Procesevaluatie risicobeleid Nanotechnologie. Lessen voor beleid ten aanzien van onzekere risico's

Procesevaluatie risicobeleid Nanotechnologie Lessen voor beleid ten aanzien van onzekere risico's

Colofon Auteurs Dr. Kees Le Blansch Dr. Jaco Westra Bureau KLB Postbus 137 2501 CC Den Haag Telefoon: +31 (0)70 302 58 30 Fax: +31 (0)70 302 58 39 E-mail: [email protected] Internet: www.bureauklb.nl Datum: 9 november 2012

Deze procesevaluatie is uitgevoerd door Bureau KLB in opdracht van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt worden door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de opdrachtgever.

Bureau KLB, 9 november 2012

Procesevaluatie risicobeleid Nanotechnologie

Inhoudsopgave Samenvatting

5

Executive summary

9

1. 1.1 1.2 1.3 1.4

Inleiding Achtergrond Doelstelling Gehanteerde aanpak Leeswijzer

13 13 13 13 14

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Het risicobeleid nanotechnologie Inleiding Het ontwikkelende beleid De ontwikkeling van het beleid langs drie beleidslijnen De strategische lijnen in het risicobeleid nanotechnologie Stand van zaken anno 2012

15 15 15 18 24 25

3. 3.1 3.2 3.3 3.4

Reflecties op het gevoerde beleid Inleiding Risicobeleid nanotechnologie als casus Reflecties op de casus Grenzen aan de casus

27 27 27 27 31

4.

Lessen voor beleid ten aanzien van onzekere risico’s

33

Bijlage A: Geraadpleegde bronnen

35

3



Procesevaluatie Risicobeleid Nanotechnologie Samenvatting Het onderzoek Vanaf 2007 heeft het ministerie VROM, per 2010 het ministerie van IenM geheten, beleid ontwikkeld op het dossier Risico’s van Nanomaterialen. Nu, na 5 jaar beleid, was er de behoefte aan een globale procesevaluatie op dit dossier, om daar lering uit te trekken en om die in te kunnen zetten bij de verdere ontwikkeling van het beleid voor onzekere risico’s. De procesevaluatie is in de maanden september en oktober 2012 uitgevoerd, door middel van bureauonderzoek, een workshop met de Klankbordgroep Risico’s Nanomaterialen, het raadplegen van experts en een bespreking in het taakveld VORS. Het onderhavige rapport doet verslag van de resultaten van dit alles. In deze samenvatting geven we deze op hoofdlijnen weer. Reconstructie van het risicobeleid nanotechnologie Allereerst is in het onderzoek het risicobeleid nanotechnologie gereconstrueerd. De eerste signalering van mogelijke risico’s gebeurde door experts op internationaal niveau. Daarna vond politieke en vervolgens beleidsmatige agendering plaats. Vanaf 2006 werd de coördinerende verantwoordelijkheid voor het risicobeleid bij VROM belegd. Daar vigeerde een sturingsfilosofie die gericht was op een brede, geïnformeerde afweging over de beheersing en vermindering van risico’s binnen een juiste verantwoordelijkheidsverdeling (aangeduid als ‘nuchter omgaan met risico’s). Het beleid ontwikkelde zich simultaan langs drie lijnen: één lijn gericht op regulering, één op kennisvergroting en één op dialoog. Qua regulering richtte de inzet zich vooral op de EU. Aanvullende nationale regelgeving werd in eerste aanleg gezien als onnodig en onwenselijk, maar de trage voortgang op EU niveau leidde alsnog tot politieke druk om tot regulering op nationaal niveau over te gaan. Binnen de lijn van kennisvergroting was er een stevige inzet op onderbouwend onderzoek, zowel nationaal als Europees en mondiaal. In de loop der tijd richtte dit onderzoek zich steeds sterker op het mogelijk maken van regulering. Daarnaast was er een breed scala aan inventariserend en instrumenterend onderzoek en verkenningen, met eerste handvatten en overzichten als opbrengst. En flankerend aan dit alles was er een dialoog met organisaties van belanghebbenden, die vooral tot informatieuitwisseling en minder tot binding en samenwerking leidde. De dialoog met de samenleving was een relatief novum met interessante opbrengsten. De beschreven beleidslijnen zijn strategisch met elkaar in verband gebracht. Zo dienden de samenwerking en uitwisseling tussen de partijen en de diverse onderzoeken er mede toe om de naleving van wettelijke voorzorgsverplichtingen mogelijk te maken. Onderbouwend onderzoek, coalitievorming en een 3 stappen aanpak werden ingezet om EU regelgeving te voeden en aan te jagen. Trage voortgang op EU niveau leidde tot politieke druk om tot regulering op nationaal niveau te komen.

5



Anno 2012 heeft het risicobeleid nanotechnologie een stevige plek op de Nederlandse beleidsagenda en is het verbonden met informatie-uitwisseling met belanghebbenden, een Europese en interdepartementale coalitie en een Europese onderzoeksagenda. Ook zijn enige handvatten beschikbaar waarmee bedrijven voorzorg kunnen plegen. Op EU niveau staan de onzekere risico’s van nano eveneens op de beleidsagenda en is inmiddels een geharmoniseerde definitie voorhanden. In een enkel geval is regelgeving aangepast, in het bijzonder met betrekking tot cosmetica. In de overige ketens is keteninformatieverstrekking (nog) niet gereguleerd. Hoewel de risico’s van nanotechnologie nog maar nauwelijks minder onzeker zijn, is het instrumentarium om daarop zicht te krijgen in ontwikkeling en is het denken over onderzoek, innovatie en regulering nauw met elkaar verbonden. De maatschappelijke discussie over de onzekere risico’s van nanotechnologie is tot dusver beheerst verlopen en heeft vooralsnog niet geleid tot een moratorium of tot formele belemmeringen van R&D op nanogebied. Reflecties op het gevoerde beleid Vervolgens is gereflecteerd op de ervaringen in het risicobeleid nanotechnologie, mede aan de hand van de inbreng van de Klankbordgroep Risico’s Nanomaterialen en de geïnterviewde experts. Deze reflecties betreffen vijf punten: 1. De verantwoordelijkheden; de betrokken partijen worden in de nanocase op hun verantwoordelijkheid aangesproken en lijken deze ook daadwerkelijk te nemen, zij het vooral op vertegenwoordigend niveau. Binnen de ketens lijken soms imago- en concurrentieoverwegingen zwaarder te wegen, en lijkt soms een gebrek aan informatie het nemen van eigen verantwoordelijkheid in de weg te zitten. 2. De kennis; voor inzicht in en beheersing van de onzekere risico’s is zowel wetenschappelijke, toxicologische kennis nodig (globaal van karakter), alsook kennis van gebruik en blootstelling (lokaal van karakter). Dit laatste type kennis ontbreekt nogal eens, wat goede risicobeoordelingen en overzichten bemoeilijkt. 3. Het instrumentarium: ‘nuchter omgaan met risico’s’ betekent niet minder, maar ander overheidsoptreden; optreden dat gericht is op een brede afweging en op een juiste verantwoordelijkheidsverdeling. Ook betekent het niet dat de overheid niet dwingend of regulerend zou kunnen optreden. Dit kan juist gewenst zijn, bijvoorbeeld waar bestaande verhoudingen beletten dat betrokkenen hun eigen verantwoordelijkheid nemen. 4. Het ‘risico’ nanotechnologie; een aantal experts pleit voor een focus op de grootste (onzekere) risico’s (specifieke nanodeeltjes en/of toepassingen), om redenen van toxicologie, efficiency en het voorkomen van verdere imagoschade van nanotechnologie. De vraag is of dit praktisch uitvoerbaar en wenselijk is. Denkbaar is dat op basis van generieke criteria beleidsprioriteit wordt gegeven aan bepaalde groepen stoffen of toepassingen, maar dan wel nadat steeds eerst registratie heeft plaatsgevonden. 5. Betrokkenheid burgers; een innovatief onderdeel van het Nederlandse risicobeleid nanotechnologie was de maatschappelijke dialoog. De indruk is dat deze ertoe heeft bijgedragen dat nanotechnologische innovaties in veel gevallen niet omstreden zijn (en de risico’s derhalve niet ‘ambigu’). De rust in het debat moet echter niet verward worden met maatschappelijke acceptatie van de technologie; daarvoor zijn de risico’s ervan immers nog te onzeker.

6



De Nederlandse ervaringen met het risicobeleid nanotechnologie lijken een leerrijk voorbeeld te zijn van ‘nuchter omgaan met risico’s’, van de omgang met onzekere risico’s en van een experiment met het breder betrekken van de samenleving hierbij. Wel moet steeds beseft worden dat bij nanotechnologie nauwelijks controverse bestaat over het belang van de innovatie als zodanig. Waar dit bij toekomstige, nieuwe gevallen wel zo zou zijn, valt te verwachten dat de casus ook een ander karakter heeft. De lessen uit de nanocase zouden dan ook niet meer van toepassing zijn. De lessen Tot slot is op basis van het voorgaande een aantal algemene lessen voor beleid ten aanzien van onzekere risico’s geformuleerd. De belangrijkste daarvan zijn de volgende. De casus risicobeleid nanotechnologie leert dat het risicobeleid vroegtijdig risico’s kan signaleren als er een goede aansluiting is op de internationale wetenschappelijke en beleidsfora en beleidsmakers zelf ook over de nodige expertise beschikken. De ontwikkeling van beleid voor onzekere risico’s in een combinatie van kennisontwikkeling, regulering en dialoog, draagt bij aan gedeeld begrip en coördinatie tussen betrokken partijen. Een expliciete rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen overheid, bedrijfsleven en NGO’s blijkt bij te dragen aan het oppakken daarvan en aan verhoogde activiteit van alle betrokkenen. Zo wordt ook minder vanzelfsprekend dat de overheid de enige probleemhebber zou zijn. De casus leert ook dat er niet te gemakkelijk vanuit kan worden gegaan dat betrokkenen in de productketens hun eigen verantwoordelijkheid nemen. Informatie wordt niet altijd gedeeld, als gevolg van terughoudendheid bij sommige en kennisgebrek bij andere partijen. Dit belemmert ook weer de dialoog tussen overheid, bedrijfsleven en NGO’s. Een les kan dan ook zijn dat het zaak is een algemeen model te ontwikkelen voor data- en informatieuitwisseling, bijvoorbeeld in de vorm van een afgeschermde omgeving waarbinnen selecte groepen van betrokkenen vertrouwelijk informatie delen. Dit model kan ook bij nieuwe onzekere risico’s worden ingezet. Het is aannemelijk dat een dergelijke vorm van gegevensdeling niet alleen op vrijwillige basis tot stand zal komen. Enige wettelijk of contractuele dwang zal nodig zijn. Dit sluit aan bij een andere algemene les: ook binnen de sturingsfilosofie ‘Nuchter omgaan met risico’s’ zal de overheid het volledige arsenaal aan mogelijke interventies moeten openhouden, inclusief de mogelijkheid om dwingende regels op te leggen. Dr. Kees Le Blansch, dr. Jaco Westra Den Haag, 9 november 2012

