tijd gespreid kunnen worden. Naast een betere toerekening aan de periode waarover de pensioenlast ook feitelijk ontstaat, is het aan te bevelen ook de individuele werknemer meer bewust te laten zijn van de prijs van deze arbeidsvoorwaarde. Een zogenaamd ‘premievrij pensioen’ voor een werknemers mag dan een goede arbeidsvoorwaarde lijken, het draagt zeker niet bij aan zijn prijsbewustzijn. Een redelijke werknemersbijdrage kan de discussie rond de wenselijkheid van een eventuele verdere verbetering van het pensioenpakket alleen maar verhelderen. beleggingsopbrengsten De beleggingsopbrengsten overtreffen de premie-inkomsten van de collectieve pensioenregelingen in ruime mate. Hogere beleggingsopbrengsten zullen dus een sterk kostenverlagend effect kunnen hebben. Van zakelijke waarden (vastgoed, aandelen), en dan vooral van aandelen, mag op de


29

pvk studies 4

lange termijn een hoger rendement worden verwacht dan van de vastrentende waarden (obligaties, leningen op schuldbekentenis). Dit is de belangrijkste reden dat de laatste jaren in belangrijke mate wordt overgestapt van beleggingen in vastrentende waarden naar beleggingen in zakelijke waarden. Door de nauwe onderlinge banden tussen onderneming en fonds, nemen de grote ondernemingspensioenfondsen hierbij het voortouw. De aangesloten ondernemingen leggen een aanzienlijke druk op de pensioenfondsen om een zo hoog mogelijk rendement te realiseren teneinde de premie laag te kunnen houden. Ook bedrijfspensioenfondsen beleggen in toenemende mate in zakelijke waarden. De steeds meer toegepaste ‘performancemeting’ verscherpt de strijd van pensioenfondsen om hoge beleggingsopbrengsten, met als nevendoel om zo mogelijk ‘de markt’, maar zeker de collegapensioenfondsen te verslaan. De premies van collectieve pensioencontracten bij verzekeraars worden nog in belangrijke mate belegd in vastrentende waarden. Dit komt onder andere omdat de bij verzekeraars ondergebrachte pensioenverplichtingen van nature meer in nominale termen zijn uitgedrukt dan die van pensioenfondsen, die een meer uitgesproken streven naar waarde- of welvaartsvastheid kennen. Bij nominale verplichtingen ligt een accent op beleggingen in vastrentende waarden meer voor de hand. Ook hebben de verzekeraars minder belang bij beleggingen met een risicovoller karakter als de daarmee te behalen winsten ten goede komen aan de contractanten terwijl de risico’s door de verzekeraars moeten worden gedragen. Overigens wordt door de ondernemingen bij besprekingen over de verlenging van de verzekeringsovereenkomst steeds sterker overgegaan op contracten waarbij (deels voor risico van de onderneming!) een substantieel deel in zakelijke waarden wordt belegd. Conclusies –

Op de vraag of er sprake is van onnodig dure pensioenproducten kan slechts door nader enquête-onderzoek een antwoord worden gegeven. Overigens wordt de pensioenprijs dominant bepaald door de in sociaal overleg tot stand gekomen werkgeverstoezegging.

–

Vanuit het ‘Brusselse’ mededingingsbeleid is te verwachten dat de hoogte van de toezegging op enig moment getoetst zal gaan worden aan het

30


pvk studies 4

algemeen belang. – –

Verzekeraars hebben hogere uitvoeringskosten dan pensioenfondsen. Met de hierboven gebruikte kostengegevens is niet de vraag te beantwoorden of de kostendoelmatigheid bij pensioenfondsen en verzekeraars al optimaal is. Hiervoor is nader empirisch onderzoek nodig.

–

In hoeverre de méérkosten van individuele contracten van levensverzekeraars vanuit welvaartstheoretisch oogpunt ook minder doelmatig zijn, is niet met deze gegevens alleen aan te geven. De ‘opbrengsten’ in termen van productvariabiliteit en individualisering moeten dan uitdrukkelijk in een analyse worden betrokken. Nader onderzoek is dan noodzakelijk.

–

Het kostenbewustzijn van ondernemingen en deelnemers zou vergroot kunnen worden als de kosten van (extra) pensioentoezeggingen meer worden toegerekend aan de periode waarop deze kosten betrekking hebben. Pensioentoezeggingen die betrekking hebben over verstreken dienstjaren zouden ineens genomen moeten worden. Werknemers zouden een reële bijdrage in de pensioenpremie moeten leveren.

