Provinciale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling De hoed en de rand van het project Duurzame Ontwikkeling Duurzame ontwikkeling: er bestaan vele definities, er wordt veel over gepraat en over de uitgangspunten is geen 'weldenkend' mens het oneens. Toch blijkt het moeilijk om in de praktijk ‘handen en voeten’ te geven aan het begrip. Deze schijnbare tegenstelling was voor Provinciale Staten aanleiding om het project Duurzame Ontwikkeling te starten. De projectopdracht luidde: "Geef een structurele nieuwe impuls aan het werken vanuit het beginsel van duurzame ontwikkeling, zodat duurzame ontwikkeling een leidend principe wordt/is bij de projecten en besluitvorming". De vele definities ten spijt is er wel een duidelijke gemeenschappelijke noemer zichtbaar als we het hebben over duurzame ontwikkeling: Duurzame Ontwikkeling is geen doel op zich maar een proces. Een proces waarin steeds wordt gezocht naar een goede balans tussen economische, natuur & milieu en sociaal-culturele belangen. Er moet dus een verantwoorde afweging van belangen worden gemaakt. Dat op zich is niets nieuws. Beleid maken, uitvoeren en toetsen is haast synoniem aan het afwegen van belangen. Echter, wanneer we serieus aan de slag willen met duurzame ontwikkeling en, om met de woorden van de voormalig minister van VROM, Jan Pronk, te spreken: “we de toekomst net zo belangrijk vinden als het heden, kwaliteit net zo belangrijk als kwantiteit en de ander net zo belangrijk als onszelf”, is het speelveld breed en zijn de belangen groot. Belangen, zo weten we, kunnen elkaar versterken maar ze kunnen ook botsen. Soms zelfs worden belangen vergeten omdat ze niet voldoende zichtbaar zijn. Het gaat er nu dus om een duidelijke en voor alle partijen binnen de provincie herkenbare invulling te geven aan het begrip duurzame ontwikkeling,zodat een bewuste en verantwoorde belangenafweging kan plaatsvinden. Werken vanuit duurzame ontwikkeling betekent concreet dat (nieuw) beleid in de provincie Groningen vanuit zowel economisch, sociaal-culturele als het natuur & milieu perspectief moet worden opgezet. Uiteindelijk dient ook via monitoring te kunnen worden gevolgd op welke wijze het werk van de provincie bijdraagt aan de duurzame ontwikkeling van Groningen. In dit project worden de eerste stappen gezet. Er zijn sinds februari 2002 verschillende paden bewandeld. Begonnen is met het schrijven van een Plan van Aanpak. Dit plan is door Gedeputeerde Staten vastgesteld. Vervolgens zijn bij alle afdelingen de ideeën en lopende projecten waarbij duurzaamheid en rol speelt geïnventariseerd. Dit is beschreven in het, eveneens door Gedeputeerde Staten geaccordeerde, Reflectiedocument. “Maak dit lastige onderwerp vooral concreet” was een veelgehoorde reactie tijdens de inventarisatie. In vier workshops is daarom aan de hand van concrete projecten en beleidsplannen gekeken op welke wijze het afwegen van economische, natuur & milieu en sociaal-culturele belangen concreet kan worden gemaakt in de projectpraktijk van alledag. De projectgroep werkt momenteel aan een workshopverslag. Om medewerkers een indruk te geven van de wijze waarop partijen buiten de provinciale organisatie vormgeven aan duurzame ontwikkeling in de praktijk is een lezingencyclus georganiseerd. Een lezingenbundel is in voorbereiding en wordt op het symposium van 19 februari dat onder de werktitel "Groningen duurzaam vooruit; nait zoezen moar doun" ter afsluiting van dit project wordt georganiseerd, gepresenteerd. De projectgroep heeft in samenspraak met collega’s van andere afdelingen de voorliggende Provinciale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling opgesteld. De Provinciale Strategie is bedoeld als hulpmiddel om concreet te gaan werken vanuit duurzame ontwikkeling. In het Werkprogramma worden tenslotte concrete acties voorgesteld voor de periode 2003-2004.
