Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie

Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie Versie 431N1103/DEFINITIEF 3.0 30 november 2012

Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid Postbus 7010 6801 HA Arnhem T 026 355 24 00 F 026 351 50 51 [email protected]

Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie

Colofon

Opdrachtgever:

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Contactpersoon:

De heer drs. C. Goemans

Titel:

Ontwikkelingen in crisisbeheersing in de Europese Unie vanuit Nederlands perspectief.

Datum:

30 november 2012

Status:

Concept

Versie:

3.0

Projectnummer:

431N1103

Projectleider:

De heer drs. C. Tonnaer

Projectgroep:

De heer R. Beerens MSc. Mevrouw dr. ir. M. Duyvis De heer ing. V. van Vliet

Klankbord en advies:

De heer ir. P. Glerum MCDm

Review:

De heer dr. M. van Duin

2

NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID


Inhoud Colofon

2

Inhoud

3

1

Inleiding

5

2

Rampenbestrijding wereldwijd 2.1 Introductie 2.1.1 Definities 2.2 Organisaties 2.2.1 Verenigde Naties (VN) 2.2.2 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) 2.2.3 Non-Gouvernementele Organisaties (NGO) 2.3 Ontwikkelingen: van internationaal naar Europa

7 7 8 11 12 14 15 16

3

Rampbestrijdingsstructuren EU 3.1 Introductie 3.1.1 Definitie 3.1.2 Beginselen 3.2 Structuren, mechanismen en instrumenten 3.2.1 Verdrag van Lissabon 3.2.2 Civil Protection Mechanism 3.2.2.1 Inhoud van het Civil Protection Mechanism 3.2.2.2 Activering van het Civil Protection Mechanism 3.2.3 Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA) 3.2.3.1 Inhoud van de CCA 3.2.3.2 Activering van de CCA 3.2.3.3 CCA en CPM: twee structuren voor crisismanagement binnen de EU 3.2.4 European External Action Service (EEAS) 3.3 Ontwikkelingen

17 17 18 18 19 19 20 21 22 25 25 25 26 26 27

4

Rampbestrijdingsstructuren in Nederland 4.1 Introductie: principe van opschaling en samenwerking 4.1.1 Definities 4.1.2 Bestuurlijk 4.2 Organisaties, structuren en mechanismen 4.2.1 Wettelijke structuren 4.2.1.1 Commando plaats incident 4.2.1.2 Team bevolkingszorg 4.2.1.3 Het regionaal operationeel team 4.2.1.4 Het gemeentelijk beleidsteam 4.2.1.5 Het regionaal beleidsteam 4.2.2 GRIP (Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure) 4.2.3 Rampbestrijdingscapaciteit in Nederland 4.3 Ontwikkelingen

29 29 30 32 33 34 34 34 35 35 35 35 37 37


3


5

Ontwikkelingen 5.1 De EU en de internationale wereld 5.1.1 Terminologie & definities: humanitaire hulp, civil protection en rampenbestrijding 5.1.2 EU, VN en NAVO 5.2 Ontwikkelingen binnen EU Civil Protection 5.2.1 Politieke discussies binnen EU Civil Protection 5.3 Nederland en het verstrekken en ontvangen van buitenlandse assistentie 5.3.1 Verstrekken van buitenlandse assistentie 5.3.2 Ontvangen van buitenlandse assistentie 5.4 Operationele uitdagingen bij het ontwikkelen en inzetten van capaciteiten 5.5 Algemene ontwikkelingen 5.6 Tot slot

Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

4

1: Afkortingen en begrippen 2: Literatuur 3: Lijst van Experts 4: Achtergrondinformatie CPM 5: Verdrag van Lissabon 6: Achtergrondinformatie CCA 7: Case study: overstroming Polen 2010 8: Hyogo Framework for Action 2005-2015 9: UN OCHA 10: Rampenbestrijdingscapaciteit in EU 11: Rampenbestrijdingscapaciteit in Nederland

39 39 39 41 43 43 45 45 47 50 52 52 55 57 59 61 65 67 69 73 75 77 79



1 Inleiding Kennis en inzichten op het gebied van internationaal rampen- en crisis management worden steeds belangrijker voor Nederland en andere (EU) landen. Landsgrenzen vervagen onder andere door de opkomst en ontwikkeling van moderne transport- en communicatiemiddelen. De huidige economische en staatkundige situatie creëert kansen om internationaal samen te werken in rampen- en crisismanagement. Bovendien zullen grote rampen en crises zich niets aantrekken van aspecten zoals (staatkundige) regio- of landsgrenzen, regionale- of nationale capaciteiten en aanwezige kennis op het gebied van bijv. CBRN, natuurbranden of overstromingen. Een goede samenwerking en afstemming kan dan ook meerdere voordelen opleveren indien nationale middelen op een effectieve en efficiënte manier (internationaal) worden benut.

Deze toenemende aandacht voor internationaal rampen- en crisismanagement blijkt ook uit recente praktijkvoorbeelden: te denken valt aan de Nederlandse respons in Haïti en de voorbereidingen op binnenkomende buitenlandse bijstand in Nederland tijdens de overstromingsoefening EU FloodEx 2009. Daarnaast heeft Nederland ook de mogelijkheid om in nationaal, VN of EU verband een Urban Search and Rescue (USAR)-module in te zetten en worden er door een aantal veiligheidsregio’s initiatieven ontplooid om modules te ontwikkelen die (in EU-verband) inzetbaar dienen te zijn voor reddingswerkzaamheden (EU WaterSave) of ‘High Capacity Pumping’ bij overstromingen. Verder heeft men in Nederland ook de beschikking over diverse EU opgeleidde ‘Civil Protection’ en ‘technical’ experts en internationale specialisten zoals het Rampen Identificatie Team (RIT). De Europese Unie speelt een belangrijke rol bij de organisatie van deze internationale assistentie bij rampenbestrijding. Dit rapport is een weerslag van een verkennend onderzoek naar structuren, organisaties, capaciteiten en afspraken op het gebied van internationale rampenbestrijding, met een sterke focus op Nederland en de Europese Unie. De doelstelling van het onderzoek luidt als volgt: Een informatieve verkenning van de recente ontwikkelingen op het gebied van landsgrensoverschrijdend rampen- en crisismanagement binnen de Europese Unie vanuit Nederlands perspectief. Kennis van en inzicht in de werking van de Nederlandse en de EUrampenbestrijdingsstructuren kunnen de effectiviteit en efficiëntie1 van ontvangen en verstrekken van (EU) responscapaciteiten verhogen, doordat met deze kennis een betere voorbereiding op de internationale rampenbestrijding kan plaatsvinden. Bi- en multilaterale afspraken tussen (buur)landen over samenwerking bij crisisbeheersing in bijvoorbeeld grensregio’s zijn geen onderwerp van dit onderzoek. Een onderzoek dat nauw aansluit bij dit rapport, is een vergelijkend onderzoek dat onlangs is uitgevoerd door het Lectoraat Crisisbeheersing van het NIFV en de Politieacademie waarbij de organisatie van crisisbeheersing in Nederland vergeleken 1 Lagadec (1993) geciteerd in Kelly (1995): “Efficiency means…resources are well matched to the problem. On the other hand, you can effectively solve the problem in an inefficient way, by tossing many things at the problem, even if you overuse resources.”


5


wordt met Belgie, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Hierbij is gekeken naar verschillen en overeenkomsten tussen landen op thema’s als bestuurlijke organisatie, operationele organisatie, inzet van vrijwilligers, maatschappelijke organisaties en burgers, weten regelgeving en planvorming, evalueren en een case study naar de reactie op de mexicaanse griep. Het onderzoek waar dit rapport ‘Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding’ op is gebaseerd bestaat uit twee delen: een literatuurstudie en een serie interviews met experts. Ter illustratie is in bijlage 7 een case study opgenomen waarin concreet wordt ingegaan op een voorbeeld van internationale bijstandsverlening. De literatuurstudie inventariseert de informatie die in verschillende documenten en andere schriftelijke bronnen te vinden is. In interviews wordt deze informatie geverifieerd en wordt nader ingegaan op recente ontwikkelingen. Structuur Crises houden zich niet aan landsgrenzen, denk maar aan bijvoorbeeld het SARSvirus, rampen worden complexer en dynamischer van aard waarbij zogenaamde cascade-effecten kunnen optreden zoals zichtbaar tijdens de zeebeving in Japan (2011). Dit vraagt om onder andere internationale en flexibele samenwerking bij de bestrijding van rampen. De lidstaten van de EU kunnen (gecoördineerd door de EU) bij een ramp bijstand verlenen als het getroffen land onvoldoende capaciteit heeft om de ramp met eigen middelen te bestrijden. Deze bijstand moet gecoördineerd worden. Hiervoor is een coördinatiestructuur in het leven geroepen. Deze coördinatiestructuur houdt in dat lidstaten (op vrijwillige basis) nationale capaciteit(en) beschikbaar stellen en dat deze capaciteiten, bijvoorbeeld via het EUcoördinatiemechanisme, naar het rampgebied worden verzonden en ter plaatse worden ingezet. Daarnaast kent Nederland een eigen structuur van rampenbestrijding. Om zicht te krijgen op de wijze waarop de EU-structuur aan kan sluiten op de Nederlandse structuur en vice versa, is in dit rapport ook de Nederlandse structuur beschreven. De EU- en Nederlandse rampenbestrijdingsstructuren functioneren in een internationale, wereldwijde context (omschreven in hoofdstuk 2). Gelet op recente internationale ontwikkelingen in andere beleidsterreinen zoals de financiële sector is het te verwachten dat wereldwijde en Europese ontwikkelingen in de rampenbestrijding invloed kunnen hebben op (de organisatie van) de rampenbestrijding in de EU en in Nederland. In dit rapport worden per niveau – wereldwijd, EU, Nederland - de belangrijkste afspraken en ontwikkelingen op het gebied van preparatie en respons bij rampen, in relatie tot de rampenbestrijdingsstructuren en –capaciteiten, kort beschreven. De focus van dit onderzoek ligt op het leggen van verbanden tussen het Europese en het nationale niveau: een uitwerking hiervan is te vinden in hoofdstuk 3, respectievelijk hoofdstuk 4. Aangezien deze twee niveaus niet los van wereldwijde ontwikkelingen gezien kunnen worden, wordt in hoofdstuk 2 eerst het algemene, wereldwijde kader geschetst. In hoofdstuk 5 worden de visies op ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding en crisisbeheersing van de geïnterviewde experts weergegeven. Hoofdstuk 6 is een korte beschouwing van het resultaat van deze verkenning.

6



2 Rampenbestrijding wereldwijd

Figuur 1: Leden van de Verenigde Naties (blauw)2 2.1

Introductie

Om iets te kunnen zeggen over internationale ontwikkelingen op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing, is het van belang om in kaart brengen hoe de wereld om ons heen (lees: buiten Nederland) eruit ziet. De in dit rapport gevolgde indeling is gebaseerd op informatie uit studies naar ‘internationale relaties’ en ‘internationaal recht’. Vanuit Nederlands perspectief kunnen we dan verschillende (bestuurlijke) niveaus onderscheiden: het nationale niveau en het internationale niveau, waarbij het internationale niveau binnen de EU kan zijn (ook wel supranationaal niveau genoemd) of buiten de EU (wereldwijd). Met het nationale niveau bedoelen we de rampenbestrijding zoals die in een land georganiseerd is. In Nederland kennen we niet één landelijke rampbestrijdingsorganisatie, maar is de rampenbestrijding neergelegd bij de veiligheidsregio’s (als ‘verlengt lokaal bestuur’ waarvoor iedere gemeente in een veiligheidsregio bestuurlijke verantwoordelijkheid draagt). Deze veiligheidsregio’s kunnen wel centraal gecoördineerd en ondersteund worden. Binnen de rampenbestrijding wordt er van oudsher vanuit gegaan dat de meeste rampen lokaal verankerd zijn3, in de zin dat ze een duidelijke locatie van ontstaan hebben en een geografisch afgebakend effectgebied. Recente crises zoals crises veroorzaakt door het H5N1-virus, SARS, terrorisme en cybercrime, laten echter zien dat deze klassieke benadering voor rampen niet altijd geldt voor crises, zeker als het gaat om de zogenaamde transboundary crises (Ansell, Boin en Keller, 2010). Aangezien beide begrippen, ramp en crisis, zich richten op een gebeurtenis of 2

Afbeelding afkomstig van Wikipedia: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:United_Nations_Members.svg&page=1 . 3 Dit geldt in ieder geval voor branden en zware ongevallen. Voor andere soorten crises ligt dit soms anders, denk aan voedselcrises, epidemieën en ICT-storingen.


7


situatie waarbij er een ernstige afwijking is ten opzichte van de ‘normale’ situatie worden ze in dit rapport doorelkaar gebruikt. In sommige gevallen zijn het synoniemen van elkaar, in andere gevallen is de keuze voor een begrip ingegeven door beleid. Ieder hoofdstuk heeft daarom een kader dat een korte beschrijving geeft van relevante definities om enige verheldering te bieden. De respons op rampen en crises zal meestal in eerste instantie lokaal zijn. Echter, zodra het lokale en vervolgens nationale niveau overvraagd worden, er gebrek is aan specialistische expertise of als bestuurlijke of geografische grenzen vervagen, kan er op een hoger niveau gezocht worden naar capaciteiten voor assistentie of coördinatie. Er bestaat internationaal gezien een grote variëteit aan verschillende (sub)systemen, mechanismen, units, teams enzovoort voor rampenbestrijding, waardoor het moeilijk vast te stellen is hoe multidisciplinaire voorbereiding, assistentie en coördinatie gestructureerd zijn. Uitgangspunt is echter dat de verschillende niveaus in de verschillende schakels van de rampencyclus (disaster cycle) invloed op elkaar zullen uitoefenen, onder andere door middel vanverdragen, weten regelgeving en andere afspraken. Internationale (lees: wereldwijde) verdragen vormen het hoogste niveau dat de kaders bepaalt waarbinnen Europese en nationale weten regelgeving dient te worden vastgesteld. 2.1.1 Definities Alvorens dieper in te gaan op de structuren van de internationale rampenbestrijding, introduceren wij hieronder een aantal begrippen die betrekking hebben op het internationale kader, oftewel het ‘humanitarian response system’.4 Aangezien de lilteratuur veelal Engelstalig is, worden hieronder Engelstalige definities weergegeven. Indien er echter voor een bepaalde term een goed Nederlands equivalent bestaat, heeft dat in de verdere tekst van dit rapport de voorkeur. In gevallen waarbij de Engelse term meer gangbaar is, zal echter de Engelse term gebruikt worden.

Civil Defence The system of measures, usually run by a governmental agency, to protect the civilian population in wartime, to respond to disasters, and to prevent and mitigate the consequences of major emergencies in peacetime. Civil Protection The protection of the populations and their environments from risks and threats (Wendling, 2010).5 Disaster Management A comprehensive approach and activities to reduce the adverse impacts of disasters. Disaster Response A sum of decisions and actions taken during and after disaster, including immediate relief, rehabilitation and reconstruction.

4

Bron: Reliefweb Glossary of Humanitarian Terms: http://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/4F99A3C28EC37D0EC12574A4002E89B4reliefweb_aug2008.pdf. 5 NB.Civil Protection wordt voornamelijk gebruikt door de Europese Unie en zal daarom nader besproken worden in hoofdstuk 3.

8



Emergency Relief The immediate survival assistance to the victims of crisis and violent conflict. Most relief operations are initiated on short notice and have a short implementation period (project objectives are generally completed within a year). The main purpose of emergency relief is to save lives. Humanitarian Assistance Aid that seeks to save lives and alleviate suffering of a crisis affected population. Humanitarian assistance must be provided in accordance with the basic humanitarian principles of humanity, impartiality and neutrality, as stated in General Assembly Resolution 46/182. In addition, the UN seeks to provide humanitarian assistance with full respect for the sovereignty of States. Assistance may be divided into three categories - direct assistance, indirect assistance and infrastructure support - which have diminishing degrees of contact with the affected population.

Katoch (2006) stelt dat het belangrijk is om onderscheid te maken tussen de meer algemene ‘humanitarian aid (or assistance)’ enerzijds en hulpverlening in rampsituaties (‘civil protection’) anderzijds. Volgens Katoch (2006) heeft hulpverlening in rampsituaties een uniek karakter: vooral het plotselinge karakter van veel natuurrampen en de ‘hoge-druk-omgeving’ van levens redden in de vroege fase van een ramp maken de respons uniek. De internationale gemeenschap heeft hiervoor diverse (sub-) systemen, instrumenten en mechanismen die rekening houden met de rampcyclus en aansluiten bij de behoeften van de getroffen bevolking. In dit rapport ligt de focus op de hulpverlening in rampsituaties; echter, de scheiding tussen ‘humanitarian aid’ en ‘civil protection’ is soms erg vaag. Daarnaast maken veel organisaties onderscheid tussen maatregelen die aan de ‘voorkant’ genomen dienen te worden (bijvoorbeeld ‘disaster risk reduction’ en ‘preparedness’) en maatregelen die genomen worden nadat een ramp zich heeft voorgedaan (‘response’, ‘relief’ en ‘recovery’). Dit wordt geïllustreerd in Figuur 2.


9


Figuur 2: The overlapping phases in recent major disasters (Worldbank, 2008:29)

10



2.2

Organisaties

Figuur 3: Schematisch overzicht van het wereldwijde ‘systeem’ van rampenbestrijding Vanwege de complexiteit van de internationale wereld van rampenbestrijding, crisisbeheersing en humanitaire hulp beperken wij ons tot een eerste impressie van de, in onze ogen, hoofdrolspelers. De belangrijkste internationale gouvernementele organisaties op het gebied van rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn de Verenigde Naties (VN) en de Noord Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Daarnaast zijn er non-gouvernementele organisaties werkzaam op dit gebied, zoals het Rode Kruis (bijzondere positie, zie ook paragraaf 2.2.3), Artsen zonder Grenzen, Oxfam, enzovoort. Met name de afspraken en Verdragen rondom crisisbeheersing binnen de Verenigde Naties zijn van invloed op Europese en Nederlandse regelgeving.


11


2.2.1 Verenigde Naties (VN)

Figuur 4: UN OCHA concept: On-Site Operations Coordination Centre als spin in het web6 Binnen de Verenigde Naties wordt de preparatie en respons bij rampen en crises gecoördineerd door het bureau voor de coördinatie van humanitaire zaken van de Verenigde Naties (Engels: UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs; UN OCHA)7. Zie bijlage 9. UN OCHA richt zich voornamelijk op het coördineren (in samenwerking met het getroffen land) van de grootschalige internationale hulpverleningsactiviteiten en financiële geldstromen die na een ramp op gang komen; hiervoor beschikt UN OCHA over een coördinatiestructuur. Daarnaast beschikt UN OCHA over een aantal specifieke systemen zoals het UN Disaster Assessment and Coordination system (UNDAC) 8, en coördineert UN OCHA specifiek de inzet van UN geclassificeerde Urban Search and Rescue teams door de UN International Search and Rescue Advisory Group (UN INSARAG)9 en bijbehorende mechanismen, zoals een on-site operations coordinations centre (OSOCC). Ter illustratie is in figuur 5 het organigram voor een inzet van USAR.NL conform de INSARAG-guidelines opgenomen.

