PV advies_strado. Advies. Bestuurlijke Aanbevelingen voor een effectieve Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling

Brussel, 28 april 2005 PVH/LG/PV advies_strado

Advies Bestuurlijke Aanbevelingen voor een effectieve Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling

PVH/LG/PV/advies_strado

Inhoud 1.

Krachtlijnen............................................................................................................... 3

2.

Inleiding .................................................................................................................... 6

3.

Waarom ‘goed bestuur’ als invalshoek? .................................................................. 7

3.1.

Duurzame ontwikkeling ............................................................................................... 7

3.2.

De band tussen duurzame ontwikkeling en ‘goed bestuur’ ........................................... 8

3.3.

‘Goed Bestuur’ als invalshoek voor een Vlaamse strategie Duurzame Ontwikkeling ..... 9

4.

Bestuurlijke principes voor een effectieve Strategie Duurzame Ontwikkeling ..... 11

4.1.

Een strategie is geen plan......................................................................................... 11

4.2.

Breed eigenaarschap................................................................................................ 11

4.3.

Klemtoon op integratie met wat al bestaat (‘mainstreaming’) ...................................... 11

5.

Aanbevelingen voor de ontwikkeling van een Vlaamse Strategie ......................... 11

5.1. Aanbevelingen inzake draagvlak, transparantie en participatie................................... 11 5.1.1 Verzeker politieke betrokkenheid op het hoogste niveau....................................... 11 5.1.2 Versterk mechanismen voor transparantie en participatie ..................................... 11 5.2. Aanbevelingen inzake horizontale en verticale beleidscoördinatie .............................. 11 5.2.1 Versterk de strategische beleidsvoering in alle beleidsdomeinen .......................... 11 5.2.2 Zorg voor specifieke instrumenten en mechanismen gericht op beleidscoördinatie 11 5.2.3 Werk samen met hogere en lagere bestuursniveaus............................................. 11 5.3. Aanbevelingen inzake capaciteitsversterking en ‘leren’ .............................................. 11 5.3.1 Versterk ‘kennismanagement’ en ‘strategische intelligentie’ .................................. 11 5.3.2 Zorg voor capaciteitsopbouw inzake instrumentontwikkeling................................. 11 5.4. Aanbevelingen inzake visievorming en strategieontwikkeling ..................................... 11 5.4.1 Zorg voor een coördinerend secretariaat .............................................................. 11 5.4.2 Richt een multistakeholderforum op ..................................................................... 11 5.4.3 Gebruik bestaande strategieën en processen als vertrekpunt voor een Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling ........................................................................ 11 5.4.4 Creëer en ondersteun strategische projecten en coöperatie-initiatieven ................ 11 5.4.5 Zorg voor continue doorwerking, monitoring en evaluatie...................................... 11 6.

Het verdere traject .................................................................................................. 11

2


1 . K rach tlijn en Situering en inhoud MiNa-Raad en SERV deden op 12 oktober 2004 een gezamenlijke oproep aan de Vlaamse regering om werk te maken van een volwaardige Vlaamse Strategie voor Duurzame Ontwikkeling (STRADO). Tegelijk kondigden de beide raden aan daartoe actief te willen bijdragen. In een eerste stap door de formulering van aanbevelingen over de bestuurlijke maatregelen die nodig zijn om in Vlaanderen werk te maken van duurzame ontwikkeling, en over de wijze waarop een Vlaamse strategie duurzame ontwikkeling best wordt voorbereid. Dit gebeurt in het voorliggende advies. Het advies motiveert waarom ‘goed bestuur’ zo belangrijk is voor duurzame ontwikkeling en stelt een aantal belangrijke bestuurlijke principes voorop voor effectieve Strategieën Duurzame Ontwikkeling. Die gelden als kader voor de formulering van een reeks aanbevelingen voor Vlaanderen. De aanbevelingen betreffen enkel de bestuurlijke dimensie van een strategie duurzame ontwikkeling. Op de inhoud of de inhoudelijke oriëntatie van het beleid inzake duurzame ontwikkeling wordt hier nog niet ingegaan. De organisaties vertegenwoordigd in SERV en MiNa-Raad zullen daarvoor later hun inbreng te leveren. Ze willen immers geen voorafname doen op de resultante van de maatschappelijke interacties en bestuurlijke voorzieningen die in dit advies worden bepleit. Prioritaire aanbevelingen SERV en MiNa-Raad zien de volgende vijf prioriteiten voor de komende maanden: 1. De oprichting van een centrale cel duurzame ontwikkeling Een Strategie Duurzame Ontwikkeling kan voor een groot deel worden opgebouwd door versterking van al aanwezige instrumenten, processen en structuren. Toch zijn specifieke bestuurlijke voorzieningen voor de strategieontwikkeling vereist, waaronder een beleidscel Duurzame Ontwikkeling. Zo’n cel is nodig om het voortdurende proces van strategieontwikkeling te coördineren, voeden en bewaken. 2. De inrichting van een multi-stakeholder forum en de versterking van de betrokkenheid van het Vlaams Parlement De Vlaamse regering besliste recent om de voorbereiding van de krachtlijnen van de Vlaamse strategie voor duurzame ontwikkeling toe te wijzen aan een beleidsdomeinoverschrijdende ambtelijke werkgroep duurzame ontwikkeling. Volgens MiNa-Raad en SERV is dat niet de aangewezen manier. Een louter ambtelijk-politieke formulering van een strategie duurzame ontwikkeling heeft, zelfs met brede inspraak en advisering van strategische adviesraden, het grote risico dat de strategie vooral als een overheidsproject wordt gepercipieerd, en het dat ook wordt. Een effectieve strategie duurzame ontwikkeling impliceert een breed politiek en maatschappelijk engagement. Daarom vragen SERV en MiNa-Raad een multista-

3


keholder forum, bestaande uit vertegenwoordigers van de overheid, economische actoren en maatschappelijke groepen, dat voor een breed eigenaarschap zorgt en belast wordt met de ontwikkeling en opvolging van de strategie. Concreet wordt gedacht aan een constructie waarbij de Vlaamse regering op regelmatige basis samen zit met vertegenwoordigers van de maatschappelijke stakeholders met het oog op de ontwikkeling en opvolging van de Strategie Duurzame Ontwikkeling. Verder menen MiNa-Raad en SERV dat ook het Vlaams Parlement een centrale rol moet krijgen bij de vormgeving en opvolging van de Vlaamse Strategie. 3. De aanvulling van het Pact van Vilvoorde op basis van lange termijn visievorming en aandachtspunten vanuit de internationale, Europese en federale beleidsontwikkelingen SERV en MiNa-Raad vinden het Pact van Vilvoorde momenteel het best beschikbare vertrekpunt om te komen tot een Vlaamse strategie duurzame ontwikkeling. Gelet op de kenmerken van effectieve strategieën duurzame ontwikkeling, moet het Pact van Vilvoorde wel worden versterkt en aangevuld. Ten eerste door veel zorg te besteden aan het maatschappelijk interactieproces dat zo’n Pact moet voeden en dragen. Dat veronderstelt dat alle relevante actoren en invalshoeken worden betrokken. Ten tweede door het Pact aan te vullen met lange termijn visievorming en aandachtspunten vanuit de internationale, Europese en federale beleidsontwikkelingen op het gebied van duurzame ontwikkeling. 4. De aanvulling van het Pact van Vilvoorde met bestaande en nieuwe ‘experimenten’; Het Pact van Vilvoorde zou volgens MiNa-Raad en SERV ook moeten worden aangevuld met strategische projecten en coöperatie-initiatieven die op kortere termijn resultaat opleveren, de voordelen van een integrale beleidsaanpak kunnen demonstreren en kunnen fungeren als voedingsbodem voor experimenten en leereffecten. Voorbeelden zijn het Innovatieplatform Milieutechnologie, het project ‘transitiemanagement duurzaam bouwen’, de aangekondigde klimaatconferentie, enz. 5. De aanvulling van het Pact van Vilvoorde met een ‘institutioneel plan’ dat een planning bevat voor de andere bestuurlijke hervormingen en mechanismen die in dit advies worden bepleit. Het Pact van Vilvoorde zou tot slot moeten worden aangevuld het een ‘institutioneel plan’ dat een strategie en planning bevat voor onder meer: Maatregelen om politieke betrokkenheid en draagvlak voor duurzame ontwikkeling te realiseren, de transparantie en actieve participatie van doelgroepen en stakeholders bij de beleidsontwikkeling en –uitvoering te versterken, het afleggen van verantwoording te vergroten en een breed eigenaarschap van een Strategie Duurzame Ontwikkeling te verzekeren; Maatregelen om meer beleidsintegratie te realiseren, m.a.w. om de interactie en coherentie te bevorderen tussen de beleidsplannen en -beslissingen op de verschillende niveaus en in de verschillende beleidsdomeinen, en om hun implicaties voor de ver-

4


schillende sociaal-economische groepen en maatschappelijke belangen in kaart te brengen en waar nodig onderling af te wegen; Maatregelen om strategische capaciteit te ontwikkelen en beschikbaar te stellen voor onderbouwing, dialoog en ‘leren’ in alle fasen van de strategieontwikkeling en beleidsvoering; Maatregelen om een continue doorwerking, monitoring en evaluatie van de Strategie te verzekeren. Het verdere traject De aanbevelingen in dit advies zijn bewust beknopt beschreven. Geheel in lijn met de inhoud ervan, beschouwen SERV en MiNa-Raad dit advies immers niet als een eindpunt, maar als een startpunt voor dialoog met de Vlaamse regering, het Vlaams Parlement en andere actoren. MiNa-Raad en SERV rekenen er dan ook op dat er ruime gelegenheid zal zijn om in samenspraak met de Vlaamse beleidsverantwoordelijken elk van de aanbevelingen nader toe te lichten, te bediscussiëren en verder te concretiseren.

5


2 . In le id ing De vergrijzing van de bevolking, de financiering van de sociale zekerheid, de versterking van het innovatievermogen, de voorkoming van verkeerscongestie, de verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu, … Zulke uitdagingen vereisen geïntegreerde lange termijn visies en strategieën. Aan de andere kant bepalen korte termijn succesparameters dikwijls de agenda: kiespeilingen, krantenkoppen, aandelenkoersen, kijkcijfers, begrotingsbudgetten, werkgelegenheidscijfers, … Duurzame ontwikkeling gaat over het zoeken naar manieren waarop die conflicterende korte termijn en lange termijn agenda’s kunnen worden gecombineerd in nieuw politiek leiderschap en nieuwe methoden van beleidsvoering en besluitvorming. Duurzame ontwikkeling is dus geen verre toekomst, maar iets waar we vandaag - ook in Vlaanderen concreet aan kunnen en moeten werken. Niet zozeer omdat we ons daartoe internationaal hebben geëngageerd, maar om de performantie van het beleid te verbeteren met het oog op ‘een kwaliteitsvolle samenleving voor iedereen’. Tegen die achtergrond deden de MiNa-Raad en de SERV op 12 oktober 2004 een gezamenlijke oproep aan de Vlaamse regering om werk te maken van een volwaardige Vlaamse Strategie voor Duurzame Ontwikkeling (STRADO). Tegelijk kondigden de beide raden aan actief te willen bijdragen aan de ontwikkeling van die strategie. In een eerste stap door de formulering van aanbevelingen over de wijze waarop Vlaanderen de transitie naar duurzame ontwikkeling best kan organiseren. De kernvraag voor een strategie gericht op duurzame ontwikkeling is volgens de SERV en de MiNa-Raad immers welke interactieprocessen, structuren, instrumenten en capaciteiten nodig zijn om vooruitgang te boeken. Het voorliggend advies bevat de voorstellen van SERV en MiNa-Raad voor de uitbouw van dergelijke bestuurlijke voorzieningen om een Vlaamse strategie duurzame ontwikkeling te ontwikkelen. Op de inhoud of de inhoudelijke oriëntatie van het beleid inzake duurzame ontwikkeling wordt hier nog niet ingegaan. De organisaties vertegenwoordigd in SERV en MiNaRaad willen hun inbreng daarvoor later leveren. Ze willen immers geen voorafname doen op de resultante van de maatschappelijke interacties en bestuurlijke voorzieningen die in dit advies worden bepleit. De verdere structuur is als volgt. In deel 3 wordt gemotiveerd waarom ‘goed bestuur’ zo belangrijk is voor duurzame ontwikkeling en waarom het werd gekozen als invalshoek voor dit advies. Deel 4 gaat in op de belangrijkste principes voor de ontwikkeling van een Strategie Duurzame Ontwikkeling. Deel 5 bevat de kern van het advies, met name de aanbevelingen voor Vlaanderen. In deel 6 tot slot wordt ingegaan op de korte termijn agenda voor de komende maanden, gelet op de timing die de Minister-President heeft vooropgesteld voor een Vlaamse Strategie.

