Balanceren tussen Principe en Praktijk. Neutraliteit in humanitaire hulpverlening

Balanceren tussen Principe en Praktijk

_____________________________________________________________________

Neutraliteit in humanitaire hulpverlening

Adinda Krombeen (0039918) Doctoraalscriptie Taal- en Cultuurstudies Specialisatie Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen Begeleider: prof. dr. ir. G. E. Frerks Universiteit Utrecht Mei 2006

Balanceren tussen Principe en Praktijk Neutraliteit in Humanitaire Hulpverlening

Adinda Krombeen Van Lieflandlaan 132 3571 AH Utrecht [email protected]

Universiteit Utrecht 2006

2

INHOUDSOPGAVE Voorwoord

4

Inleiding

6

1

Geschiedenis van Humanitaire Hulpverlening 10 1.1 Rode Kruis-humanitarisme: strikte neutraliteit (1863-1971) 10 1.2 Sans Frontièrisme: absolute neutraliteit (1971-1994) 14 1.3 Het nieuwe humanitarisme: neutraliteit op losse schroeven (1994-2001) 23

2.

Het Internationaal Humanitair Systeem aan het begin van de 21e eeuw 2.1 De humanitaire gemeenschap 2.2 Humanitaire VN-organisaties 2.3 Het Internationale Rode Kruis 2.4 Humanitaire NGO’s 2.5 Humanitaire donoren

31 31 32 33 34 35

3.

Conceptuele discussies aan het begin van de 21e eeuw 3.1 De filosofie van het humanitarisme 3.2 Humanitarisme binnen de leer van de internationale betrekkingen 3.3 Internationaal Humanitair Recht 3.4 Principes van humanitaire actie 3.5 Morele dilemma’s: humanitaire ethiek 3.6 Positionering van humanitaire actoren 3.7 Neutraliteit 3.8 Civiel-Militaire betrekkingen 3.9 Strijd tegen het terrorisme: nieuw veiligheidsdiscours

37 37 39 40 41 44 45 55 59 62

4.

Humanitaire Kwesties in Afghanistan en Irak 4.1 ‘With or against us’ 4.2 Instrumentalisering van humanitaire hulp 4.2.1 Humanitaire hulp als ‘force multiplier’ 4.2.2 Provinciale Reconstructieteams 4.2.3 Nation-building en geïntegreerd beleid 4.3 Veiligheid hulpverleners 4.4 De ruimte voor principiële humanitaire actie

65 65 66 67 69 70 72 75

Conclusies

78

Literatuur

84

Afkortingen

89

3

Voorwoord Als student Internationale Betrekkingen met een brede interesse, heb ik me tijdens mijn studietijd in Utrecht proberen te verdiepen in alle mogelijke aspecten die dit vakgebied telt. Na vele omzwervingen in het vakkenaanbod en een verblijf aan een universiteit in het buitenland, kwam het idee voor mijn doctoraalscriptie eind 2004 toen ik colleges volgde van het vak ‘Humanitaire Hulp’ aan de Universiteit Wageningen. Door de actuele ontwikkelingen in Soedan, Afghanistan en Irak, raakte ik geïnteresseerd in de werking van principes van humanitaire hulpverlening. Enigszins verbaasd over het zichtbaar toenemend geweld tegen hulpverleners die kennelijk niet langer onschendbaar waren, koos ik ervoor om in mijn scriptie het neutraliteitsbeginsel van humanitaire hulpverlening onder de loep te nemen. Enige tijd later en vele illusies over de ‘perfecte’ scriptie minder, is hij dan eindelijk ‘af’. Het schrijfproces werd tijdelijk onderbroken door een stage bij de Afdeling Humanitaire Hulp van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De stage bood de geweldige mogelijkheid om een kijkje te kunnen nemen in de keuken van ‘BZ’ en, niet minder belangrijk, van de ‘humanitaire wereld’. Ik heb dit als een zeer leerzame ervaring beschouwd en de kennis die ik tijdens deze stage over humanitaire hulp heb opgedaan, was erg waardevol voor de totstandkoming van mijn scriptie. Graag bedank ik Georg Frerks voor de begeleiding van mijn scriptie. Margreet en Louise, mijn zeer gewaardeerde ‘scriptiebuddies’, wil ik bedanken voor hun altijd bezielende inspiratie, de ontelbare koffiepauzes en gezamenlijke pogingen om uit het scriptiemoeras te komen. (Louise, zet ‘m op!) Samen hebben we ons door deze ‘terminale’ fase van onze studie weten te slaan. En hoewel ‘doctorandus’ misschien niemand meer iets zal zeggen in dit Master-tijdperk, ben ik ervan overtuigd dat het met ons wel goed komt.

Utrecht, 6 mei 2006

4

“People are not born neutral, they choose to become so” Marion Harroff-Tavel (ICRC)

5

INLEIDING De humanitaire gemeenschap staat aan het begin van de 21e eeuw onder druk. Het verlenen van humanitaire hulp (HH) of noodhulp diende van oudsher om menselijk lijden te verlichten op basis van nood, maar kent tegenwoordig een bredere betekenis. Vanaf de jaren negentig ontstond het idee dat humanitaire hulp ook kon bijdragen aan het voorkomen en oplossen van conflicten en een positieve rol kon spelen bij vredesopbouw. Hierdoor werd het steeds moeilijker om een scheiding te maken tussen de acute noodhulp, wederopbouwhulp en de meer structurele ontwikkelingshulp. Daarnaast is ook de grens tussen humanitaire actie en politiek-militaire actie komen te vervagen. Dit is onder andere veroorzaakt doordat niet-humanitaire actoren, zoals militairen en staten, de hulpvorm in toenemende mate als instrument in hun beleid geïntegreerd hebben. Humanitaire hulp raakte op die manier ‘gepolitiseerd’. Na het einde van de Koude Oorlog hebben intrastatelijke conflicten zich in toenemende mate geprofileerd. De karakteristieken van deze gewapende conflicten waren anders dan wat men kende van de conventionele oorlogen die voorheen de internationale politiek hadden gedomineerd. De veranderingen leidden ertoe dat het voor humanitaire hulpverleners moeilijker werd om toegang te verkrijgen tot de slachtoffers. Het onderscheid tussen strijdende partijen en de burgerbevolking werd onduidelijk en er was minder respect voor regels van het internationaal humanitair recht. Burgers werden vaker het directe doelwit van conflicten en de opkomst van terroristische groeperingen heeft dit probleem alleen maar groter gemaakt. Ook is de veiligheid van de hulpverlener zelf op het spel komen te staan. Deze veiligheidskwestie werd vooral duidelijk door de ontwikkelingen na de aanslagen van 11 september 2001. In de context van de ‘War On Terrorism’ werden hulpverleners in Afghanistan en Irak niet langer als onafhankelijk en neutraal beschouwd en zijn ze in toenemende mate doelwit geworden van aanslagen en ontvoeringen. De aanslagen op de hoofdkantoren van het Internationaal Comité van het Rode Kruis en de Verenigde Naties in Bagdad in het najaar van 2003 hebben ertoe geleid dat discussie over de positie van humanitaire hulpverleners is opgelaaid. Centraal in de discussie staat het neutraliteitsprincipe dat door bovenstaande ontwikkelingen onder druk is komen te staan. Neutraliteit wordt traditioneel beschouwd als een van de meest fundamentele principes van humanitaire hulpverlening. Om neutraal te zijn, mogen hulpverleners 6

geen partij kiezen tussen strijdende partijen in conflict of oorlog. Daartoe moeten ze zich onthouden van elke politieke, religieuze en ideologische uitspraak. Neutraliteit dient op die manier als een voorwaarde om in een sterk gepolitiseerde omgeving toegang tot slachtoffers te krijgen. Doordat hulpverleners steeds vaker verwikkeld raken in een web van machtspolitiek en manipulaties van hulp, is het moeilijker geworden om deze neutraliteit te behouden. De verslechtering in de veiligheidspositie van hulpverleners na 9/11 heeft dit nog eens verergerd. Men is zich door dit alles gaan beraden op de vraag of hulpverleners nog wel langer werkzaam moeten zijn in conflictgebieden. De politisering van HH heeft de laatste jaren enorme gevolgen gehad voor het neutraliteitsbeginsel. Zo is er een levendige discussie ontstaan over de vraag of het nog wel operationeel mogelijk is voor organisaties om zich neutraal op te stellen in complexe noodsituaties, dan wel of het moreel verantwoord is. Sommigen steunen de opvatting dat het immoreel is om hulp te verstrekken als men hierbij de bron van het lijden negeert. Anderen zijn juist van mening dat verstrekking van HH op zichzelf gerechtvaardigd is en verwerpen elke morele verantwoordelijkheid. Het is om bovenstaande redenen interessant om te onderzoeken hoe het concept van ‘neutraliteit’ in de humanitaire hulpverlening zich in de loop van de tijd heeft ontwikkeld. In dit onderzoek wil ik daarom de geschiedenis van het neutraliteitsprincipe in de humanitaire hulpgemeenschap beschrijven. Dit zal ik doen door de veranderingen in de neutraliteitstraditie te schetsen tegen de achtergrond van de ontwikkeling van de humanitaire hulpgemeenschap. Aan de hand hiervan bespreek ik welke factoren van invloed zijn geweest op de veranderingen van het neutraliteitsbegrip. In mijn onderzoek hanteer ik daarbij de volgende onderzoekshoofdvraag en deelvragen: Welke factoren zijn van invloed geweest op de ontwikkeling van het neutraliteitsbegrip in de humanitaire hulpverlening in de periode 1863-2006? Deelvragen: •

Welke historische ontwikkelingen binnen het georganiseerde humanitarisme zijn van invloed geweest op het begrip van neutraliteit?

7

•

Welke conceptuele ontwikkelingen zijn van invloed geweest op het neutraliteitsbegrip in humanitaire hulpverlening?

•

Wat hebben de ontwikkelingen in de humanitaire hulpverlening in Irak en Afghanistan na 9/11 betekend voor het neutraliteitsbeginsel?

Om aan de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, zal ik in het eerste hoofdstuk de geschiedenis beschrijven van het moderne georganiseerde humanitarisme. Deze periode begint met de oprichting van het Rode Kruis in 1863 en eindigt met de Kosovo-interventie in 1999. Binnen deze periode worden de belangrijkste historische ontwikkelingen besproken, die van invloed zijn geweest op veranderingen in het neutraliteitsbegrip van noodhulpverlening. Het tweede hoofdstuk brengt het internationaal humanitair systeem in kaart zoals het bestaat aan het begin van de 21e eeuw. Hierin bespreek ik de verschillende hoofdrolspelers binnen de humanitaire gemeenschap, waaronder de belangrijkste humanitaire actoren en donoren. In het derde hoofdstuk komen de conceptuele discussies aan bod die momenteel bestaan over humanitaire hulp en neutraliteit. Hierbij staat de relatie tussen politiek en humanitarisme centraal. De verschillende denkwijzen over dit thema zullen in enkele theorieën en modellen worden ondergebracht. Ik zal daarbij gebruik maken van de belangrijkste literatuur die hierover verschenen is in de afgelopen tien jaar. Hiertoe behoren in het bijzonder artikelen en boeken van de auteurs Alex de Waal, Jonathan Goodhand, Mark Duffield, Hugo Slim, Thomas Weiss, Joanna Macrae, Nicholas Leader, Antonio Donini en Larry Minear. De meeste literatuur gaat over de politisering van humanitarisme, het oprekken van het begrip HH en de rol van humanitaire principes in een veranderde context. In het vierde hoofdstuk zal ik mijn onderzoek toespitsen op belangrijke kwesties waarmee de humanitaire hulpgemeenschap zich geconfronteerd ziet in de context van de strijd tegen het terrorisme. Aan de hand van deze case study wil ik onderzoeken of er na 9/11 sprake is van een trendbreuk binnen het humanitarisme. Tot slot volgen in de conclusie mijn belangrijkste bevindingen van het onderzoek die een antwoord zullen vormen op de hoofdvraag en deelvragen. Daarnaast zal ik proberen een blik te werpen in de toekomst van humanitaire hulp en de relevantie van het neutraliteitsbegrip hierin.

8

Definities centrale begrippen •

Humanitaire hulp (HH): hulp die is toegespitst op het voorzien in de eerste levensbehoeften van in nood verkerende mensen, met het doel om menselijk leed te verlichten of te voorkomen;

•

Humanitarisme: een filosofische doctrine waarin de overtuiging overheerst dat het een morele verplichting is om menselijk lijden te verlichten;

•

Menslievendheid: het verlichten van menselijk leed vanuit een respect voor ieder mens;

•

Onpartijdigheid: hulp wordt verstrekt op basis van nood aan de meest kwetsbare mensen ongeacht hun religie, geloof, ras, politieke overtuiging, geslacht of afkomst;

•

Neutraliteit: hulporganisaties kiezen geen partij in conflict of oorlog en daartoe moeten hulpverleners zich onthouden van elke politieke, raciale, religieuze en ideologische uitspraak;

•

Onafhankelijkheid: hulporganisaties hebben zelf de keuze om te beslissen waar de humanitaire hulp naar toe gaat, ongeacht de wensen van donorregeringen of gastlanden;

•

Humanitair imperatief: de gedachte dat waar menselijk leed is, het humanitaire systeem moet reageren, zonder dat politieke overwegingen hierbij een rol spelen;

•

Humanitaire ruimte: een operationele ruimte binnen een humanitaire noodsituatie, waar humanitaire hulporganisaties door alle partijen in staat worden gesteld om op een fysieke en morele wijze te interveniëren;

•

Politiseren: een politieke betekenis geven aan iets wat voorheen als a-politiek werd beschouwd.

9

1. GESCHIEDENIS VAN HUMANITAIRE HULPVERLENING 1.1 Rode Kruis-humanitarisme: strikte neutraliteit (1863-1971) De geschiedenis van het georganiseerde humanitarisme begon in het negentiendeeeuwse Europa met een van de bloedigste veldslagen uit de negentiende eeuw. Franse en Italiaanse legereenheden troffen op 24 juni 1859 het leger van Oostenrijk tijdens de slag bij Solferino. Na afloop bleven ruim 40.000 dode en gewonde soldaten onverzorgd achter op het slagveld. De Zwitserse bankier Henry Dunant uit Genève, die op zakenreis was om de Franse koning Napoleon III te ontmoeten, was een toevallige getuige van deze slag. Hij besloot om de slachtoffers te gaan helpen en mobiliseerde hiertoe de lokale bevolking in een hulpoperatie om slachtoffers van beide kanten medisch bij te staan. Terug in Genève schreef Dunant zijn ervaringen op in een boek dat hij op eigen kosten in 1862 zou publiceren. In ‘Un Souvenir de Solferino’1 deed hij enkele voorstellen om hulpverlening aan oorlogsslachtoffers te organiseren. Als eerste pleitte hij voor de oprichting van vrijwillige nationale hulpmaatschappijen die uitgerust en opgeleid moesten worden om slachtoffers te helpen. “Zij moesten zich beijveren om in ieder land de bescherming der regering te erlangen, en in tijd van oorlog aan de oorlogvoerende magten een vrijgeleide en alle verdere hulp te vragen, die zij tot bereiking van hun menschlievend doel mogten behoeven.”2 Als tweede wilde hij dat de slachtoffers, het medisch personeel en hun uitrusting als neutraal zouden worden erkend en dat een universeel embleem hen hiertoe zou moeten beschermen. Als laatste wenste hij dat er een internationaal verdrag zou worden gesloten waardoor de bescherming van slachtoffers en het medisch personeel zou worden geïnstitutionaliseerd. Het boek werd met veel enthousiasme ontvangen en de meeste Europese landen leken bereid om gehoor te geven aan de voorstellen van Dunant. De ideeën in Dunant’s boek werden gesteund door de oprichting van het ‘Comité van Vijf’ in februari 1863, waaruit later het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC) zou ontstaan. De vijf comitéleden, allen Zwitsers, waren de generaal Guillaume Henri Dufour, de advocaat Gustave Moynier, Louis Appia, 1

Dunant, J. H., Solferino. De Stem der Menschheid op het Slagveld. Den Haag: Visser, 1863. Op verzoek van de auteur in het Nederlands vertaald door J.H.G. Basting 2 Ibidem, 110

10

Theodore Maunoir en Henry Dunant zelf. Het comité was voortgekomen uit de ‘Société Genevoise d’Utilité Publique’ (het Geneefse Genootschap tot Nut van het Algemeen)3 en zou de initiatiefnemer zijn van de eerste Conventie van Genève die in oktober 1864 gehouden werd. In deze conventie werd een aantal regels opgenomen over de behandeling van oorlogsslachtoffers en bescherming van gewonde soldaten in medische ploegen. Tevens werd het rode kruis erkend als beschermend embleem. Hiermee was de basis gelegd voor het internationaal humanitair recht. In 1901 ontving Henry Dunant, als oprichter van het Rode Kruis en initiator van de eerste Geneefse Conventie, de Nobelprijs voor de Vrede. Hoewel er in deze eerste conventie nog geen principes voor humanitaire hulpverlening waren opgenomen, was er van het begin al sprake van onpartijdige behandeling van oorlogsslachtoffers en de neutrale status van de hulpverleners. Hoewel het neutraliteitsprincipe van het ICRC nog lange tijd ongedefinieerd zou blijven, kwam het er in de praktijk op neer dat er geen kant werd gekozen tussen strijdende partijen en dat men om deze reden geen politieke, religieuze of ideologische uitspraken zou doen. Daarnaast hanteerde het Rode Kruis een strikte vertrouwelijkheid in de communicatie met strijdende partijen. Dat betekende dat de organisatie alleen buiten de openbaarheid zou communiceren en onderhandelen met de betrokken partijen. Bovendien was onderhandeling over toegang tot de slachtoffers vanaf het begin een traditie van de Zwitserse organisatie, met het doel om voor de hulpactiviteiten instemming te verkrijgen van alle strijdende partijen. Aan het begin van de twintigste eeuw onderging het ICRC haar vuurdoop toen de Eerste Wereldoorlog uitbrak. Was de organisatie tot dan toe vooral een morele en juridische autoriteit geweest op het gebied van oorlogsrecht, nu moest ze zich gaan bewijzen in de praktijk. Het totale karakter van de Eerste Wereldoorlog week geheel af van de soort oorlogen dat men in de negentiende eeuw had gekend. Het ICRC moest daarom demonstreren dat de afspraken in het recht ook op deze oorlog van toepassing zouden zijn. Het hield zich in de oorlog bezig met de behandeling van krijgsgevangenen, repatriëring van gevangenen, het opsporen van vermisten en contacten met familieleden leggen. Het Comité was hiermee voor het eerst een

3

Grote Winkler Prins, Encyclopedie in 26 delen. 9e druk (1992), deel 20, 28

11

operationele organisatie geworden en ontving voor haar getoonde inspanningen in 1917 voor de eerste keer de Nobelprijs voor de Vrede. Volgens voormalig directeur van het ICRC Grossrieder kreeg de organisatie na afloop van de Eerste Wereldoorlog te maken met twee problemen: één van praktische aard en één van politieke aard.4 Als eerste moest de organisatie een andere bestemming zoeken voor de infrastructuur die het gedurende de oorlog had opgezet. Europa werd in die tijd geteisterd door een tuberculose-epidemie en het Rode Kruis in haar streven om ook in vredestijd actief te blijven ging zich vervolgens hierop richten. Het tweede probleem deed zich voor met de opkomst van het begrip pacifisme dat in het interbellum grote aanhang kreeg door onder andere het Verdrag van Versailles, de oprichting van de Volkenbond en de ideeën van de Amerikaanse president Woodrow Wilson. De centrale gedachte hierbij was om oorlogen te voorkomen in de toekomst. In reactie op deze twee ontwikkelingen splitste de Rode Kruis-organisatie zich op in twee afzonderlijke organen. In 1919 werd daartoe een nieuw Rode Kruis-orgaan opgericht, dat zich voortaan met activiteiten in vredestijd zou gaan bezighouden: de Liga van Rode Kruis verenigingen, dat later omgedoopt zou worden in de ‘Internationale Federatie van Rode Kruis en Rode Halve Maan verenigingen’ (IFRC). Met de uitbraak van de Tweede Wereldoorlog zag het ICRC zich geconfronteerd met problemen die het gevolg waren van de opkomst van totalitaire regimes in Europa. De strikte opstelling van het Rode Kruis zou op de proef worden gesteld, doordat deze landen zich nauwelijks iets zouden aantrekken van het in die tijd bestaande oorlogsrecht. Het principe van neutraliteit, dat het ICRC vanaf het begin had gehanteerd, kwam onder druk te staan als gevolg van de ontwikkelingen in de Tweede Wereldoorlog. Toen men in 1942 werd geconfronteerd met de sterke en betrouwbare bewijzen van de concentratiekampen en Jodenvervolging door Nazi-Duitsland, nam het ICRC echter het besluit om niet af te wijken van de strikte opstelling ten aanzien van haar neutraliteitsprincipe en werkwijze van stille diplomatie. Het bestuur van het ICRC kwam in oktober 1942 bijeen om zich te beraadslagen over de te nemen positie. De 23 leden van het bestuur bereikten toen vrijwel unaniem de conclusie dat ze hun

4

Paul Grossrieder, ‘Humanitarian Action in the 21st Century: The Danger of a Setback’, Refugee Survey Quarterly, Vol. 21, No. 3 (UNHCR 2002) 27

12

wetenschap over de concentratiekampen niet openbaar zouden maken.5 De belangrijkste reden hiervoor was dat men de geloofwaardigheid als neutrale organisatie wilde behouden en daarmee andere werkzaamheden – zoals de verzorging van krijgsgevangenen - niet op het spel wilde zetten. Daarnaast verwachtte het Comité dat een publieke uitspraak maar weinig verandering zou brengen in de humanitaire situatie binnen de concentratiekampen.6 De beslissing van de Zwitserse organisatie om de kennis van de Holocaust binnenskamers te houden is tot op heden als zeer controversieel beschouwd. Grossrieder schreef over het besluit dat de organisatie, gesterkt door haar successen in de Eerste Wereldoorlog, zich teveel had gericht op de taken die het in de Eerste Wereldoorlog had uitgevoerd, waaronder met name de verzorging van krijgsgevangenen. Het ICRC had zich blindgestaard op deze operationele taak en in haar streven om de werkzaamheden doorgang te kunnen laten hebben, kwam men tot dit tragische besluit. Afgezien van enkele individuele initiatieven van ICRCgedelegeerden, besloot de organisatie de zorg om burgers niet tot haar taken te rekenen.7 Na de oorlog kreeg het ICRC felle kritiek te verduren over haar optreden in de Tweede Wereldoorlog. De discussie ontstond of het Rode Kruis al dan niet de morele plicht had gehad om zich in het openbaar uit te spreken over schendingen van de bestaande conventies van het oorlogsrecht. Max Huber, ICRC-president in de oorlogsjaren, schreef in een artikel dat de organisatie zich hiervan zou moeten blijven onthouden, omdat elk openbaar protest gelijk stond aan veroordeling en dit in oorlogstijd misbruikt zou kunnen worden voor propaganda-doeleinden. Hij was daarom van mening dat de organisatie zich beter kon concentreren op elke kans die zich voordeed om slachtoffers te helpen, dan vergeefse publieke protesten te ondernemen die de zaak alleen maar in gevaar konden brengen.8 Ondanks alle kritiek ontving de organisatie na de oorlog de Nobelprijs voor de Vrede van het jaar 1944. Het ICRC hield zich in de eerste naoorlogse jaren voornamelijk bezig met de voorbereidingen voor de adoptie van de vierde Conventie van Genève van 1949, waarin de bescherming van burgers in oorlogstijd werd 5

David P. Forsythe, The Humanitarians. The International Committee of the Red Cross (Cambridge 2005), 47 6 Caroline Moorehead. Dunant’s Dream. War, Switzerland and the Red Cross (London 1998) xxxi 7 Grossrieder, Humanitarian Action in the 21st Century, 27 8 Moorehead, Dunant’s Dream, 561

13

vastgelegd. Het ICRC had hiermee samen met de internationale statengemeenschap de harde les van de Tweede Wereldoorlog vastgelegd in de hoop om toekomstig leed aan banden te kunnen leggen. Het ICRC zelf maakte van dit moment echter niet gebruik om zichzelf opnieuw uit te vinden als toonaangevend humanitair orgaan. Als gevolg van onder meer alle kritiek op haar werkwijze ten tijde van de oorlog, zou de organisatie in de jaren vijftig en zestig steeds minder naar buiten optreden. “The International Committee itself, as Geneva became the world capital for humanitarian concerns, appeared to turn inwards towards bureaucracy and hierarchy, to become a more restrained place, so fearful of exposure and criticism that its very name became a byword for secrecy [..].”9 In pogingen om meer eenheid te geven aan de Rode Kruis-beweging, werd jurist Jean Pictet door het ICRC gevraagd om een aantal principes op te stellen die fundamenteel zouden zijn voor het functioneren van de organisatie in de praktijk. De vier principes van liefdadigheid, universaliteit, onafhankelijkheid en onpartijdigheid die eerder bij het vijftigjarig bestaan van het ICRC waren opgesteld, werden door Pictet opnieuw bekeken. Hij voegde de principes van menslievendheid, neutraliteit, vrijwilligheid en eenheid eraan toe en schrapte het begrip van liefdadigheid, aangezien dit als een vanzelfsprekende karaktereigenschap van de organisatie beschouwd mocht worden. Volgens Caroline Moorehead zou van de zeven fundamentele principes, die na een lange interne discussie uiteindelijk in 1965 door de beweging werden aangenomen, alleen neutraliteit voor blijvende moeilijkheden zorgen.10 1.2 Sans Frontièrisme – absolute neutraliteit (1971-1994) In de eerste helft van de twintigste eeuw had het Rode Kruis gedomineerd als initiatiefnemer van hulpverlening aan oorlogsslachtoffers en als operationele hulporganisatie in de twee wereldoorlogen. In de naoorlogse periode zouden echter ook andere organisaties het humanitaire toneel gaan betreden. Zij zouden direct de concurrentie aan gaan met het Rode Kruis in hun streven om menselijk lijden te verzachten. Organisaties zouden steeds meer gaan afwijken van de principiële benadering van de Geneefse organisatie en als reactie hierop gingen zij 9 10