3.3 De werking van de pensioensector: de pensioensector is complex en weinig toegankelijk Beeld Het grote aantal in Nederland werkzame pensioenadviseurs, de drastische toename in pensioenopleidingen, in workshops en in seminars en de toename in tijdschriftartikelen over pensioenen suggereren dat de pensioensector zich bezighoudt met complexe materie. Daardoor, en door de beperkte openbare verslaggeving bestaat er in de samenleving een houding die pendelt tussen passiviteit en irritatie. Dat pensioen in de kern uitgesteld loon is, gaat schuil achter institutionele en fiscale ondoorzichtigheid, een PSW waarin ‘alles’ mag en een Wtv 1993 die toch weer beperkingen oplegt, en een grote onduidelijkheid over de hoogte van de pensioenuitkering. Narekenen van premies en uitkeringen, zelfs op een globaal niveau, is voor velen onmogelijk. Als laatste factor is relevant dat er voor pensioenuitvoerders geen noodzaak is meer doorzichtigheid te bewerkstelligen. Partijen buiten het deelnemersbestand – maar vaak ook zij, zeker tot enkele jaren terug – konden slechts beperkt informatie krijgen over de pensioensector, respectievelijk, over hun aanspraken. Een pensioenfonds heeft bijvoorbeeld


31

pvk studies 4

geen aandeelhouders die door de jaarrekening geïnformeerd willen worden (en betaald moeten worden voor hun kapitaalverschaffing!) over het reilen en zeilen van een pensioenfonds11. Bovendien ontbreekt het nogal eens aan bestuurlijke transparantie, mede 12 door de onduidelijkheden over belangenverstrengeling .

Beoordeling In zijn algemeenheid geldt dat financiële markten en de markten voor financiële dienstverlening de laatste jaren aanzienlijk complexer geworden zijn. Het is nog maar de vraag of de pensioensector zich daarin zou onderscheiden qua complexiteit. In ieder geval is naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer de pensioensector niet complexer dan de verzekeringssector. Verder is relevant dat de PSW inderdaad in beginsel terecht veel toestaat, zolang de koppeling van de werkgeverstoezegging aan de arbeidsrelatie maar binnen bepaalde voorwaarden overeind blijft. Dat betekent dat in werkgevers-werknemersoverleg als het gaat om pensioenen steeds opnieuw – en zonder al te veel juridische rompslomp – ingespeeld kan worden op maatschappelijke ontwikkelingen, zoals op de groei van de welvaart, de emancipatie van de vrouw, het veranderende aanbod op de arbeidsmarkt en op demografische ontwikkelingen als veroudering en gezinsverdunning. Een derde factor is de ondoorzichtige definitie van het fiscale pensioenbegrip. Steeds opnieuw is er discussie over wat fiscaal is toegestaan, wanneer het gaat om het (contractuele) sparen voor later. Een herziening van de fiscale wetgeving in de laatste jaren is uiteindelijk een gecompliceerd geheel van 13 drie feuilletons geworden (De Brede Herwaardering) .

Ten vierde zou het een stap vooruit zijn wanneer de pensioenfondsen openbare jaarrekeningen gaan publiceren. Verschillende overwegingen zijn te geven. Het exponentieel groeiende pensioenvermogen en de daarmee gepaard gaande professionalisering van het beheer van pensioenvermogens 11

12

13

32

Overigens wordt de Pensioen- & Verzekeringskamer wel via de jaarlijkse verslagstaten uitgebreid geïnformeerd over de financiële positie van de pensioenfondsen. De potentiële belangenverstrengeling bij pensioenfondsen is inherent aan de institutionele organisatie: de werkgever en werknemer zijn partij in het bestuur van een pensioenfonds. Intussen heeft staatssecretaris Vermeend een voor dit doel gecreëerde werkgroep opdracht gegeven om op korte termijn met advies te komen over de fiscale kanten van het pensioenbegrip.


pvk studies 4

doen de behoefte aan inzicht in de effektiviteit van dat beheer toenemen. Door meer flexibilisering van pensioenen neemt de behoefte aan inzicht in de financiële toestand van pensioenfondsen toe. Men zou kunnen zeggen dat pensioenfondsen meer weg gaan hebben van levensverzekeraars. De externe verslaggeving zou richting verslaggeving van levensverzekeraars kunnen groeien. Ook ten opzichte van het buitenland steekt de situatie in Nederland – toch één van de toonaangevende pensioenlanden – qua regelgeving enigszins af. Ten slotte is er een motief vanuit arbeidsmarktmobiliteit. Werknemers die overwegen van werkgever te veranderen kunnen dikwijls nauwelijks aan informatie komen over de financiële positie van het pensioenfonds van de nieuwe werkgever. Een vijfde punt, nader uitgewerkt in hoofdstuk 3.2, maar ook hier van toepassing, betreft een verdere bewustwording bij werknemers over de pensioenpremies. Gaandeweg zijn de premies vooral voor rekening gekomen voor de werkgever. Voorstelbaar is dat werknemers zelf (weer) een deel van de pensioenpremies voor hun rekening gaan nemen. Verder kan overwogen worden aan de werkgever een termijn te stellen aan de financiering van ‘back-service’ verplichtingen. Een verhoging van een pensioenlast die over vele jaren wordt uitgesmeerd (of waarbij de inhaalfinanciering jaarlijks wordt gemaximeerd) maakt de verhoging van de pensioenkosten onvoldoende zichtbaar op het moment wanneer daarover wordt onderhandeld. Conclusies De transparantie van de pensioensector zal toenemen door méér marktwerking. Voor de uitoefening van het pensioenbedrijf zal de sector met meer zakelijke partijen (en ratingbureaus) te maken krijgen die via een genormeerd verslagleggingssysteem geïnformeerd willen worden over bijvoorbeeld de financiële positie van een pensioenfonds. Zolang echter met een duidelijk omschreven collectiviteit door een pensioenuitvoerder de werkgeverstoezegging wordt uitgevoerd, lijkt op grond van het transparantieargument meer marktwerking een kostbare oplossing. Bovendien is nog maar de vraag of er door marktwerking wel voldoende openheid wordt bereikt. De Pensioen- & Verzekeringskamer ziet de huidige ondoorzichtigheid van de pensioensector als minder wenselijk. Gegeven de grote maatschappelijke en