6


3 . Waa rom ‘g oed b es tuu r’ als inva lshoe k? 3.1. Duurzame ontwikkeling Duurzame ontwikkeling wordt doorgaans gedefinieerd als “een ontwikkeling die voldoet aan de huidige behoeften zonder de mogelijkheden van toekomstige generaties om hun behoeften te bevredigen in gevaar te brengen”. Een andere veel gebruikte definitie is: “Duurzame ontwikkeling is het veranderingsproces waarin het gebruik van hulpbronnen, de bestemming van investeringen, de richting van technologische ontwikkelingen en institutionele veranderingen worden afgestemd op zowel toekomstige, als huidige behoeften”. Uit die omschrijvingen zijn een aantal kernaspecten van duurzame ontwikkeling duidelijk: Het gaat om de behoeftebevrediging van de huidige generaties, zowel arm als rijk, en zowel in Noord als in Zuid (intragenerationele rechtvaardigheid). Het gaat ook om de behoeftebevrediging van de toekomstige generaties; maatschappelijke ontwikkelingen mogen de mogelijkheden van toekomstige generaties niet in gevaar brengen (intergenerationele rechtvaardigheid). Dat impliceert tevens dat de grenzen van wat de natuur aankan, de draagkracht van de aarde, niet mag worden overschreden. De drie voorgaande basisaspecten kunnen ook worden beschreven als allocatievraagstukken over vraag en aanbod voor behoeftevoorziening (economisch domein), distributievraagstukken over verdeling van middelen om in ieders behoeften te voorzien (sociaal domein) en schaalvraagstukken over de externe effecten van het sociaal-economisch systeem op de draagkracht van het milieusysteem (ecologisch domein). Een duurzame ontwikkeling vraagt om een geïntegreerde aanpak doorheen al die domeinen, binnen een breed tijds- en ruimte perspectief. Duurzame ontwikkeling is tot slot niet alleen een streefbeeld, maar ook een proces. Om dat veranderingsproces gericht op een duurzame ontwikkeling in goede banen te leiden zal er systematisch aandacht moeten besteed worden aan bestuurlijke elementen (bestuurlijk domein). Uit deze korte opsomming blijkt dat de operationalisering van duurzame ontwikkeling maatregelen vergt op verschillende terreinen. Belangrijke voorwaarden om een duurzame ontwikkeling te realiseren zijn drievoudig: 1. Laat de markt werken voor duurzame ontwikkeling: de overheid moet de actoren via een adequaat markt- en prijsbeleid stimuleren om de volledige maatschappelijke kosten en baten van hun beslissingen in rekening te brengen, met inbegrip van de milieu- en sociale implicaties;

7


2. Bevorder wetenschap, technologie en innovatie: actoren moeten via wetenschap, technologie en innovatie worden gestimuleerd om -in de tijd gezien- de maatschappelijke baten van hun beslissingen te verhogen en de maatschappelijke kosten ervan te verlagen; 3. Versterk ‘goed bestuur’: er zijn instituties en bestuurlijke voorzieningen nodig om sociale, economische en milieu-overwegingen op alle niveaus en in alle beslissingen te integreren, om rekening te houden met de langere termijnimplicaties, om transparantie, participatie en het afleggen van verantwoording te versterken, om beleidscoherentie binnen en tussen overheden te verbeteren, om te zorgen voor een goede marktwerking en stimulering van wetenschap, technologie en innovatie,enz. In dit advies focussen MiNa-Raad en SERV uitsluitend op de laatstgenoemde, bestuurlijke dimensie. Ze nemen zich wel voor om in de verdere onderlinge discussie en visievorming op het vlak van duurzame ontwikkeling bijzondere aandacht aan te besteden aan de beide andere sleutelvoorwaarden.

3.2. De band tussen duurzame ontwikkeling en ‘goed bestuur’ Hoewel de kernaspecten van een “duurzame ontwikkeling” duidelijk zijn, is het geen eenduidig te operationaliseren beleidsconcept. Het is in de eerste plaats een proces van maatschappelijke verandering dat pas door feitelijke realisaties vorm en inhoud krijgt. Dat is de reden waarom er zoveel verschillende interpretaties zijn van “duurzame ontwikkeling” en waarom er geen blauwdruk mogelijk is. Elk land of elke regio moet bij de concretisering van “duurzame ontwikkeling” zijn eigen weg zoeken, rekening houdend met zijn cultuur, normen, waarden, historiek, sociale, economische en ecologische uitdagingen en prioriteiten, de aanwezige instituties en politieke structuren, enz. Wat duurzame ontwikkeling precies inhoudt, welke transities nodig zijn en hoe die kunnen worden gerealiseerd, is bijgevolg voorwerp van maatschappelijke en dus politieke keuzes. Dat betekent echter ook dat ‘duurzame ontwikkeling’ nauw samenhangt met de kwaliteit van die maatschappelijke keuzes, en bijgevolg met de manier waarop keuzes worden gemaakt. Een essentieel onderdeel van een beleid gericht op ‘duurzame ontwikkeling’ ligt volgens SERV en MiNa-Raad dan ook in de verbetering van het maatschappelijk keuzeproces, met andere woorden van de kwaliteit van het beleid en van de beleidsprocessen. ‘Duurzame ontwikkeling’ vraagt daarin bijzondere aandacht voor (1) het streven naar synergie tussen het ecologische, sociale en economische; (2) de lange termijn en de internationale dimensie als kaders voor beleidsbeslissingen op korte termijn; (3) maximale samenwerking tussen alle betrokken be-

8


leidsdomeinen en actieve participatie van maatschappelijke actoren zowel bij de vorming als bij de uitvoering van het beleid. Dat vereist ingrijpende veranderingen in de bestaande maatschappelijke interactie- en besluitvormingsprocessen. Die kenmerken zich nog te vaak door een onevenwichtige en ‘verkokerde’ beleidsvoering, een ondoorzichtige en gesloten besluitvorming, een te korte termijn focus, onvoldoende beleidsondersteunende informatie, instrumenten en capaciteit, gebrek aan leiderschap, inadequate monitoring en opvolging van resultaten, enz. Die vereiste veranderingen in de bestaande maatschappelijke interactie- en besluitvormingsprocessen komen er niet vanzelf. Zij moeten worden ontdekt, gevoed, ondersteund, bewaakt en geëvalueerd door ‘bestuurlijke voorzieningen’ (zie kaderstuk 1). Die vormen essentiële voorwaarden voor de ontwikkeling en uitvoering van een beleid inzake duurzame ontwikkeling. Werk maken van duurzame ontwikkeling vergt daarom werk maken van ‘goed bestuur’.

3.3. ‘Goed Bestuur’ als invalshoek voor een Vlaamse strategie Duurzame Ontwikkeling Een ‘bestuurlijke’ of ‘governance’-invalshoek kijkt naar de capaciteiten, instrumenten en institutionele mechanismen die aanwezig (moeten) zijn om coherent beleid te kunnen voeren. Coherentie moet in deze context worden begrepen als consistentie tussen doelstellingen, instrumenten en realisaties, of tussen de beleidsformulering en beleidsuitvoering in een welbepaald beleidsdomein (verticale coherentie), de consistentie tussen beleidsdomeinen onderling en de mate van beleidsintegratie (horizontale coherentie) en de consistentie tussen korte termijn en lange termijn doelstellingen, of de band tussen het huidige beleid en de waargenomen lange termijn uitdagingen (temporele coherentie). Institutionele capaciteit betreft de mate waarin een land in staat is om zijn instituties zo in te zetten of aan te passen dat ze maatschappelijke problemen adequaat kunnen capteren en oplossen. Instituties moeten hier breed worden geïnterpreteerd. Het gaat niet alleen over organisaties en organisatorische voorzieningen, maar over het geheel van formele en informele regels, processen en praktijken die in een bepaald land bestaan en de beleidsvoering bepalen of beïnvloeden. Hiermee vergeleken is het debat in Vlaanderen over een Strategie Duurzame Ontwikkeling dikwijls nog te beperkt van invalshoek geweest. Het ging veelal over de ‘hardware’, of de goed zichtbare mogelijke componenten van een beleid inzake duurzame ontwikkeling (een plan, een minister, een commissie, een werkgroep, een decreet, een adviesraad, een budget, …). Die zullen echter op zich lang niet in staat zijn om een antwoord te bieden aan de tekortkomingen in de bestaande maatschappelijke interactie- en besluitvormingsprocessen. Minstens even belangrijk is de ‘software’: de aanwezigheid van een geschikte beleidscultuur en beleidsprocessen, van leiderschap, netwerken en fora, van capaciteiten, vaardigheden, kennis en informatie, van procedures en technieken etc. met het oog op toekomstverkenning, afweging,

9


transparantie, participatie, beleidscoördinatie, instrumentenkeuze en procesmanagement. De uitbouw van zulke ‘strategische intelligentie’ en de versterking van de maatschappelijke interacties behoren eveneens tot de bedoelde ‘bestuurlijke voorzieningen’ en moeten mee centraal staan in een beleid duurzame ontwikkeling. Kaderstuk 1: Wat is ‘goed bestuur’ (‘governance’)? Over ‘goed bestuur’ (‘governance’) bestaan veel definities. Als invalshoek voor het bestuderen en verbeteren van het beleid in de publieke sector wordt het wel eens tegenover ‘traditioneel bestuur’ (of ‘government’) geplaatst, waarbij traditioneel bestuur wordt gekenmerkt door bureaucratie (veel wettelijke voorschriften), gecentraliseerde beleidsvoering (top down) en een interne overheidsorïentatie (gesloten), en ‘goed bestuur’ door meerdere en flexibele instrumenten, door netwerken en samenwerkingsverbanden binnen en tussen overheden en met andere actoren, door transparantie, participatie en afleggen van verantwoording, enz.Wat in dit advies in het algemeen wordt bedoeld met ‘goed bestuur’ kan het best worden uitgelegd aan de hand van de bekende beleidscyclus. Die cyclus, van agendasetting tot beleidsevaluatie, vormt een veel gebruikte referentie voor beleidsmakers. Tegelijk is het echter een formalistische voorstelling, aangezien beleid in de praktijk nooit zo’n lineair traject volgt. De fasen van de beleidscyclus zijn bovendien onderling verweven, en elke fase is het resultaat van een vele inputs, factoren en interacties tussen een (groot) aantal spelers. Beleid is dus geenszins het resultaat van één actor, de overheid, die louter rationeel keuzes maakt met volledige informatie en duidelijke doelstellingen en preferenties. Daarnaast zijn er ook interferenties met beleidscycli in andere beleidsdomeinen en op andere beleidsniveaus. Dat leidt tot de visie dat beleidsvoering een multi-actor en multi-dimensioneel proces is. ‘Goed bestuur’ gaat over de manier waarop de beleidsvoering in zo’n multi-actor en multi-dimensioneel proces wordt bestuurd en beïnvloed, zowel formeel als informeel. Het betreft typisch de mechanismen, procedures en praktijken die overheden gebruiken voor agendasetting, coördinatie van beleid, samenwerking met doelgroepen, opbouw van kennis en ervaring, enz. De beleidscyclus en ‘governance’ interacties netwerken

interacties informatie

instituties Agenda setting ideologieën

Beleidsevaluatie

Beleidsvoorbereiding

Beleidscyclus

kennis

waarden Beleidsimplementatie

Beleidsformulering

vaardigheden

procedures incentives

instrumenten regelgeving

10


4 . B es tu u rlijke p rin c ipes voo r een e ffe c tieve Strate gie Du u rza me On twikke lin g Niet alleen over de operationalisering van ‘duurzame ontwikkeling’ bestaan vaak verschillende interpretaties. Ook over wat moet worden verstaan onder een ‘strategie’ duurzame ontwikkeling en wat de kenmerken zijn van een goede strategie, zijn er uiteenlopende meningen. Daarom willen MiNa-Raad en SERV, voorafgaand aan de formulering van aanbevelingen, kort ingaan op de bestuurlijke kenmerken van effectieve strategieën duurzame ontwikkeling. Die kenmerken zijn gebaseerd op een brede analyse van de ervaringen en beste praktijken in andere landen met strategieën voor duurzame ontwikkeling1. Bijlage 1 geeft een overzicht van de belangrijkste tekortkomingen in vele bestaande strategieën. Algemeen blijkt dat er weinig resultaat is behaald met strategieën: Die vooral gericht zijn op de opmaak van een product (bv. een plandocument); Die voornamelijk of uitsluitend top-down, door de overheid, zijn ontwikkeld; Die bestaan uit aparte initiatieven, naast of los van bestaande beleidsprocessen. Bijlage 2 bevat de belangrijkste principes voor effectieve strategieën duurzame ontwikkeling. Kenmerkend is dat de beste resultaten zijn behaald met strategieën: Die de klemtoon leggen op processen en op de ontwikkeling van capaciteiten en leereffecten; Die een breed ‘eigenaarschap’ nastreven, blijk geven van een breed politiekmaatschappelijk engagement (‘commitment’), en gebaseerd zijn op ruime participatie; Die vertrekken van al bestaande plannings- en beslissingskaders, om die te verbeteren en beter op mekaar af te stemmen. Deze drie bestuurlijke kenmerken van effectieve strategieën duurzame ontwikkeling zijn volgens SERV en MiNa-Raad ook voor de ontwikkeling van een Vlaamse strategie belangrijke uitgangspunten. Ze worden daarom hierna verder toegelicht.