Moorehead, Dunant’s Dream, 562-563 Ibidem, 561

14

hulpactiviteiten uitvoeren volgens andere inzichten. Het principe van neutraliteit, dat het Rode Kruis propageerde als voorwaarde om toegang te verkrijgen tot slachtoffers in oorlogsgebieden, zou voor het eerst openlijk in twijfel worden getrokken door hulpverleners tijdens de Nigeriaanse burgeroorlog die in 1967 uitbrak. De crisis in Biafra (1967-1970) geldt als een keerpunt in de geschiedenis van humanitaire hulp. De hulpverlening tijdens deze oorlog heeft wellicht de meeste invloed gehad op de manier waarop de moderne hulpgemeenschap zich in de naoorlogse periode heeft ontwikkeld. Een hele generatie hulpverleners werd hier gevormd en veel hulpverleners zijn er voor altijd door veranderd.11 Het ICRC kreeg in Biafra voor het eerst met serieuze concurrentie te maken. De rol van de tot dan toe leidende humanitaire organisatie, zou in Biafra opnieuw in twijfel worden getrokken. David Forsythe verklaart dit doordat er steeds hogere verwachtingen werden gesteld aan hulporganisaties. “In the Nigerian conflict [...] the ICRC was expected to act in the midst of conflict while the fighting still raged. It was a foretaste of the growing humanitarian expectations particularly in the West, expectations that were to resurface in places like Bosnia and Somalia in the 1990s. It was also a precursor to the widespread manipulation of humanitarian issues by fighting parties.”12 De Biafraanse oorlog was bovendien het eerste conflict waarin de internationale media een doorslaggevende rol zou hebben in het verloop van de hulpoperatie. Drijfveer achter de operatie was de aandacht van het Westen voor de hongersnood die het gevolg was van de oorlog. Voor het eerst zag men in de Westerse wereld stervende kinderen op televisie, die het slachtoffer waren geworden van hongersnood. In Biafra gingen bovendien voor het eerst politieke invloeden meetellen als een fundamentele factor voor de humanitaire hulpverlening. Tegelijkertijd bracht de oorlog enorme morele dilemma’s teweeg die tot de dag van vandaag nog hun uitwerking kennen.13 In 1967 hadden politieke spanningen tussen de Ibo-stam in het zuidoostelijke Biafra en de federale regering geleid tot een bloedige burgeroorlog, waarbij Biafra zich had afgescheiden van Nigeria. De nieuwe staat had zich hiermee in een lastige positie gewerkt, aangezien men noch van Verenigde Staten noch van de Sovjetunie 11 Alex De Waal, Famine Crimes. Politics and the Disaster Relief Industry in Africa (Oxford en Bloomington 1997), 73 12 Forsythe, The Humanitarians, 63 13 Moorehead, Dunant’s Dream, 614

15

diplomatieke steun ontving. Ook de Afrikaanse landen hielden zich afzijdig, uit angst voor de precedentwerking die de onafhankelijkheidsverklaring van Biafra zou kunnen hebben. Desondanks kregen de Biafranen wel de volle sympathie van de televisiekijkers in het Westen, waar journaalbeelden van verhongerde kinderen een enorme impact maakten. In haar pogingen om de Biafraanse opstandelingen tot overgave te dwingen, had Nigeria een volledige voedselblokkade afgekondigd. Als gevolg hiervan brak er in 1968 hongersnood uit in Biafra. Dit werd vervolgens wereldnieuws toen schokkende zwart-wit beelden en krantenfoto’s van hongerende kinderen de wereld over gingen. Met Biafra werd de humanitaire hulpindustrie voor het eerst ‘big business’. Het was de eerste crisis die vrijwel geheel beheerst werd door niet-gouvernementele organisaties (NGO’s). Kerkelijke organisaties namen hierin de leiding. Deze organisaties waren vooral actief in het christelijke Biafra waar zij missiewerk verrichtten. De groep van religieuze NGO’s was uitgesproken pro-Biafraans vanwege de verbondenheid met het christelijke geloof en bepaalde anti-islamitische gevoelens. De Verenigde Naties speelden in Biafra nauwelijks een rol in de hulpoperatie aangezien ze, in de context van de Koude Oorlog, de soevereiniteit van de Nigeriaanse staat dienden te eerbiedigen. Biafra ging de geschiedenis in als de eerste grote internationale hulpactie, vanuit het Westen geleid. Televisie speelde voor het eerst een grote rol en bracht de Westerse publieke opinie tot beroering. Onder leiding van Caritas Internationalis, namen de kerkelijke organisaties hierin gezamenlijk het initiatief. Zij wisten de media te mobiliseren en na een aantal nationale inzamelingsacties in Europa beschikten zij over een flink budget. Hiermee zouden zij onder de naam ‘Joint Church Aid’ (JCA) omgedoopt door deelnemende hulpverleners tot Jesus Christ Airlines - samen een luchtbrug opzetten voor het belegerde Biafra. Daarmee stelden zij zich uitgesproken solidair op ten aanzien van de Biafraanse staat.14 Het optreden van de gezamenlijke kerken bleek succesvol te verlopen. Om het afweergeschut te ontwijken, vloog men vooral ’s nachts. In ruim 5000 vluchten

14

De Waal, Famine Crimes, 73-76

16

slaagde JCA erin om in bijna 18 maanden circa 1 miljoen Biafranen van hulp te voorzien.15 Een keerpunt in de hulpoperatie kwam toen de Nigeriaanse regering in juni 1969 een Zweeds Rode Kruis toestel neerschoot. De regering was wantrouwig geraakt, nadat bleek dat een hulpverlener die eerst voor de kerkelijke luchtbrug had gevlogen, de Biafraanse regering hielp om een luchtmacht op te zetten.16 Nigeria verbood op dat moment alle nachtelijke vluchten naar Biafra en beëindigde de Rode Kruis activiteiten aan beide kanten van het strijdtoneel. Na hevige interne discussie en protesten bij de Nigeriaanse regering, legde het ICRC zich uiteindelijk neer bij de beslissing. De kerkelijke luchtbrug zou nog tot begin januari 1970 standhouden, toen Biafra zou bezwijken onder de militaire overmacht van de federale regering. Breuk met neutraal humanitarisme van Rode Kruis Het optreden van het ICRC in Biafra leidde tot een breuk met enkele jonge artsen van het Franse Rode Kruis, onder wie Bernard Kouchner. In december 1971 zou hij samen met enkele anderen een nieuwe organisatie oprichten: Médecins Sans Frontières (MSF)17. Bij de jonge hulpverleners was grote frustratie ontstaan over de werkwijze van het ICRC in Biafra. Gechoqueerd als ooggetuigen van de burgeroorlog en de hongersnood, konden zij hun rechtvaardigheidsgevoel niet verenigen met de strikte werkwijze en vertrouwelijkheid van de Geneefse organisatie. In de crisis van Biafra zagen zij een ‘modern Solferino’ waar actie tegenover gesteld moest worden. Kouchner was van mening dat door haar discrete en strikte werkwijze, het Rode Kruis medeplichtig was geworden aan de oorlog en vergeleek dit met het zwijgen over de Nazi-vernietigingskampen.18 Ook de werkwijze van het Rode Kruis om instemming te vragen van de regering van het land om humanitaire toegang te verkrijgen, werd hevig bekritiseerd aangezien de federale Nigeriaanse overheid in dit geval één van de strijdende partijen was. MSF zou in de jaren zeventig tot een van de grootste particuliere humanitaire hulporganisaties uitgroeien. In tegenstelling tot het Rode Kruis, wilde MSF de wereld echter bewust maken van het onrecht dat men tegenkwam in de praktijk. Naast het 15

Jesus Christ Airlines, bron: http://www.omroep.nl/ikon/werelden/afl_airlines.htm De Waal, Famine Crimes, 76 17 De Nederlandse afdeling van MSF, Artsen Zonder Grenzen, zou in 1984 opgericht worden 18 De Waal, Famine Crimes, 76 16

17

hanteren van de klassieke Rode Kruis-principes van onpartijdigheid, neutraliteit en onafhankelijkheid, zou men daarom ‘pleitbezorging’ (témoignage) centraal gaan stellen in het werk. MSF zou zich, anders dan het Rode Kruis, publiekelijk gaan uitspreken over misstanden die men tegenkwam in het veld. Hierbij werd een mediabewuste werkwijze gehanteerd.19 De opkomst van MSF markeerde het begin van sans frontièrisme (of cross-border-humanitarisme). Staatssoevereiniteit mocht niet langer een belemmering zijn voor de hulpverlening aan noodlijdenden. Hiermee was er gebroken met het neutrale Rode Kruis-humanitarisme dat ruim 100 jaar lang als de overheersende humanitaire doctrine had gegolden. Volgens Nicholas Leader was deze ontwikkeling juist te verklaren door de principiële benadering van het ICRC. ‘Indeed in many ways the development of non-ICRC humanitarian organisations, notably MSF in Biafra, is in part because ICRC stuck to its principles.’20 In het kielzog van MSF zouden talloze nieuwe humanitaire NGO’s zich in de jaren zeventig toeleggen op humanitair werk. Na Biafra verspreidden de hulporganisaties zich over de wereld naar talloze andere rampgebieden, waar de noden hoog waren. Zo waren er grote hulpacties in Bangladesh als gevolg van natuurgeweld en de onafhankelijkheidsoorlog met Pakistan, en later in de WestAfrikaanse Sahel, Cambodja en Ethiopië. De opkomst van het NGO-humanitarisme was daarmee een feit geworden. Popularisering van humanitaire hulp Halverwege de jaren tachtig kwam er meer aandacht voor humanitaire hulpoperaties als gevolg van nieuwe technologie en grote media-belangstelling voor hongersnoden in enkele Afrikaanse landen. Had de media ten tijde van de crisis in Biafra al een belangrijke rol gespeeld bij het op gang brengen van de hulpoperatie, in de jaren tachtig was het door technologische ontwikkelingen mogelijk geworden om beelden sneller de wereld over te krijgen en werd daarnaast een groter publiek bereikt. Nieuw was dat publieke figuren, zoals popartiesten, op de bres sprongen voor slachtoffers van humanitaire rampen. Door de massale publieke aandacht en financiële bijval die noodhulp kreeg, werd humanitaire hulp in de jaren tachtig populair bij het grote publiek. 19 20

De Waal, Famine Crimes, 76 Nicholas Leader, The Politics of Principles, 17

18

In het Verenigd Koninkrijk nam de zanger Bob Geldof het initiatief om een grote publieke inzamelingsactie op touw te zetten, in reactie op schokkende BBCbeelden van de hongersnood in Ethiopië. Samen met de zanger Midge Ure richtte hij in 1984 ‘The BandAid Trust’ trust op.21 Om zoveel mogelijk geld in te zamelen voor Ethiopië brachten ze eind 1984 het lied ‘Do They Know It’s Christmas’ uit, waaraan vele bekende Britse en Ierse artiesten belangeloos meewerkten. In navolging van het succes van het nummer, organiseerden Geldof en Ure op 13 juli 1985 ‘Live Aid’. Dit internationale benefietconcert werd per satellietverbinding vanuit meerdere locaties op de wereld rechtstreeks uitgezonden in ruim 100 landen. Daarmee werd het een van de grootste mediaspektakels van die tijd. De opbrengst van het Band Aid fonds bedroeg bij sluiting van de actie in 1987 ruim 170 miljoen pond.22 Mede door grote publieke acties als Live Aid en de betrokkenheid van publieke figuren bij humanitaire rampen, werd in de jaren ’80 de publieke bewustwording over humanitaire hulpverlening vergroot. Mark Duffield omschrijft deze ontwikkeling als een populaire protestvorm van humanitarisme, waarin Westerse burgers erg kritisch stonden tegenover bestaand ontwikkelingsbeleid van de Westerse regeringen en internationale organisaties. “Such actions not only shamed donor governments but also gave substance to the view that humanitarian assistance was a universal and unconditional right.”23 De invloed van de media speelde hierbij een grote rol. Humanitaire hulpverlening raakte gepopulariseerd door dit ‘BandAidhumanitarisme’. Hierdoor ontstond in de jaren tachtig een ‘geef-cultuur’, waar als gevolg van een toenemende media-aandacht meer mensen geld zouden gaan geven aan goede doelen en waardoor er meer hulporganisaties bijkwamen. In Nederland vond in 1984 een grote inzamelingsactie plaats voor slachtoffers van hongersnoden en burgeroorlogen in Afrika (‘Eén voor Afrika’). Hier werkten enkele Nederlandse hulporganisaties voor het eerst samen om gezamenlijk fondsen te werven. Dit samenwerkingsverband zou officieel worden vastgelegd in de ‘Samenwerkende Hulporganisaties’ (SHO). Sinds de oprichting van de SHO in 1989 zijn er circa dertig

21

http://www.bobgeldof.info/Charity/bandaid.html, geraadpleegd op 14 februari 2006 Mark Duffield, Global Governance and the New Wars: the Merging of Development and Security (London 2001) 76 23 ibidem, 76 22

19

publieksacties gehouden voor slachtoffers van natuurrampen en conflicten, waarbij tot op heden in totaal voor ruim 500 miljoen euro is opgehaald.24 Aan het einde van de jaren tachtig, had er zich mede door bovenstaande ontwikkelingen binnen de humanitaire gemeenschap een radicale en progressieve beweging ontwikkeld. Men beschouwde humanitaire hulp als een universeel recht waar iedereen aanspraak op kon maken.25 Noodhulp, vanwege zijn neutrale karakter, bevond zich volgens velen in een heel andere dimensie dan die van de politiek. Dit idealistische streven was bovendien geboren uit noodzaak door de politieke realiteit. Humanitaire rampen, in de context van de Koude Oorlog, konden op geen andere manier dan met absolute neutraliteit behandeld worden, omdat geen enkele hulporganisatie het zich kon veroorloven met één van de twee machtsblokken te sympathiseren. Na de val van de muur: grenzeloze humanitaire hulpverlening? Met het einde van de Koude Oorlog werd er een hoofdstuk in de geschiedenis afgesloten en leken alle mogelijkheden open te liggen. In de naoorlogse bipolaire geopolitieke situatie hadden de Verenigde Staten en de Sovjetunie voor een groot deel de internationale politiek gedomineerd. Het einde van de ideologische strijd tussen de twee machtsblokken bracht een grote verandering teweeg in het geopolitieke landschap. De verwachting was dat de internationale statengemeenschap nu de middelen en bereidheid had om vrede en veiligheid in de wereld te bewaren. In deze ‘nieuwe wereldorde’ zou er ruimte zijn voor nieuwe initiatieven. Men vestigde hierbij allereerst de hoop op een grotere rol voor de Verenigde Naties (VN), die slechts een gemarginaliseerde rol hadden gespeeld tijdens de Koude Oorlog. Met de val van de muur brak daarmee een nieuwe fase aan binnen het humanitarisme. In hun zoektocht naar een bestaansrecht, hadden de Verenigde Naties de ambitie om internationale vrede en veiligheid te handhaven en beschikten daartoe ook over de middelen. Hadden de VN-hulporganisaties tijdens de Koude Oorlog vooral de taak gehad om na sluiting van een staakt-het-vuren of vredesakkoord in actie te komen, nu mocht de organisatie ook in lopende conflicten bemiddelen. De VN 24 http://www.giro800800.nl/nl-NL/Content.aspx?type=content&id=30 geraadpleegd op 14 februari 2006 NB: alleen de SHO-actie voor de slachtoffers van de Tsunami heeft in 2005 al meer dan 200 miljoen euro opgeleverd 25 Duffield, Global Governance, 77

20

kregen hiermee de rol van coördinerend humanitair orgaan. Een belangrijke taak hierbij was het verkrijgen van ‘humanitaire toegang’ in complexe politieke noodsituaties. De VN zou deze ‘onderhandelingstaak’ voor het eerst uitvoeren in 1989 tijdens een omvangrijke hulpoperatie in het zuiden van Soedan (Operation Lifeline Sudan), waar de bevolking honger leed als gevolg van jarenlange droogte en burgeroorlog. Een breed consortium van hulporganisaties, zowel VN-organisaties als NGO’s, zou in deze operatie participeren. Het doel van de VN was om met de strijdende partijen over toegang voor hulporganisaties te onderhandelen, zodat er hulp kon worden verleend aan de getroffen bevolkingsgroepen. Het lukte de VN om met de Soedanese regering en de verzetsbeweging ‘Sudan People' s Liberation Movement/Army’ (SPLM/A) tot overeenstemming te komen, zodat hulporganisaties toegang kregen tot het gebied. Deze formule van het werken aan beide zijden van de strijdlijn, ‘cross-mandate operations’, zou in de jaren erna ook bij humanitaire crises in Ethiopië en Mozambique worden toegepast. Agenda for Peace In 1992 presenteerde de pas benoemde Secretaris-Generaal van de VN Boutros-Ghali een ambitieus plan om internationale vrede en veiligheid te bevorderen met de ‘Agenda for Peace’. Dit had hij opgesteld uit de overtuiging dat alle moderne conflicten veroorzaakt werden door onderontwikkeling en misverstanden over identiteit en etniciteit. Daarom stelde hij voor dat naast de conventionele methoden van politieke en diplomatieke oplossingen voor conflicten, nu ook zou worden gekeken naar economische en sociale transformatieprocessen. Tegen de achtergrond van de ontwikkelingen in de Balkan formuleerde hij nieuwe dreigingen voor de internationale vrede, waaronder nationalisme, staatssoevereiniteit en armoedevraagstukken. Hiertoe identificeerde Boutros-Ghali vier nieuwe beleidsinstrumenten: preventieve diplomatie, peacemaking, peacekeeping en postconflict peacebuilding.26 Binnen deze integrale methode zag hij een rol weggelegd voor het instrument van humanitaire hulp:

26

United Nations, Agenda for Peace, http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html geraadpleegd op 1 maart 2006

21

“Humanitarian assistance, impartially provided, could be of critical importance; assistance in maintaining security, whether through military, police or civilian personnel, could save lives and develop conditions of safety in which negotiations can be held; the United Nations could also help in conciliation efforts if this should be the wish of the parties. In certain circumstances, the United Nations may well need to draw upon the specialized skills and resources of various parts of the United Nations system; such operations may also on occasion require the participation of nongovernmental organizations.”27

De Agenda for Peace werd voor het eerst op de proef gesteld in voormalig Joegoslavië en Somalië, waar als gevolg van het uitbreken van burgeroorlogen de humanitaire noden hoog waren. Met deze twee conflicten zou ook het debat rondom humanitaire neutraliteit oplaaien. Als gevolg van de etnische zuiveringen en de massaslachting in onder meer Srebrenica en Sarajevo, zou het in Bosnië duidelijk worden dat het niet altijd moreel te rechtvaardigen was om neutraal te blijven. Op de Balkan, zoals ook in andere conflicten van de jaren negentig werden hele bevolkingsgroepen het doelwit van geweld. Het voorbeeld van een groep belegerde Bosnische Moslims die de hulp van hulporganisaties weigerde was hierbij treffend. Ze riepen hen toe dat ze wapens nodig hadden om zichzelf te verdedigen. Voedsel en medicijnen zou er alleen maar voor zorgen dat ze in goede gezondheid stierven.28 In Somalië heersten er humanitaire noden als gevolg van droogte en de burgeroorlog. Enkele Amerikaanse NGO’s, waaronder CARE, hadden als gevolg van een verslechterde veiligheidssituatie in Somalië bij de Amerikaanse regering-Bush op een militaire interventie aangedrongen, zodat de voedseldistributies aan de noodlijdende Somalische bevolking doorgang konden hebben. De Veiligheidsraad ging akkoord met een door een VS-geleide VN-vredesmacht die op 9 december 1992 in Somalië begon. ‘Operation Restore Hope’ mondde uit in een catastrofe voor de Amerikaanse regering, toen in oktober 1993 achttien Amerikaanse soldaten sneuvelden bij gevechten met troepen van de Somalische warlord-generaal Aideed. De publieke opinie in de VS keerde zich tegen de voortzetting van de operatie en de Amerikaanse troepen trokken zich terug uit het Afrikaanse land. De internationale response in brandhaarden zoals Somalië, Bosnië en Rwanda zou na het einde van de Koude Oorlog sterk van invloed zijn waarop gedacht werd 27 28

http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html geraadpleegd op 1 maart 2006 Fiona Terry, Condemned to Repeat? The Paradox of Humanitarian Action (Ithaca 2002), 22

22

over humanitaire hulp als beleidsinstrument in het oplossen van conflicten. Het aanvankelijke optimisme van begin jaren negentig zou als gevolg van veranderde omstandigheden tegen een aantal barrières aanlopen. 1.3 Het nieuwe humanitarisme: neutraliteit op losse schroeven Na de tegenvallende prestaties in Bosnië en Somalië zou de internationale politiek complexe humanitaire noodsituaties anders gaan benaderen. Westerse regeringen zouden ten aanzien van intrastatelijke conflicten die oplaaiden in vergeten gebieden, de voorkeur geven aan de inzet van ‘zachte’ middelen zoals humanitaire hulp. Deze periode van ‘peacebuilding lite’ zou in de tweede helft van de jaren negentig komen te overheersen.29 De nieuwe houding ten aanzien van slepende conflicten in ontwikkelingslanden kwam nog geen jaar later duidelijk tot uiting toen adequaat internationaal optreden uitbleef tijdens de genocide in Rwanda. Het onderzoeksrapport ‘Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda’ uit 1996 deelt deze gedachte. Een van de hoofdbevindingen in het onderzoek naar de hulpoperatie in het Grote Meren-gebied luidt, dat het ontbrak aan samenhang met een internationaal politieke oplossing, waardoor er een zogenaamd ‘beleidsvacuüm’ was ontstaan.30 Hulporganisaties zouden in de jaren negentig steeds vaker in dergelijke ‘politieke’ vacuüms’ terechtkomen. Het gevolg hiervan was dat men zich vaak genoodzaakt zag om buiten humanitaire mandaten om te gaan opereren. Organisaties kregen te maken met zowel operationele als morele dilemma’s. Deze waren het directe gevolg van de ernstige schendingen van mensenrechten en het internationaal humanitair recht die men in de praktijk tegenkwam. Humanitaire hulp raakte bovendien bekritiseerd, omdat steeds vaker bleek dat het conflicten negatief kon beïnvloeden.31 Hulpverlening door organisaties had steeds vaker negatieve bijwerkingen en strijdende partijen gebruiken hulp als instrument in hun oorlogvoering. Ook Rwanda was hiervan het schrijnende voorbeeld. Tussen de massale vluchtelingenstromen in de kampen van Goma in het Oosten van Zaïre 29

Antonio Donini ed., Nation-building unraveled? Aid, Peace and Development in Afghanistan (Bloomfield 2004) 16 30 Steering Committee of the Joint Evaluation of Emergency Assistance to Rwanda, The International Response to Conflict and Genocide: Lessons from the Rwanda Experience. Study III: Humanitarian Aid and Effect (Kopenhagen 1996), 156 31 Zie Mary Anderson, Do No Harm. How Aid Can Support Peace or War (Boulder 1999)

23

bevonden zich ook gevluchte genocidaire Hutu-milities. Zij profiteerden van de hulpverstrekking in de kampen om zich te kunnen herbewapenen en hergroeperen. Enkele hulporganisaties besloten hierop om hun activiteiten in de vluchtelingenkampen te staken. De Joint Evaluation concludeerde dat de humanitaire hulpgemeenschap ten aanzien van de vluchtelingencrisis aan haar lot werd overgelaten. ‘Both inside Rwanda and in the camps of Goma, the humanitarian community was left to steer its own course, attempting to substitute for the lack of political and military action.’32 In één van haar belangrijkste eindconclusies schreef de Joint Evaluation dat Rwanda had aangetoond dat humanitaire actie niet ter vervanging kon dienen van politieke, diplomatieke of militaire actie.33 Volgens het rapport zou de hoofdverantwoordelijkheid bij zulke complexe politieke noodsituaties moeten liggen bij politieke actoren. “This will require the development of more effective mechanisms for formulating policy and a greater commitment from the international community, and particularly members of the Security Council, to the formulation of coherent strategies. In setting such strategies, fuller account must be taken of the humanitarian implications of political and military actions – and inaction.”34 Het ‘nieuwe humanitarisme’ De Rwanda-crisis was in meerdere opzichten een keerpunt binnen de humanitaire hulpverlening te noemen. De hulpoperatie in de nasleep van de genocide in het kleine Afrikaanse land kwam symbool te staan voor de crisis waarmee de humanitaire gemeenschap zich midden jaren negentig geconfronteerd zag. Zowel hulpverleners als politici waren gedesillusioneerd geraakt over het instrument van noodhulp. De verwachtingen van begin jaren negentig dat de internationale gemeenschap de middelen en de bereidheid had om vrede en veiligheid in de wereld te garanderen, waren niet uitgekomen. De tegenvallende resultaten van ‘humanitaire’ militaire interventies in het begin van de jaren negentig alsmede de zwakke profilering van de Verenigde Naties, veranderde de houding van de internationale gemeenschap ten aanzien van gewapende conflicten. De teleurstelling van mislukte acties in Somalië en 32

