Právní regulace čerpání prostředků ze státních fondů České republiky

Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy, správního práva a finančního práva

Diplomová práce

Právní regulace čerpání prostředků ze státních fondů České republiky

Milan Ondryáš 2007

„ Prohlašuji, že jsem diplomovou práci na téma : Právní regulace čerpání prostředků ze státních fondů České republiky zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny “.

.....................................

OBSAH ÚVOD………………………………………………………………………..…....4 OBECNÁ ČÁST 1.Účelové veřejné fondy…………...………………………………………….....6 1.1. Význam účelových veřejných fondů……………………………...……6 1.1.1. Tržní selhání……………………………………………………6 1.1.2. Veřejná volba – individuální kolektivní volba…………………8 1.1.3. Účelové financování a veřejné statky……………………….….9 1.2. Soustava účelových veřejných fondů v rámci České republiky………11 1.3. Účelové veřejné fondy v Polsku………………………………………13 2.Úprava státních fondů v rozpočtových pravidlech………………...……....16 2.1. Dřívější úpravy státních fondů a jejich vývoj…………………………16 2.2. Současná úprava státních fondů.…………………………………........21 2.2.1. Státní fondy a jejich základní úprava……………………….…21 2.2.2. Státní fondy a rozpočtové zásady…………………………...…22 2.2.3. Zdroje státních fondů…………………………………….…....23 2.2.4. Čerpání prostředků ze státních fondů………………………….24 3.Kontrola a odpovědnost ve veřejných financích…………………........……26 3.1. Vnitřní kontrola…………………………………………………..……26 3.1.1. Průběžná kontrola………………………………………...……26 3.1.2. Následná kontrola………………………………………...……27 3.2. Vnější kontrola…………………………………………………...……28 3.2.1. Kontrola prováděná NKÚ……………………………..………28 3.2.2. Finanční kontrola…………………………………...…………29 3.2.3. Porušení rozpočtové kázně……………………………………30 3.3. Odpovědnost………………………………………………..…………31 ZVLÁŠTNÍ ČÁST 1.Podpora kinematografie………………………………….……….…………33 1.1. Podpora kinematografie ve světě………………………………..…….33 1.2. Vývoj české kinematografie : její podpora a právní úpravy……..……34 1.2.1. Počátky českého filmu……………………………………...…34 1.2.2. Meziválečné období……………………………………..…….35

2

1.2.3. Období okupace……………………………………...………..37 1.2.4. Doba po okupaci………………………………………..….….38 2.Státní

fond

České

republiky

pro

podporu

a

rozvoj

české

kinematografie…………………………………………………………….…….39 2.1. Základní činnosti a organizace Fondu………………………….……...39 2.1.1. Úkoly správce Fondu……………………………………….…39 2.1.2. Rada…………………………………………………….….…..41 2.2. Příjmy Fondu………………………………………………………..…42 2.3. Pravidla čerpání prostředků z Fondu……………………………....…..43 2.3.1. Žádost o podporu z Fondu…………………………….......…...45 2.3.2. Udělení podpory…………………………………………….…45 2.4. Úloha Fondu podle Evropské úmluvy o filmové koprodukci………....46 3.Srovnání zahraničních programů a pravidel čerpání…………………...….48 3.1. Polská úprava……………………………………………………...…..48 3.1.1. Tvorba a hospodaření s příjmy institutu………………...……..49 3.1.2. Podpora a Čerpání prostředků z Institutu………………...……50 3.2. Maďarská úprava………………………………………………………51 3.2.1. Zdroje systému podpory………………………………….……52 3.2.2. Podpora a Čerpání prostředků…………………………………52 4.Budoucnost Fondu v systému podpory kinematografie………………...….54 4.1. Instituce…………………………………………………………..……55 4.2. Příjmy Filmového fondu…………………………………….………...56 4.3. Podpora a Čerpání prostředků z Filmového fondu………………...….58 ZÁVĚR…………………………………………………………………...……...60 RESUMÉ………………………………………………………...………………62 POUŽITÉ PRAMENY………………………………………………….…...…64 Příloha č. 1. ……………………………………………………………………..71 Příloha č. 2. ……………………………………………………………………..72

3

ÚVOD V demokratických společnostech vždy bylo a bude přirozeným jevem diskutování o veřejných financích, někdy spojené i s notnou dávkou vášní. Tento jev je samozřejmým důsledkem odlišných názorů na to, jaké potřeby občanů budou financovány ze společných prostředků a odkud tyto prostředky brát. Nejinak je tomu i v případě naší mladé demokracie. Přesto si dovoluji tvrdit, že v poslední době se u nás toto téma probírá v médiích i mezi lidmi častěji a vážněji než tomu bylo v minulosti. Nemluví se jen o dílčích problémech spojených s otázkou jednoho či dvou výdajů, kterými má stát zajistit fungování určité veřejné služby, ale o problémech spojených s fungováním veřejných financí státu jako celku.V takové situaci se dostává do povědomí veřejnosti na prvním místě státní rozpočet a s ním spousta rozdílných postojů a názorů, díky čemuž čas od času vzniká milný dojem, že je jedinou náplní problematiky veřejných financí. Z těchto důvodů jsem se rozhodl hledat námět své práce mimo oblast státního rozpočtu nebo rozpočtů územních samosprávných celků, o kterých lze v současné době najít spoustu kvalitní literatury a časopiseckých článků. Svou pozornost jsem zaměřil na státní fondy, konkrétně pak na Státní fond České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie. Státním fondům je věnována obecná část mé práce. Kromě samotného umístění státních fondů v rozpočtové soustavě a jejich úpravě v rozpočtových pravidlech, se zpočátku hodlám alespoň krátce zabývat i významem účelových veřejných fondů z širšího hlediska teorie veřejných financí. Mou ambicí přitom není vytvořit nový či originální pohled na oblast veřejných výdajů, ale spíš vybrat a propojit některé myšlenky významných autorů, převážně ekonomů, o nichž se domnívám, že jsou zajímavé a mohou být využity i pro oblast účelových veřejných fondů. Pro náhled na existenci účelových veřejných fondů, jejich systém a postavení v zahraničí, použiji příkladu Polska, se zaměřením na jeho státní účelové fondy. V souvislosti s fungováním státních fondů v České republice, jejich činností při naplňování úkolů státu, a taky v souvislosti s podmínkami čerpání finančních prostředků z nich, není možné opomenout otázky kontroly a

4

odpovědnosti ve veřejných financích. Pro zachycení plné šíře podstatných souvislostí jim věnuji samostatnou kapitolu. Ještě před hlavní náplní zvláštní části rozeberu význam podpory a zvláštní postavení kinematografie mezi ostatními uměleckými obory, přičemž vycházet hodlám především z prací autorů zabývajících se filmovými vědami. V rámci toho se taky pokusím o nastínění situace kolem podpory kinematografie na našem území, jak vypadala v první polovině minulého století, což umožní srovnání se situací dnešní. V kapitole o Státním fondu Kinematografie se pak podrobněji zaměřím na organizační stránku, na jeho příjmy a otázky spjaté s čerpání prostředků z tohoto fondu. Podobnou strukturu pak použiji i pro srovnání polského a maďarského modelu podpory kinematografie. Pro zmapování a základní nastínění modelů podpory filmu hodlám v rámci internetových zdrojů vycházet mimo jiné i z materiálů profesních organizací, které v posledních letech vyvíjely hlavní informační činnost v oblasti kinematografie a koncepcí jejího budoucího rozvoje. V souvislosti se současným děním budu věnovat pozornost názorům na budoucí podobu podpory české kinematografie, které se mohou významně dotýkat i dosavadního postavení zmíněného fondu.

5

OBECNÁ ČÁST 1. Účelové veřejné fondy 1.1. Význam účelových veřejných fondů Význam určité umělé veřejné instituce bývá vždy první otázkou, která předchází jejímu samotnému vytvoření a zakotvení v právním řádu. V případě účelových veřejných fondů je třeba pohybovat se v oblasti veřejných financí. Než se však pokusíme odpovědět na tuto prvotní otázku, je vhodné uvědomit si dílčí otázky, a to v rozsahu, který nám pomůže udělat si představu o různých úrovních dané problematiky.

1.1.1. Tržní selhání Jedna z otázek, která spoustě lidí vytane na mysl určitě je, zda vůbec existuje potřeba účelových veřejných fondů v demokratické společnosti, kde se pohyb statků odehrává na víceméně fungujícím trhu. Z toho důvodu jsem se rozhodl věnovat část této kapitoly jevu, který se nazývá tržní selhání. Tento jev je samozřejmě důležitý pro význam veřejných financí obecně, ale obzvlášť důležitý je podle mého soudu právě pro otázky spojené s významem výše zmíněných fondů. Tržní selhání se vztahuje na takové situace, v nichž podmínky nezbytné pro dosažení tržně efektivního řešení neexistují, nebo jsou různými způsoby porušovány. Pokud je tržní systém jakékoliv ekonomiky ponechán sám o sobě, není pravděpodobné, že bude fungovat efektivně. Bude směřovat k vytváření přílišného množství jistých statků a nedostatečného množství jiných. Podstata tržního selhávání spočívá v neschopnosti jednotlivců jednat koordinovaně. Jedním z faktorů, které způsobují neschopnost trhů dosahovat efektivních výstupů je právě i existence veřejných statků a externalit. V tomto případě lze původ tržního selhání spatřovat v transakčních nákladech1.

1

Jackson, P. M., Brown, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. Přeložil Václav Urbánek. Praha: EUROLEX BOHEMIA s.r.o., 2003, s. 47 -48

6

K selhávání trhu, a tím i k potřebě rozpočtového financování, může dojít i v případě, kdy je spotřeba nerivalitní a vyloučení není vhodné nebo možné. Takové vyloučení je nevhodné právě v případě veřejných statků, protože jejich spotřeba je nerivalitní. Znamená to, že prospěch který jednotlivci ze statku mají, je stejně dostupný pro každého bez vzájemného překážení si. Nerivalitní povaha spotřeby veřejných statků se významně odráží v tom, jakým způsobem dochází k efektivní alokaci zdrojů, tj. k takové alokaci zdrojů, která umožňuje s minimálními náklady produkovat to, co spotřebitelé nejvíce požadují, a v procesu jejich zajišťování.2 Realizace směnných transakcí, včetně tržních směn, se neobejde bez vynaložených nákladů. Zde se opět dostáváme k transakčním nákladům, které zahrnují náklady na rozhodování, náklady na informace, náklady na vyjednávání a náklady na právní asistenci při formulování smluv. Pro spotřebitele a producenty by například mohlo být nákladné zabezpečit dostatek informací o kvalitě konečných produktů a faktorových vstupů, které nakupují. Získávání informací o pravděpodobném průběhu událostí během nejisté budoucnosti je rovněž nákladné. Za přítomnosti tržního selhání je jednou z možných úloh státu intervenovat do alokační funkce trhu a tím napravit tržní selhání nebo zavést opatření, která budou kompenzovat jeho účinky.3 To, že spotřeba není rivalitní a vyloučení nelze provést vede k tomu, že spotřebitelé své preference vůči veřejným statkům dobrovolně neprojeví. Je tudíž nutné využít politického procesu k tomu, aby spotřebitelé projevili své preference (tj. aby se vláda dozvěděla, které statky má zajistit) a vláda měla dostatek fiskálních zdrojů k úhradě těchto statků. Prostřednictvím politického procesu se obě funkce zabezpečují formou hlasování o zdanění a výdajích. Jednotlivci, kteří si uvědomují, že musejí jednat v souladu s vůlí většiny, jednají ve svém vlastním zájmu, když hlasují pro takové řešení, jež je nejblíže jejich vlastním představám, a jsou tak motivováni k projevení svých preferencí.4

2

Musgrave, R. S., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Přeložila Věra Kameníčková a kol. Praha: Management Press, 1994, s. 41. 3 Jackson, P. M., Brown, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. Přeložil Václav Urbánek. Praha: EUROLEX BOHEMIA s.r.o., 2003, s. 47 -48 4

Musgrave, R. S., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Přeložila Věra Kameníčková a kol. Praha: Management Press, 1994, s. 44.

7

Podle Musgravea je to právě zavazující povaha rozpočtového rozhodování, která vede k odhalení preferencí a umožňuje určit, jaké veřejné statky se mají financovat. K tomu, aby byl rozhodovací proces efektivním mechanismem projevení preferencí, musejí být podle něj daňová rozhodnutí propojena s výdajovými. V takové situaci jsou totiž voliči postaveni před volbu rozpočtových návrhů, přičemž cena každého z těchto návrhů je dána daňovými poplatky, které musejí voliči zaplatit.5 Je však volba v rámci politického volebního procesu opravdu jediným projevem vůle jednotlivců? Na proces volby se můžeme blíže zaměřit v následující stati, která je mu věnována.

1.1.2. Veřejná volba – individuální kolektivní volba Jedním z určujících znaků účelových veřejných fondů je fakt, že hospodaří s veřejnými prostředky. O jejich hospodaření se tedy rozhoduje veřejnou volbou na půdě parlamentu nebo v zastupitelstvech obcí, které také následně kontrolují jejich hospodaření.6 Otázka významu těchto fondů, ale nakonec i hospodaření v rámci rozpočtové soustavy obecně, si vyžaduje širší shodu ve společnosti o použití prostředků, které jednotlivci do této soustavy odvádějí. V konečném důsledku je to právě jednotlivec, který musí rozhodovat o rozsahu státního rozpočtu a o rozdělení rozpočtových prostředků mezi jeho jednotlivé položky. Proto v konečném důsledku, i přes nezájem jednotlivého občana, je to on, kdo určuje např. velikost výdajů na veřejné vzdělávání nebo zdravotnictví. Tím není řečeno, že jednotlivec realizuje kolektivní volby pouze nebo především v roli voliče v rámci politického volebního procesu. Uplatňuje vliv na veřejnou volbu prostřednictvím profesních organizací, kterých je členem, prostřednictvím publikací, které podporuje, prostřednictvím veřejných či soukromých institucí, které využívají jeho schopností. Kolektivní rozhodnutí vznikají jako výsledek chování směřujícího k maximalizaci osobního užitku mnoha osob jednajících v mnoha nezávislých pozicích. Pokud tedy zkoumáme význam účelových veřejných fondů, ať už obecně nebo každého takového fondu zvlášť, musíme směřovat pozornost na pohled jednotlivce. Zde se jeví jako jedna

5

tamtéž Srovnej: Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vydání. Praha: ASPI, a. s., 2005, s. 109.

6

8

z možností analýza, která by osvětlila a prozkoumala rozhodovací proces jednotlivce založený na posouzení nákladů a užitků, jako kdyby prováděl specifickou volbu, jak o ní pojednává James M. Buchanan ve své teorii veřejné volby 7 Klade si zde stěžejní otázky, o kterých si dovolím tvrdit, že jsou neopomenutelné při zvažování významu a konkrétní podoby právě účelových veřejných fondů. Tyto otázky zní: “Jak lze identifikovat ty soukromé náklady, které jednotlivec bere v úvahu při takových rozhodnutích?” a “Jak lze určit soukromé užitky, které mají tyto náklady vyvážit?”V souvislosti s výše uvedeným také prověřuje vliv různých tzv. fiskálních institucí (různé prvky fiskální soustavy), jejichž prostřednictvím jsou jednotlivému občanovi prezentovány náklady a užitky, a které mohou ovlivnit jeho rozhodnutí. Jednou z těchto fiskálních institucí je účelové zdanění, kdy jednotlivá daň má financovat jednotlivý veřejný statek a zdroje jsou tedy předurčeny. Druhou je globální financování, tedy financování prostřednictvím globálních rozpočtů. Daně zde mají financovat sumu několika statků, jejíž konkrétní podobu stanoví rozpočtový orgán. V případě první z uvedených fiskálních institucí nemusí poplatník zvažovat rozhodovací proces rozpočtového orgánu a pokoušet se předvídat jeho výsledek8. Nedochází tak ke vzniku již zmíněných transakčních nákladů. Na rozhodnutí poplatníka mají často vliv i různé zájmové skupiny, které uvítají rozšíření poskytování určitého veřejného statku. Z pohledu těchto skupin je pak užitečné určit pružnost poptávky po daném statku, takže například skupina, která má zájem na takovém rozšíření v případě, že poptávka po něm je relativně méně pružná, bude prosazovat existenci účelových fondů. Podporu účelového zdaňování lze pak v řadách poplatníků nalézt u těch jedinců, kteří se přiklánějí ke snižování daní.9

1.1.3. Účelové financování a veřejné statky O veřejných statcích jsem se už zmínil dříve, ale v souvislosti s účelovými veřejnými fondy je vhodné zamyslet se nad tím, jestli tyto financují veřejné statky 7

Buchanan, J. M. Veřejné finance v demokratickém systému. Přeložila Eva Nevrlá. Praha: Computer Press, 1998, s. 4. 8 Srovnej: tamtéž, s. 75 - 76 9 Srovnej: tamtéž, s. 86 - 87

9

nebo třeba i statky smíšené. Podle mého názoru je vždy nutné zhodnotit každý takový fond zvlášť, přičemž měřítkem nám může být míra, do které u daného nabízeného statku existuje vyloučení ze spotřeby, tedy zdali spotřeba určitého statku jednou osobou snižuje dostupnost tohoto statku pro ostatní. U některých účelových veřejných fondů je hodnocení poměrně snadné, u jiných si musíme při hodnocení počínat pečlivěji. Pokud se zaměříme na oblast státních fondů v České republice, můžeme srovnat například Státní fond životního prostředí se Státním fondem pro podporu a rozvoj české kinematografie. Vyloučení ze spotřeby u statku “životní prostředí” se dá nejspíš těžko předpokládat, zatímco v případě české kinematografie by se dalo o jisté míře vyloučení polemizovat. Fondové financování má charakter určitého účelového financování, jehož cílem může být jednak zajištění dlouhodobé stability některých výdajů státu s vazbou na určité příjmy, ale také vytvoření alternativy k přímému dotačnímu přidělování finančních prostředků. Pro existenci fondů hovoří to, že zpravidla mohou lépe využít vyčleněné prostředky a prosadit určité partikulární zájmy.10 Jestliže je použití finančních prostředků z mimorozpočtového fondu (další alternativa k označení účelových veřejných fondů) směřováno na financování kapitálových potřeb v některých odvětvích veřejného sektoru, je jistota, že se zabezpečování potřeb nebude odsouvat (např. rekonstrukce a velké opravy komunikací, komunálního bytového fondu apod.), neboť zabezpečování a financování kapitálových potřeb může být v budoucnu mnohem nákladnější. V takovém případě mimorozpočtový fond do určité míry supluje kapitálový rozpočet. (Jako příklad v ČR lze uvést používání Státního fondu dopravní infrastruktury nebo Státního fondu rozvoje bydlení)11 Význam účelových veřejných fondů v České republice lze pozorovat například i na úloze, kterou hrají státní fondy při plnění povinností vyplývajících z mezinárodních úmluv. Jako příklad můžeme uvést Státní fond pro podporu a rozvoj české kinematografie, který je příslušným orgánem ke schválení

10

Marková, H. In Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 130 – 131. 11 Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vydání. Praha: ASPI, a. s., 2005, s. 110111.