6

(http://ochanet.unocha.org/p/Documents/OSOCC%20Guidelines.pdf) Voor meer informatie over UN OCHA zie: http://www.unocha.org 8 Voor meer informatie over UNDAC zie: http://www.unocha.org/what-we-do/coordinationtools/undac/overview 9 Voor meer informatie over UN INSARAG zie: http://www.unocha.org/what-we-do/coordinationtools/insarag/overview 7

12



MinVenJ

MinBZ

UN OCHA

LEMA

Country Focal Point

UNDAC

Operations Focal Point

Headquarters USAR.NL

Internation al USAR Teams

RDC

OSOCC

VO

Team Leader

Deputy Team Leader / Operations Officer

Staff and Support Group

SAR Group A-D

GDACS Gezagslijn Communicatielijn Operationele gezagslijn

Figuur 5: Voorbeeldschema voor inzet USAR.NL (Bron: Handleiding USAR.NL, april 2012) NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID

13


Verder speelt UN OCHA een belangrijke rol bij het coördineren van de humanitaire hulpverlening van, onder andere, NGO’s door het Inter-Agency Standing Committee (IASC)10 middels de zogenaamde clusterbenadering (cluster approach)11. Uiteraard zullen er in geval van een specifieke ramp of crisis naast UNDP, UN ISDR en UN OCHA ook andere VN-organisaties een belangrijke rol spelen (ingebed in de clusterbenadering). Denk bijvoorbeeld aan de Hoge Commissaris voor de Vluchtelingen van de VN (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR), het Wereldvoedselprogramma (World Food Programme, WFP) of de Wereldgezondheidsorganisatie (World Health Organisation, WHO). Van oudsher bereiden we ons voor op de bestrijding van de ongewenste effecten van rampen en crises (de ‘achterkant’ van de rampcyclus). Echter, het laatste decennium is er internationaal ook steeds meer aandacht voor de ‘voorkant’ van de rampcyclus: voor het reduceren van de kans op rampen of crises en het vooraf nemen van maatregelen die de impact van crises beperken. Deze insteek wordt ‘disaster risk reduction’ of kortweg DRR genoemd. Het gaat hierbij om een systematische aanpak voor het identificeren, analyseren en beperken van risico’s om te voorkomen dat incidenten optreden of dat incidenten uitgroeien tot een ramp of crisis. Internationaal zijn voornamelijk de Verenigde Naties een pleitbezorger van deze aanpak, in het bijzonder UN ISDR (United Nations International Strategy for Disaster Reduction) en UNDP (United Nations Development Programme). Een van de belangrijkste internationale initiatieven op het gebied van rampenbestrijding- en crisisbeheersingstructuren met een bijzondere focus op ‘Disaster Risk Reduction’ (DRR) is het Hyogo Framework for Action (HFA). Het HFA is onderdeel van de UNISDR en gerelateerd aan de Millennium Doelstellingen van de VN die aangenomen werden door 168 VN-lidstaten. Het HFA kiest voor vijf zogenaamde ‘priorities for action’, die gezien worden als kern voor een DRR-aanpak. Bijlage 8 geeft een samenvatting van de strategische doelstellingen, prioriteiten en dergelijke van het HFA. Het ‘Hyogo framework for Action’ (‘kader van Hyogo’) is een 10-jarenplan met als doel de wereld beter te beveiligen tegen natuurrampen, door de veerkracht van landen en gemeenschappen te verhogen (“The HFA is a 10-year plan to make the world safer from natural hazards.”). Het HFA is het eerste en meest gedetailleerde plan dat per sector en actor uitlegt en beschrijft wat nodig is om verliezen bij rampen te reduceren. Het is ontwikkeld en besproken met vele partners zoals overheden, internationale organisaties en experts. Het is in 2005 door 168 lidstaten aangenomen tijdens de World Conference on Disaster Reduction, in Kobe, Hyogo (Japan, 18-22 Jan 2005).12 2.2.2 Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) Een andere internationale speler op het gebied van crisisbeheersing (naast de VN) is de Noord Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO). Deze van oudsher militaire verdedigingsorganisatie houdt zich de laatste jaren ook steeds vaker bezig met het leveren en coördineren van ondersteuning bij grootschalige internationale crises. De reeds beschikbare militaire middelen worden dan ingezet voor het leveren van ondersteuning bij rampen. Vooral landen in het oosten van de Europese Unie en 10

Voor meer informatie over IASC zie: http://www.humanitarianinfo.org/iasc/ Voor meer informatie over de clusterbenadering en de verschillende clusters zie: http://oneresponse.info 12 Bron: http://www.unisdr.org/we/coordinate/hfa 11

14



zogenoemde NATO Partnership for Peace (PfP)-landen hechten veel waarde aan de ondersteuning door NAVO. Er zijn echter ook landen die liever geen militaire ondersteuning ontvangen bij het oplossen van humanitaire crises. De NAVO beschikt voor dit soort humanitaire missies over een aparte sectie die de coördinatie van capaciteiten in geval van een ramp binnen het NAVO-gebied regelt: het NATO EuroAtlantic Disaster Response Coordination Centre (EADRCC) 13. Het voornaamste doel van het EADRCC is het faciliteren en coördineren van de NAVO-ondersteuning indien er een verzoek via het EADRCC is binnengekomen. Om dit goed ten uitvoer te kunnen brengen onderhoudt het EADRCC nauwe banden met de Verenigde Naties. In sommige gevallen zijn rampen ‘te klein’ voor de VN. In zo’n geval kan een organisatie als de NAVO wel een rol spelen. 2.2.3 Non-Gouvernementele Organisaties (NGO) Naast de hiervoor genoemde ‘gouvernementele organisaties’ is er een diversiteit aan niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) die onafhankelijk van de overheid reageren in geval van een (al dan niet internationale) ramp. Vaak zijn NGO’s partners in specifieke projecten. Westerse overheden financieren nationale of internationale NGO’s om bepaalde doeleinden te verwezenlijken die zij zelf als overheid niet of minder goed menen te kunnen bereiken. Een aantal bekende NGO’s die op het gebied van hulpverlening bij rampen werkzaam zijn, zijn, onder andere, Oxfam, CARE en Artsen zonder Grenzen. Sommige organisaties (zoals het Nederlandse Rode Kruis, CARE en Cordaid) werken bovendien internationaal samen als ‘Partners for Resilience’ als het gaat om klimaatgerelateerde rampen. Ook werken verschillende organisaties samen met de VN in de eerdergenoemde clusterbenadering waarbij afspraken zijn gemaakt over de coördinatie van hulpverlening op basis van de hulpbehoefte (cluster) zoals (drink-)water, voedsel en bescherming (zie paragraaf 1.2.2). Een NGO bepaalt echter zelf in hoeverre deze bereid is om samen te werken met de VN of andere gouvernementele organisaties. Organisaties zoals Artsen zonder Grenzen stellen zich bijvoorbeeld juist onafhankelijker op ten opzichte van de VN. Het Rode Kruis14 Een bijzondere non-gouvernementele organisatie is de Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen (IFRC) en in het bijzonder het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC). Het ICRC kenmerkt zich als bijzondere en bovenal neutrale organisatie die zich ten doel heeft gesteld om mensen te helpen ‘altijd, iedereen en overal’ op basis van zeven grondbeginselen (te weten: menslievendheid; onpartijdigheid; neutraliteit; onafhankelijkheid; vrijwilligheid; eenheid en algemeenheid). Het Internationale Comité van het Rode Kruis is een onafhankelijke organisatie, gevestigd in Genève. Het treedt als neutrale tussenpersoon op bij gewapende conflicten. Het Comité biedt hierbij bescherming aan de zieken en gewonden, krijgsgevangenen, ontheemden en de burgerbevolking van het conflictgebied. Nationale verenigingen ondersteunen het ICRC onder meer door financiële middelen, hulpgoederen en gedelegeerden beschikbaar te stellen. De Internationale Federatie van Rode Kruis- en Rode Halve Maanverenigingen is het overkoepelende orgaan van alle erkende nationale Rode Kruisverenigingen. De IFRC is eveneens gevestigd in Genève en is in 1919 opgericht. De Federatie opereert buiten conflictgebieden. De Federatie helpt nationale verenigingen, bijvoorbeeld bij 13 14

Voor meer informatie over het EADRCC zie: http://www.nato.int/eadrcc/ De informatie over het Rode Kruis is afkomstig van www.rodekruis.nl.


15


grote rampen, en ondersteunt hen bij de opbouw van een sterke vereniging. Het Rode Kruis is tegenwoordig hét symbool voor neutrale en onpartijdige hulp aan mensen in nood. 2.3

Ontwikkelingen: van internationaal naar Europa

In de voorgaande paragrafen is in vogelvlucht de internationale context geschetst waarbinnen de Europese rampenbestrijding opereert. Met name de positie ten opzichte van de VN is hierbij van belang. In 2007 hebben de Europese Raad, het Europees Parlement en de Europese Commissie de ‘Europese consensus over humanitaire hulp’ ondertekend, waarin de gemeenschappelijke zienswijze (zoals waarden, principes15 en beleid) voor humanitaire hulp door de EU zijn beschreven, alsmede de positie van de EU ten opzichte van de VN en NGO’s zoals het Rode Kruis. Enkele relevante passages vindt u in onderstaand kader.

(art. 25) “De EU steunt vastberaden de centrale en algemene coördinerende rol van de Verenigde Naties, met name van het Bureau voor de Coördinatie van Humanitaire Aangelegenheden (OCHA), bij het bevorderen van een samenhangende internationale respons op humanitaire crises.” (art. 49) “De VN en haar hulpverleningsagentschappen vormen de spil van het internationaal humanitair systeem als normerende, coördinerende en voornaamste uitvoerende instantie van de humanitaire hulp. Daarnaast heeft het Internationale Comité van het Rode Kruis een gespecialiseerd mandaat op basis van internationale verdragen en is het dikwijls, vooral in conflictsituaties, een van de weinige partners en soms de enige die toegang hebben en zo bescherming en humanitaire bijstand kunnen bieden.” (art. 71) “(…) De EU bevestigt andermaal dat haar inspanningen stevig moeten worden verankerd in een bredere internationale aanpak, waarbij het VN-OCHA een centrale coördinerende rol speelt. Resolutie 46/182 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties blijft in dit opzicht een leidraad.” (art. 75) “(…) Derhalve zal de EU de internationale werkzaamheden in het Actiekader van Hyogo bevorderen en de coördinerende rol van de Internationale Strategie voor Rampenpreventie ondersteunen, teneinde de zelfredzaamheid op alle niveaus te versterken via strategische planning en maatregelen.”

De EU heeft sinds 2004 afspraken gemaakt met de VN over ‘Joint Standard Operating Procedures for coordination of disaster response’ met betrekking tot het uitvoering geven aan de coördinatie van de rampenbestrijding binnen en buiten de Europese Unie16. Hierin is ook afgesproken dat bij rampen binnen de EU, de EU de hoofdrol speelt in de coördinatie, en bij rampen buiten de EU, de VN. Daarnaast zijn er ook afspraken gemaakt over de ontwikkelingen van trainingprogramma’s en het houden van (gezamenlijke) oefeningen ter voorbereiding op mogelijke gezamenlijke missies.

15

De fundamentele principes van humanitaire hulp zijn: neutraliteit, menselijkheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid. 16 Meer informatie: http://ec.europa.eu/echo/about/international_cooperation_en.htm

16



3 Rampbestrijdingsstructuren EU

Figuur 6: Europese Unie17 3.1

Introductie

De EU beschikt over verschillende organisatiestructuren, mechanismen en instrumenten voor de internationale (samenwerking bij) bestrijding van crises en rampen. In het kader van dit onderzoek zijn met name van belang het Civil Protection Mechanism (CPM; Europese Commissie), de Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA; Raad van de EU) en de structuren en instrumenten van de European External Action Service (EEAS). Alvorens deze aan de orde te stellen, gaan wij hieronder kort in op het begrip civiele bescherming en de beginselen van de Europese rampenbestrijding.

17

Bron: Wikipedia: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:EU_Globe_No_Borders.svg&page=1.


17


Figuur 7: EU Instruments for Crisis Management18 3.1.1 Definitie In de Europese rampenbestrijding staat het begrip ‘civiele bescherming’ centraal: Civiele bescherming (civil protection) De bescherming van de burgerbevolking tegen de gevolgen van door de natuur of de mens veroorzaakte rampen.19

3.1.2 Beginselen De lidstaten van de EU zijn autonoom verantwoordelijk voor de preventie van en voorbereiding op de bestrijding van crises en rampen in het eigen land. De mechanismen voor de samenwerking van EU-lidstaten bij rampenbestrijding zijn bedoeld voor crises en rampen die vanwege de omvang en/of de gevolgen de bestrijdingsmogelijkheden van het getroffen land(en) te boven gaan. De Europese (EU) samenwerking bij rampenbestrijding gaat uit van vier beginselen (Vollmer 2011).

18

Bron: Vollmer 2011, ACRIMAS Report D2.1 Definitie is compilatie uit omschrijvingen Wikipedia, Council Decision 2007/779/EC, Euratom en COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’. 19

18



Aan de basis ligt het principe van solidariteit: de lidstaten van de EU steunen elkaar bij grote rampen en crises. In het Verdrag van Lissabon is dit beginsel in de solidariteitsclausule (artikel 222) formeel vastgelegd (zie bijlage 5). Het beginsel van subsidiariteit staat centraal: de EU komt alleen in actie als Europese samenwerking doeltreffender is dan de eigen initiatieven van de afzonderlijke EUlanden. Met andere woorden, een ramp wordt op het laagste mogelijke niveau bestreden. Een derde uitgangspunt is het principe dat reeds bestaande structuren en capaciteiten voor rampenbestrijding niet worden gedupliceerd. Het uitgangspunt van gezamenlijke verantwoordelijkheid, ten slotte, houdt in dat de lidstaten gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de preventie van en voorbereiding op rampen in de EU. Elke lidstaat is zelf verantwoordelijk voor de preventie van en preparatie op rampen op nationaal niveau en wordt geacht rekening te houden met de consequenties die een (nationale) ramp kan hebben op EU-niveau.20 3.2

Structuren, mechanismen en instrumenten

3.2.1 Verdrag van Lissabon Het Verdrag van Lissabon21, in werking getreden op 1 december 2009, heeft een aantal nieuwe condities geschapen voor de Europese samenwerking bij rampenbestrijding (Vollmer 2011). Het Verdrag benoemt de EU als “een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht” (artikel 67, Verdrag van de Europese Unie). Het Stockholm programma22 richt zich op de verdere ontwikkeling van die ruimte van vrijheid, veiligheid en recht in de periode 2010-2014. Eén van de prioriteiten in dit programma is de bescherming van Europese burgers tegen georganiseerde misdaad, terrorisme en andere dreigingen. Versterking van de samenwerking bij civiele bescherming en rampenbestrijding is onderdeel van de strategie om Europa veiliger te maken. Het Stockholm programma stelt dat de Europese rampenbestrijding, binnen en buiten de EU, gebaseerd moet zijn op een geïntegreerde aanpak en de volledige keten van preventie, preparatie, respons en herstel. Naast de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de bescherming van de eigen burgers, is onderlinge solidariteit van de lidstaten is hierbij essentieel. In het Verdrag van Lissabon is het solidariteitsbeginsel geformaliseerd, in de solidariteitsclausule (artikel 222), zie bijlage 5. De instelling van de functie van de Hoge Vertegenwoordiger van de EU voor het buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU bij de Raad van de EU23 en van de European External Action Service (zie ook paragraaf 3.2.4) beoogt de consistentie en eenheid van het buitenlands beleid van de EU te vergroten. Het Verdrag van Lissabon wijdt artikel 196 specifiek aan civiele bescherming (zie bijlage 5). Dit artikel stelt dat de EU de “samenwerking tussen de lidstaten (bevordert,) om zodoende te komen tot een grotere doeltreffendheid van de 20

In Nederland circuleert de mening dat bijstand eerst van dichtbij moet komen (DLD/BE) en daarna verder weg, zie ook proces handboek nationale bijstand deel 2. 21 het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie; C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie 30.3.2010. 22 Council of the European Union 2 december 2009, 17024/09. 23 Voorzitter van de Raad van ministers van buitenlandse zaken, tevens vice-voorzitter van de Europese Commissie.


19


systemen ter voorkoming van en bescherming tegen natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen”. 3.2.2 Civil Protection Mechanism Het Civil Protection Mechanism24 valt onder DG ECHO van de Europese Commissie. De officiële naam is DG Humanitarian Aid and Civil Protection. ECHO is de ‘merknaam’, stammend uit de tijd dat het nog geen DG was, maar een office: European Commission Humanitarian Office - ECHO. Het Civil Protection Mechanism is in 2001 ingesteld en in 2007 herzien (Council Decision 2001/792/EC, Euratom, en Council Decision 2007/779/EC, Euratom)25. Bij het Civil Protection Mechanism zijn behalve de 27 EU-lidstaten ook Liechtenstein, Noorwegen, IJsland, Kroatië en de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (FYROM, Former Yugoslav Republic of Macedonia) aangesloten. Beschikking 2007/779/EC beschrijft het doel en het toepassingsgebied van het Civil Protection Mechanism, stelt eisen aan de paraatheid van de lidstaten en beschrijft de werking van het Civil Protection Mechanism alsmede de rol van de Europese Commissie en het Voorzitterschap. Het algemene doel van het Civil Protection Mechanism is als volgt omschreven: “Het algemene doel van het mechanisme is om, op verzoek, ondersteuning te verlenen in ernstige noodsituaties en de door de lidstaten en de Gemeenschap geboden bijstandsinterventies beter te helpen coördineren, rekening houdend met de bijzondere behoeften van geïsoleerde, ultraperifere en andere gebieden of eilanden van de Gemeenschap.” (2007/779/EC) En: “Het mechanisme beoogt een vlottere respons op het gebied van civiele bescherming bij alle soorten ernstige noodsituaties, zoals rampen veroorzaakt door de natuur of de mens, terreurdaden en technologische, radiologische en ecologische ongevallen die zich in de Gemeenschap of daarbuiten voordoen, met inbegrip van verontreiniging van de zee door ongevallen. Dit zijn allemaal noodsituaties waarin bijstand op het gebied van civiele bescherming kan worden gevraagd ter versterking van het reactievermogen van het getroffen land.” (2007/779/EC) Via het Civil Protection Mechanism stellen lidstaten, op verzoek en op vrijwillige basis, nationale capaciteit (mensen, expertise, middelen, modules enzovoort) beschikbaar voor bijstand bij de rampenbestrijding. Civil Protection Financial Instrument Voor de financiering van de voorbereiding en uitvoering van het Civil Protection Mechanism is het Civil Protection Financial Instrument ingesteld (2007/162/EC). Het biedt de basis voor en stelt voorwaarden en criteria aan de financiering van acties en begunstigden, en voorziet in toezicht en maatregelen om onregelmatigheden en fraude te voorkomen. Herziening van het Civil Protection Mechanism De Europese Commissie werkt momenteel aan herziening van het Civil Protection Mechanism, waarbij het tevens met het Civil Protection Financial Instrument zal 24