1
Inleiding
In het POP is per thema een ‘perspectief 2030’ uitgewerkt. Wij beschouwen Duurzame ontwikkeling als een procesondersteunend concept dat dient te worden ingezet om op afgewogen en uitgebalanceerde wijze bruggen te slaan tussen de verschillende thema’s genoemd in het POP. Ter ondersteuning daarvan is de Provinciale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling ontwikkeld. De Provinciale Strategie is erop gericht om vanuit een samenhangende visie een basis te bieden voor de wijze waarop denken vanuit duurzame ontwikkeling op concrete wijze vorm kan worden gegeven in beleidsontwikkeling, projectontwikkeling, projectuitvoering en evaluatie. De provincie ambieert als regionale gebiedsautoriteit een regierol. Zoals een regisseur een helder idee dient te hebben over het stuk dat hij door zijn spelers willen laten uitvoeren dient de provincie een duidelijke totaalvisie te hebben op de lange termijn toekomst van deze provincie. En zoals de regisseur vervolgens samen met zijn spelers invulling geeft aan het script komt de provincie op basis van zo’n visie samen met andere (externe) partijen tot een gedeelde visie en strategie om deze te realiseren. In het POP is aangegeven dat duurzame ontwikkeling daarbij het uitgangspunt is in Groningen. Alvorens nader in te gaan op de Strategie beginnen we bij het begin: wat betekent duurzame ontwikkeling voor Groningen? Wat is duurzame ontwikkeling? Voor de provincie Groningen is het streven naar duurzame ontwikkeling een van de grote uitdagingen. Het POP ondersteunt de ambitie neergelegd in het Kompas voor de Toekomst: een dynamische economie, sterke steden en een leefbare omgeving. Deze ambitie wordt weerspiegeld in de wijze waarop duurzame ontwikkeling in het POP wordt omschreven: “voldoende werkgelegenheid en een voor mens en natuur leefbaar Groningen met behoud en versterking van kwaliteiten van de fysieke omgeving, waarbij de toekomstige generaties voldoende mogelijkheden houden om zich te ontplooien”. Het begrip duurzame ontwikkeling is niet eenduidig te beschrijven, we streven dat in deze Strategie ook niet na. Duurzame ontwikkeling is een normatief begrip: normen spelen bij de uitwerking een belangrijke rol (we vinden bijvoorbeeld dat de mogelijkheden van toekomstige generaties om zich te ontwikkelen niet mogen worden aangetast). Het is ook een subjectief begrip: verschillende partijen maken verschillende inschattingen bij het maken van keuzes en wegen deze op verschillende manieren. Duurzame ontwikkeling heeft ook een dynamisch karakter: veranderende opvattingen in de samenleving of het beschikbaar komen van nieuwe technieken kunnen leiden tot een andere invulling van het begrip. Uit de POP omschrijving spreekt de ambitie om te zoeken naar een evenwichtige balans tussen economische, natuur & milieu en sociaal-culturele ontwikkeling. Dit is in lijn met de huidige trends in de steeds complexer wordende samenleving waar economische, sociaal-culturele en natuur & milieu ontwikkelingen steeds meer met elkaar verweven raken. Duurzame ontwikkeling vraagt om een voortdurende afweging van verschillende belangen. Dergelijke afwegingen vragen om inzicht in de lange-termijn gevolgen van besluiten die we nu nemen. Ook schaaleffecten spelen een rol. Duurzame ontwikkeling speelt zich op verschillende schaalniveaus, variërend van mondiaal tot lokaal af. Wat op provinciaal niveau als duurzaam kan worden beschouwd, hoeft op (inter)nationaal niveau helemaal niet duurzaam te zijn. Afwentelingeffecten spelen daarbij een belangrijke rol. Onze opvatting is dat afwenteling op andere ruimtelijke schaalniveaus of tussen verschillende milieuproblemen niet bijdraagt aan duurzame ontwikkeling. Het in de praktijk handen en voeten geven aan Duurzame ontwikkeling is geen eenvoudige opgave, juist vanwege het bovengenoemde normatieve en subjectieve karakter. Duurzame ontwikkeling is altijd het resultaat van politieke besluitvorming. De (steeds veranderende) politiek-bestuurlijke context is dus bepalend voor de wijze waarop duurzame ontwikkeling wordt geïnterpreteerd bij beleidsontwikkeling, de vormgegeving ervan via projecten en de evaluatie van beleid en projecten.