10

koprodukčního statutu kinematografických děl podle čl.5 Evropské úmluvy o filmové koprodukci (dále jen Úmluva)12. Je-li jednou z obecných výhod účelových veřejných fondů pružnější hospodaření, způsobené někdy i menší počtem pravidel, které jinak svazují hospodaření s rozpočtem, nevýhoda může pak být spatřována právě ve snížení kontroly dodržování disciplíny ve veřejných financích. Nevýhodou účelových fondů je taky to, že zmenšují velikost rozpočtu státu nebo rozpočtu územních samosprávných celků, což znemožňuje vládě a ministrovi financí, nebo orgánům samospráv, provádění jednotné finanční politiky a brání či zmenšuje tak odpovědnost za její výsledky13.

1.2. Soustava účelových veřejných fondů v rámci České republiky Soustava účelových veřejných fondů v ČR je součástí vyšší soustavy, a to soustavy rozpočtové. V ní můžeme najít různé subjekty, které jsou označovány jako fondy, jsou tedy souhrnem peněžních prostředků. Díky charakteru těchto fondů, které jsou vytvářeny k dlouhodobějšímu naplňování konkrétního účelu veřejné povahy, se o nich hovoří právě jako o účelových veřejných fondech. Jejich soustavu, jak je obvykle chápána a jak ji můžeme nalézt i v brněnských a pražských právnických učebnicích, pak tvoří: A)fondy poskytující prostředky na netržních principech (státní fondy a pozemkový fond, který je fondem privatizačním) B)fondy – vládní agentury - kterými vláda podporuje podnikání C)fondy netržní (v oblasti sociálního zabezpečení či zdravotního pojištění) D)fondy zajišťovací (družstevních záložen či zdravotních pojišťoven) V této práci bych, v souvislosti s oblastí fondů, rád vyzvedl jisté vlastnosti, díky kterým se význam pojmu účelové veřejné fondy může poněkud lišit. Z důvodů srozumitelnějšího způsobu třídění jsem se rozhodl pojmenovat soustavu podle výše zmíněného pojetí jako účelové veřejné fondy v “širším smyslu” (nebo též veřejné fondy). Následující text pak bude věnován účelovým veřejným fondům v “užším smyslu” (dále jen účelové veřejné fondy). 12

Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 26/2000 Sb.m.s. o přijetí Evropské úmluvy o filmové koprodukci 13 Přeloženo z: Kosikowski, C. In Kosikowski, C., Ruśkowski, E. Finanse publiczne i prawo finansowe. Warszawa : ABC, 2003, s. 409.

11

Rozdíl spočívá v existenci účelové vazby mezi určitými druhy příjmů a výdajů, kdy daný fond má předem vyčleněný příjem sloužící k financování určené potřeby14 . Tato účelová vazba se může projevovat tak, že prostředky získané z určité oblasti do ní fond, poté co proběhnou patřičné rozhodovací procesy, opět vydá. Hlavní význam účelové vazby příjmů a výdajů však spočívá v oddělenosti účelových veřejných fondů od veřejných rozpočtů . Nejedná se při tom o pouhé umístění prostředků na odděleném účtu, jako v případě fondu sociálního zabezpečení, ani o soustředění prostředků z předem určených zdrojů pro zabezpečení předem konkrétně neurčených účelů, jako je tomu v případě Národního fondu, který má klíčovou roli pro realizaci projektů podporovaných z rozpočtu Evropských společenství. Na tomto místě chci upozornit na rozdílný postoj různých autorů k označení “veřejné rozpočty”, pod které jsou někdy zahrnovány i státní fondy. Podle mně je příčinou fakt, že i tyto fondy hospodaří s veřejnými prostředky, podléhají kontrole parlamentu a obecně mají společnou úpravu zásadních pravidel. Zde se však přikláním k zařazení, jak jej provádí ve své knize Jitka Peková, protože se mi jeví vhodnější pro práci s účelovými veřejnými fondy jako samostatnou skupinou. Pod pojmem veřejné rozpočty tedy rozumějme především státní rozpočet a územní rozpočty. Pokud chci uvést charakteristické znaky účelových veřejných fondů, pak musím na prvním místě vyzvednout právě účelovost, tedy vyčlenění určitých druhů příjmů pro tyto fondy a možnost jejich použití na financování pouze předem stanovených druhů potřeb15. S tím souvisí i druhý znak, kterým je samostatnost. Ta se projevuje minimálním pohybem prostředků mezi veřejnými rozpočty a účelovými veřejnými fondy během rozpočtového roku, který se ve většině případů omezuje na jednostranný tok finančních prostředků do fondu, často jednorázově formou dotace. I když z nich čerpají často podstatnou část svých příjmů, tvoří tedy ve vztahu k veřejným rozpočtům veřejné účelové fondy samostatnou skupinu. Prostředky, které se nacházejí ve veřejných rozpočtech, mohou být v jejich rámci v případě potřeby přemisťovány. To se může týkat například přesunů prostředků

14 15

Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vydání. Praha: ASPI, a. s., 2005, s. 113. Tamtéž, s. 110.

12

státního rozpočtu mezi závaznými ukazateli stanovenými zákonem o státním rozpočtu, jako jedné z variant rozpočtových opatření. Na druhou stranu prostředky některého ze státních fondů, jejichž část tvoří dotace právě ze státního rozpočtu, nemůže vláda použít pro jiné účely a přebytky se převádějí do následujícího období. Samotnou soustavu účelových veřejných fondů v České republice pak tvoří: a) státní fondy – s největším objemem soustředěných finančních prostředků b) fondy krajů c) fondy obcí – omezující se zpravidla na fond rezerv d) fond veřejného zdravotního pojištění16 Fond veřejného zdravotního pojištění není jediná instituce, ale skládá se rozpočtů konkrétních zdravotních pojišťoven, které jej i spravují. K posledním dvěma typům fondů je dlužno dodat, že územní samosprávné celky mají možnost zřizovat i peněžní fondy bez účelového určení, jak vyplývá z § 5, odst. 1 z.č. 250/2000 Sb., přičemž tyto pak samozřejmě nemohou být zařazovány mezi účelové veřejné fondy. Na fondy státní zaměřím svou pozornost v kapitole 2., která je celá věnovaná právě jim.

1.3. Účelové veřejné fondy v Polsku V případě Polska existuje značný počet účelových fondů, což je pozůstatkem z dob plánovaného hospodářství. Základní úpravu poskytuje zákon o veřejných financích17 (dále jen „ZVF“), který vymezuje státní účelové fondy a účelové fondy územních samosprávných celků, pomocí tří podmínečných znaků18: A) fond byl zákonem zřízen před 1. lednem 1999 B) příjmy a výdaje fondu mají veřejnou povahu, ve smyslu ustanovení ZVF C) fond realizuje úkoly státu nebo územních samosprávných celků 16

Tamtéž, s. 133 a 185. Zákon č. 249 položka 2104/2005 Sb. z., o veřejných financích, ve znění pozdějších předpisů (Dz.U. 2005 nr 249 poz. 2104, Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych). 18 Kosikowski, C. In Kosikowski, C., Ruśkowski, E. Finanse publiczne i prawo finansowe. Warszawa : ABC, 2003, s. 406. 17

13

Pokud provedeme klasifikaci účelových fondů podle kritéria právního režimu19, můžeme v Polsku pozorovat existenci dvou širších skupin. Jsou to jednak účelové fondy podle ZVF, což je skupina početnější, a potom účelové fondy, které nespadají do zákonné definice. Do první skupiny se pak řadí již zmíněné státní účelové fondy a účelové fondy samospráv 20. Právní režim státních účelových fondů i účelových fondů samospráv v rámci sporé úpravy ZVF věnované účelovým fondům je podobný. Rozlišení vyplývá až z jednotlivých zřizovacích zákonů. V některých případech existují různé územní úrovně fondů stejného účelu (např. ochrana životního prostředí a vodního hospodářství), přičemž mezi státní účelové fondy patří pouze daný fond na národní úrovni. Státní účelové fondy bývají děleny i podle účasti prostředků státního rozpočtu na jejich příjmech a výdajích21. Jsou to jednak fondy rozpočtového systému (fundusze systemu budŜetowego) plnící úkoly, které jsou nebo mohou být financovány z rozpočtu státu nebo rozpočtu územních samosprávných celků, a mimorozpočtové fondy (fundusze pozabudŜetowe), které nemohou využívat finanční podpory státního rozpočtu. Menší část je zákonodárcem přímo kvalifikována jako státní účelové fondy. Mezi ty patří například Fundusz Ubezpieczeń Społecznych (Fond sociálního pojištění), Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (Národní fond ochrany životního prostřední a vodního hospodářství) a další22. Na druhou stranu většina z nich není takto zákonodárcem přímo označena, a o tom že patří do skupiny státních účelových fondů svědčí rozbor veřejných příjmů a výdajů fondu, a taky fakt, že slouží k uskutečňování úkolů státu. Takovými jsou i Pánstwowy Fundusz Kombatantów (Státní fond bojovníků) nebo Fundusz

Gospodarki

Zasobem

Geodezyjnym

i

Kartograficznym

(Fond

hospodaření s geodetickým a kartografickým majetkem) Účelovými fondy samospráv jsou pak: 1) okresní a obecní fondy ochrany životního prostředí a vodního hospodářství

19

Kosikowski, C. In Kosikowski, C., Ruśkowski, E. Finanse publiczne i prawo finansowe. Warszawa : ABC, 2003, s. 410. 20 V Polsku existují územní samosprávy na úrovni a) kraj – województwo, b) okres – powiat, c) obec – gmina. 21 Kosikowski, C. In Kosikowski, C., Ruśkowski, E. Finanse publiczne i prawo finansowe. Warszawa : ABC, 2003, s. 411-412. 22 Jsou jimi dále: Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, Fundusz Promocji Twórczości, Fundusz Pracy, Pánstwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

14

2) krajské, okresní a obecní fondy hospodaření s geodetickým a kartografickým majetkem 3) Narodowy Fundusz Rewaloryzacji Zabytków Krakowa Posledně jmenovaný fond by mohl být zařazen i mezi státní účelové fondy (tím i původně byl), nicméně je zařazován mezi účelové fondy samospráv, protože je spravován Veřejným výborem obnovy památek Krakova Účelovými fondy, které nespadají do zákonné definice ZVF, mohou být i ty, které vnikly ještě před 1. lednem 1999. Důvodem jejich rozdílného právního režimu je fakt, že financují úkoly, jež nejsou úkoly státu ani samospráv, a taky nemají příjmy z veřejných prostředků, jak je chápe ZVF. Takovými fondy jsou například Fundusz Kościelny (Církevní fond) nebo Bankowy Fundusz Gwarancyjny (Bankovní garanční fond). Jiným případem je Narodowy Fundusz Zdrowia (Národní fond zdraví), jehož příjmy pochází z veřejných prostředků (například příspěvky na zdravotní pojištění) a jsou používány na financování nemocenských dávek (nemoci, úrazy, těhotenství) nebo i prevence vzniku nemocí. Fond je organizační jednotkou státu, která je vybavena právní subjektivitou a funguje na základě zákona a statutu. Základem pro jeho činnost je finanční plán, který schvaluje ministr pro záležitosti zdraví v dohodě s ministrem pro záležitosti veřejných financí.

15

2. Úprava státních fondů v rozpočtových pravidlech 2.1. Dřívější úpravy státních fondů a jejich vývoj Mezi prvorepublikovými fondy vyniká, jako státní fond se všemi jeho náležitostmi, státní fond pro vodohospodářské meliorace zřízený při ministerstvu zemědělství jako právnická osoba zákonem č. 49/1931 Sb.23 Jeho povaha byla však předurčena již právní úpravou před první světovou válkou. V roce 1884 byl, pod správou ministerstva orby ve shodě s ministrem financí, zákonem zřízen meliorační fond, jehož příjmy plynuly ze státního rozpočtu24. Forma podpory spočívala v poskytování příspěvků nebo půjček (při splnění stanovených požadavků), jejichž splátky připadly zpět fondu jako příjem. Z hlediska samostatnosti byl pak významný i fakt, že prostředky, kterých nebylo v jednotlivém správním roce užito, zůstávali melioračnímu fondu. Základní vlastnosti tohoto fondu zůstaly zachovány i v následných novelizacích. První z nich byla provedena zákonem č. 4/1909 ř.z., který nahradil původní první oddíl jen jinou formulací25, a ve kterém byl již označen jako Státní meliorační fond. Druhou změnou, již po vzniku samostatného československého státu, byl zákon č. 21/1920 Sb.26 pozměňující základní postavení fondu, mimo dalšího navýšení dotace ze státního rozpočtu, pouze reflektováním změny poměrů tak, že správu fondu vykonával nadále ministr zemědělství (dříve orba). V roce 1931 byl tento zákon zrušen a na místo Státního melioračního fondu nastoupil Státní fond pro vodohospodářské meliorace, který existoval až do roku 195527. Dalšími státními fondy s právní subjektivitou byly pak ještě Státní podpůrný fond československých invalidů28, Fond pro zaopatření zaměstnanců velkostatků29 a Fondy národní obnovy30. Posledně jmenované fondy byly

23

§1 a §2 zákona č. 49/1931 Sb. z. a n., o státním fondu pro vodohospodářské meliorace §2 zákona č. 116/1884 ř.z., aby bylo zvelebeno zemědělství stavbami vodními. 25 Čl. I. zákona č. 4/1909 ř.z., jímž se mění I. oddíl, ustanovení finanční, zákona ze dne 30. června 1884, Z. Ř. č. 116, aby bylo zvelebeno zemědělství stavbami vodními. 26 Zákon č. 21/1920 Sb., jímž se mění ustanovení zákona ze dne 4. ledna 1909, č. 4 ř. z., o zvelebení zemědělství stavbami vodními. 27 zrušen pro ČR §39 zákona č. 11/1955 Sb., o vodním hospodářství 28 Nařízení vlády č. 424/1919 Sb., o zřízení a správě "Státního podpůrného fondu československých invalidů". 29 Vládní nařízení č.29/1923 Sb., o zřízení fondu pro zaopatření zaměstnanců velkostatků. 24

16

zřizovány v roce 1945 při osidlovacích úřadech, kterým sice podléhaly, přesto zůstávaly stále fondy státními, protože nebyly financovány z municipálních rozpočtů, nýbrž z prostředků státních. Mimo tyto, svou povahou, státní fondy, existovala ještě velká

spousta fondů, jejichž úloha byla okrajová a často i

dočasná, jak se dá usuzovat z jejich stručné zákonné úpravy. Byly to například: fond ke vzdělání učitelských sil pro vysoké školy31, fond pro zlevnění oděvních potřeb ve prospěch nejméně majetných obyvatel32 nebo fond Denisův33, v jehož případě se však nedá hovořit o krátkodobosti, a i základními náležitostmi se blíží k plnohodnotným státním fondům. Při pohledu na historii státních fondů je jistě vhodné zastavit se u děl z počátku sedmdesátých let od autorů Bedřicha Spáčila34 a Vladimíra Komendera35. Zajímavá je nejenom podobnost tehdejších pohledů na klady a zápory státních fondů s těmi dnešními, ale i podobnost samotné úpravy tehdejších státních fondů s dnešní. Spáčil

poskytuje

pohled

na

fondovní

hospodaření

v

obecných

souvislostech státního rozpočtu, na který nahlíží z perspektivy jaký má (resp. musí) být. Socialistický rozpočet musí mít určité vlastnosti, ty jsou objektivní; ...Rozpočet neúplný a neupravený není rozpočtem.36 Podle něj měl existovat jediný, a to státní rozpočet. K tehdejší situaci, kdy docházelo k sestavování mimořádných rozpočtů a rozpočtů zvláštních fondů, se stavěl takto: Každý rozpočet, který není úplný, zhoršuje možnost kontroly vůbec a kontroly veřejnosti zvlášť. Rozpočet řádný a mimořádný spolu s fondovním hospodářstvím znesnadňují pohled na hospodaření a zatěžují jeho kontrolu.37 Na základě poslední věty by se mohli mnozí domnívat, že Spáčilův postoj, jako postoj tehdejšího odborníka na tuto oblast, byl vůči státním fondům odmítavý. Proto považuji za nutné zdůraznit, že v autorově době, i přes různá označení, bylo jen velice málo státních fondů, které by měli právní subjektivitu 30

