Publiek-private samenwerking Projectorganisatie en en ESR–neutraliteit projectplanning
Inhoud Projectorganisatie en projectplanning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1. Inleiding. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2. De projectorganisatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2.1 Enkele principes van projectorganisaties . . 2.2 Fasering . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . PPS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Traditioneel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
3. De projectplanning . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Methoden en technieken . . . . . . . . . . . . . A. Stakeholder analyse . . . . . . . . . . . . . B. Actieplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Het analyseren van het kritieke pad:. .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
. . . .
4. Afwegingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . A. Keuze van de projectleider en zijn/haar verantwoordelijkheden. . . . . . . B. Aanstellen van externe consultants.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . C. Structuur van de organisatie. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . D. Evaluaties en vervangingen in het projectteam. . . . . . . . . . . . . . . . . . E. Afspraken tussen de opdrachtgever/aanbestedende dienst en derden . . F. Bundeling van projecten. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
. . . . . .
5. Bottlenecks en tips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . .
1 4 4 4 5 5 5 7 7 7 8 8 8 8 9 9 9 9 9
A. Ten aanzien van het proces. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. Ten aanzien van de planning. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10 10 10
6. Voorbeeld Projectplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
11
Projectorganisatie en projectplanning - 3
1. Inleiding Waar moet een projectopdrachtgever rekening mee houden wanneer hij een projectorganisatie opzet voor een pps-project? Op deze vraag probeert dit document een bondig antwoord te geven.
2. De projectorganisatie De projectorganisatie zal worden samengesteld op het moment dat de bevoegde overheid een project wenst te organiseren, en ze pps als een serieuze optie wenste te onderzoeken. De bevoegde overheid zal een afweging willen maken van de mogelijke voordelen van een pps, maar ook van de aan pps verbonden nadelen. Dit kan dan vervolgens vergeleken worden met de voor-en nadelen van een klassieke uitvoering. Een mogelijke tool hiervoor is de PPV (Publiek Private Vergelijking). Om die vergelijking te maken moet de bevoegde overheid kennis betreffende pps verzamelen en die kennis bundelen en verankeren in hun organisatie. Het is aangewezen in een vroeg stadium het Kenniscentrum PPS te betrekken zodat zij de betrokken entiteit kunnen ondersteunen en coachen.
2.1 Enkele principes van projectorganisaties • Het doel van de projectorganisatie is dus het onderzoeken van de ppsinteresse van de opdrachtgevende overheid, en de eventueel daarop volgende aanbesteding vlot te laten verlopen. • De bevoegde overheid is niet noodzakelijk de officiële opdrachtgever van een project. Bij het Vlaams Sportinfrastructuurplan geven de lokale overheden als bevoegde overheid een mandaat aan de Vlaamse overheid om het project (en ook de projectorganisatie) te voeren in naam en voor rekening van de betrokken lokale overheden. • De projectleider kan binnen de overheid gezocht worden, maar kan er kan ook geopteerd worden voor een externe adviseur. Het belangrijkste is dat de projectleider beschikt over de kwaliteiten en de ervaring om zowel de voorbereiding als de aanbesteding tot een goed einde te brengen. • Binnen de projectorganisatie dienen duidelijke (en in voorkomend geval schriftelijke) taken en verantwoordelijkheden afgesproken te worden. Deze taken dienen niet enkel goed beschreven, maar vooral door allen goed begrepen te zijn. • Omwille van de complexiteit van pps worden best externe adviseurs betrokken bij en geïntegreerd in het project. • De projectorganisatie moet geregeld geëvalueerd worden, zodat waar nodig aanpassingen kunnen doorgevoerd worden.