Steering Committee, Joint Evaluation, 156 Ibidem, 157 34 Ibidem, 157 33

24

Bosnië leidde ertoe dat Westerse staten zich steeds meer onttrokken aan de inzet van politiek-militaire middelen. Tegelijkertijd benadrukte de internationale politiek het belang van de effectiviteit van humanitaire hulp die een belangrijkere rol moest hebben in conflictoplossing. Doordat politieke oplossingen uitbleven en er meer waarde werd gehecht aan de inzet van humanitaire middelen, kreeg humanitaire hulp midden jaren negentig zodoende een sterkere politieke betekenis, waarvoor in het rapport van de Joint Evaluation juist was gewaarschuwd. In de zoektocht naar coherente oplossingen ging men in de jaren negentig manieren zoeken om hulpverlening aan te passen op de veranderde omstandigheden van de tijd. Als gevolg hiervan ontstond er een nieuwe vorm van hulp, waarin het bewustzijn van de potentiële schadelijke gevolgen van hulp centraal stond naast het idee dat men vrede kon bewerkstelligen vanuit de ‘humanitaire ruimte’.35 Zowel de humanitaire hulpgemeenschap zelf als donoren gingen belang hechten aan het verbreden van het humanitaire werkveld. In dit ‘nieuwe humanitarisme’ werden andere doelen in het humanitaire mandaat opgenomen, zoals conflictmanagement en peacebuilding. Er waren hulporganisaties die bovendien meer ontwikkelingsgeoriënteerde activiteiten gingen uitvoeren. Met deze verbreding van het humanitaire mandaat ontstond er een zekere politisering van HH. Mark Duffield beschouwt dit nieuwe of politieke humanitarisme als een antwoord op de falende operaties van de jaren negentig en de negatieve bijwerkingen van noodhulp in het verleden. Deze nieuwe vorm van humanitarisme, gericht op het creëren van bepaalde uitkomsten, beperkte zich niet langer tot het redden van levens alleen. ‘Rather than humanitarian assistance as a universal right and a good thing in itself, the new humanitarianism is based on a consequentialist ethical framework.’36 Humanitaire hulp werd op deze manier voorwaardelijk gemaakt aan de gewenste uitwerkingen die men eraan stelde. Hulpverlening binnen conflicten mocht niet langer tot onbedoelde negatieve bijwerkingen leiden (do no harm) zoals conflicten verergeren of verlengen. Het domein van het humanitarisme werd kortom vergroot, waarbinnen nu behalve voor noodhulp ook ruimte was voor ontwikkelingsbeleid, conflictoplossing en wederopbouw. Echter, met deze verbreding

35 36

Donini, Nation-building Unraveled, 20 Duffield, Global Governance, 75

25

van het humanitaire mandaat, werd ook het begrip van de principes van humanitaire actie opgerekt. De ‘nieuwe’ vorm van humanitarisme leek gebroken te hebben met wat voorheen een a-politieke noodhulpverlening genoemd kon worden. Het behoud van neutraliteit was in de praktijk steeds moeilijker geworden. Er werd van humanitaire hulp verwacht een antwoord te formuleren op de veranderde omstandigheden van oorlogen en conflicten. Duffield is van mening dat je de opkomst van dit humanitarisme in het licht van de veranderde context van de jaren negentig moet zien. ‘The new humanitarianism is a genuine, if particular, response to the complexity of the new wars.’37 Binnen de nieuwe vorm van hulpverlening was steeds minder plaats voor principes als neutraliteit en onafhankelijkheid waardoor de ruimte voor klassieke noodhulpverlening verkleind zou worden. Het behoud van neutraliteit werd ondergeschikt gemaakt aan het idee dat hulpverlening soms bepaalde politieke uitkomsten diende te hebben. Bovendien waren critici van mening dat een star neutraliteitsbegrip de hulpverleningsoperatie in de meeste gevallen juist belemmerde. Hulpstandaarden en gedragscodes Parallel aan de opkomst van dit nieuwe humanitarisme ontstond de behoefte aan een betere coördinatie en kwaliteit van humanitaire hulp. Zowel de hulporganisaties zelf als de donoren gingen meer waarde hechten aan verbeterde regulering en effectiviteit van hulp. Hiertoe werden enkele initiatieven ondernomen om gedragsregels en minimumstandaarden op te stellen die tot een effectievere hulpverlening moesten leiden. Een voorbeeld van deze pogingen om naar een hogere hulpstandaard toe te werken vormt het SPHERE-project uit 1997. Als samenwerkingsverband van enkele humanitaire NGO’s en het Rode Kruis heeft het tot doel om de kwaliteit van hulp te verbeteren en de verantwoording van het humanitaire systeem te versterken. Behalve een handboek, heeft het project universele minimale technische hulpstandaarden opgesteld in verschillende deelgebieden, zoals water- en sanitatie, voeding, voedselhulp, onderdak en medische voorzieningen.38 37

Duffield, Global Governance, 80 Humanitarian Charter and Minimum Standards in Disaster Response http://www.sphereproject.org geraadpleegd op 02-03-2006

38

26

Ook werden er verschillende initiatieven ondernomen tot het opstellen van gedragscodes, die als leidraad moesten gaan dienen bij het werk van hulporganisaties in de praktijk. In 1993 formuleerden Weiss en Minear een lijst van principes voor humanitaire actie die zij van toepassing achtten op de veranderde omstandigheden van de jaren ’90, de zogenaamde Providence Principles. In datzelfde jaar werd ook een lijst met criteria voor het werk van een aantal religieuze Amerikaanse NGO’s opgesteld, de Mohonk Criteria. Deze lijst met regels vertoonde veel overeenkomsten met de principes van Minear en Weiss. Na de Rwanda-crisis, in 1994 volgde de ‘Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief’, opgesteld door het Rode Kruis en humanitaire NGO’s. Deze gedragscode is momenteel veruit het bekendst onder de humanitaire actoren en is ruim tien jaar later door ca. 370 organisaties ondertekend.39 Ook donorregeringen zouden het belang erkennen om de praktijk van hun donorbeleid ten aanzien van humanitaire hulp te structuren. Hiertoe werd in 2003 door een aantal belangrijke donoren het Good Humanitarian Donorship-proces gestart om samen tot een effectiever donorbeleid te kunnen komen.40 De nieuwe gedragsregels voor hulporganisaties hebben ertoe geleid dat de dominantie van klassieke Rode Kruis-principes zoals neutraliteit en onafhankelijkheid minder zou worden. Humanitaire hulporganisaties, in de jaren negentig sterk in aantal toegenomen, werkten steeds meer met uiteenlopende mandaten onder verschillende omstandigheden. De wens was om transparanter en effectiever te werk te gaan en om betere verantwoording af te kunnen leggen aan begunstigden en donoren. Hiertoe werden naast klassieke principes zoals onpartijdigheid en onafhankelijkheid, nieuwe principes in de gedragsregels opgenomen die hun oorsprong in de ontwikkelingshulp hadden, zoals participatie, partnerschap, duurzaamheid, respect voor lokale cultuur en gebruiken, alsook het afleggen van rekenschap. De opkomst van moderne gedragscodes reflecteerden de ontwikkeling dat het begrip van HH in de jaren negentig was opgerekt. Volgens Thea Hilhorst is er met alle gedragsregels en codes een nieuwe doctrine ontstaan, die ernaar streeft om passende humanitaire oplossingen te zoeken per situatie. Zo dienen nieuwe

39 40

http://www.ifrc.org/Docs/pubs/disasters/codeconduct_signatories.pdf geraadpleegd op 18-02-06 http://www.goodhumanitariandonorship.org geraadpleegd op 18-02-06

27

gedragscodes als de Code of Conduct thans als instrument om besluitvorming binnen organisaties op ‘een gedifferentieerde en contextuele manier te bevorderen.’41 Figuur 1: Providence Principles of Humanitarian Action in Armed Conflicts (1993)42 1. Relieving Life-Threatening Suffering: Humanitarian action should be directed toward the relief of immediate, life-threatening suffering. 2. Proportionality to Need: Humanitarian action should correspond to the degree of suffering, wherever it occurs. It should affirm the view that life is as precious in one part of the globe as another. 3. Non-Partisanship: Humanitarian action responds to human suffering because people are in need, not to advance political, sectarian, or other extraneous agendas. It should not take sides in conflicts. 4. Independence: In order to fulfill their mission, humanitarian organizations should be free of interference from home or host political authorities. "Humanitarian space" is essential for effective action. 5. Accountability: Humanitarian organizations should report fully on their activities to sponsors and beneficiaries. Humanitarianism should be transparent. 6. Appropriateness: Humanitarian action should be tailored to local circumstances and aim to enhance, not supplant, locally available resources. 7. Contextualization: Effective humanitarian action should encompass a comprehensive view of overall needs and of the impact of interventions. Encouraging respect for human rights and addressing the underlying causes of conflicts are essential elements. 8. Subsidiarity of Sovereignty: Where humanitarianism and sovereignty clash, sovereignty should defer to the relief of life-threatening suffering.

Figuur 2: The Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief (1994)43 1. The humanitarian imperative comes first 2. Aid is given regardless of the race, creed or nationality of the recipients and without adverse distinction of any kind. Aid priorities are calculated on the basis of need alone 3. Aid will not be used to further a particular political or religious standpoint 4. We shall endeavour not to act as instruments of government foreign policy 5. We shall respect culture and custom 6. We shall attempt to build disaster response on local capacities 7. Ways shall be found to involve programme beneficiaries in the management of relief aid 8. Relief aid must strive to reduce future vulnerabilities to disaster as well as meeting basic needs 9. We hold ourselves accountable to both those we seek to assist and those from whom we accept resources 10. In our information, publicity and advertising activities, we shall recognize disaster victims as dignified humans, not hopeless objects

41

D. Hilhorst (2004), ‘Living Document? The Code of Conduct of the Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief (Wageningen 2004) 8 42 Larry Minear en Thomas G. Weiss, ‘Humanitarian action in Times of War: A Handbook for Practitioners (Boulder 1993) 19 43 IFRC, Code of Conduct for the International Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief , http://www.ifrc.org/publicat/conduct/code.asp, geraadpleegd op 18-02-06

28

Kosovo: militarisering van humanitaire hulp In maart 1999 zagen de Westerse regeringen zich wederom met een dringende crisis in de Balkan geconfronteerd. In de Servische provincie Kosovo, waar Milosevic al vanaf 1989 een apartheidpolitiek voerde ten aanzien van de Albanese meerderheid, bereikten etnische spanningen in februari 1998 een hoogtepunt toen het tot gewelddadigheden kwam tussen Servische troepen en Kosovaarse separatisten. Nadat de Rambouillet-onderhandelingen tussen de Kosovaren en de Servische regering op niets waren uitgelopen en er sterke aanwijzingen waren dat etnische zuiveringen plaatsvonden, besloot men over te gaan tot militair ingrijpen. Bij het vijftig jaar bestaan van de NAVO, wilden Westerse leiders zoals Chirac, Blair en Clinton een tweede Balkan-tragedie voorkomen. De NAVO-bommencampagne ging eind maart 1999 boven Servisch grondgebied van start. Met de Kosovo-crisis sprak men voor het eerst van een ‘humanitaire oorlog’, een contradictio in terminis; want hoewel een oorlog wellicht uit humanitaire motieven gevoerd kan worden, kan militair geweld zelf nooit een humanitair karakter hebben. In de Kosovo-interventie werd van het label ‘humanitair’ ongepast gebruik gemaakt en hiervan waren de perscommuniqués van de NAVO in het voorjaar van 1999 een voorbeeld. David Rieff stelt dat humanitaire retoriek, als een integraal onderdeel van de militaire campagne, de morele rechtvaardiging van de interventie werd.44 Zo hadden zowel de bombardementen op Servische doelen als militaire hulpverstrekkingen aan de Kosovaarse Albanese vluchtelingen een ‘humanitair’ karakter. De humanitaire rechtvaardiging van de interventie had een desastreus effect op het bredere concept van humanitarisme. Het gevolg was dat de militaire en humanitaire delen van de operatie gelijkgeschakeld werden, met een verdere verwarring van het begrip ‘humanitaire hulp’ tot gevolg. De Kosovo-crisis, bij uitstek, liet zien dat het voor de ‘civiele’ hulpverleners moeilijk werd om zich te kunnen onderscheiden van ‘humanitaire’ militairen. In de extreem gepolitiseerde context van de Kosovo-oorlog, werd de ruimte waarin hulporganisaties hun werk neutraal en onafhankelijk konden uitvoeren geminimaliseerd. Door de militarisering van humanitaire hulp kwamen klassieke 44

Fabrice Weissman ed., The Shadow of ‘Just Wars’ – Violence, Politics and Humanitarian Action (Ithaca 2004) 287

29

principes onder druk te staan. Rieff legt uit dat de humanitaire retoriek die gebruikt werd voor de rechtvaardiging van de interventie, een ontwikkeling vertegenwoordigde waarin het onafhankelijke ideaal van humanitarisme plaats maakte voor een ‘staatshumanitarisme’ waarin NGO’s als het verlengstuk van regeringen werden gezien. “It was in Kosovo in the spring of 1999 that the battle for an independent humanitarianism was probably lost.”45 Volgens andere meer pro-gouvernementele humanitaristen, zoals oudgediende Bernard Kouchner, was samenwerking tussen hulporganisaties en staten het middel voor gerechtigheid en wereldwijde politieke transformatie.46 In Kosovo ontvingen de meeste operationele NGO’s fondsen van NAVO-landen die partij in het conflict waren. De meeste organisaties hadden hun onafhankelijkheid hierdoor verloren. Hierbinnen vormde MSF als een van weinigen een uitzondering. De medische hulporganisatie weigerde fondsen aan te nemen van NAVO-lidstaten. Maar ook MSF kon niet de verwarring wegnemen die inmiddels was ontstaan bij hulpontvangers, de betrokken partijen en het grote publiek. In Kosovo was humanitaire hulpverlening ondergeschikt geraakt aan de wensen van de Westerse donorregeringen die als NAVO-lidstaat in het conflict waren betrokken. De toon was hiermee gezet voor de komende jaren. Ook in Afghanistan en Irak zou dit staatshumanitarisme een belangrijke rol spelen in de humanitaire hulpoperaties. David Rieff onderschrijft deze trend: “At the very least – there is an increasing concensus – at the United Nations, among NGO’s, in foreign ministries in the West – that humanitarian action, democracy building, conflict resolution, human rights, are all part of the ‘tool kit’ for the betterment of the world.”47 Na Kosovo was de verwarring in de hulpgemeenschap over humanitaire en militaire mandaten groter dan ooit. De ‘militarisering’ van de humanitaire hulpverlening in Kosovo had de ruimte voor principiële humanitaire actie opnieuw kleiner gemaakt. Het neutraliteitsbeginsel, dat als gevolg van alle ontwikkelingen vanaf midden jaren negentig in opspraak was geraakt, stond nu op losse schroeven. Na alle ervaringen in Somalië, Bosnië, Rwanda en Kosovo, bevond de humanitaire gemeenschap zich in een identiteitscrisis. Men vroeg zich af of neutrale humanitaire actie nog wel mogelijk kon zijn. 45

David Rieff, A Bed for the Night. Humanitarianism in Crisis (London 2002) 197 Rieff, A Bed for the Night, 293 47 Ibidem, 295 46

30

2. HET INTERNATIONAAL HUMANITAIR SYSTEEM AAN HET BEGIN VAN DE 21e EEUW 2.1 De humanitaire gemeenschap Aan het begin van de 21e eeuw is de humanitaire gemeenschap opgebouwd uit een wirwar van organisaties die allemaal onder de noemer ‘humanitair’ te scharen zijn. Om enigszins orde in de huidige humanitaire chaos te scheppen, volgt een beschrijving van de belangrijkste humanitaire spelers in het veld. Humanitaire stakeholders is een overkoepelende term voor alle betrokken partijen in een humanitaire crisis en omvat alle spelers die op een of andere manier belang hebben bij humanitaire hulp in een bepaalde crisissituatie. We spreken dan over partijen die positief of negatief door de activiteit beïnvloed worden, dan wel over partijen die op een positieve of negatieve manier invloed kunnen uitoefenen op HH. Hiertoe worden ook groepen gerekend die op indirecte wijze betrokken zijn bij hulpoperaties, zoals buurlanden van het ontvangende land, internationale en regionale organisaties, de internationale media en transnationale particuliere bedrijven. Recentelijk hebben ook nieuwe spelers het humanitaire toneel betreden. Hiertoe behoren onder andere militairen (inclusief multinationale troepen van de NAVO en VN), de internationale media en zogenaamde ‘gewapende niet-statelijke actoren’ zoals rebellen, terroristen en particuliere beveiligingsbedrijven. De belangrijkste partijen binnen de humanitaire gemeenschap kan men grofweg in drie categorieën onderbrengen. De eerste groep wordt gevormd door de ontvangers van hulp, onder wie de directe slachtoffers van rampen en conflicten, vluchtelingen en ontheemden. Een tweede groep wordt uitgemaakt door de groep van donorregeringen, die het grootste deel van financiële middelen verstrekken voor de uitvoer van HH. De derde categorie is die van de hulpgevers of actoren. Binnen deze groep zijn drie belangrijke subcategorieën te onderscheiden: gespecialiseerde VNorganisaties, het Internationale Rode Kruis en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s).48 Hieronder volgen de belangrijkste humanitaire actoren en donoren.

48

Ian Smillie en Larry Minear, The Charity of Nations. Humanitarian Action in a Calculating World (Bloomfield 2004) 11

31

2.2 Humanitaire VN-organisaties De meeste gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties (VN) in humanitaire hulpverlening zijn opgericht na het ontstaan van de VN in 1945. Het VN-kinderfonds UNICEF dat in 1946 werd opgericht, richt zich vooral op de noden van kinderen en families. De Vluchtelingenorganisatie UNHCR dateert uit 1951 en heeft een uniek mandaat in het opvangen van vluchtelingen. Andere belangrijke humanitaire VNorganisaties zijn het Wereldvoedselprogramma (WFP), de VNOntwikkelingsorganisatie (UNDP) en de Food and Agriculture Organization (FAO). De Wereldbank, een ander orgaan van de VN, is vooral gespecialiseerd in conflictpreventie en post-conflictactiviteiten. In december 1991 nam de Algemene Vergadering van de VN resolutie 46/182 aan, die tot doel had om het reactievermogen van de VN ten tijde van conflicten en natuurrampen te versterken. Niet snel daarna werd er door de Secretaris-Generaal een nieuw orgaan opgericht dat belast werd met humanitaire hulp, het Department of Humanitarian Affairs (DHA). In het kader van hervormingen in 1998 werd DHA gereorganiseerd en veranderde de naam in ‘Office for the Coordination of Humanitarian Affairs’ (OCHA). Aan het hoofd van dit departement kwam de post van noodhulpcoördinator, momenteel bekleed door Jan Egeland. OCHA is binnen de Verenigde Naties het coördinerende orgaan van humanitaire zaken. Sinds kort beschikt de noodhulpcoördinator van de VN over een nieuw fonds, het Central Emergency Response Fund (CERF). Dit mechanisme maakt het mogelijk om financiële middelen snel en efficiënt ter beschikking te kunnen stellen van humanitaire VN-organisaties in de beginfase van dringende crises, wanneer de meeste toezeggingen van donorlanden nog niet op hun plaats zijn. Daarnaast is het CERF ook bedoeld voor (langslepende) noodsituaties die structureel ondergefinancierd worden.49

49

OCHA (2006) Update on Humanitarian Reform, bron: http://www.reliefweb.int/rw/lib.nsf/db900SID/DPAS-6MMLSH?OpenDocument geraadpleegd op 1804-2006

32

2.3 Het Internationale Rode Kruis De Internationale Rode Kruis en Rode Halve Maan Beweging (Internationale Rode Kruis) is van oudsher de belangrijkste humanitaire actor. De beweging bestaat uit het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC), de Internationale Federatie van Rode Kruis en Rode Halve Maan verenigingen (IFRC) en de 183 nationale Rode Kruis en Rode Halve Maan verenigingen. Het ICRC is een particuliere Zwitserse organisatie en zetelt in Genève. Het is opgericht in 1863 en vormt het grondleggende orgaan van het Internationale Rode Kruis. De organisatie bekleedt een aparte positie binnen het internationaal humanitair systeem. Als onderdeel van de Internationale Rode Kruis beweging is het de beschermer van het internationaal humanitair recht. Omdat de organisatie onlosmakelijk verbonden is met de ontwikkeling van het internationaal humanitair recht, geniet het ICRC een aparte internationale juridische status. De missie van het ICRC is bescherming en assistentie geven aan mensen die door oorlogsgeweld of interne conflicten zijn getroffen. Tot haar belangrijkste taken horen: toezicht op de behandeling van krijgsgevangenen, traceren van vermiste personen, berichten uitwisselen tussen familieleden, families herenigen, en het verstrekken van drinkwater, voedsel, onderdak en medische verzorging aan mensen in nood. Bovendien bevordert het ICRC het respect voor het humanitair recht bij strijdende partijen, ziet het er op toe dat dit nageleefd wordt en dat het internationaal recht waarnodig aangepast wordt.50 Het ICRC staat binnen de humanitaire gemeenschap bekend als een vooraanstaande en principiële organisatie die te werk gaat volgens de zeven kernprincipes van menslievendheid, onpartijdigheid, onafhankelijkheid, neutraliteit, universaliteit, vrijwilligheid en eenheid. Verder kenmerkt het werk van de hulporganisatie zich door haar discrete werkwijze (vertrouwelijkheid) en onderhandeling met de betrokken landen om toegang te kunnen verkrijgen tot mensen die in humanitaire nood verkeren. Het ICRC heeft echter niet de bevoegdheid partijen te sanctioneren, indien deze het internationaal recht overtreden. Volgens de organisatie is het de plicht van staten zelf om schendingen van het recht te voorkomen en te bestraffen. Het Comité 50

http://www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/htmlall/p0728/$File/ICRC_002_0728.PDF!Open geraadpleegd op 18-07-2005

33

kan strijdende partijen slechts wijzen op de door hun aangegane verplichtingen in het humanitair recht. Het ICRC ziet het als haar taak om partijen discreet, buiten de openbaarheid, op de hoogte te stellen van mogelijke schendingen van dit recht. De uiteindelijke verantwoordelijkheid voor naleving van dit recht ligt bij de staten die zich gebonden hebben verklaard aan de conventies. Het Comité heeft om die reden geen sanctiemaatregelen en kan daarom partijen niet ter verantwoording roepen. Dit is volgens de organisatie geheel in overeenstemming met de werkwijze volgens de zeven kernprincipes. Het ICRC werkt samen met de 183 nationale verenigingen van het Rode Kruis of de Rode Halve Maan. De Internationale Federatie van het Rode Kruis en Rode Halve Maan (IFRC) dat in 1919 is opgericht, vormt de koepelorganisatie van deze nationale Rode Kruis en Rode Halve Maan verenigingen en ondersteunt activiteiten voor slachtoffers van humanitaire rampen buiten conflictgebieden. Het gezamenlijke internationale budget van het ICRC en de IFRC in 2003 bedroeg USD 723 miljoen.51 2.4 Humanitaire NGO’s Niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) vormen verre weg de grootste groep van humanitaire actoren binnen het humanitaire systeem. Het aantal NGO’s is in de tweede helft van de twintigste eeuw sterk gestegen. Momenteel zijn er alleen al in Europa en Noord-Amerika 3000 tot 4000 internationale NGO’s die zich bezighouden met ontwikkeling, noodhulp en sociale vraagstukken.52 Hoewel er geen exact cijfer bestaat, wordt er geschat dat een kwart van alle uitgaven die regeringen doen aan noodhulp, door humanitaire NGO’s loopt. Dit cijfer is waarschijnlijk nog groter als we de uitgaven van de Verenigde Naties meerekenen die NGO’s vaak contracteren voor de implementatie van hun beleid. Er zijn slechts een paar grote organisaties die het grootste deel van de fondsen krijgen voor hun hulpverlening. Médecins Sans Frontières (MSF), CARE, World Vision, Oxfam, Catholic Relief Services (CRS), Save the Children Fund (SCF) domineren de groep van humanitaire NGO’s. Hiervan hebben de van oorsprong Amerikaanse CARE en World Vision het meeste geld te besteden. 51

Minear, The Charity of Nations, 16 Abby Stoddard, ‘Humanitarian NGO’s: Challenges and Trends’, in: Macrae en Halmer, Humanitarian Action and the Global War on Terror, HPG Report 14 (Overseas Development Institute 2002) 25

52

34

NGO’s die actief zijn in noodhulpverlening zijn onder te verdelen in twee categorieën: operationele NGO’s die hun internationale medewerkers (expats) naar crisisgebieden sturen en NGO’s die lokale capaciteiten ondersteunen door samen te werken met lokale partners. Hoewel deze organisaties allemaal binnen dezelfde sector werken, hebben ze ieder een operationeel specialisme waar ze om bekend staan. MSF verleent medische hulp en primaire gezondheidszorg, CARE is specialist in voedsellevering en logistiek, Oxfam levert water- en sanitaire voorzieningen, terwijl Save the Children is ingesteld op de levering van voorzieningen voor kinderen. Al deze bovenstaande NGO’s zijn in meerdere Westerse landen vertegenwoordigd. Ze worden om die reden dan ook wel super NGO’s genoemd.53 Met uitzondering van enkele organisaties die nog vanuit een strikt humanitair mandaat werken, zoals MSF, hebben de meeste grote organisaties in de loop van de tijd hun activiteiten en inkomsten steeds meer verdeeld over noodhulp, wederopbouw en de meer structurele ontwikkelingshulp. 2.5 Humanitaire donoren Een belangrijke groep binnen de humanitaire gemeenschap wordt gevormd door donorregeringen. Naast het geven van belangrijke financiële bijdragen aan hulporganisaties, spelen ze een grote rol in beleidsontwikkeling op het gebied van humanitaire hulp en beschikken sommigen zelfs over eigen operationele capaciteiten. De belangrijkste donorlanden zijn de Verenigde Staten, Canada, Groot-Brittannië, Nederland en de Scandinavische landen. De meeste landen geven alleen financiële bijdragen aan de grotere hulporganisaties. De bilaterale hulp gaat vaak via gespecialiseerde ministeries of aparte instanties. Zo verstrekken de Verenigde Staten jaarlijks vele miljoenen hulp via de US Agency for International Development (USAID). In het Verenigd Koninkrijk houdt het Department for International Development (DFID) zich bezig met humanitaire hulp, in Nederland is dit de Afdeling Humanitaire Hulp van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. Behalve de bilaterale hulpafdelingen, bestaan er nog verschillende multilaterale instanties. De traditionele donorclub van de rijke landen wordt vertegenwoordigd door de Development Assistance Committee (DAC) van de 53

