LOBBY OP POLITIEKE PROCESSEN IN NEDERLAND EN EUROPESE UNIE

(Nog ongepubliceerd. Versie 2012-2) PUBLIC AFFAIRS/ LOBBY OP POLITIEKE PROCESSEN IN NEDERLAND EN EUROPESE UNIE Rinus van Schendelen* Public affairs (PA) management of, in de volksmond, lobbyen is een normale activiteit, want vrijwel elke burger, groep of organisatie wil vaak iets van een ander gedaan krijgen. Bij de politieke lobby gaat het uiteindelijk om beïnvloeding van degenen die formele of daarvan afgeleide macht hebben en, voor ons land, vooral in Den Haag en Brussel zitten. Kansrijk lobbyen vergt voldoende draagvlak en heel veel ‘intelligence’ (informatie én hersenwerk). Het vele voorbereidende huiswerk dient tot uitkiening van de beste aanpakken van een ‘speelveld’. De vakbekwame lobby wordt om meerdere redenen wijd en zijd positief gewaardeerd. Definities Niets is bij lezen en leren zo nuttig als een begripsbepaling. Politieke processen definiëren wij hier als publiekrechtelijke besluitvorming en -uitvoering. Bij wet of recht binden de besluiten de burgers en organisaties collectief of individueel. Een bredere definitie van politiek (afgeleid van de Griekse ‘polis’ ofwel ‘stad’) omvat ook privaatrechtelijke overeenkomsten tussen burgers en organisaties voor zover zij derden binden. In ons type systeem zijn formeel verantwoordelijk voor politieke besluiten de gekozen politici (zoals in het parlement), benoemde politici (zoals ministers) en, werkzaam onder hen, ambtenaren. Deze ‘machthebbers’ zijn in ons land binnenlands verantwoordelijk voor het centrale niveau van de rijksoverheid dan wel voor het decentrale niveau (ruim 400 gemeenten, 12 provincies en bijna 450 min of meer zelfstandig opererende bestuursonderdelen, zoals ZBO’s), en buitenlands voor de inbreng in vooral de Europese Unie (EU). De drie niveaus zijn met elkaar verknoopt en op elk is de macht polycentrisch verdeeld. De etymologische definitie van lobbyen, afkomstig van het 15e eeuwse ‘lobia’ ofwel ‘wachtruimte’ en neerkomend op ‘wandelgangengedrag’, is steeds minder de essentie van beïnvloeding van die processen. Dat geldt ook voor de volkse gelijkschakeling van lobbyen aan illegitiem gedrag, want niets in het leven is alleen maar goed of slecht, dus ook lobbyen niet. Wij definiëren lobbyen neutraal als de opbouw van onorthodoxe manieren om van een machthebber iets gedaan te krijgen. Dit vergt een brede aanpak die tegenwoordig wordt aangeduid als management van de ‘public affairs’ ofwel de ‘externe agenda’ van materiële of immateriële eigenbelangen die elke persoon of organisatie heeft, óók ambtenaren en politici plus hun organisaties. ‘Wandelgangengedrag’ of lobby is hooguit 15% van PA management, maar in het spraakgebruik vaak ‘pars pro toto’ voor alle PA. Opkomen voor eigenbelang is van alle tijden en in de Westerse wereld een democratische vrijheid. Dit onorthodox aanpakken is nuttig omdat traditionele technieken van beïnvloeding vaak tekortschieten. Zo levert dwang meestal slechts contradwang en dus patstelling op. Inkapseling is minder effectief nu iedereen meer ‘escapes’ heeft. Pleitbezorging (‘advocacy’) biedt de ander weinig en is bij een rechtsgang vaak een dure loterij. Argumentatie (zoals ‘A leidt tot B’) is altijd aanvechtbaar zolang er slechts één absolute correlatie is, namelijk die tussen leven en dood. Lobbyen, kortom, mag en is nuttig voor wie machthebbers kansrijk wil beïnvloeden. Alvorens de kenmerken ‘organisatie’ en ‘onorthodoxie’ uit te werken, beschrijven wij eerst de hoofdlijnen van twee politieke speelvelden: Den Haag en Brussel. Wie machthebbers wil beïnvloeden, moet hun hof kennen. Haagse politieke processen Den Haag is niet alleen de werkplek van nationale machthebbers, behorend tot politieke partijen, parlement, kabinet en rijksoverheid, maar ook de nationalelobbyruimte voor zowel die publieke machthebbers als groepen uit de private sector, zoals bedrijfsleven, instellingen en zogeheten niet-gouvernementele organisaties (NGO’s). Iedereen kan hier veel winnen of verliezen, zoals wetten, subsidies en posities. Rond elk onderwerp van besluitvorming ontstaat een arena van zowel publieke als private belangengroepen. De uitkomst van