1

Bronverwijzing toevoegen

11


4.1. Een strategie is geen plan Tot nu toe hebben verschillende landen op een technocratische manier geprobeerd om met een centrale rol voor plannen duurzame ontwikkeling een antwoord te geven op de uitdagingen van duurzame ontwikkeling. Zulke aanpak bleek vrijwel altijd ontoereikend. Traditionele planning slaagt er niet in om de dieperliggende sociaal-culturele, economische en institutionele veranderingen die nodig zijn voor duurzame ontwikkeling te initiëren. Zoiets vraagt een strategische aanpak: Er is een visie nodig die aangeeft welk toekomstbeeld we nastreven. Die visie moet ontwikkeld en breed gedragen zijn door beleidsactoren, publiek en stakeholders. Er zijn multi - stakeholder fora nodig (met vertegenwoordigers van de overheid, de sociaaleconomische actoren en andere maatschappelijke groepen2) om de toekomstvisie te vertalen in specifieke lange termijn en korte termijn doelstellingen en om overeenstemming te vinden tussen mogelijke beleidsopties om die te realiseren. Er zijn mechanismen voor intersectorale beleidsintegratie nodig om de interactie te bevorderen tussen de beleidsplannen en -beslissingen op de verschillende niveaus en in de verschillende beleidsdomeinen, en om hun implicaties voor de verschillende sociaaleconomische groepen en maatschappelijke belangen in kaart te brengen en waar nodig onderling af te wegen. Die mechanismen moeten tevens voorzien in de actieve participatie van stakeholders bij de beleidsformulering en de planning op alle niveaus. Er is capaciteit nodig om bestaande en toekomstige sociaal-culturele, economischtechnologische en fysisch-ecologische ontwikkelingen te monitoren (agendavorming), om beleidsopties en beperkingen te analyseren (beleidsvoorbereiding), om geschikte doelstellingen en instrumenten te kiezen en te implementeren (beleidsbepaling en beleidsuitvoering), en om de vooruitgang op te volgen, het ingezette beleid te evalueren en de strategie bij te sturen (beleidsevaluatie – terugkoppeling - beleidsbijsturing). Samen vormen die elementen de basis van een strategie duurzame ontwikkeling. Een strategie duurzame ontwikkeling is dus geen groot ‘superplan’ of set van plannen, maar eerder een samenhangend geheel van instrumenten en werkwijzen gericht op analyse, dialoog, capaciteitsversterking, planning en uitvoering, die het mogelijk maken om de uitdagingen van duurzame ontwikkeling op een coherente manier aan te pakken. Een effectieve strategie duurzame ontwikkeling functioneert als een kennissysteem dat informatie, kennis en capaciteit opbouwt, organiseert en beschikbaar stelt voor interactie en dialoog. Zulk systeem plant niet alles, maar is veeleer gericht op het ondersteunen en begeleiden van die interacties en dialoog. De ontwikkeling van een strategie duurzame ontwikkeling veronderstelt dan ook nieuwe denken werkvormen die kunnen verschillen van de traditionele beleidsaanpak en beleidsplanning (zie tabel 1).

2

Een goede vertrekbasis voor de inventarisatie van de relevante stakeholders voor een strategie duurzame ontwikkeling vormt bijvoorbeeld de opsomming in Agenda 21.

12


Tabel 1: Verschilpunten tussen traditionele beleidsplanning en een strategie Duurzame ontwikkeling Risico’s van sommige vormen van traditionele beleidsplanning

Strategie Duurzame Ontwikkeling

Hiërarchisch-autoritair: de overheid bepaalt centraal het beleid, stelt de doelen en grenzen, legt verplichtingen op en sanctioneert

Gericht op uitwerking van het beleid in samenspraak met stakeholders (‘coproductie van beleid’, overheid als ‘change agent’)

Niet visionair: maakt gebruik van toekomstverkenningen (forecasting), die bestaande dominante trends doortrekken en zich richten op wat in de toekomst waarschijnlijk is, maar niet vaak leiden tot trendbreukoplossingen

Gericht op het ontwikkelen van creatieve toekomstbeelden en het identificeren van mogelijkheden voor radicale verandering, vanuit de vraag hoe een bepaalde toekomst bereikt kan worden (backcasting).

Korte termijnhorizon: doelstellingen komen tot stand via het doortrekken en periodiek verscherpen van het bestaande beleid in de toekomst

Gericht op de formulering van een lange termijnvisie en –doelen, als kader voor korte termijndoelstellingen

Risicomijdend: risico’s en onzekerheden worden verdoezeld door wetenschappelijke schijnobjectiviteit

Gericht op leren omgaan met risico’s en onzekerheden, o.m. door te werken met scenario’s

Verkokering: beleid komt tot fragmentair tot stand, zonder veel samenwerking tussen beleidsdomeinen

Gericht op denken in termen van meerdere domeinen, belangen en actoren op diverse niveaus

Inkapseling: vooropgestelde randvoorwaarden (bv. kosteneffectiviteit) bepalen de beleidsruimte en leiden enkel tot incrementele verbeteringen.

Gericht op fundamentele vernieuwing op beleidsmatig, technologisch en institutioneel vlak

Productoriëntatie: het beleid is gericht op outputs (een plan, een decreet, …) en moet leiden tot en worden afgerekend op de realisatie van vooropgestelde doelstellingen

Gericht op de bevordering van interacties tussen actoren en op het verbreden van het maatschappelijk draagvlak. De overheid heeft naast een einddoel ook een procesdoel (procesoriëntatie)

Uitvoeringsoriëntatie: periodiek worden doelstellingen geformuleerd en vervolgens maatregelen ingezet om deze doelstellingen te realiseren. Er is weinig reflectie op resultaten, en weinig feedback naar oorspronkelijke doelen

Gericht op het opdoen van ervaring en leereffecten, o.a. door het stimuleren van innovatieve initiatieven, experimenten en interacties (learning by doing en learning by learning)

4.2. Breed eigenaarschap Strategieën die louter tot stand komen omwille van aangegane internationale verbintenissen, grotendeels of uitsluitend door de overheid worden geformuleerd, of die buitenlandse strategieën kopiëren, blijken bijna altijd te mislukken. Een strategie duurzame ontwikkeling moet een ‘eigen product’ zijn, dat beantwoordt aan ‘zelf’ geformuleerde toekomstvisies, prioriteiten en doelstellingen. Cruciaal voor een effectieve strategie duurzame ontwikkeling is dan ook een breed ‘eigenaarschap’ van die strategie. Duurzame ontwikkeling is immers in essentie een proces van maatschappelijke verandering. Maar mensen en organisaties veranderen niet omdat de overheid dat oplegt. ‘Duurzame’ verandering is alleen mogelijk als alle actoren intensief worden betrokken bij dat veranderingsproces, door zelf de noodzaak ervan te begrijpen en mee te beslissen over de richting en het tempo. Het veranderingsproces kan dus maar ten dele door de overheid worden gestuurd. Minstens even belangrijk zijn de houding en het optreden van andere actoren.

13


Breed eigenaarschap gaat dus verder dan de notie dat alle beleidsdomeinen moeten worden betrokken en moeten samenwerken, of dat een brede raadpleging noodzakelijk is. Breed eigenaarschap van de strategie vereist dat stakeholders (sociaal-economische actoren en andere maatschappelijke groepen) en de overheid in dialoog treden in alle fasen van de ontwikkeling en uitvoering van de strategie, en samen beslissingen nemen over de reikwijdte, de inhoud en het proces. Op die manier kan ook een maatschappelijk engagement (‘commitment’) ontstaan dat langer dan één legislatuur standhoudt. Dat realiseren, is echter geen eenvoudige taak. Het vereist – opnieuw – capaciteit en ‘strategische intelligentie’ om de relevante doelgroepen en belangen te onderkennen en evenwichtig samen te brengen, om geschikte fora en interactievormen te ontdekken, kortom om het strategieproces te besturen.

4.3. Klemtoon op integratie met wat al bestaat (‘mainstreaming’) Strategieën voor duurzame ontwikkeling zijn niet zelden opgezet geweest als nieuwe plannen, instituties en procedures: een commissie duurzame ontwikkeling, een plan duurzame ontwikkeling, een adviesraad duurzame ontwikkeling, een wet duurzame ontwikkeling, duurzame ontwikkelingseffectrapportage, … Die instrumenten kunnen een belangrijke functie vervullen, maar algemeen zijn de resultaten ervan beperkt. Dat kan deels worden verklaard doordat die nieuwe voorzieningen dikwijls de bestaande plannings-, interactie en besluitvormingsprocessen hebben doorkruist en schaarse capaciteit verspild door van nul te starten. Effectieve strategieën duurzame ontwikkeling daarentegen leggen de klemtoon veeleer op de verbetering van al bestaande besluitvormingsprocessen en –instrumenten en op hun onderlinge afstemming dan op volledig nieuwe of afzonderlijke strategische besluitvormingsinstrumenten3. De klemtoon ligt op het integreren (‘mainstreaming’) van duurzame ontwikkeling in alle beleidsinitiatieven. Met andere woorden op de ontwikkeling van mechanismen die bevorderen dat de beleidsprincipes van duurzame ontwikkeling (zoeken naar synergie tussen ecologische, sociale en economische belangen, aandacht voor de lange termijn en de internationale dimensie, coördinatie van beleid, actieve participatie van maatschappelijke actoren) worden geïntegreerd in de bestaande plannings- en besluitvormingsprocessen van alle sectoren en instanties. Dat impliceert dat een goede strategie duurzame ontwikkeling verder bouwt op de processen en initiatieven die al aanwezig zijn, en die versterkt waar nodig.

3

In die zin kan een land meerdere onderdelen van een effectieve strategie duurzame ontwikkeling hebben geïmplementeerd, zonder dat er formele (en duidelijk zichtbare) ‘instituties’ zijn die zich expliciet toeleggen op duurzame ontwikkeling. Omgekeerd kan een land formeel over een goedgekeurde strategie duurzame ontwikkeling beschikken, zonder dat die in de praktijk veel verschil maakt. Het label is dus niet van belang, wel wat er in de praktijk gebeurt.

14


5 . A anb eve lin gen v oo r de on twikke lin g va n een Vlaa mse Stra teg ie Uitgaande van de hiervoor beschreven algemene kenmerken van effectieve strategieën duurzame ontwikkeling, formuleren SERV en MiNa-Raad in dit deel van het advies aanbevelingen voor de ontwikkeling van een Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling. Die aanbevelingen zijn eveneens gebaseerd op een analyse van de ervaringen en beste praktijken in andere landen en op een inschatting van de situatie in Vlaanderen. Ze geven weer wat MiNa-Raad en SERV op dit moment prioritair achten om een effectieve Vlaamse Strategie te ontwikkelen. De aanbevelingen zijn bewust beknopt beschreven. Geheel in lijn met de aard van de aanbevelingen die worden geformuleerd, beschouwen SERV en MiNa-Raad dit advies immers niet als een eindpunt, maar als een startpunt voor dialoog met de Vlaamse regering, het Vlaams Parlement en andere actoren. MiNa-Raad en SERV rekenen er dan ook op dat er ruime gelegenheid zal zijn om in samenspraak met de Vlaamse beleidsverantwoordelijken elk van de aanbevelingen nader toe te lichten, te bediscussiëren en verder te concretiseren. De aanbevelingen worden gegroepeerd rond de eerder vermelde vier elementen die vanuit bestuurlijk oogpunt de basis vormen van een strategie duurzame ontwikkeling: 1. Draagvlak, transparantie en participatie: Welke maatregelen zijn in Vlaanderen prioritair nodig om politieke betrokkenheid en draagvlak voor duurzame ontwikkeling te realiseren, de transparantie en actieve participatie van doelgroepen en stakeholders bij de beleidsontwikkeling en –uitvoering te versterken, het afleggen van verantwoording te vergroten en een breed eigenaarschap van de Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling te verzekeren? 2. Beleidscoördinatie: Welke maatregelen zijn in Vlaanderen prioritair nodig om meer intersectorale beleidsintegratie te realiseren, m.a.w. om de interactie te bevorderen tussen de beleidsplannen en -beslissingen op de verschillende niveaus en in de verschillende beleidsdomeinen, en om hun implicaties voor de verschillende sociaaleconomische groepen en maatschappelijke belangen in kaart te brengen en waar nodig onderling af te wegen? 3. Capaciteitsversterking: Welke maatregelen zijn in Vlaanderen prioritair nodig om strategische capaciteit te ontwikkelen en beschikbaar te stellen voor onderbouwing, dialoog en ‘leren’ in alle fasen van de strategieontwikkeling en beleidsvoering? 4. Visievorming en strategieontwikkeling: Hoe kan in Vlaanderen met de visievorming en strategieontwikkeling voor duurzame ontwikkeling best worden gestart? Wat zijn de prioriteiten voor de komende maanden?