Stoddard, Humanitarian NGOs, 27

35

Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO). Sinds 1992 heeft ook de Europese Unie haar eigen noodhulpafdeling, het European Community Humanitarian Office (ECHO). ECHO financiert humanitaire projecten en geeft jaarlijks meer dan EUR 500 miljoen uit aan noodhulp. De EU neemt 30% van alle humanitaire hulp wereldwijd voor haar rekening en is hiermee thans de grootste humanitaire donor.54 Figuur 3: Het internationaal humanitair systeem55

Donor organisations

General public (donor countries)

UN agencies (WFP, UNHCR, UNICEF, OCHA)

International NGOs Red Cross Movement (ICRC, International Federation, donor country national societies)

International defence forces

Government agencies

Recipient country national Red Cross / Red Crescent Societies

Local NGOs

General public (recipient countries)

Affected population

54

ECHO bron: http://europa.eu.int/comm/echo/index_en.htm geraadpleegd op 18 maart 2006 Uit: Joanna Macrae ed., ‘The New Humanitarianisms: A Review of Trends in Global Humanitarian Action’, HPG Report 11 (Overseas Development Institute 2002) 12

55

36

3. CONCEPTUELE DISCUSSIES AAN HET BEGIN VAN DE 21e EEUW 3.1 De filosofie van het humanitarisme Het begrip ‘humanitarisme’ wordt meestal gedefinieerd als een doctrine met de overtuiging dat het ieders taak is om menselijk leed te verzachten dan wel te voorkomen. Het is het streven om menselijk welzijn te bevorderen. Menslievendheid wordt binnen deze doctrine als het hoogste doel beschouwd. Men handelt hierbij vanuit een ‘humanitair imperatief’; de morele verplichting om mensen in levensbedreigende situaties bij te staan. Hoewel de definitie van het begrip een ideaalbeeld weergeeft, zijn de vormen waarin humanitarisme in de praktijk tot uiting komt en de doelen die het nastreeft verschillend en voor meerdere interpretaties vatbaar. Een ieder die betrokken is bij humanitarisme is vrij in keuze om naar eigen inzicht te bepalen welke acties het menselijke welzijn bevorderen. Centraal hierin staat echter het redden van mensenlevens en het verlichten of beëindigen van menselijk lijden. De filosofische doctrine van het humanitarisme kent een lange geschiedenis. Het begrip is waarschijnlijk zo oud als de menselijke beschaving. Cicero suggereerde al dat hulpverlening aan noodlijdende groepen een gerechtigde zaak was. Hij sprak toen al over een ‘humanitaire verplichting.’56 De omschrijving van Cicero hield in dat het geen vrijblijvende gedachte betrof, maar stelde dat humanitaire actie juist een verplichting was. Deze imperatiefgedachte is thans voor de meeste humanitaire organisaties het uitgangspunt van hun werkzaamheden. De totstandkoming van het begrip humanitarisme is mede bepaald door de ideeën van bepaalde filosofen hierover.57 Thomas van Aquino trok de absolute soevereiniteit van heersers in twijfel, indien ze hun volk mishandelden. Een koning had zowel rechten als verplichtingen en verspeelde zijn claim op onderdanigheid van zijn burgers als hij deze niet met respect behandelde. Hugo de Groot, geestelijk vader van het internationaal recht, bracht de ideeën van Aquino samen tot een doctrine van internationaal optreden door één of meer staten als een soeverein zijn burgers op zodanige wijze mishandelde dat het geweten van de gemeenschap van naties werd 56

Thomas Weiss en Cindy Collins, Humanitarian Challenges and Intervention. 2e editie (Boulder 2000) 16 57 Ibidem, 17

37

aangetast. Immanuel Kant breidde het bovenstaande uit door de ideeën van nationale en internationale vrede en veiligheid te koppelen aan het idee dat menselijke waardigheid diende te worden beschermd en bevorderd. Volgens Kant zou het getuigen van een hypocrisie indien democratische waarden en mensenrechten slechts tot het nationale domein werden behouden en niet werden uitgedragen in het buitenlandse beleid van staten.58 Behalve filosofische ideeën hebben historische gebeurtenissen vorm gegeven aan het begrip van humanitaire actie. Door kolonisatie, de industriële revolutie, imperialisme en de institutionalisering van het humanitaire idee vanaf het einde van de negentiende eeuw, lijkt humanitarisme nu vooral een Westers begrip te zijn geworden. Het humanitarisme is echter even zo verankerd in andere religies en culturen als in het Westen, zij het misschien minder geïnstitutionaliseerd. Alle grote religies van de wereld zoals het Christendom, het Jodendom en de Islam dragen hun gelovigen op om de medemens met respect te behandelen. Hoewel universaliteit van humanitarisme dus tot op een zekere hoogte zeker aanwezig is, ontbreekt het in nietWesterse landen vaak aan institutionalisering van hulpverlening zoals Westerse landen dat graag zouden willen zien, namelijk kaders van wetten en regels. Universaliteit van humanitarisme In de discussie over de kwestie dat humanitaire hulp vooral een Westerse aangelegenheid zou zijn, is de roep om universaliteit groot. Enkele critici hebben het streven naar universaliteit binnen het humanitarisme gepropageerd. Binnen het humanitarisme wordt het principe van menslievendheid veelal als hoogste waarde beschouwd. Hugo Slim stelt dat met name de toepassing van het menslievendheidsprincipe in de praktijk echter tot moeilijkheden leidt. Volgens hem is het georganiseerde humanitarisme te beschermend geweest ten aanzien van dit principe.59 In navolging van Jean Pictet, een advocaat die werkzaam was binnen het ICRC, beschouwt Slim menslievendheid als het essentiële principe van het humanitarisme. Het is volgens hem de hoogste waarde die door de humanitaire gemeenschap nagestreefd dient te worden. Hij constateert echter dat een groot deel 58

Weiss en Collins, Humanitarian Challenges, 17 Hugo Slim, ‘Sharing A Universal Ethic: The Principle of Humanity in War’, The International Journal of Human Rights, Vol. 2, No. 1 (London 1998) 29

59

38

van de humanitaire sector te weinig in het werk heeft gesteld om het principe naar de rest van de wereld uit te dragen en het teveel voor zichzelf wil bewaren. Zodoende krijgt een, in eerste instantie universeel principe, een exclusief karakter. Hij pleit er daarom voor dat het principe van menslievendheid meer naar buiten toe verkondigd moet worden. De spanning tussen de ideologie van het humanitarisme en het eerste kernprincipe heeft Slim aan de hand van religieuze termen geprobeerd duidelijk te maken. Hij ziet het internationaal humanitarisme als een seculier geloof dat universaliteit en exclusiviteit door elkaar gebruikt. Hij omschrijft het als de paradoxale spanning tussen een profeet en een priester. “The prophet confronts society with a truth and is concerned with personal, social and political transformation. The priest seeks to enshrine and enact that truth in ritual and to sustain standards of purity, membership and worship.”60 Aan de ene kant heeft humanitarisme dus een exclusief karakter dat wordt vergeleken met het priesterschap, in het hedendaagse humanitarisme gesymboliseerd door het ICRC. Aan de andere kant bestaat er een meer profetische beweging, in de gedaante van de meer radicalere humanitaire NGO’s die in de laatste decennia zijn opgekomen en die het principe meer naar buiten toe willen uitdragen. Omdat de humanitaire gemeenschap steeds meer geïnstitutionaliseerd is geraakt, heeft het een sterker karakter van priesterschap gekregen. Het georganiseerde humanitarisme moet daarom volgens Slim meer als profeet te werk gaan om menslievendheid uit te dragen.61 Alleen zo kan er sprake zijn van een meer universele toepassing van het begrip. Als dit niet gebeurt, bestaat er volgens hem het gevaar dat anderen zich niet verplicht zullen voelen om dit beginsel te omarmen en hun humanitaire verantwoordelijkheid te nemen. 3.2 Humanitarisme binnen de leer van de internationale betrekkingen De historische evolutie van het humanitarisme wordt gekarakteriseerd door pieken en dalen. Deze zijn vooral het gevolg van oorlogen en conflicten door de tijd heen. Wanneer er in oorlogen op grote schaal onmenselijkheden plaatsvonden, werd het humanitaire idee vaak nieuw leven ingeblazen door nieuwe verdragen en instituties met doel om dit te voorkomen voor de toekomst. Het grillige patroon dat de geschiedenis van het humanitarisme kenmerkt, kan worden verklaard door de meer

60 61

Slim, Sharing A Universal Ethic, 29 Ibidem, 29

39

algemeen geaccepteerde theorieën binnen de leer van de internationale betrekkingen zoals het idealisme, liberalisme en het realisme. In het idealisme (of idealistisch-liberalisme) staat de overtuiging centraal dat de mensheid van nature goed is en dat interstatelijke relaties op den duur tot een toestand van vrede zal leiden. Dit idealisme kan echter niet verklaren waarom oorlogen blijven bestaan en dat er een algemeen aanvaarde collectieve humanitaire actie uitblijft. Realisme aan de andere kant beschouwt humanitarisme als een rookgordijn voor het eigenbelang van staten. Het handelen van staten wordt volgens realisten alleen door eigenbelang en de wil om te domineren bepaald. Maar het realisme kan niet verklaren waarom Europese landen als Zweden en Nederland een aanzienlijk percentage van hun inkomsten aan humanitaire hulp geven, zonder daarbij een duidelijke agenda van eigenbelang te voeren. Weiss en Collins zijn van mening dat de doctrine van humanitarisme noch door het realisme noch door het liberalisme verklaard kan worden. ‘The pattern of humanitarian evolution is best represented by liberal institutionalism, a compromise between the perspectives of idealism and realism.’62 Dit liberaal-institutionalisme gelooft dat door de instelling van transnationale instituten en regimes (normen en waarden) verregaande samenwerking is vereist tussen staten. Staten worden in hun bewegingsvrijheid beperkt door steeds nauwere marges, die door internationale regels worden bepaald. 3.3 Internationaal humanitair recht De Conventies van Genève van 1949 en de aanvullende protocollen uit 1977 en 2005 zijn internationale verdragen die de belangrijkste regels bevatten om gruwelijkheden en excessen van oorlogvoering te beperken. Ze maken deel uit van het geheel van internationaal humanitair recht (IHR) en beschermen mensen die niet deel nemen aan de vijandelijkheden zoals burgers, medici, geestelijken, hulpverleners, alsook de soldaten die niet meer in staat zijn om te vechten zoals gewonden, zieken, schipbreukelingen en krijgsgevangenen. Inmiddels hebben meer dan 190 landen zich gebonden verklaard door de Conventies van Genève.63

62 63

Weiss en Collins, Humanitarian Challenges, 15 http://www.icrc.org/Web/Eng/siteeng0.nsf/html/genevaconventions geraadpleegd op 01-06-2005

40

Op initiatief van het ICRC werd de eerste Conventie op 22 augustus 1864 goedgekeurd door twaalf staten. In dit verdrag waren afspraken opgenomen over de behandeling van oorlogsslachtoffers en bescherming van gewonde soldaten en medisch personeel. Dit werd later uitgebreid met de bescherming van gewonden en schipbreukelingen tijdens oorlogvoering op zee (1906) en met de bescherming van krijgsgevangenen (1929).64 Na de Tweede Wereldoorlog werden in augustus 1949 de drie Conventies aangepast en werd er een vierde toegevoegd die de bescherming van burgers onder vijandig gezag als onderwerp had. Vanaf dit moment zouden de vier verdragen gezamenlijk bekend komen te staan als de Conventies van Genève. De vier bestaande Conventies zijn in 1977 en 2005 uitgebreid met drie aanvullende protocollen die de tekortkomingen in de bestaande verdragen moesten aanvullen. In het eerste protocol staat dat de regels uit de bestaande conventies ook van toepassing zijn op de zogenaamde bevrijdingsoorlogen, zoals oorlogen tegen koloniale overheersing, vreemde bezetting of racistische regeringen. In dit protocol is tevens de regel opgenomen dat oorlogvoerende partijen altijd onderscheid dienen te maken tussen burgers en militairen en zo ook tussen burgerdoelen en militaire doelen. De regels van het tweede protocol bieden bescherming aan slachtoffers van intrastatelijke conflicten, zoals burgeroorlogen. Het doel hiervan is om ervoor te zorgen dat de basisregels van het humanitair recht ook in intrastatelijke conflicten gelden. Het derde protocol dat in december 2005 is aangenomen, voorziet in de adoptie van een derde aanvullend beschermend embleem – een rode ruit - voor de nationale verenigingen van de Rode Kruis beweging. Naast het rode kruis en de rode halve maan, geldt nu ook de rode ruit als distinctief beschermend symbool.65

3.4 Principes van humanitaire actie Nicholas Leader stelt dat er twee soorten van humanitaire principes zijn. Aan de ene kant zijn er de principes die zijn gedefinieerd en opgenomen in de Conventies van Genève en vooral relevant zijn voor strijdende partijen in conflicten en oorlogen. Het onderscheid maken tussen burger- en militaire doelen is hiervan een voorbeeld. Aan 64 65

Leslie C. Green, The Contemporary Law of Armed Conflict (Manchester 2000) De volledige teksten van de drie additionele protocollen zijn te vinden via de volgende weblinks van het ICRC:

Additional Protocol I, http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/470?OpenDocument Additional Protocol II, http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/475?OpenDocument Additional Protocol III, http://www.icrc.org/ihl.nsf/FULL/615?OpenDocument

41

de andere kant zijn er principes die het werk van hulporganisaties mogelijk maken, de zogenaamde principes van humanitaire actie.66 Neutraliteit valt onder de laatste soort principes en het is dan ook deze groep die hier specifiek relevant is. De belangrijkste operationele principes die hulporganisaties ondersteunen bij hun werkzaamheden zijn neutraliteit en onafhankelijkheid. Traditioneel gezien dienen deze principes van humanitaire actie het streven van de hulporganisaties om lijden te verlichten en levens te redden. Ze hebben echter geen juridische status. De termen neutraal en onpartijdig worden nauwelijks genoemd in de Conventies van Genève en zijn nergens precies gedefinieerd. De principes die humanitaire hulporganisaties hanteren laten volgens sommige critici een ambivalente houding zien ten aanzien van oorlog: ze erkennen de militaire noodzakelijkheid maar willen tegelijkertijd de negatieve effecten van oorlog zoveel mogelijk beperken. De humanitaire principes zijn in de loop van de tijd onder druk komen te staan door de veranderingen die in de geschiedenis hebben plaatsgevonden. De conventionele manier van oorlogvoering zoals we die uit de negentiende en twintigste eeuw hebben gekend, werd na de Koude Oorlog opgevolgd door de oorlogsdynamiek van nieuwe ‘complexe oorlogen’ die steeds vaker binnen soevereine staten werden uitgevochten.67 Binnen deze intrastatelijke oorlogen vervaagde de scheidslijn tussen burgers en militairen. Bovendien was er niet altijd sprake meer van een legitieme regering binnen de zogenaamde ‘failed states’. Leader stelt dat er mede door de ‘nieuwe oorlogen’ van de jaren negentig een herinterpretatie van de principes vereist is.68 Met het toenemende belang van mensenrechten en humanitarisme is het aloude begrip van staatssoevereiniteit aan verandering onderhevig. Bovendien is de aard van conflicten veranderd onder meer doordat strijdende partijen zich niet langer aan het conventionele humanitaire recht houden. Om deze redenen wordt er aan de relevantie van de principes getwijfeld en is het nodig dat er naar hun functionaliteit wordt gekeken. ‘Where the belligerents refuse to acknowledge the limits of war, many humanitarians are questioning whether they should still respect the condition of non-interference imposed on them.’69

66

Nicholas Leader, Proliferating Principles: or How to Sup with the Devil without getting Eaten, in: Disasters, Vol. 22, No. 4 (Oxford 1998), 288 67 Zie Mary Kaldor, New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era (Cambridge 2001) 68 Nicholas Leader, The Politics of Principles of Humanitarian Action in Practice. HPG Report 2 (Overseas Development Institute 2000) 13 69 Ibidem, 13

42

Voor het voortbestaan van het humanitarisme is het daarom van essentieel belang dat de relevantie van de humanitaire principes wordt onderzocht. De evolutie van principes van humanitaire actie hangt voor een groot deel samen met de ontwikkeling van de Rode Kruis beweging en in het bijzonder van het ICRC, die als eerste een doctrine van principes heeft gecreëerd. In 1965 heeft het Rode Kruis menslievendheid, onpartijdigheid, neutraliteit, onafhankelijkheid, vrijwilligheid, eenheid en universaliteit geformuleerd als de ‘fundamentele principes’ van de organisatie.70 Zij vormen voor het Rode Kruis het ethische kader waarbinnen humanitaire hulp kan worden verleend. De eerste vier worden doorgaans beschouwd als algemeen geldende principes voor de hele humanitaire gemeenschap, terwijl de laatste drie principes vooral van belang zijn voor de interne werking van de Rode Kruis beweging. Menslievendheid is het eerste en wellicht het belangrijkste principe. Het betekent dat men het lijden van mensen wil verzachten, vanuit een respect voor ieder mens. Het streeft naar tolerantie, vriendschap, samenwerking en naar blijvende vrede tussen mensen. Onpartijdigheid wil zeggen dat humanitaire hulporganisaties hulp verstrekken aan noodlijdende mensen, ongeacht hun nationaliteit, geloof, religie, ras, geslacht, politieke overtuiging of afkomst. Selectie vindt slechts plaats op basis van wie in grootste nood verkeert. Onafhankelijkheid betekent dat de organisatie zelf de keuze heeft om te beslissen waar de hulp naar toe gaat, ongeacht de wensen van de donorstaten of de gastlanden. Neutraliteit ten slotte houdt in dat men geen partij kiest in de gewapende conflicten. Hulporganisaties moeten zich daarom onthouden van elke politieke, religieuze of ideologische uitspraak, om zodoende niet hun hulpactiviteiten op het spel te zetten. Zolang er geen bemoeienis is met het verloop van het conflict, dan mogen organisaties hun werk doen. Neutraliteit is zodoende vooral een garantie voor humanitaire hulpverleners om toegang te verkrijgen tot slachtoffers. Het vormt op deze manier het middel om een hoger gelegen doel te bereiken: het redden van mensenlevens. Hoewel verschillende interpretaties mogelijk zijn, worden de vier bovengenoemde ‘kernprincipes’ als algemeen geldend beschouwd voor de humanitaire hulporganisaties. Ze stellen hen in staat om de strijdende partijen op de 70

http://www.rodekruis.nl/over/overons_index.phtml?rubriek=grondbeginselen geraadpleegd op 1902-2005

43

beperkingen van oorlogvoering te wijzen en tegelijkertijd zorgen ze ervoor dat er hulp kan worden gegeven op een manier dat het verloop van het conflict niet belemmerd wordt. Hulporganisaties die in de jaren negentig meer ontwikkelingsgeoriënteerde werkzaamheden in hun mandaat gingen opnemen, zijn het als steeds moeilijker gaan ervaren om hun werk volgens deze klassieke principes uit te voeren. In reactie hierop zouden de principes steeds losser geïnterpreteerd worden, of ingeruild worden voor nieuwe moderne principes die beter aansloten bij het moderne bredere humanitaire mandaat. Organisaties konden zich hierdoor flexibeler opstellen en beter om gaan met de complexiteit van moderne conflicten. De keerzijde hiervan was dat zulke organisaties vaker tegen dilemma’s aan liepen in hun werkzaamheden.

3.5 Morele dilemma’s: humanitaire ethiek Hulporganisaties hebben na de Tweede Wereldoorlog in toenemende mate met problemen te kampen gekregen in hun veldwerkzaamheden. De goede bedoelingen van de idealisten werden steeds vaker door regeringen, militairen en rebellen misbruikt voor eigen doeleinden. Bovendien zou blijken dat hulplevering niet altijd de gewenste effecten had en zelfs tot negatieve gevolgen kon leiden.71 Zodoende kregen humanitaire hulpverleners steeds vaker te maken met morele dilemma’s in hun werkzaamheden. Simon Blackburn definieert een moreel dilemma als een situatie waarin elk mogelijke handeling in strijd is met een ander verbindend moreel principe.72 Dit betekent dat iemand die te maken heeft met een moreel dilemma, moet kiezen tussen twee kwaden. Zonder dat men hierbij in fatalisme vervalt, kan in deze gevallen gekozen worden voor de minst erge optie. Omdat hulporganisaties zich vaak geconfronteerd zien met meerdere morele dilemma’s in het veld, is het in die gevallen vaak frustrerend om tot een besluit te komen, omdat het alsnog negatieve uitwerkingen heeft. Dit is echter vaak realiteit in de praktijk. Morele dilemma’s komen voort uit morele systemen waarin een aantal fundamentele morele principes met elkaar moeten concurreren. De auteur Slim is van 71

Mary Anderson, Do No Harm, 7 Geciteerd in Slim, ‘Doing the Right Thing: Relief Agencies, Moral Dilemmas and Moral Responsibility in Political Emergencies and War’, Disasters, Vol. 21, Issue 3 (Oxford 1997) 250

72

44

mening dat de kans op morele dilemma’s groter wordt naarmate men meerdere fundamentele principes hanteert. ‘There is perhaps a rule that the more basic moral principles you have in your mission as an agency, the more moral dilemmas you are likely to face in your practice.’73 Zo zal een hulporganisatie die enkel het redden van mensenlevens als doel heeft, maar weinig moeilijke keuzes moeten maken, afgezien van wat de beste manier is om zoveel mogelijk levens te redden. Organisaties die behalve mensenlevens willen redden, ook mensenrechten willen bevorderen of bepaalde ontwikkelingsdoelen voor ogen hebben, zullen juist vaker met dilemma’s in het veld te maken krijgen. 3.6 Positionering van humanitaire actoren Door de politisering van humanitaire hulp in de jaren negentig is men zich gaan afvragen of noodhulp compleet ingebed is geraakt in het politieke domein. Leader gaat ervan uit de humanitaire hulp altijd politiek is en dat daarom deze vraag niet van belang is. ‘Saying that humanitarian action is political is like saying orange is a colour, true, but not very illuminating.’74 Het gaat er volgens hem om op welke manier men onderscheid kan maken tussen enerzijds de humanitaire agenda van staten en dus de politiek van nationale belangen en anderzijds de belangen van hulporganisaties. Hierbij is de vraag niet of humanitaire hulp politiek is, maar op welke manier. De meeste hulporganisaties zelf beschouwen zichzelf overigens niet als politieke actoren en zijn vaak de mening toegedaan dat hun werk niet politiek van aard is. Deze overtuiging kan worden geïllustreerd door de omschrijving van Jean Pictet, voormalig jurist binnen het ICRC. Pictet vergeleek de positie van de Geneefse humanitaire hulporganisatie die tot zijn nek in de politiek zit, met die van een zwemmer. ‘Also like the swimmer, who advances in the water but who drowns if he swallows it, the ICRC must reckon with politics without becoming a part of it.’75 De vraag in hoeverre humanitaire hulp politiek van aard is dan wel of het politieke consequenties heeft, wordt tot op heden nog flink bediscussieerd. Aan de ene kant zijn er de aanhangers van de visie dat humanitaire hulpverlening op zichzelf geen politieke onderneming is, maar dat hulpverlening aan de meest behoeftigen en 73

Slim, Doing the Right Thing, 248 Nicholas Leader, The Politics of Principles, 15 75 Geciteerd in Minear, The Theory and Practice of Neutrality: Some Thoughts on the Tensions’ in: ‘International Review of the Red Cross, Vol. 81, No. 833 (Genève 1999) 63-71 74

45

kwetsbaren in conflicten soms politieke effecten kan hebben.76 Aan de andere kant bestaan er de voorstanders van de visie dat humanitarisme in essentie een politieke ideologie is en dat humanitaire hulp om die reden politiek is en zou moeten zijn.77 De vraag in hoeverre politiek en humanitaire hulp samen moeten gaan heeft de humanitaire gelederen in de jaren negentig flink tot beroering gebracht. Hieronder zullen daarom de belangrijkste theoretische stromingen worden besproken die de relatie tussen humanitarisme en politiek geconceptualiseerd hebben. Hervormingsdebat humanitaire hulp De ontwikkelingen van het nieuwe humanitarisme en de kritiek op de effectiviteit op hulp hebben ertoe geleid dat het begrip van HH en de kernprincipes op hun kop zijn gezet. Men ging zich beraden op de rol die humanitaire hulpverlening zou moeten hebben ten aanzien van politieke processen en politieke actoren en welke plaats neutraliteit hierin nam. Een van de meest verhitte discussies op het gebied van humanitaire hulp gaat over de vraag of neutraliteit nog langer gepast is in de context van moderne intrastatelijke conflicten. Daarnaast vraagt men zich af welke ruimte er over blijft voor neutrale humanitaire actie. Hoewel in theorie vele organisaties nog vasthouden aan het neutraliteitsbeginsel, is het behoud ervan in de praktijk niettemin moeilijker geworden doordat noodhulp dagelijks prooi is van manipulatie en misbruik. Daarnaast heeft het onbedoelde negatieve bijwerkingen die van invloed kunnen zijn op de conflictdynamiek. Het zijn dan ook vaak externe politieke processen die er in de praktijk voor zorgen dat humanitaire hulpverlening een ongewenste politieke vorm krijgt. Het is tegen de achtergrond van bovenstaande ontwikkelingen dat er een levendige discussie op gang kwam rondom humanitaire neutraliteit en de complexe dilemma’s waarmee de hulpgemeenschap in de jaren negentig te maken had gekregen. Hulpspecialisten, donorregeringen en academici gingen zich beraden over de vraag hoe men humanitaire hulp in de ‘complexe politieke noodsituaties’ kon hervormen. In 76 Nicolas de Torrente, ‘Humanitarian Action Under Attack in Iraq’, Harvard Human Rights Journal (2004) 5 77 Paul O’Brien ‘Politicized Humanitarians. A Response to Nicolas de Torrente’, Harvard Human Rights Journal (2004) 32

46

de discussies over hervormingen stonden de veranderingen in de relatie tussen politiek en humanitaire hulp centraal. De discussie heeft geleid tot een aantal typeringen van humanitaire actoren. Zij geven elk weer in hoeverre politiek en humanitarisme samen zouden moeten gaan. Voor onderstaande indeling is gebruik gemaakt van het werk van onder meer Thomas Weiss en Jonathan Goodhand. Vele andere auteurs hebben variaties en uitbreidingen op deze indeling gemaakt. Enkele hiervan zal ik hieronder verder behandelen. Voor een uitwerking van de stroming van het ‘politiek humanitarisme’, is Goodhand’s beschrijving van ‘minimalisten’ en ‘maximalisten’ gebruikt.78 Weiss heeft het onderscheid gemaakt tussen de ‘klassieke humanitaristen’ enerzijds en de ‘politieke humanitaristen’ anderzijds. De politieke humanitaristen heeft hij weer onderverdeeld in humanitaire minimalisten, maximalisten en solidaristen.79 (zie figuur 4 hieronder) Het klassiek humanitarisme is een a-politieke groep in de humanitaire hulpverlening, die elk contact met politieke actoren verwerpt en probeert te vermijden. Zij zijn van mening dat humanitaire hulp geïsoleerd dient te worden van politieke processen. De belangrijkste organisatie die tot deze groep gerekend kan worden is volgens Weiss het ICRC. Tegenover het klassieke humanitarisme kan men volgens hem aan het einde van het politieke spectrum de solidaristen plaatsen. Zij kiezen openlijk een kant in een bepaald conflict en verwerpen de principes van onpartijdigheid en neutraliteit. Bovendien weigeren ze om instemming te vragen als voorwaarde voor een interventie. De kerkelijke luchtbrug die in Biafra werd opgezet in de hulpoperatie is een voorbeeld van humanitaire solidaristen. Tussen de extremen van de klassieke humanitaristen en de solidaristen in, bevinden zich de posities van de minimalisten en maximalisten. Zij staan centraal in het huidige hervormingsdebat over de relatie tussen humanitaire en politieke actoren.

