PUBLIC AFFAIRS (& LOBBY) OP POLITIEKE PROCESSEN IN NEDERLAND EN EUROPESE UNIE

(Nog ongepubliceerd. Versie 2013-03)

PUBLIC AFFAIRS (& LOBBY) OP POLITIEKE PROCESSEN IN NEDERLAND EN EUROPESE UNIE Rinus van Schendelen* Public affairs (PA) management, bij de leek bekender voor het kleine onderdeel ‘lobbyen’, is een normale ambitie. Vrijwel elke burger, groep of organisatie wil vaak iets gedaan krijgen van een ander in de buurt, maatschappij of politiek. Bij de politieke PA gaat het om beïnvloeding van degenen met enigerlei formele macht. Zij zitten bij ons vooral in Den Haag en Brussel. Kansrijke PA vergt ‘intelligence’ (informatie én hersenwerk) en uitgekiend draagvlak, kortom heel veel huiswerk ter bepaling van de optimale strategie, tactieken en technieken op een ‘speelveld’. De vakbekwame PA wordt om meerdere redenen wijd en zijd positief gewaardeerd. Definities Niets is bij lezen en denken zo nuttig als een begripsbepaling. Politieke processen definiëren wij hier als publiekrechtelijke besluitvorming en -uitvoering. Bij wet of recht binden de besluiten de burgers en organisaties collectief of individueel. Een bredere definitie van politiek (afgeleid van de Griekse ‘polis’ ofwel ‘stad’) omvat ook privaatrechtelijke overeenkomsten tussen burgers en organisaties voor zover zij derden binden. In ons type stelsel zijn formeel verantwoordelijk voor politieke besluiten de gekozen politici (zoals in het parlement), benoemde politici (zoals ministers) en, werkzaam onder hen, ambtenaren. Een individu kan deze besluiten vrijwel nooit beïnvloeden, maar een groep van individuen of een organisatie heeft wél kansen. Poogt zij dit daadwerkelijk, dan is zij pressiegroep of drukgroep. Het woord ‘lobbyen’ komt van het 15e eeuwse ‘lobia’ (wachtruimte) en heet nu ‘wandelgangengedrag’. Dit kan op orthodoxe of conventionele wijze, zoals via participatie in een politieke partij, hearing of manifestatie, maar ook onorthodox, zoals via een etentje, omweg of bezoek aan de lobia van een belangrijk iemand. Het begrip ‘lobbyen’ verwijst meestal naar de onorthodoxe methoden. Massamedia nemen het vaak als ‘pars pro toto’ voor alle PA en als bijna illegitiem gedrag. Dit laatste is als vooroordeel een denkfout maar als eindoordeel over een casus soms terecht, want niets in het leven is slechts goed of slecht, dus ook lobbyen niet. Wij definiëren lobbyen neutraal als onorthodox gedrag om bij een machthebber het eigenbelang te behartigen. De machthebber is een persoon of instantie met formele macht (in de overheid) dan wel informele (in de maatschappij). Lobbyen is van alle tijden en in de Westerse wereld een klassieke vrijheid (petitierecht). De logica van PA management is dat slecht voorbereid een wachtruimte of wandelgang betreden het eigenbelang gauw meer kan schaden dan dienen. Dan heeft men zijn eigen tegenspel of zelfs verlies bevorderd. Tegenwoordig bestaat de enkele machthebber niet meer. Bij elk onderwerp zijn er vele, alle met hun eigen 1

agenda’s en rivaliteiten. Eromheen zwermen andere pressiegroepen, ‘stakeholders’ geheten, ook met hun eigenbelangen en veelal van velerlei herkomst, van lokaal en nationaal tot Europees en mondiaal. De overmaat aan factoren van een politiek besluitproces dwingt elke pressiegroep tot zeer veel huiswerk vooraf. Niet lukraak maar methodisch. PA wordt nu gedefinieerd als de systematische methodologie om bij machthebbers het eigenbelang kansrijker te behartigen. Hiermee verkleint men de kans op verlies en vergroot die op winst en kan men ook het altijd bestaande toeval (pech, mazzel) vaak voorzien en zelfs beïnvloeden. Binnen vakbekwame PA is lobbyen een onderdeel van vaak rond 15% van het werk en wordt dan een kunst. Wie lobbyt zonder PA is een amateur, een ‘geveltoerist’. Om machthebbers te kunnen beïnvloeden, moet men hun hof kennen. De voor NL belangrijkste speelvelden vatten wij kort samen: Den Haag en Brussel. Haagse politieke processen Den Haag is niet alleen de werkplek van nationale machthebbers, behorend tot politieke partijen, parlement, kabinet en rijksoverheid, maar ook de nationale ruimte voor belangenbehartiging. Naast die machthebbers behartigen hier ook hun belangen de vele stakeholders, zoals decentrale overheden, bedrijven, instellingen en zogeheten niet-gouvernementele organisaties (Ngo’s). Iedereen kan hier veel winnen of verliezen, zoals wetten, subsidies en posities. Rond elk onderwerp van besluitvorming ontstaat een arena van publieke en private pressiegroepen. Het eindbesluit wordt weliswaar vastgesteld door machthebbers, maar is steevast een compromis op het krachtenveld van zo’n arena. Wie meedoet, maakt er deel van uit; wie niet meedoet, staat gauw op het menu en moet zijn verlies nemen. Het meest harde politieke proces is wetgeving. Waar moet men zijn om hierop te scoren? De kengegevens zetten op het spoor. De ongeveer 4.000 nieuwe Haagse wetten en regels per jaar worden grotendeels geïnitieerd door benoemde politici en ambtenaren, en steeds vaker op Brusselse instigatie; het parlement initieert drie promille. De ‘wetgever-in-formele-zin’, dus regering en StatenGeneraal samen, formaliseert krap 5% van het totaal. Dezelfde overheid die vrijwel alles ontwerpt, bekrachtigt zelf de overige 95% (bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële verordening dan wel beschikking), tot welke ‘materiële wetgeving’ de Binnenhofse wetgever haar de bevoegdheid delegeerde. Den Haag is tevens bevoegd tot insteek van ‘de NL positie’ in de Raad van de Europese Unie (EU) en delegeerde eerder diverse bevoegdheden aan het decentrale niveau (ruim 400 gemeenten, 12 provincies en bijna 450 min of meer zelfstandig opererende bestuursonderdelen, zoals ZBO’s). De drie niveaus zijn met elkaar verknoopt en op elk is de macht polycentrisch verdeeld. Waar moet men zijn belangen behartigen? Uiteindelijk zijn het mensen die beslissingen voorbereiden, nemen, uitvoeren en handhaven. Bij wie moet men zijn? Ook hier nopen de kengetallen tot huiswerk. De rijksoverheid telt (exclusief defensie, politie, magistratuur, Hoge Colleges van Staat en ZBO’s) in 2012 rond 120.000 ambtenaren, het openbaar bestuur (inclusief decentraal niveau, exclusief defensie, politie en onderwijs) rond 320.000 personen 2