Natuur & milieu domein
Zoeken naar een duurzame balans
Economisch domein
Sociaal - cultureel domein
Figuur 1: de duurzaamheidsdriehoek: zoeken naar een duurzaam evenwicht Samenvattend kan worden gesteld dat bij het werken vanuit duurzame ontwikkeling rekening moet worden gehouden met drie, met elkaar samenhangende dimensies: een lange-termijn horizon (tenminste één generatie), een onderscheid naar meerdere schaalniveaus, en drie verschillende maatschappelijke domeinen: een economisch, natuur & milieu en sociaalcultureel domein.
2
Waarom een Provinciale Strategie?
Duurzame ontwikkeling krijgt pas waarde als het concreet vorm krijgt in de context van de ontwikkeling van de provincie Groningen. Hierbij is vanzelfsprekend ook nationaal beleid, Kompasbeleid en lokaal beleid van belang. Deze Strategie is erop gericht om een basis te bieden voor de wijze waarop denken vanuit duurzame ontwikkeling op concrete wijze vorm kan worden gegeven in beleidsontwikkeling, projectontwikkeling, projectuitvoering en evaluatie in Groningen. De ervaringen opgedaan in lopende projecten zijn mede bepalend voor de inhoud van deze Strategie en het werkprogramma. Het is daarom van groot belang om aan te sluiten bij de initiatieven en projecten die op dit moment al worden uitgevoerd binnen de provinciale organisatie. Een lijst daarvan is opgenomen in het reflectiedocument.
3
Hoe ziet de Provinciale Strategie eruit?
Allereerst: de Strategie is geen blauwdruk. We kennen immers de wereld van morgen niet. Al werkend wordt door alle betrokken partijen ervaring opgedaan met duurzame ontwikkeling. Vanuit de samenhangende visie op hoofdlijnen zoals neergelegd in de Strategie kan het werkprogramma voor de volgende beleidsperiode verder worden uitgewerkt. Op deze manier kan de provincie invulling geven aan duurzame ontwikkeling. De Strategie is gebaseerd op de duurzaamheiddriehoek waarin de verschillende domeinen via de drie assen met elkaar zijn verbonden. Werken aan een duurzame toekomst van Groningen betekent dan zoeken naar een evenwichtige balans tussen de ontwikkelingen in de verschillende domeinen. De uitgangspunten in het POP dienen daarbij als leidraad.
4
Korte uitwerking van de drie domeinen
De hoofddoelstelling van het POP is verwoord in de omschrijving van duurzame ontwikkeling. In deze paragraaf worden de gewenste ontwikkelingen in de verschillende domeinen kort toegelicht.