78

Jonathan Goodhand en Philippa Atkinson, Conflict and Aid: Enhancing the Peacebuilding Impact of International Engagement. A Synthesis of Findings from Afghanistan, Liberia and Sri Lanka (International Alert 2001) 79 Thomas Weiss (1999), Principles, Politics and Humanitarian Action, Ethics and International Affairs, bron: http://hwproject.tufts.edu/publications/electronic/e_ppaha.html geraadpleegd op 13 februari 2006

47

Humanitaire minimalisten De humanitaire minimalisten bepleiten een ‘back-to-basics’-methode, waarbij humanitarisme gekoppeld moet blijven aan de kernprincipes van onpartijdigheid, neutraliteit en onafhankelijkheid. Hierbij is de overtuiging dat humanitaire actie door het humanitair imperatief wordt gedreven. Volgens de minimalisten komt het redden van mensenlevens op de eerste plaats en daarom is een verdieping van het humanitaire mandaat noodzakelijk. 80 De minimalisten zijn verder van mening dat politiek zoveel mogelijk gescheiden moet blijven van humanitarisme en dat het doel van humanitaire hulpverlening in de meeste gevallen wordt bereikt door de kernprincipes en internationaal humanitair recht na te leven. Zij dienen volgens de minimalisten als middel om de noodzakelijke humanitaire ruimte af te dwingen, waarbinnen de humanitaire hulp kan worden geleverd. Om deze ruimte te verkrijgen speelt neutraliteit een waardevolle rol omdat het de waarborg is dat men toegang kan verkrijgen tot de slachtoffers. De principes van onafhankelijkheid en neutraliteit worden binnen deze visie beschouwd als middel om de humanitaire taak uit te voeren. Neutraliteit dient binnen deze visie niet een doel op zichzelf, maar een weg naar het doel. Volgens de minimalisten ligt de uiteindelijke verantwoordelijkheid in humanitaire noodsituaties bij de staten en strijdende partijen, die gebonden zijn aan de regels van het internationaal recht. Minimalisten erkennen dat ze een zekere ‘morele’ verantwoordelijkheid hebben in werkzaamheden, maar stellen hier wel beperkingen aan: [..] although it is recognised that there is a need to ensure aid ‘does no harm’, it is not part of its mandate to try and ‘do good’.81 Men streeft ernaar om de potentiële negatieve gevolgen van hulp zoveel mogelijk te minimaliseren. Een bredere agenda die verder gaat dan ‘do no harm’ zou de principes van humanitaire actie echter corrumperen. Humanitaire hulpverlening mag daarom volgens deze visie dan ook niet worden afgeleid van het uiteindelijke doel: het redden van mensenlevens. Critici van deze visie stellen dat een minimale, of restrictieve benadering van humanitaire hulpverlening geen recht doet aan de complexe aard van de hedendaagse conflicten en noodsituaties. Volgens hen zijn slachtoffers in zulke gecompliceerde 80 81

Goodhand en Atkinson, Conflict and Aid, 14 ibidem, 14

48

situaties niet gebaat bij het vasthouden aan principes, maar juist bij oplossingen die meer pragmatisch van aard zijn. Humanitaire maximalisten De humanitaire maximalisten bepleiten een soort humanitarisme dan niet alleen symptoombestrijding tot doel heeft, maar ook dieperliggende oorzaken (root causes) van conflicten wil bestrijden. Een verbreding van het humanitaire mandaat is hierbij noodzakelijk. Hiertoe worden nieuwe beleidsterreinen zoals ontwikkelingswerk, conflictmanagement en peacebuilding in oude humanitaire mandaten opgenomen.82 De maximalistische visie bepleit daarom een verregaande integratie van politieke processen in het ‘oude’ domein van de humanitaire hulp. Hierdoor wordt politiek geïntegreerd in het bestaande patroon van humanitarisme. In de visie van de maximalisten wordt kortom meer waarde gehecht aan het creëren van bepaalde politieke en sociale uitkomsten. Het redden van mensenlevens dreigt hierdoor vaak ondergeschikt te raken aan het belang van hogere politieke agenda’s. Volgens de maximalisten moet het instrument van humanitaire hulp in de praktijk worden gekoppeld aan een meer gecoördineerd en geïnstitutionaliseerd systeem, dat in staat is om snel te reageren op conflicten. Aanhangers van deze benadering zijn daarom van mening dat humanitaire hulp samen moet gaan met andere beleidsinstrumenten zoals diplomatie en internationale handel. Conflicten kunnen op die manier beter worden voorkomen, beperkt of opgelost.83 Tegenwoordig overlappen humanitaire-, ontwikkelings- en conflictresolutie mandaten elkaar in conflictgebieden. De maximalistische denkwijze bepleit dan ook een zoveel mogelijk geïntegreerde benadering om de verschillende doelen tegelijk te kunnen verwezenlijken. Er is binnen deze visie dan ook maar weinig plaats voor de fundamentele grondbeginselen van het humanitarisme zoals neutraliteit, omdat niet voorkomen kan worden dat humanitaire hulp, door de bewuste hantering van een politieke agenda, een partijdige uitwerking heeft.

82 83

Goodhand en Atkinson, Conflict and Aid, 12 ibidem, 12

49

Figuur 4: “Political spectrum of humanitarians and their attitudes toward traditional operating 84 principles” (Weiss, 1999)

Classicists

minimalists

Engagement with political authorities

eschew public confrontations

Neutrality

avoid taking sides

Impartiality

deliver aid using proportionality and non-discrimination pursue as sine qua non

Consent

maximalists

solidarists advocate controversial public policy take the side of selected victims skew the balance of resource allocation override sovereignty as necessary

Alternatieve typeringen van humanitaire organisaties In reactie op de typering van Weiss, hebben ook andere auteurs zich gebogen over de categorisering van humanitaire hulporganisaties. Zo is de auteur Stoddard van mening dat door zijn nadruk op principes, Weiss de filosofische verschillen tussen de organisaties heeft overdreven, terwijl hij de praktische overeenkomsten van de organisaties heeft onderschat.85 In haar kritiek op de indeling van Weiss waarin ICRC een klassieke stempel krijgt en MSF een solidaristische, stelt Stoddard dat hoewel deze twee organisaties duidelijk in mening verschillen over ‘pleitbezorging’ en ‘politieke actie’, er wel degelijk overeenkomsten zijn. Zo zouden ze voortkomen uit dezelfde humanitaire traditie, genieten ze beiden een relatieve onafhankelijkheid en werken ze nauw samen in veldoperaties.86 Stoddard onderscheidt zelf drie historische tradities binnen de groep van humanitaire NGO’s. De religieuze humanitaire traditie is hiervan de oudste en is gefundeerd op aloude christelijke waarden zoals liefdadigheid en mededogen. Dit ‘religieuze humanitarisme’ heeft zijn oorsprong volgens haar in het werk van de missionarissen in de Europese koloniale gebieden. Hoewel de meeste organisaties nog duidelijk geïnspireerd worden door hun christelijke waarden, uiten ze dit vaak niet meer in het hedendaagse werk.87 Voorbeelden van NGO’s die hun oorsprong in het

84

Dennis Dijkzeul, ‘Mapping International Humanitarian Organisations’, The Journal of International Law of Peace and Armed Conflict, Vol. 4, No. 4. (Bonn 2004), 216 85 Stoddard, Humanitarian NGOs, 28 86 Ibidem, 28 87 Ibidem, 27

50

geloof hebben zijn World Vision, Catholic Relief Services en in Nederland onder andere het katholieke Cordaid/Mensen In Nood. Een tweede stroming binnen de geschiedenis van de humanitaire NGO’s is volgens Stoddard gefundeerd in de ideeën van Henry Dunant die aan de wieg van het Rode Kruis heeft gestaan. Deze stroming omvat alle organisaties die in de traditie van het Rode Kruis werken. Dit noemt men wel de Dunant-traditie of het klassieke humanitarisme van Weiss.88 Het Rode Kruis wordt hierin als grondlegger van het georganiseerde humanitarisme gezien, die principes als neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid heeft voortgebracht. Deze zijn in de loop van de tijd door veel andere humanitaire organisaties overgenomen. Het Rode Kruis heeft binnen deze school nog steeds een voorbeeldfunctie als hoeder van het humanitaire idee en als zodanig vormt zij ook een voorbeeld voor veel niet-gouvernementele organisaties binnen humanitaire hulpverlening. Voorbeelden van organisaties die volgens de Dunant-traditie werken zijn onder andere het oorspronkelijk Franse MSF en de Britse takken van de organisaties Oxfam en Save the Children. Een derde traditie van humanitaire NGO’s is gelegen in het ‘Wilsonisme’, vernoemd naar de Amerikaanse president Woodrow Wilson die de ambitie had om Amerikaanse invloed en waarden als een kracht van goedheid over de wereld te verspreiden. Het zijn daarom vooral Amerikaanse NGO’s die binnen de traditie van dit ‘staatshumanitarisme’ passen. Deze NGO’s hebben de overtuiging dat humanitaire doeleinden niet in strijd hoeven te zijn met regeringsbeleid. CARE is hiervan wellicht de bekendste organisatie. Deze NGO werd na de Tweede Wereldoorlog opgericht en had als doel om het overschot aan Amerikaanse goederen te distribueren naar het naoorlogse Europa in het kader van het Marshall-plan.89 Volgens Stoddard kunnen Nederlandse NGO’s ook tot deze categorie worden gerekend. “The Dutch government gives generously to humanitarian causes and is politically liberal, so that its NGO recipients have few qualms about accepting large government donations.[..] Although Dutch agencies are more to the left than their US counterparts and have been vocal critics of the links between US agencies and Washington, they too approach humanitarian action in a spirit more of cooperation with their government than of opposition.”90 88

Stoddard, Humanitarian NGOs, 27 Ibidem 90 Ibidem, 28 89

51

O’Malley en Dijkzeul hebben een variant-typering bedacht, die zich meer richt op de aard van de relatie van de hulporganisatie tot enerzijds de donorregeringen en anderzijds de mensen die in nood verkeren. Volgens onderstaand schema worden de verschillende organisaties ingedeeld langs twee assen: van onafhankelijk tot particuliere ‘aannemers’ (subcontractors) langs de verticale as, en van onpartijdig tot solidair langs de horizontale as. Onpartijdigheid wordt hier als een beter begrip dan neutraliteit gezien, omdat volgens de auteurs neutrale humanitaire actie thans slechts nog in de context van het ICRC gezien kan worden. Alle andere hulporganisaties die neutraliteit claimen, zouden slechts een welbekend devies herhalen, zonder dat men een redelijke standaard van neutraliteit in de praktijk kan hanteren. Onpartijdigheid daarentegen maakt een zekere mate van flexibiliteit mogelijk in de publieke positie van een organisaties en zou daarom meer geschikt zijn.91 Figuur 5: ‘Mental Map of Large International Humanitarian Organizations (Dijkzeul en Moke)

92

Independent

ICRC MSF

NPA

OXFAM SCF-UK ACF

Churches in Biafra MDM

Islamic Relief IBC

WVI CRS IRC SCF-USA CARE

Subcontracting Impartiality

Religious NGOs

UNICEF UNHCR WFP

Private Companies & US Cold War NGOs Solidarity

Stoddard heeft aan bovenstaande modellen een derde typering toegevoegd, waarin wordt weergegeven wat de visie van de verschillende hulporganisaties ten aanzien van de humanitaire hulpgemeenschap is. Hierbij wordt gekeken of hulporganisaties 91

Dennis Dijkzeul en Markus Moke, ‘Public Communication Strategies of International Humanitarian Organizations’, International Review of the Red Cross, Vol. 87, No. 860 (2005), 677 92 Ibidem, 679

52

samenwerken en gemeenschappelijke waarden naleven door middel van o.a. gedragscodes en zelfregulerende mechanismen, en of er sprake is van een losse verzameling van diverse en onafhankelijke entiteiten. Figuur 6: Lines of demarcation within the secular NGO traditions (Stoddard, 2003)93

In favour of rulebased coordination Independent / rule-averse

Wilsonian

Dunantist

More dependent on and cooperative with governments Short time horizon Service delivery emphasis

More independent of and oppositional toward government Long time horizon Advocacy emphasis

CARE Save The Children USA IRC

Oxfam Save The Children UK Concern Worldwide

Americares Other in-kind organizations

Médecins Sans Frontières Action Contre La Faim Médecins Du Monde

Bovenstaande modellen geven allen een grove omschrijving weer van de publieke posities van enkele hulporganisaties. Er blijven echter veel interne verschillen bestaan tussen de verschillende nationale afdelingen van grote consortia zoals Save The Children, Oxfam en CARE. Daarnaast blijven er ook grote verschillen bestaan tussen Amerikaanse en Europese NGO’s en tussen organisaties die op Islamitische of Christelijke gronden te werk gaan. Het ‘coherence-debat’: naar geïntegreerd beleid De besproken theoretische scholen zijn ideaaltypische visies over hoe de relatie tussen humanitaire actoren en politieke actoren zou moeten zijn. De minimalisten stellen een minimale inmenging van politieke processen en actoren in hulpaangelegenheden voor, terwijl de maximalisten een complete integratie van politieke en sociale processen in het oude domein van humanitarisme bepleiten en hiermee een complete politisering van humanitaire hulp creëren. Er zijn ook enkele op de praktijkgerichte modellen bedacht die zich hebben geconcentreerd rond de vraag hoe men naar een betere

93

Stoddard, Humanitarian NGOs, 29

53

samenhang kan streven tussen politieke en de humanitaire reacties in complexe humanitaire noodsituaties in de wereld. Na de desillusie van de jaren negentig, toen internationaal politiek optreden had gefaald en effectiviteit van noodhulp in opspraak kwam, wilde men dat humanitaire en politieke actoren meer zouden gaan samenwerken. Macrae en Leader hebben twee modellen omschreven, die weergeven hoe de humanitaire sector en de (internationale) politieke actoren konden streven naar betere samenhang in hun reacties op humanitaire crises. Het eerste model bepleit samenhang door humanitarisme en politiek te laten integreren. Dit wordt met de Engelse term het ‘integrationist-model’ genoemd. Hierin worden humanitaire kernprincipes als neutraliteit, onpartijdigheid en onafhankelijkheid opgeofferd, omdat het doel van de samenwerking conflictmanagement is en niet het redden van levens. Humanitaire hulp wordt in dit model dan ook gegeven op basis van politieke overwegingen en niet langer op basis van de grootste nood. 94 Dit integratiemodel, dat het klassieke mandaat van humanitaire hulp vervangt door een meer politiek-georiënteerd mandaat, is om die reden goed te plaatsen binnen de visie van de humanitaire maximalisten. Een voorbeeld van het integratiemodel in de praktijk is het ‘Integrated Mission’-concept van de Verenigde Naties. Dit zijn peacekeeping-missies die vanaf eind jaren negentig en na 9/11 operationeel werden in landen als Liberia en Afghanistan, waarbij de politieke, militaire en humanitaire aspecten van de operatie geïntegreerd werden onder de verantwoordelijkheid van één VN-afgevaardigde aan het hoofd van de missie. Een veelgehoorde kritiek op deze vorm van peacekeeping is dat humanitaire hulp als instrument op die manier onderschikt dreigt te raken aan het hoger politieke doel van wederopbouw of conflictoplossing. In het tweede model van Macrae en Leader wordt samenhang bereikt door de reacties van humanitaire organisaties en politieke actoren op elkaar te laten aanvullen. Dit wordt het ‘complementarity-model’ genoemd. Hierbij behouden de politieke actoren en humanitaire hulpverleners hun eigen mandaat en organisatiestructuur, maar wordt er wel naar een gezamenlijke oplossing gezocht. Dit model veronderstelt dat politieke interventies in complexe noodsituaties in principe effectief kunnen zijn, maar benadrukt daarbij dat beide actoren geen gezamenlijk doel hoeven na te streven. 94

Joanna Macrae en Nicholas Leader, Shifting Sands: The Search For Coherence, HPG Report No. 8 (Overseas Development Institute 2000), 9

54

‘While this model anticipates that there are likely to be important gains to be made from political and humanitarian actors working together, it does not assume that they will always be pursuing exactly the same objectives at all times.95 Omdat binnen dit tweede model de humanitaire en politiek-militaire actoren beiden hun identiteit behouden, kan het als een pragmatische benadering worden omschreven, die zich positioneert tussen de minimalistische en maximalistische visies. Dit ‘humanitair pragmatisme’ schrijft een gelijkwaardige relatie tussen politieke en humanitaire actoren voor, zonder dat hierbij principes zoals neutraliteit en onafhankelijkheid direct in het geding raken. 3.7 Neutraliteit De problemen van operationele hulporganisaties met het behoud van hun neutraliteit tijdens hun werkzaamheden, hebben vanaf de jaren negentig tot levendige discussies geleid over de vraag in hoeverre het neutraliteitsbeginsel nog bruikbaar is. Men ging zich bovendien afvragen of een neutrale positie nog wel moreel juist was, als de hulplevering negatieve effecten tot gevolg had. Neutraliteit is niet alleen hevig bediscussieerd door hulpverleners en de donorgemeenschap maar ook door academici. De meeste discussie, verwarring en conceptuele ontwikkelingen zijn geconcentreerd rondom het begrip van neutraliteit. In de academische literatuur zijn er enkele visies op het begrip van neutraliteit terug te vinden. Weiss en Collins zijn van mening dat principes zoals neutraliteit en onafhankelijkheid geen absolute morele waarden zijn maar middelen waar naar gestreefd dient te worden. Zij stellen dat er altijd verschillen zullen blijven bestaan in de manier waarop er belang wordt gehecht aan deze principes en hoe ze geïnterpreteerd worden. ‘The only absolute principle is the respect for human life. Other principles are standard operating procedures reflecting empirical judgments about experience. They amount to finding ways to make things happen in individual situations.’96 In de discussie over neutraliteit bestaat er maar weinig eenduidigheid over de vraag hoe neutraliteit nageleefd dient te worden. Zo zijn er enkele organisaties die neutraliteit in hun publieke positie hanteren, maar van mening verschillen hoe ze daar in de praktijk van hun interventies invulling aan moeten gegeven. Bovendien spelen 95 96

Macrae en Leader, Shifting Sands, 10 Weiss en Collins, Humanitarian Challenges, 128

55

de percepties van anderen op de neutraliteit van organisaties in het veld een grote rol. Hoewel veel hulporganisaties neutraliteit nog wel als een geldig humanitair grondbeginsel beschouwen, erkennen ze dus gelijkertijd de onvolledigheid van het begrip.97 EVOLUTIE VAN HUMANITAIR ACTIVISME

Van Rode Kruis-neutralisme, via Sans Frontièrisme naar Mensenrechtenactivisme De ontwikkeling van principes binnen de praktijk van humanitaire actie kan goed geïllustreerd worden aan de hand van de ontstaansgeschiedenis van de twee medische hulporganisaties Médecins Sans Frontières (MSF) en Médecins du Monde (MDM). MSF, ontstaan uit onvrede van enkele Rode Kruis-artsen met de werkwijze van de Geneefse organisatie in Biafra, claimt momenteel neutraliteit als een van haar grondbeginselen, terwijl van hen bekend is dat pleitbezorging (témoignage) centraal staat in hun werkzaamheden. Ogenschijnlijk lijkt dit tegenstrijdig, omdat het getuigen van mensenrechtenschendingen wel degelijk negatieve consequenties kan hebben voor de operationele ruimte van de organisatie (Terry 2002). Dit activisme heeft er in het verleden al enkele keren toe geleid dat de organisatie toegang werd ontzegd tot slachtoffers. Bernard Kouchner, mede-oprichter van MSF in 1971 en vooraanstaand activist binnen het humanitarisme bevestigt deze tegenstrijdigheid binnen MSF. “This does not mean that Doctors Without Borders is a politically neutral organization; we are not neutral but impartial. Neutrality and impartiality are not the same thing. One should not confuse those who are hit by bombs with those throwing bombs, the victims with their executors. Neutrality, never. Impartiality, yes -- we have to take care of all of the victims on both sides of the conflict in question.” (Kouchner 2004) Echter, als fel voorstander van militaire interventie, zag Kouchner ook in MSF niet zijn gedroomde organisatie. Hij zou in 1980 een nieuwe medische organisatie oprichten, Dokters van de Wereld (MDM). Deze zou meer in zijn gedachtegoed van ‘droit d’ingérence’ (recht van inmenging) treden. Hier was geen plaats meer voor neutraliteit en MDM ging openlijk mensenrechtenactivisme centraal stellen in haar werkzaamheden.