(per 50 inwoners een ambtenaar). Normaliter zijn het middelhoge ambtenaren (rond schaal 12) die, binnen ‘piketpaaltjes’, de besluiten concipiëren, uitvoeren en handhaven. Zij vullen het blanco A4-tje, dat hun chefs enigermate bijstellen en aan de politiek verantwoordelijke (geacht worden te) geven dan wel ‘namens deze’ te realiseren. Tot de kunst van PA behoort die schaal-12 ambtenaar te vinden. De ambtelijke gebouwen zijn gesloten en slechts op invitatie open. Onze dominante ambtelijke cultuur is dat ambtenaren ‘het’ beter weten dan belangengroepen. Een pressiegroep kan hier alleen met intelligente PA binnendringen, zoals met ideeën die appelleren aan een ambtelijke behoefte en onorthodox zijn voorbereid via een netwerk, studiemiddag of issuevorming in de media. Ervaren pressiegroepen gaan liefst niet top-down (‘overlangs’) via de minister of hoge ambtenaar, want die vult geen blanco A4. Ook opereren zij stil, want lawaai trekt rivalen aan. Vinden zij onvoldoende gehoor, dan nemen zij omwegen (‘U-bochten’), zoals via andere pressiegroepen, een Kamerlid als hulplobbyist, Brussel of massamedia. Dit vergt veel PA-vernuft, want die andere groepen kunnen afwijkende belangen hebben, Kamerleden gaan met een belang graag zelf ‘voetballen’, de Brusselse route vergt een ‘TomTom’ en de media blijven riskant. Toenemend populair is de route via de EU want, zoals onder blijkt, Brussel is veel opener dan Den Haag en haar wetten overrulen hiermee strijdige nationale wetten. De Haagse arena’s zijn niet statisch maar volop in beweging. Recente trends zijn de volgende. (1) Sectorale ontkokering. Elk ministerie is beïnvloedbaar via loopbruggetjes vanuit een ander ministerie of een andere pressiegroep. Het ministerie van Economische Zaken kan men ook beïnvloeden via Financiën of de industrie. (2) Territoriale ontschotting. Zij maakt dat dossiers vaker bewegen tussen lokale, regionale, nationale, Europese en zelfs mondiale draaitonelen. (3) Haags spagaat. De Haagse regering verkeert steeds vaker in de spagaat tussen binnenlandse agenda’s en Europese arena’s, waar zijzelf een kleine speler is. (4) Functionele decentralisatie. De ZBO-achtigen zijn nu talrijker dan gemeenten en zijn machthebbers op hun beleidsgebied. (5) Verzwakte politieke partijen. Door de verplaatsing van bevoegdheden hebben de politieke partijen in het parlement minder macht. Uit eigenbelang bedrijven zij vaker activistische issue- en agendabouw, die gewoonlijk snel verdampt. (6) Belangenclusters. Binnen onze overheden hebben sommige belangenclusters, zoals de grote steden en sociale partners, vaker een geprivilegieerde positie. In deze ‘polder’ bevinden zij zich binnendijks en de rest van het land buitendijks. (7) Massamedia. Deze creëren vaker strijdpunten op vooral het Binnenhof, leuk voor hun ‘klanten’ maar meestal desastreus voor de belangeigenaar. (8) De rechterlijke macht. Aan de achterkant van wet- en regelgeving intervenieert deze vaker in de veelal vaag vastgelegde politieke compromissen. De acht trends maken dat belangenbehartiging op standaard wijze niet kan. Wie zich bijvoorbeeld alleen of vooral op het Binnenhof richt, is niet van deze tijd. Per issue moet men (onder meer) achterhalen wie de machthebbers zijn, hoe de routes 3