4 - Projectorganisatie en projectplanning
2.2 Fasering Onderstaande tabel illustreert het verschil in werkwijze tussen een project via PPS of klassiek. PPS
Maanden
Traditioneel
Maanden
Identificatie overheidsinitiatie met PPS-gehalte
1 tot 3
Voorbereiding
6 tot 12
- Projectorganisatie en planning
1 tot 3
- Scope en visie
2 tot 6
Publieke structurering en projectdefiniëring
5 tot 9
- Programma van eisen
2 tot 3
- Selectie en aanbesteding adviseurs
2
- Selectie architect
2 tot 3
- Scope en visie
2 tot 6
- Outputspecificatie
3 tot 4
Opstellen en vaststellen voorlopig ontwerp
2 tot 3
- Bestuursovereenkomst
1 tot 3
- Aanbestedingsstrategie
-
Vaststellen definitief ontwerp
3
- Publicatie + leidraad
1 tot 2
- Conceptcontract
4 tot 5
Aanbesteding bestek+ uitvoering
3
Partnership keuze & creatie
15 tot 18,5
- Aanmelding gegadigden
1,5
- Selectie
1 tot 2
- Consultatie
2 tot 3
- Inschrijving
4 tot 5
- Onderhandeling
2,5 to 3
- Best and final offer
1
Besteksgereed
3
- Voorlopige gunning
2
- Contractsluiting
1
Realisatie 18
18
Realisatie
20
39-48,5
37-43
Identificatie overheidsinitiatie met PPS-gehalte De eerste fase van het PPS-proces heeft tot doel een concreet project en een formule voor de realisatie van dit project, door middel van een publiek-private samenwerking, te bepalen. Pas als voldoende informatie beschikbaar is over de inhoud van het project en van de beoogde doelstellingen ervan, kan een mogelijk PPS-scenario uitgewerkt worden.
Projectorganisatie en projectplanning - 5
Publieke structurering en projectdefiniëring De tweede fase van het PPS-proces bestaat uit het verder bediscussiëren, structureren en definiëren van het project. In deze fase is het belangrijk om alle publieke partijen op één lijn te krijgen, en een gezamenlijke visie omtrent het project te vormen. Deze visie zal de basis vormen voor de aanbesteding en de verdere uitwerking van het project. Partnership keuze & creatie De derde fase van een pps-project start wanneer er besloten wordt tot ppsuitvoering. Doordat de aanbesteding bij een pps-uitvoering erg verschilt van een klassieke uitvoering, zal aan de projectorganisatie aanvullende eisen gesteld worden. Omvang aanbesteding • Bij een klassieke aanbesteding zal er eerst een architect en/of bouwkundig adviseur aangesteld worden, en daarna een bouwer. • Bij pps is de omvang van de opdracht groter omdat ontwerp, bouw, financiering, onderhoud en beheer in één contract kunnen gebundeld worden. Aanbestedingsvorm • Klassiek zullen de afzonderlijke opdrachten via een openbare of nietopenbare procedure aanbesteed worden • Bij een pps-uitvoering wordt meestal een uitzonderlijke Europese procedure (onderhandelingsprocedure of binnenkort concurrentiegerichte dialoog). Dit houdt in dat de projectorganisatie niet alleen het Programma van eisen opstelt en evalueert, maar de onderdelen van de bieding met de bieders bespreekt en onderhandeld. Bieding • Klassiek wordt gebruik gemaakt van een gedetailleerd bestek • Bij pps wordt resultaatgericht gedacht. Dit houdt in dat op basis van outputspecificaties gevraagde diensten beschreven worden. Financiële component bieding • Klassiek relatief makkelijk vergelijkbaar • Door de financieringscomponent in het contract zal het projectteam meer dan traditioneel het geval het financiële voorstel moeten kunnen doorgronden. De complexiteit van pps vraagt om een projectorganisatie met specialiteiten die de meeste opdrachtgevers niet allemaal in huis hebben. Daarom kunnen ook technische, juridische en financiële adviseurs nodig blijken in de loop van het project.