Tegenwoordig zijn er, afgezien van het ICRC en MSF, nog maar weinig hulporganisaties die neutraliteit als uitgangspunt van hun werkzaamheden zien. Dat neutraliteit niet expliciet als gedragsregel in de Code of Conduct wordt vermeld, zou hiervan het logische gevolg zijn. Op die manier wordt er genoeg ruimte vrijgelaten voor organisaties die bredere mandaten hanteren, zoals NGO’s die van oudsher begrippen zoals ‘rechtvaardigheid’ en ‘mensenrechten’ centraal stellen in hun werk. De keerzijde hiervan is echter dat organisaties die werkzaam zijn in conflictsituaties weinig steun kunnen verwachten van de code.98 In haar onderzoek naar de werking van humanitaire principes in de praktijk concludeert Hilhorst dat een voorkeursbehandeling voor het neutraliteitsbeginsel niet gewenst is. Zij stelt dat het werk van de ‘pure’ humanitaire organisaties steeds vaker 97 98

John Prendergast, Frontline Diplomacy. Humanitarian Aid and Conflict in Africa (Boulder 1996) 39 Hilhorst, A Living Document, 17

56

laat zien dat neutraliteit niet langer het wondermiddel is voor een effectief humanitair beleid. “Neutral practice cannot be fashioned by clearer guidelines. Neutrality is often thwarted by unintended consequences, for instance, because the local composition of staff signals partisanship in ways not realised by international organizations or simply because all international organizations drive the same white Toyotas. More important, neutrality cannot be declared but needs to be extended. Neutrality is in the eye of the beholder.’99

De theorie en praktijk van een klassieke ‘neutrale’ organisatie als het ICRC zou volgens haar uitwijzen dat er maar weinig eenduidigheid bestaat over het begrip van neutraliteit. In de taak om overtredingen van internationaal humanitair recht te rapporteren, kan daarom zelfs het ICRC politieke stellingname soms niet uitsluiten.100 Bovendien is ook de pleitbezorging in het werk van MSF een voorbeeld van de paradoxale relatie die hulporganisaties soms hebben met hun neutraliteitsbeginsel. Hilhorst stelt dat het toepassen van het neutraliteitsprincipe daarom afhankelijk moet zijn van de context waarin men operationeel is.101 Neutraliteit in de praktijk De neutraliteit van hulporganisaties kan in de praktijk verschillende vormen hebben. De Waal en Omaar maken onderscheid tussen twee typen.102 Als eerste benoemen zij ‘operationele neutraliteit.’ De essentie hiervan is dat men weigert om een kant te kiezen te midden van conflict of oorlog. Deze positie wordt vooral door het ICRC ingenomen. Neutraliteit wordt hier beschouwd als een onderdeel in het geheel van principes waarover rekenschap afgelegd dient te worden. Rekenschap die overigens, volgens hun traditie van vertrouwelijkheid, niet in het openbaar wordt afgelegd. Tegenover de operationele vorm stellen de auteurs het begrip van ‘aspirational neutrality’.103 Deze vorm houdt in dat organisaties neutraliteit zoveel mogelijk in de praktijk proberen na te streven, zonder dat het begrip hierbij als absoluut wordt beschouwd. Hierin staat de gedachte centraal dat de perceptie van

99

Hilhorst (2005), ‘Dead Letter or living document? Ten Years of the Code of Conduct for Disaster Relief’, Disasters (Oxford 2005) 358 100 Ibidem 101 Ibidem, 359 102 Alex de Waal en Rakiyaa Omaar, Humanitarianism Unbound? Current Dilemmas Facing MultiMandate Relief Operations in Political Emergencies (African Rights 1994), 24 103 Ibidem, 25

57

neutraliteit iets anders is dan feitelijke neutraliteit. Dit laatste zou volgens de auteurs namelijk getuigen van naïviteit, omdat de eigen perceptie van neutraliteit vaak niet gedeeld wordt door de andere partijen. “[…] neutrality is an aspiration rather than a fact. There is a tendency to believe that neutrality need only be asserted to be proved, that humanitarianism is so transparent that it is immediately acceptable to all parties to the conflict. This is of course grossly naïve, and opens up the agencies to manipulation by the controlling authorities. Neutrality of intention does not necessarily translate into neutrality of fact. Hence NGO’s perceptions of their protected status may not be shared by the people they are working amongst.”104

Binnen het hervormingsdebat van het humanitarisme ten aanzien van de politisering, zijn er ook enkele neutraliteitstyperingen te ontdekken. Leader wijst drie neutraliteitposities aan. De eerste is een vorm van absolute neutraliteit (neutrality elevated). Wanneer hulporganisaties neutraliteit volgens de eerste typering van Leader beschouwen, dan eist men onvoorwaardelijke toegang tot de slachtoffers. Men opereert vanuit de gedachte dat humanitaire hulpverlening op zichzelf een gerechtvaardige zaak is. Neutraliteit krijgt op die manier een absolute betekenis, die organisaties zichzelf opleggen.105 Organisaties die volgens dit absolute begrip van neutraliteit te werk gaan, beschouwen elke onderwerping aan politieke processen als het in gevaar brengen van het hogere doel, namelijk het redden van levens. Een nadeel van deze strikte neutraliteitsperceptie is dat hulporganisaties de effecten van hulplevering op conflicten en vice versa niet erkennen en zo weinig lering trekken uit hun acties. Zulke organisaties opereren vaak in noodsituaties en zien hun werk gerechtvaardigd door de nood van het moment. De tweede positie van Leader (neutrality abandoned) stelt dat neutraliteit niet langer bruikbaar is en verklaart het begrip daarom failliet. Aanhangers van deze visie zijn van mening dat neutraliteit in de praktijk niet langer te realiseren is en bovendien onwenselijk. Zij stellen dat politieke en sociale uitkomsten bevorderd dienen te worden met humanitaire hulp. Het is het idee dat HH onderdeel is van een bredere politieke strategie van conflictmanagement en peacebuilding. De onderliggende 104 105

De Waal en Omaar, Humanitarianism Unbound, 24 Leader, The Politics of Principles, 20

58

gedachte hierbij is dat humanitaire hulp politiek van aard is. Deze positie, onder meer vertegenwoordigd door enkele donorregeringen, is binnen de stroming van de humanitaire maximalisten te plaatsen. Men doet bewuste pogingen om hulpprogramma’s op te stellen die bijdragen tot ontwikkelingsdoelstellingen en daarnaast peacebuilding en wederopbouw ondersteunen.106 De laatste neutraliteitstypering van Leader, third way-humanitarianism, bevindt zich tussen de eerste twee benaderingen in.107 Deze positie is echter minder goed geconceptualiseerd. Het gaat hier om organisaties die geen politieke maar wel morele verantwoordelijkheid willen nemen in humanitaire crises. Ze erkennen dat hulpprogramma’s effect hebben op het verloop van conflict en andersom. Omdat ze zich bewust zijn van de effecten van deze wisselwerking passen ze hun hulpprogramma’s aan om de negatieve bijwerkingen zoveel mogelijk te beperken.108 Deze visie verwerpt enerzijds ‘neutrality elevated’ omdat het wel degelijk onderdeel wil uitmaken van constructieve sociale transformatie en anderzijds ‘neutrality abandoned’, omdat het niet openlijk wil sympathiseren met een politieke agenda.109 Deze middenweg-positie benadrukt vooral gedepolitiseerde begrippen zoals ‘civil society’ (het maatschappelijk middenveld), ‘capaciteitsopbouw’ en ‘ontwikkeling’. Hoewel er nog veel onduidelijkheid bestaat over deze typering, kan deze het best omschreven worden als een vorm van hulpverlening die rekening houdt met de context zonder hierbij traditionele principes op te offeren. 3.8 Civiel-Militaire Betrekkingen De relatie tussen hulpverleners en militairen is altijd al een belangrijk onderdeel geweest in het bredere debat over de politisering van humanitaire hulp, maar heeft voornamelijk in Afghanistan en Irak een duidelijk gezicht gekregen. Veel Westerse militaire organisaties, zoals de NAVO gebruiken de term ‘Civil-Military Cooperation’ (CIMIC) om deze vorm van interactie te duiden. Hier wordt doorgaans onder verstaan: de ‘coördinatie en samenwerking ter ondersteuning van de missie, tussen de bevelhebber en civiele actoren, inclusief zowel de nationale bevolking en lokale autoriteiten, als internationale, nationale en niet-gouvernementele organisaties.’110 Het 106

Goodhand en Atkinson, Conflict and Aid, 36 Leader, The Politics of Principles, 21 108 Goodhand en Atkinson, Conflict and Aid, 36 109 Leader, The Politics of Principles, 21 110 NAVO (2003) AJP-9 NATO Civil-Military Cooperation Doctrine 107

59

Amerikaanse leger omschrijft de relatie met civiele actoren dan wel de uitvoer van civiele taken als ‘Civil Affairs’ (CA). Om verwarring met militaire termen zoals CIMIC en CA te voorkomen, kwam het ICRC in de jaren negentig met het concept van ‘civil-military relations’ (CMR).111 In het beleidskader ten aanzien van civiel-militaire samenwerking hanteert de Nederlandse regering het uitgangspunt ‘zo civiel als mogelijk en zo militair als nodig.’ CIMIC heeft volgens het kader vier hoofddoelen. In de eerste plaats dient het ter ondersteuning van het vredesproces en de veiligheid (force protection). Daarnaast biedt CIMIC steun aan de bevolking (force acceptance), legt het een basis voor het proces van wederopbouw en draagt het op beperkte schaal bij aan het herstel van het voormalige conflictgebied.112 De centrale rol van militaire organisaties tijdens hulpoperaties na de Tsunamiramp van december 2004 en de aardbeving in Pakistan oktober 2005, toont aan dat assistentie bij hulpverlening tegenwoordig als een belangrijke taak wordt beschouwd en dat militairen hierin steeds een grotere rol opeisen. Een veelgehoorde kritiek op de interactie tussen civiele en militaire actoren is dat soldaten de kunst van de hulpverlening minder goed verstaan. Zo zou men slechte kwaliteit afleveren, minder efficiënt en effectief in de uitvoer zijn en hulpactiviteiten voor relatief hoge kosten uitvoeren.113 Samenwerking met militairen zou bovendien de veiligheid van hulpverleners verslechteren en de principes van humanitaire actie compromitteren, wanneer militairen deelnemen als strijdende partij. Civiel-militaire betrekkingen tijdens humanitaire hulpoperaties blijkt in de praktijk een moeizaam proces te zijn. Myriame Bollen identificeert drie argumenten die civiele organisaties inbrengen tegen samenwerking met militairen in humanitaire crises.114 Als eerste zou onvoldoende instemming over de aanwezigheid van een multinationale troepenmacht, de ruimte voor hulpverleners om met militairen samen te werken aanzienlijk verkleinen. Daarnaast is de vrees van humanitaristen om hun

111

Meinrad Studer, ‘The ICRC and Civil-Military Relations in Armed Conflict’, International Review of the Red Cross, Vol. 83, No. 842 (Genève 2001) 367-392 112 Ministerie van Buitenlandse Zaken en Defensie, Kamerbrief Beleidskader Civiel-Militaire Samenwerking (Den Haag 2003) bron: www.minbuza.nl 113 Jane Barry en Anna Jefferys, ‘The Politics of Peace Operations’, Network Paper 37, Humanitarian Practice Network (Overseas Development Institute 2001), 13 114 Myriame Bollen, Working Apart Together. Civiel-Militaire Samenwerking in Humanitaire Hulpoperaties (Alblasserdam 2002), 29

60

onafhankelijkheid en neutraliteit te verliezen vaak een reden om samenwerking af te wijzen. Tot slot staat, volgens Bollen, het spanningsveld tussen militaire en humanitaire doelstellingen civiel-militaire samenwerking vaak in de weg. Hierbij is de vrees ondergeschikt te raken aan politieke overwegingen.115 Hoezeer militaire betrokkenheid in humanitaire hulpverlening ook omstreden mag zijn, bestaan er situaties waarin geen andere oplossing voor handen is dan de inzet van militaire capaciteiten voor humanitaire doeleinden. Humanitaire en militaire actoren hebben hiertoe overeenstemming bereikt over situaties waar militairen een rol kunnen spelen. In gevallen waar dringende humanitaire noden bestaan en waar alle mogelijke alternatieve oplossingen zijn uitgeput, zouden militairen een humanitaire taak op zich kunnen nemen. Dit dient dan echter wel in goed overleg te gebeuren en in overeenstemming met civiele richtlijnen.116 Integrated Missions In de strijd tegen het terrorisme is het gebruik van geïntegreerde oplossingen om vrede en veiligheid te bewerkstelligen toegenomen. Deze ontwikkeling is ook terug te zien in de evolutie van de VN-vredesmissie, die vanaf eind jaren negentig steeds meer een geïntegreerde structuur heeft gekregen. Het concept van de geïntegreerde VN-missies heeft zijn oorsprong in het zogenaamde Brahimi-rapport uit 2000. Hierin werden enkele aanbevelingen gedaan om de organisationele en operationele werking van vredesmissies te verbeteren. Centraal hierbij stond de integratie van de politieke-, militaire- en humanitaire takken van de missies onder de verantwoordelijkheid van de Speciale Vertegenwoordiger (SRSG) die via het Department of Peacekeeping Operations (DPKO) in New York terugrapporteert aan de Secretaris-Generaal (SG). Zo biedt het Brahimi-rapport bijvoorbeeld de ruimte aan het hoofd van de VN-missie om fondsen vrij te maken voor de bekostiging van zogenaamde ‘quick impact projects’ (QIP’s) gericht op kwalitatieve levensverbetering van de mensen in het gebied waar de missie plaatsvindt.117 Hieronder vallen in de praktijk ook humanitaire activiteiten.

115

Bollen, Working Apart Together, 29 Damian Lilly, The Peacebuilding Dimension of Civil-Military Relations in Complex Emergencies (International Alert 2002) 11 117 United Nations, Report of the Panel Report on the Panel on United Nations Peace Operations, 21 augustus 2000, UN Doc.A/55/305 116

61

Stuart Gordon onderscheidt twee versies van Integrated Missions.118 In een eerste ‘maximalistische’ versie kent het coördinerend VN-orgaan OCHA geen aparte status. Het humanitaire leiderschap is hierbinnen volledig geïntegreerd in de overkoepelende structuur van de missie. Dit is bijvoorbeeld het geval in de UN Assistance Mission to Afghanistan (UNAMA). Het tweede model (bijvoorbeeld de VN-missie UNOCI in Ivoorkust) is een minimalistische versie waarbinnen OCHA meer zelfstandigheid geniet en waar de focus van integratie meer ligt op coördinatie en het delen van informatie. De voorheen onafhankelijke positie van de Humanitaire Coördinator (HC) dreigt binnen het model van geïntegreerde missies te verdwijnen. Gordon: ‘Integrated mission structures tend to place them within the peacekeeping mission organisation as a Deputy SRSG, reporting directly to the SRSG – who therefore effectively controls the humanitarian as well as the political and military strategies.’119 In de humanitaire gemeenschap wordt gemengd gedacht over deze geïntegreerde missies. Sommigen denken dat ze ten koste gaan van de onafhankelijke humanitaire ruimte, anderen zijn van mening dat de missies effectiviteit bevorderen door coördinatie en ‘complementarity’. Een derde, meer gematigde groep, staat niet afwijzend tegenover deze missie-vorm, maar is van mening dat er naar een oplossing gezocht dient te worden om te voorkomen dat de humanitaire operatie ten koste gaat van het grotere idee van vredesopbouw.120

3.9 Strijd tegen het terrorisme: nieuw veiligheidsdiscours Een van de belangrijkste consequenties van de terroristische aanslagen van 11 september 2001 en de daarop uitgesproken ‘strijd tegen het terrorisme’ was dat staatsveiligheid weer bovenaan de agenda’s van regeringen kwam te staan. Het leidde ertoe dat instellingen op het gebied van veiligheid in omvang zouden toenemen, zoals inlichtingendiensten en militaire instituties.

118

Stuart Gordon, ‘The Changing Role of the Military in Assistance Strategies’, in: Wheeler and Harmer, ‘Resetting the Rules of Engagement. Trends and Issues in Military-Humanitarian Relations’, HPG Report 21 (Overseas Development Institute 2006) 50 119 Ibidem, 50 120 Ibidem

62

De ‘War Against Terror’ is volgens de auteur Clements gebaseerd op de indeling van de wereld in goed-en-kwaad termen. Volgens hem heeft dit discours enorme problemen veroorzaakt voor het werk van maatschappelijke organisaties zoals humanitaire organisaties, omdat zij in hun werk juist willen benadrukken wat mensen verbindt in plaats van wat hen scheidt. Hiermee was volgens hem een einde gekomen aan het ‘soft power’-tijdperk, dat de internationale politiek van de jaren negentig had overheerst.121 De vernieuwde belangstelling voor staatsveiligheid (state security) ging ten koste van het belang en de veiligheid van het individu (human security). Multilaterale oplossingen moesten plaats maken voor uni- of bilaterale maatregelen en militaire capaciteiten werden vergroot in plaats van afgebouwd. De ‘wij-zij’-retoriek heeft bovendien een nieuw klimaat geschapen waarin het voor maatschappelijke organisaties moeilijker is geworden om zich staande te houden. De directe consequentie voor humanitaire hulporganisaties hiervan is dat zij in een sterk gemilitariseerde omgeving moeten opereren, terwijl zij als gevolg van het sterk gepolariseerde klimaat in toenemende mate geassocieerd worden met de Westerse bezetters in landen zoals Afghanistan en Irak. Dit heeft ertoe geleid dat de veiligheid van hulpverleners een grote zorg is geworden. Veiligheid en ontwikkeling: ‘joined-up government’ Binnen de vernieuwde belangstelling voor vrede, veiligheid en stabiliteit, speelt ontwikkeling een belangrijke rol. Parallel aan het veiligheidsdebat is ook het ontwikkelingsdenken veranderd. In de afgelopen vijf jaar is de literatuur rondom vrede, veiligheid en ontwikkeling sterk toegenomen. In dit nieuwe ‘veiligheidsdiscours’ staat de gedachte centraal dat veiligheid en ontwikkeling onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Het idee is dat veiligheid als voorwaarde dient voor ontwikkeling en vice versa. Meer samenhang tussen veiligheidsbeleid en ontwikkelingsbeleid is daarom nodig om instabiliteit en gewapende conflicten in ontwikkelingslanden effectiever tegen te kunnen gaan. Humanitaire hulp wordt hier in

121

Kevin P. Clements, ‘The War on Terror – Effects on Civil-Society Actors in the Field of Conflict Prevention and Peacebuilding’ in: Tongeren et al, ‘People Building Peace II – Successful Stories of Civil Society’ (Boulder 2005) 75

63

toenemende mate als een beleidsinstrument gezien dat een positieve rol kan spelen in het streven naar ‘veiligheid’ en ‘ontwikkeling.’ In de laatste jaren is deze ontwikkeling ook terug te vinden in beleidsvorming van Westerse landen. Zo hebben landen als Canada, de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk gezocht naar meer ‘holistische’ beleidsinstrumenten die de behoefte reflecteren om veiligheidszaken met ontwikkeling te verenigen in de vredesopbouw van post-conflictlanden.122 Ook Nederland heeft deze ‘veiligheidontwikkelingsrelatie’ opgenomen in haar beleid. In 2003 is er een ‘Stabiliteitsfonds’ opgericht, met doel om effectief beleid mogelijk te maken op het gebied van vrede, ontwikkeling en veiligheid. Men gaat hierbij vanuit dat samenhang tussen veiligheidsbeleid en ontwikkelingsbeleid nodig is in landen die dreigen af te glijden naar conflict of uit een conflictsituatie komen. Om tot een effectiever beleid te komen op het gebied van veiligheid, wordt de expertise van verschillende ministeries samengebundeld. De ontwikkeling naar een meer geïntegreerd beleid wordt ook wel ‘whole of government’ of ‘joined-up government’ genoemd.123 In de samenbundeling van de verschillende beleidsinstrumenten kan echter het gevaar schuilen dat afzonderlijke beleidsgebieden teveel geïntegreerd raken in de grotere operatie van wederopbouw of ‘nationbuilding.’ Zo bestaat het gevaar dat het instrument van humanitaire hulp al snel ondergeschikt raakt aan politiek-militaire overwegingen. De Nederlandse beleidsnotitie wederopbouw na gewapend conflict van de ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en Economische Zaken uit 2005 bevestigt een dergelijke ‘geïntegreerde’ benadering van verschillende beleidsinstrumenten, inclusief humanitaire hulp.124 Een effectieve aanpak van wederopbouw bestrijkt volgens de notitie de dimensies van ‘veiligheid en stabiliteit, ‘bestuur’ en ‘sociaal-economische ontwikkeling.’ Onder de laatste dimensie wordt het instrument van ‘humanitaire assistentie’ geschaard.125 Hoewel humanitaire hulp zeker een nuttige bijdrage kan leveren aan wederopbouwprocessen die overlappen met de humanitaire fase, dient hierbij zoveel mogelijk voorkomen te worden dat niethumanitaire actoren zoals militairen zich gaan inmengen in humanitair werk. 122

Ann Fitz-Gerald, Addressing the Security-Development Nexus: Implications for Joined-up Government’ in: Policy Matters, Vol. 5, No. 5 (Montreal 2005) 6 123 Ibidem, 6 124 Ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en Economische Zaken, Notitie Wederopbouw na Gewapend Conflict. (Den Haag 2005) 7 125 Ibidem, 15

64

4. HUMANITAIRE KWESTIES IN AFGHANISTAN EN IRAK 4.1 ‘With or against us’ In reactie op de terroristische aanslagen van 11 september 2001 kondigde de Amerikaanse president George W. Bush, op de vooravond van de militaire interventie in Afghanistan, een oorlog aan tegen internationaal terrorisme. “[…] We will direct every resource at our command - every means of diplomacy, every tool of intelligence, every instrument of law enforcement, every financial influence, and every necessary weapon of war - to the disruption and to the defeat of the global terror network. […] Every nation, in every region, now has a decision to make. Either you are with us, or you are with the terrorists. From this day forward, any nation that continues to harbor or support terrorism will be regarded by the United States as a hostile regime.[…]” 126

De toespraak van president Bush daags na de aanslagen, zou het symbool worden van de Amerikaanse ‘Global War On Terror’-doctrine. Mede door de scherpe moralistische toon, zou het een sterke polarisering teweeg brengen in de wereld. Deze ‘voor-of-tegen-ons’-retoriek had verregaande consequenties voor de operationele werking van hulporganisaties in Afghanistan en Irak. Omdat de oorlog tegen het terrorisme volgens de Verenigde Staten vooral een militaire- en veiligheidskwestie was, zagen humanitaire organisaties zich in een lastige positie gemanoeuvreerd. De nieuwe polarisering heeft ertoe geleid dat de ruimte waarin hulpverleners neutraal kunnen opereren in Afghanistan en Irak erg beperkt is geraakt. De rol van hulporganisaties zou in de context van de ‘War On Terror’ ondergeschikt raken aan de politieke agenda die centraal was komen te staan rondom het bredere veiligheidsdebat in het post-9/11 tijdperk. De crises in Afghanistan en Irak hebben een aantal structurele problemen blootgelegd voor de humanitaire gemeenschap. Hoewel de meeste problemen hiervan hun oorsprong al hadden in de jaren negentig, na 9/11 kregen ze een duidelijkere vorm. In Afghanistan en Irak zijn grenzen tussen humanitaire actie en politiek-militaire actie verder komen te vervagen. Tegelijkertijd heeft de aanwezigheid van de verschillende ‘humanitaire’ actoren met hun uiteenlopende mandaten ertoe geleid dat het 126

Toespraak George W. Bush voor Amerikaanse Congres op 21 september 2001, bron: http://www.guardian.co.uk/september11/story/0,,601597,00.html geraadpleegd op 13 februari 2006

65

onderscheid tussen de klassieke noodhulpverlening enerzijds en wederopbouw- en ontwikkelingsgeoriënteerde activiteiten anderzijds vertroebeld is. Daarnaast is HH verder ondergeschikt geraakt aan politieke agenda’s, zoals wederopbouw en geïntegreerd beleid. Zo werd humanitaire hulp in Afghanistan secundair gemaakt aan de politieke agenda van de Afghaanse wederopbouw en in Irak aan de politieke agenda van de Verenigde Staten om het land te kunnen stabiliseren. Een andere belangrijke factor die het werk van hulporganisaties in deze twee landen in opspraak heeft gebracht, is dat veel ‘Westerse’ hulporganisaties voor hun fondsen afhankelijk waren van belangrijke donorlanden als het Verenigd Koninkrijk en de Verenigde Staten, die gelijkertijd partij waren in de strijd. De positie van met name een aantal Amerikaanse hulporganisaties was hierdoor omstreden. Hulpverleners werden hierdoor in toenemende mate geassocieerd met de Westerse bezettingsmachten. Een belangrijke consequentie hiervan was dat het geweld tegen Westerse hulpverleners in Afghanistan en Irak aanzienlijk zou toe nemen. 4.2 Instrumentalisering van humanitaire hulp De ontwikkeling van de jaren negentig dat grenzen tussen humanitaire actie en politiek-militaire actie vervaagden, heeft zich vooral gemanifesteerd tijdens de oorlog tegen het terrorisme. Hoewel al zichtbaar in de Kosovo-crisis, heeft het tot gevaarlijke vormen in Afghanistan en Irak geleid. Principes zoals neutraliteit en onafhankelijkheid zijn hiermee zwaar onder druk komen te staan. David Rieff constateert dat dit vooral te wijten is aan de houding van hulporganisaties zelf: “[…] in Kosovo, as in Afghanistan, and now in Iraq, most humanitarian agencies have cooperated eagerly in their own subordination to state power.”127 De militaire en humanitaire missie, die voorheen meestal gescheiden van elkaar verliepen, werden in de oorlog tegen het terrorisme onderdeel van dezelfde campagne. Een treffend voorbeeld hierbij was de voedseldroppingen die de Amerikaanse luchtmacht (USAF) in de beginfase van de oorlog boven Afghanistan uitvoerde. Deze zogenaamde ‘humanitarian daily rations’ (HDR’s) hadden dezelfde gele verpakkingskleur als de clusterbommen die USAF op datzelfde moment gebruikte in haar militaire missie. Hierdoor waren ze door de lokale bevolking

127

Weissmann, In the Shadow of Just Wars, 296

66

nauwelijks van de bommen te onderscheiden. Een ander voorbeeld waren gewapende Amerikaanse ‘special forces’ die in burgerkleding deelnamen aan hulpprojecten.128 In het internationaal humanitair recht is vastgelegd dat strijdende partijen een ‘eerste’ verplichting hebben om humanitaire verantwoordelijkheid te nemen wanneer zij buitenlands grondgebied bezetten. Pas als zij niet in staat zijn om aan de humanitaire noden tegemoet te komen, is het de taak van het Rode Kruis en andere humanitaire organisaties om te interveniëren, echter in achtneming van het neutraliteitsprincipe.129 Ondanks het gegeven dat humanitaire hulp niet alleen voorbehouden is aan de professionele humanitaire hulporganisaties, slaagde men er met name in Irak niet in om een zekere ruimte open te houden voor onafhankelijke en neutrale humanitaire actie. Omdat humanitaire hulporganisaties niet in staat waren hun werk te doen als gevolg van een slechte veiligheidssituatie ontstond er een ‘humanitair vacuüm’ in Afghanistan en Irak.130 De Coalition Forces dienden dit gat op te vullen. Echter, wanneer militairen een humanitaire rol gaan vervullen, blijkt dit vaak ten dienste van de strategische doelen te zijn. Zo werd HH in Afghanistan gebruikt om inlichtingen in te winnen, om sympathie van de lokale bevolking te winnen (winning hearts and minds) en om de militaire missie te beschermen (force protection). Hulporganisaties vrezen dat de vermenging van humanitaire missies met oorlogsmissies leidt tot een verdere erosie van het ‘civiele’ humanitarisme en humanitaire principes.