naar hen lopen, welke stakeholders al zijn betrokken, en wat de beste momenten zijn. Dit vergt heel veel vroegtijdig huiswerk: vergaring en analyse van informatie (I) die inzicht ofwel ‘intelligence’ (I²) oplevert, te vergelijken met recherchewerk naar gebeurde en geplande handelingen. Per issue kan men dan vinden de optimale loopbruggetjes, draaitonelen, hefbomen, drukgroepen, media en/of rechterlijke wegen, die tegen lage kosten (efficiëntie, E1) hoge baten (effectiviteit, E2) van invloed genereren, met name optimaal ondersteunende massa (M) of draagvlak. De essentie van PA is deze creatie van 2E= MI². Vroegtijdig huiswerk helpt ook om, ter bevordering van het eigenbelang, in de aankomende vechtarena bevriende Personen te krijgen op versterkte Posities in gunstiger Procedures (Triple P). De NL-variant hiervan is binnendijks anderen buitensluiten ofwel ‘polderen’. Brusselse politieke processen Ook van de EU zijn de kengegevens richtinggevend voor de PA. De Commissie (COM) is vrijwel exclusief bevoegd tot het voorstellen van de jaarlijks ongeveer 2.500 nieuwe EU besluiten (‘wetten en regels’) die na besluit de lidstaten binden. Over ongeveer 15% ervan (de wetten, die ‘secondair’ zijn, want volgen na de ‘primaire’ verdragen) beslist de Raad van Ministers van de nationale regeringen alleen of, bij een derde ervan, via de ‘gewone wetgevingsprocedure’ (codecisie) samen met het Europees Parlement (EP), waarin nationale politieke partijen zitten. Deze formele besluitvorming duurt gemiddeld 21 maanden. Hierbij hebben het Economisch en Sociaal Comité (ESC: sociaaleconomische belangengroepen) en het Comité van de Regio’s (COR: decentrale overheden) een adviespositie (consultatie), zoals ook het EP wanneer alleen de Raad beslist. COM formaliseert de overige 85% voorstellen (de gedelegeerde en uitvoeringsregels), waartoe deels de verdragen (zoals bij mededinging) en grotendeels de secondaire wetten haar bevoegd hebben gemaakt; deze formalisering duurt meestal rond tien maanden. Het Hof oordeelt vanuit de verdragen over klachten en geschillen (jurisprudentie), wat materieel de kracht van wetgeving heeft. Het belangrijkste kenmerk van EU wetten en regels is dat zij nationale wetgeving overrulet. Er bestaat vrijwel geen binnenlandse wet of regel zonder sporen van de Brusselse. Daarom verschuift steeds meer binnenlandse PA naar Brussel, waar men de binnenlandse wetgevers kan ‘klemrijden’. Al in de jaren tachtig deden dit onze milieubeweging en het toenmalige ministerie VROM. De PA-vraag is uiteraard waar men het beste kan insteken. Het antwoord is meestal: COM. Zij schrijft vrijwel alle A4-tjes die wetten en regels voorstellen. Op de secondaire route verschillen haar voorstellen meestal weinig met de eindtekst (van EP en/of Raad) en nog minder bij de gedelegeerde en uitvoeringsregelgeving, waarop zij de regie voert. COM heeft relatief weinig eigen menskracht: ongeveer 25.000 statutaire ambtenaren, van wie ongeveer 14.000 op beleidsproces, van ontwerp tot en met inspectie (de rest is voor technisch, secretarieel en taalkundig werk). Haar rond 35 Directoraten-generaal (DG’s, mini-ministeries, inclusief Diensten) tellen gemiddeld rond 400 beleidsambtenaren en de beleidseenheden 4

erbinnen (zoals voor ‘railvervoer’ of ‘afvalverwerking’) ongeveer zeventien beleidsambtenaren, te vergelijken met een grotere gemeente in NL. Onvermijdelijk werkt COM heel anders dan de vijf maal grotere Haagse rijksoverheid. In de ontwerpfase laat zij rivaliserende pressiegroepen toe in haar ruim 2.000 adviserende expertengroepen, waarin naar schatting 100.000 experten zitten uit pressiegroepen die, fifty-fifty, afkomstig zijn uit overheden (globaal 2/3 centraal en 1/3 decentraal niveau, zowel territoriaal als functioneel) en private sector (globaal 2/3 bedrijfsleven en 1/3 Ngo’s); naar schatting 3.200 Nederlanders maken hiervan deel uit. Een middelhoge ambtenaar prikkelt als ‘chef de dossier’ de leden van een expertengroep tot voldoende consensus over de probleemdefinitie (green paper), de contouren van de oplossing (white paper) en tot slot over het voorontwerp van wet. Via de meestal open en derhalve competitieve deelname van publieke en private pressiegroepen verwerft de onderbemande COM aldus brede expertise en legitimiteit en blijft zij, paradoxaal, zelf(s) in de driver’s seat. Bij de aan haar gedelegeerde regelgeving werkt zij met diezelfde expertengroepen en bij de uitvoeringsregelgeving met zo’n 350 comités (comitologie) met daarin vooral nationale ambtenaren die deels formeel meebeslissen. Ook bij EP en Raad draait het om de werkvloeren: bij het EP om 20 commissies met per dossier wisselende rapporteurs en bij de Raad om zo’n 300 werkgroepen; hun conclusies zijn meestal hamerstuk voor EP, resp. Raad. Partijpolitiek is weinig evident: in het EP bedrijven de 10 politieke groepen (met daarin ruim 200 nationale politieke partijen) vooral ‘belangenpolitiek’ en in de Raad gaat het dan om ‘nationale’ belangen. Zo gesloten als Den Haag is, zo open is Brussel. Op de werkvloeren van COM participeren talloze pressiegroepen en bij het EP lopen zij in en uit. Ook de openbaarheid van informatie is bij COM en EP veel groter dan in elke nationale hoofdstad; de Raad is de oester van EU. Brussel is bij uitstek de hoofdstad van de pressiegroepen in Europa. Hier zijn ruim 3.000 kantoren van allerlei groepen met tezamen naar schatting 15.000 personen. Zij en de talrijkere pendelende parttime belangenbehartigers, zoals de leden van expertengroepen, zijn er present vanwege de hoge relevantie van EU wet- en regelgeving. Slechts een minderheid van hen allen is allround PA-professional. Wie in de sterk competitieve EU arena’s efficiënt en effectief (2E) wil scoren, moet kritische massa (M) opbouwen en steeds veel informatie vergaren en omzetten in intelligence (I²), ofwel 2E= MI² organiseren, welke formule nu ook binnenlands geldt. De EU werkvloeren betreedt men het beste via een platform van bondgenoten uit vele landen, dus in een variant van Europese Federatie (EuroFed), en liefst ook afkomstig uit belendende bedrijfssectoren en beleidsdomeinen. De soloactie uit eigen land is kansloos. Via alleen landgenoten binnen COM of EP kan niemand scoren; hun percentage is, conform ons bevolkingsaandeel, krap 3%. Veel PA in EU heeft ook buiten Brussel plaats. Instellingen zoals het Hof en de ECB zitten elders evenals vele EU Agentschappen, zoals die voor milieubeleid (EEA) en voedselveiligheid (EFSA). Voor verwerving van een stoel in comitologie en de beïnvloeding van de Raad of van de binnenlandse uitvoering van een EU wet moet 5