33

pvk studies 4

economische belangen is het relevant dat er meer transparantie en meer mogelijkheden voor ‘checks & balances ’ voor buitenstaanders gerealiseerd worden. Dit wordt al in groeiende mate in de pensioensector gerealiseerd, getuige de vestiging van een pensioenombudsman en het Project Niet Opgevraagde Pensioenen. De Pensioen- & Verzekeringskamer vindt het wenselijk dat pensioenfondsen een externe jaarekening gaan uitbrengen. Wettelijk is de verplichting tot het publiceren van een jaarrekening te regelen wanneer pensioenfondsen gaan vallen onder de verplichting tot het uitbrengen van een jaarrekening als bedoeld in titel 9, boek 2 BW. Kleinere ondernemingspensioenfondsen zouden daarvoor uitgezonderd kunnen worden. Bij verandering in fiscale en pensioenwetgeving (bijvoorbeeld PSW, tweede fase) zal goed gelet moeten worden op vergroting van doorzichtigheid en onderlinge consistentie.

3.4 De pensioensector in de economie: de pensioensector heeft een negatieve uitstraling op de Nederlandse concurrentiepositie Beeld Nederland is een renteniersnatie. Er wordt te veel gespaard en te weinig geïnvesteerd. Een reden is de fiscale begunstiging van het pensioensparen. Door de fiscale omkeerregel loopt de overheid belastinginkomsten mis. Per saldo zijn de buitenlandse investeringen hoog. Dat levert veel kapitaalinkomen op en maar weinig arbeidsplaatsen in Nederland. Het aandeel van de contractuele gezinsbesparingen in de nationale besparingen is te hoog. Dit leidt alleen maar tot risicomijdende beleggingen en tot hoge arbeidskosten. De pensioenpremies zijn immers een bestanddeel van de wig, het verschil tussen arbeidskosten voor de werkgever en het netto loon voor de werknemer. Mede door de hoge AOW-, AWW-, WAO-, AAW-, en pensioenpremies is Nederland erg duur in de wereld. De noodzakelijke hoge productiviteitseisen brengen een spiraal in werking waarbij de exportsector steeds productiever wordt (moet worden) en waarbij de binnenlandse sectoren, waaronder de pensioensector, relatief steeds verder achterblijven. De hoge arbeidskosten leiden tot uitstoot van ouderen die op hun beurt een beroep gaan doen op pensioen, waarvoor nooit is gespaard (VUT) of een beroep gaan doen op de sociale verzekeringen. Deze pensioenen verzekerings-

34


pvk studies 4

kosten waren immers niet voorzien. Het hoge kapitaalaanbod in Nederland en de beperkte kapitaalvraag leiden tot een lage rente, waardoor opnieuw de pensioenpremies ten opzichte van de beleggingsopbrengsten moeten toenemen. Het gedwongen pensioensparen bij een pensioenfonds heeft verder een negatief effect op de arbeidsmobiliteit. Verandering van werkkring levert dikwijls pensioenverlies op. Reserve-overdracht gaat gepaard met veel verlies. Blijven sparen bij het ‘oude’ fonds is niet altijd mogelijk, terwijl op individuele basis een pensioenvermogen verder opbouwen fiscaal niet altijd even gunstig is. Al met al heeft het Nederlandse pensioensysteem een verlammend effect op de arbeidsmobiliteit van met name minder jonge werknemers. Beoordeling Prealabel bij een macro-economische beoordeling van het pensioencomplex is de politieke visie op de pensioeninfrastructuur. Daarmee wordt bedoeld het collectieve – zonder toegangsdrempels, met redelijke premies – infrastructurele gehalte van het stelsel van ouderdoms-, invaliditeits- en 14 nabestaandenpensioenen .

Vanuit een macro-economisch perspectief zullen ten minste de effecten van de pensioensector op de spaarmarkt en de arbeidsmarkt geïndiceerd dienen te worden. Gelet op het sinds 1980 bestaande grote positieve saldo op de lopende rekening van de Nederlandse betalingsbalans verkeert Nederland in een situatie van permanente onderbesteding. Het Centraal Planbureau verwacht voor dit jaar een overschot van 25 miljard gulden, verder oplopend tot 28 miljard in 1996. Het is hier niet de plaats om uitgebreid in te gaan op de betekenis van een permanent saldo-overschot, noch op het effect van het (gedwongen) pensioensparen op de situatie van onderbesteding. Dat op deze plaats de macro-economische dimensie wordt aangestipt, heeft onder meer als reden

14

Ter vergelijking de fysieke infrastructuur. Ook daar geldt primair de politieke visie op het collectieve gehalte van openbaar vervoer, rijkswegen, tunnels, dijken, enz.. Niet zozeer het feit of collectieve goederen individualiseerbaar zijn, als wel de politieke wens om infrastructuur te individualiseren (of te decollectiveren) bepaalt het collectieve infrastructurele gehalte, waarachter ten finale een afgewongen solidariteit over grote collectiviteiten schuil gaat.