1

besluitvorming wordt weliswaar geparafeerd door machthebbers, maar is steevast een compromis op het krachtenveld van de diverse belangen- of lobbygroepen. Wie meedoet, kan zijn vingerafdruk achterlaten op het besluit. Wie niet meedoet, laat de uitkomst aan anderen over en moet zich daaraan aanpassen. Het meest harde politieke proces is wetgeving. Waar moet men zijn om hierop te scoren? De kengetallen zetten op het spoor. De ongeveer 4.000 nieuwe Haagse wetten en regels per jaar worden grotendeels geïnitieerd door benoemde politici en ambtenaren, en steeds vaker op Brusselse instigatie; het parlement initieert drie promille. De ‘wetgever-in-formele-zin’, dus regering en Staten-Generaal samen, formaliseert krap 5% van het totaal. Dezelfde overheid die vrijwel alles ontwerpt, bekrachtigt zelf de overige 95% (bij algemene maatregel van bestuur of ministeriële verordening dan wel beschikking), tot welke ‘materiële wetgeving’ de Binnenhofse wetgever bevoegdheid delegeerde. Middelhoge ambtenaren (rond schaal 12) concipiëren wetgeving op een blanco A4-tje, dat hogere ambtenaren enigermate bijstellen en namens de minister paraferen. De kunst van PA is vooral die schaal-12 ambtenaar te vinden en te inspireren. Het vinden vergt al een zoektocht. De rijksoverheid telt (exclusief defensie, politie, magistratuur, Hoge Colleges van Staat en ZBO’s) in 2010 ruim 120.000 ambtenaren. De ambtelijke gebouwen zijn zeer gesloten en slechts op invitatie open. Onze dominante ambtelijke cultuur is dat ambtenaren ‘het’ beter weten dan belangengroepen erbuiten. Het vergt dus veel vernuft om hier binnen te dringen met ideeën en personen. Daartoe moet men onorthodox ‘infiltreren’, zoals via een netwerk, studiemiddag of issuevorming in de media. Ervaren lobbygroepen gaan liefst niet top-down (overlangs) via de minister of hoge ambtenaar, want die vult geen blanco A4. Ook prefereren zij stilte, want lawaai trekt rivalen aan. Krijgen zij onvoldoende gehoor, dan nemen zij omwegen (‘U-bochten’), zoals via bevriende lobbygroepen, een Kamerlid als hulplobbyist, Brussel of journalisten. Dit vergt veel vernuft, want die andere lobbygroepen kunnen ook andere belangen hebben, Kamerleden moeten met het belang niet onderling gaan ‘voetballen’, de Brusselse route vergt een ‘Tom-Tom’ en de media blijven riskant. Toenemend populair is de route via de EU want, zoals onder blijkt, Brussel is veel opener dan Den Haag en haar wetten overrulen hiermee strijdige nationale wetten. De Haagse lobbyarena’s zijn niet statisch maar volop in beweging. Recente trends zijn de volgende. (1) Sectorale ontkokering. Elk ministerie is beïnvloedbaar via loopbruggetjes vanuit een ander ministerie of een andere belangengroep. Bijvoorbeeld het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) kan men ook beïnvloeden via Financiën of de industrie. (2) Territoriale ontschotting. Zij maakt dat dossiers vaker bewegen tussen lokale, regionale, nationale, Europese en zelfs mondiale draaitonelen. (3)Haags spagaat. De Haagse regering verkeert steeds vaker in de spagaat tussen de binnenlandse agenda’s en de Europese arena’s van beleid- en besluitvorming, waar zijzelf een kleine speler is. (4) ZBO-achtigen. Binnenslands is de functionele decentralisatie van ZBO-achtige organisaties sterk toegenomen. Zij zijn nu vrijwel even talrijk als gemeenten. Zij beslissen min of meer over het hun toegewezen beleid. (5) Verzwakte politieke partijen. Vooral door de verplaatsing van bevoegdheden zijn de politieke partijen in verkozen ‘lichamen’ zoals parlement en gemeenteraad minder belangrijke machthebbers geworden en mede daardoor bedrijven zij vaker activistische issue- en agendabouw, die gewoonlijk snel verdampt. (6) Belangenclusters. Binnen onze overheden hebben sommige belangenclusters, zoals de grote steden en sociale partners, vaker een geprivilegieerde positie. In deze ‘polder’ bevinden zij zich binnendijks en de rest van het land buitendijks. (7) Massamedia. Geïnspireerd door lobbygroepen die menen op enigerlei verlies te staan creëren de media vaker strijdpunten en agenda’s op vooral het Binnenhof. (8) De rechterlijke macht. Aan de achterkant van wet- en regelgeving intervenieert deze vaker in de vaag vastgelegde politieke compromissen.

