V Brně dne 10. února 2011 Sp. zn.: 3303/2010/VOP/JPL
Průběžná zpráva o výsledku šetření ve věci podnětu JUDr. M
A Obsah podnětu Dne 3. června 2010 jsem obdrţela prostřednictvím pana Michaela Kocába, zmocněnce vlády pro lidská práva, podání JUDr. M (dále jen stěţovatel), týkající se výkonu odborné lesnické správy jím vlastněných lesů. Stěţovatel v uvedené záleţitosti nejprve poţádal o stanovisko zmocněnce pro lidská práva, a to z hlediska moţné diskriminace z důvodu věku při posuzování jeho odborné způsobilosti ke spravování vlastních lesních pozemků v úrovni tzv. odborného lesního hospodáře. Nesouhlasí s postupem správních úřadů, které odmítají uznat jeho vzdělání diplomovaného specialisty v lesnictví získané na vyšší odborné škole a lesnickou praxi při správě vlastního majetku. V souladu se zákonem o veřejném ochránci práv jsem se ujala vyřízení podnětu a podle ustanovení § 14 zákona č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů, jsem zahájila šetření. V rámci šetření podnětu jsem poţádala o součinnost Ministerstvo zemědělství.
B Skutková zjištění Stěţovatel v roce 2005 ukončil tříleté dálkové studium na Vyšší odborné škole lesnické v Písku a nyní je diplomovaným specialistou v lesnictví (DiS.). Uvádí, ţe studoval právě za účelem moţnosti vykonávat správu vlastního majetku na úrovni odborného lesního hospodáře. Podle názoru úřadů (Městského úřadu Černošice, Krajského úřadu Středočeského kraje a Ministerstva zemědělství) však podmínky stanovené lesním zákonem pro správu vlastního majetku na úrovni odborného lesního hospodáře z následujících důvodů nesplňuje: a) lesní zákon nezná úroveň lesnického vzdělání na vyšší odborné škole a b) stěţovatel nemá odbornou lesnickou praxi.
Městský úřad Černošice (MěÚ Černošice) stěţovateli rozhodnutím ze dne 8. 1. 2010 uloţil vybrat si odborného lesního hospodáře odlišného od své vlastní osoby a uzavřít s ním smlouvu o výkonu činnosti podle § 37 odst. 1 lesního zákona (úřad mimo jiné odmítl správu vlastního majetku jako lesnickou praxi). Stěţovatel se proti rozhodnutí odvolal a Krajský úřad Středočeského kraje (krajský úřad) rozhodnutím ze 7. 4. 2010 odvolání zamítl a rozhodnutí potvrdil. Ohledně odborné lesnické praxe však uvedl, ţe tuto lze získat jak v rámci zaměstnaneckého poměru u subjektu, který v této praxi působí, tak samostatnou soustavnou činností na cizím lesním majetku nebo správou svého lesního majetku, u kterých lze mít důvodně za to, ţe časová a odborná náročnost těchto činností minimálně odpovídá časové i odborné náročnosti plnému pracovnímu úvazku u subjektu v lesnictví působícího. Krajský úřad souhlasí s MěÚ Černošice v tom, ţe odbornou lesnickou praxi nelze získat před završením odborného lesnického vzdělání (zvládnutí teoretických základů musí předcházet jejich aplikaci v praxi). Stěţovatel podal ve věci rozhodnutí krajského úřadu podnět k přezkumnému řízení. Ministerstvo zemědělství mu dopisem ze dne 24. 5. 