20

Voorheen: het Community Mechanism for Civil Protection



worden samengevoegd. Zie paragraaf 3.3 voor de (voor dit onderzoek) belangrijke wijzigingen. 3.2.2.1 Inhoud van het Civil Protection Mechanism Het Civil Protection Mechanism omvat een aantal structuren en instrumenten. Dit zijn, onder andere: het Monitoring and Information Centre (MIC); het Common Emergency and Information System (CECIS); de civil protection modules. Monitoring and Information Centre (MIC) Het MIC is het ‘operationele hart’ van het Civil Protection Mechanism, de schakel tussen het getroffen land en de landen die bijstand aanbieden. Het wordt 24 uur per dag beheerd door de Emergency Response Unit (ERU) in DG Humanitarian Aid and Civil Protection (ECHO). Elk land dat door een ramp getroffen wordt, kan via het MIC een verzoek om bijstand indienen. Het MIC vervult drie functies: communicatiecentrum: in het MIC komen de verzoeken om en aanbod van bijstand bij elkaar; het MIC fungeert als liaison tussen het getroffen land en de bijstand biedende landen; en het biedt een platform voor het delen van actuele informatie over beschikbare middelen en verleende bijstand. informatievoorziening: het MIC verschaft informatie over voorbereiding en respons; over dreigende natuurrampen (‘early warning alerts’, ‘MIC Daily’), over actuele rampen en over interventies van het Civil Protection Mechanism. faciliteren van bijstand: het MIC faciliteert de Europese bijstand op twee niveaus: op het MIC-hoofdkwartier en ter plaatse. Voor bijstand binnen de EU en buiten de EU via het Civil Protection Mechanism/MIC bestaan verschillende procedures. In het geval van een ramp binnen de EU geven lidstaten aan welke bijstand zij kunnen bieden; het MIC fungeert als een liaison tussen het bijstandvragende en –verlenende land(en). In het geval van een ramp buiten de EU coördineert de EU de inzet van de lidstaten. Common Emergency and Information System (CECIS) Eén van de ‘early warning and rapid alert systems’ van de EU is CECIS. CECIS is een web based alerterings- en informatie-instrument, bedoeld om de communicatie tussen het MIC en de nationale autoriteiten te vergemakkelijken en daarmee de snelheid en effectiviteit van rampenbestrijding te bevorderen. De gebruikers van CECIS zijn het MIC en de nationale contactpunten van de participerende landen. De belangrijkste taken van CECIS zijn het onderhouden van een databank voor potentieel beschikbare capaciteit, het behandelen van verzoeken om en aanbod van bijstand, het uitwisselen van operationele informatie en het online documenteren (logboek) van berichten en handelingen ten tijde van rampen. Zie bijlage 10 voor een overzicht van de in CECIS geregistreerde rampenbestrijdingscapaciteit. Civil protection modules De civil protection modules vormen de basis van het ‘snelle reactievermogen’ (‘rapid response capacity’26) van het Civil Protection Mechanism. Beschikking 2007/779/EC van de Raad van de EU omschrijft het als volgt: een ‘civiele beschermingsmodule’ (civil protection module) is ‘een zelfvoorzienend en autonoom, vooraf omschreven en taak- en behoeftegericht samenstel van vermogens van de lidstaten of een mobiel operationeel team van de lidstaten dat een combinatie is van menselijke en materiële middelen, dat kan worden aangeduid door vermelding van de capaciteit tot 26

Let wel: de ‘rapid response capacity bestaat nog niet’, maar zal worden ingesteld bij de aanvaarding van de nieuwe wetgeving aangaande het Civil Protection Mechanism.


21


interventie of van de taken die het kan uitvoeren’ (Council Decision 2007/779/EC, artikel 3(5)). Momenteel bestaan er 17 typen civil protection modules (Commission Decision 2010/481/EU). Zie tabel 1.

Nr.

Officiële naam module

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Pompen met hoog debiet Waterzuivering Middelzware stedelijke zoeken reddingsoperaties (Medium-USAR) Zware stedelijke zoeken reddingsoperaties (Heavy-USAR) Module voor bestrijding van bosbranden met helikopters Module voor bestrijding van bosbranden met vliegtuigen Uitgebreide medische post Uitgebreide medische post met operatieruimte Veldhospitaal Luchtevacuatie van gewonde rampenslachtoffers Tijdelijke noodopvang Chemische, biologische, radiologische en nucleaire detectie en bemonstering (CBRN) Zoek- en reddingsoperaties bij CBRN-gevaren Bestrijding van bosbranden op de grond Bosbrandbestrijding met voertuigen op de grond Bestrijding van overstromingen Redding van overstromingsslachtoffers met behulp van boten

13 14 15 16 17

Tabel 1: Overzicht van typen EU Civil Protection Modules

De modules worden op vrijwillige basis opgebouwd uit de middelen van één of meer lidstaten. De modules worden georganiseerd op het niveau van de lidstaten. Het ontvangende land doet een verzoek voor inzet, waarbij de kaders voor de inzet gesteld worden. De module (c.q. de bijstandsverlenende lidstaat) bepaalt vervolgens hoe er binnen die kaders geopereerd wordt. Met andere woorden: het commando blijft in handen van de bijstandsverlenende lidstaat. Aan de inzetbaarheid van de civil protection modules worden eisen gesteld: deze betreffen de snelheid waarmee de civil protection modules ingezet moeten kunnen worden, zelfvoorziendendheid en de afstemming op de bijstandsbehoefte. (Council Decision 2007/779/EC). 3.2.2.2 Activering van het Civil Protection Mechanism Elke lidstaat (c.q. elke daartoe bevoegde autoriteit, waar ook ter wereld) die door een ramp getroffen is en voor de bestrijding daarvan bijstand nodig heeft, kan het Civil Protection Mechanism via het MIC activeren. Zodra het MIC een verzoek ontvangt, stuurt het dit verzoek door naar de ‘nationale contactpunten’ van de lidstaten. De nationale contactpunten beoordelen of zij in staat zijn bijstand te verlenen en informeren het MIC hierover, dat vervolgens het getroffen land informeert over de beschikbare bijstand via het Civil Protection Mechanism. In Nederland fungeert het Nationaal CrisisCentrum (NCC) als nationaal contactpunt voor het MIC. Het onderstaande schema toont de Nederlandse procedure voor bijstandverlening via het Civil Protection Mechanism.

22



In principe regelen het bijstand verlenende land en het getroffen land de afhandeling van de bijstand onderling. De regie over de rampenbestrijding ligt bij het nationale gezag (van het getroffen land): de buitenlandse teams worden feitelijk toegevoegd aan de rampenbestrijdingsorganisatie van het bijstand ontvangende land, opereren onder het nationale gezag en de nationale wetgeving en werken conform de nationale regels en procedures.


23


Figuur 8: Voorbeeldschema voor klassieke rampen binnen de EU

24



3.2.3 Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA) In 2005 heeft de Raad van de EU de Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA) aangenomen. De CCA zijn ontworpen om de Raad van de EU en de Europese Commissie in staat te stellen elke crisis of ramp binnen of buiten de EU die meerdere EU-lidstaten tegelijk en/of de belangen van de EU als geheel kan raken, het hoofd te bieden27; de CCA zijn niet bedoeld voor rampen en crises die een individuele lidstaat treffen 28 (zie ook bijlage 6). De CCA zien toe op de samenwerking op bestuurlijk en operationeel niveau van de betrokken Europese organen en lidstaten voor alle typen van crises, zowel binnen als buiten de Europese Unie (Muller ed. 2009). De CCA vervangen geen bestaande structuren; in de CCA staat voornamelijk de uitwisseling van informatie en het verkrijgen van een totaalbeeld centraal, met het doel een gecoördineerde EU–respons te bewerkstelligen. Het doel van de CCA is om consistentie en eenheid in de respons van de EU te creëren. 3.2.3.1 Inhoud van de CCA De kern van de CCA is de (ad hoc) ‘Crisis Steering Group’ waarin de Voorzitter van de Europese Raad, Secretaris-Generaal of Hoge Vertegenwoordiger, Europese Commissie en getroffen lidstaten vertegenwoordigd zijn. De Crisis Steering Group verricht het voorbereidende werk voor de besluitvorming over de respons door COREPER, het Committee of Permanent Representatives; het formele besluit wordt vervolgens genomen door de Raad van de EU. De Crisis Steering Group wordt geadviseerd door een, eveneens (ad hoc) ‘Support Machinery’; deze ondersteuning wordt door een ‘Support Group’ gecoördineerd. Figuur 9 geeft een schematisch overzicht van de besluitvormingsstructuur binnen de CCA. 3.2.3.2 Activering van de CCA De CCA worden (bijvoorbeeld door een lidstaat) geactiveerd via het SITCEN, het Joint Situation Centre29 van de Raad. De (vertegenwoordigers van) de Voorzitter van de Europese Raad, Secretaris-generaal, Europese Commissie en getroffen lidstaten bepalen of de situatie activering van de CCA noodzakelijk maakt.30

27

Council of the EU, note 6747/06, Brussels, 24 February 2006 ‘Reinforcing the EU's emergency and crisis response capacities - Emergency and crisis coordination arrangements” 28 Paper ‘EU emergency and crisis co-ordination arrangements’ 29 Het Joint Situation Centre van de Raad van de EU wordt bemand door de EU Military Staff (EUMS) verzorgt (24/7) inlichtingen, analyses, ‘early warning’ en is een communicatie knooppunt voor, onder anderen, de Hoge Vertegenwoordiger (Vollmer 2011). 30 Council of the EU, note 8380/06, Brussels, 11 April 2006 ‘Interim EU emergency and crisis coordination arrangements in Brussels’


25


Figuur 9: Besluitvormingsstructuur Emergency and Crisis Coordination Arrangements (CCA)31 3.2.3.3 CCA en CPM: twee structuren voor crisismanagement binnen de EU De EU beschikt over twee structuren voor de onderlinge samenwerking bij rampenbestrijding binnen en buiten de EU: het Civil Protection Mechanism in eerste instantie onder DG ENV, nu onder DG ECHO van de Europese Commissie, en de CCA onder de Raad van de EU. Wendling (2010) analyseert hoe deze beide organisatiestructuren voor rampenbestrijding weliswaar niet gelijktijdig, maar wel naast elkaar binnen de EU zijn ontstaan. De CCA zijn grotendeels gebaseerd op het NAVO organisatiemodel voor informatiedeling; het Civil Protection Mechanism is gebaseerd op de organisatiestructuur binnen DG ENV van de Europese Commissie voor de aanpak van vervuiling van zeewater (Wendling 2010). Het Civil Protection Mechanism richt zich, ondanks de brede doelstelling (paragraaf 3.2.2), voornamelijk op de meer ‘klassieke’ (natuur)rampen. De CCA zijn in principe bestemd voor alle crises maar richten zich in de praktijk meer op grote crises zoals uitval van (Europese) infrastructuur, terroristische aanslagen en pandemieën.32 3.2.4 European External Action Service (EEAS) De High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy is de vertegenwoordiger van het Gemeenschappelijke buitenlandse en veiligheidsbeleid van de EU, het CFSP (Common Foreign and Security Policy), voorzitter van Raad van 31

Deze afbeelding is afkomstig van de website www.consilium.europa.eu onder de titel ‘EU emergency and crisis co-ordination arrangements’. 32 CCA beweegt voornamelijk in een politieke/diplomatieke omgeving, CPM in een meer operationele omgeving.

26



de EU voor de formatie Buitenlandse Zaken en vicevoorzitter van de Europese Commissie. De High Representative wordt ondersteund door de European External Action Service (EEAS). Het werk van de High Representative en de EEAS heeft ten doel de consistentie en eenheid van buitenlands beleid en acties van de EU te waarborgen en is gericht op het stimuleren van vrede en stabiliteit buiten de EU. De EEAS werkt samen met de diplomatieke diensten van de lidstaten en is samengesteld uit ambtenaren diensten van de Raad van de EU, de Europese Commissie en nationale diplomatieke diensten.33 Integraal onderdeel van de CFSP is de CSDP (Common Security and Defense Policy)34. Onder CSDP valt een reeks van crisismanagementtaken, van zowel militaire als civiele aard. Meest voorkomend zijn civiele missies; in de loop van de jaren zijn de civiele missies onder CSDP uitgebreid wat betreft de reikwijdte, aard, omvang en geografische locatie. (Vollmer et al. 2011a). Binnen de EEAS is in 2010 een Crisis Response and Operational Coordination Centre ingesteld, met het doel coördinatie tussen de EEAS en instrumenten van de Europese Commissie te bewerkstelligen. Vollmer et al. (2011) merken op dat de verdeling van verantwoordelijkheden tussen DG ECHO (ERC) en de EEAS onvoldoende duidelijk is en dat deze mogelijk conflicteren. 3.3

Ontwikkelingen

Het Civil Protection Mechanism en het Civil Protection Financial Instrument worden momenteel herzien en zullen worden samengevoegd in één nieuw Union Civil Protection Mechanism35 (en de respectievelijke besluiten van de Raad van de EU, 2007/779/EC en 2007/162/EC, zullen worden ingetrokken). Andere belangrijke wijzigingen (in de context van dit onderzoek) ten opzichte van de huidige situatie zijn, blijkens het voorstel voor het Union Civil Protection Mechanism 16, onder andere: Het (voorstel voor het) Besluit bevat een hoofdstuk ‘Preventie’, in samenhang met de ook in het voorgaande Besluit (2007/779/EC) bestaande hoofdstukken ‘Paraatheid’36 en ‘Respons’; Het Besluit stelt het onderwerp ‘nationale risicobeoordeling’ expliciet aan de orde (artikel 6). Eind 2016 zijn de lidstaten verplicht hun risicobeheersingsplannen naar de Europese Commissie te communiceren; De oprichting van een Emergency Response Centre (ERC), voortbouwend op het huidige Monitoring and Information Centre (MIC) (artikel 7); Het instellen van een European Emergency Response Capacity37, bestaand uit tevoren benoemde capaciteiten die de lidstaten vrijwillig beschikbaar stellen, aangevuld met door de EU gefinancierde capaciteiten; De mogelijkheid om bij verhoogd risico reeds tevoren capaciteiten ter plaatse te brengen; De vereiste van ‘host nation support’ voor de binnenkomende bijstand;

33

Council of the EU, note 14930/09, Brussels 23 October 2009 ‘Presidency report to the European Council on the European External Action Service’ 34 voorheen ESDP, European Security and Defense Policy 35 COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’ 36 ‘Paraatheid’ is de term in de officiële EU-vertaling (oorspronkelijk ‘preparedness’). De term ‘preparatie’ is echter meer gangbaar. 37 Response capacity: assistance that may be provided through the Mechanism upon request, including modules, equipment, relief supplies, expertise and services (COM(2011) 934 final, 2011/0461 (COD), Brussels 20.12.2011 ‘Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council on a Union Civil Protection Mechanism’)


27


De VN, agentschappen van de VN of relevante interne organisaties kunnen bij operaties buiten de EU om bijstand verzoeken via het Civil Protection Mechanism (via ERC); De Europese Commissie informeert de EEAS bij inzet buiten de EU, om consistentie tussen de operatie en de relatie van de EU met het getroffen land te garanderen. De wettelijke basis van het (voorstel voor het) Besluit tot een Union Civil Protection Mechanism is artikel 196 van het Verdrag van Lissabon. Verder liggen de beginselen van subsidiariteit en proportionaliteit38 aan de basis van het nieuwe Union Civil Protection Mechanism. Vollmer et al (2011a en 2011b) signaleren een aantal algemene ontwikkelingen die van belang zijn voor de Europese samenwerking bij rampenbestrijding: Het is te verwachten dat, als gevolg van onder andere de verandering van het klimaat, het aantal rampen in aantal en omvang toe zal nemen; Europese samenwerking in de rampenbestrijding zal daarom noodzakelijk blijven; Nog onduidelijk is hoe de Solidariteitsclausule (Verdrag van Lissabon) vormgegeven zal worden en hoe omgegaan moet en zal worden met het spanningsveld tussen solidariteit en soevereiniteit van de lidstaten; Verdere coördinatie van de verschillende instrumenten voor rampenbestrijding waarover de EU beschikt, het vergroten van de potentiële synergie tussen de EEAS (CSDP) en activiteiten van de Europese Commissie zullen aandacht (blijven) vergen.

38

28

Proportionaliteit: het mechanisme gaat niet verder dan nodig is om de doelstelling te bereiken.