7



Process evaluation Dutch Risk Policy Nanotechnology Executive summary The research project From 2007 onwards the Dutch Ministry for Housing, Spatial Planning and the Environment (VROM), renamed in 2010 to ‘Ministry of Infrastructure and the Environment’ (IenM), developed a risk policy for Nano materials. Now, after five years of policy making, the need has arisen for a global process evaluation of this dossier, in order to draw lessons and to use these lessons in the further development of policies for uncertain risks. The process evaluation was carried out in September and October 2012 by means of desk research, a workshop with the Sounding Board on Risks of Nano materials, consultation of experts and a discussion in the taskforce VORS. This report describes the results of this work. In this summary the main findings are briefly outlined. Reconstruction of the Dutch Risk Policy on Nanotechnology As a first step in the research project the Dutch Risk Policy has been reconstructed. The first signalling of possible risks was done by experts at international level. Subsequently these possible risks were put on the political and next on the policy agenda. From 2006 onwards the coordinating responsibility for the risk policy was allocated at VROM. There it was taken up in the context of a steering philosophy called ‘Dealing with risks in a soberly fashion’, in which the control and reduction of risks are required to take place in a broad, well-informed societal consideration within a proper division of responsibilities. The policy was developed along three lines: one on regulation, one on knowledge enhancement and one on dialogue. Concerning regulation, all efforts were aimed at bringing about EU regulation. Additional national regulation was deemed unnecessary and undesirable. Slow progress at the EU level led to political pressure to engage in regulation at national level after all. Concerning knowledge enhancement serious efforts were directed at having underpinning research conducted, both at a national, European and global level. With the passing of time this research was more and more geared to enable regulation. Besides, a wide range of exploratory and instrumental research was carried out, which resulted in some practicable instruments and overviews. Alongside all this a dialogue was staged with stakeholder organisations. This led most of all to exchange of information, and to a far lesser extent to commitments and cooperation. A societal dialogue was staged as a relative novelty, with some interesting results. The different policy lines were strategically connected. For instance, the cooperation and exchange between stakeholders and the different research projects together served to enable companies to comply with precautionary legal requirements. Underpinning research, coalition formation and a ‘three steps approach’ were used to stimulate EU

9



regulation. Slow progress at the EU level led to growing political pressure to engage in national legislative action. Anno 2012 the risk policy on nanotechnology occupies a fixed place on the Dutch policy agenda and is embedded in information exchange with stakeholders, a European and interdepartmental coalition and a European research agenda. Also instruments are available for companies to exercise precaution. At the EU level the uncertain risks of nanotechnology are on the policy agenda as well. Meanwhile a European harmonised definition is available. In specific cases regulation has been adapted, particularly with respect to cosmetics. In other product chains the exchange of information has not been regulated (yet). Although the risks of nanotechnology are hardly less uncertain, the development of instruments to identify these risks is well underway. The worlds of research, innovation and regulation have become tightly connected. So far, the societal debate on the possible risks of nanotechnology has been moderate in tone and has not (yet) led to a moratorium or to formal impediments to R&D on nanotechnology. Reflections on the Dutch risk policy Next the experiences with the Dutch risk policy on nanotechnology have been reflected upon, also taking on board the input of the Sounding Board Risks of Nanomaterials and the experts who have been interviewed. These reflections concern five issues. 1. Responsibilities; in the nanocase an appeal was made to the parties involved to take up their responsibilities. Indeed, they appear to have done this to a considerable extent, albeit mostly on a representative level. Within the product chains sometimes considerations of image and competition appear to have outweighed, and sometimes lack of information hindered the assumption of responsibility. 2. Knowledge; in order to gain insight and to be able to control uncertain risks, both scientific, toxicological knowledge (of a global nature) and knowledge of use and exposition (of a local nature) are required. This second type of knowledge is often lacking, which hinders the making of good risks assessments or overviews. 3. The instruments; ‘Dealing with risks in a soberly fashion’ does not imply less government action, it implies different government action; action that is geared for a broad consideration and a proper division of responsibilities. Also, it does not imply that government shouldn’t be able to act with force or with regulation. Indeed, such action can be highly desirable, for instance in cases where the existing order impedes some stakeholders to assume a responsibility of their own. 4. The ‘risks’ nanotechnology; some experts hold a plea to focus on the most important (uncertain) risks (specific nanoparticles and/or applications) for reasons of a toxicological or an efficiency nature or to prevent further damage to the image of nanotechnology. The question is whether this is practicable and desirable. It is conceivable that priority is given to certain groups of nanomaterials or applications on the basis of some generic criteria, but always only after registration has taken place. 5. Citizens’ involvement; An innovative part of the Dutch risk policy of nanotechnology was the societal dialogue. It appears that this dialogue has helped to prevent nanotechnological innovations to become controversial (and their risks to become ‘ambiguous’). The relative quiet in the debate should however not be confused with societal acceptance of the technology, as its risks are still too uncertain for that.

10



The Dutch experiences with the risk policy nanotechnology appear to be an instructive example of ‘Dealing with risks in a soberly fashion’, of dealing with uncertain risks and of an experiment with a broader civic involvement in this. It should be realised, however, that in this case there hardly is a controversy over the importance of the technological innovation as such. Should this in future instances be the case, it can be expected that the nature of the whole issue is a different one. As a consequence, the lessons of the nanocase would not apply. The lessons Finally, a number of general lessons for policy on uncertain risks were formulated on the basis of the preceding. The most important of these include the following. The case of the Dutch policy on possible risks of nanotechnology demonstrates that possible risks can be signalled in an early stage when good connections exist with international scientific and policy forums and when policy makers themselves have the required expertise. Policy development in a combination of knowledge enhancement, regulation and dialogue contributes to a shared understanding and coordination between the parties involved. The explicit division of roles and responsibilities between government, industry and NGO’s proves to contribute to their assumption thereof and to a heightened activity of all those involved. This way it is also less self-evident that government would be the only or prime problem-owner. The case also shows that it should not be assumed too easily that the parties involved within the product chains assume their own responsibilities. Information is not always shared, because of restraint of some and lack of knowledge of others. This in turn complicates the dialogue between government, industry and NGO’s. A lesson can be that it is necessary to develop a general model for the exchange of data and information, for example in the form of a contained environment within which a select group of involved parties exchange information. This model can also be applied when new uncertain risks emerge. It can be assumed that this kind of information sharing will not just happen voluntarily. Some kind of legal or contractual enforcement will be required. This coincides with another more general lesson from this case: also within the steering philosophy of ‘Dealing with risks in a soberly fashion’ government must include any possible type of intervention within its repertoire, including the option to impose binding regulation. Dr. Kees Le Blansch, dr. Jaco Westra The Hague, 9 November 2012

11


1.

Inleiding

1.1

Achtergrond


Vanaf 2007 heeft het ministerie VROM, per 2010 het ministerie van IenM geheten, beleid ontwikkeld op het dossier Risico’s van Nanomaterialen. Na 4 jaar beleid was er de behoefte aan een globale procesevaluatie op dit dossier, in het bijzonder om daar lering uit te trekken en om deze lessen in te kunnen zetten bij de verdere ontwikkeling van het risicobeleid voor het taakveld veiligheid, onzekere risico’s en nationale veiligheid (security). Deze procesevaluatie is in de maanden september en oktober 2012 uitgevoerd. Het onderhavige rapport doet verslag van de resultaten hiervan. 1.2

Doelstelling

Het hoofddoel van de procesevaluatie luidt: het trekken van lessen uit de opgedane ervaringen met de vormgeving (en de gerealiseerde effecten) van het Nederlandse risicobeleid ten aanzien van nanotechnologie, met het oog op toekomstig beleid ten aanzien van onzekere risico’s. In deze formulering van de doelstelling staat het aspect ‘gerealiseerde effecten’ tussen haakjes. De nadruk bij deze procesevaluatie ligt op de gehanteerde aanpak en de ontwikkelwijze van het beleid, alsook op de waardering daarvan, de lessen die daaruit te trekken zijn en de eventuele alternatieven voor het gevoerde beleid die openstaan of – stonden. Wat de effecten van het beleid betreft, is volstaan met het opstellen van een beperkte – door meerdere betrokkenen onderschreven – tussenbalans van de huidige stand van zaken (per zomer 2012), en de mate waarin opgetreden veranderingen aan het beleid van de Nederlandse overheid zijn toe te schrijven. 1.3

Gehanteerde aanpak

De procesevaluatie is uitgevoerd in vier stappen. 1.

Documentstudie Begonnen is met het vervaardigen van een schetsmatige beleidsreconstructie op basis van alle Kamerstukken, openbare beleids- en andere documenten. Een overzicht van deze documenten is opgenomen in bijlage A van dit rapport. Van deze beleidsreconstructie is een PowerPoint presentatie vervaardigd, zowel in een Nederlands- als in een Engelstalige versie, voor gebruik in de volgende twee stappen in het project.

2. Workshop Klankbordgroep Risico’s Nanomaterialen De eerstvolgende stap betrof het ter validering en verrijking voorleggen van deze reconstructie aan de door het ministerie IenM ingestelde klankbordgroep bij het risicobeleid nanotechnologie. Voor een overzicht van de geraadpleegde leden van deze klankbordgroep, zie bijlage A. Deze raadpleging is gebeurd als ‘agendapunt’ in een reguliere bijeenkomst van de klankbordgroep, in de vorm van een korte workshop. In vervolg daarop heeft nog een e-mailconsultatie van de klankbordgroepleden

13



plaatsgevonden. De opbrengst van dit alles is in de schematische reconstructie verwerkt. 3. Raadplegen experts De aldus bijgewerkte beleidsreconstructie is vervolgens voorgelegd aan een aantal Nederlandse en Europese experts. Het ging hierbij om deskundigen die op enige afstand staan van het Nederlandse risicobeleid ten aanzien van nanotechnologie, waardoor ze met een ook wat afstandelijker blik kunnen reflecteren op de verdiensten en tekortkomingen van dit beleid en op eventuele alternatieven daarvoor. Een overzicht van de geraadpleegde experts is te vinden in bijlage A bij deze rapportage. 4. Bespreking in taakveld VORS Op basis van alle verzamelde inbreng is een conceptversie van deze rapportage vervaardigd. Deze is besproken in een vergadering van het taakveld VORS (Veiligheid, Onzekere Risico’s en Nationale Veiligheid). De aldaar gemaakte opmerkingen en geleverde aanvullingen zijn verwerkt, waarna de eindrapportage door de opdrachtgever is vastgesteld. 1.4

Leeswijzer

De rapportage is als volgt opgebouwd. Het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 2) bevat de beleidsreconstructie. Achtereenvolgens worden het ontwikkelende beleid, de ontwikkeling in de verschillende beleids- en strategische lijnen en de gerealiseerde effecten beschreven. Hoofdstuk 3 bevat een reflectie op het gevoerde beleid, aan de hand van een aantal bepalende en kenmerkende elementen ervan. Hoofdstuk 4 beschrijft ten slotte de lessen die uit dit alles te trekken zijn voor het risicobeleid in het algemeen. Bijlage A geeft een overzicht van de geraadpleegde bronnen.