2

De acht trends maken dat scoren via een standaardlobby niet kan. Wie zich op bijvoorbeeld alleen het Binnenhof richt, is niet van deze tijd. Per vechtdossier moet men achterhalen waar de machthebber(s) zitten, hoe de routes naar hen lopen en welke stakeholders hierbij zijn betrokken. Dit vergt steeds vroegtijdiger vergaring en analyse van informatie, te samen hersenwerk ofte wel ‘intelligence’. Alleen dan kan men per dossier de loopbruggetjes, draaitonelen, hefbomen, drukgroepen, media en rechterlijke wegen uitkienen die tegen lage lobbykosten (efficiëntie) hoge lobbybaten (effectiviteit) genereren, dus optimaal zijn. Bij vroegtijdig speurwerk kan men de resultaten ervan tevens gebruiken om in de naderende vechtarena bevriende Personen te parachuteren op versterkte Posities in gunstiger Procedures (Triple P), welke privileges een voorsprong kunnen geven. De Nederlandse variant hiervan is ‘polderen’: binnendijks anderen buitensluiten. Brusselse politieke processen Ook over de hoofdlijnen van het EU systeem zijn de kengetallen richtinggevend voor PA en lobby. De Commissie is vrijwel exclusief bevoegd tot het voorstellen van de jaarlijks ongeveer 2.500 nieuwe EU besluiten (‘wetten en regels’) die na akkoord de lidstaten binden. Over ongeveer 15% ervan (de wetten, die ‘secondair’ zijn want volgen na de ‘primaire’ verdragen) beslist de Raad van Ministers van de nationale regeringen alleen of, bij een derde, via de ‘gewone wetgevingsprocedure’ (codecisie) samen met het Europees Parlement (EP), waarin nationale politieke partijen zitten. Deze besluitvorming duurt gemiddeld 21 maanden. Hierbij hebben het Economisch en Sociaal Comité (ESC: sociaaleconomische belangengroepen) en het Comité van de Regio’s (COR: decentrale overheden) een adviespositie (consultatie), zoals ook het EP wanneer alleen de Raad beslist. De Commissie formaliseert de overige 85% voorstellen (de gedelegeerde en uitvoeringsregels), waartoe zij deels door de verdragen (zoals bij mededinging) en grotendeels door secondaire wetgeving bevoegd is gemaakt; deze formalisering duurt meestal rond tien maanden. Het Hof oordeelt vanuit de verdragen over klachten en geschillen, welke jurisprudentie materieel de kracht van wetgeving heeft. Zo hebben arresten over zorgverzekering de europeanisering van de volksgezondheid opgestart. Het belangrijkste kenmerk van alle EU wetten en regels is dat zij nationale wetgeving overrulet. Er bestaat vrijwel geen binnenlandse wet of regel meer zonder sporen van Brusselse wetgeving. Daarom verschuift steeds meer binnenlandse lobby naar Brussel, waar men de binnenlandse wetgevers kan ‘klemrijden’. Al in de jaren tachtig deden dit onze milieubeweging en het toenmalige ministerie VROM. De lobbyvraag is uiteraard bij wie men het beste kan insteken. Het antwoord is meestal: de Commissie. Zij maakt vrijwel alle A4-tjes met wetsvoorstellen. Op de secondaire route verschillen haar meeste voorstellen, schaarse uitzonderingen daargelaten, weinig met de eindtekst van EP en/of Raad en zoveel te meer op de route van gedelegeerde en uitvoeringsregelgeving, waarop zij de regie voert. De Commissie heeft relatief weinig eigen menskracht: ongeveer 25.000 statutaire ambtenaren, van wie ongeveer 14.000 op beleidsproces, van ontwerp tot en met inspectie (de overigen zijn voor technisch, secretarieel en taalkundig werk). Haar rond 35 Directoraten-generaal (DG’s, miniministeries, inclusief Diensten) tellen gemiddeld ongeveer 400 beleidsambtenaren en de beleidseenheden erbinnen (zoals voor ‘railvervoer’ of ‘afvalverwerking’) rond zeventien beleidsambtenaren. Noodgedwongen werkt de Commissie heel anders dan de vijf maal grotere Haagse rijksoverheid. In de ontwerpfase laat zij rivaliserende belangengroepen toe in haar ruim 2.000 adviserende expertengroepen, waarin naar schatting 100.000 experten zitten uit belangengroepen die, fifty-fifty, behoren tot overheden (globaal 2/3 centraal en 1/3 decentraal niveau, zowel territoriaal als functioneel) en private sector (globaal 2/3 bedrijfsleven en 1/3 NGO’s); naar schatting 3.200 Nederlanders maken hiervan deel uit. Een middelhoge Commissieambtenaar prikkelt als ‘chef de dossier’ de leden van een expertengroep tot consensus over de probleemdefinitie (‘green paper’), de contouren van de oplossing (‘white paper’) en tot slot over het voorontwerp van wet. Via de meestal open en derhalve competitieve deelname van publieke en private belangengroepen verwerft de onderbemande Commissie aldus brede expertise en legitimiteit en blijft zij, paradoxaal, zelf