2010 sdělilo, ţe důvody k přezkumnému řízení neshledalo. Stěţovatel dne 30. 4. 2010 poţádal Ministerstvo zemědělství o stanovisko týkající se moţnosti výkonu práva činnosti odborného lesního hospodáře majitelem se vzděláním a praxí na svých vlastních lesních pozemcích. Podle obsahu této ţádosti stěţovatel vlastní lesní pozemky o rozloze více neţ 50 ha v k.ú. Davle a k.ú. Hvozdnice u Prahy. Ministerstvo zemědělství dopisem ze dne 24. 5. 2010 odkázalo na právní úpravu a sdělilo, ţe v jeho případě je sice splněna podmínka odborného lesnického vzdělání, nesplňuje však podmínku deseti let odborné lesnické praxe (coţ odpovídá absolvování středoškolského lesnického vzdělání). Současně uvedlo, ţe délka odborné lesnické praxe se započítává aţ od doby, kdy je ukončeno odborné lesnické vzdělání ţadatele. Z informací zveřejněných na internetových stránkách školy http://www.lespi.cz/ vyplývá, ţe na Vyšší odborné škole lesnické v Písku lze studovat studijní obor 41-32N/01(001) „Lesnictví“, ve kterém jsou absolventi připravováni (cit.) „jako správci lesa odborní lesní hospodáři, samostatně spravující jim svěřené lesní majetky soukromé, obecní i státní“. Studium je akreditováno a je uvedeným způsobem prezentováno. Studovat lze formou denního studia nebo studia při zaměstnání. Ministerstvo školství, mládeţe a tělovýchovy se na základě ţádosti stěţovatele vyjádřilo sdělením ze dne 24. 5. 2010 k otázkám vzdělání v oblasti lesnictví se závěrem, ţe stěţovatel jako absolvent studijního oboru 41-32-N/001 Lesnictví získal hlubší odborné znalosti neţ absolvent středoškolského studia stejného oboru vzdělání. Vyjádření Ministerstva zemědělství v rámci šetření podnětu Z podnětu stěţovatele vyplynulo, ţe stávající praxe správních úřadů i platná právní úprava pomíjí existenci vyššího odborného vzdělání v oblasti lesnictví a neupravuje ani potřebnou délku odborné lesnické praxe. Na základě těchto zjištění
2
jsem se obrátila na Ministerstvo zemědělství s ţádostí o sdělení, jakým způsobem by bylo moţné uvedený stav napravit. Ministerstvo zemědělství k uvedené ţádosti o součinnost sdělilo, ţe stávající lesní zákon nabyl účinnosti dnem 1. 1. 1996, přičemţ vyšší odborné lesnické vzdělání je poskytováno teprve od roku 1998 a první studenti absolvovali tuto formu studia v roce 2000. Stávající lesní zákon ani aktuálně předloţený návrh jeho novely však se změnou podmínek pro udělení licence odborného lesního hospodáře zařazením vyššího odborného lesnického vzdělání nepočítá, a to zejména proto, ţe se případy, kdy o licenci ţádá absolvent vyššího odborného lesnického vzdělání, prakticky nevyskytují a ţadatel sám neţádá o udělení licence, ale jedná se mu pouze o spravování vlastního lesního majetku dle § 37 odst. 3, věty třetí, lesního zákona. Se zohledněním vyššího odborného lesnického vzdělání bude podle vyjádření Ministerstva zemědělství počítat aţ nový lesní zákon, který má být předloţen Ministerstvem zemědělství vládě ve IV. čtvrtletí roku 2012.