14



2.

Het risicobeleid nanotechnologie

2.1

Inleiding

In de ontwikkeling van het risicobeleid ten aanzien van nanotechnologie is een aantal lijnen te trekken. Om te beginnen is dat de lijn tussen de tijd van een zich ontwikkelend besef dat hier sprake is van een beleidsopgave (de signalering) en de tijd dat daadwerkelijk van risicobeleid sprake is. Deze ‘aanloop’-tijd wordt beschreven in paragraaf 2.2. In het beleid zelf zijn drie lijnen te onderscheiden, die we aanduiden als: regulering, kennisvergroting en dialoog. Daarbinnen zijn nog enige stippellijntjes te trekken. Zodoende wordt de beleidsontwikkeling in paragraaf 2.3 langs vijf lijnen, en dus in vijf subparagrafen beschreven. Tussen die vijf onderdelen van het risicobeleid worden in de loop der jaren een aantal strategische verbanden gelegd. Paragraaf 2.4 beschrijft deze. In paragraaf 2.5 wordt ten slotte de stand van zaken aan het eind van de evaluatieperiode (zomer 2012) weergegeven, met daarbij een inschatting van de mate waarin hierin de effecten van het beleid zijn af te lezen. 2.2

Het ontwikkelende beleid

2.2.1 Inleiding De vraag naar het ontstaan en de vormgeving van beleid is vooral bij onzekere risico’s – gezien de inherente onzekerheden en risico’s die erbij aan de orde zijn – een belangrijke. In deze paragraaf gaan we daarop in. We beschrijven achtereenvolgens de signalering (§ 2.2.2), de achterliggende sturingsfilosofie (§ 2.2.3) en het ontstaan van het risicobeleid nanotechnologie (§ 2.2.4). De ontwikkeling van het risicobeleid in de tijd wordt in deze rapportage gevisualiseerd met het figuur dat hieronder in zijn meest kale vorm is weergeven. In de loop van deze rapportage wordt het figuur verder ingevuld. Figuur 1. Het ontwikkelende risicobeleid

2004

2006

Nuchter omgaan met risico’s

Signalering

2008

NL Risicobeleid Nano

2012

15



2.2.2 Signalering Aan het eind van de vorige en het begin van deze eeuw stijgt internationaal de aandacht voor het innovatiepotentieel van nanotechnologie. Nieuwe mogelijkheden kondigen zich aan op allerlei toepassingsgebieden, variërend van gezondheid en geneeskunde tot milieu, materiaalconservering en lichaams- en huidverzorging. Met enige tijdsvertraging komen begin deze eeuw ook de eerste zorgen over mogelijke risico’s van deze nieuwe technologie op. Het eerst ontstaan deze in kringen waar men zich – als deskundige – bezighoudt met arbeidsrisico’s (internationaal het NIOSH, vakbonden, in Nederland TNO en IVAM). In 2003 wijst het Rathenau Instituut op de grote maatschappelijke impact die nanotechnologie kan hebben, waar de mogelijke risico’s een onderdeel van zijn. Het besef dat nanodeeltjes werkelijk eigensoortige risico’s met zich mee kunnen brengen, breekt in het bijzonder door na verschijnen van de ‘Oberdörster, Oberdörster and Oberdörster’-publicatie ‘Nanotoxicology; an emerging discipline evolving from studies of ultrafine particles’ (2005). Tegelijkertijd groeit in de werkgroepen binnen OESO en ISO waar men zich bezighoudt met het ontwikkelen en standaardiseren van (met name op de humane gezondheid gerichte) risicobeoordelingmethoden de erkenning dat de bestaande technische richtsnoeren niet op nanodeeltjes toepasbaar zijn en onjuiste inschattingen opleveren. Er is sprake van een mogelijk risico, en de kennis ontbreekt om dat risico werkelijk te kunnen inschatten. Verspreid over de lidstaten doen rond deze tijd ook eerste signalen en data de ronde over risico’s en waargenomen effecten – zij het grotendeels van twijfelachtige validiteit. In deze zelfde jaren speelt de Nederlandse overheid een actieve rol bij de totstandkoming van de REACH1 verordening in de EU en wordt de beleids- en politieke aandacht daarop geconcentreerd. Zodoende wordt in eerste aanleg vooral gekozen voor betrokkenheid van Nederlandse experts bij deze discussies, en in het bijzonder ook van beleidsmedewerkers van VROM daarbij. Nederland gaat deelnemen aan de OESO werkgroep over intentioneel vervaardigde nanodeeltjes (de zgn. OECD WPMN2), alsmede aan de relevante werkgroepen in NEN, CEN en ISO-verband. In discussies tussen de departementen komt naar voren dat naast het innovatiebeleid ook risicobeleid ten aanzien van nanotechnologie vereist is, met betrekking tot zowel consumenten als werknemers en milieu. De coördinerende verantwoordelijkheid hiervoor wordt bij het ministerie VROM belegd. Ook wordt de onzekerheid van de risico’s aangevoerd als reden om tegelijk met het innovatief nanoonderzoek ook het risico-onderzoek te stimuleren. In het voorjaar van 2006 brengt de Gezondheidsraad (GR) het advies ‘betekenis van nanotechnologieën voor de gezondheid’ naar buiten. In het najaar publiceert het kabinet (namens acht departementen, met als hoofdverantwoordelijk departement Economische Zaken) haar visiedocument ‘Nanotechnologie: Van Klein naar Groots’. Naast veel aandacht 1 2

Verordening betreffend ede Registratie, Evaluatie, Autorisatie en Restrictie van Chemische stoffen (1907/2006). WPMN: Working Party on Manufactured Nanomaterials.

16



voor de innovatieve kansen van nanotechnologie, wordt in het stuk ook uitgebreid stilgestaan bij de mogelijke risico’s. Daarmee worden de mogelijke risico’s van nanotechnologie ook politiek geagendeerd. Als concrete maatregelen worden onder meer genoemd: de instelling van interdepartementaal overleg, van het Kennis- en Informatiepunt voor Risico’s van Nanotechnologie (KIR-Nano) bij het RIVM (als ‘observatiepost’), en van een brede commissie voor maatschappelijke dialoog. Tevens wordt gewag gemaakt van een budgetreservering voor onderzoek naar risico’s (vanuit de zgn. ‘FES-gelden’). En tot slot wordt een separate risicobeleidsnotitie van de hand van de minister van VROM aan de Tweede Kamer toegezegd. Deze wordt in 2008 aan de Kamer gezonden. Kortom: de signalering van de mogelijke risico’s van nanotechnologie gebeurde primair door experts, op internationaal niveau. Nederlandse experts namen actief deel in de internationale gremia (in het bijzonder ook vanuit VROM) als onderdeel van de beleidsagendering in Nederland. Beleidsmatige agendering vond plaats nadat het belangrijkste werk aan de REACH verordening voltooid was, en na competentieverdeling tussen de acht betrokken departementen. De coördinerende verantwoordelijkheid voor het risicobeleid werd bij VROM belegd. 2.2.3 De sturingsfilosofie In de tijd waarin het risicobeleid nano opkomt, vindt ook een nieuwe standpuntbepaling 3 plaats over de vraag hoe beleidsmatig om te gaan met risico’s en incidenten. Dit gebeurt mede in reactie op recente risico-issues zoals die rondom hoogspanningsmasten, asbest en genetische modificatie van organismen (GMO), waarbij de overheid veelal in de positie van centrale probleemeigenaar belandt, de discussie door enkele partijen eenzijdig ‘geframed’ en daarmee ingeperkt wordt en de oplossing wordt gezocht in strakker, meer regulerend overheidsoptreden. Maatschappelijke stilstand en politieke verlamming zijn daarvan vaak het gevolg. In reactie hierop wordt een nieuwe sturingsfilosofie ontwikkeld, waarbij GR adviezen en in het bijzonder ook het RIVM rapport ‘Nuchter omgaan met risico’s’ (2003) richtinggevend zijn. In 2004 verschijnt de gelijknamige VROM nota. In 2006 zet de Staatsecretaris voor milieu de kabinetsvisie uiteen in een brief aan de Tweede Kamer, waarin hij tevens aankondigt deze visie te zullen hanteren in de binnenkort toe te sturen nota over de kansen en risico’s van nanotechnologie. De nieuwe sturingsfilosofie is gebaseerd op vijf uitgangspunten: – Transparant politiek besluitvormingsproces – Verantwoordelijkheden overheid, bedrijfsleven en burgers expliciet maken – Gevaren en risico’s wegen tegen maatschappelijke kosten en baten – De burger in een vroegtijdig stadium betrekken bij beleidsvorming – Stapeling van risico’s laten meewegen

3

In vervolg op een eerdere kabinetsvisie in ‘Omgaan met risico’s’ uit 1989.

17



Opvallend is dat in de eerste beleidsnota’s die in het kader van het risicobeleid nano verschijnen, steeds uitgebreid wordt stilgestaan bij de gehanteerde sturingsfilosofie. ‘Nuchter omgaan met risico’s’ is daarbij uitgangspunt. De begrippen ‘voorzorg’ en ‘proportionaliteit’ worden steeds extra belicht. ‘Voorzorg’ wordt nadrukkelijk niet passief opgevat (geen moratorium op nanotechnologie) maar als procesvereiste; een opgave om in de juiste rol- en verantwoordelijkheidsverdeling actief aan kennisdeling over risico’s (en de daar tegenoverstaande voordelen) te doen. Een opvatting die later bevestiging krijgt in adviezen van GR en WRR in 2009. Kortom: het risicobeleid nano kwam tot ontwikkeling tegen de achtergrond van een sturingsfilosofie die gericht is op een brede, geïnformeerde afweging over de beheersing en vermindering van risico’s binnen een juiste verantwoordelijkheidsverdeling. In die filosofie is de doorwerking waar te nemen van eerdere ervaringen met maatschappelijke risico’s en incidenten (o.m. GMO’s, asbest en elektromagnetische velden). 2.2.4 Vanaf 2006 /2008: risicobeleid nanotechnologie Het feitelijke begin van het risicobeleid ten aanzien van nanotechnologie ligt in 2006 / 2008. In 2006 wordt, in de kabinetsnota ‘Van Klein naar Groots’, voor het eerst een formeel standpunt over de risico’s van nano ingenomen. In 2008 verschijnt de eerste brief aan de Tweede Kamer die specifiek is gewijd aan het beleid voor risico’s van nanotechnologie. In de daaropvolgende jaren wordt de Kamer geregeld geïnformeerd over de voortgang in het beleid ten aanzien van nano in het algemeen, en van de risico’s van nanotechnologie in het bijzonder. 2006: Kabinetvisie Nanotechnologieën: Van Klein Naar Groots Met als vervolg: – Actieplan Nanotechnologie; juni 2008 – Voortgangsrapportage Rijksbrede Actieplan Nanotechnologie; maart 2010 – TK Brief Wetenschapsbudget; 2011-2012, 29 338, nr. 110 (23 september 2011) – Nanobrief 2008: Beleid omgang met risico’s nanotechnologieën TK Brief Wetenschapsbudget; 2007-2008, 29 338, nr. 70 (14 februari 2008) Met als vervolg: • Strategiebrief risico’s VROM ‘Omgaan met risico’s van nanodeeltjes’ (5 juni 2009) • TK Brief Wetenschapsbudget; 2009-2010, 29 330, nr. 90 (12 november 2009) • TK Brief Wetenschapsbudget; 2010-2011, 29 338, nr. 100 (20 januari 2011) • TK Brief Invulling Strategie “Omgaan met risico’s van nanodeeltjes’ (20 januari 2011) • TK Brief Wetenschapsbudget; 2010-2011, 29 338, nr. 105 (25 mei 2011) • TK Brief ‘Voortgang in EU op dossier Risico’s Nanomaterialen’ (22 mei 2012)