Dekret prezidenta republiky č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy. 31 Zákon č. 78/1918 Sb., o zřízení fondu ke vzdělání učitelských sil pro vysoké školy. 32 Nařízení vlády č. 413/1919 Sb., o zřízení fondu pro zlevnění oděvních potřeb ve prospěch nejméně majetných obyvatel. 33 Zákon č. 226/1920 Sb., o zřízení fondu Denisova. 34 Spáčil, B. Teorie finančního práva ČSSR. Praha : Orbis, 1970. 35 Komender, V. Finanční právo II., Rozpočtové právo. Praha : Státní pedagogické nakladatelství, 1974. 36 Spáčil, B. Teorie finančního práva ČSSR. Praha : Orbis, 1970, s. 94 – 95. 37 tamtéž

17

(stejně jako tomu bylo u prvorepublikových fondů). Ve většině případů šlo o fondy různých ústředních orgánů, na které existoval odkaz v zákonech a podzákonných předpisech v rámci jejich účelu38 (je zde tedy účelovost), ale v rámci rozpočtové soustavy nebyly tyto fondy samostatné. Samostatné účelové fondy Spáčil naopak nepovažoval za překážku jednotnosti rozpočtu, pokud k němu byly, byť volně, připojeny39.. V tomto ohledu Komender o čtyři roky později příliš nerozlišuje, a považuje fondy za nežádoucí prvek z hlediska zásady jednotnosti státního rozpočtu, který “...ztěžuje jednotné bilancování státních finančních zdrojů, jednotné

finanční

plánování, 40

nehospodárnosti apod.”

je

zárodkem

hospodářských

disproporcí,

Platná právní úprava rozpočtových pravidel přesto

zřizování účelových státních a federálních fondů připouštěla. Na úrovni nově vzniklé československé federace41 to byl zákon č. 134/1970 Sb.42 a na úrovni jednotlivých republik pak zákon. č. 32/1971 Zb.43 pro Slovenskou socialistickou republiku a zákon č. 60/1971 Sb.44 pro Českou socialistickou republiku. Úprava ve zmíněných zákonech byla téměř totožná. Předvídala zřízení samostatných účelových fondů zákonem pro financování zvlášť stanovených úkolů a správu prostředků pro ně určených s tím, že podrobnější rozsah činností měl stanovit statut. Správu fondu vykonával orgán stanovený zákonem, i když v případě českých rozpočtových pravidel toto mohlo být stanoveno i statutem45. Povinností takového orgánu bylo předkládat ministerstvu financí každoročně návrh rozpočtu příjmů a výdajů fondu, přehled pohledávek a závazků a závěrečný účet. V případě federálních fondů existovala navíc povinnost sestavovat čtvrtletně 38

§20 odst. 1 písm. b) zákona č. 8/1959 Sb., kterým se stanoví základní pravidla o státním rozpočtu a o hospodaření s rozpočtovými prostředky; dále Vyhláška ministerstva financí a Ústřední rady odborů č. 2/1967 Sb., o pobídkových fondech a financování některých výdajů v rozpočtových a příspěvkových organizacích; nebo §9 zákona č. 177/1968 Sb., o věrnostním přídavku horníků. 39 Srovnej: Spáčil, B. Teorie finančního práva ČSSR. Praha : Orbis, 1970, s. 96. 40 Komender, V. Finanční právo II., Rozpočtové právo. Praha : Státní pedagogické nakladatelství, 1974, s. 85. 41 Ústavním zákonem č. 143/1968 Sb.,o československé federaci. Ten ve svém Čl. 11 odst. 6 umožňoval vznik účelových fondů napojených na státní rozpočet. 42 §24 zákona č. 134/1970 Sb., o pravidlech státního rozpočtu československé federace a o zásadách hospodaření s rozpočtovými prostředky státních rozpočtů federace a republik (rozpočtová pravidla). 43 §31 zákona č. 32/1971 Zb., o pravidlách štátneho rozpočtu Slovenskej socialistickej republiky a o hospodárení s rozpočtovými prostriedkami (rozpočtové pravidlá). 44 § 38 zákona č. 60/1971 Sb., o pravidlech státního rozpočtu České socialistické republiky a o hospodaření s rozpočtovými prostředky (rozpočtová pravidla republiky). 45 §38 odst. 2 téhož zákona.

18

výkaz o výsledcích jejich hospodaření. Federace nebo jednotlivé republiky neručily za závazky fondů, stejně jako fondy neručily za jejich závazky. Pokud tomu mělo být jinak, byla nutná odlišná úprava na úrovni zákona. Jako příklad fondů, které plně odpovídaly výše zmíněné úpravě, můžeme uvést státní fondy pro zúrodnění půdy obou republik federace. Tak byl zřízen zákonem č. 179/1969 Zb46. Štátny fond na zúrodnenie pôdy a zákonem č. 77/1969 Sb.47 Státní fond pro zúrodnění půdy . Podle §1 obou zřizovacích zákonů vykonávala správu fondů ministerstva zemědělství jednotlivých republik a byla zároveň zodpovědné za hospodaření těchto fondů svým vládám. Státní fond pro zúrodnění půdy se zachoval i po zániku Československé socialistické republiky, a byl tedy nejdéle existujícím státním fondem na našem území. S několika změnami existoval až do svého zrušení k 1.1.2006 zákonem č. 94/2005 Sb., podle kterého přešel majetek a práva fondu na ministerstvo zemědělství48. Méně formálně vznikl fond silniční při ministerstvu dopravy, jehož rozpočet byl schválen zároveň s návrhem státního rozpočtu na rok 1968, ve kterém byl uveden nejen účel, ale i základní úprava povinností a povinných subjektů49. Po vzniku federace byl rozdělen mezi dvě nově vzniklé republiky a koncem roku 1971 byl federálním shromážděním přijat zákon č.144/1971 Sb., na jehož základě už měly povinné subjekty ( státní hospodářské organizace ) nadále provádět odvody přímo do státního rozpočtu federace50. Zároveň se silničním fondem byl schválen i rozpočet fondu vodního hospodářství s tím rozdílem, že byl zřízen jednáním mezi ministerstvem financí a ministerstvem lesního a vodního hospodářství51. Svou odezvu v zákonné podobě získal až v rámci zákona

46

Zákon č. 179/1969 Zb., o Štátnom fonde na zúrodnenie pôdy. Zákon č. 77/1969 Sb., o Státním fondu pro zúrodnění půdy. 48 §1 zákona č. 94/2005 Sb., o zrušení Státního fondu pro zúrodnění půdy, o změně zákona č. 95/1999 Sb. , o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb. , o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb. , o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a o změně zákona č. 252/1997 Sb. , o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů. 49 §3 zákona č. 8/1968 Sb., o státním rozpočtu na rok 1968 a o některých dalších finančních opatřeních. 50 §3 zákona č. 144/1971 Sb., o státním rozpočtu československé federace na rok 1972. 51 Komender, V. Finanční právo II., Rozpočtové právo. Praha : Státní pedagogické nakladatelství, 1974, s. 85-86. 47

19

č.151/1979 Sb., který jej vymezil jako příjemce výnosů některých úplat, a to již pod názvem “Státní fond vodního hospodářství České socialistické republiky”52 V roce 1990 byl vydán ústavní zákon č. 556/1990 Sb.53, který novelizoval ústavní zákon o československé federaci z roku 1968. Po něm byla vydána rozpočtová pravidla České a Slovenské Federativní Republiky

54

, která platila až

55

do zániku federace , a pro hospodaření české části federace zvlášť rozpočtová pravidla, tentokrát již České republiky56. V nových federálních rozpočtových pravidlech bylo, ve srovnání s těmi ze sedmdesátých let, výslovně uvedeno, že federální účelové fondy jsou zřizovány jako právnické osoby57. Návrh rozpočtu příjmů a výdajů a přehled pohledávek a závazků fondu pro každý rozpočtový rok měl, namísto orgánu spravujícího fond, nadále předkládat sám federální účelový fond58. V ostatním byla nová úprava se starou téměř totožná, a stejně tomu bylo mezi starou a novou úpravou státních fondů pro Českou republiku. Jediným významnějším posunem bylo snad jen vymezení základních otázek, které má zřizovací zákon státního fondu republiky upravovat, přičemž obligatorně jím měl být stanoven orgán pověřený jeho správou59, na rozdíl od předchozí úpravy připouštějící určení takového orgánu až statutem.60 Právní úprava státních fondů prováděná rozpočtovými pravidly z roku 1990 se, i přes jejich četné novelizace, nezměnila, a zůstala stejná až do přijetí zákona o rozpočtových pravidlech61 (dále jen ZRP), který platí dodnes.

52

§3 odst. 2 zákona č. 151/1979 Sb., o státním rozpočtu České socialistické republiky na rok 1980 a o rozpočtovém určení výnosu některých úplat ve vodním hospodářství. 53 Ústavní zákon č. 556/1990 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. 54 Zákon č. 563/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech federace. 55 Ústavní zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky. 56 Zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky). Za zmínku ovšem stojí i fakt, že v převážné části byla úprava státních a federálních fondů totožná s úpravou provedenou již v rozpočtových pravidlech z konce roku 1989. 57 §22 zákona č. 563/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech federace. 58 §23 odst. 1 písm. a) téhož zákona. 59 §15 odst. 1 zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky). 60 Viz poznámka č. 45. 61 Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů.

20

2.2. Současná úprava státních fondů Státní fondy jsou nejtypičtějším příkladem účelových veřejných fondů a z pohledu právní úpravy je jim věnována největší pozornost. Svědčí o tom i fakt, že se jimi zabývá celá hlava šestá ZRP. Díky jejich vlastnosti – účelovosti – však není vždycky snadné popisovat je jako celek. Vzhledem k tomu, že každý státní fond slouží nějakému jinému základnímu účelu, má každý státní fond jinak stanovené konkrétní úkoly, konkrétní druhy příjmů určených k jejich plnění a tomu odpovídající organizační strukturu. Přesto u nich lze pozorovat podobnost právní úpravy některých základních otázek, a to i mimo již zmíněnou úpravu v ZRP, i když její povaha jakožto lex generalis zčásti tuto podobnost jistě zaručuje. V České republice existují v současnosti tyto státní fondy: -Státní fond životního prostředí České republiky62 -Státní fond kultury České republiky63 -Státní fond České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie64 -Státní fond dopravní infrastruktury65 -Státní fond rozvoje bydlení 66 -Státní zemědělský intervenční fond

67

(Nahradil Státní fond tržní regulace v

zemědělství zřízený v roce 1992)

2.2.1. Státní fondy a jejich základní úprava Podmínky zřizování státních fondů upravuje podle svého § 1 písmeno e) ZRP. Jak už bylo řečeno, základní úpravu nalezneme v hlavě šesté obsahující jediný paragraf - § 28. Už v předchozí kapitole jsem zmínil jako jeden ze znaků účelových veřejných fondů, jejichž hlavní podskupinou státní fondy jsou, právě účelovost, tedy jakousi nutnost použití prostředků na zajištění předem stanovených potřeb. Dá se říct, že tento znak je promítnut i do prvního odstavce

62

Zřízen zákonem č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky. Zřízen zákonem č. 239/1992 Sb., o Státním fondu kultury České republiky. 64 Zřízen zákonem č. 241/1992 Sb., o Státním fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie. 65 Zřízen zákonem č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury. 66 Zřízen zákonem č. 211/2000 Sb., o Státním fondu rozvoje bydlení a o změně zákona č. 171/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 67 Zřízen zákonem č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu). 63

21

výše zmíněného paragrafu, který stanoví, že se státní fondy zřizují pro finanční zabezpečení zvlášť stanovených úkolů a hospodaření s prostředky pro ně určenými. Státní fondy se zřizují zákonem jako právnické osoby. Název státního fondu musí obsahovat označení "státní fond". V zákoně, kterým se státní fond zřizuje, musí být stanoven orgán, do jehož působnosti státní fond patří, což jsou v případě všech stávajících fondů ministerstva, jak vyplývá z ustanovení §1 každého ze zřizovacích zákonů. Státní fond životního prostředí spravuje ministerstvo životního prostředí, ministerstvo kultury je správcem Fondu kinematografie stejně jako Fondu kultury, Státní zemědělský intervenční fond je přirozeně spravován ministerstvem zemědělství, ministerstvo dopravy a spojů spravuje Fond dopravní infrastruktury a konečně Státní fond rozvoje bydlení spravuje ministerstvo pro místní rozvoj. Z druhého odstavce dále vyplývá, že v zákoně, kterým se státní fond zřizuje, musí být stanoveny finanční zdroje státního fondu, způsoby jejich použití a stanoven způsob financování správních výdajů státního fondu. Tyto správní výdaje zahrnují výdaje spojené s činností zaměstnanců státního fondu a úhrady výdajů členům orgánů státního fondu stanovené zákonem. Jsou-li správní výdaje státního fondu financovány z dotací ze státního rozpočtu, vztahují se na použití těchto prostředků právní předpisy upravující hospodaření organizačních složek státu. V otázce poskytování dotací a návratných finančních výpomocí ze státního fondu včetně způsobu jejich poskytnutí dává obecná úprava v rozpočtových pravidlech prostor pro konkrétní úpravu zvláštním předpisům. Pouze stanoví obecné pravidlo ve čtvrtém odstavci pro případ, že prostředky, určené pro poskytování dotací a návratných finančních výpomocí v daném rozpočtovém roce, nebudou vyčerpány, tedy že zůstatky prostředků státního fondu se převádějí do následujícího rozpočtového roku. Jak už jsem uvedl v subkapitole 2.1.2., tato skutečnost je výrazem jisté samostatnosti státních fondů ve vztahu ke státnímu rozpočtu.

2.2.2. Státní fondy a rozpočtové zásady Státní fondy hospodaří s veřejnými prostředky a jsou součástí rozpočtové soustavy. Z tohoto důvodu je žádoucí, aby se řídily některými základními 22

pravidly, které se nazývají rozpočtové zásady. Rozhodl jsem se zde uvést několik takových zásad, které se podle mého názoru vztahují k hospodaření státních fondů nejvíce. Spojení státních fondů se státním rozpočtem se promítá do zásady každoročního sestavování a schvalování rozpočtu, neboť jedním z výdajů státního rozpočtu jsou právě dotace státním fondům. Zásada účelovosti, tedy jakási nutnost použít prostředky k vymezeným účelům je dokonce obsažena přímo pro státní fondy v prvním odstavci § 28, jak jsem zmínil již na začátku předešlé stati. Další důležitou zásadou je i zásada úplnosti a jednotnosti. Přísné dodržování této zásady vylučuje mimo jiné i existenci státních fondů, proto se princip jednotnosti spojuje s rozpočtovou skladbou68. Rozpočtová skladba je, jak vyplývá z ustanovení čtvrtého odstavce § 2 zákona o rozpočtových pravidlech, vyhláškou Ministerstva financí69 stanovené jednotné třídění příjmů a výdajů, které se uplatňuje: v rozpočtech organizačních složek státu, při sledování plnění státního rozpočtu, při sledování čerpání rezervního fondu organizačních složek státu, v rozpočtech státních fondů a při pohybech na účtech státních finančních aktiv a financujících položek podle § 3 písm. i). Návrh rozpočtu fondu je přílohou návrhu státního rozpočtu, který je schvalován formou zákona. Rozpočet fondu je tedy zveřejňován v rámci právní normy, čímž je naplněna i zásada publicity. Zásada hospodárnosti a účelnosti pak může být pro oblast státních fondů chápána jednak ve vztahu k správním výdajům fondů, jejichž použití by mělo vést k co nejlepším výsledkům, ale i ve smyslu vhodného financování veřejných potřeb.

2.2.3. Zdroje státních fondů Na prvním místě uvádím nejznámější zdroj státních fondů, kterým jsou podle mně dotace ze státního rozpočtu. Vzhledem k obecně známému faktu, že rozpočet se sestavuje jednou ročně, asi nikoho nepřekvapí, že i dotace ze státního rozpočtu se přidělují každý rok, přičemž konkrétní výše dotace není nijak předepsána a je tedy pravidelně jedním z bodů jednání. Důležité je zmínit i § 2 odst.2 zákona o rozpočtových pravidlech, který stanoví, že na peněžní prostředky 68

Srovnej: Marková, H. In Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 153. 69 Vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů.