C Právní hodnocení Podnět se týká vykonávání činnosti odborného lesního hospodáře na vlastních pozemcích podle § 37 odst. 3, věty třetí, zákona č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), ve znění pozdějších předpisů (cit.): „Pokud splňuje podmínku odborného lesnického vzdělání a odborné lesnické praxe (§ 42), může vlastník lesa v lesích ve svém vlastnictví vykonávat činnost odborného lesního hospodáře sám i bez udělení licence.“ Lesní zákon v § 42 stanoví (cit.): „§ 42 Zvláštní podmínky pro udělení licence (1) Zvláštními podmínkami pro udělení licence jsou a) odborné lesnické vzdělání, b) odborná lesnická praxe. (2) Pro udělení licence podle § 26 odst. 1 se odborným lesnickým vzděláním rozumí vysokoškolské vzdělání lesnického směru a odborná praxe žadatele musí být alespoň deset let. (3) Pro udělení licence podle § 37 odst. 2 se odborným lesnickým vzděláním rozumí vysokoškolské vzdělání lesnického směru nebo úplné středoškolské vzdělání lesnického směru a odborná praxe žadatele musí být alespoň tři roky, jde-li o absolventa vysoké školy, a alespoň deset let, jde-li o absolventa střední školy. (4) U právnické osoby musí zvláštní podmínky splňovat její odpovědný zástupce.“ Podrobnější podmínky pro získání odborného lesnického vzdělání a praxe stanoví vyhláška č. 100/1996 Sb., kterou se stanoví náleţitosti ţádosti o udělení licence v lesním hospodářství a podrobnosti o udělování licencí v lesním hospodářství následovně. 3
„§ 2 Odborné lesnické vzdělání Při posuzování podmínek pro udělení licence se odborné lesnické vzdělání dokládá: a) diplomem o absolvování studia na lesnické fakultě příslušné vysoké školy, studijního oboru lesní inženýrství, ukončeného státní závěrečnou zkouškou, b) vysvědčením o maturitní zkoušce na střední lesnické škole, studijní obor lesnictví nebo lesní hospodářství.“ „§ 3 Odborná lesnická praxe1 (1) Při posuzování podmínek pro udělení licence se do doby trvání odborné lesnické praxe započítává pouze doba výkonu odborných činností v lesním hospodářství, za něž se považuje též hospodářská úprava lesů, lesnické školství, lesnický výzkum a státní správa lesů; u licence udělované podle § 26 odst. 1 lesního zákona je třeba doložit alespoň pět let praxe v hospodářské úpravě lesů. (2) Doby výkonu odborných činností uvedených v odstavci 1 se sčítají, pokud mezi jednotlivými dobami výkonu neuplynula doba delší než pět let. Doba výkonu základní vojenské služby se do doby výkonu odborné praxe nezapočítává.“ Platná právní úprava při stanovení podmínek pro výkon odborného lesního hospodáře či odborné správě vlastního lesního majetku podle § 37 odst. 3, věty třetí, lesního zákona pomíjí vyšší odborné vzdělání v oblasti lesnictví jako jednu z forem vzdělání podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Je tomu tak proto, ţe lesní zákon a prováděcí předpisy dosud nereagovaly na vývoj v oblasti vzdělávání. Tímto stavem jsou poškozováni absolventi vyššího odborného vzdělání v oblasti lesnictví, pokud mají zájem o udělení licence odborného lesního hospodáře nebo správu vlastního majetku dle § 37 odst. 3 lesního zákona, protoţe ve vztahu k této formě vzdělání není stanovena délka předepsané lesnické praxe. Z uvedeného dále vyplývá, ţe nejsou stanovena konkrétní pravidla pro obsahovou náplň odborné lesnické praxe, protoţe ustanovení § 3 vyhlášky č. 100/1996 Sb. bylo zrušeno. To povaţuji za další legislativní nedostatek. Ţadatelé o licenci nebo zájemci o odbornou lesnickou správu vlastního majetku se nemají o co opřít a na druhé straně je takto poskytnuta příliš široká moţnost pro správní uváţení úřadu, coţ způsobuje niţší míru předvídatelnosti postupu správního úřadu na straně jedné a nejistotu adresáta výkonné moci na straně druhé. Právní úprava tak, dle mého soudu, ve vztahu k poţadavku odborné lesnické praxe nesplňuje poţadavky kladené na určitost a předvídatelnost právní normy.2 1