4 Rampbestrijdingsstructuren in Nederland

Figuur 10: Nederland (in Europa en de Wereld)39 Zoals in het inleidende hoofdstuk beschreven, kan Nederland zowel internationale bijstand leveren als internationale bijstand ontvangen. Vooral voor dit laatste is het van belang een helder beeld te hebben van hoe de rampenbestrijding in Nederland georganiseerd is. Hier gaat dit hoofdstuk op in. 4.1

Introductie: principe van opschaling en samenwerking

Sinds de opheffing van de Organisatie Bescherming Bevolking (in de volksmond ‘BB’) in 1985, wordt de hulpverlening bij rampen en crises in Nederland uitgevoerd door die organisaties die dagelijks belast zijn met de hulpverlening bij ongevallen en incidenten. Er wordt dus geen gebruik gemaakt van een separate rampenbestrijdingsorganisatie, maar de rampen- en crisisbestrijding wordt uitgevoerd door organisaties die ook hulp verlenen bij ‘dagelijkse’ incidenten. Hulpverlening bij crises en rampen is een ‘opgeschaalde’ vorm van de dagelijkse hulpverlening. Kenmerkend voor deze organisatievorm is de noodzaak van bestuurlijke en operationele coördinatie van de hulpverlening. Hierin wordt in de responsfase voorzien door de zogenaamde ‘hoofdstructuur’ van de veiligheidsregio. De belangrijkste onderdelen van de hoofdstructuur zijn in de Wet veiligheidsregio’s (Wvr) aangewezen, namelijk de coördinatie ter plaatse van het incident (COPI), de overall coördinatie van de rampbestrijding (Regionaal Operationeel Team, ROT) en de bestuurlijke coördinatie (Gemeentelijk (GBT) of Regionaal beleidsteam (RBT)). Voorwaarde voor het goed laten functioneren van deze opgeschaalde hulpverlening is dat er in voldoende mate geoefend wordt op de bestrijding van grootschalige incidenten. De bestrijding van dergelijke grote incidenten vergt namelijk andere 39

Bron: Wikipedia.org: http://en.wikipedia.org/w/index.php?title=File:EU_Globe_No_Borders.svg&page=1


29


kennis en vaardigheden dan de bestrijding van kleine incidenten. In artikel 23 van de Wet veiligheidsregio’s heeft de wetgever vastgelegd dat het bestuur van een veiligheidsregio een kwaliteitszorgsysteem dient te hanteren waarin aandacht is voor het onderhouden van competenties voor het bestrijden van grote incidenten. Een belangrijke voorwaarde voor de typisch Nederlandse organisatie van rampenbestrijding en crisisbeheersing is het hoofdproces Alarmering en opschaling (paragrafen 2 en 3, Besluit veiligheidsregio’s), uit te voeren door de meldkamer (onderdeel van de hoofdstructuur, paragraaf 1, Bvr). De in het Besluit veiligheidsregio’s opgelegde prestaties zijn alleen realiseerbaar door een adequate voorbereiding op basis van een risicoanalyse (Regionaal risicoprofiel), operationeel en bestuurlijk overleg met partnerorganisaties en vastlegging van de gemaakte afspraken in plannen (Crisisplan respectievelijk Rampbestrijdingsplannen). Op regionaal niveau moet de veiligheidsregio in ieder geval samenwerken met de waterschappen in haar territoir; op landelijk niveau is de samenwerking met Defensie en Reddingsbrigade geregeld. Overigens moet elke veiligheidsregio, mede op basis van het risicoprofiel, samenwerkingsafspraken maken met publieke en private partners zoals zorgverleners (zoals ziekenhuizen, psychosociale hulpverlening), infrabeheerders (zoals ProRail en RWS), nutsbedrijven (zoals drinkwaterleidingbedrijven, woningcorporaties), enzovoort. 4.1.1 Definities Het stelsel van de rampenbestrijding in Nederland is verankerd in de Wet veiligheidsregio’s (die sinds 1 oktober 2010 van kracht is en op dit moment wordt geëvalueerd, zie ook paragraaf 4.3). Hierin is onder meer vastgelegd dat Nederland is verdeeld in veiligheidsregio’s, dat deze veiligheidsregio’s een bestuur kennen en bepaalde taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden voor, tijdens en na een ramp of crisis hebben. Enkele voor dit hoofdstuk relevante passages uit deze wet staan hieronder weergegeven. Artikel 1 In deze wet en de daarop rustende bepalingen wordt verstaan onder: Onze Minister: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; veiligheidsregio: een openbaar lichaam als bedoeld in artikel 9; ramp: een zwaar ongeval of een andere gebeurtenis waarbij het leven en de gezondheid van veel personen, het milieu of grote materiële belangen in ernstige mate zijn geschaad of worden bedreigd en waarbij een gecoördineerde inzet van diensten of organisaties van verschillende disciplines is vereist om de dreiging weg te nemen of de schadelijke gevolgen te beperken; rampenbestrijding: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio treft met het oog op een ramp, het voorkomen van een ramp en het beperken van de gevolgen van een ramp; crisis: een situatie waarin een vitaal belang van de samenleving is aangetast of dreigt te worden aangetast;

30



crisisbeheersing: het geheel van maatregelen en voorzieningen, met inbegrip van de voorbereiding daarop, dat het gemeentebestuur of het bestuur van een veiligheidsregio in een crisis treft ter handhaving van de openbare orde, indien van toepassing in samenhang met de maatregelen en voorzieningen die op basis van een bij of krachtens enige andere wet toegekende bevoegdheid ter zake van een crisis worden getroffen; geneeskundige hulpverlening: geneeskundige hulpverlening in het kader van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing door daartoe aangesteld personeel, als onderdeel van een gecoördineerde inzet van diensten en organisaties van verschillende disciplines, door tussenkomst van een meldkamer; GHOR: de geneeskundige hulpverleningsorganisatie in de regio, belast met de coördinatie, aansturing en regie van de geneeskundige hulpverlening en met de advisering van andere overheden en organisaties op dat gebied; Ambulancevervoerder: degene aan wie op grond van de Wet ambulancevervoer een vergunning tot het verrichten van ambulancevervoer is verleend; Veiligheidsberaad: de voorzitters van de veiligheidsregio’s gezamenlijk. Artikel 8 Het Nederlandse grondgebied is verdeeld in regio’s, overeenkomstig de bij deze wet behorende bijlage, die kan worden gewijzigd bij algemene maatregel van bestuur. Artikel 10 Bij de regeling, bedoeld in artikel 9, worden aan het bestuur van de veiligheidsregio de volgende taken en bevoegdheden overgedragen: a. het inventariseren van risico’s van branden, rampen en crises; b. het adviseren van het bevoegd gezag over risico’s van branden, rampen en crises in de bij of krachtens de wet aangewezen gevallen alsmede in de gevallen die in het beleidsplan zijn bepaald; c. het adviseren van het college van burgemeester en wethouders over de taak, bedoeld in artikel 3, eerste lid; d. het voorbereiden op de bestrijding van branden en het organiseren van de rampenbestrijding en de crisisbeheersing; e. het instellen en in stand houden van een brandweer; f. het instellen en in stand houden van een GHOR; g. het voorzien in de meldkamerfunctie; h. het aanschaffen en beheren van gemeenschappelijk materieel; i. het inrichten en in stand houden van de informatievoorziening binnen de diensten van de veiligheidsregio en tussen deze diensten en de andere diensten en organisaties die betrokken zijn bij de onder d, e, f, en g genoemde taken. Artikel 47 1. Onze Minister draagt er zorg voor dat alle staten die door een ramp of crisis op Nederlands grondgebied kunnen worden getroffen, ter zake worden geïnformeerd, voor zover dit niet reeds op grond van andere voorschriften geschiedt. 2. Onze Minister draagt er zorg voor dat alle staten die door een ramp of crisis op Nederlands grondgebied worden bedreigd of getroffen, de informatie over de oorsprong, de omvang en de gevolgen van die ramp of crisis wordt verschaft, voor zover dit niet op grond van andere voorschriften geschiedt. 3. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld over de informatievoorziening, bedoeld in het eerste en tweede lid.

Op dit moment is Nederland verdeeld in 25 veiligheidsregio’s (artikel 8 Wet veiligheidsregio’s). In figuur 11 zijn de territoria van deze veiligheidsregio’s weergegeven.


31


Figuur 11: Veiligheidsregio’s40 4.1.2 Bestuurlijk De bestuurlijke eindverantwoordelijke van de rampenbestrijding is in Nederland de burgemeester (Wet veiligheidsregio’s artikel 4, 5, 6). Hij (of zij) kan gezien worden als de ‘spil’ van de rampenbestrijding als het gaat om het opperbevel, informatievoorziening en de verantwoording achteraf (artikel 5, 7 en 50). Als er zich een ramp in de gemeente voordoet “kan de burgemeester algemeen verbindende voorschriften geven die ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar nodig zijn”, zelfs als deze voorschriften ingaan tegen weten regelgeving, uitgezonderd de Grondwet (artikel 176 Gemeentewet). Bij alle incidenten waarbij de brandweer een taak heeft, heeft de burgemeester automatisch het gezag en de bevoegdheid om bevelen te geven (artikel 4 Wet 40

32

Bron: Wikipedia.org: http://nl.wikipedia.org/wiki/Bestand:Veiligheidsregios-2008-424px.png



veiligheidsregio’s). Bij een ramp41 heeft de burgemeester het ‘opperbevel’: ‘De burgemeester heeft het opperbevel in geval van een ramp of van ernstige vrees voor het ontstaan daarvan. Degenen die aan de bestrijding van een ramp deelnemen, staan onder zijn bevel’ (artikel 5 Wet veiligheidsregio’s). De burgemeester legt in de eerstvolgende vergadering van de gemeenteraad verantwoording af aan de raad over zijn handelswijze tijdens de ramp. Tevens dient de raad zijn besluiten te bekrachtigen. Alle gemeenten zijn in Nederland georganiseerd in (25) veiligheidsregio’s (artikel 9 Wet veiligheidsregio’s). Dit is een ‘gemeenschappelijke regeling’ waarin een aantal zaken zijn vastgelegd, ondermeer op het gebied van de organisatie van brandweer 42 en GHOR en informatievoorziening (meldkamer). In de Wet veiligheidsregio’s is geregeld dat wanneer een ramp ‘van meer dan plaatselijke betekenis’ wordt of dreigt te worden, de voorzitter van de veiligheidsregio een aantal bevoegdheden van de plaatselijke burgemeester overneemt (artikel 39 Wet veiligheidsregio’s). Met andere woorden: deze voorzitter neemt het opperbevel over en heeft de mogelijkheden om algemeen bindende voorschriften te geven. De voorzitter van de veiligheidsregio is meestal de burgemeester van de grootste gemeente binnen die veiligheidsregio. De voorzitter van de veiligheidsregio brengt na afloop van de ramp verslag uit aan de afzonderlijke gemeenteraden en beantwoordt zo nodig vragen van deze raden. Wanneer een ramp (of de effecten van een ramp) de regiogrens overschrijden, kan de Commissaris der Koningin, namens de minister van Veiligheid en Justitie, ‘aanwijzingen’ over samenwerking geven. 4.2

Organisaties, structuren en mechanismen

In Nederland is de rampenbestrijding is neergelegd bij de organisaties die ook bij de meer ‘alledaagse’ incidentenbestrijding een rol spelen: brandweer, politie, ambulancediensten en de gemeentelijke organisatie.43 Wat dat betreft wijkt Nederland niet af van veel andere Europese landen. In Nederland zijn deze diensten georganiseerd in politie- en veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio’s worden ondersteund door het Veiligheidsberaad, waarin de voorzitters van de veiligheidsregio’s zitting hebben. De hupverlenende organisaties werken volgens het principe van ‘opschaling’. Bij grotere incidenten kunnen er meerdere eenheden gealarmeerd worden, die werken volgens vooraf vastgestelde bevels- en communicatiestructuren. Indien nodig worden deze diensten aangevuld met andere partijen, zoals gemeentelijke diensten, Defensie, waterschappen of Rijkswaterstaat. Ook (semi-)private partijen zoals ProRail, NS of KPN kunnen een rol in de rampenbestrijding spelen. De wijze waarop de bij de incidentenbestrijding betrokken diensten samenwerken en aangestuurd worden, is vaak vooraf vastgelegd in afspraken, afhankelijk van het risicoprofiel. Veelal kunnen relevante diensten ten tijde van een crisis verzocht worden om deel te nemen aan de crisisbestrijdingsstructuren. In de Wet veiligheidsregio’s en het Besluit veiligheidsregio’s zijn de basisstructuren voor de rampenbestrijding beschreven (zie paragraaf 4.1). De wijze waarop organisatorisch multidisciplinair wordt opgeschaald bij grote incidenten, wordt beschreven in de Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure (GRIP, paragraaf 4.2.2).

41

Overigens heeft de burgemeester ook bij minder grote branden en ongevallen het gezag en de verantwoordelijkheid voor openbare veiligheid. Zie ook Wet veiligheidsregio’s artikel 4. 42 Ondanks dat de organisatie van de brandweer is neergelegd bij (het bestuur van) de veiligheidsregio, staat het een gemeente vrij om een eigen gemeentelijke brandweer in stand te houden (artikel 26 Wvr). 43 In uitzonderlijke gevallen kunnen deze organisaties ondersteund worden met nationaal inzetbare teams zowals USAR.NL of het rampenidentificatieteam (RIT).


33


Zoals eerder opgemerkt, kent Nederland geen separate, overkoepelende, specifieke organisatie voor rampenbestrijding op nationaal niveau zoals die in sommige andere landen bestaat, bijvoorbeeld ‘DEMA’ in Denemarken of ‘MSB’ in Zweden. De rampenbestrijding is in Nederland vrijwel geheel gebaseerd op de ‘opgeschaalde zorg’ vanuit betrokken veiligheidsregio’s. Wel kunnen deze veiligheidsregio’s vanaf landelijk (ministerieel) niveau gecoördineerd of ondersteund worden. 4.2.1 Wettelijke structuren De rampenbestrijdingsstructuur die in Nederland gehanteerd wordt is vastgelegd in de Wet veiligheidsregio’s (artikel 39) en het Besluit veiligheidsregio’s (artikel 2.1.1 tot en met artikel 2.1.5) en bestaat uit een commando plaats incident; eventueel extra commando’s plaats incident44; een of meerdere teams bevolkingszorg; een regionaal operationeel team; een gemeentelijk of regionaal beleidsteam. 4.2.1.1 Commando plaats incident Een belangrijk element bij incidentenbestrijding in Nederland is de multidisciplinaire samenwerking en afstemming. Diensten die betrokken zijn bij de incidentbestrijding werken zo goed mogelijk samen teneinde het incident zo snel, doeltreffend en veilig mogelijk op te lossen. In oefeningen en opleidingen is hier aandacht voor. Bij de kleinere en relatief eenvoudige incidenten vindt deze afstemming plaats op het niveau van de leidinggevenden van de uitvoerende eenheden ter plaatse. Dit wordt ook wel het ‘motorkapoverleg’ genoemd. Bij de grotere incidenten is er vaak een wat formelere afstemming nodig. In dat geval komt er een vergaderunit ter plaatse waarin leidinggevenden van de verschillende diensten plaats nemen. Dit wordt het commando plaats incident (COPI) genoemd. Dit COPI staat, conform het Besluit veiligheidsregio’s, onder leiding van een leider COPI. Verder bestaat het COPI uit een officier van dienst van de brandweer, een officier van dienst geneeskundig, een officier van dienst van de politie of Koninklijke Marechaussee, een informatiemanager en een voorlichtingsfunctionaris (artikel 2.1.2 Besluit veiligheidsregio’s). 4.2.1.2 Team bevolkingszorg45 Een team bevolkingszorg bestaat uit de door het college van burgemeester en wethouders aangewezen functionarissen, van wie één functionaris is belast met de leiding van het team, één functionaris met het informatiemanagement, en één functionaris met de coördinatie van de voorlichting. Een team bevolkingszorg zorgt dat de volgende taken worden uitgevoerd: het geven van voorlichting aan de bevolking; het voorzien in opvang en verzorging van de bevolking; het verzorgen van nazorg voor de bevolking; het registreren van de slachtoffers; het registreren van schadegevallen, en het adviseren van het regionaal operationeel team.

44

Het Besluit sluit de mogelijkheid van meerdere commando’s plaats incident niet uit. Er dient dan wel één coördinerend commando plaats incident te zijn. In praktijk komt deze vorm niet vaak voor. 45 Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.3.

34



4.2.1.3 Het regionaal operationeel team46 Een regionaal operationeel team bestaat uit: een regionaal operationeel leider; een sectie brandweer; een sectie GHOR; een sectie politie; een sectie bevolkingszorg; een sectie informatiemanagement, en een voorlichtingsfunctionaris regionaal operationeel team. Een regionaal operationeel team is belast met de operationele leiding, de afstemming met andere bij de ramp of crisis betrokken partijen en het adviseren van het gemeentelijk of regionaal beleidsteam. 4.2.1.4 Het gemeentelijk beleidsteam 47 Een gemeentelijk beleidsteam bestaat uit leidinggevenden van de brandweer, de GHOR, de politie en de bevolkingszorg. Een gemeentelijk beleidsteam ondersteunt de burgemeester bij de rampenbestrijding en crisisbeheersing. 4.2.1.5 Het regionaal beleidsteam Wanneer er sprake is van een bovengemeentelijk incident, moet de voorzitter van de veiligheidsregio een regionaal beleidsteam bij elkaar roepen. Dit wordt in de Wet veiligheidsregio’s (dus niet in het Besluit veiligheidsregio’s) als volgt beschreven (artikel 39): “De voorzitter van de veiligheidsregio roept een regionaal beleidsteam bijeen, dat bestaat uit de burgemeesters van de gemeenten die betrokken zijn of dreigen te worden bij de ramp of crisis, alsmede uit de hoofdofficier van justitie. De voorzitter van elk direct betrokken waterschap wordt uitgenodigd deel uit te maken van het beleidsteam.” Verder maakt de operationeel leider deel uit van het beleidsteam. Hierover is de volgende passage in de wet opgenomen (artikel 39 lid 3 Wet veiligheidsregio’s): “De voorzitter van de veiligheidsregio wijst een regionaal operationeel leider aan, die is belast met de leiding van een regionaal operationeel team, dat bestaat uit leidinggevenden van de betrokken diensten. De regionaal operationeel leider neemt deel aan de vergaderingen van het regionaal beleidsteam. De voorzitter van de veiligheidsregio nodigt voorts de functionarissen wier aanwezigheid in verband met de omstandigheden van belang is, uit deel te nemen aan de vergaderingen.” 4.2.2 GRIP (Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure) De wijze waarop in organisatorische zin multidisciplinair wordt opgeschaald is niet wettelijk vastgelegd in Nederland. Wel heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) in 2006 het ‘Referentiekader GRIP’ laten opstellen door verschillende bij de rampenbestrijding betrokken partijen48. Hierin is de ‘gecoördineerde regionale incidentbestrijdingsprocedure’ beschreven, een procedure die oorspronkelijk in de jaren negentig in de regio Rotterdam-Rijnmond is

46

Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.4. Letterlijke tekst Besluit veiligheidsregio’s, artikel 2.1.5. 48 Te weten: Het beraad van GHOR-burgemeesters; GGD Nederland; Raad van RGF’en; Politie; NVBR; KNVBH en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. 47


35


ontwikkeld. Dit is vastgelegd in het Besluit Veiligheidsregio’s en is inmiddels door alle veiligheidsregio’s ingevoerd. Het Referentiekader GRIP onderscheidt vier ‘fasen’. Aan deze fasen zijn de wettelijke besluitvormingsstructuren uit paragraaf 4.2.1 gekoppeld: GRIP 1: commando plaats incident (COPI); GRIP 2: COPI + operationeel team (OT)49; GRIP 3: COPI + OT + gemeentelijk beleidsteam; GRIP 4: COPI + OT + regionaal beleidsteam. De taakverdeling tussen de verschillende gremia is noch in het Referentiekader GRIP, noch in de Wet of het Besluit veiligheidsregio’s beschreven. Hieruit valt op te maken dat hier enige ruimte zit voor de invulling van deze taken. In praktijk wordt vaak de volgende indeling gehanteerd50: Het COPI houdt zich bezig met het incident (de ‘bronbestrijding’) en de directe omgeving: het blussen van de brand, het dichten van een lek, het redden van slachtoffers enzovoort; Het ROT houdt zich bezig met de ruimere omgeving van het incident (het ‘effectgebied’): het gebied waar directe effecten van het incident te verwachten zijn, zoals depositie van rook of andere schadelijke stoffen, verkeerscirculatie, logistiek, het waarschuwen en voorlichten van de bevolking en bevolkingszorg in het algemeen (zie ook paragraaf 4.2.1.2). Het gemeentelijk of regionaal beleidsteam houdt zich bezig met dilemma’s die om een bestuurlijke beslissing vragen (bijvoorbeeld vanwege verregaande juridische of financiële consequenties), zoals het evacueren van een gebied of het uitvaardigen van noodbevelen. In praktijk blijkt de taakverdeling tussen de verschillende gremia niet altijd te handhaven. Soms leidt dit tot onduidelijkheid (zie bijvoorbeeld Beerens 2008 en Rosmuller 2011). Mede om die reden is de GRIP-structuur regelmatig een onderwerp van discussie onder betrokkenen en deskundigen.

49

Merk op dat het Referentiekader GRIP (2006) spreekt van een ‘operationeel team’ (afgekort OT), terwijl het Besluit veiligheidsregio’s (2010) spreekt van een ‘regionaal operationeel team’ (afgekort ROT). In praktijk wordt hier echter hetzelfde mee bedoeld. 50 Helsloot 2010.