23

státního rozpočtu není právní nárok, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak. Jak vyplývá z tohoto ustanovení, právní nárok státních fondů na dotaci neexistuje. Dá se však předpokládat, že bude vždy alespoň v nějaké výši přidělena. Dotace je jako zdroj nebo příjem uváděna ve zřizovacích zákonech všech státních fondů. Na druhém místě jsou pak zdrojem výnosy specifických rozpočtových zdrojů a majetkových práv. Jejich konkrétní podoba je pak závislá na povaze daného fondu, přičemž někdy se druhy těchto zdrojů shodují. U většiny státních fondů jsou to například: úvěry od právnických osob, výnosy z cenných papírů, splátky půjček a návratných finančních výpomocí poskytnutých fondy žadatelům, úroky z nich a úroky z prostředků fondů uložených v bance, dary a dědictví ve prospěch fondu a další zdroje stanovené zvláštními právními předpisy. U některých státních fondů jsou to pak zdroje, které se dají zobecnit jako: příjmy z majetku České republiky a jeho případných převodů a příjmy z výnosů majetkových práv , ať už přímo do fondu nebo zprostředkovaně přes státní rozpočet. Dále to mohou být i výnosy z veřejných sbírek a loterií organizovaných fondem a peněžní příjmy z postihu žadatelů v případech, kdy nebyly prostředky fondu použity podle stanovených podmínek. V souvislosti s příjmy fondů nelze zapomenout na zákon o rozpočtovém určení daní, který mimo jiné upravuje i převody částí výnosů z daní do Státního fondu dopravní infrastruktury70. Výjimečným jevem je pak vydávání dluhopisů v případě Státního fondu rozvoje bydlení.

2.2.4. Čerpání prostředků ze státních fondů V ustanoveních zákonů, kterými se státní fondy zřizují, lze najít různé účely, pro které mohou být prostředky těchto fondů poskytnuty. Taková ustanovení tak již dotvářejí a konkretizují samotnou podstatu existence státních fondů, tedy účelovost, která je v základní podobě zmíněna již v prvním odstavci § 28 zákona o rozpočtových pravidlech. Na poskytnutí prostředků fondu většinou není právní nárok. V souvislosti s výše zmíněným nelze zapomenout ani existenci sankcí pro případ, že prostředky z fondu poskytnuté budou použity jinak, než ke stanoveným účelům. Sankcí je povinnost vrátit poskytnuté prostředky a často i povinnost 70

§5 zákona č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů.

24

zaplatit pokutu. O poskytnutí prostředků rozhoduje příslušný orgán fondu. Na jeho rozhodování se zpravidla nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Podrobnosti procesu rozhodování o těchto otázkách upravuje zákon, kterým je ten který státní fond zřízen nebo statut, který tuto úpravu doplňuje. Jak už jsem uvedl na začátku této subkapitoly , čerpání prostředků, které jsou poskytovány ze státních fondů, probíhá zpravidla formou dotací a návratných finančních výpomocí. Tyto dva termíny nejsou pro státní fondy definovány zvlášť, přesto můžeme za použití analogie v rámci zákona o rozpočtových pravidlech, konkrétně za použití § 3 písm. a) a b), dospět k jisté definici tím, že slova “ státního rozpočtu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu” nahradíme slovy “státního fondu”. Na základě toho pak můžeme rozumět: a) dotací peněžní prostředky státního fondu poskytnuté právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel, b) návratnou finanční výpomocí prostředky státního fondu poskytnuté, nestanovíli zvláštní zákon jinak, bezúročně právnickým nebo fyzickým osobám na stanovený účel, které je povinen jejich příjemce vrátit do státního fondu. Jak už jsem uvedl, každý státní fond má i svůj statut, který doplňuje zřizovací zákon příslušného fondu, a který upravuje podrobněji organizaci a činnost fondu. Ve statutech tak můžeme najít například podrobnější ustanovení o úkolech fondu nebo o orgánu či orgánech fondu, jejich činnosti a vzájemných vazbách. Statuty některých státních fondů obsahují i úpravu hospodaření fondu a postavení jeho zaměstnanců.

25

3. Kontrola a odpovědnost ve veřejných financích Kontrola ve veřejných financích je součástí širšího rámce kontroly ve veřejné správě. Kontrolou se zjišťuje, nakolik odpovídá existující stav tomu, co býti mělo nebo býti má, zjišťují se příčiny nesplnění příslušných povinností, a ze zjištěného stavu se vyvozují závěry a stanoví příslušná opatření...Důležitost kontroly veřejné správy spočívá v tom, že vedle obvyklého zaměření záruk zákonnosti sleduje rovněž dodržování účelnosti a hospodárnosti ve veřejné správě.71 Kontrola veřejných financí, zvláště pak pro oblast hospodaření státních fondů, se z největší části zaměřuje právě na to. Rozpočty státních fondů jsou přílohou státního rozpočtu. Díky této úzké spojitosti, která se v některých případech projevuje i provázaností v rámci poskytovaných prostředků, je právní úprava kontroly jejich hospodaření, stejně jako odpovědnosti, v podstatě společná.

3.1. Vnitřní kontrola 3.1.1. Průběžná kontrola Základní úpravu průběžného provádění vnitřní kontroly nalezneme v § 20 ZRP, který upravuje spolu s hodnocením plnění státního rozpočtu a rozpočtů územních samosprávných celků právě i plnění rozpočtů státních fondů. Z druhého odstavce tohoto paragrafu se dá usuzovat na důležitost role ministerstva financí při průběžné kontrole plnění státního rozpočtu. Ministerstvo financí průběžně hodnotí pokladní plnění státního rozpočtu a podává o něm po uplynutí prvního a třetího kalendářního čtvrtletí informaci vládě tak, aby ji vláda předložila do konce měsíce následujícího po uplynutí kalendářního čtvrtletí rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny S touto klíčovou rolí ministerstva financí souvisí i povinnost jednotek státu a příjemců podpory ze státního rozpočtu obecně. Správci kapitol, organizační složky státu, příspěvkové organizace, územní samosprávné celky, státní fondy a ostatní příjemci prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu jsou povinni předkládat údaje potřebné pro průběžné hodnocení plnění státního rozpočtu. Povinnost předkládat údaje potřebné pro průběžné hodnocení plnění státního 71

Průcha, P. Správní právo : obecná část. Brno : Masarykova univerzita, 2007, s. 325.

26

rozpočtu se vztahuje i na právnické nebo fyzické osoby, za které byla poskytnuta státní záruka k zajištění splátek úvěrů. Územní samosprávné celky a státní fondy jsou povinny předkládat údaje potřebné pro průběžné hodnocení plnění svých rozpočtů. Obce předkládají údaje prostřednictvím krajů. Kraje a hlavní město Praha předkládají údaje ministerstvu. Údaje týkající se financování programů předkládají obce přímo příslušnému správci kapitoly. Za plnění státního rozpočtu odpovídá vláda Poslanecké sněmovně. Kromě informace předkládané rozpočtovému výboru Poslanecké sněmovny v již výše zmíněné lhůtě, vláda předkládá Poslanecké sněmovně po skončení pololetí zprávu, v níž hodnotí vývoj ekonomiky a plnění státního rozpočtu; zpráva obsahuje rovněž hodnocení plnění rozpočtů územních samosprávných celků a vývoje státních finančních aktiv, stavu státních záruk, vývoje státního dluhu, jejich podrobnou analýzu, výhled plnění do konce roku a v případě odchýlení od schváleného státního rozpočtu informaci o krocích k zajištění stability rozpočtového hospodaření. Zprávu poté, kdy ji Poslanecká sněmovna vezme na vědomí, a informaci poté, co ji vezme na vědomí rozpočtový výbor Poslanecké sněmovny, ministerstvo financí uveřejní v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup. Nesplnění povinnosti předložit údaje je důvodem, aby další poskytování rozpočtových prostředků bylo pozastaveno, a to až do splnění uvedené povinnosti. Způsob, termíny předkládání údajů a jejich rozsah stanoví ministerstvo financí vyhláškou. V současné době je jí vyhláška č. 16 / 2001 Sb.72, která v § 2 definuje pro tyto účely údaj, kterým se rozumí účetní výkazy, finanční výkazy a doplňující údaje.

3.1.2. Následná kontrola Instrumentem následné kontroly je pak podle § 21 ZRP roční zpráva. Tu vypracovávají organizační složky státu, příspěvkové organizace a státní fondy o sobě a o své činnosti, zejména o svém hospodaření v hodnoceném období. Hodnoceným obdobím je rok, u organizačních složek státu, příspěvkových organizací a státních fondů, které vznikly během roku, doba ode dne jejich vzniku 72

Vyhláška Ministerstva financí č. 16/2001 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů a rozpočtů územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů.

27

do konce roku, u těch, které zanikly během roku, doba od počátku roku do dne jejich zániku a u těch, které vznikly i zanikly během roku, doba ode dne jejich vzniku do dne jejich zániku. Za zaniklé organizační složky státu vypracovávají roční zprávy jejich právní nástupci, zřizovatelé nebo správci. Zpracovatel zprávy ji předloží zřizovateli, jestliže ho má; státní fond ji předloží ministerstvu, do jehož působnosti patří. Zpracovatel zprávu též uveřejní v elektronické podobě způsobem umožňujícím dálkový a nepřetržitý přístup vždy do 30. června běžného roku za minulý rok. Obsah roční zprávy stanoví ministerstvo vyhláškou.73

3.2. Vnější kontrola 3.2.1. Kontrola prováděná NKÚ Podle Ústavy České republiky74 je nezávislým orgánem, který vykonává kontrolu plnění státního rozpočtu, Nejvyšší kontrolní úřad (dále jen NKÚ). Podrobnější úpravu jeho působnosti nalezneme v zákoně č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu

75

, především v prvním odstavci §3. Podle

následujících ustanovení NKÚ při kontrole prověřuje, zda jsou kontrolované činnosti v souladu s právními předpisy, přezkoumává jejich věcnou a formální správnost a posuzuje, zda jsou účelné a hospodárné. Zjišťované skutečnosti podléhají jeho kontrole bez ohledu na druh a stupeň utajení. Výsledkem kontrolní činnosti NKÚ je pak kontrolní závěr, čímž se rozumí písemná zpráva obsahující shrnutí a vyhodnocení skutečností zjištěných při kontrole. NKÚ dále zpracovává a předkládá Poslanecké sněmovně stanovisko ke zprávě o průběžném plnění státního rozpočtu a ke státnímu závěrečnému účtu České republiky, včetně kontrolních závěrů, které byly podkladem pro toto stanovisko.76

73

Vyhláška č. 323/2005 Sb., kterou se stanoví obsah roční zprávy, ve znění pozdějších předpisů. Čl. 97 odst. 1 Ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 75 Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. 76 Srovnej: Marková, H. In Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 180. 74

28

3.2.2. Finanční kontrola Podstatným zákonem pro kontrolu v oblasti veřejných financí je zákon o finanční kontrole77 (dále jen ZFK). Ten podle prvního odstavce §1 vymezuje uspořádání a rozsah finanční kontroly vykonávané mezi orgány veřejné správy, mezi orgány veřejné správy a žadateli nebo příjemci veřejné finanční podpory a uvnitř orgánů veřejné správy. Těmi rozumí organizační složku státu, která je účetní jednotkou podle zvláštního právního předpisu, státní příspěvkovou organizaci, státní fond, dále územní samosprávný celek, městskou část hlavního města Prahy a jejich příspěvkové organizace; jinou právnickou osobu zřízenou k plnění úkolů veřejné správy zvláštním právním předpisem nebo právnickou osobu zřízenou na základě zvláštního právního předpisu, která hospodaří s veřejnými prostředky.78 ZFK dále v § 2 písm. c) definuje kontrolní orgán jako orgán veřejné správy, který je podle tohoto zákona nebo zvláštního právního předpisu oprávněný vykonávat finanční kontrolu u kontrolované osoby. Jak vyplývá z ustanovení §39 odst. 2 ZRP, jsou Ministerstvo financí, územní finanční orgány (Finanční ředitelství79), správci kapitol a krajské úřady těmi, kdo zajišťují kontrolu hospodaření s prostředky státního rozpočtu, jinými peněžními prostředky státu a prostředky Národního fondu podle tohoto zákona. Důležitým předpisem v oblasti kontroly je i zákon o státní kontrole80 (dále jen ZSK), v jehož třetí části nalezneme základní pravidla kontrolní činnosti (tzv. Kontrolní řád). Zvláštní místo zaujímá specifický druh Finanční kontroly prováděné správci kapitol, kteří jsou podle §39 odst. 1 ZRP odpovědní za hospodaření s prostředky státního rozpočtu a jinými peněžními prostředky státu ve své kapitole. Úpravu konkrétních povinností pak můžeme nalézt ve čtvrté části ZFK, která je věnována vnitřnímu kontrolnímu systému v orgánech veřejné správy zahrnujícímu řídící kontrolu a interní audit. Tato ustanovení tak upravují provádění kontroly v

77

Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Srovnej: Pařízková, I. Fundamenty finanční kontroly. Časopis pro právní vědu a praxi, 2004, č. 4, s. 317. 79 §9 písm. d) zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů. 80 Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. 78

29

rámci vztahů nadřízenosti a podřízenosti, tedy v oblasti, kterou ZSK v §3 odst.2 ze své působnosti v podstatě vylučuje.81 Ustanovení §39 odst. 3 ZRP ukládá správci kapitoly povinnost soustavně sledovat a vyhodnocovat hospodárnost, efektivnost a účelnost vynakládání výdajů ve své kapitole. Pro výklad těchto pojmů lze použít definice ze ZFK uvedené v §2 písm. m),n) a o). Na základě nich můžeme rozumět: - hospodárností použití veřejných prostředků k zajištění stanovených úkolů s co nejnižším vynaložením těchto prostředků, a to při dodržení odpovídající kvality plněných úkolů, - efektivností použití veřejných prostředků, kterým se dosáhne nejvýše možného rozsahu, kvality a přínosu plněných úkolů ve srovnání s objemem prostředků vynaložených na jejich plnění a - účelností použití veřejných prostředků, které zajistí optimální míru dosažení cílů při plnění stanovených úkolů. Je-li správce kapitoly zřizovatelem organizační složky státu nebo příspěvkové organizace nebo funkci zřizovatele vykonává, působí při jejím řízení k tomu, aby vynakládání výdajů bylo co nejhospodárnější, nejefektivnější a nejúčelnější. Výsledky sledování a vyhodnocování hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti vynakládání výdajů uvádí ve své roční zprávě.

3.2.3. Porušení rozpočtové kázně Vytvoří-li

zákonodárce

mechanizmus

kontroly

hospodaření

s

rozpočtovými prostředky, je zřejmé, že počítá i s porušením jeho pravidel jako s nevyhnutelným, byť nechtěným jevem. Proto zpravidla stanoví, co za takové porušení považuje. Základní úpravu porušení rozpočtové kázně nalezneme v §44. ZRP. Je jím především neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu, peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv, a dále zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem.

81

Srovnej: Marková, H. In Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2006, s. 80.

30

Neoprávněným použitím peněžních prostředků je jejich výdej, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity. Za zadržení peněžních prostředků se pak považuje porušení povinnosti vrácení prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, státních finančních aktiv nebo Národního fondu ve stanoveném termínu. Porušením rozpočtové kázně je dále například neprovedení odvodu příspěvkovou organizací, neuložení odvodu zřizovatelem nebo neprovedení odvodu stanoveného zřizovatelem příspěvkové organizaci.

3.3. Odpovědnost Z logiky práva vyplývá, že zákonem předvídanému porušení pak odpovídá i příslušná sankce. Její strpění je sekundární povinností subjektu, který způsobem výše popsaným porušil svoji primární povinnost dodržet rozpočtovou kázeň. Touto sekundární povinností, tedy odpovědností za porušení rozpočtové kázně, je odvod za porušení rozpočtové kázně podle § 44a ZRP. V souvislosti se státními fondy považuji za důležité zmínit subjekty uvedené v prvním a třetím odstavci zmíněného paragrafu, kterými jsou organizační složka státu a fyzická osoba nebo právnická osoba jiná než stát. Ty mají povinnost provést prostřednictvím místně příslušného finančního úřadu odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu, státního fondu, státních finančních aktiv, Národního fondu nebo rezervního fondu organizační složky státu, a to zpravidla podle jednotlivých způsobů porušení rozpočtové kázně uvedených v §44 odst. 1 ZRP a členění peněžních prostředků podle druhého odstavce téhož paragrafu. Postavení státního fondu může být v souvislosti s pravidly o porušení rozpočtové kázně a z toho plynoucí odpovědností i opačné, přičemž tento může být i porušitelem. Podle §28 odst. 3 ZRP, jsou-li správní výdaje státního fondu financovány z dotací ze státního rozpočtu, se na použití těchto prostředků vztahují právní předpisy upravující hospodaření organizačních složek státu.