6 - Projectorganisatie en projectplanning
3. De projectplanning In punt 3 wordt verder ingegaan op enkele methodes en technieken om het project verder te analyseren en te plannen. Dit is om een aantal redenen van belang: • De taken en verantwoordelijkheden kunnen hierdoor specifieker gemaakt worden en een ordening kan aangebracht worden. • Er ontstaat een beter inzicht in de middelen nodig voor de projectactiviteiten en wanneer deze nodig zijn. • Er ontstaat meer duidelijkheid over wanneer delen van het project afgerond zijn en geëvalueerd kunnen worden.
Methoden en technieken Er zijn verschillende technieken om de planning van een project te sturen, de meest bekende zijn het actieplan uitgevoerd in een zogeheten ‘Gantt’-grafiek (zoals met Microsoft Project gebeurd). Een vervolgstap is en analyse van het kritieke pad voor het project. Best kan echter begonnen worden met een ‘stakeholder analyse’.
A. Stakeholder analyse Een stakeholder analyse helpt bij het krijgen van inzicht en management van belanghebbenden in het project. Een lijst met belanghebbenden en hun belangen wordt afgezet in een diagram. In het voorbeeld is de uitkomst van de analyse grafisch weergegeven in een diagram waarin ‘macht van actoren bij de besluitvorming van het project’ afgezet is tegen ‘interesse van de actoren voor het project’. Daarna is benoemd hoe door de projectorganisatie omgegaan zal worden met de verschillende actoren.
High Keep Satisfied
Engage Closely and Influence Actively
Monitor (minimum effort)
Keep Informed
Power
Low Low
Interest
High
uit: R. Manktelow (Stakeholder analysis & Stakeholder Management)
Projectorganisatie en projectplanning - 7
B. Actieplan Voor het actieplan maak je een lijst van alle mogelijke activiteiten. Bij een PPSproject zijn sommige activiteiten onderling gecorreleerd. De lijst geeft de start (in tijd) van de activiteit aan, de verwachte duur en of het een opeenvolgende of parallelle activiteit is. Bovendien geeft het aan van welke ander activiteit(en) het afhankelijk is. De lijst kan verder inzichtelijk gemaakt worden via een grafiek (Gantt-grafiek). Microsoft Project of soortgelijke software kan hiervoor gebruikt worden.
C. Het analyseren van het kritieke pad: De analyse van het project door middel van het beoordelen van kritieke pad helpt bij de beoordeling van de belangrijkheid van problemen bij voorbereiding en aanbesteding van het project. Dit is vooral relevant bij een projectplanning met veel correlaties tussen problemen en acties en bouwt voort op het actieplan. Vragen die je bij deze analyse stelt zijn: a. Welke taken/acties moeten uitgevoerd worden b. Welke activiteiten kunnen parallel aan elkaar uitgevoerd worden c. Wat is de kortste tijd nodig tot het einde van fase 1 (Keuze PPS of niet en besluitvorming ten aanzien van uitvoering) en fase 2 (voorbereiding op- en aanbesteding tot en met het sluiten van het contract) d. Welke middelen zijn nodig e. Wat is de opeenvolging van activiteiten en hun duur f. Wat is de prioriteit van activiteiten
4. Afwegingen A. Keuze van de projectleider en zijn/haar verantwoordelijkheden De aanbestedende dienst zal eerst moeten besluiten of er tijd en expertise in de organisatie bestaat om een leider voor het project vrij te maken. Het overduidelijke voordeel van een interne projectleider is dat het project beter in de organisatie ingebed wordt en dat de organisatie kennis opbouwt die niet zo snel verloren wordt na contract sluiting. De projectleider moet vanaf de start van het project weten waarover hij/zij besluiten kan nemen en wie verder aan de voor het project relevante besluitvorming deelneemt. Normaliter is de projectleider verantwoordelijk voor de ordelijke gang van zaken in het proces en voor (een deel van) het projectorganisatie budget. De externe communicatie met de potentiële gegadigden en bieders hoort ook via de projectleider te verlopen. Het is voor de aanbesteding nodig dat één persoon de contacten met de gegadigden/bieders onderhoud of tenminste coördineert (en er verantwoordelijk voor is). Bij grotere projecten kan iemand anders dan de projectleider speciaal benoemd worden voor de externe communicatie. Dat is ook nodig als het checken op vertrouwelijke informatie bij artikelen of interviews van projectteamleden veel tijd in beslag neemt. 8 - Projectorganisatie en projectplanning
B. Aanstellen van externe consultants. Net als bij het proces van de projectleider zal de organisatie ook moeten besluiten of er tijd en expertise is om het projectteam verder te bemannen met interne technische, juridische en financiële adviseurs. Naast het argument van inbedding van kennis in de organisatie speelt hier natuurlijk ook mee dat externe adviseurs de projectkosten verhogen. Aan de andere kant is de complexiteit van de materie zodanig dat een team zonder (externe) specialisten al snel in de problemen zal komen met alle gevolgen van dien voor extra kosten tijd en kwaliteit van het contract.