2.3

De ontwikkeling van het beleid langs drie beleidslijnen

2.3.1 Inleiding Als gezegd wordt vanaf 2006/2008 expliciet beleid gevoerd op mogelijke risico’s van nanotechnologie. Daarbij wordt vooral in de eerste jaren steeds uitgebreid stilgestaan bij de aard van de problematiek en de specifieke vormgeving van de beleidsinzet. Het streven is gericht op een ‘verwaarloosbaar risico voor mens en milieu bij de toepassing van met name ongebonden, synthetische nanodeeltjes’. Die risico’s zijn evenwel (vooralsnog) grotendeels

18



onzeker, waardoor ‘het reguleringsvraagstuk hand in hand gaat met kennistekort’. Nanotechnologie wordt primair bestempeld als ‘onzeker risico’, en ook (in aansluiting op een door de GR en WRR gemaakt onderscheid) als een combinatie van zekere, onzekere en ambigue risico’s.4 Uit dat laatste volgt ook het belang van een dialoog met belanghebbenden en van een breder participatief maatschappelijk debat. In het beleid dat uit deze overwegingen voortkomt, zijn steeds drie simultane lijnen te herkennen: één lijn gericht op regulering, één op kennisvergroting en één op dialoog. Binnen elk van die lijnen is voorts nog een tweedeling waar te nemen. Zo zijn in de ‘reguleringslijn’ separate activiteiten waar te nemen gericht op enerzijds internationale en met name EU regulering, en anderzijds op de nationale (omgang met) wettelijke regels. In de ‘kennisvergroting’-lijn is enerzijds de lijn van het fundamentele, onderbouwende onderzoek waar te nemen en anderzijds die van het provisorische, instrumenterende onderzoek. De dialoog vindt enerzijds plaats met georganiseerde belangengroepen en anderzijds met het grote publiek – dat laatste overigens niet als onderdeel van het risicobeleid maar van het nanotechnologiebeleid in het algemeen. Tussen de reguleringsen de kennispijler van het beleid is KIR-nano (het eerdergenoemde kennis- en informatiecentrum over risico’s van nanotechnologie bij het RIVM) als schakelpunt actief. Onderstaande figuur schetst het gehanteerde conceptuele model van het risicobeleid nano in deze rapportage. In de volgende paragrafen worden achtereenvolgens de ontwikkelingen in de onderscheiden lijnen beschreven. Figuur 2. De beleidslijnen in het risicobeleid nanotechnologie

2004

2006


Signalering KIR nano

Maatschappelijke dialoog

Dialoog

Klankbord

Instrumenterend / tijdelijk

Kennisvergroting Fundamenteel / onderbouwend

2012

Nationaal

Regulering

EU

2008

4

De WRR en GR hebben het onderscheid gemaakt tussen ‘zekere risico’s’, waar het beleid het samen met de wetenschap af kan; ‘onzekere risico’s’, waarbij de wetenschap het ook niet precies weet en belanghebbenden betrokken moeten zijn bij het maken van een afweging (bij wat, naar je mag aannemen, wel een ontwikkeling met positieve potenties is); en ‘ambigue risico’s’, waarbij er geen maatschappelijke overeenstemming is over de gewenstheid van de technologische ontwikkeling (de positieve potenties) en waarbij ook burgers / de maatschappij in den brede betrokken moet worden (maatschappelijke discussie).

19



2.3.2 Beleidslijn 1a: EU regulering De regulering rondom de risico’s van stoffen en producten en de omgang daarmee is grotendeels internationaal en in het bijzonder Europees van karakter. De handvatten voor een verantwoorde omgang met de mogelijke risico’s van nano zullen dan ook in de eerste plaats daar vandaan moeten komen, is de beleidslijn. De inzet is zodoende gericht op het beter uitvoerbaar en handhaafbaar maken van huidige regelgeving waar die tot op dat moment niet op de risico’s van nanotechnologie is toegesneden. De inspanningen zijn in de eerste plaats gericht op REACH als toepasselijk kader (de Europese verordening voor de registratie, evaluatie en autorisatie van chemische stoffen). Een korte tijdlijn: – In 2008 dringt de Nederlandse overheid bij de Europese Commissie aan op het instellen van een REACH werkgroep die zich specifiek op nano richt. – In 2009 wordt deze REACH subgroep nanotoepassingen opgericht. Het Nederlandse streven is om langs die weg informatievereisten, beoordelingsinstrumenten en testmethodieken vast te leggen. – In 2011 is Nederland betrokken bij drie zogenaamde RIP-oN’s (REACH Implementation Projects on Nanotechnology). – In 2011 wordt aan de Tweede Kamer gemeld dat Nederland de voortgang te traag acht en zal aandringen op versnelling om te komen tot een geharmoniseerde definitie, een overzicht van producenten en toepassingen en een systeem voor risicoanalyse. – De inzet om deze versnelling te realiseren wordt in 2011 vastgelegd in de beleidsnotitie ‘Intensivering internationale inzet 2011-2014’. Daarin wordt ook een streven naar coalities met andere lidstaten genoemd. – Eind 2011 is in EU-verband een geharmoniseerde definitie gereed. – In maart 2012 organiseert Nederland een internationale workshop met als resultaat een brief van de Staatssecretaris van IenM aan de Europese Commissie, mede namens 9 andere lidstaten en Kroatië, om aan te dringen op aanpassing en/of aanvulling op REACH. Naast deze inspanningen in REACH verband is de Nederlandse overheid betrokken bij aanpassing van de zgn. Europese ‘maatwerkregelgeving’. Zo worden in de loop van de tijd aanpassingen voorbereid aan de Cosmeticarichtlijn, de Levensmiddelenverordening en de Biocidenverordening, zodat ook de mogelijke risico’s van nanodeeltjes erdoor gedekt worden. Zo is in de Cosmeticarichtlijn geregeld dat producten met nanomaterialen die vanaf 2013 moeten vermelden in de ingrediëntendeclaratie. Kortom: de Nederlandse overheid toonde in Europees verband een actieve inzet en oefende pressie uit op de voortgang van de totstandkoming van toepasselijke regelgeving. 2.3.3 Beleidslijn 1b: regulering nationaal Op nationaal niveau gaat de aandacht in eerste instantie vooral uit naar het uitvoerbaar maken van de geldende (internationale) regelgeving. Immers, deze bevat op meerdere plaatsen verwijzingen naar een voorzorgbeginsel, een gezonde werkomgeving of veiligheid voor de consument. Omwille van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze regels wordt in 2008 ingezet op formulering van het handhavingsbeleid van de Arbeidsinspectie

20



(AI, tegenwoordig I-SZW). Ook het SER advies ‘Veilig omgaan met nanodeeltjes’ uit 2009 draagt hieraan bij. Wat de nationale regelgeving zelf betreft, is de inzet zoals die in 2006 wordt geformuleerd: ‘zicht houden op waar aanpassing van de regelgeving nodig is’. In 2009 schrijft de Staatssecretaris dat een ‘regelgevende nationale aanpak niet gewenst is’. Toch ontstaat er enige druk als de inzet op Europees niveau niet snel zijn vruchten afwerpt. Dat blijkt als in 2009 in de Tweede Kamer drie moties van de leden Besselink en Gesthuizen worden aangenomen. Daarin wordt de regering verzocht om met meer snelheid en urgentie aan de geplande risicoanalyses rond nanodeeltjes te werken, om een meldingsplicht voor het gebruik van nanodeeltjes in producten te reguleren, en om KIR-nano vóór eind 2009 nanoreferentiewaarden te laten opstellen. In 2010 wordt een juridische verkenning in gang gezet naar de mogelijkheid om nationale eisen te stellen aan activiteiten met nanomaterialen. In datzelfde jaar komt het resultaat uit, het zogenaamde STEM rapport ‘Regulering onzekere risico’s van nanomaterialen’. In de voortgangsrapportage van 2011 wordt verwezen naar een toenemend aantal nationale initiatieven in de verschillende EU lidstaten. Frankrijk wordt met name genoemd, waar inmiddels een ‘registratiewet’ is aangenomen. Wat Nederland betreft is ‘de inzet […] allereerst op EU-regelgeving’, zo luidt het, ‘maar daarnaast wordt wel al nationaal verkend wat mogelijk is indien onverhoopt deze Europese route een te lang tijdspad vergt.’ Kortom: aanvullende nationale regelgeving werd in eerste aanleg gezien als onnodig en onwenselijk. De inzet op nationaal niveau was dan ook vooral gericht op verbetering van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van de regels. De trage voortgang qua in- en overzicht en qua aanpak op EU niveau leidde evenwel tot druk tot regulering op nationaal niveau. 2.3.4 Beleidslijn 2a: Kennisvergroting fundamenteel / onderbouwend Zoals beschreven wordt van meet af aan bij het risicobeleid ingezet op kennisvergroting. In ‘Van Klein naar Groots’ wordt melding gemaakt van een budgetreservering binnen de FES gelden voor NL onderzoek naar risico’s. In 2011 wordt gemeld dat er uit de FES gelden 10,6 M€ naar risico-onderzoek gaat (15% van het totale budget). Daarnaast zal ook risicoonderzoek in het overige gesubsidieerde onderzoek vervlochten moeten worden; iets waarop het RIVM zal toezien. Naast nationaal onderzoek, vindt ook allerhande onderzoek en sturing daarvan plaats in mondiale gremia. De Nederlandse overheid is betrokken bij de mondiale kennisagenda normering, die belegd is bij de International Standardisation Organisation (ISO), en bij de mondiale kennisagenda beoordelingsmethoden, belegd bij de OESO (de eerder genoemde WPMN). Bij die laatste neemt Nederland deel in vijf van de acht werkgroepen (melding 2008/2009). Onderzoek vindt plaats in zogenaamde ‘sponsorprojecten’ (melding 2009/2011). In 2011 wordt daarover opgemerkt dat dit onderzoek in toenemende mate gericht is op weten regelgeving.