15


5.1. Aanbevelingen inzake draagvlak, transparantie en participatie Volgens SERV en MiNa-raad zijn onderstaande maatregelen in Vlaanderen prioritair nodig om politieke betrokkenheid en draagvlak voor duurzame ontwikkeling te realiseren, de transparantie en actieve participatie van doelgroepen en stakeholders bij de beleidsontwikkeling en –uitvoering te versterken, het afleggen van verantwoording te vergroten en een breed eigenaarschap van de Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling te verzekeren.

5.1.1

Verzeker politieke betrokkenheid op het hoogste niveau

Doelstelling en motivering Om kans te hebben op succes, moet een strategie voor duurzame ontwikkeling breed gedragen zijn en kunnen doorwerken in de strategieën van alle beleidsdomeinen. Dat impliceert in de eerste plaats politieke wil en engagement op het hoogste politieke niveau. Huidige toestand in Vlaanderen In Vlaanderen hebben politieke verantwoordelijken duurzame ontwikkeling in het verleden dikwijls geassocieerd met technocratische wensdromen, en is de daadwerkelijke politieke steun voor duurzame ontwikkeling achterwege gebleven. Het Vlaamse Parlement is weinig betrokken geweest bij het debat rond duurzame ontwikkeling, of bij oefeningen voor het lange termijnbeleid zoals ‘Kleurrijk Vlaanderen’. Er was tot dusver ook geen verantwoordelijke voor een gecoördineerd Vlaams beleid inzake duurzame ontwikkeling. Met deze legislatuur is wel een positieve stap gezet. Deze Vlaamse regering heeft voor het eerst ‘duurzame ontwikkeling’ uitdrukkelijk toegewezen aan een minster, met name aan de minister-president. Ook de beleidsnota duurzame ontwikkeling getuigt van een toenemende politieke interesse en bewustzijn voor het belang van duurzame ontwikkeling. Bovendien besliste de Vlaamse regering recent om van start te gaan met de voorbereiding van de krachtlijnen van een Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling, door die opdracht toe te wijzen aan een beleidsdomeinoverschrijdende ambtelijke werkgroep. Mogelijke concretisering MiNa-Raad en SERV waarderen de aanstelling van de Minister-President van de Vlaamse regering als coördinerend minister voor Duurzame Ontwikkeling. Duurzame Ontwikkeling hoort als een centraal en overkoepelend beleidsthema immers thuis in het middelpunt van het beleid, en niet onder een ‘vakminister’ of een lijndepartement. De Minister-President van de Vlaamse regering is daarom inderdaad de beste keuze. Van groot belang is evenwel dat er op niveau van de ganse

16


Vlaamse regering systematisch aandacht is voor duurzame ontwikkeling, zowel bij de strategieontwikkeling en zeker ook bij de uitvoering van de strategie. Verder menen SERV en MiNa-Raad dat ook het Vlaams Parlement een centrale rol moet krijgen bij de strategieontwikkeling. Het heeft hiervoor bij uitstek de democratische legitimiteit. Bovendien leent het Parlement als instelling zich goed tot vorming van een (liefst brede) politieke consensus over lange termijnvraagstukken die continuïteit mogelijk maakt over de grenzen van regeerperiodes heen. De raden vragen dan ook om bij de vormgeving en opvolging van de Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling aan het parlement de rol te geven die het toekomt.

5.1.2

Versterk mechanismen voor transparantie en participatie

Doelstelling en motivering Transparantie en participatie zijn noodzakelijke elementen van élk besluitvormingsproces betreffende duurzame ontwikkeling en dit in elke fase daarvan. Een brede betrokkenheid bij de ontwikkeling en uitvoering van een strategie is noodzakelijk maar niet voldoende. Transparantie en participatie zijn basisinstrumenten om kwaliteitsvol beleid en regelgeving te ontwerpen. Een strategie duurzame ontwikkeling moet dan ook een belangrijke plaats reserveren voor het versterken van transparantie en participatie in alle beleidsprocessen. Huidige toestand in Vlaanderen Onder impuls van de opeenvolgende decreten betreffende openbaarheid van bestuur (1991, 1999, 2004) evolueert Vlaanderen snel op het vlak van transparantie. Maar we komen van ver. De Vlaamse overheid en de grotere gemeenten gaan doorgaans al vlot om met het recht van de burger om overheidsinformatie op te vragen. Al is de burger doorgaans nog slecht op de hoogte van zijn rechten. Bovendien heeft hij nog belangrijke problemen om uit te vinden welke informatie er allemaal bestaat bij de overheid. Met de verplichte aanstelling van communicatieambtenaren is ook belangrijke vooruitgang geboekt met de overheidcommunicatie. Toch stelt de overheid de meeste documenten die van belang zijn bij de besluitvorming van de Vlaamse Regering nog niet tijdig en systematisch ter beschikking. Specifieke besluitvormingsprocedures voorzien geregeld in een openbaar onderzoek, gekoppeld aan een inspraakmogelijkheid. Maar de feedback over de wijze waarop werd rekening gehouden met de inspraak is dikwijls nog ondermaats. Inspraakmogelijkheden komen dikwijls (te) laat in het besluitvormingsproces. Experimenten met nieuwe vormen van participatie zijn nog schaars. De organisatie van de overheid laat globaal genomen nog niet toe om een echte beleidsdialoog op te zetten met stakeholders. Vlaanderen heeft verder een sterk geïnstitutionaliseerde advies- en overlegtraditie, voornamelijk via formele adviesorganen. Die vormen noodzakelijke maar onvoldoende onderdelen van

17


een open beleidsproces. Adviesraden zijn bovendien periodiek overbelast met kleine en/of hoogdringende adviesvragen. Formele adviesvragen komen dikwijls te laat in het beleidsproces, op een moment dat het kantelpunt van de inhoudelijke voorbereiding en de politieke discussie voorbij is, waardoor te weinig met de adviezen rekening kan worden gehouden. Het informele overleg met belangen- en lobbygroepen is ondoorzichtig en leidt gemakkelijk tot ‘regulatory capture’. Het gevolg van dat alles is dat de beleidsvoorbereiding een ondoorzichtig pad volgt, vaak gebrek vertoont aan beleidsonderbouwende informatie, aan overleg en aan een evenwichtige inbreng van actoren. Tot slot stopt de belangstelling voor het beleid dikwijls op het moment dat het is goedgekeurd. De opvang van signalen over de uitvoering is zelden geregeld. Mogelijke concretisering SERV en MiNa-Raad zijn van oordeel dat het versterken van mechanismen voor transparantie en consultatie in alle fasen van bestaande of toekomstige beleids- en regelgevingsprocessen een kernpunt moet zijn van een Vlaamse strategie duurzame ontwikkeling. Daarbij is het belangrijk om de mechanismen of ‘arrangementen’ te differentiëren naargelang de fase van het beleidsproces. Participatie in een vroege strategische fase zal een andere vorm krijgen dan participatie in een operationele fase met een eerder technisch karakter. Het geheel mag niet leiden tot een concurrentieel maar tot een complementair en transparant stelsel van instituties gericht op participatie. Daarbij moet ook aandacht besteed worden aan innovatieve mechanismen op het vlak van directie participatie. Voor beide invalshoeken kan heel wat inspiratie worden opgedaan in het Verdrag van Aarhus4, op Europees niveau en in andere landen. Er kan worden gedacht aan het beter toegankelijk maken van de beschikbare informatie en van onderzoeksresultaten. Ook de modernisering van en kwaliteitseisen voor inspraak en consultatie zijn belangrijk. Enkele voorbeelden hiervan zijn: het selectieve gebruik van witboeken, de oprichting van een Vlaamse inspraakwebsite, het gebruik van nieuwe, flexibele consultatiemethoden en experimenten (bv. focusgroepen, testpanels, workshops, …), de verbetering van de adviesprocedures en een betere aflijning tussen advisering via adviesraden en doelgroepenoverleg. Volgens MiNa-Raad en SERV liggen dààr de prioriteiten, en niet bij de oprichting van een Vlaamse Raad Duurzame Ontwikkeling. De meerwaarde van zulke raad in vergelijking met de al bestaande raden en hun bevoegdheden is overigens beperkt, zeker wanneer adviesraden uit eigen beweging of op vraag van de regering meer gaan samenwerken bij hun advisering. Specifiek voor het vormgeven van een Vlaamse strategie inzake duurzame ontwikkeling is volgens MiNa-Raad en SERV een multi-stakeholder forum noodzakelijk, bestaande uit vertegenwoordigers van de overheid, sociaal-economische actoren en andere maatschappelijke groepen, waarbinnen

4

MINA-RAAD, Advies van 24 februari 2005 over de implementatie in Vlaanderen van het Verdrag van Aarhus, nr. 2005/10, 40 p.

18


het maatschappelijk draagvlak en de strategie duurzame ontwikkeling vorm krijgt, wordt bekrachtigd en op regelmatige tijdstippen wordt geëvalueerd en bijgestuurd. Dit wordt verder in het advies nader toegelicht (zie 5.4.2).

5.2. Aanbevelingen inzake horizontale en verticale beleidscoördinatie Volgens SERV en MiNa-raad zijn onderstaande maatregelen in Vlaanderen prioritair nodig om meer intersectorale beleidsintegratie te realiseren, m.a.w. om de interactie te bevorderen tussen de beleidsplannen en -beslissingen op de verschillende niveaus en in de verschillende beleidsdomeinen, en om hun implicaties voor de verschillende sociaal-economische groepen en maatschappelijke belangen in kaart te brengen en waar nodig onderling af te wegen.

5.2.1

Versterk de strategische beleidsvoering in alle beleidsdomeinen

Doelstelling en motivering Een strategie duurzame ontwikkeling moet zorgen voor een globale langetermijnvisie die vervolgens inhoudelijke impulsen geeft aan het beleid in de diverse domeinen. Daar bovenop moet het de bestaande strategische beleidsvoering in alle beleidsdomeinen versterken, zodat overal een geïnstitutionaliseerde cyclus bestaat van agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsevaluatie en beleidsbijsturing. Alleen dan ontstaat ruimte om op een gestructureerde manier andere maatschappelijke belangen dan die van de eigen focus mee te nemen en ecologische, economische en sociale doelstellingen beter te integreren in de beleidsvoering. Een goede strategische beleidsvoering is bovendien een belangrijke voorwaarde om met andere beleidsdomeinen in dialoog te kunnen treden en ‘dezelfde taal’ te spreken. Huidige toestand in Vlaanderen In Vlaanderen is er een zeer onevenwichtige spreiding van strategische planning en strategische beleidsvoering tussen beleidsdomeinen. In sommige beleidsdomeinen is de strategische planning totaal afwezig. De huidige, door het reglement van het Vlaams Parlement opgelegde, praktijk van beleidsbrieven en beleidsnota’s vult die leemte maar ten dele in en kent eigen zwakheden. Ook de initiatieven en richtlijnen van de administratie planning en statistiek hebben nog te beperkte resultaten opgeleverd. In andere beleidsdomeinen is strategische planning sterk uitgebouwd en zelfs decretaal verankerd. Waar dit laatste het geval is (bv. het beleidsdomein Leefmilieu en Natuur), is eigenlijk sprake van twee planningssystemen.

19


Strategische besluitvormingsinstrumenten zoals overlegfora (doelgroepenoverleg, rondetafels, hoorzittingen, …), communicatie en informatiesystemen en analyse-instrumenten (scenarioanalyse, impactanalyse, …) worden eveneens zeer ongelijk gebruikt tussen en in beleidsdomeinen. Mogelijke concretisering Voor SERV en MiNa-Raad is het duidelijk dat het bestaande ongelijke niveau van strategische besluitvorming een barrière vormt voor beleidsintegratie en beleidsinteractie. Bovendien leiden strategische kaders die niet onderling zijn afgestemd en niet uitgaan van een gezamenlijke visie tot inefficiënties. MiNa-Raad en SERV suggereren zeker niet om voor elk beleidsdomein een uniforme aanpak of een planningsdecreet te ontwerpen waarin de beleidscyclus wordt geformaliseerd in een reeks periodieke verplichte planningsdocumenten. De bestaande planningsdecreten kennen ook overigens hun nadelen en problemen. Wel moet de overheid de strategische beleidsontwikkeling in alle beleidsdomeinen geleidelijk aan uitbouwen en stapsgewijs verbeteren en stroomlijnen. Een eerste stap zou erin kunnen bestaan om de beste praktijken in Vlaanderen te inventariseren en daarop voort te bouwen, bijvoorbeeld door een reeks basisprincipes en instrumenten voor strategische beleidsvoeringsprocessen te ontwerpen en het maatgericht gebruik ervan sterk te promoten. Basisprincipes daarvan zijn in elk geval om te streven naar een coherent stelsel beleidsdoelstellingen op lange, middellange en korte termijn en daarbij de Europese en internationale verplichtingen expliciet in beeld te brengen. In beleidsdomeinen waar naast het systeem van beleidsnota’s en beleidsbrieven ook een decretale planning bestaat, moeten deze twee stelsels minstens op elkaar afgestemd worden of, beter nog, geïntegreerd worden5.