36



Figuur 12: Schematische Weergave GRIP 4 (Bron: Brochure GRIP, AmsterdamAmstelland) 4.2.3 Rampbestrijdingscapaciteit in Nederland Aangezien rampenbestrijding in Nederland voornamelijk decentraal is georganiseerd, is de rampbestrijdingscapaciteit in Nederland eveneens decentraal ondergebracht. Verschillende veiligheidsregio’s en organisaties beheren zelf (een groot deel van) hun capaciteit. Daarnaast wordt er materieel beheerd door de Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding in Zoetermeer (onderdeel van het NIFV). Het LOCC streeft ernaar een overzicht te verkrijgen van de totale rampbestrijdingscapaciteit die in Nederland aanwezig is, maar aangezien korpsen geen verplichting hebben om mutaties in hun capaciteit landelijk te registreren, kan niet gegarandeerd worden dat het LOCC een actueel overzicht heeft. Bovendien is de aanwezige capaciteit gebaseerd op het risicoprofiel van de eigen regio. Hoewel uit de praktijk blijkt dat regio’s in noodsituaties wel bereid zijn om personeel en materieel buiten de eigen regio in te zetten, zijn de meeste regio’s niet bereid om hierover bij voorbaat garanties te geven. Zie bijlage 11 voor een overzicht van de Nederlandse rampenbestrijdingscapaciteit. 4.3

Ontwikkelingen

Sinds de toepassing van de GRIP-systematiek en de rampbestrijdingsstructuren zoals hierboven beschreven, is duidelijk dat de toepassing van dergelijke systematiek en structuren in de praktijk niet altijd optimaal functioneert. Verschillende voorbeelden van dit suboptimaal functioneren zijn gegeven in een studie die het NIFV enige jaren geleden heeft uitgevoerd naar de bestrijding van de grotere incidenten in Nederland (Beerens, 2008). Met name de taakafbakening, informatievoorziening en communicatie tussen de verschillende gremia blijkt in praktijk keer op keer op problemen te stuiten. De grote industriële brand in Moerdijk in januari 2010 heeft bovendien aangetoond dat de bestaande structuren en systematiek onvoldoende voorzien in bovenregionale coördinatie.


37


Inmiddels wordt er vanuit het ministerie, kennisinstituten en operationele organisaties in Nederland nagedacht over structuren en systematieken om de onderkende problemen te ondervangen. Hierbij wordt ondermeer gedacht aan doorontwikkeling van netcentrisch werken 51, het invoeren van een bovenregionaal GRIP-niveau (‘GRIP 5’)52 en zelfs aan een radicale wijziging van bestaande structuren en systematieken. Waar deze ontwikkeling toe zal leiden is echter nog niet te zeggen. Op 24 mei 2012 heeft de minister van Veiligheid en Justitie een brief aan de Tweede Kamer geschreven waarin hij ingaat op het stelsel van crisisbeheersing en rampenbestrijding en (de bestrijding van) bovenregionale en internationale rampen en crises. In deze brief kondigt hij de instelling van de Evaluatiecommissie voor de Wet veiligheidsregio’s en het stelsel van rampenbestrijding en crisisbeheersing aan. Voor wat crisisbeheersing in internationaal verband betreft, ligt de focus van de minister op bilaterale samenwerking met België en Duitsland bij grensoverschrijdende rampen en crises.

51

Zie bijvoorbeeld: Rob Jastrzebski, ‘Regio’s groeien in het gebruik van crisismanagementsysteem. LCMS toont kracht tijdens wateroverlast’, Magazine nationale veiligheid en crisisbeheersing, jaargang 10, nummer 1, februari 2012, 40-41. 52 Naar verluidt zal het idee van ‘GRIP 5’ geen weerklank vinden.

38



5 Ontwikkelingen Dit hoofdstuk biedt diverse visies op en inzichten in recente en toekomstige ontwikkelingen op het gebied van internationale crisisbeheersing en rampenbestrijding in brede zin. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt specifiek ingegaan op de mogelijkheden voor het organiseren van nationale capaciteiten in internationaal of Europees verband en wordt er een aantal algemene ontwikkelingen beschreven die het huidige internationale (in het bijzonder Europese) speelveld in de toekomst kunnen beïnvloeden. De inhoud van dit hoofdstuk is gebaseerd op verschillende gesprekken met Nederlandse ervaringsdeskundigen, beleidsmedewerkers en experts op het gebied van crisisbeheersing en rampenbestrijding in de internationale (Europese) context (bijlage 3). De uitkomsten van deze gesprekken worden hier weergegeven aan de hand van thema’s die in de gesprekken aan de orde gekomen zijn. Let wel: de in dit hoofdstuk weergegeven opvattingen zijn de opvattingen van de geïnterviewden. Ze vertegenwoordigen niet noodzakelijkerwijs de communis opinio of de mening van de auteurs. 5.1

De EU en de internationale wereld

5.1.1 Terminologie & definities: humanitaire hulp, civil protection en rampenbestrijding Uit de literatuur en gesprekken blijkt dat er een grote diversiteit aan begrippen wordt gehanteerd voor het beschrijven van internationale assistentie bij rampen en crises. Dit begint al bij het definiëren van een ramp of crisis. Zo wordt er in VN-verband vaak gesproken over het verstrekken van ‘humanitaire hulp’. Deze hulp kan geboden worden bij acute rampen zoals natuurrampen (bijvoorbeeld aardbevingen en overstromingen). De term ‘humanitaire hulp’ kan ook gebruikt worden voor het omschrijven van hulpverlening bij langdurige (‘chronische’) rampen zoals voedseltekorten, droogte of conflictsituaties. Hoewel dezelfde terminologie gebruikt wordt voor acute rampen als voor chronische rampen, is de wijze van respons verschillend. Bij de VN ligt de nadruk op de chronische rampen in plaats van op de acute rampen. Bij het optreden van de VN wordt gebruik gemaakt van een zogenaamd ‘UN consolidated appeal’53 waarbij UN OCHA leidend is. Naast een optreden gecoördineerd door de VN, wordt er ten tijde van een chronische crisis veelal bilateraal samengewerkt. In de Europese Unie wordt voor het omschrijven van assistentie bij acute rampen vaak de term ‘civiele bescherming’ (civil protection) gebruikt. Op dit moment loopt er een discussie over de afbakening van het begrip civiele bescherming. Het EU Civil Protection Mechanism (EU CPM) is ontstaan ten behoeve van een gezamenlijke respons op milieurampen op zee (marine pollution) en natuurrampen. Het komt voor 53

Het doel van een zogenaamd consolidated appeal is het bijelkaar brengen van hulporganisaties (voornamelijk NGO’s) om een gezamenlijke respons op natuurrampen en complex emergencies te plannen, coördineren, implementeren en monitoren. Dit zorgt er ook voor dat ze een samenhangende, en niet concurrerende, aanvraag voor noodfondsen indienen. Voor meer informatie zie: http://www.unocha.org/cap/ .


39


dat de scope van het mechanisme breder geïnterpreteerd wordt, zoals blijkt uit het feit dat het CPM recentelijk ook in werking is getreden voor de repatriëring van EUburgers uit Libië en het repatriëren van niet-Europeanen (“Third Country Nationals”). De Europese Commissie heeft sinds 2010 het departement Civiele Bescherming ondergebracht bij het Directoraat Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming. De grenzen tussen acute hulpverlening en chronische hulpverlening worden door deze (politieke) keuze minder scherp getrokken. De EU richt zich met EU CPM meer op de acute crises en hierin is sprake van een rolverschil met andere EU-instanties. Bij een acute crisis is vooral EU CPM in actie met (het coördineren van) capaciteitsleveringen, terwijl bij langdurige crises vooral andere instanties betrokken zijn die zich vooral richten op het leveren van geld en goederen. In geval van langdurige crises is er sprake van financiële steun (via traditionele donors). Slechts in uitzonderlijke gevallen worden voor langdurige crises middelen/teams gestuurd door de Nederlandse overheid. De betrokken organisaties en hun functies/taken en aanpak kunnen wezenlijk verschillen; desondanks hebben ze wel een nauwe relatie als het gaat om rampen en crises. Na de acute fase van hulpverlening waarbij bijvoorbeeld reddingsteams slachtoffers redden, komt de fase waarin langdurige hulpverlening centraal zal staan. Het redden van slachtoffers gaat dan over in de fase van wederopbouw. Tot op heden zijn dit echter nog twee verschillende werelden waarbij in de acute fase voornamelijk overheidsinstanties een hoofdrol spelen en bij chronische hulpverlening de non-gouvernementele organisaties het voortouw nemen. Zie ook figuur 13.

40



Figuur 13: Humanitarian Aid en Civil Protection - twee tools van de commissie54 Recente ontwikkelingen laten zien dat de verschillende soorten van hulpverlening op Europees niveau dichter naar elkaar toegroeien. Het debat dat ontstaan is door de samenvoeging van Humanitaire Hulp en Civiele Bescherming kan bijdragen aan nationale discussies over bijvoorbeeld het definiëren van assistentie aan het buitenland. Uit voorbeelden zoals de eerdergenoemde repatriëring uit Libië blijkt dat de EU-Commissie haar rol steeds breder ziet en het Civil Protection Mechanism gebruikt als overkoepelend instrument. Dit is slechts een van de vele voorbeelden waarbij terminologie (en dus afbakening) een punt van discussie kan zijn in de verschillende internationale en Europese relaties en mogelijk kan leiden tot verwarring. 5.1.2 EU, VN en NAVO Internationale crisisbeheersing kent veel actoren met ieder hun eigen belangen en bevoegdheden. Door sommigen wordt dit wel omschreven als ‘een veelkoppig monster’. De EU werd hierbij lange tijd gezien als nieuweling (‘new kid on the block’). Een belangrijk doel in de periode 2002-2010 was het zichtbaar maken van de EU in het internationale veld. Hierdoor leek het in het verleden soms wel eens alsof er op globale schaal concurrentie bestond tussen de EU en de VN als het gaat om het verstrekken van hulp aan door rampen getroffen gebieden. Opmerkelijk hierbij was 54

Vollmer 2011, ACRIMAS Rapport D.2.1.


41


dat de EU-lidstaten ook lid zijn van de VN en de EU-landen gezamenlijk (met de Europese Commissie – DG Humanitare Hulp en Civiele Bescherming - als grootste donor voor de VN) een van de belangrijkste (en grootste) bijdragen leveren aan de VN. Een operationeel voorbeeld uit het verleden waarbij de EU en VN beiden hulp verleenden aan het door een aardbeving getroffen Bam (Iran) in 2003 laat zien dat het voorkomt dat de twee organisaties langs elkaar heen werken. Voorbeeld aardbeving Bam (Iran, 2003) “The representative of the "EU Mechanism" proposed the setting up of a separate forum for the SAR Teams from the EU member countries and that he should represent these teams at the SAR Coordination meetings. This proposal was not acceptable either for the OSOCC or the SAR Team leaders, since, to ensure the optimal use and coordination of the SAR assets, it was essential that representatives from all teams were present at the SAR Coordination meetings. The EU Mechanism representative was invited to support the work of the OSOCC by providing a physical presence in the coordination centre and as an option to take the lead in one of the relief sectors where no lead agency had been identified. However, before his departure he had not replied to this request and the EU team ended up playing only a marginal role in the information exchange between the teams from within EU.” Bron: Reliefweb (http://reliefweb.int/report/iran-islamic-republic/iran-undac-mission-reportfollowing-bam-earthquake-26-dec-2003

De aardbeving in Haïti, daarentegen, liet zien dat het ook anders kan. Hier werd door de EU samengewerkt met de VN. Zo goed zelfs, dat er een discussie ontstond over de ‘(on)zichtbaarheid’ van de EU als leverancier van hulp. Een van de mogelijke redenen voor deze goede samenwerking is dat inmiddels afspraken waren gemaakt over de wijze van samenwerken in dergelijke situaties. Enkele voorbeelden van dergelijke afspraken zijn de zogenaamde ‘European Consensus on Humanitarian Aid’ waarin samenwerking tussen EU en UN OCHA als het gaat om wereldwijde humanitaire hulp wordt bevestigd, en een ‘letter of understanding’ waarin afspraken zijn gemaakt over coördinatie. In de verschillende documenten wordt er verwezen naar elkaar als het gaat om bijvoorbeeld het gebruik van leidraden (guidelines) en om andere afspraken. In de ‘letter of understanding’ tussen de EU en de VN zijn er bijvoorbeeld afspraken vastgelegd over wie een leidende rol heeft bij het coördineren van de hulpverlening. Binnen de grenzen van de Europese Unie zal de EU het voortouw nemen en daarbuiten zal de VN dit doen. Verder maakt men ook gebruik van elkaars mechanismen en structuren, zoals het Reception and Departure Center (RDC) en On site Operation coordination Center. Het is dan ook belangrijk dat EUcoördinatie niet parallel loopt met coördinatie door UN OCHA. Uit de gesprekken en het UNDAC-Review Report (2011)55 blijkt dat de wens is dat deze partijen elkaar ondersteunen en versterken. Oefeningen zoals Swenorex (2009) zijn een begin om elkaar ‘beter te leren kennen’ en geven inzicht het veld van operationele afstemming. Het resultaat van deze oefening, de ‘Operational guidelines for field cooperation’ geven een concreet overzicht over mogelijkheden, maar ook 55

42

http://www.urd.org/IMG/pdf/UNDAC_REVIEW_REPORT.pdf



uitdagingen, in de samenwerking. Aan de andere kant bieden deze oefeningen ook een mogelijkheid voor verdere discussie. Op dit moment is er dan ook sprake van een ‘volwassen verhouding’ tussen de twee (belangrijkste) spelers, de EU en de VN. Naast de EU en de VN is de NAVO ook steeds meer betrokken bij rampen en crises. Men ziet wel dat verschillende landen zich anders positioneren in de verschillende intergouvernementele organisaties (IGO’s). 5.2

Ontwikkelingen binnen EU Civil Protection

5.2.1 Politieke discussies binnen EU Civil Protection Uit discussie rondom terminologie wordt duidelijk dat binnen de Europese Commissie de grenzen tussen Civiele Bescherming en Humanitaire Hulp vervagen. Sinds 2010 is het beleidsterrein Civiele Bescherming van DG Environment naar DG ECHO (Humanitaire Hulp) gegaan. Dit heeft een aantal veranderingen tot gevolg en leidt ook tot de discussie hoe deze verschillende domeinen van hulpverlening zich tot elkaar verhouden. Op dit moment kan EU Civiele Bescherming volgens betrokkenen gezien worden als een ‘organisatie in opbouw’. Hiernaast is er een nieuw belangrijk beleidsterrein op Europese niveau bij gekomen, genaamd European External Action Service (EEAS). De EEAS heeft een mandaat buiten Europa, maar heeft ambities om ook binnen Europa te interveniëren als het gaat om crisissituaties. Experts en betrokkenen vrezen echter ‘dubbele’ structuren die vertragend kunnen werken bij een interventie. Doordat zowel DG ECHO alsook EEAS zich bezighouden met buitenlandse activiteiten van de Europese Unie, is er volgens betrokkenen sprake van overlap in verantwoordelijkheden en bevoegdheden, waardoor er soms onduidelijkheid ontstaat over ‘wie waar over gaat’ bij het verlenen van hulp in geval van crises en rampen. Om deze onduidelijkheid te verminderen zijn er werkafspraken gemaakt. Zie ook paragraaf 3.2.4. Naast de de discussie over verantwoordelijkheden en bevoegdheden is er ook verschil in standpunten van de verschillende lidstaten. Uit de interviews blijkt dat er ten aanzien van diverse onderdelen verschillen bestaan: 1. Centrale EU-organisatie tegenover decentrale EU-organisatie: De Noordelijke lidstaten geven de voorkeur aan een decentraal georganiseerde civiele beschermingsorganisatie, waarbij lidstaten in eerste instantie zelf verantwoordelijk zijn voor de bestrijding van een ramp of crisis en daarvoor zelf capaciteiten en middelen hebben die zij aan de EU beschikbaar stellen. Mocht er dan toch sprake zijn van een verzoek om EU respons, dan kan per lidstaat gekeken worden welke capaciteiten en middelen beschikbaar zijn en kunnen deze worden ingezet. Op deze manier willen de noordelijke lidstaten dubbele capaciteiten uitsluiten. De zuidelijke lidstaten geven echter de voorkeur aan een centrale organisatie waarbij de EU in plaats van of naast de lidstaten ook over capaciteiten en middelen beschikt en zelf bepaalt waar en wanneer deze worden ingezet. Nederland staat erg kritisch ten aanzien van deze ontwikkelingen, zeker als het gaat om een verschuiving van taken, bevoegdheden of verantwoordelijkheden naar de Europese Commissie. 2. Naast de hierboven geschetste verschillen tussen de noordelijke en zuidelijke lidstaten, is er ook rivaliteit tussen de grotere lidstaten zoals Frankrijk en Duitsland en de diverse kleinere lidstaten. Deze laatste groep vindt dat ze slechts beperkt invloed hebben in het beleid voor EU Civil Protection. De kleinere lidstaten treden daardoor vaker op als mediator.


43


3. Ten slotte constateren sommige geïnterviewden nog een verschil dat gebaseerd is op de ligging van de lidstaten. Lidstaten aan de oostgrenzen van de EU zoeken op het onderwerp civiele bescherming, van oudsher, nauwere aansluiting bij de NAVO. Over hoe EU CPM gebruikt kan worden binnen de EU in de ‘warme’ (respons) én in de ‘koude’ (voorbereidende) situatie, is nog geen overeenstemming bereikt. Er heerst een vrees dat de EU een groot deel van de voorbereiding en uitvoering van crisisbeheersing en rampenbestrijding overneemt. Dit zou de soevereiniteit van lidstaten aantasten. Ook leeft er bij sommigen de vrees dat bij een zeer ernstige crisis de EU (of de VN) zelfs het bestuur van een land zou kunnen overnemen (zoals in Haïti feitelijk is gebeurd). Dit wordt gezien als een zeer ernstige schending van de soevereiniteit, maar de kans dat dit in een Europees land zou gebeuren wordt buitengewoon klein geacht. Om de angst voor verlies van soevereiniteit weg te nemen en zaken vooraf te regelen zijn er momenteel ontwikkelingen gaande op het gebied van ‘host nation support’ waardoor landen zijn voorbereid als er buitenlandse hulp komt. Als voorbeeld wordt de casus in Polen genoemd (zie bijlage 7): Polen wilde bij de bestrijding van de wateroverlast door overstromingen in 2010 geen coördinatieteam van de EU hebben uit angst de eigen verantwoordelijkheid voor de coördinatie van de hulpverlening te verliezen, daarbij de toegevoegde waarde van een dergelijk team voor de al beproefde nationale rampenorganisatie onderschattend. Het wordt belangrijk geacht dat landen zelf nadenken hoe zij voordeel kunnen hebben van het EU CPM. Uit bovenstaande rivaliteiten en (interne) politieke discussies blijkt dat EU-missies als belangrijk ‘instrument’ gebruikt worden in de politieke arena. In veel gevallen dienen deze missies een politiek doel. Het lijkt erop dat de EU zich in de praktijk voornamelijk bezighoudt met rampen buiten Europa, waarbij rekening gehouden moet worden dat de landen waar deze rampen plaatsvinden wezenlijk verschillen van EU-lidstaten als het gaat om een respons.56 Nieuwe EU wetgeving De in dit rapport gepresenteerde informatie geeft een beeld van de situatie anno 2012. Op dit moment zijn de politiek onderhandelingen gestart over het vernieuwen van de afspraken rondom het EU Civil Protection Mechanism (EU CPM) en het ligt voor de hand dat deze ontwikkeling zal leiden tot een aantal wijzigingen. Hieronder volgen een aantal voorziene wijzigingen en discussiepunten: Wijziging van het EU CPM: op het moment ligt er een concepttekst voor de wijziging van het mechanisme. In deze herziening komt naar voren dat er een verschuiving van bevoegdheden wordt voorgesteld waarbij de Europese Commissie meer bevoegdheden zal krijgen. Belangrijkere rol voor Europese Commissie. Verandering voor het EU MIC: het EU MIC zal een belangrijke(re) positie krijgen en zich ontwikkelen tot een crisis respons centrum voor de gehele Europese Commissie. Het EU CPM is op dit moment nog voornamelijk gericht op respons. De nieuwe wetgeving breekt echter met dit patroon en biedt ook mogelijkheden voor, bijvoorbeeld, training gericht op preventie, advies en het zogenaamde 56

Ter illustratie: in 2011 hebben er 14 externe missies (buiten de EU) plaatsgevonden tegenover 4 intern (binnen de EU), in 2010 17 extern en 11 intern en in 2009 18 extern en 10 intern. Bron: eigen cijfers geïnterviewde.