21



In 2012 dient IenM, samen met zo’n 60 onderzoekspartners uit Europa, een projectvoorstel in bij de Europese Commissie voor onderzoek naar instrumentontwikkeling en beoordelingsmethoden op EU niveau: ‘NANoREG’ (totale omvang bijna 50 M€). Dit voorstel wordt gehonoreerd, zodat het vierjarige project in 2013 van start kan gaan. Het NANoREG-onderzoek is sterk gericht op regelgeving, maar daarnaast ook op de ontwikkeling van ‘safe design’. Dat laatste houdt in dat al vroeg in de ontwikkelfase van materialen en producten – uit voorzorg – rekening wordt gehouden met mogelijke risico’s waardoor in de eindfase regulering van die risico’s eenvoudiger kan worden. Kortom: er was binnen het risicobeleid van het begin af aan een stevige inzet op onderbouwend onderzoek, zowel nationaal als Europees en mondiaal. In de loop der tijd ontwikkelde dit onderzoek zich van algemeen verkennend naar sterk gericht op het ontwikkelen van risicobeoordelingmethoden en het mogelijk maken van regulering. 2.3.5 Beleidslijn 2b: Kennisvergroting instrumenterend / tijdelijk Naast de inzet op het meer onderbouwende onderzoek, wordt ook geprobeerd om kennis van verschillende betrokken partijen bij elkaar te brengen, overzicht over de toepassing van nanodeeltjes te krijgen en tijdelijke, ‘provisorische’ handreikingen te ontwikkelen. Voor het kennisdelen met verschillende betroken partijen (ketenpartijen/bedrijfsleven en kennisinstituten) worden vanuit het risicobeleid pilotprojecten gestimuleerd. Deze pilotprojecten worden in 2008 gepresenteerd in het kader van het ‘ontwikkelen, verzamelen, en delen van kennis en het toepassen daarvan in het kader van Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen’. De volgende pilots worden ontwikkeld, met het daarbij beschreven resultaat: – Pilot cosmeticabranche - verkenning van gegevensdeling, transparantie en communicatie over nano; leidt tot een brede conferentie met stakeholders in 2009 – Pilot questionnaire VNO-NCW / VNCI – gericht op het verkrijgen van een overzicht over toepassing van nano in het NL bedrijfsleven; vragenlijst uitgezet en resultaten gedeeld in 2010 – Pilot gegevens delen bedrijfsleven /RIVM – gericht op het zo nodig vertrouwelijk delen van risicogegevens over nano; dit vindt plaats 2010, met bescheiden opbrengst – Pilot MKB vraagbaak Nanohouse – gericht op ondersteuning van innovatief MKB met informatie over naleving en risicomanagement nano; leidt o.m. tot enige gedeelde inzichten over positie MKB m.b.t. nano (2011); in 2012 gaan Nanohouse en het Nanonetwerk van TNO op in het nieuw opgerichte Nanocentre. – Pilot verfbranche – gericht op kennisdelen over nano in de verfketen; gereed in 2012, waarbij schaarste van data, aanleidingen voor voorzorg en problemen met het vinden van pilotbedrijven worden gerapporteerd. Aanvankelijk was vanuit het risicobeleid het idee neergelegd om ‘brede bijeenkomsten’ te organiseren rondom pilotresultaten. Een dergelijke brede bijeenkomst vindt eenmalig plaats in 2010, over de resultaten van de pilot questionnaire VNO-NCW/VNCI. Los van deze pilots ontwikkelen kennisinstituten en andere betrokken partijen kennis in opdracht van of met financiële ondersteuning van de overheid. Deze kennis varieert van onderbouwend onderzoek op deelgebieden tot instrumentele handreikingen voor omgang met nano in de praktijk. Onderstaand enige kennisproducten over de jaren.

22



2008:

–

RIVM rapport ‘Nanotechnologie in perspectief: risico’s voor mens en milieu’

2009:

– – –

Onderzoek Ceriumoxide Methodiekontwikkeling Risicobeoordeling (TNO/RIVM) RIVM rapport Nanozilver

2010:

– – –

Onderzoek Nanoreferentiewaarden (RIVM) (ook genoemd als ‘pilot’) Nanomodule Stoffenmanager Handleiding Veilig Omgaan met Nanomaterialen en Producten (sociale partners met steun van SZW)

Tot slot worden ook nationale verkenningen uitgevoerd, om overzicht te krijgen over aanwezigheid en toepassing van nanomaterialen. Zo is in kaart gebracht: – Marktverkenning en onderzoek analysemethoden (door NVWA) – Vervaardiging en professioneel gebruik van nanodeeltjes (TNO) – Omgang bedrijven met nanodeeltjes (inspectie door AI) – ‘Nano in consumentenproducten’ en ‘Nanodeeltjes in water’ (door RIVM) Kortom: een breed scala aan inventariserend en instrumenterend onderzoek en verkenningen werd uitgevoerd, door kennisinstituten, inspecties en vertegenwoordigers van ketenpartijen, met eerste handvatten en overzichten als opbrengst. In een aantal pilots bleef de uitwerking van de ketenprojecten achter bij de oorspronkelijke inzet. 2.3.6 Beleidslijn 3: Dialoog Voor overleg met belanghebbende partijen wordt in 2008 ‘de Klankbordgroep Risico’s Nanomaterialen’ opgericht. In de loop der jaren nemen daaraan vijf ministeries, drie inspecties, zes brancheorganisaties, drie bedrijven, zes niet-gouvernementele organisaties (NGO’s), één Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) en één universiteit deel. Het ministerie VROM treedt op als voorzitter en voert het secretariaat. RIVM/KIR-Nano wordt regelmatig uitgenodigd om kennis in te brengen. Het doel van het klankbordoverleg luidt: het delen van inzichten in hoe elk van de betrokken partijen de eigen verantwoordelijkheid invult en het verkennen van mogelijkheden voor een gezamenlijke aanpak. Tussen 2008 en 2011 vinden tien klankbordbijeenkomsten plaats. In 2012 evalueert men gezamenlijk het functioneren en de resultaten. Men blijkt tevreden over de functie die het klankbordoverleg vervult qua elkaar informeren. Onvoldoende scoren de ontwikkeling van gezamenlijke acties en standpunten. Naast het klankbordoverleg vindt afzonderlijk overleg plaats met het bedrijfsleven over het vastleggen van de intenties van het bedrijfsleven. In 2008 wordt dit streven aan de Tweede Kamer gemeld. In 2009 is er een eerste vermelding dat dit concreet gericht wordt op het afsluiten van een convenant. In 2011 blijkt dit streven echter opgegeven te zijn. “Het traject voor een convenant met het bedrijfsleven is moeizaam verlopen,” meldt de Staatssecretaris aan de Tweede Kamer. Het bedrijfsleven ziet af van het afsluiten van een convenant. In plaats daarvan stuurt VNO-NCW een brief waarin ze haar positieve intenties verwoordt.

23



Voor het organiseren van een maatschappelijke dialoog (met de samenleving in den brede resp. met burgers) wordt een commissie geïnstalleerd (projectnaam Nanopodium). Dit gebeurt strikt genomen niet als onderdeel van het risicobeleid (onder verantwoordelijkheid van VROM), maar van het nanotechnologiebeleid in het algemeen (onder verantwoordelijkheid van EZ). Dat laat evenwel onverlet dat het risicoaspect een prominente rol speelt in de maatschappelijke dialoog. Eén van de conclusies van de commissie luidt dat ook burgers voorstander zijn van het ‘verantwoord verder met nanotechnologie’ gaan (de titel van het eindrapport van de commissie). Een andere conclusie is dat de dialoog door de partijen zelf moet worden voortgezet. Kortom: binnen het risicobeleid vond een dialoog plaats met organisaties van belanghebbenden over risicomanagement. Deze leidde vooral tot informatie-uitwisseling, minder tot binding en samenwerking. Ook was er een dialoog met samenleving/burgers, die strikt genomen buiten het risicobeleid plaatsvond. 2.4

De strategische lijnen in het risicobeleid nanotechnologie

In de voorgaande paragraaf is de ontwikkeling van het risicobeleid ten aanzien van nanotechnologie beschreven langs een aantal hoofdlijnen. Deze beleidslijnen zijn echter niet los van elkaar afgewikkeld. Integendeel, in meerdere opzichten hingen zij samen en zijn regulering, kennisvergroting en dialoog strategisch met elkaar in verband gebracht. Er zijn ten minste vijf van dergelijke verbanden aan te geven. Hieronder beschrijven we ze, en geven we ze schematisch weer in het de figuur die ook eerder al gebruikt is om de ontwikkeling van het beleid te visualiseren. Figuur 3. De strategische lijnen in het risicobeleid nanotechnologie

2004

2006


Signalering KIR nano

2008

4 2012

24

5

5

3

2

1 2 Klankbord

3

1 Instrumenterend / tijdelijk

EU

2

Nationaal

1

Dialoog

4

Maatschappelijke dialoog

Kennisvergroting Fundamenteel / onderbouwend

Regulering



De vijf strategische lijnen zijn: · 1. Instrumenteren van voorzorg Het instrumenterende onderzoek en de pilotprojecten in de keten worden ingezet om handvatten te ontwikkelen om te kunnen voldoen aan wettelijke verplichtingen. Daarnaast worden als voorzorginstrumenten ingezet: transparante besluitvorming, communicatie via het betrekken van, en kennisdelen met belanghebbenden. In de toekomst zal mogelijk ook ‘safe design’, zoals nu opgenomen in het NANoREG project, onderdeel gaan uitmaken van het voorzorginstrumentarium. 2. Drie stappen plan gericht op EU regelgeving In 2009 wordt in het risicobeleid de ‘3-stappen aanpak’ geïntroduceerd, gericht op het met praktisch instrumentarium voeden van de ontwikkeling van regulering op EU niveau. De drie voorziene stappen zijn: 1. RIVM onderzoek naar de casus ‘nanozilver’; 2. ontwikkeling van een screeningsmodel of ‘quick scan’, in samenwerking met (en mede met behulp van data van) het bedrijfsleven; 3. actieve inbreng van het screeningsmodel in de EU gremia. In 2010 is stap 1 gereed, het RIVM publiceert het rapport over nanozilver. Aangekondigd wordt dat stap 2 zal worden uitgevoerd ‘via de pilotprojecten’. Nadien wordt het stil rondom het 3-stappenplan. De ontwikkeling van het screeningsmodel stokt. Wel heeft IenM ingezet op de evaluatie van REACH-dossiers, waarmee in 2012 begonnen is voor Nanosilica, om daarmee concreet te maken op welke onderdelen de REACH verordening in praktijk nog niet de benodigde informatie over nanomaterialen oplevert. 3. Onderzoek ten behoeve van regulering Bij de aanvang van het risicobeleid nano is het onderbouwende onderzoek nog algemeen verkennend van karakter. Naarmate de jaren vorderen wordt het onderbouwend onderzoek echter steeds sterker gericht op het voorzien in de benodigdheden voor regulering. 4. (Streven naar) convenant en eendrachtig optrekken richting EU In de loop van de tijd is sprake van een intensivering van de Nederlandse inzet gericht op het EU-niveau. Om de effectiviteit daarvan te optimaliseren, wordt ernaar gestreefd om – als uitvloeisel van de dialoog – zoveel mogelijk gezamenlijk richting de Europese Commissie op te trekken met het bedrijfsleven en NGO’s, en voorts de samenwerking te zoeken met lidstaten, wetenschappelijke instituten en de Europese Commissie. 5. Druk op nationaal systeem vanwege trage voortgang EU Zoals eerder beschreven, leidt de trage voortgang qua in- en overzicht en qua aanpak op EU niveau tot druk tot regulering op nationaal niveau. 2.5

Stand van zaken anno 2012

Hoe staat het ervoor met de beheersing van de onzekere risico’s van nanotechnologie na vijf jaar risicobeleid? Een grove, puntsgewijze balans ziet er als volgt uit, onderverdeeld naar zaken waarop de Nederlandse overheid sterk, enigermate of niet de hand in heeft gehad.