5.2.2

Zorg voor specifieke instrumenten en mechanismen gericht op beleidscoördinatie

Doelstelling en motivering Integratie van ecologische, economische en sociale doelstellingen in de beleidsvoering van elke beleidssector en overheidsinstantie komt er niet vanzelf. Er zijn instrumenten en mechanismen nodig om de samenwerking tussen beleidsdomeinen en de onderlinge beleidscoördinatie te bevorderen en indien nodig af te dwingen, en om in geval van moeilijke keuzes de noodzakelijke afwegingen te maken. Die mechanismen beslaan een breed palet van commu-

5

Zie voor wat betreft het beleidsdomein leefmilieu onder meer MiNa-Raad. Advies van 24 februari 2005 over het Ontwerp van Milieujaarprogramma 2005, en SERV. Briefadvies van 4 maart 2005 over het Ontwerp van Milieujaarprogramma 2005.

20


nicatieve maatregelen, analyse-instrumenten, organisatorische voorzieningen, juridische regelingen en ‘culturele arrangementen’6. Huidige toestand in Vlaanderen Administraties zijn vaak defensief ingesteld en staan op hun (eng gedefinieerde) bevoegdheden. Informatie-uitwisseling en overleg tussen (en soms ook binnen) beleidsdomeinen is nauwelijks uitgebouwd. Dat neemt niet weg dat er de voorbije jaren een paar specifieke instrumenten en initiatieven zijn ontwikkeld die beleidsintegratie willen bevorderen. Voorbeelden zijn: formele en informele interdepartementale structuren (bv. Coördinatiecommissie Integraal Waterbeleid, de kruispuntcommissie van LIN, …), strategische milieu-effectrapportage, effectentoetsen (kindeffecten, impact lokale besturen, armoedetoets, …) en (recent ingevoerd) reguleringsimpactanalyse. Specifiek op het vlak van duurzame ontwikkeling heeft de Vlaamse Regering recent de bestaande interdepartementele Werkgroep Duurzame Ontwikkeling formeel bevestigd. Die krijgt een belangrijke rol inzake beleidscoördinatie met het oog op duurzame ontwikkeling binnen de Vlaamse overheid. In het ruimer kader van de recente modernisering van de Vlaamse administratie (Beter Bestuurlijk Beleid - BBB) is studiewerk verricht rond de problematiek van beleidscoördinatie, zowel voor de verschillende beleidsdomeinen als voor het geheel van de diensten van de Vlaamse regering. Het studiewerk heeft echter weinig concrete beslissingen of acties opgeleverd. De klemtoon in de hervorming van de Vlaamse administratie lag bij de verdeling van taken en toewijzing van verantwoordelijkheden. Coördinatie van beleid is wat verwaarloosd. Mogelijke concretisering SERV en MiNa-Raad menen dat Vlaanderen krachtiger moet inzetten op mechanismen voor beleidscoördinatie. Het palet aan mogelijkheden is nog sterk onderbenut. Naast de nu overdoorwegende politieke mechanismen (interkabinettenoverleg), omvat het onder andere mechanismen op niveau van de leidende ambtenaren (zowel onderling als in relatie tot de politieke kabinetten), op niveau van de functionele ambtenaren en op instrumenteel vlak. Volgens SERV en MiNa-Raad moet in ieder geval binnen elk beleidsdomein een aantal personen het mandaat en de middelen krijgen om functies uit te oefenen houdende ‘beleidscoördinatie’. Het moet hun essentieel resultaatgebied zijn. Naast uitdrukkelijke en afrekenbare verantwoordelijkheden op personeel vlak impliceert dit ook de nodige budgettaire voorzieningen. Alleen dan kan capaciteit worden opgebouwd om over afdelingen en departementen heen dwarsverbanden te ontdekken en de noodzakelijke samenwerking op te zetten.

6

Voorbeelden zijn, achtereenvolgens voor elke genoemde soort: gedeelde informatiesystemen, informatieplicht, hoorzittingen, adviesrecht, …; impactanalyses, toetsen, toekomstverkenning, scenario-analyse, rapportages, …; interface-cellen, geïnstitutionaliseerd overleg, interdepartementele beslisorganen, ad hoc projectgroepen, …; samenwerkingsprotocollen, afspraken in beheersovereenkomsten, formele wettelijke regels, …; regelmatige onderlinge uitwisseling van ambtenaren, opleiding en vorming, kennismakingsbezoeken, workshops, integratie in personeelsbeleid, …

21


Verder bieden sommige nieuwe instrumenten van het Vlaamse reguleringsmanagement goede aanknopingspunten: de invoering van reguleringsimpactanalyse, van een regelgevingsagenda en van een register voorgenomen regelgeving met bijbehorende ‘notice and comment’ voorzieningen. Hun potentieel op het vlak van beleidscoördinateie is vandaag nog lang niet volledig benut. Ook voor andere onderwerpen moet de overheid dergelijke methodes en instrumenten ontwikkelen en of versterken.

5.2.3

Werk samen met hogere en lagere bestuursniveaus

Doelstelling en motivering Duurzame ontwikkeling vergt niet alleen coördinatie tussen beleidsdomeinen en -velden op hetzelfde beleidsniveau. In functie van het mondiaal perspectief en van een coherent beleid inzake duurzame ontwikkeling is ook de samenwerking met hogere en lagere bestuursniveaus cruciaal. Hogere bestuursniveaus vormen de opstap naar het mondiale niveau, en hebben vaak zelf ook strategievormingsprocessen op het vlak van duurzame ontwikkeling lopen waarmee afstemming noodzakelijk is. Lagere bestuursniveaus zijn – gelet op hun schaal – in prinicipe beter in staat om geïntegreerd te werken en staan dichter bij de burger waardoor ook op het vlak van rechtstreekse participatie meer mogelijk is. Bovendien kunnen lokale initiatieven dienen als proeftuinen. Huidige toestand in Vlaanderen Vanuit het internationale en Europese beleidsniveau wordt Vlaanderen gestimuleerd om werk te maken van een strategie voor duurzame ontwikkeling (de internationale Topconferenties van Rio en Johannesburg, het Europese Lissabon-proces zoals aangevuld door de top van Göteborg,…). Het Vlaamse regeerakkoord sluit hierbij aan. Het bevestigt dat de Vlaamse regering een actieve bijdrage zal leveren aan de Europese en internationale engagementen inzake duurzame ontwikkeling. In de praktijk is Vlaanderen echter over het algemeen nog te weinig betrokken bij de internationale en Europese beleidsvoorbereiding. Het coördinatiesysteem voor het vastleggen van standpunten inzake Europees beleid is nog niet voldoende sterk uitgebouwd, de bewaking van de omzetting van internationaal beleid naar gewestelijk beleid kan beter, de uitvoering kan stipter, om degelijke input te kunnen leveren voor de verdere invulling en bijsturing van het beleid moeten duidelijkere afspraken worden gemaakt, enz. Vlaanderen geeft aan de lokale besturen geen globale impulsen op het vlak van strategieontwikkeling voor duurzame ontwikkeling. Al zijn er wel partiële aanzetten. Zo wil de samenwerkingsovereenkomst ‘milieu’ een opstap zijn naar duurzame ontwikkeling. Ze subsidieert bv. de aanwerving een duurzaamheidsambtenaar. Ook andere instrumenten, zoals de mobiliteitsconvenant, bevatten relevante bepalingen.

22


Mogelijke concretisering MiNa-Raad en SERV pleiten ervoor om de procedures voor “up- en downloaden” van internationaal beleid te intensiveren, te democratiseren en beter te structureren en daarbij een meer pro-actieve rol te spelen. Concreet voor wat een strategie voor duurzame ontwikkeling betreft moet Vlaanderen voortbouwen op (of zelfs “haasje over springen” met) de Europese en de nationale strategie voor duurzame ontwikkeling. Omgekeerd moet het Europese niveau het nationale / regionale niveau meer ondersteunen bij de ontwikkeling van een strategie voor duurzame ontwikkeling. Minimaal kan het een “clearing house” oprichten voor relevante info of andere mechanismen uitdenken die de spelers op het nationale / regionale niveau in staat stellen om van elkaars “goede praktijken” te leren. Het aanbieden van een sjabloon voor een STRADO (gemeenschappelijk kader) gaat al een stap verder. De ontwikkeling van een gemeenschappelijk kader is nuttig maar mag er niet toe leiden dat de experimenteerruimte van het nationale / regionale niveau (te zeer) wordt ingeperkt. Een Vlaamse inbreng in de nationale strategie voor duurzame ontwikkeling, en afstemming tussen het Vlaamse en Federale niveau op het vlak van duurzame ontwikkeling kan gebeuren via een interministeriële conferentie. Afspraken kunnen vastgelegd worden in een samenwerkingsovereenkomst. Om de hiervoor aangehaalde intrinsieke voordelen van het lokale niveau kansen te geven, moet de Vlaamse overheid de lokale niveau’s zoveel als mogelijk geïntegreerd aansturen. Ze moet daarvoor vooruitgang boeken op het vlak van harmonisatie / integratie van instrumenten zoals de milieuconvenant, de mobiliteitsconvenant en vergelijkbare instrumenten op sociaal en economisch vlak. De instrumenten voor het stimuleren van lokale overheden op het vlak van duurzame ontwikkeling moet zich richten op complementariteit en synergie met de bestaande instrumenten.

5.3. Aanbevelingen inzake capaciteitsversterking en ‘leren’ Volgens SERV en MiNa-raad zijn onderstaande maatregelen in Vlaanderen prioritair nodig om strategische capaciteit te ontwikkelen en beschikbaar te stellen voor onderbouwing, dialoog en ‘leren’ in alle fasen van de strategieontwikkeling en beleidsvoering inzake duurzame ontwikkeling.

5.3.1

Versterk ‘kennismanagement’ en ‘strategische intelligentie’

Doelstelling en motivering Een effectieve strategie duurzame ontwikkeling wordt geschraagd door informatie, analyse en debat. Kennismanagement is daarvoor een belangrijk hulpmiddel. Het kan worden gezien als een proces om het beschikbare ‘intellectuele kapitaal’ te detecteren en aan te spreken, hiaten

23


te ontdekken en die op te vullen. Kennisopbouw is nodig op twee niveaus: informatie voor de strategieontwikkeling en ‘strategische intelligentie’. Dat laatste omvat analytische instrumenten zoals toekomstverkenning, scenario analyse, benchmarking, optie- en impactanalyse, technology assessment, backcasting etc. en competentie op het vlak van procesmanagement, participatieve consultatie- en coördinatiemethoden, keuze van beleidsinstrumenten en samenstelling van een ‘policy mix’, systeem innovatie en transitie management, enz. Huidige toestand in Vlaanderen Er is Vlaanderen geen cultuur van sterke beleidsgerichte onderzoeksinstituten of van investeren in beleidsondersteunend wetenschappelijk onderzoek (al zijn er sinds een vijftal jaar de steunpunten voor beleidsvoorbereidend onderzoek). De administratie is doorgaans dusdanig georganiseerd dat sturing van beleidsvoorbereidend onderzoek moeilijk is. De beleidsontwikkeling wordt in de praktijk dikwijls gedomineerd door ‘technocraten’, lobbies en ministeriële kabinetten die snel kunnen wisselen bij wijzigingen in de regering. Dat betekent dat er in Vlaanderen vrij weinig wetenschappelijke en empirische informatie wordt verzameld met het oog op de besluitvorming en er slechts moeizaam een ‘institutioneel geheugen’ wordt opgebouwd van kennis en ervaringen. Het academisch onderzoek is bovendien dikwijls ook verkokerd, te weinig probleemgericht en vraaggestuurd en slecht ontsloten voor beleidsmakers. Strategische intelligentie is slechts in beperkte mate en sterk verspreid aanwezig in Vlaanderen. Mogelijke concretisering SERV en MiNa-Raad beklemtonen dat kennis ontwikkelen en overdragen op termijn wellicht de belangrijkste succesfactor zal zijn voor een strategie duurzame ontwikkeling. Er is behoefte aan een krachtig en permanent programma van kennis- en capaciteitsontwikkeling, dat dataverzameling, analyse, capaciteit en strategische intelligentie omvat. Kennis- en capaciteitsontwikkeling vereist op zich opnieuw specifieke capaciteit en voorzieningen. Hier kan de gevraagde beleidscel duurzame ontwikkeling (zie verder onder 5.4.1) een belangrijke rol spelen om de beschikbare strategische intelligentie te inventariseren en te ontsluiten. Op meer algemeen niveau bestaat er behoefte aan een kenniscentrum of expertengroep binnen de overheid die departementen kan bijstaan met methodologische vorming, begeleiding en advies op het vlak van analyse-instrumenten, afwegingsmethodieken, prioriteitenstelling, beleidsintegratie, strategisch management, consultatie- en participatiemethoden enz. Mogelijk kan de toekomstige ‘studiedienst van de Vlaamse regering’ een belangrijke rol spelen in die begeleiding van de departementen. Voort bouwend op de nu bestaande instrumenten (MER, RIA, KBA, kindeffectrapport) moet in het bijzonder werk gemaakt worden van de ontwikkeling van meer geïntegreerde vormen van impactanalyse, zodat alle effecten volwaardig worden bestudeerd. Ook voor planevaluatie is verdere methodologische ontwikkeling noodzakelijk. Met het oog op strategische beleidsprocessen

24


inzake duurzame ontwikkeling is er behoefte aan een werkbaar mechanisme dat maatschappelijke kosten en baten van voorgestelde beleidsopties toetst op hun effecten t.a.v de diverse dimensies van duurzame ontwikkeling en vooral op hun synergetisch potentieel. Verder kan worden gedacht aan de stimulering van (al dan niet virtuele) netwerken en fora waarop uitwisseling en debat over instrumenten van strategische intelligentie tussen overheid, stakeholders en academici kan gebeuren, en aan meer algemene investeringen in de ontwikkeling van menselijk kapitaal (onderwijs en vorming, werk/leer combinaties, …). Een belangrijk aspect van de strategie inzake kennisversterking is het ontwikkelen en toepassen van een geïntegreerd vraaggericht meerjarenprogramma inzake beleidswetenschappelijk onderzoek waarbij duurzame ontwikkeling een centrale krachtlijn moet vormen. Een specifiek aandachtspunt daarbij is de optimale ontsluiting en valorisatie van de resultaten van dit wetenschappelijk onderzoek.