31

Výše odvodu za porušení rozpočtové kázně se rovná částce, v jaké byla rozpočtová kázeň porušena. Jsou zde však dvě výjimky. První se týká neoprávněného použití prostředků dotace, která obsahuje prostředky od Evropské unie a zároveň byly v rozhodnutí o ní uvedeny jedna nebo více částek procent. Zde je výše odvodu stanovena tímto procentem z celkové částky dotace. Druhá výjimka se týká neoprávněného použití prostředků dotace neobsahující prostředky od Evropské unie, jímž bylo výhradně nesplnění těch podmínek (nebo jejich jednotlivá nesplnění),které byly v rozhodnutí o dotaci vyčleněny jako méně závažné82. V tomto případě činí odvod 5 % z celkové částky dotace. S výjimkou naposled jmenované situace, je porušitel rozpočtové kázně povinen zaplatit za prodlení s odvodem za její porušení penále ve výši 1 promile z částky odvodu za každý den prodlení, nejvýše však do výše tohoto odvodu. Penále se počítá ode dne následujícího po dni, kdy došlo k porušení rozpočtové kázně, do dne, kdy byly prostředky odvedeny nebo u návratných finančních výpomocí vráceny, přičemž penále, které v jednotlivých případech nepřesáhne 500 Kč, se nevyměří. Správu odvodů za porušení rozpočtové kázně a penále vykonávají územní finanční orgány podle zákona o správě daní a poplatků83 Odvod a penále lze vyměřit do deseti let od 1. ledna roku následujícího po roce, v němž došlo k porušení rozpočtové kázně. Fyzická osoba, právnická osoba nebo organizační složka státu, která se porušení rozpočtové kázně dopustila, může požádat v některých případech o prominutí nebo částečné prominutí odvodu za porušení rozpočtové kázně nebo penále.

82 83

Právo provést toto vyčlenění má, podle §14 odst. 5 ZRP, poskytovatel dotace. Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů.

32

ZVLÁŠTNÍ ČÁST 1. Podpora kinematografie 1.1. Podpora kinematografie ve světě V období po 2. světové válce byl v Evropě cítit, více než před tím, vliv a taky přísun filmů americké produkce, což souviselo i s dobovými politickomocenskými vztahy a náladami. V reakci na tuto situaci se zvýšil zájem evropských států o fenomén film a snaha jej ovlivňovat, chránit a případně i podporovat. Výrazným způsobem k tomu docházelo například ve Francii, kde otázky ochrany francouzského filmu a jeho konkurenceschopnosti zasáhly i do francouzsko-amerických vztahů84. V této zemi je možno dodnes pozorovat tento ochranářský vztah k vlastní kinematografii85, i když velkou část tvoří také koprodukce v rámci Evropy, například s Itálií nebo Velkou Británií, které slaví úspěch nejenom v evropském, ale i celosvětovém měřítku86 I v případě naposled jmenované země, tedy Velké Británie, jejíž kinematografická tvorba je produkována v nejrozšířenějším filmovém jazyce, lze pozorovat závislost její existence na státu87 Jazyk, ve kterém je film natočen, jako významný faktor ovlivňující podnikání v kinematografii, zde zmiňuji zcela záměrně. Právě ten bývá totiž jedním z důvodů, proč se kinematografie některé země jako taková těžce prosazuje, a proč je téměř nemožné mít zisk z filmů s vyšším rozpočtem, které jsou natočeny v národním jazyce menších států. Pokud chceme hovořit o výši podpory národních kinematografií v jednotlivých státech Evropy, musíme samozřejmě vzít v potaz velikost a rozvinutost jednotlivých ekonomik. Přesto však lze pozorovat jistý nepoměr ve finanční podpoře, kdy například výše zmínění, tedy Francie Velká Británie a 84

Lagnyová, M. In Szczepanik, P. Nová filmová historie. Přeložil Petr Szczepanik a kol. Praha : Herrmann & synové, 2004, s. 64. 85 Jäckel, A. In Moran, A. Film policy – International, National and Regional Perspectives. London : Routledge, 1996, s. 85-86. 86 Tamtéž, s. 87-88. 87 Hill, J. In Moran, A. Film policy – International, National and Regional Perspectives. London : Routledge, 1996, s. 106.

33

Itálie, tvořící spolu s Německem první čtveřici kinematografii nejvíce podporujících států88, vydávají ročně na filmovou tvorbu stovky milionů eur. Na rozdíl od toho se v případě menších států tyto částky pohybují spíše v milionech eur. Když se zaměříme na postavení České republiky, zjistíme, že ta zaostává za našimi východními sousedy, kteří mají také zkušenosti s transformací.

1.2. Vývoj české kinematografie : její podpora a právní úpravy 1.2.1. Počátky českého filmu První normou na našem území, která se zaměřila na úpravu kinematografie, bylo nařízení rakouského ministra vnitra o pořádání veřejných představení kinematografem z roku 191289. Ve stejném roce byla založena první česká filmová výrobna Kinofa, která však i přes svůj potenciál brzy zanikla. Toto nařízení bylo poté tzv. recepční normou převzato do československého právního řádu a s různými změnami platilo (vyjma období okupace) až do roku 194990. Zmíněná úprava zavedla povinnost licencí pro pořádání veřejných kinematografických představení. Licence byly udělovány na dobu jednoho roku až tří let zemským úřadem, v jehož správním obvodu se měla představení pořádat, přičemž taková licence byla nepřevodná. Podle ustanovení § 5 tohoto nařízení měly být upřednostněny dobročinné spolky, které však za úplatu přenechávali provoz kin soukromým podnikatelům91. Dále byla zavedena cenzura, prováděná nejdříve příslušným zemským úřadem, a později jednotně pro celý stát censurním sborem ministerstva vnitra. Podle § 17 mělo být povolení odepřeno, pokud by výjev zakládal skutkovou povahu (podstatu) nějakého trestného činu, mohl ohrožovat veřejný pokoj a pořádek nebo se příčil slušnosti a dobrým mravům. Zvlášť se pak hodnotila přípustnost pro děti a mladistvé osoby do 16 let.

88

Copenhagen ThinkTank on European Film and Film Policy, The Copenhagen Report, s. 69. [citováno 11. dubna 2007]. Dostupný z: http://www.dfi.dk/thinktank. 89 Nařízení č.191/1912 ř.z., o pořádání veřejných představení kinematografem. 90 Zrušeno zákonem č. 272/1949 Sb., o řízení výroby a distribuce v oboru působnosti ministra informací a osvěty. 91 Lesař, J. In Gürtler, F. a kol. Malý filmový slovník. Praha : Československé filmové nakladatelství, 1949, s. 384.

34

Podle zákona č. 329/1921 Sb.92 měly všechny obce povinnost vybírat dávku ze zábav a to výhradně ve prospěch obcí; pouze z výtěžku dávky ze zábav, docíleného v obcích v Čechách, připadlo 10 % Pražskému nemocničnímu fondu. K provedení tohoto zákona bylo vydáno vládní nařízení č. 143/1922 Sb.93, v jehož III. Dodatku, konkrétně v pravidlech o vybírání dávky ze zábav94, byla jako dávce ze zábav podléhající výslovně uvedena i představení kinematografická a dávku odváděla kina podle počtu vstupenek. Od této dávky byly osvobozeny světelné projekce (například v rámci přednášek) pořádané úřady, školami a podniky vědeckými, uměleckými atd.95

1.2.2. Meziválečné období Představu o situaci v oblasti kinematografie v době tzv. první republiky, a o tehdejších postojích odborné veřejnosti si můžeme udělat i z dobového tisku. Pro tuto práci jsem si vybral články významného publicisty Karla Smrže96. V červnu roku 1926 pořádala Československá filmová liga v Praze poradní schůzi o potřebách československé kinematografie, které se účastnili i ostatní odborné organizace97. Pozváni byli i zástupci poslaneckých a senátorských klubů, ministerstev, úřadů a veřejných správ, ti se však, povětšinou pro nezájem, nedostavili. Na této schůzi bylo především upozorněno na negativní dopad nekvalitní právní úpravy na vývoj československé kinematografie a na nutnost řešit takovou situaci novým „kinozákonem“98, na němž by se podílela i odborná veřejnost. O rok později v Praze proběhl v podobném duchu i Říšský sjezd majitelů a ředitelů kin, který byl však mnohem úspěšnější co do účasti zástupců úřadů a některých poslaneckých klubů99. Kromě požadavku prohlášení kinematografů za 92

§37 odst. 1 zákona č. 329/1921 Sb., o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním. 93 Nařízení č. 143/1922 Sb., k provedení zákona ze dne 12. srpna 1921, čís. 329 Sb. z. a n., o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním. 94 §2 odst. 2 Pravidel o vybírání obecní dávky ze zábav ve všech obcích Republiky Československé, uvedených v Dodatku III. téhož zákona. 95 Tamtéž, §3 odst. 1. 96 Tabery, K. Filmová publicistika Karla Smrže. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2003. 97 Československá společnost pro vědeckou kinematografii, Svaz filmového průmyslu a obchodu, Ústřední svaz kinematografů v ČSR a Československá organizace filmového herectva. 98 Tabery, K. Filmová publicistika Karla Smrže. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2003, s. 18. 99 Tamtéž, s. 19

35

živnost koncesovanou, na rozdíl od dosavadního systému licenčního (viz. výše), zde byl vznesen požadavek ochrany československé kinematografie zavedením filmového kontingentu (viz. následující text) a požadavek na změnu úpravy dávky ze zábav tak, aby od ní byly naprosto osvobozeny filmy kulturní a umělecké. Tento poslední požadavek našel alespoň částečně svou odezvu v nařízení č.15/1928100, kterým se měnilo výše zmíněné nařízení č. 143/1922 Sb. Podle jeho pátého článku se osvobození od obecní dávky ze zábav vztahovalo nově i na filmy, jež byly cenzurou prohlášeny za kulturně-výchovné101. Takové osvobození se tak dá považovat za začátek finanční podpory české kinematografie na legislativní úrovni, a to formou nepřímé podpory. Ani tato změna však nebyla z pohledu odborné veřejnosti považována za dostatečnou, jak naznačuje memorandum Filmklubu, klubu filmových referentů a publicistů102, předložené československé vládě koncem roku 1930. V několika bodech zde byly vyjádřeny, kromě požadavku, aby domácí filmy byly jako kulturně výchovné osvobozeny od dávky ze zábavy, i další požadavky. Byl to především požadavek podpory výroby hodnotných československých filmů státními subvencemi, přičemž taková umělecká hodnota by byla posuzována zvláštní komisí složenou z odborně kvalifikovaných lidí, aby taková rozhodnutí měla potřebnou váhu. Zmínku si jistě zaslouží, obzvlášť s ohledem na současnost (viz následující kapitoly) i požadavek, aby právní poměry filmové produkce byly jednoznačně upraveny filmovým zákonem. Zlomovým okamžikem bylo uvedení zvukového filmu na trh, kdy se produkce musela přizpůsobit novým technickým a hospodářským poměrům. Na novou situaci reagoval stát také právní úpravou v podobě přeřazení dovozu filmů do povolovacího řízení v roce 1931 – tedy zavedení filmového kontingentu103, což bylo v roce 1934 nahrazeno registračním systémem, kdy dovozní poplatek činil 20 tisíc korun za film. Mimoto byl zřízen při ministerstvu průmyslu, obchodu a

100

Vládní nařízení č. 15/1928 Sb., jímž se mění vzorná pravidla, uveřejněná v dodatcích ku vládnímu nařízení ze dne 27. dubna 1922, č. 143 Sb. z. a n., a vydávají další vzorná pravidla pro obecní dávky a poplatky. 101 Tamtéž, Čl.V. 102 Tabery, K. Filmová publicistika Karla Smrže. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2003, s. 131-132. 103 Počet zahraničních filmů, které bylo možno dovézt, závisel na počtu vyrobených filmů domácích. Tento systém měl však nepříznivý dopad na úroveň domácích filmů. Více viz Tabery, K. Filmová publicistika Karla Smrže. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2003. s. 165; nebo též Havelka, J. Kronika našeho filmu. 1898 – 1965. Praha : Filmový ústav, 1967, s. 26.

36

živností Filmový poradní sbor (dále jen FPS), v němž byla zastoupena i další ministerstva (ministerstvo zahraničí, školství a později i ministerstvo financí, národní obrany, vnitra) a zájmové organizace. Konkrétně stát zasáhl také v souvislosti s Barrandovskými ateliéry. Ty byly vybudovány jako projekt společnosti A.-B., přičemž stát poskytl záruku na hypoteční úvěr pokrývající velkou část nákladů na výstavbu. Důležitost jejich vzniku byla vysvětlována nutností konkurovat expandujícímu německému mluvenému filmu104, a to vybudováním zvukových ateliérů v Československu. Přímá podpora domácí výroby byla poskytována z poplatků, které platily dovozci, a které se soustřeďovaly ve fondu. Tento registrační fond105, někdy také označovaný jako dovozní fond106, byl spravovaný ministerstvem průmyslu, obchodu a živností, přičemž poskytnutí subvence záviselo na doporučení FPS. S postupem času, a narůstajícími náklady na výrobu domácích filmů, začal stát poskytovat příspěvky i přímo ze státního rozpočtu.

1.2.3. Období okupace Z období nacismu se nám dochovala spousta důkazů svědčících o tom, jak velkou váhu připisoval tento režim potenciálu, který se skrýval ve filmovém oboru, a který bylo možno využít k působení na lidové masy. Není proto divu, že při okupaci naší republiky měla protektorátní správa zájem na kontrole a vlivu na český

film.

V roce

1941

bylo

nařízením říšského protektora

zřízeno

Českomoravské filmové ústředí (dále jen ČMFÚ) jako korporace veřejného práva107. Toto nařízení zavádělo povinné členství všech výrobců, půjčovatelů, provozovatelů kinematografů a filmových pracovníků a na jeho základě přešlo udělování živnostenských oprávnění pro výrobu a obchod s filmy(doposud v působnosti ministerstva vnitra) na ČMFÚ108. Stejně tak přešly na ČMFÚ i kompetence FPS, přičemž konečné rozhodování o udělení subvence připadlo na 104

Tabery, K. Filmová publicistika Karla Smrže. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2003, s. 145-146. 105 Havelka, J. Kronika našeho filmu. 1898 – 1965. Praha : Filmový ústav, 1967, s. 26. 106 Lesař, J. In Gürtler, F. a kol. Malý filmový slovník. Praha : Československé filmové nakladatelství, 1949, s. 385. 107 §1 Nařízení Říšského protektora v Čechách a na Moravě RP05/41, o zřízení Českomoravského Filmového Ústředí. 108 Navíc změněno na systém koncesní, který byl požadován již v roce 1927 na Říšském sjezdu majitelů a ředitelů kin.

37

ministerstvo lidové osvěty109. Cenzura přešla pod přímý dozor říšského protektora. Ta pak rozhodovala, mimo připuštění či odmítnutí, i o predikátech filmu110, což mělo vliv na dávku ze zábavy, která byla nově upravena zákonem č.128/1943111. V jeho dodatku byla stanovena mimo dávky vyměřené ze vstupného i zvláštní sazba za předvádění filmů112.

1.2.4. Doba po okupaci Po válce byl film zestátněn dekretem prezidenta republiky č. 50/1945 Sb.113 o opatřeních v oblasti filmu, který je zároveň prvním znárodňovacím dekretem v ČSR114. Podle jeho §1 byl k provozu filmových ateliérů, k výrobě filmů, k laboratornímu zpracování filmů, k půjčování filmů, jakož i k jejich veřejnému promítání (nevztahovalo se na filmovou činnost v rámci ministerstva národní obrany a na film amatérský), k dovozu a vývozu filmů pro celé území Československé republiky oprávněn výhradně stát. Provoz veřejného promítání v zemích České a Moravskoslezské byl svěřen národním výborům. Toto ustanovení bylo zrušeno až zákonem č. 273/1993 Sb.115. Veškeré filmové podniky se dostaly za náhradu do vlastnictví státu116, přičemž toto výlučné postavení státu v oblasti filmu bylo ještě potvrzeno ústavou z roku 1948117, podle které bylo právo k výrobě, šíření, veřejnému promítání, jakož i k dovozu a vývozu filmu vyhrazeno pouze státu. Státní podpora kinematografie, jako soukromého sektoru podnikání, přestala na čas existovat, a byla obnovena až zákonem č. 241/1992 Sb.118 zřizujícím již zmíněný státní fond (dále jen „Zákon“).

109

§3 odst. 2 písm. c) vládního nařízení č. 208/1942 Sb., o nové organisaci některých ústředních úřadů (reorganisační nařízení). 110 Označení umělecké a kulturní hodnoty filmu. 111 Nařízení ministra vnitra č. 128/1943 Sb. z. a n., o dávce ze zábav. 112 Tamtéž, §8 a §9. 113 Dekret prezidenta republiky č. 50/1945 Sb., o opatřeních v oblasti filmu. 114 Lesař, J. In Gürtler, F. a kol. Malý filmový slovník. Praha : Československé filmové nakladatelství, 1949, s. 386. 115 Zákon č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. 116 §2 Dekretu prezidenta republiky č. 50/1945 Sb., o opatřeních v oblasti filmu. 117 § 22 ústavního zákona č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky 118 Zákon č. 241/1992 Sb., o Státním fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie.

38

2. Státní fond České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie Postavení Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie (dále jen „Fond“) určuje, kromě zřizovacího Zákona, také Statut Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie119 (dále jen „Statut“), přijatý na jeho základě k podrobnější úpravě některých otázek. Fond je právnickou osobou zapsanou do obchodního rejstříku. Podle Statutu jedná jeho jménem ministr kultury České republiky (dále jen „ministr“) nebo osoba jím zmocněná; §1 dále stanoví charakter a poslání fondu, který má být aktivním finančním nástrojem podpory české národní kinematografie.