25



Voor belangrijk deel toe te schrijven aan NL overheid / risicobeleid – De onzekere risico’s van nanotechnologie staan stevig op de Nederlandse agenda. – Het Nederlandse risicobeleid is stevig genesteld in een Europese en interdepartementale coalitie. – Er is staande informatie-uitwisseling met belanghebbenden. – Er zijn middelen vrijgekomen voor onderbouwend onderzoek naar identificatie en beheersing van risico’s van nanotechnologie. Met bijdrage NL overheid / risicobeleid – De onzekere risico’s van nanotechnologie staan stevig op de EU agenda. – Er is op EU niveau een geharmoniseerde definitie van nanodeeltjes. – Het voorzorgbeginsel in de omgang met nanodeeltjes heeft in Nederland enige handen en voeten gekregen (bijvoorbeeld door middel van nanoreferentiewaarden en handreikingen). – Keteninformatie naar werknemers en consumenten is nu alleen voor cosmetica op EUniveau gereguleerd; in alle andere gevallen de facto5 niet. – Het denken over regulering, risico-onderzoek en innovatie is nauw met elkaar verbonden. – De maatschappelijke discussie over nanotechnologie en de voordelen en de risico’s ervan verloopt vooralsnog beheerst. – De maatschappelijke discussie over nanotechnologie leidt vooralsnog niet tot een moratorium of belemmering van R&D op nanogebied. – De risico’s van nanotechnologie zijn nauwelijks minder onzeker. Het instrumentarium om daarop zicht te krijgen is wel in ontwikkeling. Niet door toedoen risicobeleid – Er is enige toename van bewustzijn in de samenleving van nanotechnologie en de risico’s en beheersing daarvan (wat strikt genomen niet op het conto van het risicobeleid geschreven kan worden).

5

REACH (zie voetnoot 1) geldt in principe ook voor nanomaterialen en regelt dus de informatiestroom hierover in de keten, Maar doordat nanomaterialen niet specifiek gedefinieerd zijn in REACH is er geen verplichting voor bedrijven hier apart iets over op te nemen in de dossiers – en gebeurt dat dan ook zelden.

26



3.

Reflecties op het gevoerde beleid

3.1

Inleiding

Het voorgaande hoofdstuk bevat de feitelijke reconstructie van de beleidsmatige omgang met de onzekere risico’s van nanotechnologie. In dit hoofdstuk nemen we daar enige afstand van en reflecteren we op enige specifieke kenmerken van het gevoerde beleid, bij wijze van casus. We doen dat op basis van eigen waarnemingen, maar meer nog aan de hand van de opmerkingen en (positieve en negatieve) waarderingen van de geraadpleegde belanghebbenden in de klankbordgroep en de experts (zie bijlagen 1 en 2). We doen dat overigens zonder expliciet aan specifieke inbreng van individuele betrokkenen te refereren. Het gaat ons om de algemene punten van overweging bij de casus ‘risicobeleid nanotechnologie’. 3.2

Risicobeleid nanotechnologie als casus

Om te beginnen is de casus ‘risicobeleid nanotechnologie’ te beschouwen als een praktische toepassing van de sturingsfilosofie zoals die in ‘Nuchter omgaan met risico’s’ is neergelegd. Kort gezegd komt die erop neer dat de overheid maatschappelijke risico’s wil minimaliseren in een brede, geïnformeerde afweging en in een juiste verantwoordelijkheidsverdeling. De overheid streeft er derhalve naar niet de enige probleemhebber te zijn. Ze spreekt andere partijen, met name de industrie, aan op een eigen verantwoordelijkheid, en probeert samen met vertegenwoordigers van alle belanghebbende partijen tot afwegingen te komen. De case ‘risicobeleid nanotechnologie’ is ook te beschouwen als een voorbeeld van de omgang met een ‘onzeker risico’; een type risico waarvan de wetenschap (nog) niet de werkingsmechanismen doorgrondt en waarvoor de definities, het meetinstrumentarium, de beoordelingsmethoden en de beheersmaatregelen vooralsnog tekort schieten resp. niet op werkzaamheid beproefd zijn. Tot slot kan de casus nog bezien worden als een experiment met gerichte bredere betrokkenheid vanuit de samenleving – burgers – bij de gedachtevorming over nanotechnologie. Dit tegen de achtergrond van het gegeven dat deze risico’s niet alleen onzeker zijn, maar het ten dele ook in zich hebben om controversieel te zijn (ofwel – in de typering van GR en WRR6 – zowel (en bovenal) ‘onzeker’ alsook deels ‘complex’ en deels ‘ambigu’). 3.3

Reflecties op de casus

3.3.1 Reflectie 1: de verantwoordelijkheden Als gezegd streeft de overheid er in deze casus naar niet de enige probleemhebber te zijn en spreekt ze andere partijen aan op een eigen verantwoordelijkheid. We zien dat die partijen deze verantwoordelijkheid tot op zekere hoogte ook oppakken. Zo treden bedrijfsleven en NGO’s toe tot de klankbordgroep, nemen industrie en kennisinstellingen deel aan pilots en zet het bedrijfsleven zijn intenties op papier (zo al niet in een convenant, dan toch 6

Zie voetnoot 4.

27



tenminste in een brief). Ook nemen de sociale partners (werkgevers en vakbonden) een verantwoordelijkheid voor handvatten voor een veilige werkomgeving, onder meer door gezamenlijk aan een handreiking en aan nanoreferentiewaarden te werken. Gevolg is dat er – in ieder geval tussen deze belangenvertegenwoordigers – een sfeer van constructieve samenwerking is in plaats van stilstand en confrontatie. In de klankbordgroep wordt deze open uitwisseling als één van de nadrukkelijk sterke kanten van het huidige risicobeleid nanotechnologie aangemerkt. Toch zijn bij deze verantwoordelijkheidsverdeling wel kanttekeningen te plaatsen. Als belangrijkste daarvan komt ons voor dat de verantwoordelijkheden vooral gedeeld en beleefd worden tussen vertegenwoordigers van de verschillende betrokken partijen. Waar de industrievertegenwoordigers zich tot op aanzienlijke hoogte committeren aan het proces, zien we dat het in de pilots maar in beperkte mate lukt om bedrijven te bewegen tot het verschaffen van gegevens en het delen van informatie. De redenen daarvoor variëren van angst voor een negatief imago ‘omdat er hier met nano wordt gewerkt’ tot het geheim willen houden van concurrerende innovaties – naast het gegeven dat bij sommige bedrijven de informatie gewoon niet aanwezig is omdat ze die niet van hun ketenpartners doorkrijgen. Binnen de klankbordgroep wordt hier open over gesproken en wordt van de zijde van de industrievertegenwoordiging gesproken over ‘vechten met een hand op de rug gebonden’. Ook wordt er in dit verband op gewezen dat meerdere van de betrokken bedrijven multinationals zijn die zich minder snel op nationale beleidsprocessen richten. Als er geen data en informatie door de keten wordt doorgegeven, valt er – vanaf de schakel in de keten waar de gegevensstroom stokt – voor individuele werkgevers, werknemers en consumenten weinig eigen verantwoordelijkheid te nemen. Men kan actief vragen stellen, bij het uitblijven van een antwoord kan men de soms wel erg drastische maatregel nemen om te weigeren het product aan te schaffen resp. ermee te werken, en verder houdt het zo ongeveer op. Overigens geldt deze tekortkoming bij het van kracht worden van de wijzigingen in de Cosmeticaverordening niet meer in de cosmeticaketen. 3.3.2 Reflectie 2: kennis Kenmerkend voor een onzeker risico is dat de wetenschap geen uitsluitsel kan geven over de aard en omvang van het risico. Kennisgebrek – zowel qua werkingsmechanismen en reactiviteit als qua gebruik en blootstelling – ligt daaraan ten grondslag. Het is dan ook volstrekt logisch dat een belangrijk deel van het beleid is gericht op kennisontwikkeling. Een deel van die kennis, betreffende een specifiek type toxicologie, is typisch wetenschappelijk van aard, wat het zinvol maakt de inspanningen voor die kennisontwikkeling zoveel mogelijk Europees en mondiaal te bundelen. Dat is dan ook de inzet van het Nederlandse beleid geweest, met de samenwerking binnen de OECD en de sponsorprojecten als duidelijke voorbeelden daarvan (en met NANoREG als vervolg daarop). Discussie is mogelijk over de hoogte van de aan onderzoek bestede bedragen (zoals een aantal van de geraadpleegde experts laat zien), maar niet over de noodzaak van dat onderzoek als zodanig. Sterker nog: door van meet af aan het gestimuleerde c.q. gesubsidieerde onderzoek simultaan op innovatie en op risico’s te richten, lijkt het beleid erin geresulteerd te hebben dat veiligheid in verdere onderzoeken een ontwerpparameter is geworden. Zo wordt in NANoREG ook gewerkt aan zgn. ‘safe-design’.