C. Structuur van de organisatie De projectorganisatie kan op een aantal wijzen gestructureerd worden. De traditionele structuur is een opsplitsing in disciplines; de juristen doen het juridische werk, de financiële mensen kijken naar de kosten en de technische stellen de outputspecificaties op en beoordelen kwaliteit van de offerte. De deelproducten hebben echter bijna altijd te maken met verschillende disciplines en het managen hiervan is niet eenvoudig. Daarom kan een projectorganisatie ook opgezet worden naar deelproduct of als een matrix met zowel disciplines als deelproducten. Voordeel van deze laatste variant is mogelijk meer consistentie bij de adviezen van de specialisten omdat de verschillende disciplines structureel moeten afstemmen (of goedkeuring nodig is van de disciplinaire teamleider).
D. Evaluaties en vervangingen in het projectteam Onderdeel van het werken in een project is het regelmatig evalueren van het proces en de input van de verschillende betrokkenen. Ervaring leert dat dit regelmatig gedaan moet worden om effectief te kunnen bijsturen. Andere verwachtingen of inzichten moeten snel bijgestuurd worden omdat ze het project enorm kunnen vertragen. Externe adviseurs die niet goed presteren kunnen beter zosnel mogelijk vervangen worden omdat er meestal geen tijd en geld is voor een minder radicale aanpak.
E. Afspraken tussen de opdrachtgever/aanbestedende dienst en derden In de bestuursovereenkomst zullen afspraken tussen verschillende betrokken publieke partners worden gemaakt. Dit zal gemakkelijker gaan als allen via de initiële projectorganisatie goed op de hoogte zijn van het project en er een gezamenlijk gedragen doel bestaat. Zeker in het begin van de projectorganisatie zal deze relatie centraal staan. Naast de gemeente zullen ook andere derden vanaf het begin bij het project betrokken willen zijn of moeten worden.
F. Bundeling van projecten Het opzetten van een projectorganisatie voor een bundeling projecten is logischerwijs ingewikkelder dan voor project. Dit is niet zozeer het geval voor de benodigde Projectorganisatie en projectplanning - 9
expertise maar wel voor het vormgeven van de betrokkenheid van de toekomstige gebruikers en mogelijk groep van opdrachtgevers in het proces.
5. Bottlenecks en tips A. Ten aanzien van het proces • overeenstemming tussen de betrokken publieke partijen. Een goede overeenkomst tussen publieke partijen voordat de aanbesteding start helpt zowel de snelheid als de kwaliteit van besluitvorming. Bedenk hierbij dat het voor private consortia die een bieding opstellen moeilijk is als de publieke kant verschillende en tegengestelde signalen afgeeft. De betrokken publieke partijen moeten zoveel als mogelijk proberen te zorgen dat de bieders gedurende de aanbesteding niet met interne meningsverschillen worden geconfronteerd. Anders gezegd: er moet met één (publieke) mond worden gesproken. • Instrumenten zoals een PPV leggen vast wat de verwachte kosten zullen zijn bij een traditionele uitvoering en bij een pps-uitvoering (gegeven een bepaalde kwaliteit). Door de PPV worden de betrokken publieke partijen geconfronteerd met het principe van ‘project levenscyclus kosten’ en een gelijkblijvende kwaliteit gedurende de 20 tot 30 jaar van het contract. Dit zijn twee zaken die traditioneel veel minder spelen en in rekening gebracht moeten worden bij de keuze tussen en klassieke- of pps-uitvoering. • De bieding blijkt hoger dan het budget. Er is geen standaard recept voor het voorkomen van een bieding die hoger ligt dan het budget, of anders geformuleerd, een budget dat niet past bij de uitvraag. Inzicht in de te verwachte kosten en in de werkelijke kosten van voorafgaande projecten die de basis vormden voor het budget helpen om dit risico te minimaliseren.