35

pvk studies 4

dat zeker niet is uit te sluiten dat opnieuw het pensioensysteem wordt aangewezen als een belangrijke oorzaak van onderbesteding. Al eerder namelijk, in 1991, is op deze mogelijke relatie uitgebreid ingegaan door onder andere de Centraal Economische Commissie en de Sociaal Economische Raad. Globaal kwam als gemeenschappelijke conclusie naar voren dat hoge Nederlandse besparingen gunstig zijn voor de economische groei. Het Nederlandse pensioensysteem is daarvoor niet onbelangrijk geweest15. In hoeverre dit systeem vanuit een besparingsoptiek nog steeds macroeconomisch doelmatig is, is niet in enkele termen te bespreken. In ieder geval staat vast dat Nederland goede ouderdomsvoorzieningen heeft. Dat levert belastinginkomsten op en bovendien is er vanwege die voorzieningen 16 slechts een beperkt en nog afnemend beroep op de collectieve sector .

De arbeidsmarkt kan flexibeler worden als pensioenen meer worden geïndividualiseerd. Flexibel betekent dan ook dat meer selectie zal gaan plaatsvinden op leeftijd en gezondheid. Een systeem van doorsneepremies bestaat dan immers niet meer. Wat betreft de werking van de arbeidsmarkt kan verder worden opgemerkt dat de nationale mobiliteit niet wezenlijk meer wordt gehinderd door het pensioensysteem: inmiddels is er een wettelijk geregeld overdrachtscircuit van aanspraken gerealiseerd. De transactiekosten van overdracht zijn daarbij overigens zeker niet verwaarloosbaar. Een ander punt in dit verband – zie ook hoofdstuk 2.3 – dat de pensioenkosten geen belemmering vormen voor de arbeidsmobiliteit van minder jonge werknemers: op doorsneepremies kan immers niet worden geconcurreerd. Conclusies Alleen al de huidige demografische structuur maakt het begrijpelijk en wenselijk dat er in Nederland veel gespaard wordt voor pensioenen. Landen 15

16

36

Zie A.L. Bovenberg: Overvloed en onbehagen. Over sparen en investeren in Nederland. Rotterdam, 1991, blz. 25. Eén van de kritiekpunten van Bovenberg is de fiscale behandeling van het sparen voor later. Sinds 1991 is op dit terrein wel het een en ander gebeurd, in het kader van de Brede Herwaardering. Zie ook voetnoot 13. Verder wordt opgemerkt dat de goede score van het Nederlandse pensioensysteem de overheid eerder heeft doen besluiten om af te zien van een wettelijke pensioenplicht. Gaandeweg wordt de tweede pensioenlaag ten opzichte van de AOW belangrijker. Het beroep op inkomensafhankelijke regelingen, zoals de individuele huursubsidie zal daarmee verder kunnen afnemen. Voorstelbaar is dat ook bij niet inkomensafhankelijke regelingen het beroep op collectieve middelen kan gaan dalen, bij voorbeeld bij vervoer.


pvk studies 4

die de vergrijzing op omslagfinanciering tegemoet gaan, hebben meer reden tot zorg17. De hoge contractuele besparingen vormen geen reëel bezwaar, integendeel. Meer marktwerking in de pensioensector en op de arbeidsmarkt betekent waarschijnlijk dat gekozen zal worden voor premietoezeggingssystemen. De kans is dan aanwezig dat er onvoldoende wordt gespaard voor later, met een beroep op de collectieve sector als waarschijnlijk gevolg. Wat betreft de arbeidsmarkt is een gevolg dat ook meer concurrentie zal optreden op aspecten van leeftijd en gezondheid van werknemers. Dat is gelet op tweede-orde-effecten macro-economisch niet erg doelmatig en maatschappelijk gezien weinig wenselijk. Hoewel er vanuit besparingsmotief weinig over de pensioensector ten nadele kan worden vastgesteld, kan men zich intussen wel afvragen of de hoogte van de toezeggingen de diversiteit in besparingssoorten niet teveel frustreert. In hoofdstuk 3.2 is hierop al ingegaan.

17

In Duitsland, waar ouderdomsvoorzieningen grotendeels op omslagbasis worden gefinancierd, is de discussie verhevigd over de betaalbaarheid ervan op termijn. De premiebetalende werkgevers zijn van oordeel dat het huidige omslagsysteem de kosten van vergrijzing niet meer aankan. Zie daartoe de Bundesbank, maandbericht van maart 1995. In landen als België, Frankrijk en Italië is deze problematiek nog nijpender!