Het economisch domein Groningen streeft naar versterkte economische groei en werkgelegenheid. Voorwaarden hiervoor zijn onder andere een goed functionerende arbeidsmarkt, een goed vestigingsklimaat voor bedrijven en een goede infrastructuur die zorgt voor een optimale ontsluiting. Duurzame economische ontwikkeling in Groningen richt zich dus op versterking van de economische infrastructuur met in acht neming van een zo efficiënt mogelijk management van zowel natuurlijke hulpbronnen (energie, grondstoffen, ruimte) als sociale hulpbronnen (arbeidspotentieel). Het bedrijventerreinenbeleid in Groningen biedt hiervoor ruime mogelijkheden. In de in 2001 door de provincie uitgegeven handreiking ‘Bedrijventerreinen in de toekomst’ biedt de provincie de partijen betrokken bij de ontwikkeling van nieuwe bedrijventerreinen of revitalisatieprojecten handvatten voor het zinvol integreren van duurzaamheidsaspecten in het proces. Het bedrijventerrein Zuid Groningen is een landelijke toonaangevend voorbeeld van een duurzaam ingericht bedrijventerrein waar tegelijkertijd zowel de kosten als de milieudruk van de bedrijven worden verlaagd. Duurzaamheid speelt ook een belangrijke rol bij het Energy Valley initiatief dat zich richt op behoud en versterking van het energiecluster in Noord-Nederland. Ook het project Integraal Ketenbeheer richt zich op het sluiten van kringlopen en het opnemen van principes van integraal ketenbeheer in het beleid. Het natuur & milieu domein Groningen zet in op versterking van natuur, landschap en milieu. Rust, ruimte, schone lucht, schoon water en de aanwezigheid van waardevolle natuur worden beschouwd als kernkwaliteiten van Groningen. Er wordt een basiskwaliteit voor het milieu nagestreefd waarbij tevens geldt dat waar de milieukwaliteit beter is dan de basiskwaliteit deze niet mag verslechteren. Ten aanzien van het nationaal milieubeleid verbindt Groningen zich met de maatregelen die voortvloeien uit het NMP4. Met name de klimaatproblematiek wordt als een hardnekkig milieuprobleem beschouwd. In het kader van de klimaatproblematiek zal Groningen een evenredige bijdrage leveren aan de internationale afspraken over het terugdringen van de CO2-emissie als gevolg van fossiele brandstoffen. Bij duurzame natuur en milieuontwikkeling in Groningen staat behoud en ontwikkeling van bovengenoemde kernkwaliteiten als basisvoorwaarden voor verdere ontwikkeling centraal en speelt zorgvuldig management van natuurlijke hulpbronnen en belangrijke rol. Het project de Zorgboerderij De Wiede is een mooi voorbeeld van een project waarin instandhouding en ontwikkeling van het natuurgebied De Wiede wordt gecombineerd met het stimuleren van biologische landbouw en het bieden van dagbesteding-, werkervaring- en opleidingsplaatsen aan mensen met een handicap c.q. aan langdurige werklozen. Het sociaal-culturele domein Mensen moeten in Groningen gezond en veilig kunnen leven in een goede woonomgeving. Sociale waarden zijn belangrijk bij duurzaam handelen en het verbeteren van de kwaliteit van leven in Groningen. Versterking van de sociale infrastructuur is een belangrijke opgave. Sociale samenhang en integratie, achterstandbestrijding en zorg voor kwetsbare groepen spelen in dit domein een belangrijke rol. Duurzame sociaal-culturele ontwikkeling in Groningen richt zich op de ontwikkeling van mensen en hun sociale organisatie waarbij aspecten als sociale cohesie, veiligheid, gezondheid en participatie een belangrijke rol spelen. Een concreet voorbeeld waarin duurzaamheidsaspecten kunnen worden meegenomen is de ontwikkeling van de integrale regiovisie zorg voor het ouderenbeleid, het gehandicaptenbeleid en de geestelijke gezondheidszorg voor de periode 2003 – 2007. Thema’s als duurzaam bouwen, (re)integratie van zorgbehoevenden en energiegebruik blijken op zinvolle wijze te kunnen worden opgenomen in de visie. In het kader van de ontwikkeling van grootschalige nieuwbouw in combinatie met bedrijvigheid en recreatie kan de inbreng van de delegatie duurzaamheid bij Meerstad worden genoemd. De duurzaamheiddriehoek: zoeken naar balans In het POP wordt aangegeven dat Groningen streeft