2.1 Základní činnosti a organizace Fondu To co se dá chápat jako organizační struktura Fondu je poměrně jednoduchý systém, který byl nastaven v roce 1992 a za uplynulých 15 let se nezměnil. Tvoří jej správce Fondu, kterým je ministerstvo kultury České republiky (dále jen MK), a Rada

120

. Tato struktura tedy sestává ze dvou prvků, i

když je věcí názoru, jestli se zde dá hovořit o systému orgánů, neboť jediným pravým orgánem je Rada, které náleží rozhodování o způsobu a výši čerpání prostředků Fondu podle § 2 odst. 1 Zákona. Ministerstvo kultury však, jako správce Fondu, vykonává spoustu činností administrativního charakteru (viz níže) a supluje tak orgány, které tyto činnosti vykonávají v rámci obdobných institucí v jiných státech, díky čemuž ho můžeme za orgán Fondu, byť zvláštního druhu, považovat.

2.1.1. Úkoly správce Fondu Úkoly správce Fondu spočívají jednak ve finančním řízení, které souvisí s jeho povinnostmi podle ZRP, a jednak v jednotlivých typech administrativních úkonů vyplývajících ze Zákona či Statutu. Mezi úkoly spojené s rozpočtovými 119

Usnesení ČNR č. 119 z 11. schůze 17. 12. 1992, o schválení Statutu Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj České kinematografie. 120 Oficiální název zní: Rada Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie.

39

pravidly patří především sestavování návrhu rozpočtu příjmů a výdajů, přehledu pohledávek a závazků a závěrečného účtu Fondu pro každý rozpočtový rok, které správce předkládá ministerstvu financí ve lhůtách stanovených pro sestavování státního rozpočtu a státního závěrečného účtu. Podle §5 Statutu je součástí návrhu rozpočtu Fondu mimo jiné také stanovení kritérií a podmínek pro poskytování podpor a druhů podpor, které Fond bude poskytovat, a dále stanovení druhů projektů, které budou v rozpočtovém roce zvlášť podporovány, přičemž stanovení těchto kritérií provádí Rada.Se závěrečným účtem Fondu předkládá správce Fondu vyhodnocení použití prostředků Fondem vynaložených. Mimo povinností souvisejících s centrální evidencí dotací podle § 75b ZRP, a mimo činností spočívajících ve sjednávání smluv, ať už v souvislosti s příjmy Fondu či podporou jím poskytovanou, a ve zveřejňování informací podle §7 Statutu, zde existují administrativní úkoly, ve kterých se zřetelně projevuje výkon státní správy ve vztazích nadřazenosti a podřazenosti. Tyto úkoly souvisí s příplatkem k ceně vstupného za veřejnou produkci kinematografického díla podle §8 Zákona (viz. kapitola 3.2.2), kterou má odvádět její pořadatel. Není-li odveden včas, vymáhá jej správce Fondu podle předpisů o správě daní a poplatků121. Správce Fondu může dále pořadateli za porušení povinností podle druhého a třetího odstavce zmíněného paragrafu uložit pokutu až do výše 50 000 Kč, která je sankcí v rámci správněprávní odpovědnosti. Při stanovení výše pokuty správce Fondu přihlíží k závažnosti porušení povinnosti a způsobenému následku; u fyzických osob přihlíží též k míře zavinění. Subjektivní lhůta pro uložení pokuty činí jeden rok a objektivní lhůta tři roky. Na řízení o uložení pokuty se vztahují obecné předpisy o správním řízení122, ale vymáhání samotných pokut, které jsou podle §8a odst. 5 Zákona příjmem Fondu, se řídí předpisy o správě daní a poplatků123. Mezi jinými zde hrají významnou roli především úroky z prodlení a fakt, že pokuta, jako daňový nedoplatek, se promlčí nejdříve až po šesti letech, počínaje rokem následujícím po roce, v němž byla správcem Fondu stanovena jeho splatnost124.

121

Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. 123 Část šestá zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. 124 Tamtéž, §63 a §70 122

40

2.1.2. Rada Členy Rady volí a odvolává Poslanecká sněmovna, které je Rada odpovědna. Návrhy podává z významných osobností kultury a peněžnictví po projednání s profesními organizacemi a sdruženími tvůrců, zaměstnavatelů a pracovníků působících v oblasti České kinematografie ministr. Funkční období Rady je tříleté. Počet členů je stanoven pouze horní hranicí, tedy 13 členů, kteří mohou být do rady voleni i opakovaně; způsoby zániku členství v Radě pak stanoví §4 Zákona. Toto členství je veřejnou funkcí125, je čestné a nezastupitelné, přičemž zde musí být splněny jisté základní podmínky podle §3 Zákona. Těmito podmínkami členství jsou: A)bezúhonnost B)české státní občanství C)nestrannost (člen Rady nesmí mít funkce v politických stranách nebo politických hnutích, nesmí zastupovat obchodní zájmy, které by mohly být v rozporu s výkonem jeho funkce apod.; tato podmínka je promítnuta i v ustanovení §2 odst. 6 Statutu) D)neslučitelnost (s funkcí prezidenta, poslance, předsedy a člena vlády, vedoucího jiného ústředního orgánu státní správy nebo jeho náměstka) Podrobnější úpravu činnosti a organizace Rady nalezneme ve Statutu. Předseda, jehož si Rada volí nadpoloviční většinou hlasů všech svých členů, svolává126 a řídí její zasedání, které je neveřejné. Výjimku tvoří zástupce správce Fondu, který je přítomen vždy, a žadatelé, jejichž žádosti mají být projednávány, pokud o to projeví zájem. Samotné hlasování o podporách je však vždy tajné. Rada je usnášeníschopná, pokud je přítomna nadpoloviční většina členů Rady, a pro přijetí usnesení je nezbytná nadpoloviční většina jejich hlasů. Zásady jednání Rady upravuje její Jednací řád127, podle kterého si podrobnější pravidla upravuje Rada vlastními usneseními. Jak už jsem dříve naznačil, Rada rozhoduje o poskytnutí prostředků Fondu, a to na základě žádostí (viz. subkapitola 3.2.3.). Statut jí poskytuje možnost vyžádat si, pro posouzení otázek odborného charakteru, i stanoviska 125

§ 201 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů. Obvykle se tak děje jednou měsíčně, ale jsou zde výjimky v souvislosti s žádostí ministra atd. viz §2 odst. 2 Statutu 127 MK ČR. Jednací řád Rady Státního fondu ČR pro podporu a rozvoj české kinematografie. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. 126

41

odborníků128. Mezi úkoly Rady dále patří i posuzování základních otázek, spojených s tvorbou a užitím prostředků Fondu, a dále posuzování návrhu ročního rozpočtu příjmů a výdajů Fondu a návrhu závěrečného účtu Fondu, sestavovaných správcem Fondu

2.2. Příjmy Fondu Příjmy Fondu jsou vyjmenovány v §7 Zákona. Jedním z příjmů, v současnosti tolik diskutovaným, jsou dotace ze státního rozpočtu, které přepokládalo již původní znění Zákona. V reále se však dotace nedají považovat za stěžejní příjem Fondu a z posledních pěti schválených rozpočtů se objevují až v rozpočtu na rok 2007, jak můžeme vidět v přílohách129. Naopak poměrně stabilním příjmem, i když s klesající tendencí, je příplatek k ceně vstupného, který činí 1 Kč; tu platí účastník veřejné produkce kinematografického díla navíc ke vstupnému. Pořadatel je povinen vést zvláštní evidenci podle §8 odst. 3 Zákona, a čtvrtletně pak tento příplatek vyúčtovat a odvést Fondu130 Svým objemem doposud největší jsou příjmy Fondu z vlastní činnosti131. Těmi jsou především finanční zdroje uvedené v písmenech i), l) a m) §7 Zákona. V prvním případě jde o sjednané podíly na příjmech z kinematografických děl, na které byly poskytnuty prostředky Fondu. V rozhodnutí o poskytnutí prostředků může Rada stanovit výši těchto podílů, což se pak promítne i do obsahu smlouvy uzavírané s žadatelem (viz subkapitola 3.2.3.). Dále jsou to příjmy z využití filmových děl, které byly na Fond převedeny a příjmy za užití kinematografických děl, u nichž Fond vykonává autorská práva výrobce. Tato práva na něj přešla v roce 1993, kdy byl zmíněný příjem přidán mezi zdroje Fondu na základě zákona č. 273/1993 Sb.132 (dále jen “audiovizuální zákon“). Jak vyplývá z jeho § 13, jedná se o příjmy z Obchodního využití českých kinematografických děl 128

§3 Statutu MK ČR. Rozpočty Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie na rok 2003 - 2007. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. 130 Vyúčtování provede pořadatel na tiskopise vydaném správcem Fondu - viz Příloha č. 1. 131 Jak vyplývá z výročních zpráv ministerstva kultury. MK ČR. Výroční zprávy Ministerstva kultury za rok 2002 - 2006. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. 132 Zákon č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. 129

42

vyrobených v době od 28. srpna 1945 do 31. prosince 1990, u kterých buď již uplynula nebo teprve v budoucnu uplyne doba ochrany jejich majetkových autorských práv. Dalšími příjmy jsou výnosy z majetkových účastí České republiky na podnikání právnických osob ve filmovém průmyslu, splátky návratných finančních výpomocí a půjček poskytnutých Fondem žadatelům, úroky z nich a úroky z prostředků Fondu uložených v bance, smluvní pokuty placené žadateli v případech, ve kterých prostředky Fondu nebyly použity podle stanovených podmínek. Jejich výše může být ve smlouvě stanovena až do celkové částky poskytnutých prostředků, přičemž je zde ale stále zachována povinnost vrátit Fondu prostředky užité v rozporu se smlouvou133. Za příjmy spíše doplňkového charakteru se pak dají považovat výnosy z cenných papírů nabytých Fondem od jiných subjektů, úvěry od právnických osob, dary a dědictví pro Fond, výnosy z veřejných sbírek a loterií organizovaných Fondem a další zdroje stanovené zvláštními právními předpisy. To se dá považovat za otevřený prostor například pro pružnější úpravu příjmů krátkodobého charakteru, bez nutnosti měnit Zákon. Je vhodné taky poznamenat, že žádný z příjmů Fondu, stanovených v § 7 Zákona, nepodléhá dani z příjmů134

2.3. Pravidla čerpání prostředků z Fondu Projekty, na něž lze poskytnout prostředky Fondu, jsou v §9 Zákona taxativně vymezeny pomocí činností většinou tradičně spjatých s kinematografií, které se stát rozhodl podporovat. Jedná se o: A) tvorbu českého kinematografického díla (zpravidla realizační scénář135) B) výrobu českého kinematografického díla (na ni obvykle připadá převážná část výdajů136) C) distribuci hodnotného kinematografického díla, D) propagaci české kinematografie,

133

§11odst. 5 Zákona. §19 odst. 1 písm. e) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. 135 MK ČR. Podpořené projekty. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. 136 MK ČR. Výroční zprávy Ministerstva kultury za rok 2002 - 2006. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz.

134

43

E) technický rozvoj a modernizaci české kinematografie (např. v souvislosti s provozem kin) F) výrobu, distribuci a propagaci kinematografických děl národnostních a etnických menšin, žijících na území České republiky V Zákoně není definován pojem „české kinematografické dílo“. Pro stanovení českého prvku, jakési hranice od kdy je kinematografické dílo považováno za české, nám nezbývá než použít definice českého audiovizuálního díla, kterým, jak vyplývá z ustanovení §2 odst. 1 AutZ137, kinematografické dílo je. Tuto definici pak najdeme v §1 písm.b) audiovizuálního zákona, podle kterého se jedná o dílo, jehož výrobce má sídlo nebo místo trvalého pobytu na území České republiky, případně se na něm podílí jako koproducent a dílo obsahuje český prvek minimálně z 20%. Základní formy, kterými Fond podporuje výše zmíněné projekty, jsou účelové dotace, půjčky a návratné finanční výpomoci. Za nepřímý způsob podpory lze pak považovat záruku Fondu za úvěr nebo za půjčku poskytnutou žadateli peněžním ústavem138. Návratné finanční výpomoci (NFV) jsou prostředky poskytnuté s nízkým úrokem, které žadatel vrací zpět ve lhůtě stanovené smlouvou s Fondem. Ta obvykle činí v případě filmů 18 měsíců od data jejich premiéry. Půjčka je poskytována s úrokem obvykle o něco vyšším, a lhůta pro její vrácení bývá zpravidla kratší. Účelové dotace (ÚD) lze poskytnout jen do výše jedné poloviny nákladů plánovaných žadatelem, přičemž kromě jejich prosté podoby, ze které pro něj v budoucnu neplynou žádné finanční závazky, existuje ještě účelová dotace se sjednaným podílem na výnosech projektu. Tu žadatel postupně splácí z výnosů z užití projektu, na který byla poskytnuta, a které pravidelně oznamuje formou ročních hlášení o příjmech139. Z hlediska daňové povinnosti příjemců dotace je pak důležité zmínit, že ty jsou osvobozeny od daně z příjmů140. Žádnou ze zmíněných forem podpory nelze žadatelům poskytnout ke krytí ztráty z jejich činnosti.

137

Zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů. 138 §9 odst. 5 Zákona 139 MK ČR. Formuláře - Roční hlášení. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. 140 §4 odst. 1 písm. t) zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů.

44

2.3.1. Žádost o podporu z Fondu Adresáty podpory, kterým mohou být poskytnuty prostředky z Fondu, stanovuje Zákon v §10 odst. 1. Jsou jimi fyzické osoby s trvalým pobytem nebo právnické osoby se sídlem na území České republiky141, v nichž je případný podíl majetkové účasti zahraniční osoby nižší než padesát procent. Žádost o poskytnutí prostředků je nutno podat správci Fondu písemnou formou na jím vydaném formuláři142, ve kterém žadatel uvede mimo jiné, předpokládanou výši nákladů, požadovanou formu podpory a její výši, případně označení pohledávky, o jejíž zajištění žádá. Pokud mu správce Fondu uloží povinnost doplnit žádost o další údaje rozhodné pro její posouzení, stanoví na to i přiměřenou lhůtu. Současně s podáním žádosti je nutné na úhradu nákladů spojených s jejím posouzením složit na účet Fondu částku stanovenou podle charakteru předkládaného projektu. Podle §4 Statutu činí obecně tato částka 5000 Kč, s výjimkou žádosti o poskytnutí prostředků Fondu na tvorbu nebo výrobu dlouhometrážního (nad 60 minut) kinematografického díla nebo na technický rozvoj a modernizaci české kinematografie, kdy je částka 10 000 Kč. Tyto žadatelské poplatky jsou evidovány účetně odděleně od ostatních prostředků a v případě, že nedostačují na pokrytí nákladů spojených s posouzením žádosti, hradí se zbytek z prostředků Fondu.

2.3.2. Udělení podpory Na poskytnutí prostředků Fondu není právní nárok , a to, zda bude podpora udělena či nikoliv, záleží pouze na Radě. Ta podle §11 odst.1 Zákona rozhoduje do tří měsíců ode dne doručení žádosti nebo jejího doplnění, přičemž je nutno zdůraznit, že se na něj nevztahují obecné předpisy o správním řízení. V rozhodnutí musí být uvedeno: A) označení projektu, který má být Fondem podpořen, B) označení žadatele, C) formu podpory, D) výši poskytnutých prostředků nebo označení pohledávky, která má být zajištěna,

141

V obou případech se musí jednat o podnikatele v daném oboru, což se při podávání žádosti ověřuje výpisem z živnostenského či obchodního rejstříku. 142 Viz Příloha č. 2.

45

E) dobu splatnosti, pokud jde o poskytnutí návratné finanční výpomoci nebo půjčky. V případě, že je rozhodnutí Rady kladné, uzavře Fond s žadatelem do 30 dnů ode dne, kdy mu bylo toto rozhodnutí doručeno, smlouvu o výši a podmínkách poskytnutí prostředků Fondu nebo o poskytnutí záruky. Její součástí je i stanovení případného podílu Fondu na příjmech plynoucích z projektu v souladu s rozhodnutím Rady. Prostředky poskytnuté z Fondu lze použít výhradně ke stanovenému účelu. Pro případ, že je žadatel použije jinak, stanoví smlouva také výši pokuty a způsob jejího zaplacení, a to až do celkové částky poskytnutých prostředků, čímž samozřejmě není dotčena povinnost vrátit takto použité prostředky zpět Fondu.

2.4. Úloha Fondu podle Evropské úmluvy o filmové koprodukci Účelem Úmluvy je podpořit rozvoj evropské filmové koprodukce při vytváření tzv. „evropských filmových děl“. Při jejím podpisu bylo učiněno prohlášení v souladu s Čl.5 odst. 5 , podle kterého je Fond orgánem příslušným ke schválení žádosti o koprodukční statut. Na příspěvky těmto koprodukcím se podle Čl.4 Úmluvy vztahují pravidla pro podporu výroby národních filmů, a taky příspěvky poskytne každému z koproducentů smluvní stát jeho sídla podle vnitrostátních přepisů v souladu s ustanoveními Úmluvy. Aby mohlo být filmové dílo považováno za evropské filmové dílo, musí splňovat jisté parametry nastavené ve II. Dodatku Úmluvy, kterými se má dosáhnout ohodnocení evropské identity. Různým povoláním, podílejícím se na vzniku filmového díla, jsou tak přiřazeny body podle jejich významu, a součet bodů za povolání s evropským prvkem musí činit nejméně 15 bodů. Koproducenty se pak, podle Čl.3 písm. b) Úmluvy, rozumí filmové produkční společnosti mající sídlo ve smluvních státech této Úmluvy, kteří jsou vzájemně vázáni koprodukční smlouvou. Koprodukční statut může mít formu předběžného koprodukčního statutu, který je možno získat, podle I. Dodatku Úmluvy, na základě žádosti143 podané v každém z dotčených států dva měsíce před zahájením natáčení spolu 143

MK ČR. Žádost o udělení předběžného koprodukčního statutu. [citováno 23. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz.