44



‘capacity building’. Het CPM biedt dan voornamelijk niet - EU-landen ondersteuning bij de opbouw en het doorlichten van hun organisatie. Echter, dit raakt ook nauw aan VN Capacity building (DRR) In de herziening van het EU CPM wordt er gesproken over een ‘vrijwillige EU pool’ van capaciteiten die beschikbaar komen voor de Europese Commissie. Echter, iedere lidstaat zal wel verantwoordelijk (moeten) blijven voor zijn capaciteiten. Solidariteitsclausule: de uitwerking hiervan is nog onduidelijk, het ligt in de verwachting dat hierop aanscherpingen zullen worden gemaakt. De Europese Commissie is van mening dat een grotere financiële bijdrage aan het EU CPM geleverd zou moeten worden; Nederland staat hier kritisch tegenover. Nederland pleit ervoor dat men binnen de EU meer ‘regionaal’ samenwerkt op en dat op basis van dreigingen/risico’s. Een goede risicobeoordeling op EUniveau is van essentieel belang voor het in kaart brengen van de Europese capaciteitenbehoefte. Een Europese risico- en capaciteitenanalyse zouden vergelijkbaar aan de Nederlandse aanpak kunnen worden uitgevoerd (NRB). De herziening van het EU CPM zal een belangrijke ontwikkeling zijn in de nabije toekomst, echter, vanwege de huidige discussies is het nog niet duidelijk welke kant deze ontwikkelingen op zullen gaan (centraal of decentraal). Ook zal het wetgevingstraject naar verwachting nog tot zeker eind 2013 duren. Op basis van voorlopige resultaten lijkt het er op dat de wetgeving zich meer zal richten op het inzetten van civiele beschermingscapaciteiten buiten de EU. 5.3

Nederland en het verstrekken en ontvangen van buitenlandse assistentie

5.3.1 Verstrekken van buitenlandse assistentie Er zijn diverse mogelijkheden voor het binnenkomen van een aanvraag voor buitenlandse assistentie. De aanvrager kan het verzoek indienen via de VN, EU of NAVO, die het vervolgens door zal sturen naar de departementale contactpunten in de lidstaten. In Nederland zou deze aanvraag dus (simultaan) binnen kunnen komen bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken, het Nationaal Crisis Centrum van het ministerie van Veiligheid en Justitie, het ministerie van Defensie en (op basis van bilaterale contacten) rechtstreeks bij een organisatie zoals USAR.NL (‘country focal point’) en één van de UNDAC-teamleden, die op persoonlijke titel mogen reageren. Daarnaast bestaat er nog de mogelijkheid dat de aanvraag bilateraal verloopt via de Nederlandse ambassade in het getroffen land of via een van de departementen. Wanneer een officiële aanvraag binnenkomt wordt deze, ter ondersteuning van de besluitvorming, getoetst op onder andere de volgende aspecten: Politieke toets: politieke context/situatie in een land (door BuZa); Advies over de beschikbaarheid capaciteiten en logistieke mogelijkheden om ‘op tijd’ hulp te verlenen (o.a. door V&J/LOCC)57; Formeel besluit door BuZa. De hierboven beschreven mogelijkheden zijn slechts ter illustratie van de complexiteit, want uit alle interviews blijkt dat een hulpaanvraag niet altijd gestructureerd binnenkomt. In theorie zou een aanvraag al bij meerdere departementen in behandeling kunnen zijn en zouden er al acties kunnen worden 57

In aanvulling hierop zou de financiële haalbaarheid van de inzet ook ter discussie kunnen staan bij de besluitvorming.


45


ondernomen op diverse locaties door diverse organisatieonderdelen. Deze acties kunnen soms hetzelfde zijn, maar in het ergste geval kunnen ze ook tegenstrijdig zijn aan elkaar. Belangrijk is hierbij volgens diverse geïnterviewden dat de diverse buitenlandse contactpunten bij de diverse departementen en organisaties nauw met elkaar samenwerken, communiceren en aan (interdepartementale-) afstemming van processen werken. Idealiter komen alle ‘lijnen’ van en naar internationale (Europese) organisaties op één plek bij elkaar. Vooral de samenwerking en (beleidsmatige-) afstemming tussen het ministerie van Buitenlandse Zaken, het ministerie van Veiligheid en Justitie en het ministerie van Defensie zijn hierbij van groot belang en een belangrijke rol zou hiervoor weggelegd kunnen zijn bij het NCC. Ter illustratie is een overzicht van de rolverdeling tussen de departementen op hoofdlijnen in tabel 2 toegevoegd. De afstemming is in praktijk echter nog grotendeels afhankelijk is van persoonlijke contacten, zo blijkt uit interviews. Daarnaast blijkt uit de interviews dat met de opkomst van specialistische capaciteiten zoals pompen of gezondheidsgerelateerde capaciteiten, ook de ministeries van Infrastructuur en Milieu en Volksgezondheid zelfstandig steeds meer (operationele) internationale activiteiten ontplooien. Op dit moment wordt er voornamelijk gewerkt aan beleidsmatige en interdepartementale afstemming en is de operationele afstemming nog onderbelicht. Zo heeft bijvoorbeeld het LOCC op dit moment alleen een rol in de advisering rondom de inzet van openbare orde en veiligheid (OOV) capaciteiten en worden andere capaciteiten (inclusief USAR.NL) rechtstreeks via de departementen aangeboden. De geïnterviewden zijn het er echter unaniem over eens dat de oplossing gezocht moet worden in een centrale organisatie van beleid en operaties als het gaat om het aanvragen en verstrekken van buitenlandse assistentie.

46



Ministerie

Werkterrein Crisisbeheersing

Ministerie van Veiligheid & Justitie

Europese Unie (i.s.m. Buitenlandse Zaken) Internationaal (Besluitverantwoordelijk bij alle buitenlandse activiteiten; waar nodig afstemming met het ministerie van VenJ) Militaire inzet Leveren van capaciteiten en specialismen.

Ministerie van Buitenlandse Zaken

Ministerie van Defensie Overige ministeries (vb. Infrastructuur en Milieu)

Tabel 2: Rolverdeling Departementen 5.3.2 Ontvangen van buitenlandse assistentie In de voorgaande paragraaf ging het over een hulpaanvraag uit het buitenland. Maar wat als Nederland zelf een aanvraag voor assistentie doet? Er is een handboek voor binnenkomende buitenlandse bijstand bij het LOCC (LOCC 2011). Het is echter niet duidelijk in hoeverre dit is afgestemd en gecommuniceerd met betrokken partijen. Hoe dan ook, uit de interviews blijkt dat er onduidelijkheid heerst bij diverse partijen. Dit is mede het gevolg van de diversiteit aan betrokken instanties en bijbehorende belangen, taken en verantwoordelijkheden. In een van de interviews werd genoemd dat in de ideale situatie zowel het verstrekken van assistentie aan het buitenland als het ontvangen van buitenlandse assistentie in Nederland via één organisatie verloopt. Het is namelijk belangrijk dat zaken zo effectief en efficiënt mogelijk georganiseerd worden binnen bestaande mogelijkheden. Het heeft dan ook niet de voorkeur van de geïnterviewden om een compleet nieuwe organisatie op te richten, maar om goede afspraken te maken met de huidige betrokkenen. Uit de interviews kwamen met name twee mogelijkheden naar voren als het gaat om het (her-)inrichten van de (inter)departementale organisatie om deze geschikt te maken voor een slagkrachtige buitenlandse bijstandsverlening: 1. Analogie Italië: In Italië is sprake van één duidelijke organisatie op het gebied van civiele bescherming, zowel voor beleid als operaties. Vooral command en control-lijnen zijn helder ondanks dat er sprake is van een decentrale organisatie. De centrale sturing vindt plaats onder de premier waardoor de interdepartementale afstemming eenvoudiger plaats kan vinden. 2. Mogelijkheden Landelijke Operationele Staf: In Nederland is de Landelijke Operationele Staf (LOS) een ontwikkeling die verder benut kan worden voor buitenlandse inzet. Het idee is (volgens de geïnterviewden) dat het verantwoordelijke ministerie zich laat ondersteunen door de LOS, waarbij operationele experts de consequenties voor de bestuurlijke besluitvorming inzichtelijk kunnen maken. De LOS zou kunnen worden uitgebouwd naar Engels model (COBRA-Cabinet office briefing room A). Hierbij is er sprake van een lead departement met experts en het landelijke niveau is leidend in geval van crisis. Bij de het optimaliseren van de organisatie moet er volgens de geïnterviewden rekening gehouden worden met de volgende ‘lagenstructuur’ zoals we die in Nederland kennen op hoofdlijnen (tabel 3).


47


schaal

instanties

niveau

nationaal dagelijkse coördinatie uitvoering

BuZa en V&J NCC, LOCC uitvoerende diensten

strategisch tactisch operationeel

Tabel 3: lagenstructuur crisisbeheersing in Nederland58 Aan de hand van een voorbeeld over overstromingsrisico’s is deze lagenstructuur verder ingevuld (zie figuur 14). Hierbij is ook rekening gehouden met de inbedding van operationele eenheden. Uit dit voorbeeld blijkt dat er een grijs gebied is als het gaat om de verantwoordelijkheid voor het organiseren en onderhouden van bovenregionale eenheden. Hier wordt in paragraaf 5.4 ook nog nader op ingegaan.

58

Hieruit kan worden opgemaakt dat deze structuur niet volledig overeenkomt met bijvoorbeeld de structuur zoasl omschreven in INSARACH Guidelines.

48



Figuur 14: 'Missing link' (WaterSave, 2011)


49


5.4

Operationele uitdagingen bij het ontwikkelen en inzetten van capaciteiten

Wanneer een land als Nederland capaciteit levert voor internationale (Europese) bijstand, verdient het aanbeveling om te kijken naar de specifieke capaciteit van een land. Met andere woorden: waarin onderscheidt een land zich? Voor Nederland zou dat bijvoorbeeld het thema ‘overstromingen’ (of breder: ‘watergerelateerde crises’) kunnen zijn. De basis voor het creëren en beschikbaar stellen van uitzendbare eenheden of capaciteiten zou namelijk de binnenlandse behoefte en reeds aanwezige nationale en (boven-)regionale specialismen moeten zijn. Dit omdat grote landen de standaardcapaciteiten al bezitten en vanwege hun omvang hier ook veel van hebben. (Met andere woorden: van deze standaardcapaciteiten is van nature al voldoende ‘buffer’ aanwezig.) Het gaat hierbij voornamelijk om specialistische/specifieke inbreng van bijvoorbeeld experts op het gebied van water/milieu en civiel-militaire samenwerking. Door uitzending kan deze kennis voor Nederland vergroot worden door het opdoen van ervaring in een rampsituatie. Daarnaast kan Nederland ook ondersteuning leveren in de preparatiefase door het uitzenden van experts. Uit de gesprekken met de geïnterviewden blijkt dat zij het er over eens zijn dat de basis voor het creëren van nationale capaciteiten voor een buitenlandse inzet de binnenlandse meerwaarde59 moet zijn. Met andere woorden: er zou geen capaciteit voor uitsluitend buitenlandse inzetten gecreëerd moeten worden. Desondanks? bestaan er geen heldere richtlijnen voor de daadwerkelijke organisatie en operationele ondersteuning. Het is namelijk niet mogelijk om zomaar een eenheid of capaciteit uit te zenden naar het buitenland. Hiervoor dient eerst aan een aantal randvoorwaarden voldaan te zijn, want niet alle eenheden/capaciteiten zijn (direct) uit te zenden. Uit diverse gesprekken blijkt dat over dat laatste soms nogal makkelijk gedacht wordt onder het motto ‘als je het in Nederland kunt, dan kun je het ook in het buitenland’. Echter, alvorens dit mogelijk is dient aan een aantal extra randvoorwaarden voldaan te zijn. Enkele voorbeelden van randvoorwaarden die in de gesprekken aan de orde zijn gekomen zijn: taalvaardigheid; kennis van de internationale hulpverleningsarena; logistieke organisatie; beschikbaar materieel; medische zorg en preventieve inententingen; organisatie voor informatievoorziening van het thuisfront; de capaciteit moet als een eenheid/team kunnen functioneren; zelfvoorzienendheid, onder andere wat betreft accommodatie voor slapen, eten en coördinatie, internationale communicatiemiddelen. In Nederland is het verder belangrijk dat er een goede afstemming is tussen het regionale en nationale niveau als het gaat om het inzetten en samenstellen van capaciteiten voor internationale missies. Als voorbeeld voor het selecteren van capaciteiten wordt het project ‘Specialistisch Optreden op Maat (SOM)’ genoemd. In het project wordt er namelijk gekeken naar de spreiding van diverse specialismen over de verschillende veiligheidsregio’s in Nederland. Eén van de vertrekpunten hierbij is dat er aansluiting gezocht dient te worden bij de verschillende rollen die de overheid kan hebben (faciliteren, coördineren, regisseren). De eerder genoemde (boven-) regionale specialismen op basis van het ‘SOM-project’ zouden in 59

Lector Crisisbeheersing Menno van Duin heeft in zijn lectorale rede ook al gewezen op de meerwaarde die buitenlandse inzetten kunnen hebben voor binnenlandse crisisbeheersing. Zie Van Duin 2011.

50



aanmerking kunnen komen voor inzet in het buitenland, mits deze aan bovenstaande criteria voldoen. Echter uit de interviews blijkt dat, alvorens deze inzetbaar zijn, er rekening gehouden moet worden met nog een aantal zaken die de organisatie kunnen bemoeilijken. De ‘SOM-specialismen’ zijn namelijk verspreid over de 25 Nederlandse veiligheidsregio’s en hebben geen eenduidige organisatie. Het ontbreekt kortom het op dit moment aan nationale eenheid. Daarnaast vormen deze ‘SOMspecialismen’ ook nog geen hecht team omdat ze, in geval van een buitenlandse inzet, bij elkaar gevoegd moeten worden uit verschillende delen van het land om de gewenste sterkte te hebben voor een buitenlandse inzet. Om aan deze, en andere, randvoorwaarden te kunnen voldoen is er een organisatie of mechanisme nodig dat dit regelt en ondersteunt. De functie hiervan is om de capaciteiten/eenheden te faciliteren in zowel de preparatieve alsook in de responsfase, maar ook bij thuiskomst. Op dit moment heeft USAR.NL kennis, ervaring en het netwerk om een uitzending te faciliteren. Daarnaast heeft ook Defensie kennis in huis, voornamelijk wat het uitzenden van eenheden betreft. Een van de genoemde mogelijkheden voor het beschikbaar maken van de in Nederland beschikbare (SOM) specialismen voor buitenlandse inzet zou bijvoorbeeld via een zogenaamd ‘NL-SAR’ (Lego-systeem) mechanisme kunnen zijn. Voor NL-SAR zou men strategische en ondersteunende delen van USAR.NL (figuur 15) kunnen gebruiken zoals het management (Command Group) en logistiek (Staff and Support Group). Hieronder kunnen dan in plaats van de in figuur 15 genoemde SAR-groepen ook andere specialismen geplaatst worden.

Figuur 16: USAR.NL organisatie (USAR Handleiding 2012) Ten slotte vormt het uitdragen van kennis over buitenlandse bijstand nog een uitdaging. Op dit moment is slechts een kleine en beperkte groep bekend met bijvoorbeeld - EU CPM en is de kennis over de diverse mogelijkheden gefragmenteerd. Men zou kunnen zeggen dat buitenlandse bijstand op dit moment een “uit de hand gelopen hobby” is die verder ingebed moet worden in de dagelijkse werkzaamheden.


51


5.5

Algemene ontwikkelingen

Deze afsluitende paragraaf geeft kort een overzicht van algemene ontwikkelingen die ook van invloed zullen zijn op de toekomst van internationale rampenbestrijding en crisisbeheersing. Krimpende budgetten Budgetten worden kleiner. Daarnaast worden niet alle kosten voor buitenlandse inzetten vergoed. Deze afspraken zijn soms niet geheel duidelijk. In veel gevallen levert het ministerie van BuZa alleen financiering. Als het gaat om kosten voor logistiek kan ook de EU nog een bijdrage leveren. Publiek/Privaat Er komt steeds meer samenwerking tussen publieke en private partijen, bijvoorbeeld in EU-samenwerkingsprojecten, maar ook in de oprichting van modules. Er is sprake van een opkomende dynamiek zeker in de watersector: private partijen willen ook een bijdrage leveren. Echter, vaak beperkt deze bijdrage zich tot de ‘koude’ fase omdat er bij rampen uitdagingen zijn voor deze partijen als het gaat om financiering van een inzet en verzekering. Daarnaast kunnen deze partijen ook een goede bijdrage leveren als het gaat om wederopbouw en reconstructie. Belangrijk is echter dat vraag en aanbod op elkaar afgestemd zijn. Voor het ministerie van BuZa is leidend dat hulp vraag- en niet aanbod-gestuurd is.

5.6

Tot slot

In dit rapport zijn ontwikkelingen op het gebied van internationale rampenbestrijding verkend, met een nadruk op rampenbestrijding in Europees verband, vanuit Nederlands perspectief. Tal van organisaties en instanties zijn actief op het gebied van internationale rampenbestrijding. Evenzovele structuren en afspraken zijn in het leven geroepen ten behoeve van die internationale rampenbestrijding. Tegelijkertijd is geconstateerd dat de wereld van internationale (Europese) rampenbestrijding fragmentarisch en complex is en moeilijk te doorzien is vanwege verschillende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Figuur 17 geeft een illustratie van deze complexiteit weer met diverse organisaties. Bovendien is het een dynamische wereld die volop in ontwikkeling is. In dit rapport is getracht enig licht te werpen op deze complexe wereld door de belangrijkste spelers in deze wereld te beschrijven. Bovendien zijn enkele Nederlandse hoofdrolspelers op dit vlak gevraagd welke ontwikkelingen zij signaleren en welke visie zij hebben op internationale rampenbestrijding.