3

in de ‘driver’s seat’. Bij de aan haar gedelegeerde regelgeving werkt zij wederom met expertengroepen en bij de uitvoeringsregelgeving met plusminus 350 comités (comitologie), die deels een medebeslissende status en een dominantie van ambtenaren uit de hoofdsteden hebben. Ook bij EP en Raad draait het om de werkvloeren. Het EP werkt vooral via plusminus 20 commissies met per dossier wisselende rapporteurs en de Raad via zo’n 300 werkgroepen; zij prepareren het eindstandpunt van EP, respectievelijk Raad, liefst als hamerstuk. Zo gesloten als Den Haag is, zo open is Brussel. Op de werkvloeren van de Commissie participeren talloze belangengroepen en bij het EP lopen zij in en uit. Ook de openbaarheid van informatie is bij Commissie en EP veel groter dan in vrijwel elke nationale hoofdstad; de Raad is de oester van Brussel. Dit maakt Brussel bij uitstek lobbyhoofdstad van Europa. Hier vindt men ruim 3.000 EU lobbykantoren van allerlei organisaties met samen naar schatting 15.000 personen; overigens is slechts een minderheid van hen allround PA-professional. Zij en de nóg talrijker pendelende part-time lobbyisten, zoals de leden van expertengroepen, zijn hier vanwege de hoge relevantie van EU wet- en regelgeving. Wie in deze onderling sterke competitie efficiënt en effectief (2E) wil scoren moet kritische massa (M) of draagvlak opbouwen en steeds veel informatie omzetten in intelligence (I²), ofte wel (naar Einstein) 2E= MI² organiseren, welke formule ook binnenlands vaker geldt. In EU moet men daartoe de werkvloeren opgaan via een platform van bondgenoten uit vele landen, dus in een variant van Europese Federatie (EuroFed) en liefst ook afkomstig uit andere bedrijfssectoren en beleidsdomeinen. De sololobby uit eigen land is vrijwel kansloos. Via alleen landgenoten binnen Commissie of EP kan niemand scoren; het NL-percentage is rond 3%, conform ons bevolkingsaandeel. Veel PA in EU heeft overigens buiten Brussel plaats. Instellingen zoals het Hof en de Europese Centrale Bank zitten elders evenals de meeste EU Agentschappen, zoals die voor milieubeleid (EEA) en voedselveiligheid (EFSA). Voor sommige zaken, zoals het verwerven van een stoel in comitologie, de beïnvloeding van de Raad of de nationale uitvoering van een EU wet, moet men ook nationaal lobbyen. Via een EuroFed kan men dit voor vele landen tegelijk regisseren. Meestal beïnvloedt men makkelijker, hoe moeilijk ook, de nationale hoofdstad via EU dan omgekeerd de EU vanuit een nationale hoofdstad. Public Affairs Management Rondgaan op alleen wandelgangen en dergelijke plekken in Den Haag of Brussel geeft weinig kans op succes. Toch gebeurt dit nog volop vanuit de vermetele hoop op cruciale informatie of, nog mooier, een toezegging ter plekke. Zulke amateurs gaan huiswaarts zonder trofee, maar met een fijn gevoel als souvenir; tot zij, nog steeds wachtend op de sleutel tot succes, wijzer worden. Dan misprijzen zij het systeem als een doolhof, gemonteerd op een trampoline. Indien zij voortaan thuis vooraf de lobbydoelen en benodigdheden definiëren, opereren zij al beter maar nog onvoldoende, dus semiprofessioneel. Die targets en middelen hebben zij nog niet afgestemd op wat nodig is in de omgang met machthebbers, bondgenoten en opponenten. Alsnog vervallen zij gemakkelijk in ouderwetse dwingelandij of zendingsdrift, zonder veel succeskans. De professionele lobby is onderdeel van public affairs management en toont twee essentiële verschillen. Ten eerste verricht men héél veel huiswerk ter taxatie van lobbykansen op efficiënt realiseerbare eigenbelangen en ten tweede construeert men het veldwerk vanuit dit verworven overzicht van kansen, dus als het ware achterwaarts (‘backwards lobbying’). Efficiëntie en effectiviteit (2E) zijn de besliscriteria voor de vorming van MI². Een lobbytocht is als een barre tocht door een riskante rimboe vol gevaarlijke beesten, bergen en bewoners, maar ook vol prachtige beloftes en vergezichten. De amateur neemt een makkelijke opening en moddert voort in onbestemde richting. De semi-professional bepaalt vooraf enkele randvoorwaarden zoals bestemming, proviand en materieel. De professional doet vooraf en steeds uitvoerig huiswerk door elk traject gedegen te verkennen, bondgenoten en kansrijke openingen te bepalen en succeskansen continu af te wegen. De professional is dus niet per se iemand met een PA aanstelling of consultancy, maar iemand

4

met excellente PA vaardigheden en daardoor een kansrijke winnaar, althans niet-verliezer. De essenties van PA zijn samengevat in onderstaande figuur. ALGEMENE CYCLUS VAN PUBLIC AFFAIRS & LOBBY [2E= MI²] PROACTIEF= DENKEN VAN 5 NAAR 1, DOEN VAN 1 NAAR 5 IN DRIE ARENA’S:

I HOOFDKANTOOR = Thuisfront arena Dagdromen, Nachtmerries

II STAKEHOLDERS = Mededingers’ arena Belangen, Posities

III AUTORITEITEN = Officials’ arena Agenda’s, Beleidsframes

1. ‘WINDOW-OUT INTELLIGENCE LOBBY’: INFORMATIE + ANALYSE= I² 2. ‘LISTING THE INTERESTS’ - ‘LONG-LIST’ = ALLE RELEVANT - ‘SHARED-LIST’ = SAMEN MET BONDGENOTEN = M - ‘SHORT-LIST’ = ZELF TE DOEN * DIRECTIE: STRATEGIE: ‘TARGETS’ * PA DESK: TACTIEKEN EN TECHNIEKEN * LIJN & STAF EXPERTEN: INHOUDELIJK 3/4. VERANDERING SPEELVELD DOOR TRIPLE P 3/4. (AFSTANDS-)CONTROLE OP TARGETS & PROCES 5. ‘WINDOW-IN SUPPORT LOBBY’: SCOREN NETWERKEN> OPBOUW DRAAGVLAK> WINNEN VIA COALITIE Wie op zijn eigenbelang kansrijk in Den Haag of Brussel wil scoren, moet vertrouwd zijn met drie formidabele arena’s. Ten eerste die van de machthebbers op meestal meerdere niveaus (van Europees tot decentraal) tegelijk; ten tweede de arena van rivaliserende lobbygroepen (‘stakeholders’); en ten derde die van de eigen organisatie ofwel het thuisfront, die vaak delastigste is omdat de onderdelen of, ruimer genomen, de leden en achterban vaak verdeeld zijn. In een professionele organisatie is de producent van die vertrouwdheid de PA Desk die het PA huiswerk voorbereidt en het veldwerk uitvoert. Zij doet dit in nauw samenspel met de vakexperten in de lijn en staf die over de inhoud gaan en onder mandaat van de directie die strategisch verantwoordelijk is. De PA Desk houdt continu haar radar (geen antenne) extrovert gericht op de drie arena’s: de zogeheten ‘window-out’ intelligencelobby, die vroegtijdig inzicht geeft in opkomende en mogelijk relevante issues, plannen en gebeurtenissen. De waargenomen kansen en bedreigingen ofwel dagdromen en nachtmerries is haar PA long-list. Wie introvert is en dus te laat waarneemt, houdt meestal slechts bedreigingen of nachtmerries over. De long-list is altijd te lang om te kunnen beïnvloeden, maar dient ter selectie van de shared-list die de lobbygroep ter wille van hogere scoringskansen en lagere lobbykosten realiseert met bondgenoten en waarvoor ‘remote control’ voldoende is; het restant vormt de short-list die zij alleen moet trekken, veel energie vergt en dus liefst kort is of zelfs leeg. De selectie volgt rationele criteria zoals van kansrijkheid, urgentie en lage kosten. Op het thuisfront ligt zij vaak emotioneel, want een eigenbelang promoten via ook anderen of zelf(s) afzien van dossiers doet gauw pijn. Ten behoeve van de directie concipieert de PA Desk voor de shared-list en short-list concrete targets zoals een wetsartikel of subsidiebedrag, want op vage verlangens scoort men geen trofee. Op een pril dossier wordt

5

eerst Triple P gezet, want tijdens het spel is dit heel lastig. Waar de semiprofessionele organisatie begint (om over de amateuristische te zwijgen), heeft de professionele dus al veel huiswerk gedaan. Op dossierniveau continueert zij, nu in detail, de lobby op ‘intelligence’ (I²) over stakeholders, hun strijdpunten, de tijdspaden en de dynamiek. Dan ziet zij met andermans ogen haar eigenbelangen scherper en evenzo de eigenbelangen van die anderen plus de geschikte momenten en de bruikbare veranderingen. Al dit huiswerk is slechts middel tot uitdoktering van de zogeheten ‘window-in’ steunlobby: de vorming van kritische massa (M) die op het krachtenveld meestal de doorslag geeft. Via continu huiswerk leert men wat per dossier de belangen zijn van stakeholders en machthebbers, en welke ervan matchen met het eigenbelang en welke (nog) niet. Dan weet men met wie men kansrijk waarover kan onderhandelen om tot effectief draagvlak te komen en ook wat ieder ander liefst terugontvangt voor diens steun, want iedereen zit in het lobbyspel met dezelfde stille vraag: “what is in for me?”. Met deze kennis van mogelijkheden tot draagvlak kan men ‘terugwaarts’ lobbyen bij het veldwerk. In de metaforische termen van politieke meteorologie analyseert men dus vooraf of de winden in de arena gunstig waaien, guur zijn of vooralsnog onbepaalbaar en organiseert men daarna zijn uitrusting voor die situatie. Bij elke wind kan men vooruit komen, zij het per windrichting op andere wijze. Bij rugwind kan men bijvoorbeeld het beste een ‘free ride’ bij een sterkere bondgenoot nemen, het bredere belang profileren, het tempo hoog houden en de gunstige arena afsluiten. Bij tegenwind kan men altijd opponenten uiteenspelen, het miskende eigenbelang opvromen (‘upframing’) tot een hoger belang, het proces vertragen en de arena vergroten met nieuwe stakeholders en strijdpunten, die vanzelf al vertragen. Bij onduidelijke winden kan men niet weten hoe men het beste vooruitkomt en kan men dus beter kiezen voor ‘wait and see’ en lobbyscenario’s prepareren voor de winden die vroeg of laat gaan opsteken. Het vak van PA komt in hoge mate neer op het bedrijven van intelligente luiheid, welk begrip staat voor de efficiënte productie van beoogde resultaten in de relevante buitenwereld. Deze is vol kansrijke en bedreigende agenda’s met rondom elk vele potentiële bondgenoten en opponenten, onder zowel machthebbers als stakeholders. Dit vooraf en steeds uitkienen (I²) geeft inzicht in daadwerkelijke bondgenoten, dus anderen met eenzelfde specifiek belang. Wie hen vroegtijdig tot kritische massa (M) weet te smeden, wat sowieso nodig is voor de effectiviteit, kan langdurig alle kosten van informatievergaring en beïnvloeding met hen delen. Wat een ander vanuit eenzelfde belang graag wil zien gebeuren, moet men nooit zelf willen doen. Intelligente mensen zijn graag lui. Zij maken gebruik van de nuttige krachten om hen heen. Daarom kan de Europese Commissie met haar gebruik van expertengroepen en comités vol externe stakeholders met diverse belangen worden gezien als een meest intelligente PAorganisatie en onze binnenlandse ministeries en lagere overheden die liefst alles zelf doen als vrijwel haar tegendeel. Onorthodoxie De PA-professional zoekt steeds onorthodoxe of innovatieve aanpakken. De logica erachter is dat men via ongebaande paden meer kans heeft om tegen lagere kosten beter te scoren. Dit blijkt, wellicht paradoxaal, goed te renderen in systemen met ofwel veel geslotenheid (zoals ‘Den Haag’) ofwel grote openheid (‘Brussel’); bij het eerste ‘moet men wel’ bij gebrek aan alternatief en bij het tweede omdat anders de rivalen de voorsprong nemen. Het vinden van nieuwe aanpakken vergt, zoals in de marketing, veel creativiteit, onderzoek, testen en uitproberen. Orthodox zijn de gebaande wegen van beïnvloeding, zoals politieke partijdruk, deelname aan een hoorzitting of toetreding tot een platform. Het verschil met onorthodoxe is altijd relatief en gradueel. De eerste politieke partij eind 19e eeuw was onorthodox, zoals ook de eerste hearing of EuroFed. Nu zijn zij gebaande paden met voorspelbare drukte. Rondom orthodoxe sessies kan men ook onorthodox opereren, bijvoorbeeld door iemand in de pauze of vooraf ‘apart te spreken’. Onorthodoxe aanpakken slijten gauw. De skybox is als lobbymiddel alweer versleten. Cyberlobbying, zoals met hate-sites en blogging, is nu al over haar hoogtepunt. Oude methoden kunnen ook nieuwe vulling krijgen. Opvroming van het eigenbelang is een klassieke ballon, maar nu gevuld met ‘klimaatbeheersing’, ‘veiligheid’ of ‘Lissabon’. De klassieke aanval op de life-line van een opponent is bij acties tegen bedrijfslobby’s nu gericht op hun klanten en bij die tegen NGO’s op hun overheidssubsidie.