naar het samengaan van economie en omgeving. Dit betekent aandacht en zorg voor zowel groei van de economie en werkgelegenheid als versterking van natuur, landschap en milieu. Vele voorbeelden worden in het POP genoemd zoals het opnemen van duurzaamheidsaspecten bij het bedrijventerreinenbeleid. Natuur en landschap bieden ook mogelijkheden voor nieuwe ontwikkelingen. In het POP wordt aangegeven dat natuurgebieden kunnen worden opengesteld voor recreatief medegebruik. De kwaliteit van leven wordt vergroot door een ruim en gevarieerd aanbod van woningen en woonmilieus dat aansluit bij de behoefte van de bevolking. Een goede ontsluiting van nieuwe
woongebieden is daarbij een belangrijke randvoorwaarde. Verbetering van de bereikbaarheid is tevens van essentieel belang voor versterking van de economische structuur. Onderwijs en scholing dragen bij aan versterking van zowel de sociale als economische infrastructuur. Vele andere voorbeelden kunnen worden genoemd. In het POP worden op strategisch niveau de perspectieven voor de verschillende thema’s gepresenteerd. Startend vanuit het duurzaamheidperspectief zoals in de hoofddoelstelling van het POP is weergegeven, ligt de uitdaging in het zoeken van een zinvolle balans bij de realisatie van de geschetste perspectieven. Het streven naar een evenwichtige balans hoeft overigens niet te betekenen dat inspanningen ten behoeve van ontwikkelingen binnen de drie domeinen gelijktijdig op een zelfde wijze over de domeinen worden verdeeld. De verdeling van de aandacht over de drie domeinen is immers een politieke keuze. Wel kan uit de hoofddoelstelling van het POP een aantal ‘vuistregels’ worden afgeleid die kunnen worden gebruikt bij het maken van beleidsafwegingen: • Vindt er geen afwenteling plaats naar andere schaalniveaus? • Vindt er geen afwenteling plaats op andere generaties? • Vindt er geen afwenteling plaatsvindt tussen domeinen? Deze 'vuistregels' dienen met name ter beoordeling van het beleid van de provincie als resultaat van uitgevoerde projecten. Op projectniveau zullen de vuistregels (en met name de laatste) minder stringent kunnen worden gehanteerd. Afwenteling is hier onontkoombaar en toegestaan mits dat uiteindelijk geen nadelige gevolgen heeft voor de evenwichtige balans van het totale beleid. Uiteindelijk is het aan de politiek om hierin keuzes te maken.
5
Werken vanuit duurzame ontwikkeling
Werken aan duurzame ontwikkeling is niet nieuw. Gebleken is dat bij het werken binnen de provinciale overheid op velerlei wijze (zij het vaak impliciet) duurzaamheidsaspecten worden meegenomen in ontwikkeling, uitvoering en evaluatie van beleid en projecten. Een succesvolle realisatie van de hoofddoelstelling van het POP vraagt om het opnemen van duurzaamheidsaspecten in alle beleidsterreinen. Hiervoor is het van belang dat zowel de eigen organisatie als de externe partners waarmee wordt samengewerkt ervan zijn overtuigd dat duurzame ontwikkeling het vertrekpunt is voor alle beleid en de daaruit voortvloeiende activiteiten. Het verkrijgen van zowel intern als extern draagvlak is daarom essentieel. Aandachtspunten voor werken vanuit duurzaamheid Op basis van het in deze Strategie geschetste kader kunnen tenminste 3 aandachtspunten worden geformuleerd voor het werken vanuit duurzaamheid: Integraal werken. Het zoeken naar een evenwichtige balans en het afwegen van verschillende belangen vergt een integrale benadering waarbij in een vroeg stadium van beleidsvorming of projectontwikkeling gebruik kan worden gemaakt van kennis en inzichten van andere deskundigen. Interactief werken. Duurzaamheid wordt in overleg met zowel interne als externe partijen vormgegeven. Interactief werken is een belangrijke voorwaarde wanneer we duurzame ontwikkeling beschouwen als kompas voor beleidsafwegingen. Dit vergt een pro actieve houding van alle betrokken partijen Innovatief werken. Werken vanuit duurzaamheid vraagt soms om vernieuwende benaderingswijzen, concepten en nieuwe instrumenten. Werken vanuit duurzaamheid is een gezamenlijk leerproces waarin ruimte dient te zijn voor experimenten en de bereidheid om reeds gebaande paden te verlaten. Wanneer we spreken over samenwerking maken we onderscheid tussen samenwerking en afstemming binnen de provinciale organisatie en tussen de provincie en externe partners. Beide sporen worden hieronder kort uitgewerkt. Nadere uitwerking vindt plaats in het werkprogramma. Het interne spoor Het lopende project Duurzame Ontwikkeling richt zich op de provinciale organisatie. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat duurzaamheid onderdeel uitmaakt van alle beleidsterreinen. Concernbrede betrokkenheid en draagvlak zijn daarom essentieel. Op dit moment worden duurzaamheidaspecten al in diverse projecten meegenomen, zij het vaak impliciet. Het expliciet maken van keuzes ingegeven door duurzaamheidoverwegingen op basis van duidelijke criteria is daarom belangrijk. Dergelijke
criteria ontbreken nog. Het nader uitwerken van duurzaamheidcriteria kan bijdragen aan het besef dat het opnemen van duurzaamheid bij kan dragen aan versterking van de kwaliteit van het beleid. Wanneer wordt gestreefd naar het werken vanuit het beginsel van duurzame ontwikkeling is de volgende vraag van groot belang: Op welke wijze draagt het huidige en toekomstige beleid in de provincie Groningen bij aan duurzame ontwikkeling? Beantwoording van deze vraag kan plaatsvinden op verschillende niveaus: op het niveau van individuele projecten, op het niveau van een beleidsafdeling en concernbreed. Het is van belang dat op basis van de agenda kernprioriteiten worden vastgesteld. Door het stellen van kernprioriteiten kan duurzaamheid op een zinvolle wijze worden geïntegreerd in de provinciale organisatie. In het door de projectgroep Duurzame ontwikkeling uitgebrachte reflectiedocument is daarvoor een eerste aanzet gegeven waarbij onderscheid is gemaakt tussen benodigde kennis, de eisen die aan de organisatie worden gesteld en het benodigde instrumentarium. In het werkprogramma wordt de Strategie langs deze lijnen verder uitgewerkt. Het externe spoor Samenwerking tussen provincie en andere partijen zoals medeoverheden, marktpartijen, kennisinstituten en maatschappelijke organisaties is belangrijk voor het mobiliseren van kennis, het verzamelen van gegevens en het verkrijgen van draagvlak. De ad hoc IPO commissie Milieu geeft in haar advies 'Duurzame ontwikkelingspolitiek in de regio' aan dat het een taak is van de provincie om ' (concurrerende) publieke en private partijen bij elkaar te brengen, belangen in evenwicht te houden, toezicht te houden en daar waar nodig in te grijpen'. Er liggen ruim voldoende kansen om op provinciaal niveau hardnekkige milieuproblemen zoals het klimaatprobleem aan te pakken. De provincie dient dergelijke problemen nadrukkelijk op de agenda te plaatsen en vervolgens op basis van een eigen integraal streefbeeld als 'regisseur' andere partijen mobiliseren. Samen met andere partijen dient vervolgens een door alle betrokken partijen gedeelde visie op de gewenste aanpak te worden ontwikkeld. Resultaat van een dergelijk proces is een breed gedragen visie en plan van aanpak om milieuproblemen als onderdeel van andere beleidsterreinen in de vorm van streefbeelden en maatregelen vast te stellen. Parallel aan het interne spoor dienen dus eveneens activiteiten te worden ontwikkeld om samenwerking met andere partijen te faciliteren en vorm te geven. Het gaat daarbij zowel om visievorming als betrokkenheid bij uitvoering en evaluatie. In het werkprogramma wordt een en ander nader uitgewerkt in het externe spoor. Bronnen: Interprovinciaal Overleg, (commissie Alders) 2002. Duurzame Ontwikkelingspolitiek in de regio. Provinciale aanpak voor hardnekkige milieuproblemen. IPO nr. 183. Martin van de Lindt, Derk Loorbach en Jan Rotmans, 2002. De Stad als systeem: naar duurzame stedelijke ontwikkeling. Essay in opdracht van het Nationaal Initiatief Duurzame Ontwikkeling (NIDO). ICIS BV, Universiteit Maastricht. Nationale Strategie voor Duurzame Ontwikkeling (NSDO), 2001. Duurzame Ontwikkeling: van concept naar uitvoering. ICIS BV , Universiteit Maastricht. Publicatiereeks NSDO, nr. 200109 TELOS, Brabants Centrum voor Duurzaamheidvraagstukken. De duurzaamheidbalans van Noord-Brabant 2001.