5.3.2

Zorg voor capaciteitsopbouw inzake instrumentontwikkeling

De ontwikkeling van het beleidsinstrumentarium en de keuze van complementaire pakketten van beleidsinstrumenten (afgestemd op specifieke combinaties van beleidsthema’s en doelgroepen) vormt een belangrijke component van de bestuurlijk dimensie van duurzame ontwikkeling. De rode draad binnen deze component is dat actoren via een adequaat markt- en prijsbeleid moeten worden gestimuleerd om de volledige maatschappelijke kosten en baten van hun beslissingen in rekening te brengen, met inbegrip van de milieu- en sociale implicaties, en dat actoren via wetenschap, technologie en innovatie moeten worden gestimuleerd om -in de tijd gezien- de maatschappelijke baten van hun beslissingen te verhogen en de maatschappelijke kosten ervan te verlagen (zie tevens deel 3.1). SERV en MiNa-Raad menen evenwel dat het concreet uitwerken van concrete voorstellen terzake technisch complex en maatschappelijk delicaat is. Zij wensen zich daarom in dit stadium niet verder over dit vraagstuk uit te spreken. Ze nemen zich wel voor om er in de verdere onderlinge discussie en visievorming op het vlak van duurzame ontwikkeling bijzondere aandacht aan te besteden.

25


5.4. Aanbevelingen inzake visievorming en strategieontwikkeling Tot slot geven SERV en MiNa-raad hierna aan hoe in Vlaanderen met de visievorming en strategieontwikkeling voor duurzame ontwikkeling kan worden gestart, en wat volgens hen de prioriteiten voor de komende maanden zijn.

5.4.1

Zorg voor een coördinerend secretariaat

Doelstelling en motivering Een Strategie Duurzame Ontwikkeling kan voor een groot deel worden opgebouwd door versterking van al aanwezige instrumenten, processen en structuren. Toch zijn specifieke ‘governance’ voorzieningen voor de strategieontwikkeling vereist, waaronder een beleidscel Duurzame Ontwikkeling. De cel is nodig om het voortdurende proces van strategieontwikkeling te coördineren, voeden en bewaken. Huidige toestand in Vlaanderen In Vlaanderen bestaat er vandaag geen dienst die zich specifiek bezig houdt met strategievorming op het gebied van duurzame ontwikkeling. In het verleden heeft AMINAL (de leefmilieuadministratie) het initiatief genomen om interdepartementeel rond duurzame ontwikkeling te werken en het voorzitterschap waargenomen van een ambtelijke interdepartementale werkgroep Duurzame Ontwikkeling. Nadien werd dat voorzitterschap gedeeld met de administratie Buitenlands Beleid. Recent besliste de Vlaamse regering om het voorzitterschap voortaan bij een vertegenwoordiger uit de Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid te leggen, voorlopig nog het departement Coördinatie. Een echt ‘secretariaat’ of beleidscel werd (nog) niet voorzien. Mogelijke concretisering De ervaring in andere landen en met horizontale beleidsthema’s (bv. reguleringsmanagement) wijst volgens SERV en MiNa-Raad uit dat een coördinerende beleidscel duurzame ontwikkeling cruciaal is. Ze wordt best centraal in het overheidsapparaat gepositioneerd en niet in een lijndepartement. De ervaring leert dat ook zulke beleidscel niet mag fungeren als een beslissingsorgaan. Ze moet veeleer worden gezien als een beperkt ‘secretariaat’ met hoog gekwalificeerde medewerkers dat zich bezig houdt met onder andere de organisatie, coördinatie en inhoudelijke ondersteuning van het strategieproces, het vinden van vertrouwen en steun voor de strategieontwikkeling, de opvolging van beslissingen, enz. Een goede taakafbakening is van belang. Het secretariaat moet niet alle taken zelf uitvoeren, maar zich vooral toeleggen op procesmanagement en consensusvorming. Het moet voor inhoudelijke aspecten voor een groot

26


deel terugvallen op de bestaande expertise, netwerken en strategische beleidsprocessen die al beschikbaar zijn, zowel binnen de overheid als daarbuiten, en initiatieven nemen om die te versterken.

5.4.2

Richt een multistakeholderforum op

Doelstelling en motivering Initiatieven op het vlak van interne overheidsmechanismen zijn noodzakelijk maar onvoldoende om vooruitgang te boeken inzake duurzame ontwikkeling. Belangrijke belemmeringen kennen immers dieperliggende maatschappelijke oorzaken. Om effectief te zijn, moet een strategie duurzame ontwikkeling dan ook breed gedragen zijn, binnen de overheid en daarbuiten. Draagvlak, dat ook op langere termijn standhoudt, impliceert een engagement op het hoogste politieke niveau en intens overleg tussen overheid en stakeholders. In eerste instantie om zoveel mogelijk consensus te bereiken over de visies, belangen, doelstellingen, prioriteiten en maatregelen van de strategie7. Daarvoor is een multistakeholder forum noodzakelijk, bestaande uit vertegenwoordigers van de overheid, economische actoren en maatschappelijke groepen, dat voor een breed eigenaarschap zorgt en belast wordt met de ontwikkeling en opvolging van de strategie duurzame ontwikkeling. Een strategie voor duurzame ontwikkeling zal immers slechts in praktijk worden omgezet als al die actoren zich mee verantwoordelijk voelen voor de realisatie ervan Dit gevoel van gedeelde verantwoordelijkheid kan maar ontstaan als de actoren sterk betrokken worden bij de formulering en de opvolging van de strategie. Huidige toestand in Vlaanderen In Vlaanderen steunt strategische planning doorgaans op de administratie of deskundigen (bv. milieuplanning, ruimtelijke planning). Al zijn er logische verschillen naar gelang het strategische niveau van documenten en al is er een duidelijke evolutie in de tijd, de maatschappelijke inbreng gebeurt toch vooral via advisering over ontwerpdocumenten die louter ambtelijkpolitiek zijn voorbereid. Voorbeelden van processen waarin de maatschappelijke inbreng en betrokkenheid van in een vroeg stadium veel groter was, zijn schaars. (bv. het pact van Vilvoorde of de ondernemingsconferentie). Voor de strategie duurzame ontwikkeling lijkt de Vlaamse regering te kiezen voor de eerder traditionele aanpak, gezien haar recente beslissing om de voorbereiding van de krachtlijnen van de Vlaamse strategie voor duurzame ontwikkeling toe te wijzen aan een beleidsdomeinoverschrijdende ambtelijke werkgroep duurzame ontwikkeling.

7

Wanneer geen consensus kan worden bereikt, moeten via het overleg de knelpunten worden geïdentificeerd en moeten gemotiveerde keuzemogelijkheden worden geformuleerd, zodat politici beter onderbouwde keuzes kunnen maken.

27


Mogelijke concretisering Volgens SERV en MiNa-Raad is die ‘traditionele’ aanpak niet de juiste weg voor een strategie duurzame ontwikkeling. Een louter ambtelijk-politieke formulering van een strategie duurzame ontwikkeling heeft, zelfs met brede inspraak en advisering van strategische adviesraden, het grote risico dat de strategie vooral als een overheidsproject wordt gepercipieerd, en het dat ook wordt. En dat de strategie niet langer dan één legislatuur overleeft. Een effectieve, ‘duurzame’ strategie brengt de verwachtingen en deskundigheid van de overheid, de private sector, maatschappelijke verenigingen en burgers samen om een toekomstvisie te ontwerpen en daar naartoe te werken. MiNa-Raad en SERV menen dan ook dat een multistakeholderforum moet worden opgericht, waarbinnen het maatschappelijk draagvlak en de strategie duurzame ontwikkeling in een vroege fase vorm krijgt, wordt bekrachtigd en op regelmatige tijdstippen wordt geëvalueerd en bijgestuurd. Dat forum moet bestaan uit vertegenwoordigers van de overheid en van het maatschappelijk middenveld. Teneinde het forum werkbaar te houden, kan in eerste instantie worden gedacht aan een constructie waarbij de Vlaamse regering op regelmatige basis samen zit met vertegenwoordigers van de maatschappelijke stakeholders met het oog op de ontwikkeling en opvolging van de Strategie Duurzame Ontwikkeling. Een multistakeholder forum is geen alternatief voor informatie, inspraak en advies bij de ontwikkeling van een strategie duurzame ontwikkeling, en moet overigens zelf op transparante en participatieve wijze functioneren. Het is evident dat het een complementair onderdeel moet zijn van het breder geheel van participatiegerichte arrangementen (zie 5.1.2).

5.4.3

Gebruik bestaande strategieën en processen als vertrekpunt voor een Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling

Doelstelling en motivering Een strategie duurzame ontwikkeling opbouwen met het oog op structurele veranderingen in de bestaande productie- en consumptiepatronen impliceert dat het strategieproces de essentiele bestanddelen omvat van goed ‘maatschappelijk management’. Die bestanddelen zijn(1) visiebepaling (welk einddoel hebben we voor ogen?); (2) visie-uitwerking (het in detail verkennen en bespreken van het einddoel in een breed maatschappelijk debat, het aangeven van de wegen erheen zonder uitsluitsels, en met respect en luisterbereidheid voor alle deelnemers); (3) planning (een omvangrijke onderneming gespreid over een lange tijd kan niet lukken zonder een degelijke planmatige onderbouwing); (4) uitvoering; en (5) permanente evaluatie en bijsturing. Doorheen dit hele proces van strategische beleidsvoering is (6) krachtenbundeling een rode draad. Bij het bepalen van een visie en een einddoel moeten alle betrokken actoren (overheid en niet-overheid) op gepaste wijze input kunnen leveren. Wanneer het einddoel de

28


moeite waard is en op een open wijze is uitgewerkt, moeten de krachten worden verzameld om die visie in werkelijkheid om te zetten. Effectieve strategieën duurzame ontwikkeling zoeken daarbij in eerste instantie aansluiting op al bestaande strategieën en processen, om die te versterken en te verbeteren, veeleer dan een volledig nieuwe of afzonderlijke strategische besluitvormingsproces op te starten. Huidige toestand in Vlaanderen Van alle strategische besluitvormingsprocessen in Vlaanderen komt het voorbije ‘Pact van Vilvoorde’-proces het dichtst in de buurt van het gewenste ‘maatschappelijk management’. Het Pact werd voorbereid in een reeks visiegroepen met overheid en maatschappelijke actoren. Het werd op 22 november 2001 ondertekend door de toenmalige Vlaamse Regering, de Vlaamse sociale partners en natuur- en milieuverenigingen. Met de “21 doelstellingen voor de 21e eeuw” wilden de ondertekenaars een antwoord bieden aan de oproepen van onder meer de SERV8 en de MiNa-Raad9 om in Vlaanderen werk te maken van een langetermijnvisie en – strategie en aan de oproep van de Europese Unie tot de ontwikkeling van een concurrentiele en dynamische kenniseconomie tegen 2010. Het nieuwe Vlaamse regeerakkoord is voor een belangrijk deel gebaseerd op het Pact van Vilvoorde. Verschillende van de doelstellingen uit het Pact zijn overgenomen in het regeerakkoord en in beleidsnota’s. Om het Pact op te volgen werden indicatoren ontwikkeld die op VESOC werden goedgekeurd. Over de voortgang werd gerapporteerd in 2003, 2004 en 2005. Er werd intussen tevens beslist dat er een actualisering van de doelstellingen van het Pact van Vilvoorde komt. Het is immers aangewezen om doelstellingen, ook langere termijndoelstellingen zoals opgenomen in het Pact van Vilvoorde, op gezette tussentijden tegen het licht te houden. In deze context en ten behoeve van het overleg met de Vlaamse regering hebben de sociale partners vertegenwoordigd in de SERV recent een voorstel geformuleerd tot aanpassing van bepaalde doelstellingen van het Pact van Vilvoorde. Die voorstellen werden intussen bezorgd aan de milieu- en natuurverenigingen die het Pact mee ondertekenden, met de vraag om hun bemerkingen erop over te maken, zodat daarover in dialoog kan worden getreden. Mogelijke concretisering SERV en MiNa-Raad vinden het Pact van Vilvoorde momenteel het best beschikbare vertrekpunt om te komen tot een Vlaamse strategie duurzame ontwikkeling, omwille van zijn politiekmaatschappelijke betekenis, het groot aantal beleidsthema’s dat erin wordt behandeld, en de langere termijnhorizon (2010). Omwille van die eigenschappen kan het tevens inhoudelijk sturing geven aan strategische beleidsvoering in de verschillende beleidsdomeinen. MiNa-

8

SERV (2000). Platformtekst Langetermijnvisie voor Vlaanderen : een uitgestoken hand van de Vlaamse sociale partners. Brussel, Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, 12 juli 2000.