46

s patřičnými dokumenty. Tato žádost spolu s dokumenty je pak zasílána orgánům ostatních smluvních států, které se budou podílet na koprodukci. Její schválení je konečné, s výjimkou případu, kdy se nevyhoví původním závazkům v uměleckých, finančních a technických záležitostech. To se může projevit i v případě žádosti o definitivní koprodukční statut144, která se podává v době, kdy je daný film hotov a připraven ke zveřejnění v kinech. Její přílohou je mimo jiné i závěrečná zpráva, kterou žadatel dokládá, že bylo dílo vytvářeno v souladu s předpoklady uvedenými právě v žádosti o předběžný koprodukční statut.

144

MK ČR. Žádost o udělení definitivního koprodukčního statutu. [citováno 23. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz.

47

3. Srovnání zahraničních programů a pravidel čerpání Podporu kinematografie v Evropských státech a modely institucí, které ji provádějí, můžeme rozdělit podle třech základních činností145. Jedná se o podporu samotné filmové tvorby, výroby a distribuce – činnost fondu, dále propagaci kinematografie na domácím i zahraničním poli – propagační činnost, a ochrana děl z oblasti filmu jako součásti národního kulturního dědictví – činnost archívu. První možností je, že všechny tyto činnosti zajišťuje jedna instituce, která je pak vnitřně náležitě členěna, jak tomu je v případě Slovinského Filmového Fondu146. Opačnou variantou je existence tří institucí pro každou z jednotlivých činností, jako v případě Maďarska, a objevuje se i kompromis mezi těmito možnostmi, kdy je správa kulturního dědictví a další archivní činnost prováděna filmovými archívy odděleně, a propagaci spolu s úkoly fondu pak plní společný orgán, což je zase případ Polska.

3.1. Polská úprava Zásady podporování filmové tvorby spolu s dalšími činnostmi v oblasti kinematografie a ochrany zdrojů filmového umění nalezneme v polském zákoně o kinematografii147 (dále jen „filmový zákon“), který toto vymezení stanovuje ve svém Čl. 1. (Art.1.). Toto je jeden z prvních rozdílů naší a polské úpravy, kdy v případě Polska existuje jeden zákon, který stanoví přinejmenším základní práva a povinnosti dotčených subjektů, a který vytváří základní rámec institucí spolu s vymezením jejich působnosti pro tuto oblast. Tak tedy například ve 4. kapitole, zaměřující se na shromažďování, ochranu a šíření zdrojů filmového umění, nalezneme vymezení úkolů Národní filmotéky (Filmoteka Narodowa) a případných regionálních filmoték. Jejím ekvivalentem u nás je Národní filmový archiv, jehož postavení a úkoly jsou 145

Jak je rozlišuje pracovní materiál CFK. Viz Česká filmová komora. Modely organizace filmových institucí v Evropě. [citováno 29. března 2007]. Dostupný z: http://www.podpormefilm.cz/data/sharedfiles/Modely%20organizaci%20fimovych%20instituci.pd f. 146 Více viz Slovenian Film Fund. [citováno 29. března 2007]. Dostupný z: http://www.filmsklad.si/client.en/index.php?table=articles&ID=8. 147 Zákon č. 132 položka 1111/2005 Sb. z., o kinematografii (Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii, Dz.U. 2005 nr 132 poz. 1111, data wejścia w Ŝycie: 19 sierpnia 2005 r.).

48

stanoveny samostatně audiovizuálním zákonem. Ostatní činnost je pak svěřena Polskému institutu filmového umění (Polski Instytut Sztuki Filmowej, dále jen “Institut“), který byl zřízen právě filmovým zákonem, jako státní právnická osoba, za účelem podporování rozvoje kinematografie, a který má i postavení odborníka na kinematografii ve vztahu k orgánům veřejné správy148. Na ten se teď zaměřím, především z hlediska jeho příjmů a forem jím poskytované podpory této oblasti.

3.1.1. Tvorba a hospodaření s příjmy institutu Stejně jako je tomu v případě českého Fondu, i Institut samostatně spravuje majetek a hospodaří s prostředky jemu svěřenými. Dozor nad jeho činností a další úkoly orgánů státní správy v oblasti kinematografie provádí podle Čl. 6. filmového zákona ministr příslušný pro otázky kultury a ochrany národního dědictví (dále jen „ministr“), který zde však není v postavení orgánu institutu. Orgány Institutu jsou Ředitel Institutu jmenovaný ministrem na dobu 5 let, který je tím kdo jedná jeho jménem navenek, a Rada Institutu, jejíž funkční období činí 3 roky. Jedním z úkolů Ředitele je vypracovávání ročního plánu činnosti a ročního finančního plánu Institutu, které pak posuzuje Rada a schvaluje ministr. Ve srovnání s naším Fondem je zde tedy už jakýsi propracovaný systém orgánů a jejich vzájemných vztahů, který je schopen zabezpečit využití rozvinutější struktury příjmů. Příjmy institutu jsou vyjmenovány v Čl. 18. filmového zákona. Kromě příjmů plynoucích z vlastního majetku, výkonu majetkových autorských práv k filmům apod., jsou zde uvedeny i příjmy, které v naší úpravě nenalezneme. Mimo obvyklých dotací může Institut ze státního rozpočtu získat i účelové dotace na realizaci investičních úkolů a prostředky z Fondu na propagaci kultury přidělované ministrem. Nejvýraznějším rozdílem je existence finanční účasti soukromého sektoru na financování úkolů Institutu, která je však také vyvážena vzorcem pro složení Rady, jak jej předepisuje Čl. 15. ve svém druhém odstavci. Tato finanční účast je realizována čtvrtletními platbami ve výši 1,5% z příjmů, vztahujících se k určitým činnostem, u subjektů, které provozují kino či distribuci nebo vysílají televizní program a operátorů digitální platformy. Veřejný televizní vysílající subjekt je pak povinen určit na výrobu filmů nejméně stejné

148

Tamtéž, Čl. 8 odst. 2.

49

procento (1,5%) z ročních příjmů z koncesionářských poplatků, přičemž zbytek tohoto podílu, který nepřipadne na výrobu filmů odvádí Institutu. V souvislosti s těmito platbami nelze opomenout skutečnost, že ty jsou považovány za náklady na vytvoření příjmů149.

3.1.2. Podpora a Čerpání prostředků z Institutu Finanční podporování záměrů z oblasti přípravy filmových projektů, produkce filmů, jejich šíření a distribuce, propagace polské filmové tvorby a rozšiřování filmové kultury (dále jen „finanční podpora záměru“) je dalším z úkolů Ředitele. Na rozdíl od naší úpravy tedy nespadají do působnosti Rady činnosti spojené s konkrétním přidělováním prostředků. Při této činnosti hrají naopak důležitou roli experti jmenovaní ministrem na 12 měsíců z řad kritiků a zástupců filmového prostředí. Ve srovnání se zřizovacím zákonem českého Fondu, je v polském filmovém zákoně stanoveno, kdy je film považován za film polský, kdy podle druhého odstavce Čl. 4 musí být, kromě podmínky sídla, splněny i další podmínky vázané na podíly například výrobních nákladů či nákladů vynaložených na území Polska, uměleckého obsazení nebo jazyka hlavní verze. Žádost o finanční podporu záměrů pak může předkládat nejenom polský subjekt působící v oblasti kinematografie, ale i subjekt z jiného členského státu Evropské Unie a několika dalších evropských států150. Formy podpory poskytované Institutem jsou v podstatě stejné jako v případě našeho Fondu s tím rozdílem, že podpora pro standardní film nesmí překročit 50% rozpočtu u žádné z těchto forem. Výjimečně se posunutí této hranice na 90% připouští například u režijních prvotin či nízkorozpočtových filmů. Poskytování finanční podpory záměru se pak děje na základě občanskoprávní smlouvy. Tu, po získání posudku od expertů, uzavírá jménem Institutu Ředitel. Posudky expertů jsou vyhotovovány písemně a jejich účelem je analyzovat záměr podle kritérií stanovených taky přímo ve filmovém zákoně, kterými jsou podle Čl. 22 odst. 3 nejenom umělecké, poznávací a etické hodnoty, význam pro polskou či evropskou kulturu, ale například i ekonomicko-finanční podmínky realizace. 149 150

Tamtéž, Čl. 19 odst. 10. Tamtéž, Čl. 22 odst. 1.

50

3.2. Maďarská úprava Maďarská právní úprava chápe oblast filmu, jako specifický systém složený z komplikovaných propojení mezi činnostmi různého charakteru. Stejně jako v případě Polska existuje i zde jeden hlavní předpis, kterým je Zákon o kinematografii151 (dále jen „maďarský zákon“). Zmíněný postoj k této oblasti je možno vyvodit například z ustanovení o účelech a principech obsažených v § 4 maďarského zákona, které se dají zároveň považovat za normy stanovující koncepci dlouhodobějšího rozvoje maďarské kinematografie.Vzhledem k povaze zmíněného zákona jako základní normy, je samozřejmostí, že i on vymezuje základní úkoly a instituce, kterým náleží je plnit. Orgánem pro archívní činnost je Maďarský národní filmový archiv (Magyar Nemzeti Filmarchívum), jehož postavení a základní povinnosti jsou stanoveny v kapitole IV. maďarského zákona. Hlavní úlohu při rozdělování státních prostředků (částečná podoba s činností našeho Fondu) má pak podle §8 Veřejná nadace maďarského filmu (Magyar Mozgόkép Közalapítvány dále jen „MMK“), která byla založena vládou a organizacemi filmového průmyslu. Poslední z trojice činností podpory kinematografie, tedy propagace, je úkolem Magyar Filmunió152, kterou k tomuto účelu založila právě MMK. Jeho českou obdobou je České Filmové Centrum153. Mimo tyto, zavádí maďarský zákon ještě Radu pro koordinaci filmové tvorby154 (Mozgókép Koordinációs Tanács) a v kapitole III. pak Národní filmový úřad (Nemzeti Filmiroda, dále jen „NF“), jejichž ustavením je pověřen ministr národního kulturního dědictví (dále jen „ministr“). NF je ústředním správním orgánem v čele s ředitelem jmenovaným na 5 let, jehož úkolem je vykonávat veřejnosprávní činnost související s fungováním filmového průmyslu. Ve srovnání s polskou a českou úpravou výkonu veřejné správy, v souvislosti s podporou filmové oblasti, je tady možno pozorovat větší specializaci, co do úkolů.

151

Zákon č. 2/2004 Sb., o kinematografii (2004. évi II. törvény, a mozgóképrıl). Magyar Filmunió. The main fields of activity of the company. [citováno 15. dubna 2007]. Dostupný z: http://www.filmunio.hu. 153 Více viz České filmové centrum. [citováno 15. dubna 2007]. Dostupný z: http://www.filmcenter.cz. 154 §10 maďarského zákona.

152

51

3.2.1. Zdroje systému podpory Na rozdíl od českého či polského modelu není maďarským zákonem stanovena jediná instituce, v níž by se shromažďovaly prostředky z různých zdrojů, a z ní pak byly distribuovány do systému. Dotace na realizaci cílů filmového průmyslu poskytují, v souladu s pravidly maďarského zákona, kromě MMK i další organizace, kterými mohou být podle jeho §1 odst. 3 neziskové organizace nebo nadace, kde je majoritním vlastníkem orgán místní nebo menšinové správy. Rozdíl spočívá v míře dobrovolnosti, kdy je těmto dalším organizacím ponecháno uvážení co do činností, které budou podporovat. Na systému státních dotací do filmového průmyslu má, kromě MMK, podíl i Rada pro koordinaci filmové tvorby, jak vyplývá z jedné její pravomoci155, kterou je připravování koncepcí dalšího rozvoje tohoto systému. Jak už jsem zmínil, MMK je tím kdo rozděluje finanční prostředky stanovené ve státním rozpočtu, spolu případnými jinými příjmy vzniklými při její činnosti, a to podle zásad uvedených v maďarském zákoně. Správu majetku MMK, stejně jako rozhodování o jeho použití, provádí správní rada, která je jejím výkonným orgánem. Podrobněji jsou pak povinnosti MMK vyjmenovány v §8 odst. 4 maďarského zákona.

3.2.2. Podpora a Čerpání prostředků Mezi podporovanými činnostmi filmového průmyslu, jsou, kromě těch obvyklých, které podporuje i český Fond, navíc i výzkumná a vzdělávací činnost a plány rozvoje filmu156. Opět se zde objevuje definice na základě maďarského prvku, která však kromě pojmu „maďarský film“ vymezuje i pojmy „koprodukční film s maďarskou účastí“ a „jiný film s maďarskou účastí“157. Tyto tři kategorie mohou mít, v souvislosti s dalšími skutečnostmi, význam pro udělení dotace a její výši. Pro rozdělení do některé z těchto kategorií je stanoven podobný systém jako v případě Úmluvy, přičemž ohodnocení jednotlivých profesí je provedeno mnohem podrobněji, a navíc samostatně pro animované filmy158.

155

Tamtéž, §11 písm. e). Tamtéž, §12 odst. 3. 157 Tamtéž, §2 odst. 7. 158 Tamtéž, §3. 156

52

Kromě přímých dotací, udělovaných orgány podpory, je k naplňování cílů které si maďarský zákon vytýčil, poskytována i tzv. nepřímá dotace

159

. Tou je

daňové a investiční zvýhodnění, které má posloužit cílům filmového průmyslu. V souvislosti s tím je možno spatřovat význam NF, který, po přezkoumání výše přímých nákladů na produkci filmu, vydává producentům potvrzení160. To se pak použije jako základní účetní doklad pro použití nepřímé dotace. Pokud toto srovnáme s formou nepřímé podpory, která souvisí s daněmi z příjmů, jak je prováděna v Polsku nebo u nás, můžeme u Maďarska pozorovat větší pokrok ve využívání oblasti berního práva. Přímé dotace mohou být nevratné i vratné, což je společné i dalším dvěma zmíněným úpravám, na rozdíl od nich zde však existuje ještě rozdělení do kategorií. To je prováděno podle existence nároku, který je v případě českého Zákona výslovně odmítnut, přičemž se může jednat o selektivní pomoc, dotace vyplývající ze zákona a strukturální podporu. Nárok na dotaci vyplývající ze zákona má producent po splnění jistých limitů nastavených konkrétní organizací poskytující podporu, kterými jsou například počet diváků nebo ocenění na filmových festivalech. Strukturální podpora spočívá v převzetí závazku žadatele organizací, která ji poskytuje, a to na několik rozpočtových let. Selektivní pomoc je svou povahou nenároková, a tedy nejblíže formám podpory poskytovaným v Polsku nebo České republice. Rozhoduje se o ní na žádost, a může být udělena pouze na některé z podporovaných činností. Přímé dotace jsou udělovány na základě smlouvy mezi organizací ji poskytující a subjektem, kterému je určena. Horní hranice podílu poskytovaných prostředků na nákladech žadatelů je však vyšší. Pro přímou podporu je stanovena hranice 80%. Ta je však obecná, neboť v některých případech může činit až 100%, pokud nepřekročí limit podpory, kterou je možno poskytnout na výrobu jednoho filmu. Jistým vyvážením této štědrosti je právo každé z organizací, která poskytuje podporu, požadovat, aby více než 80% udělené dotace bylo použito na území Maďarska161.

159

Tamtéž, §2 odst. 10. Tamtéž, §31 odst. 3. 161 Tamtéž, §13 odst. 4. 160

53

4. Budoucnost Fondu v systému podpory kinematografie V této práci jsem popsal minulost i současnost podpory české kinematografie státem, zbývá tedy zamyslet se nad její budoucností. Předvídat výsledek zákonodárcovy vůle by bylo obtížné, a zodpovědně popsat právní úpravu prováděnou zákonem, jehož návrh ještě ani nebyl vytvořen, není možné. Možné je však nastínit jistou variantu, která by přicházela v úvahu, jako řešení narůstající nespokojenosti se současným stavem legislativy upravující oblast podpory kinematografie, ale i kinematografii jako celek. Věnovat pozornost otázkám budoucí právní úpravy v samostatné kapitole, jsem se rozhodl po zveřejnění výsledků činnosti pracovní skupiny MK, které byly koncem března tohoto roku prezentovány v Podvýboru pro kulturu PSP ČR jako Teze Zákona o kinematografii162 (dále jen „Teze“). Na začátku této práce jsem se zabýval významem účelových veřejných fondů, z hlediska jejich úlohy při financování veřejných statků. Pohled na kinematografii jako veřejný statek, jehož rozvoj a trvalé zkvalitňování je veřejným zájmem, by měl být vyjádřen právě přímo v novém zákoně. Způsob podpory, kterou má nově zavést, směřuje k rozvoji kreativity, svobodného uměleckého vyjadřování ve filmové tvorbě, důstojné reprezentaci českého filmu, technickému rozvoji a dalším úkolům, což může významně přispět i k utváření národní identity, jejíž nedostatek bývá často diskutován. Podpora je v Tezích chápána především jako podpora nezávislých filmů, vytvořených nezávislými výrobci. Těmi jsou, podle zákona o rozhlasovém a televizním vysílání163, právnické nebo fyzické osoby, která nejsou provozovateli televizního vysílání anebo jejichž dodávky děl pro jednoho provozovatele televizního vysílání nepřesáhnou v průběhu 3 let 90 % její celkové výroby. Obzvláště je pak pamatováno na podporu animovaných a dokumentárních filmů, jejichž tvorba by se tak měla pozvednout, a nově i na výchovu a vzdělávání. Tato oblast se netýká jen profesionálů, ale i samotných diváků.