men ook nationale PA bedrijven. Via een EuroFed kan men dit voor vele landen tegelijk regisseren. Meestal beïnvloedt men makkelijker, hoe moeilijk ook, de nationale hoofdstad via EU dan omgekeerd de EU vanuit een nationale hoofdstad. Public Affairs Management Tussen het Haagse en Brusselse speelveld bestaan talrijke belangrijke verschillen. Zo kent Den Haag een soort machtscentrum van kabinet en parlementaire coalitie, waarbinnen de partijpolitiek domineert, plus een grote en gesloten bureaucratie en omgangsvormen die nogal informeel en persoonlijk zijn. Brussel is anders. Hier is de macht verdragsmatig gecentreerd bij Raad en EP (aangaande wetsvoorstellen) en het Hof (jurisprudentie), maar feitelijk bij COM (wetsinitiatief en regelgeving) die, zonder vaste coalitie, bij wetgeving continu met EP en Raad belangenpolitiek bedrijft en een kleine en open bureaucratie heeft. In de multinationale EU is in elk gremium elk paspoort altijd een kleine minderheid en zijn de omgangsvormen er formeel en zakelijk. Zulke verschillen van speelveld (naast vele andere) vergen in Brussel een heel andere toepassing van PA dan in Den Haag. Er is ook een overeenkomst. Louter ‘laat-middeleeuws’ lobbyen is in beide hoofdsteden vrijwel nutteloos, maar gebeurt nog volop vanuit de vermetele hoop op cruciale informatie of zelfs een toezegging ter plekke. Zulke geveltoeristen gaan huiswaarts zonder trofee, maar met een goed gevoel als souvenir, tot zij, wachtend op succes, wijzer worden. Dan misprijzen zij het politiek stelsel als een doolhof, gemonteerd op een trampoline. Indien zij voortaan hun doelen en benodigdheden eerst definiëren, opereren zij beter maar nog onvoldoende, dus semi-professioneel. Die targets en middelen moeten zij nog afstemmen op wat nodig is in de omgang met machthebbers, bondgenoten en opponenten. Anders vervallen zij gauw in kansarme dwingelandij of zendingsdrift. De professionele pressiegroep toont twee essentiële verschillen. Ten eerste verricht zij héél veel huiswerk ter realisatie van 2E= MI² en ten tweede construeert zij het veldwerk vanuit dit verworven overzicht van kansen, dus als het ware achterwaarts (backward PA). Efficiëntie en effectiviteit (2E) zijn de besliscriteria voor de vorming van MI². Een traject van belangenbehartiging is als een barre tocht door een riskante rimboe vol gevaarlijke beesten, bergen en bewoners, maar ook prachtige beloftes en vergezichten. De amateur neemt een makkelijke opening en moddert voort in onbestemde richting. De semi-professional bepaalt vooraf enkele randvoorwaarden zoals bestemming, proviand en materieel. De professional doet steeds uitvoerig huiswerk door het traject te verkennen, optimale bondgenoten en openingen te kiezen, kansen op succes continu te wegen en steeds prudent te opereren, want risico’s zijn er alom. Ten overvloede: de professional is niet iemand met een PAfunctie in een belangengroep of consultancy, maar iemand met excellente expertise in PA en hierdoor een kansrijke winnaar, althans niet-verliezer. De essenties van PA zijn samengevat in de figuur hieronder. Wie op zijn eigenbelang kansrijk in Den Haag of Brussel wil scoren, moet vertrouwd zijn met drie formidabele arena’s. Ten eerste die van de machthebbers 6

op meestal meerdere niveaus (van Europees tot decentraal) tegelijk; ten tweede de arena van rivaliserende pressiegroepen (stakeholders); en ten derde de arena van de eigen organisatie ofwel het thuisfront, die vaak de lastigste is (zie onder). In een professionele organisatie is de producent van die vertrouwdheid de PA Desk die het PA huiswerk voorbereidt en het veldwerk uitvoert. Onder mandaat van de directie die strategisch verantwoordelijk is doet zij dit werk in nauw overleg met de vakexperten in de lijn en staf die over de inhoud gaan. De PA Desk houdt haar radar (geen antenne) ‘window-out’ (extravert) steeds gericht op de drie arena’s, om vroegtijdige ‘intelligence’ (I²) te kunnen verwerven in mogelijk relevante issues, voornemens en gebeurtenissen. De opgemerkte kansen en bedreigingen ofwel dagdromen en nachtmerries vormen haar PA long-list. Wie introvert is en dus te laat waarneemt, moet leven met vooral bedreigingen of nachtmerries. ALGEMENE CYCLUS VAN PUBLIC AFFAIRS [2E= MI²] PROACTIEF= DENKEN VAN 5 NAAR 1, DOEN VAN 1 NAAR 5 IN DRIE ARENA’S: I HOOFDKANTOOR = Thuisfront arena Dagdromen, Nachtmerries