37

pvk studies 4

4 ‘Level playing field’ en toezicht Bij de beoordeling van de mogelijkheden tot marktwerking is van belang in hoeverre er op grond van wettelijke voorschriften voor verzekeraars en pensioenfondsen verschillen zijn in uitgangspositie. In de discussie worden met regelmaat punten aangehaald die een ongelijke uitgangspositie voor verzekeraars en pensioenfondsen met zich zouden brengen. Een aantal wordt hierna kort toegelicht. Zuivere concurrentie kan pas gevoerd worden op de prijs/kwaliteit verhouding, als wettelijke voorschriften geen verschillen in de prijsstelling veroorzaken. Een volledig gelijke uitgangspositie kan dus slechts worden verkregen door pensioenfondsen alle mogelijkheden te geven die een verzekeraar heeft en dan ook alle voor verzekeraars geldende wettelijke bepalingen op de pensioenfondsen van toepassing te laten zijn. Het omgekeerde is, vanwege Europees rechtelijke aspecten, niet of nauwelijks mogelijk. Het instituut pensioenfonds vervalt daarmee. Deze optie lijkt niet reëel. Ook bij verschillende uitgangsposities kan echter sprake zijn van een goede marktwerking als iedere partij optimaal gebruik maakt van de sterke punten waarop zijn eigen bestaansrecht is gebaseerd. Dit uiteraard onder de voorwaarde dat de voor- en nadelen per saldo min of meer in evenwicht zijn.

4.1 Kring van verzekerden Pensioenfondsen hebben vanwege de verplichtstelling, in tegenstelling tot verzekeraars, ‘automatisch’ een klantenbestand, waarvoor zij geen enkele (kostbare) commerciële inspanning hoeven te leveren. Dit is een concurrentievoordeel. Ter nuancering het volgende. Een verzekeraar kan met iedereen een verzekeringsovereenkomst sluiten. Een ondernemingspensioenfonds kan alleen pensioen verzekeren voor personen die aan de betreffende onderneming verbonden zijn. Een bedrijfspensioenfonds kan alleen pensioen verzekeren voor personen die in de betreffende bedrijfstak werkzaam zijn. Door de verplichting tot deelneming in een bedrijfspensioenfonds wordt de kring van verzekerden voor een ondernemingspensioenfonds ingeperkt. Voor verzekeraars geldt dat in mindere mate omdat zij nog een rol kunnen krijgen bij de gehele of gedeeltelijke herverzekering van pensioenverplichtingen.

38


pvk studies 4

4.2 Verzekerde prestatie Een verzekeraar kan in beginsel elke prestatie verzekeren. Daarbij is soms het onderscheid tussen een levens- en een schadeverzekering van belang. Meestal kan een pensioen dat onder de definitie schadeverzekering valt (bijvoorbeeld een arbeidsongeschiktheidspensioen) toch in combinatie met ouderdoms- en nabestaandenpensioenen bij een levensverzekeraar worden gesloten. Bedrijfs- en ondernemingspensioenfondsen kunnen slechts pensioenen in de zin van de Pensioen- en spaarfondsenwet verzekeren. Daarbij is niet van belang of het pensioen onder de definitie valt van een levensverzekering of van een schadeverzekering. Zo is het mogelijk dat in een pensioenfonds alleen arbeidsongeschiktheidspensioenen verzekerd zijn.

4.3 Toezicht op de inhoud en financiering van de toezegging Zowel de verzekeraar als het pensioenfonds zullen bij het verzekeren van een pensioen na moeten gaan of de uitvoering van de betreffende toezegging voldoet aan de materiële en financiële eisen die de Pensioen- en spaarfondsenwet (PSW) daaraan stelt. Die eisen betreffen onder meer de hoogte van de aanspraken bij ontslag en bepalingen over de indexatie van de pensioenen. Bij verzekeraars is het toezicht op de nakoming van de eisen die de PSW stelt niet geregeld. Bij bedrijfspensioenfondsen is bij elke wijziging van statuten, reglementen of actuariële en bedrijfstechnische opzet, een verklaring van geen bezwaar vereist om te voorkomen dat de verplichtstelling wordt ingetrokken. Ondernemingspensioenfondsen zijn verplicht de wijzigingen aan de Pensioen- & Verzekeringskamer te zenden. De Pensioen- & Verzekeringskamer kan haar opmerkingen ter kennis brengen van het fondsbestuur. Het fondsbestuur moet aan de opmerkingen van de Pensioen& Verzekeringskamer gevolg geven. Het verschil in toezicht op de inhoud van de regelingen bij verzekeraars en pensioenfondsen is gelegen in de invloed die de inhoud van de regeling heeft op de (beoordeling van) de solvabiliteitspositie. Bij een pensioenfonds dat één pensioenregeling kent, is een verkeerde risico-inschatting van dat ene contract veel riskanter dan bij een verzekeraar die grote aantallen verschillende contracten sluit. Het opzetten van een systeem om een juiste toepassing van de PSW te


39

pvk studies 4

waarborgen bij de rechtstreekse regelingen zou politiek/maatschappelijk overwogen kunnen worden. Gelet op het grote aantal rechtstreekse regelingen (20.000 à 30.000) moeten kosten en baten daarbij echter zeer goed tegen elkaar worden afgewogen.