6

Overigens betekent de zucht naar onorthodoxie niet dat gebaande paden leeg blijven. De minder professionele groepen, die ook bij lobbyen het talrijkst zijn, opereren hoofdzakelijk orthodox, bijvoorbeeld via formele brieven, hearings of mediakabaal. Maar ook slimme groepen bedienen zich soms hiervan, bijvoorbeeld om tegendruk te geven, te zien wat er gebeurt of makkelijke toegang te krijgen tot bepaalde informatie en personen waarna zij hun onorthodoxe plan beter kunnen trekken. Inderdaad zit het vernuft zelden in een enkele vondst of sluipweg, maar in een doordacht plan van goed op elkaar afgestemde tactieken en technieken. In de beginfase van de lobby, wanneer veel nog onbekend is, zijn hun kenmerken meestal: indirect, informeel, stil en charmant. Hierin lijkt lobbyen op klassieke diplomatie in de internationale politiek en op ‘ars amandi’ (Ovidius) op de private relatiemarkt. Ook een beoogde levenspartner benadert men het beste door indirect informatie te vergaren, stilletjes te opereren, informeel contact te leggen en aardig over te komen. Lobbyen is aldus een variant van gelukzoekerij. In weerwil van populaire boekjes met vuistregels (‘do’s and don’ts’) voor lobbyen betekent dit niet dat men steevast op dezelfde wijze moet opereren of voortgaan. Wie altijd informeel blijft, trouwt nooit. In de professionele lobby geldt maar één vuistregel: de best mogelijke aanpak hangt af van de situatie. Bij de informatielobby moet men altijd beginnen met ‘desk research’: documenten, websites en archief. Vele stakeholders laten zich op hun website gratis in de mouw kijken. Waar vrijwel elk dossier eerder speelde, is de herinnering aan de toenmalige stakeholders en strijdpunten een goudmijn van informatie; in ons land is dit ‘corporate memory’ (ofwel het archief) echter meestal onverzorgd. Na het bureauwerk gaat men onorthodox naar aanvullende informatie zoeken via netwerken, dus indirect, informeel, stil en aardig overkomend. Bij de steunlobby moet men allengs meer direct, hoorbaar en formeel opereren én iets terugvragen, want anders komt er nooit een goede ‘deal’. Ook bij de steunlobby hangt de best mogelijke aanpak af van de specifieke situatie of, metaforisch, de voornoemde windrichting. Een goed voorbeeld is het gebruik van publiciteit. Het effect ervan is dat andere stakeholders wakker worden en met hun eigenbelangen kunnen toetreden, wat het proces vertraagt. Dit is slechts rationeel bij tegenwind en dan, om leedvermaak te vermijden, met indirecte toepassing, dus via een derde die men dankzij het huiswerk kan inzetten. Dan kan men zelf(s) de onschuld spelen. Het thuisfront Elke lobby begint thuis. Wie intern zwak is georganiseerd, kan extern niet scoren. Vanuit de gedachte ‘nooit geschoten, altijd mis’ gaat een zwakke groep soms toch lobbyen. Dan kan zij ervaren dat wél geschoten een grotere misser of boemerang geeft, want rivalen spelen haar uiteen en machthebbers vinden haar onbetrouwbaar. Het thuisfront zou eigenlijk steeds goed op orde moeten zijn, want heeft men van alle arena’s het meest in eigen hand. Paradoxaal rammelt dit vaak het meest. Het blijkt lastig de volgende essentiële randvoorwaarden te realiseren. (1) Interne cohesie. De lobbygroep moet stabiel weten wat kansrijk is en wat zij wil bereiken. ‘Top-down’ afkondiging van de shared-list en short-list met targets is onvoldoende, want draagvlak is ook ‘bottom-up’ nodig bij de staf- en lijnmensen. Slimme organisaties betrekken hierbij ook ‘vaste klanten’ zoals de toeleveranciers in de keten, de achterban van leden of de afnemers van beleid. Bredere cohesie met gelijkgezinde stakeholders is nodig, ook over hun aanverwante belangen. Sectorale coalities kan elke lobbygroep smeden. Invloedrijker zijn crosssectorale, met een gemengd gezelschap van bondgenoten uit bedrijven, NGO’s en overheden. De Brusselse lobby vergt tevens crossnationale samenwerking. (2) Kennis. De lobbygroep moet weten wat intern en extern speelt. Dit vraagt om continue ‘window-out intelligence’ alvorens men de lobbyagenda (liefst alleen shared-list) met kansrijke targets kan vaststellen. Na deze vaststelling van strategie kan men de kennis van mogelijke tactische en technische aanpakken toepassen. Ook vaardigheden tot, onder meer, hetvoorbereidende huiswerk en het ‘pokerspel’ tijdens onderhandelingen zijn uitingen van kennis. (3) Hulpmiddelen. Een minimum aan elementaire hulpmiddelen zoals menskracht, tijd en budget is nodig. De populaire gedachte dat ‘grote’ of ‘rijke’ organisaties bovenmatig