4.2.1 Humanitaire hulp als ‘force multiplier’ Als gevolg van de sterke polarisering die zich na 9/11 heeft afgespeeld, zag de humanitaire hulpgemeenschap zich in Afghanistan en Irak geconfronteerd met het probleem dat HH in toenemende mate geassocieerd werd met het Westen. In de context van de politisering van religie, werden hulpverleners gezien als bedienden van

128

Donini, An Elusive Quest: Integration in the Response to the Afghan Crisis, Ethics and International Affairs, Vol. 18, No. 2 (2004) 25 129 Stockton, The Future of International Humanitarian Action in Afghanistan, Global Governance (2002) 267 130 Raj Rana, Contemporary Challenges in the Civil-Military Relationship: Complementarity or incompatiblity? International Review of the Red Cross, Vol. 86, No. 855, p. 578

67

een nieuwe imperialistische agenda van de Westerse bezettingsmachten en de bevordering van Westerse waarden. Het waren juist de Westerse landen zelf die in het begin zouden bijdragen aan deze beeldvorming. De Amerikaanse regering maakte het duidelijk dat ze hulporganisaties als een ‘versterkende’ kracht beschouwde in de missie om veiligheid en democratie te brengen. De voormalige minister van Buitenlandse Zaken, Colin Powell verwoordde de Amerikaanse perceptie op de rol van humanitaire hulporganisaties in 2001 treffend: “[…] I am serious about making sure we have the best relationship with the NGOs who are such a force multiplier for us, such an important part of our combat team.”131 Ook de directeur van United States Agency for International Development (USAID), Andrew Natsios, was van mening dat NGO’s een belangrijke steun voor het Amerikaanse beleid waren. Organisaties die Amerikaanse fondsen ontvingen, zouden dit volgens hem openlijk moeten bevestigen, opdat de relatie met het buitenlandbeleid van de VS duidelijker zou worden. Deze organisaties waren immers volgens hem een verlengstuk van de Amerikaanse regering.132 De verwarring rond de rolverdelingen evenals de vermenging van militair met humanitair werk, heeft ertoe geleid dat de Verenigde Naties en vele hulporganisaties werden geassocieerd met de Coalition Forces. Als gevolg van deze verwarring en de perceptie van sommigen dat Westerse hulpverleners hun vijand waren, nam het geweld tegen hulpverleners toe. De VN en het ICRC werden in Irak doelwit van aanslagen en talloze humanitaire hulpverleners van verschillende organisaties zijn sinds het begin van de ‘War on Terror’ omgekomen bij geweldsincidenten. Met name de aanslag op het hoofdkwartier van het ICRC in Bagdad eind 2003 werd het toonbeeld dat neutrale humanitaire actie niet langer een garantie voor onschendbaarheid was. Kenneth Anderson constateert dat het verlies van de neutraliteitsperceptie in Afghanistan en Irak te wijten is aan het feit dat hulporganisaties neutrale activiteiten gingen uitvoeren naast activiteiten die in essentie niet neutraal waren, zoals de aanvang van de eerste wederopbouwactiviteiten van staatsinstellingen en de sociale

131 132

http://www.yale.edu/lawweb/avalon/sept_11/powell_brief31.htm geraadpleegd 6 maart 2006 http://www.interaction.org/forum2003/panels.html#top geraadpleegd 16 maart 2006

68

infrastructuur. Daarmee werd de gedeelde neutraliteitsclaim van de verschillende hulporganisaties (al dan niet terecht) volgens hem verspeeld.133 Het begrip neutraliteit is op deze manier ‘gekidnapt’ geraakt door hulporganisaties die zich volgens de toeschouwer niet langer met strikt a-politieke activiteiten bezighielden. Volgens Anderson konden humanitaire hulpverleners dan ook niet langer meer een beroep doen op hun onschendbaarheid. “Neither the UN nor the NGO aid community can in fact be genuinely neutral insofar as they pursue agendas of reconstruction and development that extend beyond the provision of narrow immediate humanitarian assistance.”134 Dit heeft vooral grote gevolgen gehad voor de ‘klassieke’ hulporganisaties die in de praktijk nog wel neutraliteit trachten na te streven, voornamelijk het ICRC. 4.2.2 Provinciale Reconstructieteams In de oorlog tegen het terrorisme domineert in Afghanistan het model van de Provinciale Reconstructieteams (PRT’s) als vorm van civiel-militaire betrekkingen. In de PRT’s zijn naast militairen ook civiele actoren werkzaam, zoals diplomaten en ontwikkelingswerkers. Het doel van deze civiel-militaire wederopbouwteams is drieledig: autoriteit van de centrale Afghaanse regering uitbreiden, het bevorderen en versterken van de veiligheid alsmede het faciliteren van hulp- en wederopbouwactiviteiten.135 In Afghanistan zijn momenteel 22 PRT’s operationeel waarvan 5 onder NAVO-bevel en 13 onder Amerikaanse leiding in het kader van Operation Enduring Freedom (OEF). Een duidelijk verschil hiertussen is dat de NAVO onder VN-mandaat te werk gaat in Afghanistan en binnen de PRT’s zich meer richt op wederopbouw en ‘nation-building’. Omdat OEF een gevechtsmissie is, zijn de Amerikaanse PRT’s meer onderdeel van een militaire campagne dan de PRT’s die onder de International Security Assistance Force (ISAF) van de NAVO vallen.

133

Kenneth Anderson, Humanitarian Inviolability in Crisis: The Meaning of Impartiality and Neutrality for UN and NGO Agencies following the 2003-2004 Afghanistan and Iraq Conflicts, Harvard Human Rights Journal, Vol. 17 (2004) 42-43 134 Ibidem, 64 135 United States Institute of Peace, Provincial Reconstruction Teams and Military Relations with International and Nongovernmental Organizations in Afghanistan, Special Report 147 (2005) 2

69

‘Winning the hearts and minds’ Het probleem van civiele werkzaamheden door militairen, zoals in de PRT’s is dat dit ertoe leidt dat wederopbouw- en militaire ‘hearts and minds’-campagnes in toenemende mate gekarakteriseerd dreigen te worden als ‘humanitair’. Het gebruik van militaire ‘hearts and minds’-tactieken door de Coalitie-troepen in Afghanistan en Irak is in het bijzonder omstreden geraakt. Centraal in deze tactiek staat dat men de lokale bevolking materiële beloningen geeft in ruil voor inlichtingen, samenwerking of politieke steun. Dit onderdeel in civiel-militaire betrekkingen kent al een lange geschiedenis in militaire doctrines en praktijk en wordt als een essentieel onderdeel beschouwd voor de missie (force protection). Het gevaar hierbij is dat hulpactiviteiten primair een militair doel dienen en dat de hulplevering conditioneel gemaakt wordt. Hulporganisaties in Afghanistan en Irak zijn bezorgd geraakt over de indruk die gewekt kan worden door de verdere integratie van hulpverlening in politiekmilitaire strategieën. Het ICRC in haar streven om de grensvertroebeling tussen militaire en humanitaire actie te vermijden, heeft haar kanttekeningen geplaatst bij de toenemende ‘militarisering’ van humanitaire hulp na 9/11 zoals de operationele werking van de Provinciale Reconstructieteams. “The ICRC has in that regard a problem with the Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan. Not in regard to the strictly speaking military or security objectives they have set for themselves. In keeping with our neutrality, that is not a dimension we wish to comment on. We are however concerned because they integrate humanitarian responses into an overall military and security concept, in which responding to the needs of parts of the population can be a constituent part of a strategy to defeat an opponent or enemy.”136 4.2.3 Nation-building en geïntegreerd beleid Het streven van humanitaire hulporganisaties om duidelijk onderscheid te maken tussen humanitaire, politieke en militaire taken en actoren ten tijde van gewapend conflict, is jaar een dag een belangrijk uitgangspunt geweest van neutrale en onafhankelijke humanitaire actie. Dit streven is na 9/11 echter onder druk komen te staan als gevolg van de verdere instrumentalisering van HH en wederopbouwhulp 136

Toespraak Pierre Kraehenbuehl, Directeur Operatiën ICRC, ‘Human Security. A Matter of Acceptance, Perception, Behaviour’ (Genève 2004) bron: www.icrc.org

70

door politiek-militaire actoren. Een vorm hiervan is de profilering van geïntegreerde missies waarin de verschillende aspecten van de operatie onder de paraplu van ‘nation-building en vredesopbouw’ geschaard worden. De vraag die men hierbij moet stellen is welke ruimte daarbinnen over blijft voor humanitaire hulp. Leader en Atmar zijn de mening toegedaan dat humanitaire hulp wel degelijk een rol kan hebben in processen van ‘nation-building’, zoals in Afghanistan. Met uitzondering van de strikte gedefinieerde ‘klassieke’ variant, kan humanitaire hulp volgens hen in post-conflictsituaties een positieve bijdrage leveren aan transitieprocessen. “Aid […] has a significant political impact, and this must be in the direction of positive political progress.”137 Daarentegen is het in conflictsituaties wenselijk dat humanitaire hulp op een neutrale en onafhankelijke manier geleverd kan worden. Het ontbreken van een heldere afgebakende definitie van humanitaire hulp vormt hierbij nog een belemmering. Een dergelijke restrictieve definitie zou in conflicten steun kunnen bieden aan werk van specialistische neutrale en onafhankelijke organisaties met een strikt humanitair mandaat, die bovendien niet in ontwikkelingsactiviteiten participeren. Alleen op deze manier zou een goed onderscheid mogelijk kunnen zijn tussen alle verschillende hulporganisaties die zich het label ‘humanitair’ opgeplakt hebben. “If agencies are concerned about whether or not they are perceived neutral, then their proper course is to stick to humanitarian activities and refrain from undertaking development project.”138 Wederopbouw-georiënteerde activiteiten van hulporganisaties dienen daarom juist beter gescheiden te blijven van activiteiten die een ‘noodhulp’-karakter hebben en in conflictgebieden plaatshebben. Begrippen als ‘coherence’ en ‘integration’ hebben in Irak en Afghanistan een negatieve lading gekregen. Ze worden door hulporganisaties als eufemismen beschouwd voor de ontwikkeling dat humanitaire principes ondergeschikt zijn geraakt aan politieke doeleinden. De PRT’s en het Integrated Mission-concept van de VN zijn beiden een duidelijk voorbeeld van de manier waarop een verdere subordinatie van humanitaire principes aan politieke agenda’s veroorzaakt wordt. Hulpverlening wordt vaker in het belang van de gehele missie gezien en als middel gebruikt om 137

Nicholas Leader en Mohammed Haneef Atmar, ‘Political Projects. Reform, Aid, and the State in Afghanistan, in: Donini, Nation-building Unraveled, 173 138 Ibidem, 183

71

strategische doeleinden te behalen. Zoals het Brahimi-rapport al aangaf, worden bevelhebbers van VN-missies tegenwoordig in staat gesteld om kleinschalige humanitaire activiteiten uit te voeren die de situatie van de lokale bevolking verbeteren en bovendien vaak in het belang van de missie zijn (force protection). Daarmee ontstaat het gevaar dat humanitaire hulp niet langer verleend wordt op basis van de overweging wie hulp nodig heeft, maar op basis van de overweging wat goed is voor de missie. Irak en Afghanistan hebben daarnaast aangetoond dat het belang wat staten hebben in sommige landen na 9/11 bepalend is geworden voor de allocatie van hulp. In het geval van Afghanistan en Irak hebben de Verenigde Staten, gesteund door de verschillende coalitiepartners waaronder ook Nederland, een bepaalde politieke agenda voor ogen. Hier zal hulpverlening veelal op de tweede plek komen. Antonio Donini signaleert dat daar waar machtige staten zoals de VS belangen hebben in complexe crises – de zogenaamde high-profile landen - de politiek maar weinig ruimte over laat voor principiële humanitaire actie.139 “The corollary to this law is that when great power interest is high, as a rule the political people in the donor and UN bureaucracies take over policy and decisionmaking, including the humanitarian and human rights decision-making, displacing the humanitarian folk who often have a better understanding of realities on the ground.’140

In landen waar de internationale politiek minder bemoeienis heeft, de zogenaamde low-profile landen, zoals ‘vergeten conflicten’ in Afrika, zou daarentegen nog wel voldoende ruimte zijn voor een zekere autonome vorm van humanitaire hulpverlening. Politieke agenda’s zijn hier doorgaans minder een belemmering voor onafhankelijke en neutrale humanitaire hulpverlening. 4.3 Veiligheid hulpverleners In de hulpresponse in Afghanistan en Irak zijn medewerkers van hulporganisaties in versterkte mate het directe doelwit geworden van geweld. Hoewel geweld tegen 139 140

Donini, Nation-Building Unraveled, 118 Ibidem

72

hulpverleners van alle tijden is geweest, leek het na 9/11 een andere vorm te krijgen. Ontvoeringen en aanslagen op hulpverleners zijn in de context van de oorlog tegen het terrorisme dagelijkse praktijk geworden. Hoewel de oorzaken van het toenemend geweld niet eenduidig zijn, zijn veel critici de mening toegedaan dat de verwarring rond mandaten en rolverdelingen hierbij een belangrijke rol spelen. Hulpverleners zouden bovendien sterk geassocieerd worden met de Westerse ‘bezettingsagenda’. Na de aanslagen op de hoofdkwartieren van de VN en het ICRC eind 2003, werd de hulpgemeenschap in 2004 opnieuw opgeschrikt toen begin juni vijf internationale MSF-medewerkers omkwamen in een hinderlaag in het noordwesten van Afghanistan. In reactie op de aanslag, besloot MSF om na 24 jaar aanwezigheid, alle werkzaamheden in Afghanistan te beëindigen. In een persbericht lichtte de organisatie haar beslissing toe: “The violence directed against humanitarian aid workers has come in a context in which the United States-backed coalition has consistently sought to use humanitarian aid to build support for its military and political ambitions. MSF denounces the coalition' s attempts to co-opt humanitarian aid and use it to "win hearts and minds." By doing so, providing aid is no longer seen as an impartial and neutral act, endangering the lives of humanitarian volunteers and jeopardizing the aid to people in need.”141 De afwezigheid van hulpverleners in risicogebieden – Irak in het bijzonder - uit het oogpunt van veiligheidsoverwegingen, heeft tot de kritiek geleid dat humanitaire organisaties niet bereid zijn risico’s te nemen in conflictgebieden. Een ander aspect van terugtrekking van humanitaire hulporganisaties uit conflictgebieden – zoals het voorbeeld van MSF toont - is dat het behoud van neutraliteit zo boven de principes van onpartijdigheid en menslievendheid gesteld worden. Neutraliteitsbehoud wordt daarmee tot een principiële zaak gemaakt, die ten koste gaat van het oorspronkelijke idee van hulpverlening, het redden van mensenlevens. Het gevaar hiervan is dat veiligheidsoverwegingen de hulpverleningsoperatie gaan dicteren, waardoor het onpartijdigheidsprincipe genegeerd wordt. Door beëindiging van civiele activiteiten in een bepaald gebied, zijn militairen bovendien wel genoodzaakt om een ‘humanitaire taak’ op zich te nemen. Het gevolg hiervan is weer dat het debat rond civiel-militaire betrekkingen wordt aangewakkerd. 141

Persbericht Médecins Sans Frontières 28 juli 2004 bron: http://www.doctorswithoutborders.org/pr/2004/07-28-2004.cfm

73

Devaluatie humanitaire emblemen De huidige kwetsbaarheid van humanitaire hulpverleners blijkt vooral uit het voorbeeld dat de traditionele emblemen van het Rode Kruis in landen als Afghanistan en Irak niet langer gerespecteerd worden. Dit heeft er zelfs toe geleid dat het ICRC zich in Irak genoodzaakt zag om haar emblemen op vlaggen en auto’s te verwijderen om negatieve associaties met de Westerse bezettingsmachten te voorkomen.

RODE KRUIS EMBLEMEN In de Conventies van Genève zijn een aantal emblemen erkend die als beschermende symbolen fungeren voor medisch personeel en civiele hulpverleners van het Rode Kruis. Als eerste is in 1864 het symbool van het ‘rode kruis’ erkend. Het tweede symbool is voortgekomen uit de Turks-Russische oorlog van 1876. Het Ottomaanse rijk vond het Rode Kruis-symbool van de Russen beledigend voor de Turkse soldaten. Zij wilden daarom een rode halve maan en het ICRC gedoogde dit. Na de Turken, kwamen ook de Perzen met een eigen embleem: de rode leeuw en zon. Beide symbolen werden sinds 1929 officieel erkend als beschermende emblemen, hoewel de laatste in de praktijk niet meer gebruikt wordt. Iran heeft er sinds het begin van de jaren tachtig de voorkeur aan gegeven om de halve maan te gebruiken. In 1929 werd tevens afgesproken geen nieuwe symbolen meer op te nemen, om zo een proliferatie van emblemen te voorkomen. In Israël gebruikt de nationale hulporganisatie Magen David Adom (MDA) een rode davidster als symbool. Het ICRC heeft in 1949 het verzoek van Israel afgekeurd om deze ster als officieel embleem aan te nemen, waardoor het land tot voor kort niet kon toetreden tot de Rode Kruis-beweging. Staten dienden in hun gebruik van emblemen een keuze te maken tussen het kruis of de halve maan. Voor enkele staten werd deze keuze bemoeilijkt door religieuzen sentimenten in het land. Zo maakt bijvoorbeeld Eritrea liever geen keuze aangezien het land zowel een aanzienlijke christelijke als islamitische bevolkingsgroep heeft.

Respect voor de symbolen van het rode kruis en de rode halve maan dient als essentiële voorwaarde voor een autonome humanitaire ruimte. Omdat ze in conflictzones als Afghanistan en Irak steeds vaker tot religieuze en politieke associaties leidden, dreigden de emblemen hun beschermfunctie te verliezen. Om het probleem van negatieve associaties tegen te gaan, heeft het ICRC al vanaf de tweede helft van de 20e eeuw pogingen ondernomen om een nieuw embleem in te voeren. Op 8 december 2005 werd op een diplomatieke conferentie een derde aanvullend protocol aangenomen dat voorziet in de creatie van een derde neutraal embleem. De conferentie werd echter overheerst door het Israëlisch-Palestijns conflict. Israël en de Verenigde Staten lobbyden sterk voor het nieuwe embleem en

74

hierdoor waren enkele Arabische landen tegen de adoptie van het protocol.142 Het was daarom voor het eerst in de geschiedenis van het Rode Kruis dat een protocol uiteindelijk per stemming moest worden aangenomen, nadat er geen consensus bereikt kon worden. Het nieuwe symbool, de rode ruit, zal naast het rode kruis en de rode halve maan gebruikt worden in situaties waar het gebruik van één van de eerste twee emblemen omstreden is geraakt. In een persbericht benadrukte het ICRC dat het nieuwe symbool vrij is van elke religieuze, politieke of elke andere associatie. “The International Red Cross and Red Crescent Movement today welcomed the decision of the Diplomatic Conference held in Geneva to adopt a Third Additional Protocol to the Geneva Conventions, creating an additional emblem alongside the red cross and red crescent. The additional emblem, known as the red crystal, will provide a comprehensive and lasting solution to the emblem question.”143 4.4 De ruimte voor principiële humanitaire actie De humanitaire hulpgemeenschap heeft in Irak en Afghanistan met een aantal serieuze uitdagingen te maken gekregen. Men moet zich hierbij afvragen of de ontwikkelingen een voorbode voor de toekomst zijn, of dat ze slechts een extreme situatie vertegenwoordigen. Neutrale en onafhankelijke actie mag dan vrijwel onmogelijk zijn geworden in landen als Afghanistan en Irak, hulpverleners elders in de wereld hebben nog wel voldoende ruimte om te opereren. Dit pleit aan de andere kant ook niemand vrij om op dezelfde voet verder te gaan. De humanitaire kwesties leggen wel degelijk een aantal belangrijke problemen bloot waarmee de humanitaire gemeenschap zich geconfronteerd ziet. Hoewel men het eens is over de problemen die er bestaan, is er nog maar weinig overeenstemming over wat dit nou precies voor ‘grotere’ consequenties heeft en wat er aan gedaan kan worden. Wellicht is de belangrijkste uitdaging bij dit alles is om politiek te humanitariseren zonder dat humanitaire hulp hierbij zelf verder wordt gepolitiseerd.144 142

NRC Handelsblad, Rode Ruit Kan Nieuwe Schietschijf Worden, 8 december 2005 Persbericht ICRC, datum: 8 december 2005 bron: http://www.icrc.org geraadpleegd op 20 april 2006 144 Donini, Minear en Walker, ‘Mapping the Implications of Iraq and Other Recent Crises’ in: Disasters (2004) Vol. 28 (2) 199 143

75

Donini e.a. waarschuwen de hulpgemeenschap dat er initiatief moet worden genomen om zichzelf te hervormen, voordat het instrument van HH als zodanig in zijn geheel overbodig raakt. “With the humanitarian enterprise ailing, the patient in this instance must take the lead in finding a cure. If not, humanitarianism may well go the way of other ‘isms’ into one of History’s dusty filing cabinets.”145 Dubbele standaard Een veelgehoorde kritiek in het kader van de hulpoperatie in Afghanistan en Irak is dat de internationale gemeenschap er een dubbele standaard op na houdt wat betreft de prioriteit en allocatie van hulp in de wereld. In de context van de oorlog tegen het terrorisme, heeft de aandacht voor Afghanistan en Irak vanaf eind 2001 gedomineerd. Wat vaak vergeten wordt, is dat er op hetzelfde moment meer en zelfs soms grotere humanitaire noden elders in de wereld bestaan. Rampen verdwijnen niet zomaar omdat ze niet langer in het nieuws verschijnen. Afghanistan en Irak ontvingen vanaf 2001 een relatief groot deel van de humanitaire budgetten kregen, maar men moet zich hierbij afvragen of dezelfde criteria van humanitaire noden in deze zogenaamde ‘high profile’ crises gelden bij vergeten rampen in low profile crises in Afrika en Azië. Ook humanitaire hulporganisaties meten vaak met twee maten. De eigen institutionele overlevingsdrang om actief te blijven gaat soms ten koste van het onpartijdigheidsprincipe. In Afghanistan en Irak was het voor organisaties van belang om hun aanwezig te tonen om zo een deel van de beschikbare fondsen te bemachtigen. Men kan zich dus afvragen in hoeverre het principe van onpartijdigheid – hulpverlening op basis van de grootste humanitaire noden - nog geldt, wanneer iedereen zijn kamp opslaat daar waar de media en de donoren zijn. De aandacht voor humanitaire hulp in strategische landen is kortom niet evenredig aan de hulp die er is voor de ‘vergeten rampen’. Een andere ontwikkeling toont dat humanitaire hulpverleners in Afghanistan en Irak wellicht te ver zijn gegaan met het innemen van ‘ruimte’ die eigenlijk bedoeld was voor andere beleidsterreinen, zoals wederopbouw, ontwikkelingshulp en de

145

Antonio Donini, Larry Minear en Peter Walker, ‘Between Cooptation and Irrelevance: Humanitarian Action in Iraq’, Journal of Refugee Studies, Vol. 17, No. 3 (Oxford 2004) 270

76

internationale politieke instrumenten.146 Aan de andere kant kan humanitaire hulp in sommige situaties wel degelijk een aanvullende functie hebben bij politieke processen zoals wederopbouw in post-conflictsituaties. Het is kortom geen ‘of-of’ kwestie en bovendien bestaan er geen ‘one-size-fits-all’ benaderingen. Hoewel de ruimte voor neutrale humanitaire actie in Afghanistan en Irak momenteel verdwenen is, is er nog geen reden om ten aanzien van principiële humanitaire actie in fatalisme te vervallen. Zo pleit Hugo Slim er bijvoorbeeld voor dat de hulpgemeenschap zich flexibeler moet opstellen en zich moet concentreren op situaties waar humanitaire actie nog wel mogelijk is. “Now is not the time […], to invest in yet more interminable debates that pander to a culture of complaint and seek to ‘re-define humanitarian action’ from first principles once again. Nor is it the time to form a square and defend humanitarian values. They are simply not that threatened. Instead, it is the time to get decisive about where we can and cannot operate and to get innovative about how we do things. It is the time to be creative about humanitarian agency rather than to wallow in humanitarian agony.”147

Een pragmatische houding biedt na Irak en Afghanistan daarom wellicht de beste oplossing voor humanitaire hulpverleners. In deze contextgebonden visie wordt per noodsituatie naar een humanitaire oplossing gezocht. Afhankelijk van de ‘ruimte’ die organisaties hebben, zal principiële humanitaire actie mogelijk blijven. Het is hierbij van groot belang dat hulporganisaties zich bewust zijn van de politieke context en voor welke uitdagingen ze kunnen komen te staan. Bovendien zullen hulporganisaties al het mogelijke moeten doen om van de betrokken partijen respect en vertrouwen te krijgen voor hun werkzaamheden. Door in dialoog te treden met alle actoren ter plaatse, inclusief militairen, kunnen hulpverleners hun rol en positie verduidelijken. Dit is een essentiële voorwaarde om neutraliteit als operationeel principe te kunnen behouden.