28



Naast de wetenschappelijke kennis is ook andere kennis nodig voor de beoordeling en beheersing van risico’s. Dit is de kennis betreffende gebruik en blootstelling, die typisch lokaal van karakter is. Dit type kennis zal vooral moeten ontstaan door in stoffen- en productketens informatie door te geven en te combineren. In het beleid wordt voor deze informatiedeling in de keten vooral een beroep op de eigen verantwoordelijkheid van ketenpartijen gedaan. Hierboven is al aangegeven tegen welke grenzen dit aanloopt. Het is niet verplicht om op het VIB, dat het belangrijkste vehikel voor het doorgeven van dit type informatie is, gegevens over nano op te nemen. REACH geldt in principe ook voor nanomaterialen, maar omdat deze niet specifiek gedefinieerd zijn in REACH is er geen verplichting voor bedrijven hier apart iets over op te nemen in de dossiers – en gebeurt dat dan ook zelden. Deze omstandigheden maken het er voor het beleid resp. voor de inspecties die verkenningen uitvoeren niet eenvoudiger op om overzicht over gebruik en blootstelling te krijgen. Waar die informatie lokaal onvoldoende aanwezig is, is het ook moeilijk valide totaaloverzichten te produceren. 3.3.3 Reflectie 3: Het instrumentarium van de overheid ‘Nuchter omgaan met risico’s’ betekent dat de overheid zich meer agenderend en als procesmanager opstelt en minder als primaire geroepene voor het oplossen van ongewenste gevolgen van het handelen van andere partijen. Onderliggend aan deze filosofie bevinden zich overwegingen die te maken hebben met rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen partijen (‘wie risico’s produceert is zelf meeverantwoordelijk voor de beheersing ervan’) en met het voorkomen van verlamming van de besluitvorming en van afremmen van innovatie.7 De casus ‘nanotechnologie’ maakt duidelijk dat ‘nuchter omgaan met risico’s’ niet betekent dat de overheid achterover kan leunen. Ze laat een alleszins actieve overheid zien, die als procesmanager niet zelden in het centrum van de arena staat (maar die daar niet alléén staat). Ook doet de casus nanotechnologie een stevig beroep op de deskundige inzet van overheidszijde, zowel bij de beleidsmakers als via KIR-Nano (RIVM). Dat de huidige inzet van de overheid qua apparaatskosten efficiënt aandoet, heeft ongetwijfeld met de ‘nuchter omgaan met risico’s’-filosofie te maken. Zo lijkt zich uit te betalen dat de overheid niet alles naar zich toe trekt maar juist ook andere betrokkenen – bijvoorbeeld de sociale partners, waar het arbeidsomstandigheden betreft – een eigen verantwoordelijkheid laat. En ook het beheerste verloop van het maatschappelijk debat over nano is voor een deel op het conto van de gehanteerde sturingsfilosofie te schrijven, met alle openheid en dialoog die daarbij horen. Maar nog altijd is denkbaar dat zich op enig moment een incident voordoet, die de overheid ertoe zal dwingen een stevige tand bij te zetten. In de casus is duidelijke terughoudendheid bij de overheid waar te nemen om op nationaal niveau regulerend op te treden. Voor een deel is dit ook logisch. Zo ongeveer alle wettelijke 7

In het stoffenbeleid is dit ook de achterliggende filosofie bij REACH.

29



kaders voor de omgang met risico’s van stoffen zijn Europees, wat de ruimte voor nationale regulering afperkt. Bovendien is veel handel in nanomaterialen grensoverschrijdend, wat nationale regulering lastig uitvoerbaar maakt. Het Nederlandse beleid zet dan ook in toenemende mate in op Europese regulering. Over de kracht en de effecten van die inzet lopen de meningen van klankbordgroepleden en deskundigen ietwat uiteen, maar niet over de relevantie: die onderschrijft zo ongeveer iedereen. De huidige casus wekt echter ook de indruk dat de overheid op nationaal niveau bovenal naar ‘draagvlak’ streeft. Vrijwilligheid, stimulerende maatregelen en samen optrekken richting Europa zijn de sleutelwoorden. Interessant is dat, wanneer de ontwikkelingen op Europees niveau niet hard blijken te gaan, er druk ontstaat om alsnog op nationaal niveau zaken te regelen. Dit leidt er tot dusver echter niet toe dat de Nederlandse overheid werkelijk de indruk wekt zelf tot regulering over te willen gaan. Dit gegeven is vooral ook van belang in het licht van wat hiervóór is geconstateerd, namelijk dat met name bedrijven die nanomaterialen verwerken er maar beperkt toe te bewegen zijn hierover informatie in de keten door te geven. Gevolg is dat werkgevers, werknemers en consumenten elders in de keten hun verantwoordelijkheid niet kúnnen nemen. Een appèl op eigen verantwoordelijkheid levert hier niets op. Regulering zou dat mogelijkerwijs wel vermogen, en zou ook verder voor druk op het proces kunnen zorgen. Juist ook vanuit de gedachte van ‘ Nuchter Omgaan met Risico’s’ zou de nationale overheid, met het oog op versterking van de eigen verantwoordelijkheid van betrokken partijen, soms haar tanden moeten kunnen laten zien. Een tegenargument tegen het reguleren van data- en informatie-uitwisseling is te beluisteren bij een expert die stelt dat (verplichte) registratie – bijvoorbeeld om de genoemde redenen van imago en verloren concurrentievoordeel – nadelig kan zijn voor (MKB) bedrijven die bezig zijn met innovaties op milieu- of medisch gebied. Als we dit argument serieus nemen, zal dus het midden gevonden moeten worden tussen twee belangrijke zaken: enerzijds de gelegenheid voor betrokkenen om daadwerkelijk verantwoordelijkheid te nemen voor hun omgang met nanomaterialen, en anderzijds de ruimte voor maatschappelijk belangwekkende innovaties. Daarbij wijzen weer anderen, met een schuins oog op de GMO casus, op de maatschappelijke en lange termijnrisico’s van het op de markt brengen van producten zonder afdoende kennis en tests. 3.3.4 Reflectie 4: Nanotechnologie als risico Bij een risico waarvan de werkingsmechanismen onbekend zijn, is het moeilijk onderscheid te maken tussen meer en minder risicovolle materialen en toepassingen. Naarmate die kennis echter toeneemt, kan er een moment ontstaan waarop niet meer de nanotechnologie als zodanig, maar specifieke toepassingen van specifieke stoffen in nanovorm als mogelijk risicovol te benoemen zijn. Het is de vraag wanneer dat moment aanbreekt en of dat wellicht zelfs al het geval is. Een aantal van de geraadpleegde experts meent dat het inmiddels verstandig is verder vooral aan een – wat zij noemen – ‘case by case’-analyse van risico’s van toepassingen van nanotechnologie te werken. Dat niet te doen, zou plat gezegd betekenen dat appels en peren

30



met elkaar vergeleken worden. Bovendien zou het bijdragen aan een – in de ogen van deze experts onterechte – publieke perceptie van nanotechnologie als inherent riskant. Het is echter de vraag in hoeverre een werkelijke case-by-case benadering praktisch uitvoerbaar en wenselijk is. Het aantal te onderscheiden cases ontwikkelt zich snel en is immers in principe oneindig. Wel is denkbaar dat op basis van generieke criteria bepaalde groepen nanomaterialen of toepassingen, na registratie, beleidsprioriteit of -posterioriteit krijgen. 3.3.5 Reflectie 5: betrokkenheid burgers In de Nederlandse nanocase is een tamelijk unieke beleidsactie ondernomen, te weten de brede maatschappelijke dialoog (projectnaam ‘Nanopodium’). Deze beleidsactie – aangestuurd door een onafhankelijke commissie – heeft tot een aantal interessante discussies en uitkomsten geleid, die in belangrijke mate ook de omgang met en aanvaardbaarheid van risico’s betroffen. Meerdere experts wijzen op de innovatieve kracht van deze aanpak. Niet ondenkbaar is dat deze er mede toe heeft bijgedragen dat het maatschappelijke debat over nano zich in redelijkheid en kalmte voltrekt en dat tot dusver nauwelijks controverse over nano als zodanig is ontstaan. Anders gezegd: de risico’s van nanotechnologie zijn nauwelijks ambigu (geworden) (op wellicht een aantal toepassingen na in textiel en cosmetica). Tegelijk waarschuwen experts ervoor niet in de valkuil te trappen te menen dat het beheerste karakter van deze discussie veel zegt over de maatschappelijke acceptatie van risico’s van nanotechnologie. De werkelijke discussie moet in feite nog beginnen, zo lijkt men te zeggen. Daarbij hangt het gesternte van die discussie sterk af van of er al dan niet een incident of ramp aan vooraf is gegaan. In de nanocase is de maatschappelijke discussie niet ingezet vanuit het risicobeleid, maar vanuit het ‘algemene’ nanobeleid. De verantwoordelijkheid lag zodoende niet bij het ministerie VROM/IenM, maar bij EZ/EL&I. Ergens is dit ook logisch. Een dergelijke discussie moet immers niet (alleen) zijn ingegeven door risico’s, maar door het brede spectrum van kosten en baten, kansen en risico’s. Het ministerie van EZ/EL&I draagt hiervoor in den brede de beleidsverantwoordelijkheid (en daarbij mag dan even geen rol spelen dat het ministerie zelf vooral economische en innovatiezaken behartigt). 3.4

Grenzen aan de casus

De beleidsmatige omgang met de onzekere risico’s van nanotechnologie staat model voor veel, maar niet voor alle denkbare vormen van risicobeleid. De nanocase is een specifiek geval van industrieel geproduceerde risico’s waar veelbelovende technisch - maatschappelijke innovaties tegenover staan. En er zijn ook andere, externe factoren die een rol spelen bij de keuze voor een specifieke vormgeving van het risicobeleid. Vooral de aard van het risico zelf zal bepalend moeten zijn voor de vormgeving van het risicobeleid. In het bijzonder bij controverse over de waarden die verbonden zijn aan de handelingen of technieken die de risico’s produceren – en wanneer dus sprake is van wat WRR en GR ambigue risico’s noemen –, is te verwachten dat steviger stellingen betrokken

31



worden op ethische, politieke en levensbeschouwelijke gronden. Voor beleid en wetenschap wordt het dan omzichtiger manoeuvreren. Denk aan risico’s bij andere productievormen van voedsel, aan ingrepen in de voortplanting en in het leven. En denk ook aan voorbeelden die de geraadpleegde experts noemen met betrekking tot maatschappelijke machtsverhoudingen, mogelijkheden tot misbruik of aantasting van de privacy. In die gevallen komen de grenzen van het beleid voor ‘onzekere risico’s’ inzicht en moet er beleid voor ambigue risico’s voor in de plaats komen.

32


4.