7

invloedrijk zijn, wordt nauwelijks bevestigd in onderzoek of de praktijk. Een PA Desk vraagt niet om kilo’s fte maar om grammen hersens. (4) Imago. De lobbygroep moet voor anderen aangenaam zijn om mee om te gaan. Ook dit omvat heel veel, zoals een betrouwbare reputatie, een respectabele agenda, een interessante aanbodzijde en nakoming van afspraken. Die verwerven duurt jaren, ze verliezen kan in een week. Een apart misverstand is dat NGO’s in het nadeel zouden zijn. Hiervoor bestaat geen bewijs. Zowel binnenslands als in EU zijn er NGO’s die vaak prima scoren dankzij hun solide organisatie van het thuisfront. Wel zijn (ook) de meeste NGO’s vaak niet zo professioneel in de PA vanwege interne manco’s. Bij de cohesievorming domineert vaak introversie. Een kleine kring van activisten wil dan de buitenwereld verbouwen en valt, bij gebrek aan extrovert huiswerk, terug op ouderwetse aanpakken zoals dwang en gedram die tegenspel uitlokken. De kennis van de externe omgeving is vaak erbarmelijk. Op Haagse en Brusselse speelvelden richt men zich bovenmatig tot gekozen politici, ondanks hun beperkte greep op de meeste dossiers, en andere stakeholders negeert men graag. Of men mist vaardigheden tot elementair huiswerk en onbevangen onderhandelen. Hun dogma’s en emoties zijn vaak hun grootste vijand. Weliswaar ogen NGO’s in eerste instantie plezierig door hun aureool van burgerinitiatief, maar in tweede instantie is dit vaak valse schijn, want blijkt de NGO te zijn opgericht en/of te worden gesponsord door een overheid of een bedrijf; zij is dan een zogeheten GONGO of BONGO. Vooral in Brussel is dit nu een issue, dat inmiddels ons land bereikt. Ook échte NGO’s kunnen in opspraak komen, zoals bij amateuristisch optreden, geringe representativiteit of niet-nakoming van afspraken. De acceptatie van PA en lobbyen In weerwil van wat sommige massamedia berichten, is de acceptatie van lobbyen of, beter gezegd, ‘public affairs management’ groot. Allereerst is zij dat bij de meeste direct betrokkenen. Uiteraard vooral aan de zenderkant. Belangengroepen zouden niet gauw PA bedrijven, indien zij het intern of extern omstreden achten. Na de eerste smaak van winst zien zij ook de rechtvaardiging vanuit ‘het hogere belang’ van bijvoorbeeld gezondheid, werkgelegenheid, milieu of groei. Verliezers bij een dossier bekritiseren nogal eens alle PA en gelobby. Zij vinden gehoor bij massamedia, die zo’n emotie graag uitvergroten. Zij zijn slechte verliezers want hadden zelf willen winnen en, indien zij die kritiek zelf uiten, bovendien amateurs want zij oogsten leedvermaak en isolement. Ook aan de ontvangstkant is er ruime acceptatie. Ambtenaren, politici en stakeholders horen graag, buiten officiële kanalen om, wat speelt en welk idee steun of oppositie krijgt, mits de PA professioneel is, dus onder meer op tijd, ter zake en compromisbereid. Uiteraard kan men PA en lobby ook in ruimer perspectief plaatsen. Draagt het bij tot ‘beter beleid’? Menige lobbygroep antwoordt hierop gauw negatief, want ‘het beste beleid’ is immers dat wat zijzelf wil en niet een compromis. Zij miskent dan het pluralisme van de maatschappij en verlangt naar de positie van dwingeland. Dit is uiteraard utopie, zoals ook het schrikbeeld dat de opponent die positie verwerft. Men kan ook menen dat de huidige machthebbers de wijsheid in pacht hebben en dus doof en blind moeten blijven voor de kennis, ervaringen en voorkeuren van de vele diverse belangengroepen. Die opvatting huldigt men hooguit bij duurzaam bevriende machthebbers, maar zo’n kartel bestaat zelden. In de praktijk van alledag komt het best mogelijke ofwel ‘het betere beleid’ alleen tot stand bij permanente participatie en concurrentie van diverse belangengroepen die daartoe actief PA en lobby bedrijven. PA en lobby kunnen ook bijproducten geven met hoge maatschappelijke waardering. De noodzaak tot coalitievorming draagt bij aan bijvoorbeeld betere integratie van de maatschappij. Meest evident geldt dit voor de EU, ooit een samenwerkingsverband van nationale regeringen, maar nu vooral van talloze belangengroepen die over oude grenzen heen samenwerken. Ook binnenslands geldt dit bijproduct. Milieugroepen en bedrijven gaan nu wederzijds profijtelijke coalities aan. NS en Rover weten dat zij beter samen op het railbeleid invloed kunnen nastreven. Opkomend voor hun eigenbelang overbruggen zij terloops maatschappelijke tegenstellingen.