II STAKEHOLDERS = Mededingers’ arena Belangen, Posities

III AUTORITEITEN = Officials’ arena Agenda’s, Beleidsframes

1. ‘WINDOW-OUT INTELLIGENCE’: INFORMATIE + ANALYSE = I² 2. BEPALING VAN RELEVANTE DOSSIERS - ‘LONG-LIST’ = ALLE RELEVANT - ‘SHARED-LIST’ = SAMEN MET BONDGENOTEN = M - ‘SHORT-LIST’ = ZELF TE DOEN * DIRECTIE: STRATEGIE: ‘TARGETS’ * PA DESK: TACTIEKEN EN TECHNIEKEN * LIJN & STAF EXPERTEN: INHOUDELIJK 3/4. VERANDERING SPEELVELD DOOR TRIPLE P 3/4. (AFSTANDS-)CONTROLE OP TARGETS & PROCES 5. ‘WINDOW-IN’ STEUNVERGARING: SCOREN

De long-list is altijd te lang om te kunnen beïnvloeden. Zij dient ter selectie van de shared-list die de pressiegroep om wille van hogere winstkansen en lagere kosten realiseert met bondgenoten (M) en waarvoor ‘remote control’ volstaat; het restant vormt de short-list, die zij bij gebrek aan bondgenoten alleen moet trekken, veel energie vergt, kansarm is en dus liefst kort of zelfs leeg is. Bij de selectie volgt zij rationele criteria zoals van kansrijkheid, urgentie en alternatieven. Menig thuisfront heeft emotionele moeite met deze selectie met voorrang van de shared-list boven de short-list. Ten behoeve van de directie concipieert de PA Desk voor de sharedlist en short-list concrete targets zoals een wetsartikel of subsidiebedrag, want op vage verlangens scoort niemand een trofee. Op een pril dossier wordt eerst Triple P

7

gezet, wat tijdens het spel heel moeilijk is. Waar de semiprofessionele groep begint (om over de amateuristische te zwijgen), heeft de professionele dus al heel veel huiswerk gedaan. Op dossierniveau blijft de laatste samen met de bondgenoten in detail I² vergaren over stakeholders, strijdpunten, tijdspaden en externe dynamiek. Dan ziet zij met andermans ogen scherper haar eigenbelangen en evenzo die van anderen plus de geschikte momenten en de bruikbare veranderingen. Al dit huiswerk is middel tot uitdoktering van de zogeheten ‘window-in’ vergaring van extra ondersteunende massa (M) die op het krachtenveld van de drie arena’s meestal de doorslag geeft. Via continu huiswerk leert men wat per dossier de belangen zijn van stakeholders en machthebbers, en welke ervan matchen met het eigenbelang en welke (nog) niet. Dan weet men met wie men kansrijk waarover kan onderhandelen om tot effectief draagvlak te komen en ook wat ieder ander liefst terugontvangt voor diens steun, want elke machthebber en stakeholder heeft dezelfde stille vraag: “what is in for me?”. Met deze kennis van kansen kan men de beoogde 2E ‘terugwaarts’ bevorderen. In de metafoor van politieke meteorologie analyseert men dus vooraf of de winden in de arena gunstig waaien, guur zijn of vooralsnog onbepaalbaar en organiseert men daarna zijn uitrusting voor die situatie. Zoals bij zeilen kan men bij elke wind vooruit komen, zij het op steeds andere wijze. Bij rugwind kan men bijvoorbeeld beter een ‘free ride’ bij een sterkere bondgenoot nemen, het tempo hoog houden en de gunstige arena afsluiten. Bij tegenwind moet men verdeeldheid onder opponenten zaaien, het proces vertragen, het eigenbelang opvromen (‘upframing’) tot een hoger belang en de arena vergroten met nieuwe stakeholders en strijdpunten, die vanzelf al vertragen. Bij onduidelijke wind kan men niet weten hoe men het beste vooruitkomt en prepareert men, vanuit ‘wait and see’, scenario’s voor de winden die vroeg of laat gaan opsteken. Het vak van PA komt in hoge mate neer op het bedrijven van intelligente luiheid, welk begrip staat voor de efficiënte productie van beoogde resultaten in de relevante buitenwereld. Deze is vol kansrijke en bedreigende agenda’s met rondom elk vele potentiële bondgenoten en opponenten, onder zowel machthebbers als stakeholders. Dit vooraf en steeds rechercheren (I²) geeft inzicht in daadwerkelijke bondgenoten, dus anderen met eenzelfde specifiek belang. Wie hen vroegtijdig tot kritische massa (M) weet te smeden, wat sowieso nodig is voor de effectiviteit, kan langdurig alle kosten van MI² met hen delen. Dus, wat een ander vanuit eenzelfde belang graag nastreeft, moet men nooit alleen zelf doen. Intelligente mensen zijn graag lui (maar luie mensen niet per se intelligent). Zij maken gebruik van de nuttige krachten om hen heen. Daarom kan men COM, met haar gebruik van expertengroepen vol externe stakeholders met diverse belangen, zien als een meest intelligente PA-organisatie en onze binnenlandse ministeries en lagere overheden die liefst alles zelf doen als vrijwel haar tegendeel. Het onderdeel lobbyen binnen PA Niet absoluut maar relatief is de mate van lobbyen sterk afgenomen tot vaak rond 15% van het werk; het PA werk is dus sterk toegenomen. Voor het complexe Den 8