4.4 Voorschriften waardering van de passiva Sinds 1994 gelden voor levensverzekeringsmaatschappijen de zogenaamde ‘Actuariële principes’. Deze principes zijn een uitvloeisel van de derde EGrichtlijn leven. De Pensioen- & Verzekeringskamer is ook voor pensioenfondsen gestart met de formulering van actuariële principes. Deze principes zullen het bestaande beleid van de Verzekeringskamer weergeven bij haar toezicht op de waardering van de passiva. Binnen het bestaande beleid worden verplichtingen bij verzekeraars en pensioenfondsen in beginsel reeds op een zelfde wijze beoordeeld, voor zover er ook feitelijk sprake is van dezelfde verplichtingen.Alhoewel de actuariële principes pensioenfondsen nog niet zijn geformaliseerd, mag er dus vooralsnog van uit gegaan worden dat op dit punt sprake is van een ‘level playing field’.

4.5 Beleggingsvoorschriften Voor pensioenfondsen geldt de algemene bepaling dat een belegging ‘solide’ moet zijn. Vóórdat de derde EG verzekeringsrichtlijnen in werking traden (1 juli 1994) golden ook voor het verzekeringsbedrijf slechts algemeen geformuleerde beleggingsvoorschriften. Sindsdien gelden echter meer specifieke wettelijke beleggingsvoorschriften (met bijvoorbeeld maxima voor bepaalde beleggingscategorieën). De betreffende voorschriften zijn, mede door de inbreng van Nederland, echter zo ruim gesteld dat de Nederlandse verzekeraars daarvan in de praktijk niet of nauwelijks hinder ondervinden. Voorzover er extra beperkingen worden gevoeld, is het de vraag of deze beperkingen het verwachte rendement bij voorbaat negatief beïnvloeden. In Europees verband is een groot aantal lidstaten (met relatief weinig pensioenfondsen) van mening dat voor pensioenfondsen dezelfde beleggingsvoorschriften zouden moeten gelden als voor verzekeraars. De overige lidstaten alsmede de Europese Commissie zijn van mening dat pensioenfondsen een grote beleggingsvrijheid moeten kennen omdat pensioen-

40


pvk studies 4

verplichtingen, ten opzichte van de meeste verzekeringsverplichtingen, een meer waarde- of welvaartsvast karakter hebben.

4.6 Solvabiliteitseisen Voor (levens-)verzekeraars gelden de solvabiliteitseisen zoals die in Europese verzekeringsrichtlijnen zijn vastgelegd. Globaal gaat het bij levensverzekeraars om 5 procent van de technische voorzieningen. Voor pensioenfondsen gelden geen wettelijke solvabiliteitseisen. In de praktijk stelt de Pensioen- & Verzekeringskamer echter bepaalde voorwaarden aan de actuariële- en bedrijfstechnische opzet van pensioenfondsen. Zo is een bepaald weerstandsvermogen gewenst indien sprake is van voorwaardelijk geïndexeerde pensioenverplichtingen en zullen egalisatiebuffers aangehouden moeten worden vanaf een bepaald niveau van beleggingen in zakelijke waarden. In dit verband is tevens van belang dat, binnen het staande beleid van de Pensioen- & Verzekeringskamer, de financiering globaal gesproken (exclusief de solvabiliteitsmarge) zodanig moet zijn dat de pensioenregeling op elk moment bij een verzekeraar kan worden ondergebracht. Daarmee worden pensioenfondsen (indirect) gelijk behandeld aan verzekeraars. Voor levensverzekeraars is een minimum gesteld aan de eerder genoemde solvabiliteitsmarge van 5 procent van thans bijna 1,8 miljoen gulden. De kleinere pensioenfondsen zullen daar in de praktijk niet aan voldoen.

4.7 Verslagleggingsvoorschriften Een belangrijk verschil tussen de verslaglegging van verzekeraars en pensioenfondsen is dat verzekeraars een openbaar verslag moeten samenstellen, terwijl openbaarmaking voor pensioenfondsen niet verplicht is. De achtergrond van dit verschil is dat een individu of een werkgever niet in vrijheid kan kiezen voor aansluiting bij een willekeurig pensioenfonds. Binnen collectieve pensioenregelingen bepalen de sociale partners bij een werkgever of binnen een bedrijfstak, of een pensioenfonds aan die onderneming of bedrijfstak zal worden verbonden, of dat voor onderbrenging bij een verzekeraar zal worden gekozen. Degenen die de keuze maken zijn derhalve wel op de hoogte van de jaarcijfers. In paragraaf 3.3 is aangegeven dat de Pensioen- & Verzekeringskamer van oordeel is dat openbare verslaglegging door bedrijfspensioenfondsen en door de grotere ondernemingspensioenfondsen gewenst is.