Ustanovení § 3 bylo s účinností od 30. 9. 2003 zrušeno vyhláškou č. 324/2003 Sb., kterou se mění vyhláška č. 100/1996 Sb., kterou se stanoví náleţitosti ţádosti o udělení licence v lesním hospodářství a podrobnosti o udělování licencí v lesním hospodářství. 2 Viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000, ze dne 12. 7. 2001 (č. 322/2001 Sb.) „Ústavní soud konstatuje, ţe jedním ze základních principů, který musí zákonodárství v demokratickém právním státu ve smyslu čl. 1 Ústavy splňovat, je princip předvídatelnosti zákona. Jinak řečeno, pouze zákon, jehoţ důsledky jsou jasně předvídatelné, splňuje podmínky, kladené na fungování materiálně chápaného
4
D Závěr Šetřením podnětu jsem dospěla k závěru, ţe právní úprava v oblasti odborného lesního hospodaření je nedostatečná, kdyţ nezohledňuje existenci vyššího odborného lesnického vzdělání (včetně stanovení délky předepsané praxe), a nestanoví obsahovou náplň odborné lesnické praxe. Lesní zákon při stanovení podmínek pro výkon odborného lesního hospodáře či odbornou správu vlastního lesního majetku podle § 37 odst. 3, věty třetí, nepočítá s vyšším odborným vzděláním v oblasti lesnictví jako jednou z forem vzdělání podle zákona č. 561/2004 Sb., o předškolním, základním, středním, vyšším odborném a jiném vzdělávání (školský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Tímto stavem jsou poškozování absolventi vyššího odborného vzdělání v oblasti lesnictví, pokud mají zájem o udělení licence odborného lesního hospodáře nebo správu vlastního majetku dle § 37 odst. 3 lesního zákona, protoţe ve vztahu k této formě vzdělání není stanovena délka předepsané lesnické praxe. Vycházím přitom z vyjádření Ministerstva školství, mládeţe a tělovýchovy, ţe stěţovatel jako absolvent vyššího odborného vzdělání studijního oboru 41-32-N/001 Lesnictví získal hlubší odborné znalosti neţ absolvent středoškolského studia stejného oboru vzdělání. Dalším legislativním nedostatkem jsou chybějící pravidla pro posouzení obsahové náplně odborné lesnické praxe. Ţadatelé o licenci nebo zájemci o odbornou lesnickou správu vlastního majetku nemají z čeho vycházet a současně existuje příliš široká moţnost pro správní uváţení úřadu. Tento stav vyvolává niţší míru předvídatelnosti postupu správního úřadu na straně jedné a nejistotu adresáta výkonné moci na straně druhé. Řešení můţe spočívat v novelizaci právních předpisů nebo stanovení metodiky; úpravu lesního zákona předloţením návrhu nového zákona aţ v závěru roku 2012 však nepovaţuji z časového hlediska za přijatelnou. Lze totiţ očekávat, ţe legislativní proces potrvá několik měsíců a s účinností nové právní úpravy by bylo moţné počítat nejdříve v roce 2014. Co se týče prováděcí vyhlášky k lesnímu zákonu ohledně obsahu odborné lesnické praxe, její novelizace je plně v kompetenci Ministerstva zemědělství. Pokud jde o namítanou diskriminaci stěţovatele z důvodu příslušnosti k určité věkové skupině (občanů penzijního věku), zjištěné skutečnosti svědčí o výše uvedených legislativních nedostatcích, nikoliv však existenci diskriminace z uvedeného důvodu. Moţnost vykonávat odbornou lesnickou správu vlastního majetku totiţ nebyla úřady odmítnuta z důvodu věku stěţovatele, ale s ohledem na nedostatečnou délku odborné praxe. S tím souvisí chybějící zohlednění vyššího odborného vzdělání při stanovení její délky a vymezení jejího obsahu, které způsobuje nejistotu zájemců vlastními silami zajišťovanou správu lesního majetku, a problémy při aplikaci platné právní úpravy na situaci stěţovatele s tím spojené.
demokratického právního státu. .... Nepředvídatelností důsledků citovaného zákona ve sledovaném smyslu se otevírají moţnosti pro potencionální svévoli příslušných orgánů, coţ je v demokratickém právním státu nepřípustné.“
5
Tato zpráva shrnuje poznatky ze šetření, které budou po vyjádření dotčených úřadů podkladem mého závěrečného stanoviska ve věci. Zasílám ji Ministerstvu zemědělství a stěţovateli. Ministerstvo zemědělství podle § 18 odst. 1 zákona o veřejném ochránci práv ţádám, aby se k obsahu zprávy ve lhůtě do 30 dnů od jejího obdrţení vyjádřilo.
RNDr. Jitka S e i t l o v á zástupkyně veřejného ochránce práv
6