9

MiNa-Raad (2000). Oriëntatienota van 7 december 2000: Toekomstvisie voor Vlaanderen.

29


Raad en SERV bepleiten dan ook een versterking en verbetering van het Pact van Vilvoorde als werkwijze om het proces van strategievorming rond duurzame ontwikkeling te institutionaliseren. Gelet op de kenmerken van effectieve strategieën duurzame ontwikkeling, moet het Pact van Vilvoorde wel worden versterkt en aangevuld. Ten eerste door zorg te besteden aan het maatschappelijk interactieproces dat zo’n Pact moet voeden en dragen. Dat veronderstelt dat alle relevante actoren en invalshoeken worden betrokken (cf. de vraag naar een multi stakeholderforum). De interactie met het Vlaams parlement is er nog te weinig geweest. Ten tweede is het wenselijk om het Pact aan te vullen met (1) lange termijn visievorming en aandachtspunten vanuit bijvoorbeeld de internationale, Europese en federale beleidsontwikkelingen op het gebied van duurzame ontwikkeling (zie o.a. de Europese strategie en het federaal plan voor duurzame ontwikkeling), (2) experimenten (zie verder onder 5.4.4), (3) een goed opvolgingssysteem (zie verder onder 5.4.5) en (4) een ‘institutioneel plan’ dat een planning bevat voor de bestuurlijke hervormingen en mechanismen die in dit advies worden bepleit.

5.4.4

Creëer en ondersteun strategische projecten en coöperatieinitiatieven

Doelstelling en motivering Resultaten zien van een strategie duurzame ontwikkeling vergt tijd, en gebrek aan zichtbare resultaten kan leiden tot desinteresse en afnemende maatschappelijke en politiek steun. Daarom is het aangewezen om in elk geval ook concrete projecten en coöperatie-initiatieven op te zetten en te ondersteunen die op kortere termijn resultaat opleveren, de voordelen van een integrale aanpak kunnen demonstreren en kunnen fungeren als voedingsbodem voor experimenten en leereffecten. Huidige toestand in Vlaanderen In Vlaanderen zijn er de laatste jaren tal van grote en kleinschalige initiatieven ontstaan die op hun niveau een reeks principes van duurzame ontwikkeling toepassen of uittesten. Het belangrijkste voorbeeld is wellicht de oprichting van het Innovatieplatform Milieutechnologie (MIP). Het gaat om een samenwerkingsverband tussen verschillende beleidsvelden (innovatie, leefmilieu, energie) en partijen (overheid, marktpartijen, onderzoeksinstellingen) waarin nieuwe vormen van samenwerking en beleidsintegratie kunnen worden ontwikkeld en uitgetest. Andere voorbeelden zijn de projecten rond ‘transitiemanagement duurzaam bouwen’, maatschappelijk verantwoord ondernemen, de afbakening van stedelijke gebieden, het proces dierlijke productie en consumptie in de 21ste eeuw, brownfieldontwikkeling, plattelandsbeleid, sociale werkgelegenheid in natuurbeheer, de aangekondigde klimaatconferentie, enz.

30


Mogelijke concretisering SERV en MiNa-Raad zijn van oordeel dat de stimulering, verspreidingondersteuning en valorisatie van dergelijke initiatieven wenselijk is en onderdeel moeten uitmaken van de strategie duurzame ontwikkeling. Zij zien dit als noodzakelijke leerprocessen en een concretisering van de bottom-up benadering van duurzame ontwikkeling.

5.4.5

Zorg voor continue doorwerking, monitoring en evaluatie

Doelstelling en motivering Een strategie duurzame ontwikkeling is geen doel op zich. Ze moet doorwerken in alle beleidstakken en -initiatieven. Een strategie is bovendien geen lineair proces van formulering en uitvoering. Effectieve strategieën kenmerken zich door experimenteren, feedback en bijsturing. Een strategie duurzame ontwikkeling moet dan ook monitoring en evaluatie omvatten. De overheid moet indicatoren ontwikkelen en opvolgen. Ze moet met regelmaat prioriteiten, doelstellingen, maatregelen en resultaten evalueren. Bedoeling is niet zozeer om beleidsmakers af te rekenen op resultaten maar om permanent te ‘leren’ uit ervaringen en bij te sturen op basis van nieuwe informatie en ontwikkelingen. Huidige toestand in Vlaanderen In Vlaanderen is de jongste jaren veel vooruitgang geboekt op het vlak van beleidsindicatoren. Dit zowel binnen de Vlaamse overheid (b.v. VRIND, MIRA, Pact van Vilvoorde, het milieubeleidsplan, Ondernemingsconferentie, …) als daarbuiten (bv. de benchmarking van Vlaanderen in SERA, het tweejaarlijkse sociaal-economisch rapport van de SERV). Op het vlak van evaluatie-onderzoek en terugkoppeling naar beleid zijn de initiatieven minder talrijk Evaluatiecommissies hebben dikwijls een ad hoc karakter en een onduidelijk mandaat, beperkte middelen en weinig tijd. Het evaluatieonderzoek is versnipperd en sluit niet altijd aan op de politieke agenda. Een gestandaardiseerde evaluatiemethodologie ontbreekt in vele gevallen. Het Mira-BE-proces en in zekere mate ook het steunpunt milieubeleidswetenschappen zijn enkele van de schaarse voorbeelden van systematisch beleidsevaluatie. Mogelijke concretisering SERV en MiNa-Raad menen dat op de ervaringen en initiatieven in Vlaanderen moet worden voortgebouwd om een goed monitoring- en evaluatiesysteem voor duurzame ontwikkeling tot stand te brengen. Zo’n systeem moet idealiter vier taken vervullen: (1) de regelmatige meting van de staat van het leefmilieu, de economie en de samenleving; de bepaling van de belangrijkste sterktes en zwaktes, en van de aspecten die strategisch van belang zijn; (2) de monitoring van de voortgang van de strategie-implementatie naar inputs, proceskwaliteit, outputs, outcomes en performantie van actoren; (3) de evaluatie van de resultaten van de strategie om

31


oorzakelijke verbanden te leggen tussen vastgestelde transities en beleidsacties, lessen te trekken en zo verder capaciteit te ontwikkelen; (4) de rapportering en brede verspreiding van de voorgaande elementen met het oog op interactie en bijsturing. De indicatoren en evaluaties moeten zowel slaan op de inhoudelijke aspecten en doelstellingen van de strategie, als op de ‘governance’ mechanismen en instrumenten. Bij het verder concretiseren van systemen inzake monitoring en evaluatie is afstemming en convergentie tussen afzonderlijke initiatieven wenselijk. Dit stimuleert vergelijkbaarheid en mogelijke leereffecten. Om de doorwerking in het beleid van de Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling en van de resultaten van de monitoring te verzekeren, is een koppeling van de rapportering aan bestaande strategische besluitvormingsmomenten wenselijk (bv. septemberverklaring van de Vlaamse regering, jaarlijkse beleidsbrieven, …)

32


6 . H e t ve rd e re tra je c t In zijn beleidsnota “duurzame ontwikkeling” heeft de Minister–President van de Vlaams regering aangekondigd dat hij, met inachtname van de beperking qua administratieve ondersteuning, de eerste jaren prioritair een eigen Vlaamse strategie voor duurzame ontwikkeling wil uitwerken. Gelet op de voorgaande aanbevelingen, willen MiNa-Raad en SERV dit advies afronden met een voorstel voor korte termijn agenda voor de komende maanden. Een eerste stap is uiteraard dat SERV en MiNa-Raad in opvolging van eerdere ontmoetingen vragen dat de analyse en aanbevelingen in dit advies verder kunnen worden toegelicht en besproken. MiNa-Raad en SERV herhalen dat ze de aanbevelingen niet als een eindpunt zien, maar als een startpunt voor dialoog met de Vlaamse regering, het Vlaams Parlement en andere actoren. Enigszins vooruitlopend op die gesprekken suggereren SERV en MiNa-Raad de volgende vijf prioriteiten voor de komende maanden: 1. De oprichting van een centrale cel duurzame ontwikkeling (zie 5.4.1); 2. De inrichting van een multi-stakeholder forum (zie 5.4.2) en de versterking van de betrokkenheid van het Vlaams Parlement (zie 5.1.1); 3. De aanvulling van het Pact van Vilvoorde-proces met lange termijn visievorming en aandachtspunten vanuit de internationale, Europese en federale beleidsontwikkelingen (zie 5.4.3); 4. De aanvulling van het Pact van Vilvoorde-proces met bestaande en nieuwe ‘experimenten’ (zie 5.4.4); 5. De aanvulling van het Pact van Vilvoorde-proces met een ‘institutioneel plan’ dat een planning bevat voor de andere bestuurlijke hervormingen en mechanismen die in dit advies worden bepleit (zie 5.1, 5.2, 5.3 en 5.4.5). Intussen nemen SERV en MiNa-Raad zich voor om op het vlak van Duurzame Ontwikkeling te blijven samenwerken.

33


Referentielijst BACHUS, Kris, Hans BRUYNINCKX en Mayke POESEN-VANDEPUTTE (2005). Vlaams structureel overleg voor duurzame ontwikkeling. Eindrapport in het kader van het TWOLonderzoeksproject ‘Vlaams structureel overleg voor duurzame ontwikkeling’. Leuven, Hoger Instituut voor de Arbeid (HIVA). BELGISCHE FEDERALE REGERING (2004), Tweede federaal plan duurzame ontwikkeling 2004-2008, 24 september 2004, 103 p. BLEISCHWITZ, Raimund (2003), Governance of Sustainable Development - Towards synergies between Corporate and Political Governance Strategies, Wuppertal Institute for Climate, Environment & Energy, Wuppertal, August 2003, 39 p. BRANS, Marleen, Diederik VANCOPPENOLLE, Koen VERHOEST en Amaury LEGRAIN (2003). De inrichting van de beleidsondersteunende functie in een verzelfstandigd agentschap: een internationale verkenning. Leuven, Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. DANISCH GOVERNMENT (2002), A shared future – balanced development - Denmark’s national strategy for sustainable development, June 2002 EEAC (2003), Statement European Governance for the Environment, Firenze, November 2003, http://www.eeac-net.org/ EUROPEAN COMMISSION (2004), National Sustainable development strategies in the European Union, April 2004. EUROPEAN ECONOMISCH AND SOCIAL COMMITTEE (2003), Opinion on assessing the EU sustainable development strategy. EUROPESE UNIE (2001), Europese strategie duurzame ontwikkeling (EU SDS), top van Göteborg, juni 2001. EUROPESE UNIE (2002), Zesde Europees Milieuactieprogramma, van de Raad en het Europees Parlement, juli 2002. GERMAN GOVERNMENT (2002), Perspectives for Germany - Our Strategy for Sustainable Development, april 2002, 334 p. Green eight review of the EU sustainable development Strategy. MiNa-Raad (2000). Oriëntatienota van 7 december 2000: Toekomstvisie voor Vlaanderen. MiNa-Raad (2004), Rapport van de Bijzondere Werkgroep Duurzame ontwikkeling van 22 januari 2004 over een Vlaamse STRAtegie voor Duurzame Ontwikkeling (STRADO), Brussel, nr. 2004/2, 43 p.