Haag en vooral Brussel zit het volume van werk nu in het recherchewerk van I² en optimale M. Enig lobbyen blijft meestal nodig, met name voor vergaring van ontbrekende informatie, sondering van steun, uitbouw van contacten tot goede relaties en netwerken en het ‘geven en nemen’ bij onderhandelingen. Bij perfect uitgevoerde Triple P (zeldzaam) is lobbyen overbodig, want de machthebber of stakeholder is al klem gezet en doet wat men wil. Groepen die orthodox opereren, lobbyen evenmin. Zij schrijven een formele brief, zitten bij een hearing of lanceren onderzoek ‘dat aantoont dat…’. Nadelen van orthodoxe aanpakken zijn dat zij nogal voorspelbaar, zichtbaar en vol drukte zijn en dus zelden 2E geven. Ook orthodoxe drukmiddelen slijten snel. Zo geeft dwang vooral contradwang, dus patstelling. Inkapseling werkt niet nu iedereen meer ‘escapes’ heeft. Pleitbezorging (‘advocacy’) biedt de ander weinig en is bij een rechtsgang een dure loterij. Argumentatie (zoals ‘A leidt tot B’) is aanvechtbaar zolang er slechts één absolute correlatie is, namelijk die tussen leven en dood. De orthodoxe gang naar politieke partijen loopt meestal snel vast op de machteloze goede wil van de oppositie (minderheid) en de coalitie (‘het akkoord’). Intelligente groepen opereren soms toch orthodox, bijvoorbeeld om tegendruk te geven, te zien wat er gebeurt of via de meute makkelijk toegang te krijgen tot bepaalde informatie en personen, zodat zij daarna hun onorthodoxe plan beter kunnen trekken. De vakbekwame drukgroep zoekt steeds onorthodoxe of innovatieve wegen. De logica erachter is dat onorthodoxe aanpakken meer kans geven om tegen lagere kosten beter te scoren. Dit blijkt, wellicht paradoxaal, goed te renderen in systemen met ofwel veel geslotenheid (zoals Den Haag) ofwel veel openheid (Brussel); bij het eerste ‘moet men wel’ bij gebrek aan alternatief en bij het tweede omdat anders de rivalen de voorsprong nemen. Het vinden van nieuwe aanpakken vergt, zoals in de marketing, veel creativiteit, onderzoek en testen. Het nieuwe is altijd relatief en gradueel. De eerste politieke partij eind 19e eeuw was onorthodox, zoals ook de eerste hearing of EuroFed. De skybox en cyberlobbying zijn nu gebaande paden. Oude aanpakken kunnen ook nieuwe vulling krijgen. De opvroming van het eigenbelang is een klassieke ballon, die gevuld met nu ‘economisch herstel’ of ‘eerlijke verdeling’ weer kan opstijgen. De klassieke aanval op de life-line van een opponent is bij acties tegen bedrijven nu gericht op hun klanten en bij die tegen Ngo’s op hun overheidssubsidie. Een kleine vernieuwing kan groot effect hebben. Het vernuft zit zelden in een enkele vondst, maar in een doordacht plan van goed op elkaar afgestemde tactieken en technieken. In de startfase van een dossier, wanneer veel nog onzeker is, is de lobby binnen de PA meestal indirect, informeel, stil en charmant. Zo komt men het meest te weten. Dit is als klassieke diplomatie in de internationale politiek en als de ‘Ars Amandi’ (Ovidius) op de relatiemarkt van ‘private affairs’. Een beoogde partner benadert men het beste door indirect informatie te vergaren, stilletjes te opereren, informeel contact te leggen en aardig over te komen. PA is een variant van gelukzoekerij. Anders dan in populaire boekjes met vele ‘do’s and don’ts’ voor lobbyen, kent de professionele PA slechts één vuistregel: de betere aanpak hangt af van de 9

specifieke situatie. Zij vergt het recherchewerk van I². Dit is primair bureauwerk vanuit documenten, websites en archief. Vele stakeholders laten zich online in de mouw kijken. Het archief is een goudmijn (in ons land meestal onverzorgd), want vrijwel elk dossier speelde eerder met vaak grotendeels dezelfde soort stakeholders en strijdpunten. Hierna volgt zonodig de lobby (veldwerk) voor extra informatie via netwerken, dus indirect, informeel, stil en vriendelijk. Ook bij de aanvullende lobby voor steun bepaalt de specifieke situatie of, metaforisch, de voornoemde windrichting wat de betere aanpak is. Sowieso moet men dan allengs meer direct, hoorbaar en formeel opereren én iets terugvragen, want anders komt er nooit een goede ‘deal’. Een voorbeeld van alle hersenwerk biedt het gebruik van publiciteit. Het effect ervan is dat andere stakeholders ontwaken en met hun eigenbelangen kunnen toetreden, wat het proces vertraagt. Dit is slechts rationeel bij tegenwind en dan, om leedvermaak te vermijden, indirect via een blijkens het huiswerk geschikte derde. Dan kan men zelf(s) de onschuld spelen. Zoiets vergt vakbekwaamheid. Het thuisfront Alle PA begint thuis. Hier slaan ook de resultaten neer, winst of verlies. Wie intern zwak is georganiseerd, kan extern niet scoren. Vanuit de gedachte ‘niet geschoten, altijd mis’ gaat een zwakke groep soms toch lobbyen. Dan kan zij ervaren dat haar schot een grotere misser of boemerang geeft, want rivalen en machthebbers eten haar desgewenst op. Het thuisfront kan eigenlijk altijd prima op orde zijn, want deze arena heeft men in eigen hand. Paradoxaal genoeg, is het thuisfront vaak niet op orde. Veel voorkomende fouten zijn de volgende. (1) Introverte long-list. Menig thuisfront is vooral met zichzelf bezig en vergeet de buitenwereld. Een voorbeeld hiervan zijn rijksoverheid en ministeries, die hun interne compromis vaak nemen als long-list voor de buitenwereld. Zij is een kansarme wensenlijst, waarvan de realisatie gauw de dwang van wetgeving vergt, wat binnenslands lage 2E geeft en buitenslands nagenoeg nihil. (2) Short-list. Overheden wantrouwen vaak op voorhand bedrijven en omgekeerd. De oorzaak is meestal hun manco aan vakbekwame PA, want gedegen huiswerk toont meestal juist ook overlappende belangen aan, geschikt voor shared-listing. Uit domheid dragen zij alle kosten van MI² zelf, waarvoor vooral gemeentes en MKB geen middelen hebben. Het gevolg is een zeer laag 2E resultaat. (3) Vraagzijde voorop. Zelfzucht is de motor achter elke belangenbehartiging. Haar neerslag is de strategie met targets. Met buitengaats alleen deze vraagzijde laat men zich in de mouw kijken en schaadt men zijn belang. De aanbodzijde, die nodig is voor MI², ontbreekt. Vooral overheden onder partijpolitieke druk en Ngo’s met gedreven achterban missen vaak een wervende aanbodzijde. (4) Zigzaggen. Kansrijke beïnvloeding van de buitenwereld vergt vaak jaren. Men moet vroegtijdig alert zijn en dit ver na de beslissing ook blijven. Strategie en targets gelden voor langere tijd. Verreweg de meeste pressiegroepen hebben echter een korte horizon en zigzaggen met hun targets. Zij scoren geen targets en pogen slechts het ene na het andere brandje te blussen. 10