41

pvk studies 4

4.8 Belastingheffing In de toezichtswetten is niets geregeld omtrent een eventuele (vrijstelling van) belastingheffing. De Wet Vennootschapsbelasting bevat de bepaling dat pensioenlichamen onder bepaalde voorwaarden vrijgesteld kunnen worden van de heffing van vennootschapsbelasting. Ook verzekeraars kunnen echter onder deze vrijstelling vallen. Dat is bijvoorbeeld het geval wanneer een levensverzekeringsmaatschappij zich uitsluitend of nagenoeg uitsluitend (voor 90% of meer) beweegt op het pensioenverzekeringsgebied. Als één van de voorwaarden geldt een winstbestemmingseis. Voor onderlinge levensverzekeraars hoeft het voldoen aan een dergelijke eis niet bezwaarlijk te zijn. Vennootschapsbelasting wordt geheven als uit de gedragingen blijkt dat stelselmatig het behalen van voordelen boven de kosten wordt nagestreefd. Daarbij is uiteindelijk niet van belang of een instelling een verzekeraar is in de zin van de Wtv 1993 of een pensioenfonds in de zin van de PSW.

4.9 Europese aspecten De EG-Richtlijnen voor het verzekeringsbedrijf zijn van toepassing op verzekeringsondernemingen en niet op pensioenfondsen. Naarmate de activiteiten van pensioenfondsen die van verzekeraars naderen, komt het punt dichterbij waarop een pensioenfonds wellicht moet worden beschouwd als een verzekeringsonderneming in de zin van deze Richtlijnen. Het gevolg is dan dat de voorschriften van deze Richtlijnen op een dergelijk fonds van toepassing moeten worden geacht. Het naar Europees recht onderscheidend criterium tussen een pensioenfonds en een verzekeringsonderneming is vooral gelegen in de doelgroep en de aard van de uitkeringen. Een pensioenfonds moet zich in beginsel beperken tot ‘personen, die in het kader van een onderneming of een groep van ondernemingen of van een beroep of meerdere beroepen omvattende sector zijn gegroepeerd’ (art. 2, onder 3, Eerste Levenrichtlijn). De uitkeringen moeten in beginsel beperkt blijven tot uitkeringen ’bij overlijden, bij leven, of bij beëindiging of vermindering van de werkzaamheid’.

42


pvk studies 4

4.10 Conclusie Ondernemingspensioenfondsen zijn alleen door de verplichtstelling in het nadeel ten opzichte van bedrijfspensioenfondsen. Op alle andere punten is er sprake van een ‘level playing field’. Voorts lijken voor de ondernemingspensioenfondsen de nadelen ten opzichte van de verzekeraars (de punten 4.1 t/m 4.3) zwaarder te wegen dan de mogelijke voordelen op grond van de punten 4.5 t/m 4.7.Of dat ook voor bedrijfspensioenfondsen geldt hangt met name af van het gewicht dat aan de verplichtstelling gegeven wordt. Bij wijzigingen in het werkterrein van pensioenfondsen moet worden gelet op de daarop betrekking hebbende Europese aspecten. De beperkte verschillen vormen naar het oordeel van de Pensioen- & Verzekeringskamer geen beletsel voor een goede marktwerking binnen de huidige pensioensector.


43

pvk studies 4

5 Beroepspensioenfondsen Evenals bij bedrijfspensioenfondsen het geval is ligt ook aan de verplicht gestelde beroepspensioenregelingen het solidariteitsprincipe ten grondslag. In de praktijk blijkt de mate van solidariteit binnen de thans bestaande beroepspensioenregelingen geringer te zijn dan bij bedrijfspensioenfondsen. Vaak is sprake van een beschikbare premieregeling, waarvoor op individuele grondslagen pensioen wordt aangekocht. De ‘sponsor’ van de regeling is ook degene die de uitkering gaat genieten. De aanwezige solidariteit betreft het toekennen van pensioen over jaren vóór de verplichtstelling, het toetreden tot de regeling zonder keuringseisen en vooral een bepaalde mate van indexatie van de pensioenen. Tenslotte wordt met de verplichtstelling bereikt dat beroepsgenoten een bepaald deel van hun inkomen aan pensioen moeten besteden en onderling niet zullen concurreren op de inhoud van de pensioenregeling die zij voor zichzelf treffen. Bij een bedrijfspensioenfonds wordt de verplichtstelling aangevraagd door de sociale partners. Een beroepspensioenregeling kan echter verplicht gesteld worden op verzoek van “voor de betrokken tak van beroep voldoende representatieve organisaties van beroepsgenoten”. De groep waarop de verplichtstelling zich richt, is hier dus de enige partij die de verplichtstelling kan aanvragen. In tegenstelling tot een bedrijfspensioenfonds wordt niet het ’deelnemen in het beroepspensioenfonds’ verplicht gesteld, maar het ’deelnemen in een pensioenregeling’. De inhoud van de regeling wordt dus verplicht gesteld, maar het is mogelijk om de regeling door het beroepspensioenfonds of door een verzekeraar uit te laten voeren. In het laatste geval ziet het pensioenfonds er op toe dat de betrokken beroepsgenoten die verzekering sluiten en in stand houden. Er hoeft dus geen sprake te zijn van ’gedwongen winkelnering’. Bij de totstandkoming van een beroepspensioenregeling is het fiscale aspect altijd belangrijk geweest. De verplichtstelling maakte het mogelijk dat een (fiscaal gefacilieerd) toereikend pensioen kon worden opgebouwd. Door de wijzigingen in de fiscale wetten (Brede Herwaardering) is de fiscale nood-

44


pvk studies 4

zaak voor het treffen en instandhouden van een beroepspensioenregeling verminderd. Onzeker is hoe groot momenteel de behoefte aan onderlinge solidariteit tussen beroepsgenoten is. De belangen van de diverse individuele beroepsgenoten kunnen nogal uiteenlopen. Ook de fiscale gevolgen moeten in ogenschouw worden genomen. Meer empirisch onderzoek over de gewenste minimale solidariteit binnen de pensioenregeling is voor verdere stappen noodzakelijk.