34


MiNa-Raad, SERV (2004). Oproep voor een Vlaamse Strategie voor Duurzame ontwikkeling (STRADO). Brussel, MiNa-raad, SERV, 7 oktober en 12 oktober 2004 Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2001). Pact van Vilvoorde. 21 doelstellingen voor de 21e eeuw. 22 november 2001. Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap (2003, 2004, 2005). Het Pact van Vilvoorde in concrete cijfers. De opvolging van de 21 doelstellingen. Brussel, Administratie Planning en Statistiek. NIESTROY, Ingeborg (2005). Sustaining Sustainability, a benchmark study on national strategies towards sustainable development and the impact of councils in nine EU member states, EEAC series, the Hague, Lemma publishers, 2005, 304 p. OECD (1996), Paris, Building Policy Coherence, PUMA occasional paper n°12. OECD (2000a). Institutions And Decision-Making For Sustainable Development. OECD (2000b). OECD Seminar Social And Environment Interface. Proceedings OECD (2000c). STI REVIEW No. 25. Special Issue on Sustainable Development OECD (2001a), “DAC Guidelines: Strategies for Sustainable Development”. OECD (2001b), Citizens as Partners: Information and Public Participation in Policy-Making. OECD (2001c), Policies to Enhance Sustainable Development. OECD (2001d), Sustainable Development: Critical Issues. OECD (2001e). Encouraging Environmentally Sustainable Growth: Experience In OECD Countries. OECD Economic Outlook 69. OECD (2001f). Sustainable development strategies: a resource book OECD (2001g). Engaging citizens in policy making: information, consultation and participation. OECD Public Management Policy Brief. OECD (2001h). Knowledge Management: Learning-By-Comparing Experiences From Private Firms And Public Organisations OECD (2001i). Sustainable Development: Adapting government practice to the goals of sustainable development. OECD (2001j). Sustainable Development: Improving Knowledge Management Systems: Issues And Reviews Of Recent Experiences OECD (2001k). Sustainable Development: The role of stakeholders in changing consumption and production Patterns OECD (2002a), Governance for Sustainable Development: Five OECD Case Studies. OECD (2002b), Household Consumption Patterns: Towards Sustainability?

35


OECD (2002c), Indicators to Measure Decoupling of Environmental Pressures from Economic Growth. OECD (2002d), Technology Policy and the Environment. OECD (2002e). Working Together Towards Sustainable Development: the OECD experience. OECD (2003). Building Sustainable Societies: The Role of Social Protection. OECD (2004a), Improving Policy Coherence and Integration for Sustainable Development: A Checklist. OECD (2004b). Draft Synthesis Report On Lessons Learned From The EDRC Peer-Review process on sustainable development. OECD (2004c). Implementing Sustainable Development Sustainable Development: key results 20012004. OECD (2004d). Integrating concerns for sustainable development in the policy process. OECD (2004e). Summary Report of the MONIT Case Study on Sustainable Development. PRONK, J.P. (2002). (coördinerend Nederlands Minister voor Duurzame Ontwikkeling), Verkenning van het Rijksoverheidsbeleid - Nationale strategie voor duurzame ontwikkeling, januari 2002, 60 p. SACHS, Wolfgang (ed.) (2002), The Jo’burg Memo. Fairness in a Fragile World Memorandum for the World Summit on Sustainable Development, Heinrich Böll Foundation, Berlin, April 2002, p. SERV (2000). Platformtekst Langetermijnvisie voor Vlaanderen : een uitgestoken hand van de Vlaamse sociale partners. Brussel, Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen, 12 juli 2000. SERV, MiNa-Raad (2004). Oproep voor een Vlaamse Strategie voor Duurzame ontwikkeling (STRADO). Brussel, MiNa-raad, SERV, 7 oktober en 12 oktober 2004 SERV (2005). Bijdrage voor het nieuwe actieplan reguleringsmanagement. Brussel, SERV, 18 januari 2005. UNITED NATIONS (2002), World Summit on Sustainable Development, The Johannesburg Declaration on Sustainable Development, Plan of Implementation, 4 September 2002. VAN HUMBEECK, Peter, Ilse DRIES and Jan LAROSSE (2004). Linking Innovation Policy And Sustainable Development In Flanders (Belgium). IWT-Observatory. VAN HUMBEECK, Peter (2004). Public Governance For Integrating Innovation Policy And Sustainable Development In Flanders (Belgium). Paper presented at the 5th OECD-TIP “MONIT Workshop” Athens, 4-5 October 2004. VAN HUMBEECK, Peter (2005). Towards a Sustainable Development Strategy for Flanders. Preliminary analysis and recommendations. 17 februari 2005.

36


Bijlagen Bijlage 1: belangrijkste tekortkomingen in veel huidige strategieën duurzame ontwikkeling Ontbreken van een geïntegreerde lange termijn visie. De meeste bestaande strategieën zijn ontwikkeld als korte termijn antwoord op huidige (of zelfs voorbije) problemen of in antwoord op internationale overeenkomsten. De integratie van economische, sociale, ecologische en institutionele aspecten was zwak. Gebrek aan “eigenaarschap” van strategieën. De meeste strategische planningsinitiatieven worden ervaren als uitsluitend een overheidsaangelegenheid. Stakeholders voelen zich daardoor weinig betrokkenheid en aangesproken. Geen lange termijn engagementen. De cycli van politieke verkiezingen hebben het voor beleidsvoerders moeilijk gemaakt om bij beslissingen een lange termijn visie als uitgangspunt te hanteren. Aantredende regeringen beschouwen een bestaande strategie vaak als die van hun voorgangers, ontkennen het bestaan ervan en starten dikwijls opnieuw van nul. Ongelijke betrokkenheid van beleidsdomeinen. Er is zelden een effectieve betrokkenheid geweest van verschillende beleidsdomeinen om brede steun binnen de overheid te verkrijgen. In veel gevallen wordt duurzame ontwikkeling eng geïnterpreteerd als een milieuaangelegenheid zonder veel gevolgen voor de brede samenleving. Gesegmenteerde werkmethodes domineren als gevolg van het voortbestaan van grondwettelijke, regelgevende en politieke hindernissen voor beleidscoördinatie, deels ook om een duidelijke taakafbakening en specialisatie te behouden tussen beleidssectoren en bestuursniveaus. Zwakke analytische basis. Heel wat bestaande strategieën zijn gebaseerd op onvolledige of zwakke analyses. Er is meestal weinig tijd voor en vraag naar grondige analyses. Bovendien bestaan analyses vaak overwegend uit toestandsbeschrijvingen van de diverse duurzaamheidsthema’s. Ineffectieve participatie. De formulering van de meeste nationale strategieën gebeurt ‘top down’ of vertoont tekortkomingen inzake participatie. De strategie wordt doorgaans opgesteld door een bevoegde overheidsinstantie, binnen een groep deskundigen, zonder of met slechts beperkte betrokkenheid van actoren die een bepaald belang hebben of die te maken hebben met de gevolgen van de beleidsbeslissingen (stakeholders). Zwakke managementstrategie. Falende strategieën zijn gewoonlijk opgezet als een lineair proces, d.w.z. ontwikkeling, uitvoering en (soms) monitoring van de nieuwe strategie als afzonderlijke fases. Er wordt te weinig tijd uitgetrokken voor experimenten, feedback, overleg en gedragsverandering. Tekort en verlies aan deskundigheid. De opbouw van kennis en deskundigheid wordt ondermijnd door een aantal factoren, zoals onvoldoende opleiding en vorming van deskundigen binnen de overheid, ontoereikende selectiesystemen, onvoldoende aantrekkelijke werkvoorwaarden en carrièreperspectieven in overheidsdiensten om hoogopgeleiden aan te trekken. Bovendien leidt het personeelsverloop binnen de overheid tot een gebrek aan continuïteit. Bij vertrek van personeel, is er ook een verlies aan ‘institutioneel’ geheugen en toegang tot netwerken. Zwakke mechanismen voor het maken van afwegingen, prioriteitenstelling en conflictmanagement. Voorbije strategieën zijn er onvoldoende in geslaagd om de noodzakelijke afwegingen te doen, omdat de methodologieën ervoor weinig ontwikkeld zijn en de noodzakelijke deskundigheid en/of politieke wil ontbrak. In het beste geval leidde dit tot een ‘shopping list’ van ideeën en projectvoorstellen zonder rekening te houden met de noodzaak om prioriteiten te stellen, gelet op de beperkte middelen. Te weinig financiële middelen voor strategieën. In de meeste landen worden strategieën begroot als een tijdsgebonden project met een enkelvoudige taakstelling. Op die manier is het onwaarschijnlijk dat de strategie een impact op langere termijn kan hebben op de overheidsbudgetten. Zwakke overheidscommunicatie. De communicatie vanwege de overheid beperkt zich vaak tot informatiecampagnes en de media. Er is geen tweerichtingsverkeer tussen beleidsvoerders en burgers. Evenmin is er een engagement voor een lange termijn maatschappelijke interactie om te komen tot een gedeelde visie over duurzame ontwikkeling en de implicaties ervan. Ineffectieve monitoringsystemen en ‘accountabilitiy’. Het verzamelen van referentiegegevens over de actuele toestand, het gebruik van voortgangsindicatoren om strategische ontwikkelingen op te volgen en daaruit lessen te trekken om waar nodig bij te sturen, werden vaak verwaarloosd. Bron: OESO, 2001a.

37


Bijlage 2: Basisprincipes voor een strategie duurzame ontwikkeling De formulering van de strategie moet: ‘intern’ gedreven zijn (‘country-led and nationally-owned’). Landen moet zélf hun eigen strategie ontwikkelen. Een effectieve strategie duurzame ontwikkeling kan niet voortvloeien uit louter druk van buitenaf of internationale verplichtingen. Geworteld zijn in een lange termijn visie. De visie moet een consensus weerspiegelen tussen sociale, economische en andere stakeholders over het hele politieke spectrum. Engagement voor de visie op hoog politiek niveau is essentieel. Definieerd zijn via een participatief proces, waarbij de overheid, de sociaal-economische actoren en andere maatschappelijke groepen in een open debat thema’s aanbrengen, consensus bereiken en politieke steun verwerven voor de te ondernemen acties. Gebaseerd zijn op een degelijke analytische basis, ook rekening houdend met regionale karakteristieken, waaronder een omvattende doorlichting van de actuele toestand en voorspellingen van trends en risico’s, met inbegrip van diegene waarover men geen controle heeft. Dergelijke analyse hangt af van de beschikbaarheid van geloofwaardige en betrouwbare informatie over (veranderingen in) de milieu-, sociale en economische omstandigheden, druk en respons, en hun gevolgen voor strategische doelstellingen en indicatoren. Focussen op het verzekeren van blijvende positieve gevolgen voor achtergestelde en marginale groepen, in het bijzonder de armen. Omvattend en geïntegreerd zijn. Strategieën moeten er naar streven om economische, sociale en ecologische doelstellingen te integreren via wederzijdse ondersteunde beleidsmaatregelen. Waar die integratie onmogelijk is en harde keuzes moeten gemaakt worden, moeten die op een transparante en participatieve wijze onderhandeld worden. Streven naar transparantie en ‘accountability’ is in dit opzicht essentieel. Bij het ontwikkelen van de strategie is het essentieel om: Verder te bouwen op bestaande strategieën en processen, eerder dan nieuwe toe te voegen, en te focussen op het verbeteren van de convergentie, complementariteit en coherentie van verschillende planningkaders en beleidsmaatregelen. Dat veronderstelt mechanismen om beleidsprocessen te coördineren en potentiële conflicten op te sporen en op te lossen, alsook een goede communicatie en verspreiding van informatie waarbij de nadruk ligt op transparantie en ‘accountablility’. De rollen, verantwoordelijkheden en relaties tussen de belangrijkste participanten vroeg in het proces van strategieontwikkeling te definiëren. Beleidvoerders, sociaal-economische actoren en andere maatschappelijke groepen zouden overeenstemming moeten bereiken over de spelregels en vooropgestelde gedragsregels respecteren. Realistische en meetbare doelen te stellen, gelinkt aan duidelijke budgettaire prioriteiten. Doelstellingen moeten uitdagend zijn, maar tegelijk realistisch in het licht van financiële en andere beperkingen. De strategie moet volledig geïntegreerd zijn in het begrotingsproces om financiële middelen te garanderen voor de toepassing ervan in concrete acties. Omgekeerd moeten de begrotingsopmaak rekening houden met de prioriteiten van de strategie. Competentie moet worden ontwikkeld door: Prioritaire behoeften voor capaciteitsontwikkeling te identificeren. Dat impliceert dat de institutionele, menselijke, wetenschappelijke en financiële capaciteit van de diverse stakeholders (de overheid, de sociaaleconomische actoren en andere maatschappelijke groepen) geïnventariseerd wordt en manieren worden gezocht om hiaten op te vullen. Permanente monitoring en verbetering in te bouwen als onderdeel van de strartegie. Dat veronderstelt de ontwikkeling van mechanismen en indicatoren om de voortgang op te volgen, om lessen uit ervaringen te trekken en om noodzakelijke bijsturingen te identificeren. De reeds aanwezige deskundigheid en beschikbare informatie moeten ten volle worden gebruikt. Internationale, nationale en lokale niveaus te verbinden. Beleidsvoering en planning moet een iteratief proces in twee richtingen zijn, binnen en tussen nationale en gedecentraliseerde bestuursniveaus. De belangrijkste strategische principes en richtingen moeten uitgetekend worden op het centrale niveau, maar de gedetailleerde planning, toepassing en monitoring moet decentraal gebeuren, met een geschikte overdracht van middelen en bevoegdheden. Bron: OESO, 2001a.

38

PV advies_strado. Advies. Bestuurlijke Aanbevelingen voor een effectieve Vlaamse Strategie Duurzame Ontwikkeling

Recommend Documents