146

Donini, Between Cooptation and Irrelevance, 269 Hugo Slim, ‘A Call to Alms: Humanitarian Action and the Art of War’ (Centre for Humanitarian Dialogue 2004) http://www.hdcentre.org/datastore/files/Calltoalms.pdf, geraadpleegd 29 april 2006

147

77

CONCLUSIES De geschiedenis van het neutraliteitsprincipe in de humanitaire hulpverlening is bepaald door de onstuimige ontwikkelingen die de hulpgemeenschap sinds de tweede helft van de 20e eeuw heeft doorgemaakt. Begonnen als operationeel principe om toegang te verkrijgen tot krijgsgevangenen en gewonde soldaten, was neutraliteit tot in de late jaren zestig het symbool van de strikte, vertrouwelijke werkwijze van het Internationaal Comité van het Rode Kruis (ICRC). De crisis in Biafra vormde een breekpunt in deze traditie, toen er met het ontstaan van de Franse medische organisatie Médecins Sans Frontières in de jaren zeventig een grenzeloze vorm van hulpverlening ontstond. Neutraliteit kreeg hierin een absolute betekenis en diende als de zelfrechtvaardiging van een onbespreekbare vorm van hulpverlening, waar ieder mens recht op had. Na het einde van de Koude Oorlog zou de hulpgemeenschap na brandhaarden als Somalië en Bosnië tot inkeer komen dat neutraliteit niet altijd moreel te rechtvaardigen viel en dat humanitaire hulp haar grenzen kende. Rwanda vormde hierin een keerpunt en vanaf het midden van de jaren negentig zou er een nieuw begrip van hulpverlening ontstaan, waarin hulp voorwaardelijk werd gemaakt aan bepaalde politieke en sociale uitkomsten. Hierin zou niet altijd plaats meer zijn voor een neutrale opstelling. Humanitaire hulp had daarmee haar a-politieke status verloren. De interventie in Kosovo zou bovendien laten zien dat niet-traditionele humanitaire actoren als militairen en regeringen noodhulp steeds vaker gebruikten als instrument in eigen beleid. Het neutraliteitsbeginsel als kernbegrip van de klassieke vorm van hulpverlening was op die manier aan het einde van de jaren negentig op losse schroeven komen te staan. De humanitaire kwesties waarmee de hulpgemeenschap na 9/11 te maken kreeg in Afghanistan en Irak, toonden aan dat de ontwikkelingen uit de jaren negentig zich hadden voortgezet. Hier was de ruimte voor principiële humanitaire actie vrijwel compleet verdwenen. De historische ontwikkelingen ten aanzien van het neutraliteitsbeginsel zijn voor het grootste deel gekenmerkt door de geschiedenis van enkele individuele hulporganisaties alsmede door enkele belangrijke internationaal-politieke ontwikkelingen. De neutraliteitstraditie van humanitaire hulpverlening begon met de oprichting van het ICRC in 1863. Als pionier op het gebied van hulpverlening was deze 78

organisatie toonaangevend voor de ontwikkeling van principes van humanitaire actie. Neutraliteit zou hiervan in de praktijk het meest omstreden principe blijven. Hoewel het als begrip lange tijd ongedefinieerd bleef (het Rode Kruis zou het pas in 1965 als fundamenteel principe opnemen), heeft neutraliteit als operationeel principe een langere staat van dienst. In de twee wereldoorlogen diende het als voorwaarde om toegang te kunnen krijgen tot oorlogsslachtoffers en krijgsgevangenen. De praktische toepassing van het neutraliteitsprincipe zou voor het eerst felle kritiek krijgen door de houding van het ICRC ten aanzien van het bestaan van de vernietigingskampen in de Tweede Wereldoorlog. De beslissing om de kennis over de kampen niet naar buiten te brengen, werd gezien als medeplichtigheid en zou de organisatie tot op de dag van vandaag blijven achtervolgen in de praktijk van haar werkzaamheden. Het was in Biafra dat het ICRC een zelfde soort kritiek kreeg te verduren. Uit onvrede met de werkwijze van de Zwitserse organisatie, ontstond er in 1971 een nieuwe medische organisatie, Médecins Sans Frontières. De opkomst van MSF markeerde het begin van een tijdperk van ‘Sans Frontièrisme’ waarin het geloof overheerste dat staatssoevereiniteit niet langer een belemmering mocht vormen voor de hulpverlening aan slachtoffers van humanitaire rampen. Humanitaire hulp werd beschouwd als een op zichzelf gerechtvaardigde zaak, waarover geen verantwoording hoefde worden afgelegd. Het a-politieke karakter van noodhulp stond in de jaren zeventig en tachtig nauwelijks ter discussie en een absoluut begrip van het neutraliteitsbeginsel was hiervan het symbool. Na de val van de muur leken letterlijk alle grenzen voor humanitaire hulp weg te vallen. Er kwam ruimte voor nieuwe initiatieven en door het vele geld dat er beschikbaar kwam voor HH zou het aantal hulporganisaties sterk groeien. Het optimisme om in een nieuwe wereldorde vrede en veiligheid te kunnen waarborgen bleek echter niet lang stand te kunnen houden. Zowel individuele staten (de Amerikaanse interventie in Somalië), als de Verenigde Naties (Agenda for Peace) als de hulporganisaties zelf, kregen al snel te maken met de consequenties van de veranderingen die na de val van de muur zouden plaatsvinden. Zo maakte de profilering van intrastatelijke conflicten de operationele werking van hulporganisaties steeds moeilijker. Daarnaast brachten veranderingen in zowel de humanitaire- als militaire response op complexe noodsituaties andere problemen met zich mee, zoals een grensvervaging in traditionele rolverdelingen en dilemma’s ten aanzien van samenwerking met militairen in humanitaire crises. Na Somalië en Bosnië begon men 79

zich intussen af te vragen of het nog wel langer moreel gerechtvaardigd was om neutraal te blijven. Het idee ontstond dat hulpverlening naast symptoombestrijding, ook een oplossing moest bieden aan de onderliggende oorzaken van complexe crises. Rwanda zou hierin een nieuw keerpunt markeren binnen internationale hulpverlening. Na de genocide in 1994 was zowel de internationale politiek als de hulpgemeenschap tot het inzicht gekomen dat er meer samenhang diende te komen tussen humanitaire en politieke response op crises. De naïviteit van de jaren zeventig en tachtig, werd in de jaren negentig vervangen door het besef dat noodhulp niet langer een vanzelfsprekend gerechtvaardigde zaak was, maar dat het bepaalde gewenste effecten moest hebben. Er ontstond op die manier een nieuwe vorm van humanitarisme waarin humanitaire mandaten werden uitgebreid met nieuwe beleidsterreinen als conflictoplossing, peacebuilding en ontwikkelingshulp. Humanitaire hulp raakte hierdoor in de jaren negentig in toenemende mate gepolitiseerd. Parallel aan de opkomst van het ‘nieuwe humanitarisme’ ging men de noodzaak inzien van een efficiëntere en transparantere hulpverlening. In nieuwe gedragscodes werden klassieke principes als neutraliteit aangevuld met moderne regels die tot een effectievere en ‘verantwoorde’ vorm van humanitaire hulp moesten leiden. Deze nieuwe gedragsregels reflecteerden de ontwikkeling dat het werkveld van HH verbreed was door het werk van hulporganisaties die minder belang hechtten aan klassieke humanitaire principes als neutraliteit. Gedurende de jaren negentig zouden ook politieke en militaire actoren het domein van humanitaire hulpverlening betreden. De interventie in Kosovo in 1999 vormde hierin een hoogtepunt, toen HH onderdeel werd van de militaire campagne. Hiermee werd het debat van civiel-militaire betrekkingen op scherp gezet. Regeringen zouden HH bovendien steeds vaker gaan gebruiken in hun beleid ten aanzien van conflictoplossing en vredesopbouw. Dit ‘staatshumanitarisme’ was na het ‘nieuwe humanitarisme’ opnieuw een teken aan de wand dat humanitaire hulp meer geïntegreerd raakte in andere beleidsterreinen, een trend die zou culmineren in de hulpoperaties in Afghanistan en Irak na 9/11. De theorieën die zijn besproken in het kader van de conceptualisering van humanitaire neutraliteit en de politisering van hulp, hebben een belangrijke bijdrage

80

geleverd aan het begrip van neutraliteit en de complexe relatie die noodhulp heeft met politieke- en militaire actoren. De discussie die vanaf midden jaren negentig ontstond over de positie van humanitaire hulp ten aanzien van politieke zaken, heeft laten zien dat er verschillend werd gedacht over de rol die HH zou moeten hebben. Over het brede humanitaire spectrum waren er verschillende posities te onderscheiden: de klassieke variant die elke vorm van politieke inmenging verafschuwde, de solidaristische stroming die ervoor pleitte om openlijk partij te kiezen in conflict, de minimalisten die zich realiseerden dat er niet altijd om politieke actoren valt heen te komen maar een backto-basics-benadering voorstelden, en tot slot de maximalisten die van mening waren dat humanitaire hulp tot bepaalde politiek- of sociale uitkomsten moest leiden. Wat de discussie heeft laten zien is dat elke afzonderlijke positie wel vertegenwoordigd wordt door één of meerdere hulporganisaties en dat ze daarnaast een verklaring kunnen zijn voor bepaalde ontwikkelingen die zich in de humanitaire geschiedenis hebben voorgedaan. Zo was het optreden van de kerkelijke organisaties in Biafra een duidelijk voorbeeld van solidariteit met de slachtoffers van de voedselblokkade. De humanitaire hulpverlening in de jaren zeventig en tachtig reflecteerden het idee van het a-politieke klassieke humanitarisme toen men elke vorm van politiek schuwde. De jaren negentig zouden juist aantonen dat humanitaire hulp meer als instrument werd gebruikt om bepaalde politieke uitkomsten te creëren, terug te vinden in de positie van de maximalisten. De humanitaire kwesties die in Irak en Afghanistan spelen, hebben laten zien dat het voor humanitaire hulporganisaties moeilijker is geworden om zich staande te houden in een sterk gepolariseerde en ‘gepolitiseerde’ omgeving. In de strijd tegen het terrorisme en door het gebruik van een ‘wij-zij’-retoriek, werden hulpverleners vaker geassocieerd met de bezettende macht en een nieuwe Westerse imperialistische agenda. De ontwikkelingen in de nasleep van de terroristische aanslagen van 11 september 2001 zijn een teken dat politieke en humanitaire agenda’s steeds meer samen dreigen te gaan. Hierbij stond de gedachte centraal dat humanitaire hulp slechts één onderdeel is in de grote gereedschapskist om complexe crises op te lossen en vrede te bewerkstelligen. Dit kwam in Afghanistan en Irak tot uiting in enkele civielmilitaire kwesties, met name de genoemde voorbeelden van de provinciale 81

reconstructieteams, militaire ‘hearts and minds’-campagnes en het ‘geïntegreerde missie’-concept van de Verenigde Naties. Zij tonen aan dat het instrument van HH in toenemende mate geïnstrumentaliseerd wordt door politieke agenda’s van vredesoperaties, wederopbouw of nation-building en het brengen van veiligheid en ontwikkeling. De grensvervaging tussen humanitaire en politieke actie alsmede een verdere mandaatvertroebeling van ‘humanitaire’ actoren, had in Afghanistan en Irak grote gevolgen voor de veiligheid van hulpverleners. De toename van geweld tegen hulpverleners in Irak en Afghanistan bevestigde dat ‘neutrale’ humanitaire hulporganisaties niet langer onschendbaar waren. Een belangrijke oorzaak hiervan was dat het steeds onduidelijker was geworden wat er onder HH werd verstaan en welke actoren er noodhulp verleenden. Traditionele ‘neutrale’ humanitaire actoren waren nog nauwelijks te onderscheiden van humanitaire organisaties die participeerden in niet-neutrale activiteiten, zoals wederopbouw en ontwikkelingswerk. Humanitaire activiteiten door militairen creëerden daarnaast nog meer verwarring. Principiële humanitaire actie leek hiermee in Afghanistan en Irak niet langer mogelijk te zijn. Is er dan, tot besluit, zicht op een hoopvolle toekomst voor neutrale humanitaire hulpverlening aan het begin van de 21e eeuw? Neutraliteit kan thans slechts nog goed begrepen worden binnen de operationele werking van een handjevol organisaties, waarvan het ICRC het meest zichtbaar is. Maar zelfs deze organisatie worstelt met dilemma’s rondom haar neutraliteitbehoud in de praktijk. Door miscommunicatie, manipulatie, misbruik en instrumentalisering van HH door politieke- en militaire actoren, lijkt de toekomst voor neutraliteit somber. Echter, als middel om in een sterk gepolitiseerde context toegang tot slachtoffers in nood te verkrijgen, blijft neutraliteit een cruciale voorwaarde in de praktijk van hulpverlening. Traditionele humanitaire organisaties die noodhulp nog in haar klassieke definitie interpreteren – menselijk lijden verlichten op basis van nood - zijn tegenwoordig nog maar dun bezaaid. Omdat het klassieke humanitarisme niet meer de dominante vorm is binnen de HH-gemeenschap, kent het neutraliteitsprincipe - als hoeksteen van deze doctrine - minder aanhang dan vroeger. De zichtbaarheid van ‘neutrale’ organisaties wordt als gevolg daarvan ingeperkt door de massale

82

aanwezigheid van andere ‘humanitaire’ organisaties die de klassieke principes en de definitie van HH niet zo nauw meer nemen. Om te voorkomen dat neutrale humanitaire hulpverlening in zijn geheel dreigt te verdwijnen, is het daarom zaak de huidige verschillen die er bestaan tussen de verschillende hulporganisaties te bevestigen. Erkenning van de diversiteit aan actoren in de hulpgemeenschap, is beter dan alle organisaties over de brede kam van ‘humanitair’ te scheren. Een heldere restrictieve definitie van humanitaire hulp zou hierbij een uitkomst kunnen bieden. In navolging van het ICRC, zou op die manier een selecte groep noodhulporganisaties in staat gesteld kunnen worden om met een uniek mandaat te kunnen werken in conflictgebieden. Daarnaast is het van belang dat men leert van de humanitaire praktijk. Door de realiteit op de grond zijn hulpverleners gedwongen zich pragmatisch op te stellen. Hoewel er altijd een zekere spanning zal blijven bestaan tussen het neutraliteitsbeginsel en de praktijk, biedt de theorie van het ‘humanitair pragmatisme’ wellicht de beste uitkomst in het voortbestaan van principiële humanitaire actie. Hoewel er binnen deze pragmatische benadering niet altijd plaats is voor een neutrale opstelling, blijft er een zekere ruimte mogelijk voor principiële hulpverlening. In noodsituaties, zoals conflictgebieden, waar humanitaire hulp een eerste prioriteit blijft en waar een zekere autonome humanitaire ruimte in stand kan worden gehouden, is er een redelijke overlevingskans voor het neutraliteitsbeginsel. In situaties waar politieke en militaire actoren het humanitaire domein onder de voet lopen en het instrument van humanitaire hulp naar hun eigen agenda’s schikken, zal er echter maar weinig ruimte overblijven voor principiële humanitaire actie. De toekomst van neutraliteit zal om die reden vooral afhangen van de prioriteit die men stelt aan het verlenen van noodhulp en de bereidheid van alle betrokkenen om een autonome humanitaire ruimte te respecteren, waarvan uit die hulp gegeven kan worden. Tegelijkertijd zullen hulporganisaties, die belang blijven hechten aan hun neutraliteitsprincipe, er alles aan moeten doen om ervoor te zorgen dat ze het respect en vertrouwen hebben van alle partijen om hun werk te verrichten. Neutraal ben je tenslotte pas echt, als je de andere partijen ervan hebt kunnen overtuigen dat je dat daadwerkelijk bent.

83

LITERATUUR Primaire en secundaire bronnen Anderson, Kenneth, ‘Humanitarian Inviolability in Crisis: The Meaning of Impartiality and Neutrality for UN and NGO Agencies following the 2003-2004 Afghanistan and Iraq Conflicts’, Harvard Human Rights Journal, Vol. 17. (Cambridge 2004) 41- 74 Anderson, Mary B., ‘Do No Harm. How Aid Can Support Peace or War (Boulder 1999) Barry, Jane en Anna Jefferys, ‘The Politics of Peace Operations’, Network Paper 37, Humanitarian Practice Network (Overseas Development Institute 2001) Bollen, Myriame, Working Apart Together. Civiel-Militaire Samenwerking tijdens Humanitaire operaties (Alblasserdam 2002) Borton, John, E. Brusset en A. Hallam, ‘Humanitarian Aid and Effects’, Study 3 in: Millwood, D., The International Response to Conflict and Genocide, Lessons from the Rwanda Experience (Kopenhagen 1996) De Waal, Alex, Famine Crimes. Politics and the Disaster Relief Industry in Africa (London 1997) De Waal, Alex en Rakiya Omaar, Humanitarianism Unbound? Current Dilemmas Facing Multi-Mandate Relief Operations in Political Emergencies (African Rights 1994) Dijkzeul, Dennis, ‘Mapping International Humanitarian Organisations’, The Journal of International Law of Peace and Armed Conflict, Vol. 4, No. 4. (Bonn 2004) 216225 Dijkzeul, Dennis, ‘Public Communication Strategies of International Humanitarian Organizations’, International Review of the Red Cross, Vol. 87, No. 860 (Genève 2005), 673-691 Donini, Antonio, Larry Minear en Peter Walker, ‘The Future of Humanitarian Action. Mapping the Implications of Iraq and other recent Crises’, Disasters, Vol. 28, No. 2 (Oxford 2004) 190-204 Donini, Antonio, Larry Minear en Peter Walker, ‘Between Cooptation and Irrelevance: Humanitarian Action in Iraq’, Journal of Refugee Studies, Vol. 17, No. 3 (Oxford 2004) 260-272 Donini, Antonio, Norah Niland en Karin Wermester ed., Nation-building unraveled? Aid, Peace and Justice in Afghanistan (Bloomfield 2004)

84

Duffield, Mark. Global Governance and the New Wars: the Merging of Development and Security (London 2001) Dunant, Henry, Solferino: De stem der Menschheid op het Slagveld (Den Haag 1863) Fitz-Gerald, Ann M., ‘Addressing the Security-Development Nexus: Implications for Joined-Up Government’, Policy Matters 5, No. 5 (Montreal 2004) Forsythe, David, The Humanitarians. The International Committee of the Red Cross (Cambridge 2005) Goodhand, Jonathan en Philippa Atkinson, Conflict and Aid: Enhancing the Peacebuilding Impact of International Engagement. A Synthesis of Findings from Afghanistan, Liberia and Sri Lanka (International Alert 2001) Grossrieder, Paul. ‘Humanitarian Action in the 21st Century: The Danger of a Setback’, Refugee Survey Quarterly, Vol. 21, No. 3 (UNHCR 2002) Harroff-Tavel, Marion, ‘Does It Still Make Sense To Be Neutral?’, Humanitarian Exchange (Overseas Development Institute 2003) Hilhorst, Dorothea, A Living Document? The Code of Conduct of the Red Cross and Red Crescent Movement and NGOs in Disaster Relief (Wageningen 2004) Hilhorst, Dorothea, ‘Dead Letter of Living Document? Ten Years of the Code of Conduct for Disaster Relief’, Disasters, Vol. 29, No. 4 (Oxford 2005) 351-369 Kaldor, Mary, New and Old Wars. Organized Violence in a Global Era (Cambridge 2001) Kouchner, Bernard, ‘The Future of Humanitarianism’, 23e Morgenthau Lezing (Carnegie Council on Ethics and International Affairs 2004) Leader, Nicholas, ‘Proliferating Principles; or How to Sup with the Devil Without Getting Eaten’, Disasters, Vol 22, No. 4 (Oxford 1998) 288-308 Leader, Nicholas, The Politics of Principle: the Principles of Humanitarian Action in Practice, HPG Report 2 (Overseas Development Institute 2000) Lilly, Damian, The Peacebuilding Dimension of Civil-Military Relations in Complex Emergencies, (International Alert 2002) Macrae, Joanna, The New Humanitarianisms: A Review of Trends in Global Humanitarian Action, HPG Report 11 (Overseas Development Institute 2002) Macrae, Joanna en Adele Harmer, Humanitarian Action and the ‘Global War on Terror’: A Review of Trends and Issues, HPG Report 14 (Overseas Development Institute 2003)

85

Macrae, Joanna en Nicholas Leader, Shifting sands: the Search for ' Coherence' between Political and Humanitarian Responses to Complex Emergencies. HPG Report 8 (Overseas Development Institute 2000) Minear, Larry, ‘The Theory and Practice of Neutrality: Some Thoughts on the Tensions’, International Review of the Red Cross, Vol. 81, No. 833 (Genève 1999) 63-71 Minear, Larry en Thomas G. Weiss, Humanitarian action in Times of War: A Handbook for Practitioners (Boulder 1993) Ministeries van Buitenlandse Zaken, Defensie en Economische Zaken, Notitie Wederopbouw na Gewapend Conflict (Den Haag 2005) Moorehead, Caroline, Dunant’s Dream, War, Switzerland and the History of the Red Cross (London 1998) O’Brien, Paul, ‘Politicized Humanitarianism: A Response to Nicolas de Torrente’, Harvard Human Rights Journal, Vol. 17 (Cambridge 2004) 31-39 Prendergast, John, Frontline Diplomacy. Humanitarian Aid and Conflict in Africa (Boulder 1996) Rana, Raj, ‘Contemporary Challenges in the Civil-Military Relationship: Complementarity or Incompatibility? International Review of the Red Cross, Vol. 86, No. 855 (Genève 2004) 565-591 Rieff, David, A Bed for the Night. Humanitarianism in Crisis (London 2002) Slim, Hugo, A Call to Alms: Humanitarian Action and the Art of War (Centre for Humanitarian Dialogue 2004) Slim, Hugo, ‘Doing the Right Thing: Relief Agencies, Moral Dilemmas and Moral Responsibility in Political Emergencies and War’, Disasters, Vol. 21, No. 3 (Oxford 1997) 244-257 Slim, Hugo, ‘Sharing A Universal Ethic: The Principle of Humanity in War’, The International Journal of Human Rights, Vol. 2, No. 1 (London 1998) 28-48 Smillie, Ian en Larry Minear, The Charity of Nations. Humanitarian Action in a Calculating World (Bloomfield 2004) Stockton, Nicholas J., ‘The Failure of International Humanitarian Action in Afghanistan’, Global Governance, Vol. 8, No. 3 (Boulder 2002) 265-271 Studer, Meinrad, ‘The ICRC and Civil-Military Relations in Armed Conflict’, International Review of the Red Cross, Vol. 83, No. 842 (Genève 2001) 367-392 Terry, Fiona, Condemned to Repeat? The Paradox of Humanitarian Action (Ithaca 2002) 86

Tongeren, Paul van, M. Brenk, M. Hellema en J. Verhoeven, People Building Peace II. Successful Stories of Civil Society (Boulder en London 2005) Torrente, Nicolas de, ‘Humanitarian Action Under Attack: Reflections on the Iraq War’, Harvard Human Rights Journal, Vol. 17 (Cambridge 2004) 1-29 United Nations, Report of the Secretary-General Pursuant to the Statement adopted by the Summit Meeting of the Security Council on 31 January 1992. An Agenda for Peace. Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-keeping. A/47/277 - S/24111 (New York 1992) United Nations, Report of the Panel on United Nations Peace Operations A/55/305S/2000/809 (New York 2000) United States Institute of Peace, Provincial Reconstruction Teams and Military Relations with International and Nongovernmental Organizations in Afghanistan, Special Report 147 (2005) Weiss, Thomas G. en Cindy Collins, Humanitarian Challenges and Intervention: Second Edition (Boulder 2000) Weissman, Fabrice, In the Shadow of ‘Just Wars’. Violence, Politics and Humanitarian Action (Ithaca 2004) Wheeler, Victoria en Adele Harmer, Resetting the Rules of Engagement. Trends and Issues in Military-Humanitarian Relations, HPG Report 21 (Overseas Development Institute 2006) Geraadpleegde websites International Committee of the Red Cross http://www.icrc.org/ International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies http://www.ifrc.org/ Reliefweb http://www.reliefweb.int/ Centre for Humanitarian Dialogue Geneva http://www.hdcentre.org/ Nederlandse Rode Kruis http://www.rodekruis.nl/ United Nations http://www.un.org/

87

SPHERE Project http://www.sphereproject.org/ Good Humanitarian Donorship http://www.goodhumanitariandonorship.org/ Office for the Coordination of Humanitarian Affairs http://ochaonline.un.org/ Humanitarianism and War Project Tufts University http://hwproject.tufts.edu/ Carnegie Council of Ethics and International Affairs http://www.cceia.org/ North Atlantic Treaty Organisation http://www.nato.int/ Ministerie van Buitenlandse Zaken http://www.minbuza.nl/ The Guardian http://www.guardian.co.uk/ Yale University http://www.yale.edu/ Interaction – American Council for Voluntary International Action http://www.interaction.org/ Médecins Sans Frontières/Doctors Without Borders http://www.doctorswithoutborders.org/

Foto op voorzijde Vlag met embleem van het Internationaal Comité van het Rode Kruis http://www.icann.org/tlds/org/applications/gnr/HTML/Appendices/Appendix00Red_Cross_Proposal.htm (geraadpleegd op 31 maart 2006)

88

AFKORTINGEN

ACF CARE CIMIC CMR CORDAID CRS DAC FAO HC HH IBC ICRC IFRC IHR IRC ISAF NAVO NPA MDM MSF NPA OCHA OEF OESO OXFAM PRT QIP SCF SG SRSG VN UNAMA UNHCR UNICEF USAF WFP WVI

Action Contre la Faim Cooperative for American Relief Everywhere Civil-Military Cooperation Civil-Military Relations Catholic Organisation for Relief and Development Aid Catholic Relief Services Development Assistance Committee Food and Agriculture Organization Humanitarian Coordinator Humanitaire Hulp International Blue Crescent International Committee of the Red Cross International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies Internationaal Humanitair Recht International Rescue Committee International Security Assistance Force Noord-Atlantische Verdragsorganisatie Norwegian People’s Aid Médecins du Monde Médecins Sans Frontières Norwegian People’s Aid Office for the Coordination of Humanitarian Affairs Operation Enduring Freedom Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling Oxford Committee for Famine Relief Provincial Reconstruction Team Quick Impact Project Save the Children Fund Secretary General Special Representative of the Secretary General Verenigde Naties United Nations Assistance Mission to Afghanistan United Nations High Commissioner for Refugees United Nations International Children’s Emergency Fund United States Air Force World Food Programme World Vision International

89