52



Figuur 17: Internationale Systeem van Hulpverlening (Bron: Presentatie Flemming in Lectorale rede M. van Duin) Zoals gezegd is de wereld van internationale rampenbestrijding volop in ontwikkeling. Dit verkennend rapport is een momentopname van die ontwikkeling. Over enige tijd zal de ontwikkeling weer verder zijn, met misschien nieuwe structuren, organisaties en hoofdrolspelers met nieuwe visies. Naar aanleiding van deze verkenning kan geconcludeerd worden dat internationale rampenbestrijding niet alleen gaat over hoe getroffen burgers zo goed en zo efficiënt mogelijk geholpen kunnen worden, maar ook over (politieke) belangen en profilering. Verschillende geïnterviewden hebben aangegeven dat er volgens hen nog een lange weg te gaan is voordat internationale (EU) rampenbestrijding optimaal en efficiënt functioneert. In de kritiek op het functioneren van internationale rampenbestrijding werd vooral de versplintering en het gebrek aan kennis genoemd. Verschillende organisaties en (overheids)instanties die zich bezighouden met internationale rampenbestrijding zijn volgens hen slecht op de hoogte van afspraken, structuren en andere organisaties die op dit vlak actief zijn. Bovendien is internationale rampenbestrijding volgens hen iets dat veelal ‘erbij gedaan’ wordt. Tegelijkertijd worden ook kansen en mogelijkheden voor verbetering gezien. Door betere samenwerking en onderlinge communicatie in de ‘koude’, voorbereidende fase kan synergie bereikt worden en kan er van elkaar geleerd worden. Het terrein is in ieder geval nog volop in ontwikkeling zoals ook blijkt uit de herziening van het Civil Protection Mechanism die op dit moment in voorbereiding is. In die zin moet dit rapport gezien worden als een momentopname.


53


54



Bijlage 1: BB BoO Bvr BZK CARE CBRN CCA CECIS CFSP COPI COREPER CPM CSDP DG ECHO DRR EADRCC EAS EC ERC ERU EU GBT GHOR GRIP HFA IASC ICRC IFRC IGO INSARAG LEMA LOCC LSO MIC NAVO NCC NCTV NGO OSC OSOCC OT PfP RBT RDC RIT ROT RWS SAR SARS SITCEN

Afkortingen en begrippen Bescherming Bevolking Base of Operations Besluit veiligheidsregio’s Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Cooperative for Assistance and Relief Everywhere chemisch, biologisch, radiologisch, nucleair (Emergency and) Crisis Coordination Arrangements Common Emergency and Information System Common Foreign and Security Policy Commando Plaats Incident Committee of Permanent Representatives Civil Protection Mechanism Common Security and Defense Policy (DG Humanitarian Aid and Civil Protection) disaster risk reduction Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre (NAVO) External Action Service Europese Commissie Emergency Response Centre Emergency Response Unit Europese Unie Gemeentelijk BeleidsTeam Geneeskundige HulpverleningsOrganisatie in de Regio Gecoördineerde Regionale IncidentbestrijdingsProcedure Hyogo Framework for Action Inter-Agency Standing Committee International Committee of the Red Cross International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies intergouvernementele organisatie International Search and Rescue Advisory Group Local Emergency Management Authority Landelijk Operationeel CoördinatieCentrum Liaison Officer Monitoring and Information Centre Noord Atlantische Verdragsorganisatie (Eng: NATO) Nationaal CrisisCentrum Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (VenJ) non-gouvernementele organisatie On-Site Commander On-Site Operations Coordination Centre Operationeel Team Partnership for Peace Regionaal BeleidsTeam Reception Departure Centre Rampenidentificatieteam Regionaal Operationeel Team Rijkswaterstaat Search and Rescue Severe Acute Respiratory Syndrome Situation Centre


55


SOM THW UN UNDAC UNDP UNHCR UN ISDR UNDP UN OCHA USAR VenJ VN WFP WHO Wvr

56

specialistisch optreden op maat Technische Hilfswerke United Nations United Nations Disaster Assessment and Coordination United Nations Development Programme United Nations High Commissioner for REfugees United Nations International Strategy for Disaster Reduction United Nations Development Programme United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Urban Search and Rescue Veiligheid en Justitie Verenigde Naties World Food Programme (UN) World Health Organisation (UN) Wet veiligheidsregio’s



Bijlage 2:

Literatuur

Beerens 2008

R. Beerens, E. Stalenhoef-Willemsen & C. Tonnaer, 10 Jaar rampenbestrijding in Nederland: evaluaties nader beschouwd (NIFV 2008)

Van Duin 2011

M. van Duin, Veerkrachtige crisisbeheersing: nuchter over het bijzondere (Politieacademie en NIFV 2011)

EU 2011

Floods in Europe 2010, Lessons Learnt Meeting Report, Brussels, 11-12 November 2010

Helsloot 2010

I. Helsloot, S. Martens & A. Scholtens, Basisboek regionale crisisbeheersing. Een praktische reader voor functionarissen in de regionale crisisorganisatie (NIFV, Arnhem, februari 2010)

INSARAG 2011

INSARAG Guidelines and Methodology (INSARAG, UN OCHA, maart 2011)

LOCC 2010

Handboek Bijstand - Deel 3: Inkomende buitenlandse bijstand (LOCC, december 2010)

Muller ed., 2009

Muller, E.R. & Rosenthal, U. & Helsloot, I. & Dijkman, E.R.G., eds, Crisis: studies over crisis en crisisbeheersing (Kluwer, Deventer 2009)

NIFV 2010

De Casusroos, beeldvorming voor COPI en ROT; 1.2 Verantwoording van de Casusroos 1.0; handleiding voor de selectie van voorbeeldcasussen (dossieruitgave nr. 2, 2011)

NRB

M.G. Mennen (ed.), Nationale risicobeoordeling 2011 (RIVM 2012)

OCHA 2009

OSOCC Guidelines (UN OCHA, 2009)

POC 2009

Handreiking Regionaal Risicoprofiel (POC (GHOR Nederland, Landelijk Overleg van Coördinerend Gemeentesecretarissen, Nederlandse Vereniging voor Brandweerzorg en Rampenbestrijding, Raad van Hoofdcommissarissen), 2009)

Rosmuller 2011

N. Rosmuller, M. Kievit, M. Snelder & C. Tonnaer, Incidentmanagement en stremmingskosten: vergelijking van een weg-, scheepvaart-, en spoorincident (Platform Transportveiligheid, 2011)

THW

Internet sites van de Bundesanstalt Technisches Hilfswerke en de THW Landesverbände (www.THW.de)

UN 2009

United Nations, UNISDR Terminology on Disaster Risk Reduction (UN 2009)


57


Vollmer et al. 2011a M. Vollmer et al, ACRIMAS D2.1 Report on current CM framework (United Nations University, Bonn, 2011) Vollmer et al. 2011b M. Vollmer et al, ACRIMAS D2.2 Report on misfits (United Nations University, Bonn, 2011) Wendling 2010

Explaining the Emergence of Different European Union Crisis And Emergency Management Structures. Journal of Contingencies and Crisis Management 18(2):74-82.

Raad van de EU, Besluiten 2001/792/EC, Euratom (Council Decision of 23 October 2001 establishing a Community mechanism to facilitate reinforced cooperation in civil protection assistance interventions) 2007/779/EC, Euratom (Council Decision of 8 November 2007 establishing a Community Civil Protection Mechanism) 2007/162/EC, Euratom (Council Decision of 5 March 2007 establishing a Civil Protection Financial Instrument) Europese Commissie, Besluiten en Beschikkingen 2004/277/EC, Euratom (Commission Decision of 29 December 2003 laying down rules for the implementation of Council Decision 2001/792/EC, Euratom) 2008/73/EC, Euratom (Beschikking van de Commissie van 20 december 2007 tot wijziging van Beschikking 2004/277/EG, Euratom met betrekking tot de uitvoeringsbepalingen voor Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming) 2010/481/EU, Euratom (Besluit van de Commissie van 29 juli 2010 tot wijziging van Beschikking 2004/277/EG, Euratom tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Beschikking 2007/779/EG, Euratom van de Raad tot vaststelling van een communautair mechanisme voor civiele bescherming) Verdrag van Lissabon: C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie 30.3.2010 bestaat in feite uit 2 verdragen: Verdrag betreffende de Europese Unie (Treaty on European Union, TEU; geconsolideerde versie); en Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (Treaty of the Functioning of the European Union, TFEU; geconsolideerde versie)

De Europese consensus betreffende humanitaire hulp: C 25/1 Publicatieblad van de Europese Unie 30.1.2008

58



Bijlage 3:

Lijst van Experts

De volgende personen zijn voor dit project geïnterviewd: Peter Bos, Veiligheidsregio Zuid-Holland-Zuid en USAR-NL. Eva Haas, Ministerie van Veiligheid en Justitie Eric van der Horst, DG for Humanitarian Aid and Civil Protection (ECHO), Directorate ECHO B - Humanitarian Aid and Civil Protection Operations Hans Versnel, Landelijke Faciliteit Rampenbestrijding Sophie Volmer, Ministerie van Buitenlandse Zaken Margreet Koeleman, Ministerie van Buitenlandse Zaken.


59


60



Bijlage 4: 1.1

Achtergrondinformatie CPM

Civil protection modules: eisen aan inzetbaarheid

Aan de inzetbaarheid van de civil protection modules worden eisen gesteld: “Lidstaten wijzen van tevoren interventieteams of modules aan, binnen hun bevoegde diensten en in het bijzonder hun diensten voor civiele bescherming of andere hulpdiensten, die op zeer korte termijn voor uitzending beschikbaar kunnen zijn of opgericht kunnen worden en binnen 12 uur na een verzoek om bijstand voor interventies kunnen worden uitgezonden, waarbij zij er rekening mee houden dat de samenstelling van het team of de module afgestemd moet worden op het soort noodsituatie en op de daarmee samenhangende specifieke behoeften.” (Council Decision 2007/779/EC, artikel 4(1)). En: “De lidstaten streven op vrijwillige basis naar de oprichting van modules, met name om tegemoet te komen aan prioritaire interventie- en of ondersteuningsbehoeften in het kader van het mechanisme, en deze modules: a) bestaan uit de middelen van een of meer lidstaten die aan het mechanisme deelnemen, b) zijn in staat taken uit te voeren op het gebied van respons, c) zijn in staat hun taken uit te voeren in overeenstemming met erkende internationale richtsnoeren en kunnen bijgevolg: i. naar aanleiding van een verzoek om bijstand op zeer ii. korte termijn worden uitgestuurd, d) gedurende een bepaalde periode op zelfvoorzienende en autonome wijze te werk gaan indien de omstandigheden ter plaatse dit vereisen, e) zijn interoperabel met andere modules, f) zijn opgeleid en geoefend om te voldoen aan de onder a) en g) d) bedoelde eisen inzake interoperabiliteit, h) staan onder het gezag van een persoon die verantwoordelijk is voor hun werking, i) zijn in staat bijstand te verlenen aan andere EU-organen en/of internationale organisaties, met name de Verenigde Naties.” (Council Decision 2007/779/EC, Artikel 4(3)) Voor de civil protection modules zijn beschikking 2008/73/EG en besluit 2010/481/EU van de Europese Commissie relevant. Hierin zijn uitvoeringsbepalingen opgenomen die betrekking hebben op de “taken, capaciteiten, ondereenheden en inzettermijn, en de passende mate van hun zelfvoorziening en interoperabiliteit vaststellen.” (Commission Decision 2008/73/EG en 2010/481/EU) In een bijlage van deze Commission Decisions zijn de algemene eisen voor Europese civil protection modules opgenomen. Er zijn 17 civil protection modules (2010/481/EU): 1. Pompen met hoog debiet; 2. Waterzuivering; 3. Middelzware urban search and rescue (stedelijke zoeken reddingsoperaties); 4. Zware urban search and rescue; 5. Bestrijding van bosbranden met helikopters; 6. Bestrijding van bosbranden met vliegtuigen; 7. Uitgebreide medische post; 8. Uitgebreide medische post met operatieruimte; 9. Veldhospitaal;


61


10. Luchtevacuatie van gewonde rampenslachtoffers; 11. Tijdelijke noodopvang; 12. Chemische, biologische, radiologische en nucleaire detectie en bemonstering (CBRN); 13. Search and rescue bij CBRN-gevaren; 14. Bestrijding van bosbranden op de grond; 15. Bosbrandbestrijding met voertuigen op de grond; 16. Bestrijding van overstromingen; 17. Redding van overstromingsslachtoffers met behulp van boten. 1.2

Internationale bijstand ter plaatse

Bij buitenlandse bijstand krijgt het ontvangende land ter plaatse met een aantal (internationaal erkende) organisatiestructuren en begrippen te maken, die tot doel hebben dat de bijstandverlening soepel en effectief verloopt. OSOCC; LEMA; OSC; RDC; BoO. On-Site Operations Coordination Centre (OSOCC) Het doel van een OSOCC is, volgens de OSOCC Guidelines, de coördinatie van de buitenlandse bijstand te verbeteren, ter ondersteuning van het nationale gezag (regering) van het getroffen land. Het OSOCC-concept is door INSARAG en UN OCHA ontwikkeld voor, in eerste instantie, de coördinatie van internationale search and rescue operaties bij aardbevingen. In de loop van de jaren is het concept bruikbaar gebleken bij allerlei rampen en wordt het door verschillende internationale organisaties toegepast (OCHA 2009). Een OSOCC wordt in een zo vroeg mogelijk stadium van een ramp, bij voorkeur nog voor de komst van de eerste buitenlandse bijstandsteams opgezet, of door het eerst aankomende UNDAC / USAR team. Het OSOCC wordt zo dicht mogelijk bij het LEMA en bij de ‘plaats incident’ geplaatst (OCHA 2009; INSARAG 2011). Het OSOCC is een coördinatiecentrum dat in nauwe samenwerking met het LEMA werkt: het heeft geen command & control functie. Naast de coördinatiefunctie fungeert het OSOCC ook als een platform voor het uitwisselen van informatie tussen de verschillende internationale bijstandteams en het LEMA. De locatie van het OSOCC is idealiter in de nabijheid van het LEMA en de ‘plaats incident’. Indien nodig worden sub-OSOCC’s opgezet. De drie belangrijkste taken van het OSOCC zijn (OCHA 2009): 1) Fungeren als een verbinding tussen de internationale hulpverleners en het nationale gezag (regering) van het getroffen land; 2) Voorzien in een systeem voor coördinatie en faciliteren van de activiteiten van de internationale bijstandteams op de ‘plaats incident’; 3) Een platform bieden voor samenwerking, coördinatie en informatiemanagement tussen en met de verschillende internationale hulp/bijstand verlenende organisaties De structuur en omvang van een OSOCC variëren naar gelang de aard en omvang van de ramp. De OSOCC Guidelines (OCHA 2009) beschrijft de basisstructuur. Het OSOCC wordt bemand door een internationale staf (OCHA, OSOCC Support Staff, UN agencies, International Organizations, USAR teams, and NGOs) maar kan volgens

62



het LOCC ook nationale capaciteit bevatten. (LOCC 2010) Elk bijstandsteam heeft een liaison officier (LSO) die in verbinding staat met het OSOCC. Local Emergency Management Authority (LEMA) Het LEMA is het gezag dat verantwoordelijk is voor de algehele regie, coördinatie en aansturing van de rampenbestrijdingsoperatie. Het LEMA kan het nationale, regionale of lokale gezag zijn, of een combinatie daarvan. Het LEMA wordt bij een ramp door het getroffen land ingesteld (INSARAG 2011, LOCC 2010). On-Site Commander (OSC) On Site Commander is (de internationale term voor) de operationeel leider op de plaats incident. De OSC coördineert de inzet van de buitenlandse bijstandsteams op de plaats incident. (LOCC 2010) Reception Departure Centre (RDC) Het RDC is een ‘verlenging’ van het OSOCC. Een voorlopig RDC wordt, in nauwe samenwerking met de lokale autoriteiten, ingericht door het eerst aankomende team; later wordt de verantwoordelijkheid voor het RDC overgenomen door het EU Civil Protection Team of UNDAC Team (OCHA 2009). De belangrijkste taken van het RDC zijn het registreren van de binnenkomende internationale bijstandteams, de bijstandteams voorzien van de meest recente informatie, doorverwijzen naar het OSOCC en doorgeven van informatie over de gearriveerde teams aan het OSOCC. De structuur van het RDC is beschreven in de OSOCC Guidelines (OCHA 2009). Base of Operations (BoO) Het bijstand ontvangende land richt een basiskamp in waar de buitenlandse bijstandsteams verblijven en hun materieel stationeren.