8

Ook in het perspectief van democratie hebben PA en lobby positieve functies. Eén enkele lobbygroep is een levensgevaar voor elke democratie, maar duizend en méér lobbygroepen zijn daarvoor een zegen, want voorkomen dat er één steeds de volle winst kan pakken. Dit wisten al Aristoteles en de FoundingFathers van de US constitutie (Federalist Paper 10). Daartoe achten zij nodig een open entree tot de machthebbers plus concurrentie tussen lobbygroepen. In een pluralistische maatschappij leidt de eerste randvoorwaarde vanzelf tot de tweede, want bij een open deur tot de macht stromen de rivalen vanzelf binnen. Zo beschouwd opereert Brussel met onder meer duizenden expertencomités veel democratischer dan het relatief gesloten Den Haag met zijn selectief entree, de zogeheten ‘polder’. Amateuristische lobbygroepen, waartoe vaak de starters op het lobbyveld behoren, kunnen wel een probleem van democratie zijn omdat zij met anderen weinig rekening houden. De open Brusselse praktijk is ook hier leerzaam: starters worden vaak naar binnen getrokken en gesocialiseerd door gevestigde groepen die nieuwe bondgenoten zoeken. De Commissie heeft bovendien een beleid dat starters financieel en anderszins tijdelijk ondersteunt. Wie zwak blijft opereren, moet dit dan zichzelf verwijten. Ook dit is democratie, want het staat elke belangengroep vrij om domheid te verkiezen boven intelligentie. Literatuur voor verder lezen - Ph. Harris and C. Fleisher (eds.), Handbook of Public Affairs, Sage, London, 2005. Bundel met algemene bijdragen, specifieke thema’s en enig veldonderzoek. - R. van Schendelen en B. Pauw (red.), Lobbyen in Nederland, SDU, Den Haag, 1998. Bundel algemene artikelen en case-studies over vooral Haagse lobby’s. - R. van Schendelen, More Machiavelli in Brussels: The Art of Lobbying the EU, AUP, Amsterdam, 2010 (3e editie). Overzichtsboek ‘public affairs management’, toegepast op de EU. Ruime bibliografie. Belangrijkste bron voor dit artikel. - E. van Venetië en J. Luikenaar, Het Grote Lobby Boek, Plataan, Zutphen, 2006. Een journalistiek exposé van technieken en cases van lobbyen in vooral Nederland. - Journal of Public Affairs (Wiley-Blackwell, New York). Het enige internationale vaktijdschrift over Public Affairs. Enkele belangrijke websites Over EU en NL: - www.europa.eu (dé site van EU) - www.euractiv.com (zoekmachine voor zowel EU als stakeholders) - www.epad-online.com (de adressenlijst van lobbygroepen in Brussel) - www.eufeeds.eu (de grote dagbladen van alle EU landen) - www.europadecentraal.nl (de site van decentrale overheden NL) - www.minbuza.nl/ecer (de site van het Expertise-Centrum Europees Recht) - www.overheid.nl (de site van NL) Over Public affairs management: - www.seap.be en www.epaca.org (Brusselse netwerken) - www.publicaffairs.ac (UK netwerk) - www.degepol.de (Duits netwerk) - www.afcl.net (Frans netwerk) - www.bvpa.nl (Nederlands netwerk) - www.pac.org (US netwerk) * Rinus van Schendelen is als hoogleraar Politicologie verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en houdt zich vooral bezig met de studie en advisering van PA en lobby in Den Haag en Brussel. Email: [email protected].

9