(5) PA ogenschijnlijk. Vooral lagere overheden en brancheorganisaties hebben vaak meer voor de vorm dan voor de inhoud een PA persoon of bureau. De persoon ‘doet het erbij’ en het bureau, ook de ‘frontoffice’ in Den Haag of Brussel, staat vrijwel los van de staf- en lijnmensen op het thuisfront. Ministeries hebben geen PA voor de vorm of de inhoud. Zij achten hun lijnmensen daartoe bekwaam. Al deze organisaties hebben nog een buitenwereld te veroveren. Vele van de voornoemde fouten zijn het gevolg van onvoldoende realisatie van essentiële randvoorwaarden van PA, vooral de volgende. (1) Interne cohesie. De pressiegroep moet stabiel weten wat kansrijk is en wat zij wil bereiken. ‘Top-down’ afkondiging van de shared-list en short-list met hun targets is onvoldoende. Draagvlak is ook ‘bottom-up’ bij de staf- en lijnmensen nodig. Slimme organisaties betrekken hierbij ook ‘vaste klanten’, zoals de ‘toeleveranciers’, de achterban of de afnemers van beleid. De shared-list vergt bredere cohesie met gelijkgezinde stakeholders, ook rond hun aanverwante belangen. Invloedrijker dan louter sectorale coalities zijn cross-sectorale, zoals met bedrijven, overheden en Ngo’s, en in EU altijd ook cross-nationale. (2) PA-expertise. De groep moet weten wat intern en extern speelt. Via continue ‘window-out intelligence’ stelt zij de strategische PA-agenda (liefst alleen shared-list) met kansrijke targets vast. Uit het huiswerk naar de ‘specifieke situatie’ zijn de betere tactische en technische aanpakken van PA afleidbaar. Ook vaardigheden, zoals tot excellent huiswerk en tot onderhandeling, zijn uitingen van expertise. (3) Hulpmiddelen. Daarnaast zijn elementaire hulpmiddelen, zoals menskracht, tijd en budget, nodig. De volkse gedachte dat ‘grote’ of ‘rijke’ groepen bovenmatig invloedrijk zijn, wordt nauwelijks bevestigd in onderzoek of praktijk. Voor kansrijke PA behoeft een pressiegroep een eenheid met grammen hersens, geen kilo’s fte. Die PA-Desk moet nauw zijn verknoopt (‘briefing en debriefing’) met staf- en lijnexperten intern en stakeholders extern (shared-list). (4) Imago. De pressiegroep moet voor anderen aangenaam zijn om mee om te gaan. Dit omvat heel veel, zoals onbesproken reputatie, fatsoenlijke agenda, interessante aanbodzijde en nakoming van afspraken. Hun verwerving duurt jaren, ze verliezen kan in een week. Voor alle pressiegroepen gelden deze algemene randvoorwaarden. Toch slagen slechts weinige erin ze duurzaam te realiseren. Koplopers in ons land zijn enkele multinationaal georganiseerde bedrijven en Ngo’s, op afstand gevolgd door eerst enkele ZBO-achtige groepen en daarna enkele brancheorganisaties, gemeentes en instellingen. Ministeries en politieke instellingen zoals het parlement sluiten het hek. De professionaliteit van PA is in ons land (en elders in EU) beperkt tot heel weinig belangengroepen (en personen). Er is alle noodzaak tot professionalisering. De acceptatie van PA In weerwil van wat sommige massamedia berichten, is de acceptatie van PA met het onderdeel lobbyen groot. Aan de zenderkant zouden belangengroepen geen PA 11