63


64



Bijlage 5:

Verdrag van Lissabon

Verdrag betreffende de Europese Unie en Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (geconsolideerde versies 30.3.2010 Publicatieblad van de Europese Unie C 83) TITEL VII SOLIDARITEITSCLAUSULE Artikel 222 1. De Unie en de lidstaten treden uit solidariteit gezamenlijk op indien een lidstaat getroffen wordt door een terroristische aanval, een natuurramp of een door de mens veroorzaakte ramp. De Unie maakt van alle tot haar beschikking staande instrumenten, waaronder de door de lidstaten ter beschikking gestelde militaire middelen, gebruik om: a. - de dreiging van het terrorisme op het grondgebied van de lidstaten te keren; - de democratische instellingen en de burgerbevolking tegen een eventuele terroristische aanval te beschermen; - op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens grondgebied bijstand te verlenen in geval van een terroristische aanval; b. op verzoek van de politieke autoriteiten van een lidstaat op diens grondgebied bijstand te verlenen in geval van een natuurramp of van een door de mens veroorzaakte ramp. 2. Een lidstaat die getroffen wordt door een terroristische aanval, een natuurramp of een door de mens veroorzaakte ramp, wordt op verzoek van zijn politieke autoriteiten door de andere lidstaten bijstand verleend. De lidstaten coördineren daartoe hun optreden in het kader van de Raad. 3. De toepassing door de Unie van deze solidariteitsclausule wordt geregeld bij een besluit, dat door de Raad op gezamenlijk voorstel van de Commissie en de hoge vertegenwoordiger van de Unie voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid wordt vastgesteld. Indien dit besluit gevolgen heeft op defensiegebied, besluit de Raad overeenkomstig artikel 31, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Het Europees Parlement wordt geïnformeerd. In het kader van dit lid en onverminderd artikel 240 wordt de Raad bijgestaan door het politiek en veiligheidscomité met ondersteuning van de structuren die in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid zijn ontwikkeld, en door het comité van artikel 71, welke comités hem in voorkomend geval gezamenlijke adviezen verstrekken. 4. Teneinde de Unie en haar lidstaten in staat te stellen doeltreffend op te treden, evalueert de Europese Raad regelmatig de dreigingen waarmee de Unie wordt geconfronteerd. (C83/148 Publicatieblad van de Europese Unie NL 30.3.2010)


65


TITEL XXIII CIVIELE BESCHERMING Artikel 196 1. De Unie bevordert de samenwerking tussen de lidstaten om zodoende te komen tot een grotere doeltreffendheid van de systemen ter voorkoming van en bescherming tegen natuurrampen of door de mens veroorzaakte rampen. Het optreden van de Unie is erop gericht: a. het optreden van de lidstaten op nationaal, regionaal en lokaal niveau met betrekking tot risicopreventie, het voorbereiden van de instanties op het gebied van civiele bescherming in de lidstaten en het optreden bij natuurrampen of door de mens veroorzaakte calamiteiten binnen de Unie te steunen en aan te vullen; b. snelle operationele en doeltreffende samenwerking tussen de nationale civiele beschermingsdiensten binnen de Unie te bevorderen; c. de samenhang tussen internationale acties op het gebied van civiele bescherming te stimuleren. 2. Het Europees Parlement en de Raad stellen, volgens de gewone wetgevingsprocedure, de maatregelen vast die nodig zijn om bij te dragen aan de verwezenlijking van de in lid 1 genoemde doelstellingen, met uitsluiting van enige harmonisatie van de wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen van de lidstaten. (Publicatieblad van de Europese Unie C 83/135 NL 30.3.2010)

66



Bijlage 6:

Achtergrondinformatie CCA

Interim EU Emergency and Crisis Coordination Arrangements in Brussels 1. Basic interim arrangements and procedures for political coordination in Brussels in response to any major emergency or crisis inside or outside the Union need to be put in place as soon as possible using existing resources and facilities, in accordance with the remit given by the Council on 1 December 2005 (doc. 15106/05). Delegations will find attached in the Annex the interim arrangements which have been put in place and which set out practical procedures for convening meetings of the Steering Group and ad hoc expert support structure foreseen by the Council in its remit. 3. These arrangements are generic and designed to be activated in situations requiring political coordination in Brussels during emergencies inside or outside the Union: which have a direct effect on a number of Member States or which would engage the entire Union, or which affect more than one Member State simultaneously; where the interests of several Member States are engaged together with the responsibilities of EU institutions. (Council of the EU, note 6747/06, Brussels, 24 February 2006 ‘Reinforcing the EU's emergency and crisis response capacities - Emergency and crisis coordination arrangements”)


67


68



Bijlage 7:

Case study: overstroming Polen 2010

Ter illustratie van het mechanisme van rampenbestrijding in de EU wordt in deze bijlage een casus uitgewerkt: de aanpak van de overstromingen in Polen in 2010. Polen heeft de afgelopen decennia met een aantal grote overstromingen van rivieren te maken gehad. De casus die in deze bijlage wordt beschreven, concentreert zich op het overstromingsgebied van de Odra (Oder) in de provincie Opole aan de PoolsDuitse grens, waar in juni 2010 een overstroming plaatsvond (zie figuur 16 in deze bijlage). In (de omgeving van) de industrieplaats Jelcz-Laskowice, in de buurt van de provinciehoofdstad Opole, zijn Duitse en Tsjechische bijstandseenheden ingezet. Ook is een Nederlandse eenheid ingezet (bron: LOCC). Deze case study volgt alleen de Duitse inzet omdat deze goed gedocumenteerd is, de Duitstalige bronnen openbaar toegankelijk zijn en omdat de eenheid 'Wasserschaden / Pumpen' van de THW min of meer model heeft gestaan voor een van de civil protection modules van de EU, de High Capacity Pumping (HCP) module (zie ook het overzicht in bijlage 10). 1. Beschrijving van de crisis De rivieren Vistula en Odra worden gekenmerkt door sterke wisselingen in waterdebiet, met jaarlijkse overstromingen in het voorjaar. Door hevige regens ontstaan in mei 2010 in de bovenloop van beide rivieren vloedgolven met record waterhoogten en overstromingen (de verplaatsing daarvan naar de Baltische zee duurt circa 3 weken). Door de sterke druk van de watermassa begeven een aantal waterkeringen het, waardoor secundaire overstromingen ontstaan. In juni 2010 volgt een tweede regengolf, waarvan de gevolgen door de verzadigde waterbassins niet opgevangen kunnen worden. Nieuwe overstromingen zijn het gevolg. In circa 350 districten wordt hoogwateralarm afgekondigd en op circa 1.350 plaatsen is hulp aan de bevolking noodzakelijk. Meer dan 196.000 ha overstroomt (ongeveer 0,6% van het Poolse territoir). Er vallen 29 doden. De kenmerken van de crisis worden in tabel samengevat. Hierbij is aangesloten bij de crisistypering van de Handreiking Regionaal Risicoprofiel (POC 2009). In deze handreiking worden zeven veiligheidsthema’s onderscheiden. Voor deze casus is het thema ‘natuurlijke omgeving’ relevant.


69


Maatschappelijk thema: Crisistype: Incidenttype: Land, plaats: Jaar, datum: Effect: Bij-effect: Dominerende respons:

Tabel 4:

Natuurlijke omgeving (1) Overstroming (1.1). Overstroming door hoge rivierwaterstanden (1.1.20). Polen, 15 gebieden in zuid en midden Polen in de bovenstroomgebieden van Vistula en Odra. 15-17 mei en 1-3 juni 2010 29 doden, overstroming meer dan 196.000 ha. Verwoesting van beschermingsvoorzieningen tegen overstromingen. Inzet van circa 250.000 hulpverleners. Internationale bijstand: 23 HCP-teams met ca. 1000 m3/min pompcapaciteit. Inzetten op 1.350 locaties; dagpiek circa 6.000 interventies.

Crisiskenmerken casus (De tussen haakjes geplaatste cijfers corresponderen met de nummering in de Handreiking Regionaal Risicioprofiel (POC 2009).)

2. Internationale bijstand Polen wilde bij de bestrijding van de wateroverlast geen coördinatieteam van de EU hebben. Hiermee bleef Polen zelf verantwoordelijk voor de coördinatie van de hulpverlening. Wel heeft Polen internationale operationele bijstand ontvangen, in de vorm van ‘high capacity pump’ (HCP) teams. De onderstaande tabel geeft hiervan een overzicht.

Czech France BaltFloodCombat Denmark Germany Ukraine Netherlands Total

Tabel 5:

No. Of Teams 5 1 1 1 7 5 2 1 23

Rescuers

Pumps

51 16 19 10 136 76 70 3 381

5 4 3 7 23 15 12 1 70

Capacity [m3/min] 350 54 24 29 181 125 82 83 928

Omvang van de internationale bijstand (aantallen hulpverleners en hulpmiddelen) bij de bestrijdingswerkzaamheden (bron: EU 2011) (‘Pumps’ betreft ‘High Capacity Pumps’.)

2.1 Duitse bijstand in Opole Ter illustratie wordt de inzet van één van de internationale bijstandseenheden nader beschreven: de HCP-eenheid van de Duitse Technische Hilfswerke (THW), 'Germany6: Jelcz-Laskowice' (www.THW.de). Op de rechter detailkaart in figuur 16 is te zien waar in Opole (onder andere) deze eenheid is ingezet.

70



De opdracht van de THW-eenheid in Opole was om een door de overstroming bedreigde glasfabriek te beschermen. Onderstaande foto's geven een indruk van de wijze van inzet: een combinatie van afschermen van de bedreigde locatie met nooddijken en het droog maken c.q. houden van de ingesloten ruimte. De THW-HCPeenheid heeft hiervoor één grote pomp van 15.000 l/min. Voor het droog houden van kelders en dergelijke heeft de eenheid bovendien twee pompen van 5.000 l/min (deze kunnen uiteraard ook parallel aan de grote pomp worden ingezet) (THW). Figuur 16: Overstromingsgebied en locaties van inzet van internationale bijstandsteams60 De bijstandsaanvraag is op woensdag 19 mei 2010 via het MIC / CECIS binnengekomen. In de middag vertrekken eenheden van de standplaatsen Rudolfstadt/Saalfeld, Bautzen en Eilenburg naar de verzamelplaats Görlitz. De colonne rijdt (’s nachts) naar de Poolse grens richting inzetgebied Opole. Vroeg in de ochtend wordt men in de buurt van de stad Opole door de Poolse Staatsbrandweer STRAZ opgevangen. Meteen daarna worden de inzetplaatsen toegewezen. In onderstaande tabel worden de operationele kenmerken van de bijstandverlening van de THW weergegeven (bron: www.THW.de). Proces(sen):

Inzetduur: Samenwerkingsverband: Aantal hulpverleners: Operationele coördinatie: Bijstandsaanvraag: Bijstandaanbod:

Verplaatsing:

Aflossing: Verzorging: 60

beperken van schade (fabrieken, infrastructuur) (niet van toepassing: redding, humanitaire hulp aan slachtoffers, versterken van waterkeringen en opruimen). 17 weken continu. onbekend. totaal 212 personen (zie tabel 1); één THW-HCPeenheid omvat 24 personen via een permanente Pools-Duitse liaison. conform protocol (CPM). per omgaande, conform protocol (CPM) (er was overigens vanuit Duitsland al bilaterale bijstand ingezet; de THW was dus al over de toestand geïnformeerd en was in afwachting van de bijstandsaanvraag). binnen enkele uren na aanvraag aangevangen en binnen 12 uur ter plaatse (gemiddelde afstand van de Duitse standplaatsen naar Opole is ruim 500 km). onbekend (niet gedocumenteerd). de THW is zelfverzorgend. Men werd echter door de lokale bevolking ruim voorzien van eten en drinken.

Bron: Wikipedia.org (links) en EU 2012 (rechts).


71


3. Opmerkingen over de internationale bijstand Uit analyse van, onder andere, de THW-documentatie (THW) en een bespreking met dhr. P. Glerum (LOCC) valt het volgende over de internationale bijstand in deze casus op te merken. 1. De specifieke aanvraag naar aard (in casu waterschade), aantal (gestandaardiseerde) modulen met minimum prestaties, plaats en tijd, lijkt op basis van de THW-rapportages effectief. 2. Echter, de geleverde pompcapaciteiten waren veel hoger dan het minimaal gevraagde (600 m3/h = 10 m3/min). Dit geldt overigens voor alle ingezette internationale HCP-teams, zie ook tabel 1. De pompcapaciteit van de huidige HCP-en is gebaseerd op de specifieke hydro-geografische kenmerken van landen zoals Duitsland, Polen, Roemenië, waar voor het verhelpen van de waterschade veel en verspreid in te zetten, kleine pompen c.q. eenheden nodig zijn. Landen zoals Nederland en Hongarije die gekenmerkt worden door drooglegging (veengebieden en polders) en rivierdelta’s, hebben in eigen land juist grote pompen nodig die afwateringskanalen snel weer op beheerspeil kunnen helpen brengen; die pompcapaciteit is een factor duizend groter dan die van de HCP. De Poolse STRAZ heeft het Nederlands aanbod van ‘zeergrootvermogenpompen’ van Rijkswaterstaat afgewezen. Na bilateraal contact tussen RWS en de Poolse waterautoriteit, bleken de zeer-grootvermogen pompen toch welkom; de formaliteit is vervolgens door STRAZ uitgevoerd. 61 3. De inzet van een EU-opgeleide liaison, vanaf de grensovergang aan de bijstandseenheden gekoppeld, blijkt in deze casus een belangrijke succesfactor. Dit is een ervaring die ook is gerapporteerd bij recente Europese oefeningen. De liaison overbrugt niet alleen een algemene taalbarrière, maar vooral ook lokaal en nationaal bepaald vakjargon ; daarnaast lost de liaison het probleem van het gebruik van het eigen radionet in het buitenland op. 4. De verplaatsing en de inzet ter plaatse is probleemloos verlopen, mede door de grote regelmaat van THW-inzetten in eigen land (www.thw.de). Waarnemers van de EU FLoodEx-oefening (2009) hebben geconstateerd dat deelnemers mede dankzij de opgedane oefenervaring goed presteren. Een voorbeeld is de inrichting door de Polen van ‘points of entry’ voor de internationale bijstandseenheden bij aankomst in Polen. Overig Hoever de Europese bijstandssteun in de vorm van experts bij de wederopbouw moet gaan, staat nog ter discussie. Er is sinds 2002 een noodfonds waaruit de EU aan een getroffen land financieel bijstand biedt. Daarmee zouden ook experts uitgewisseld kunnen worden in de preparatiefase en bij het analyseren van de nationale risico's en het adviseren over preventie en preparatie.

61

Anekdote: het aanbod van RWS-pompen heeft Nederland, in strijd met de correct gespecificeerde bijstandsaanvraag van Polen, gedaan omdat men bij het LOCC een ander, namelijk Nederlands beeld, van de overstromingen had.

72



Bijlage 8:

Hyogo Framework for Action 2005-2015

Figuur 17: Samenvattend overzicht van het Hyogo Framework for Action 2005-2015 (bron: www.unisdr.org)


73


74



Bijlage 9:

UN OCHA

Figuur 18: UN OCHA (bron: http://ochanet.unocha.org/p/Documents/280110_Strategic_Flyer_Letter.pdf)


75


76 NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID


Bijlage 10:

Rampenbestrijdingscapaciteit in EU

Onderstaande tabel geeft een overzicht van de rampbestrijdingscapaciteit in de EU, zoals in CECIS geregistreerd is (datum, bron: p.m.). Module [niet omschreven] [niet omschreven] CBRN Detectie en monstername CBRN Detectie en monstername CBRN Detectie en monstername CBRN Search and Rescue CBRN Search and Rescue CBRN Search and Rescue CBRN Search and Rescue Flood containment Geavanceerde medische post Geavanceerde medische post Geavanceerde medische post Geavanceerde medische post Geavanceerde medische post met operatiekamer (AMP-S) Geavanceerde medische post met operatiekamer (AMP-S) Geavanceerde medische post met operatiekamer (AMP-S) High capacity pumping module High capacity pumping module High capacity pumping module High capacity pumping module High capacity pumping module High capacity pumping module High capacity pumping module Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen Natuurbrandbestrijding met vliegtuigen Natuurbrandbestrijding vanaf de grond Natuurbrandbestrijdingsmodule Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen Natuurbrandbestrijdingsvoertuigen Reddingsboten overstromingen Repatriëring via lucht (Medical aerial evacuation of disaster victems) Repatriëring via lucht (Medical aerial evacuation of disaster victems) Technische assistentie (TAST) Technische assistentie (TAST) Technische assistentie (TAST) Technische assistentie (TAST) Technische assistentie (TAST) Technische assistentie (TAST) Technische assistentie (TAST) Technische assistentie (TAST) Tenten (Emergency Temporary Shelter) USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium USAR-module medium

Nummer 1616 1637 222 266 314 316 654 1527 1591 1593 245 260 261 315 223

Land Duitsland Finland Slowakije Griekenland Frankrijk Frankrijk Portugal Bulgarije Oostenrijk Zweden Italië Griekenland Zweden Frankrijk Estland

655

Italië

1484

Italië

228 312 345 636 1211 1236 1359 246 254 650 1710 1688 1711 1751 1838 1589 269

Duitsland Frankrijk België Tjechië Polen Polen Baltische staten Italië Griekenland Frankrijk Griekenland Bulgarije Griekenland Oostenrijk Portugal Nederland Griekenland

635

Frankrijk

221 226 265 313 375 440 633 690 1582 219 224 230 256 257 263 318 346 350 351 353

Denemarken Duitsland Zweden Frankrijk Noorwegen Oostenrijk Finland Duitsland Zweden Tjechië Estland Duitsland Verenigd Koninkrijk Griekenland Zweden Frankrijk België Polen Bulgarije Litouwen


77




Bijlage 11:

Rampenbestrijdingscapaciteit in Nederland

De rampbestrijdingscapaciteit in Nederland bestaat onder meer uit de volgende zaken. Brandweer62 Nederland telt momenteel 25 regionale brandweerkorpsen. In veel regio’s zijn de gemeentelijke korpsen volledig opgegaan in de regionale korpsen, maar niet overal. tankautospuiten (soms) tankautospuiten geschikt voor natuurbrandbestrijding schuimbluswagens ladderwagens en/of hoogwerkers (soms) duikteam (soms) blusvaartuigen hulpverleningsvoertuigen (voor technische hulpverlening) haakarmwagens haakarmbakken voor o (soms) schuimblussing o grootschalig watertransport (slangen) o (soms) bijzondere blusmiddelen o (soms) overmaatse vaten o ontsmettingsunitis o (soms) ademlucht-units o commando-units o grootschalige en specialistische technische hulpverlening dompelpompen commandowagens (soms) meetwagens chemische stoffen Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen Geneeskundige hulpverlening bij ongevallen en rampen is in Nederland complex georganiseerd in een stelsel van publiek-private samenwerkingsverbanden. De basis van de geneeskundige hulpverlening vormen de ambulances die de dagelijkse hulpverlening bij ongevallen uitvoeren. Bij grotere incidenten (‘opgeschaalde zorg’) komt de GHOR-organisatie van de veiligheidsregio in beeld. Deze GHOR-organisatie kan coörderende functionarissen leveren (zoals de OVD-G en de RGF), alsmede een specifieke groep van professionals en vrijwilligers voor opgeschaalde zorg, de ‘geneeskundige combinatie’ (Gnk-C). Deze Gnk-C bestaat uit: een Ambuteam (bemanning van 2 ambulances) een Mobiel Medisch Team (specialistische medische eenheid) een Snel Inzetbare Groep ter Medische Assistentie (ondersteunende groep opgeleide vrijwilligers) Afhankelijk van de behoefte kan de samenstelling verschillen. Veiligheidsregio’s in Nederland hebben minimaal één Gnk-C, maar sommige hebben er meer (op basis van het risicoprofiel). In totaal zijner 60 Gnk-C’s. Over eventuele inzet van een Gnk-

62

Als basis voor deze lijst is uitgegaan van de materieellijst van Brandweer Amsterdam, zie: http://www.brandweer.nl/amsterdam-amstelland/organisatie/materieel/voertuigen/. NEDERLANDS INSTITUUT FYSIEKE VEILIGHEID

79


C buiten de eigen regio bestaan geen formele afspraken. Bovendien zijn hier geen voorbeelden van bekend. Politie De capaciteit van de politie ten behoeve van rampenbestrijding bestaat voornamelijk uit manschappen voor allerhande assistentie of voor verkeers- en ordehandhaving. Voor grootschalig optreden zijn deze manschappen georganiseerd in ME-pelotons, bestaande uit 45 agenten. Deze pelotons kunnen ook buiten de eigen regio ingezet worden. Defensie De ministeries van Defensie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben in 2007 enkele ‘civiel-militaire bestuursafspraken’ vastgelegd. In de Catalogus Civiel-Militaire Samenwerking (juli 2007) staat beschreven welke capaciteit binnen hoeveel tijd door Defensie binnen Nederland geleverd kan worden ten behoeve van de rampenbestrijding. Dit betreft: een detachement van 3000 militairen stafcapaciteit voor aansturing van operaties voertuigen voor evacuatie van burgers een constructie-eenheid inclusief technische adviescapaciteit een vouwbrugeenheid voor noodbruggen en noodvlotten een back-upvoorziening voor verbindingsmiddelen (verbindingscommandowagen) gedeeltelijke back-up luchtverkeersleiding Schiphol zes geneeskundige hulpposten voor triage en eerstelijnshulp een noodhospitaal voor tweedelijnsverzorging een ziekenauto-peloton (12 ziekenauto’s) tijdelijke opvangcapaciteit voor grote hoeveelheden personen NBC-detectie- en ontsmettingscapaciteit en een NBC-responsteam blushelikopters (voor natuurbranden)


Ontwikkelingen in internationale rampenbestrijding: Nederland en de Europese Unie

Recommend Documents