Lessen voor beleid ten aanzien van onzekere risico’s

De procesevaluatie van het Nederlandse risicobeleid nanotechnologie is in het bijzonder uitgevoerd met het oogmerk lessen te trekken voor toekomstig risicobeleid voor onzekere en eventueel ook andere risico’s. Anders gezegd: wat te doen als zich morgen een geheel nieuw (onzeker) risico aandient, en wat kunnen we daarvoor leren van de nanocase? Hieronder formuleren we een aantal algemene lessen die we afleiden uit de opgetekende beleidsprocessen, ervaringen en ontwikkelingen en onze reflecties daarop? – Voor vroegtijdige signalering van onzekere risico’s, vooral waar die samenhangen met de ontwikkeling van nieuwe technologieën, is het van belang om vanuit het beleid goed aangesloten te zijn bij discussies in internationale wetenschappelijke en beleidsfora. Voor die aansluiting is vereist dat men zelf ook over de benodigde expertise beschikt. – Het is vruchtbaar om in het beleid in combinatie te werken aan kennisontwikkeling, (toepasbaar en hanteerbaar maken van) regulering en dialoog met belanghebbenden. Dit draagt bij aan het ontwikkelen van gedeeld begrip bij de betrokken partijen van de onzekere risico’s en de stand van de wetenschap daaromtrent en voor inzicht in de verschillende posities en rollen van de partijen daarbij. – Het benoemen van de rollen en verantwoordelijkheden van overheid, bedrijfsleven en NGO’s en het elkaar aanspreken daarop, draagt bij aan het oppakken van die verantwoordelijkheden en aan verhoogde activiteit van alle betrokkenen. Ook wordt het minder vanzelfsprekend dat de overheid in deze de primaire probleemhebber zou zijn. – De nanocase leert dat, zeker bij de regulering van onzekere risico’s waarbij een afweging tussen economische en gezondheids- en milieubelangen aan de orde is, er op EU niveau weinig regulerende daadkracht is. Regulering op EU niveau is zodoende een zaak van lange adem, en dan nog blijkt het nodig te zijn allerhande drukmiddelen te mobiliseren. Als men zich die lange adem niet kan permitteren, is het zaak (tegelijk) alternatieve wegen te bewandelen, bijvoorbeeld op nationaal niveau. – Het verdient voor de overheid aanbeveling het volledig arsenaal aan mogelijke interventies open te houden, inclusief de mogelijkheid om dwingende regels op te leggen. Dat kan namelijk nodig zijn, bijvoorbeeld om andere partijen daadwerkelijk in staat te stellen inhoud te geven aan hun eigen verantwoordelijkheid. – In gevallen waarbij de (onzekere) risico’s het (onbedoeld) gevolg zijn van technologische innovaties die bedrijven tot concurrentievoordeel kunnen strekken, mag er vanuit worden gegaan dat bedrijven die dit voordeel kunnen hebben terughoudend met vertrekking van data en informatie zullen zijn. Dit zowel met het oog op het vasthouden van hun voorsprong alsook uit angst voor imago-effecten als gevolg van risicoperceptie. – Individuele bedrijven resp. werkgevers, werknemers en consumenten kunnen hun verantwoordelijkheid voor het beheersen en minimaliseren van risico’s pas nemen als zij

33



over data en informatie hierover beschikken. Daarin zullen zij echter niet altijd spontaan volledig worden bediend door hun toeleveranciers, om de redenen die hierboven gegeven zijn. – Er kan gemakkelijk een kennis- en urgentiekloof ontstaan tussen de bij de stakeholderdialoog betrokken partijen enerzijds en de van data en informatie verstoken individuele bedrijven, werknemers en consumenten anderzijds. Dit kan de informerende en behartigende rol van deze belangenorganisaties en van de overheid bemoeilijken. – Om de drie hierboven genoemde redenen is het van belang een mechanisme te vinden en toe te passen dat data- en informatie-uitwisseling bevordert, bij voorkeur ook faciliteert en zo mogelijk de bezwaren ertegen ondervangt. Eén mogelijkheid is wettelijke dwang (bijv. een verplicht register); dit bevordert de gegevensstroom maar doet mogelijk afbreuk aan innovatie. Een andere mogelijkheid is het creëren van een afgeschermde omgeving waarbinnen selecte groepen van betrokkenen vertrouwelijk informatie delen. In de nanocase is dit in de pilots geprobeerd, maar met beperkt resultaat. In andere technologische omgevingen is meer ervaring met deze soort uitwisseling (in de defensie-industrie (ISEC’s), in de chemie (SIEF’s), in de financiële en energiesector (clearinghouses)). Een les kan zijn dat het zaak is een algemeen model voor deze soort uitwisseling te ontwikkelen, gekoppeld aan een zekere vorm van wettelijke of contractuele dwang die de uitwisseling uit de sfeer van de vrijwillige vrijblijvendheid trekt. Een dergelijk model kan bij nieuwe onzekere risico’s worden ingezet, in plaats van dat dan opnieuw het wiel moet worden uitgevonden. – Een ‘geregisseerde’ maatschappelijke dialoog over de voor- en nadelen, kansen en bedreigingen van een bepaalde technologie kan op ordentelijke wijze plaatsvinden en kan bijdragen aan de geïnformeerdheid en meningsvorming van belangstellende burgers. Dat zegt echter nog niet noodzakelijk iets over de maatschappelijke acceptatie van de technologie of de risico’s. – Er zijn grenzen aan de lessen die uit de ervaringen met de nanocase kunnen worden getrokken. Bij nanotechnologie is hoofdzakelijk sprake van ‘onzekere risico’s’; aannemelijk is dat bij risico’s van een veel sterker ‘ambigu’ karakter andere processen spelen waar ook andersoortig beleid bij past.

34



Bijlage A: Geraadpleegde bronnen A.1

Geraadpleegde documenten (chronologisch geordend)

1. Nuchter omgaan met risico’s; RIVM, 2003 2. Nuchter omgaan met risico’s; beslissen met gevoel voor onzekerheden; hoofddocument en achtergronddocument; Ministerie VROM, 2004. 3. Oberdorster, G., E. Oberdorster en J. Oberdorster; ‘Nanotechnology: An Emerging Discipline Evolving from Studies of Ultrafine Particles’. In: Environmental Health Perspectives, 2005, juli, 113 (7); 823-839. 4. Betekenis van nanotechnologieën voor de gezondheid; Advies Gezondheidsraad, april 2006. 5. TK Brief Gezondheid en Milieu, 2005-2006, 28 089 en 30 300 XI, nr. 15 (29 mei 2006) 6. Kabinetvisie Nanotechnologieën: Van Klein Naar Groots; november 2006 7. TK Brief Wetenschapsbudget; 2007-2008, 29 338, nr. 70 (14 februari 2008) 8. Actieplan Nanotechnologie; juni 2008 9. Startnotitie Klankbord Risico’s Nanotechnologie 10. Brief VNO-NCW, 21 november 2008 11. Veilig omgaan met nanodeeltjes op de werkvloer; SER advies, 20 maart 2009. 12. TK Brief Gezondheid en milieu, 2008-2009, 28 089, nr. 23 (2 april 2009) 13. Strategiebrief risico’s VROM ‘Omgaan met risico’s van nanodeeltjes’ (5 juni 2009) 14. Cosmetica & Nanotechnologie; VNO-NCW en NCV, november 2009. 15. TK Brief Wetenschapsbudget; 2009-2010, 29 330, nr. 90 (12 november 2009) 16. Voortgangsrapportage 2010 Rijksbrede Actieplan Nanotechnologie; maart 2010 17. Verslag werkbijeenkomst Kennisdelen Nanotechnologie; 30 maart 2010. 18. Regulering van onzekere risico’s van nanomaterialen; STEM (september 2010) 19. TK Brief Wetenschapsbudget; 2010-2011, 29 338, nr. 100 (20 januari 2011) 20. TK Brief Invulling Strategie “Omgaan met risico’s van nanodeeltjes’ (20 januari 2011) 21. Verantwoord verder met nanotechnologie; bevindingen maart 2009 – januari 2011. Nanopodium, Commissie Maatschappelijke Dialoog nanotechnologie; 27 januari 2011. 22. Brief Natuur en Milieu; 14 februari 2011 23. Brief VNO-NCW; 16 februari 2011 24. Nano-netwerk; kansen nanotechnologie; Bart van den Berg, 6 april 2011 25. Vraagbaak Nano; voorlopige inzichten; Bart van den Berg, mei 2011 26. Nanomaterials in consumer products; updates of products on the European market in 2010; RIVM, 2011 27. TK Brief Wetenschapsbudget; 2010-2011, 29 338, nr. 105 (25 mei 2011) 28. ‘Risk governance en maatschappelijke omgang met nanotechnologie’ (presentatie W. Bijker, 30 mei 2011) 29. Klankbordverslag Vraagbaak Nano 9 juni 2011 30. Veilig omgaan met nanomaterialen; intensivering internationale inzet 2011-2014. Versie 22 juli 2011. 31. Klankbordgroep Risico’s Nanotechnologie; Evaluatie 2008-2011; resultaten en conclusies (25 juli 2011) 32. TK Brief Wetenschapsbudget; 2011-2012, 29 338, nr. 110 (23 september 2011) – Nanobrief

35



33. Notitie FNV/VNO-NCW; Rapport t.b.v. SER over arbo en nanomaterialen; 13 december 2011 34. Brief WECF, november 2011 35. Klankbordgroep Risico’s Nanomaterialen; publieksverslag 2008-2011; Ministerie van I&M, 23 februari 2012 36. ‘Join the dialogue – editorial’. In: Nature nanotechnology, 2012, 1. 37. Pilot “Kennisdelen nano in de Verfketen”; TNO report, maart 2012 38. TK Brief ‘Voortgang in EU op dossier Risico’s Nanomaterialen’ (22 mei 2012) 39. Brief van Staatssecretaris IenM aan de EC, DG-ENV; Note on the safety of nanomaterials. 6 juli 2012. A.2

Geraadpleegde organisaties binnen de klankbordgroep

IVAM/FNV (Federatie Nederlandse Vakbeweging) Ministerie IenM (Infrastructuur en Milieu) Ministerie van VWS (Volksgezondheid, Welzijn, Sport) Ministerie SZW (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) NCV (Nederlandse Cosmetica Vereniging) RIVM (w.o. KIR-Nano) Vereniging Leefmilieu VNCI (Vereniging Nederlandse Chemische Industrie) VNO-NCW (Ondernemingsorganisatie Nederland) WECF (Women for a European Common Future) A.3

Geraadpleegde experts

– Prof. Dr. Ben Ale – Prof. Dr. Ir. Wiebe Bijker – Flemming Ingerslev – Henrik Laursen – Remi Poppe – Axel Singhofen – Kay Williams

36

Hoogleraar Veiligheid en Rampenbestrijding, Technische Universiteit Delft Hoogleraar Technologie & Samenleving, Universiteit van Maastricht Chemical engineer, Ph.D., Chemical Unit, Danish Environmental Protection Agency European Commission, DG ENV, D3, Chemicals, Biocides and Nanomaterials Oud-Tweede Kamerlid Socialistische Partij Adviser on Health and Environment Policy, Greens/EFA in the European Parliament Head of International Chemicals and Nanotechnologies at the Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra), United Kingdom

Procesevaluatie risicobeleid Nanotechnologie. Lessen voor beleid ten aanzien van onzekere risico's

Recommend Documents