bedrijven, indien zij het intern of extern omstreden achten. Bij de smaak van winst claimen zij de rechtvaardiging vanuit ‘het hogere belang’ van de sector, zoals voor werkgelegenheid, gezondheid of milieu. Verliezers bij een dossier bekritiseren soms wel alle PA. Zij vinden gehoor bij massamedia, die dit graag uitvergroten, zijn slechte verliezers want hadden zelf willen winnen en, indien zij die kritiek zelf uiten, ook amateurs die leedvermaak oogsten. Aan de ontvangstkant van PA is er eveneens ruime acceptatie. Politici en stakeholders horen graag, buiten officiële kanalen om, wat er zoal speelt en welk idee steun of oppositie krijgt. Van een pressiegroep verlangen zij vooral vakbekwame PA, zoals ‘op tijd, ter zake en compromisbereid’, een uitstekend imago en contact met de authentieke eigenaar van het belang, niet met haar consultant. Ook ambtenaren willen dit alles graag. De Brusselse praktiseren dit volop, maar de Haagse voelen zich geremd door hun cultuur van bestuurlijke geslotenheid. Uiteraard kan men de waardering van PA ook in ruimer perspectief plaatsen. Draagt het bij tot ‘beter beleid’? Menige pressiegroep antwoordt hierop gauw negatief, want ‘het beste beleid’ is dat wat zijzelf wil en niet een compromis. Zij miskent dan het pluralisme van de maatschappij en verlangt naar de positie van dwingeland. Dit is in EU utopie, zoals ook het schrikbeeld dat de opponent die positie verwerft; in de Nederlandse polder is dit niet altijd utopie. Men kan ook menen dat de huidige machthebbers de wijsheid in pacht hebben en dus doof en blind moeten blijven voor de kennis, ervaringen en voorkeuren van de vele diverse pressiegroepen. Die opvatting kan men hebben bij vast-bevriende machthebbers, maar zo’n kartel bestaat niet. In de praktijk van alledag komt het best mogelijke ofwel ‘het betere beleid’ alleen tot stand bij permanente participatie en wedijver van vele diverse pressiegroepen, die daartoe actief PA bedrijven. PA kan ook bijproducten geven met hoge maatschappelijke waardering. De noodzaak tot coalitievorming draagt bij aan bijvoorbeeld betere integratie van de maatschappij. Meest evident geldt dit voor de EU, ooit een samenwerkingsverband van nationale regeringen, maar nu vooral van talloze pressiegroepen die over oude grenzen heen coalities aangaan. Ook binnenslands geldt dit bijproduct. Bedrijven en milieugroepen gaan nu wederzijds profijtelijke coalities aan. NS en Rover weten dat zij beter samen op het railbeleid invloed kunnen nastreven. Opkomend voor hun eigenbelang overbruggen zij terloops maatschappelijke tegenstellingen. Voor elke democratie is een klein aantal pressiegroepen een levensgevaar, maar duizend en méér ervan zijn hiervoor een zegen, want voorkómen dat een enkele steeds de volle winst kan pakken. Dit wisten al Aristoteles en de Founding Fathers van de US constitutie (Federalist Paper 10). Daartoe achten zij nodig een open entree tot de machthebbers plus concurrentie tussen pressiegroepen. In een pluralistische maatschappij leidt de eerste randvoorwaarde vanzelf tot de tweede, want bij een open deur tot de macht stromen de rivalen vanzelf binnen. Brussel met onder meer haar duizenden expertengroepen opereert dus veel democratischer dan het relatief gesloten Den Haag met haar selectief entree, de zogeheten ‘polder’. Amateuristische groepen, waartoe nieuwe pressiegroepen vaak behoren, kunnen de 12

democratie bedreigen omdat zij onvoldoende bekwaam en vaak weinig prudent opereren. Meest bedreigend voor democratie zijn de passieve belangengroepen, want zij laten meer ruimte aan een kleiner aantal actieve. De Brusselse praktijk blijft leerzaam: starters worden vaak gesocialiseerd door gevestigde groepen die nieuwe bondgenoten zoeken en COM activeert passieve groepen tot deelname, onder meer met tijdelijke financiële steun. Wie zwak blijft opereren, moet dit dan zichzelf verwijten. Ook dit is democratie, want elke pressiegroep mag domheid verkiezen boven intelligentie. Literatuur voor verder lezen - Ph. Harris and C. Fleisher (eds.), Handbook of Public Affairs, Sage, London, 2005. Bundel met algemene bijdragen, specifieke thema’s en enig veldonderzoek. - R. van Schendelen en B. Pauw (red.), Lobbyen in Nederland, SDU, Den Haag, 1998. Bundel algemene artikelen en case-studies over vooral Haagse PA. - R. van Schendelen, The Art of Lobbying the EU: More Machiavelli in Brussels, AUP, Amsterdam, 2013. Overzichtsboek ‘public affairs management’, toegepast op de EU. Ruime bibliografie. Belangrijkste bron voor dit artikel. - E. van Venetië en J. Luikenaar, Het Grote Lobby Boek, Plataan, Zutphen, 2006. Journalistiek exposé van ‘do’s en don’ts’ en cases van lobbyen in Nederland. - Journal of Public Affairs (Wiley-Blackwell, New York). Het enige internationale vaktijdschrift over Public Affairs. Enkele belangrijke websites: Over EU en NL - www.europa.eu (dé site van EU) - www.euractiv.com (zoekmachine voor zowel EU als stakeholders) - www.dods.com en www.stakeholder.eu (directories van EU pressiegroepen) - www.eufeeds.eu (de grote dagbladen van alle EU landen) - www.europadecentraal.nl (de site van decentrale overheden NL) - www.minbuza.nl/ecer (de site van het Expertise-Centrum Europees Recht) - www.overheid.nl (de site van NL) Over Public affairs management: - www.seap.be, www.epaca.org en www.theecpa.eu (Brusselse netwerken) - www.appc.org en www.pubaffairs.org (UK netwerken) - www.degepol.de (Duits netwerk) - www.afcl.net (Frans netwerk van consultants) - www.bvpa.nl (Nederlands netwerk) - www.pac.org (US netwerk) * Rinus van Schendelen is als hoogleraar Politicologie verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en houdt zich vooral bezig met de studie en advisering van PA en lobby in Den Haag en Brussel. Email: [email protected].

13