B. Ten aanzien van de planning • Focus aan het begin niet te veel op de planning die onzeker is. Denk vooral na over hoe het project een succes wordt. • Denk na over welke vaardigheden nodig zijn voor het project, wie intern goede mensen zouden zijn en waaraan externe consultants moeten voldoen. Bedenk op welke manier deze mensen te committeren zijn voor het project, hoe ze enthousiast worden om een bijdrage te leveren. • Wat zullen de deelproducten van het project zijn? Deze vraag is natuurlijk afhankelijk van o.a. de wijze van aanbesteding van het project. Ook relevant is hoe gedetailleerd de deelproducten vooraf beschreven worden. Hierbij raden we aan dat het detailniveau genoeg moet zijn voor de betrokkenen om te weten wat ze precies moeten doen. • Denk na over de tijd rond contractsluiting (einde projectorganisatie) Welke problemen moeten dan echt opgelost zijn en wat kan nu gedaan worden om één en ander daarvoor ingang te zetten. Een voorbeeld is de uiteindelijke goedkeuring die van de gemeente verkregen moet worden om het contract te sluiten. Deze goedkeuring wordt pas in een laat stadium gegeven en zijn onder andere afhankelijk van uitkomsten rond vergunningstrajecten, inspraak en het oordeel van de gemeenteraad. Door vanaf het begin deze stappen te onderkennen kan ook het proces in werking gezet worden om 10 - Projectorganisatie en projectplanning
een tijdige goedkeuring beter beheersbaar te maken.
6. Voorbeeld Projectplan realisatie van een school via PPS (Nederland)
Projectorganisatie en projectplanning - 11
12 - Projectorganisatie en projectplanning
Projectorganisatie en projectplanning - 13
Bron: Nederlands Kenniscentrum PPS
14 - Projectorganisatie en projectplanning
Intern document (1e versie) - Niet verspreiden
Voor dit document werd voortgebouwd op de ervaringen en de goede praktijken uit het scholenbouwprogramma en het DBFM(o)handboek voor scholen van het Nederlands Kenniscentrum PPS. Voor meer informatie: Kenniscentrum PPS Vormgeving:
Diensten voor het Algemeen Regeringsbeleid Communicatie Suzie Favere Uitgave
Februari 2008
M I N I ST E R I E VA N D E V L A A M S E G E M E E N S C H A P VLAAMS KENNISCENTRUM PPS M I N I ST E R I E VA N D E V L A A M S E G E M E E N S C H A P KO O L ST R A AT 3 5 ( 1 ST E V E R D I E P I N G ) overheid V L A A M S K E N N I S C E N TVlaamse RUM PPS 1000 BRUSSEL KO O L ST R A AT 3 5 ( 1 ST EDiensten V E R D I E P I N G )voor het Algemeen Regeringsbeleid T E L 0 2 5 5 3 2 9 3 9 – FA X 0 2 5 5 3 2 8 0 9 1000 BRUSSEL Stafdienst van de Vlaamse Regering T E L 0 2 5 5 3 2 9 3 9 – FAKenniscentrum X 02 553 28 09
PPS Koolstraat 35, 1e verdieping 1000 Brussel Tel. 02 553 29 39 - Fax 02 553 28 09