45

pvk studies 4

In de reeks ‘pvk studies’ zijn verschenen: 1

Niet-financiële gegevens pensioenfondsen. Stand van zaken Pensioenmonitor eind 1994 ISBN 90-75482-03-5

2

Toezicht op natura-uitvaartverzekeraars. Een actuariële inleiding Drs. A.C. Eijgenraam ISBN 90-75482-02-7

3

De Pensioen- & Verzekeringskamer en de levensverzekering Mr. P.M. Tulfer ISBN 90-75482-01-9

4

Marktwerking en verplichtstelling in de pensioensector R.C.L. Bakker R. van Dam ISBN 90-75482-04-3

5

Toezicht op het gebruik van financiële derivaten door pensioenfondsen en verzekeraars J.J.O. Dolstra J.R. Pijpers ISBN 90-75482-05-1

6

Signalen van veranderend toezicht op herverzekering A.M.A.A. Bollen A.E. van Heerwaarden Th.F. Smeltink H.J.M. Teeuwen ISBN 75482-06-X

46


pvk studies 4

7

Rekenen op pensioen. Een prognosemodel voor de pensioenfondsensector A.E. van Heerwaarden W. Eikelboom D. den Heijer ISBN 90-75482-07-8

8

Toezicht op het beleggingsbeleid van pensioenfondsen en verzekeraars: de rol van de Pensioen- & Verzekeringskamer G.R. Boshuizen J.R. Pijpers ISBN 90-75482-08-6

9

Pensioenmonitor, stand van zaken eind 1995. Niet-financiële gegevens aanvullende collectieve pensioenen ISBN 90-75482-09-4

10 Rapport van de Werkgroep opvangregeling ISBN 90-75482-10-8

11 Het gebruik van financiële derivaten door Nederlandse pensioenfondsen M.A. Kiewiet J.R. Pijpers ISBN 90-75482-12-4

12 Pensioenmonitor, niet-financiële gegevens pensioenfondsen. Stand van zaken eind 1996 ISBN 90-75482-13-2

13 Insurance Company Ownership in the Netherlands: Implications for Corporate Governance and Competition Dr. A.J. Vermaat ISBN 90-75482-15-9


47

pvk studies 4

14 Informatieverstrekking aan verzekeringnemers G.C.M. Siegelaer J.H. Klein Haneveld I.A. Homan D. Rispens ISBN 90-75482-18-3

15 Pensioenmonitor, niet-financiële gegevens pensioenfondsen. Stand van zaken eind 1997 ISBN 90-75482-17-5

16 Pensioenmonitor, niet-financiële gegevens pensioenfondsen. Stand van zaken 1 januari 1998 ISBN 90-75482-20-5

17 De Pensioenmeetwijzer. Een toelichting J.R. Pijpers B. Stroop ISBN 90-75482-21-3

18 De noodregeling Mr. P.M. Tulfer ISBN 90-75482-22-1

19 Pensioenmonitor, niet-financiële gegevens aanvullende collectieve pensioenen. Stand van zaken 1 januari 1999 ISBN 90-75482-25-6

20 Reinsurance and reinsurers: relevant issues for establishing general supervisory principles, standards and practices R.C.L. Bakker D.N. Davies, et al ISBN 90-75482-26-4

48


pvk studies 4

21 Het gebruik van financiële derivaten door Nederlandse levensverzekeraars T. Bakker J. Hille M.R. Lavooi G.C.M. Siegelaer ISBN 90-75482-27-2

22 Toetsing van deskundigheid en betrouwbaarheid. Plaats en ontwikkeling van de toetsing van management van verzekeraars in Nederland en in internationaal verband P.J. van den Broeke ISBN 90-75482-28-0

23 Rapport van de Studiegroep Opvangregeling Schadeverzekeringen ISBN 90-75482-30-2

24 Technische voorzieningen bij ziektekostenverzekeringen. Ontwikkeling in historisch perspectief H.J.M. Teeuwen ISBN 90-75482-31-0

25 Pensioenmonitor, niet-financiële gegevens pensioenfondsen. Stand van zaken 1 januari 2000 ISBN 90-75482-32-9


49

pvk studies 4

Deze uitgaven zijn te bestellen bij: Pensioen- & Verzekeringskamer Postbus 929 7301 BD Apeldoorn Toezichtslijn: (0900) 5300530 (€ 0,35 per gesprek) http://www.pvk.nl

50


PVK STUDIES4 MARKTWERKING EN VERPLICHTSTELLING IN DE PENSIOENSECTOR

Recommend Documents