162

Pracovní skupina Ministerstva kultury ČR. Teze zákona o kinematografii. [citováno 15. května 2007]. Dostupný z: http://www.podpormefilm.cz/data/sharedfiles/pracovni%20skupina/Teze%20zakona%20o%20kin ematografii%200703.pdf. 163 §43 odst. 3 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů.

54

Finanční podpora státu v oblasti výchovy a kultivace filmového diváka se může jevit jako neodůvodněná, přesto však souvisí se základním přínosem kinematografie pro společnost. Podle jednoho z členů pracovní skupiny - Ing. Králíka164 – spočívá hlavní význam takové výchovy v budování účinné obrany před invazí neumění v oblasti audiovize posílením kritického estetického vnímání. Především však v budování souvislostí, a to nejenom v oblasti filmového umění, ale i v oblasti jiných druhů umění a dalších společenských věd.

4.1. Instituce Po vzoru zahraničních právních úprav, tak jak jsem zmínil, by měl mít nový zákon širší rozsah. Nově by tak například upravoval podmínky evidence podnikatelů, audiovizuálních děl a jejich označování, které jsou v současnosti stanoveny audiovizuálním zákonem. Institucionální model, který je navrhován v Tezích, se svou základní podobou shoduje s polským modelem. Je tedy jakousi střední variantou, která zachovává postavení Národního filmového archivu, jako státní příspěvkové organizace zřízené MK165, a ostatní úkoly svěřuje do působnosti Státního filmového fondu (dále jen „Filmový fond“). Ten by vznikl přeměnou stávajícího Fondu, a kromě administrativy přímé a nepřímé podpory (viz níže), by plnil některé další úkoly spojené především s propagací české filmové tvorby nebo asistencí zahraničním producentům v rámci možností a podmínek natáčení v České republice. Vnitřní struktura orgánů Filmového fondu je, na rozdíl od té současné, plánována jako mnohem rozvinutější, takže zde přibude kontrolní orgán – Výbor Fondu166 - v čele s ministrem, a statutární orgán, tedy Ředitel, kterého by však nejmenoval ministr, jako je tomu v Polsku, ale Rada na funkční období 5 let. U ní by došlo k výrazné změně, kdy kromě způsobu jejího ustavení – jmenování vládou podle návrhu ministra i profesní sféry na dobu 3 let apod. – by se rozšířila i její činnost. V rámci Tezí je pojímán jako koncepční a programový orgán, který

164

Jiří Králík, předseda rady Asociace českých filmových klubů a ředitel Letní filmové školy 2007. 165 §6 odst. 1 audiovizuálního zákona. 166 Vychází ze zachování stejného názvu pro orgány plnící obdobné úkoly v jiných státních fondech, například ve Státním fondu dopravní infrastruktury či Státním fondu rozvoje bydlení. Dalším možným označením je Dozorčí rada.

55

stanovuje strategii a cíle Filmového fondu. Její podíl na rozhodování o podpoře by pak spočíval například ve stanovení kritérií pro hodnocení projektů, a ve jmenování členů odborných komisí podle návrhu Ředitele. Na ty by pak de facto přešly úkoly spojené s rozhodnutím o naplnění zmíněných kritérií, tedy například posouzení umělecké hodnoty konkrétního projektu apod. Po vzoru maďarské Rady pro koordinaci filmové tvorby je pak v Tezích navrhován vznik Filmové Rady, jako poradního orgánu ministra pro odborné a koncepční otázky, jmenované jím na návrh profesních asociací. Ta by měla vlastní statut a v pravidelným projednáváním důležitých otázek by se podílela na tvorbě politiky pro oblast kinematografie.

4.2. Příjmy Filmového fondu Ke zdrojům Filmového fondu by měli nově patřit i poplatky za šíření audiovizuálních děl. Teze tak kromě kin vyjmenovávají i další povinné subjekty167, přičemž suma odváděných prostředků odpovídá, obdobně jako v Polské úpravě, procentním podílům z jejich příjmů. V souvislosti s touto vazbou na příjem, ale i obecně s povahou těch příspěvků systému podpory, které mají plynout do Filmového fondu, může vyvstat problém správného zařazení, tedy zda se jedná o poplatky, jak jsou nazvány v Tezích (či výše zmíněný příplatek podle Zákona), nebo o daň, jak je v některých případech definována vědou finančního práva. Základním znakem poplatku je ekvivalent168, jako je tomu například u správních či místních poplatků, a ten v tomto případě chybí. Nemůže za něj být považován ani veřejný statek – rozvinutá domácí kinematografie, a ani širší nabídka českých nezávislých filmů, neboť plátci uvedení v Tezích se primárně snaží vyhovět poptávce po takových dílech, která již na trhu existují nebo je známo, že se na něm brzy objeví. Podobnost s daněmi se navíc nabízí právě díky zmíněnému způsobu stanovení konkrétní výše povinnosti, která závisí na výši příjmů povinného. Zpravidla se jedná o příjem odvozený od činnosti konkrétní skupiny povinných subjektů, jako například příjem z prodeje a pronájmu nosičů. 167

Teze, s. 15-17. Srovnej: Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 5–6. 168

56

Dalším znakem přibližujícím zmíněné platby daním, je pravidelnost169, neboť by se jednalo o platby každoroční. Nejvýznamnější příspěvky do systému podpory kinematografie od těchto subjektů se předpokládají u provozovatelů celoplošného televizního vysílání s licencí, kteří šíří plnoformátový program (dále jen „komerční televize“) a provozovatele televizního vysílání ze zákona (dále jen „Česká televize“). Opět zde můžeme spatřovat jistou podobnost s Polskou úpravou, ale na rozdíl od ní zde mají povinné subjekty do jisté míry možnost vybrat si kam konkrétně bude suma jimi odváděných prostředků směřovat. V případě komerčních televizí by měly nejméně 3% z celkového objemu příjmů plynoucích z vysílání reklamy a teleshoppingu, a v případě České televize nejméně 5% z celkových příjmů, plynout na podporu nezávislé filmové tvorby. Tyto odvody se ještě dělí na dva druhy. Příspěvek, ve výši 1%, je primárně určen jako odvod do Filmového fondu, avšak oproti němu lze započíst referenční podporu (viz níže), pokud ji budou subjekty úspěšně nárokovat. Investice do nezávislé filmové tvorby tvoří zbytek procentních podílů (tedy minimálně 2% a 4%), přičemž se předpokládá upřesnění kritérií, za kterých bude uznána. Taková investice je určena jako odvod do Filmového fondu až sekundárně, bude nutno ji vykázat, a při nedosažení minimální procentní hranice připadne její nevyužitá část opět Filmovému fondu. Zdrojem naopak známým i současnému Zákonu je dotace ze státního rozpočtu. Ta by však měla být v budoucnu podstatně navýšena a činit nejméně 50% příjmů Filmového fondu (Teze ji předběžně stanovují na částku 400 milionů Kč), což je zdůvodňováno potřebou větší stability a nezávislosti na konkrétních částkách plynoucích z ostatních zdrojů, které se v čase mění. S dotacemi, jako prostředky státního rozpočtu, souvisí ale i pravidla stanovená ZRP, především ta o kontrole, hojně popsaná v předchozí části. Podle dalšího člena pracovní skupiny – Zdeňka Václavíka170, jako jednoho ze zástupců MK, může být využití účelových dotací pro oblast kinematografie právě z administrativního hlediska velice náročné. Jako nový příjem, tentokrát bezesporu povahou daň, by měla být podle maďarského vzoru zavedena spotřební daň z pornografických filmů ve výši 25%. 169 170

Srovnej tamtéž. Zdeněk Václavík, samostatné oddělení správy státních fondů MK.

57

To je odůvodňováno přílišnou dostupností těchto filmů. Argument tohoto typu není z pohledu teorie finančního práva ničím neobvyklým, neboť regulace spotřeby bývá jedním ze základních kritérií výběru komodit, na které budou uvaleny selektivní spotřební daně, tedy akcízy171. Podle mého názoru by pak bylo vhodné upravit tento příjem Filmového fondu i v rámci již existujícího zákona o rozpočtovém určení daní172, obdobně jako je tomu v případě spotřební daně z minerálních olejů podle jeho §5.

4.3 Podpora a Čerpání prostředků z Filmového fondu Podobně jako je tomu v maďarském zákoně, by měla být v nové úpravě rozdělena přímá podpora podle existence nároku, a to na selektivní a referenční. Selektivní podpora ve své podstatě odpovídá současnému systému podpory podle Zákona, není na ni nárok, avšak proces jejího udílení je podstatně rozvinutější co do fází rozhodování, specializace rozhodovatelů či objektivizace požadavků. Jak už jsem dříve zmínil, první fáze rozhodování by spadala do činnosti odborných komisí, které by existovali pro každou z oblastí, jako celovečerní filmy, dokumentární a krátké filmy, přehlídky a festivaly apod., na které by byla předem stanovena výše prostředků. Komise by na základě Radou stanovených kritérií přidělovala body jednotlivým projektům, přičemž ty by po dosažení určité minimální hranice postupovaly do druhé fáze rozhodování. Tu svěřují Teze do rukou Ředitele, jehož úkolem je posoudit realizační aspekty jednotlivých projektů a návrh výše podpory předložit ke schválení Radě, která by tak celý rozhodovací proces završovala. Referenční podpora má povahu nárokové podpory, u které se bude prověřovat splnění předem stanovených ukazatelů. Kritériem je zde návštěvnost předešlého filmu v kinech, a významný úspěch v zahraničí (například nominace na cenu Oskara apod.), přičemž nárok na referenční podporu na základě prvně zmíněného kritéria by se vztahoval na všechny české filmy uvedené v kinech, tedy i na ty, které nebyly vyrobeny nezávislými producenty. Prostředky takto získané jsou pak určeny na výrobu dalšího filmu, a nemohou být přiznány 171

Viz např.: Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004, s. 271 172 Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů.

58

v případě, že by tento nový film nesplňoval kritéria podpory selektivní. Výše by se pak vypočítala na základě koeficientů stanovovaných opět každoročně Radou. V případě nepřímé podpory by měl Filmový fond podobné postavení jako NF podle maďarského zákona, které by obsahovalo administrativní a kontrolní činnosti. Tato forma podpory je alternativou k přerozdělovacím procesům, neboť prostředky, například u hlavní z forem této podpory, tedy daňového zvýhodnění pro investice do výroby filmových děl, zde poskytují soukromé subjekty – poplatníci daně z příjmů.

59

ZÁVĚR Na začátku první části mé práce jsem si položil otázku smyslu účelových veřejných fondů, na kterou se teď sluší odpovědět. Díky existenci takových jevů v národním hospodářství, jako je tržní selhání, známe už delší dobu nutnost zásahů státu formou financování veřejných statků. Sporným však zůstává rozhodnutí, zdali je lépe toto provádět v rámci jednoho centrálního rozpočtu pro danou územní úroveň, nebo zdali se pro to jeví vhodnějšími právě účelové veřejné fondy. Z názorů některých odborníků, ale i z praxe, je patrno, že existence účelových veřejných fondů v České republice, a podobně je tomu i v případě Polska, není spjata se strategickým zlepšováním fungování veřejných financí jako celku. . I při pohledu do historie například státních fondů, který jsem v této práci poskytl, je patrná spíše samostatnost při jejich postupném vzniku, případně zániku, v průběhu různých období podle aktuálních potřeb. Z tohoto hlediska je pak úprava prováděná v ZRP, která, byť velmi stručně, alespoň sjednotila některé podstatné znaky a náležitosti, spíše reakcí zákonodárce na existující stav. V zájmu strategického postupu při řízení veřejných financí, by nejspíš bylo vhodné prozkoumat oprávněnost existence účelových veřejných fondů. To by mělo být provedeno odborníky, kteří by zvážili a analyzovali dlouhodobější dopad jejich negativních stránek na hospodaření státu, jako je například omezení vlády a ministra financí v dispozici s prostředky státu. Naproti tomu nebo i ve spojení s tím by pak bylo vhodné zvážit vůli a zájem veřejnosti na existenci účelových veřejných fondů, případně i zájem na tom, aby do budoucna byly pro takovéto samostatné jednotky rozšířeny příjmy, jako například příjmy daňové, které jsou doposud znakem převážně státního rozpočtu. Zde by pak bylo vhodné nechat se vést teoriemi veřejné volby. Otázka budoucí existence účelových veřejných fondů, se pak dotýká i samotného Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie, na který jsem se zaměřil ve zvláštní části. Úprava současné podpory této oblasti, je již poměrně nedostačující, a to nejen podle názorů profesionálů. Zákon, kterým byl fond zřízen před patnácti lety, je poměrně zastaralý, a dá se říct, že již neodpovídá požadavkům současné kinematografie,

60

jejímu významu a složitějšímu propojení právních a obchodních vztahů v rámci této oblasti. Při úvahách o významu kinematografie je nutné zamyslet se nad tím, jakou úlohu hraje v rámci kultury, ale i života dané společnosti obecně. Na základě různých pramenů se pak dá usuzovat, že kinematografie má velký význam pro národní kulturu, vytváření národní identity, a povědomí o ní, ať už směrem dovnitř nebo v rámci její prezentace ve světě. Na druhou stranu, i v případě že bude existovat širší společenská shoda o důležitosti větší podpory této oblasti, nemusí to znamenat nutně zachování současné podoby systému financování podpory kinematografie. Při srovnávání polského a maďarského modelu, jsem narazil na pokročilejší a propracovanější systémy podpory, jejichž některé prvky se mohou objevit i v budoucí právní úpravě, jak to naznačují současné názory vyjádřené v Tezích. Zachování státního fondu, jako instituce poskytující kinematografii největší část prostředků v rámci systému veřejné podpory, se však zdá být pro několik následujících let nutností.

61

RESUMÉ I have chosen the theme of my thesis Legal regulation of drawing on financial resources out of public funds of the Czech Republic, because of two reasons. There is not enough literature about the public funds, and I think that recent affairs show us that there will be need of paying more attention to this area of public finances in future, especially during possible system changes. On the other hand, changes of some public funds are already claimed by some groups. Concretely I mean Public Fund of the Czech Republic for Support and Development of Czech Cinematography, which I have specialized in within the theme of my thesis. This work is divided into two parts and both of them are subdivided into chapters and subchapters. The general one consists of three and the special one of four chapters. Within the general part, I tried to cover the basis of the system of public funds, as a part of the wider system of public finances. At the very beginning I focused on extrabudgetary funds with purposefully bound resources, how they can be found in The Czech Republic and how they are regulated in comparable political and social environment in Poland. I have dealt with some phenomena in the public finances connected with public goods and public choice in subchapter about questions of importance. The evolution of public funds in our country and former situation that I found to be the platform of present state is described in the second chapter. The rest of the chapter is devoted to contemporary legal regulation of the public funds under the budgetary rules, which is extended by legal regulation of control and discipline in public finance in the last chapter of the general part. Main reason is the importance of such control for regular function of the public funds within the system of public finances, as well as the importance of acquaintance with its rules for subjects that are drawing on financial resources out of these funds. Thanks to the variety of points of view of possible future changes of the Public Fund of the Czech Republic for Support and Development of Czech Cinematography, I have decided to mention some information in the special part that can help to look at this problem through a wider context. The subchapter dedicated to the history of support and legal regulation of the Czech

62

cinematography shows some similarities in relations between state and film producers and allows comparing with contemporary situation. In the second chapter about the fund mentioned above, I have described basics of organization and functioning of the fund, its incomes and the rules of drawing on financial resources out of this fund. There can be also found some information about the role of the fund according to the European Convention on Cinematographic Co-production except the three main characteristics. To compare how cinematography is supported abroad, I have chosen an example of two neighbour countries, Poland and Hungary, described in the third chapter. The comparison is made according to the main characteristics mentioned above, so the essential differences in organization, incomes and provided financial resources can be shown. Although there are a lot of public funds in Poland, the Polish system of support of cinematography, as well as the Hungarian one, is not based on an existence of any public fund. On the other hand, both of them are headed by institution which is not established only for distributing financial resources among particular film projects,

but

for

coordinating

some

other

activities

connected

with

cinematography as well. Because of other subjects than only Motion Picture Public Foundation also provide support to Hungarian cinematography according to the relevant legislation, the difference between Poland and Hungary can be seen too. The last chapter of the special part deals with some proposals of the future system of support of Czech cinematography. The connection with some thoughts and information mentioned in particular chapters and subchapters can be found in this chapter, for example cinematography as public good or inspiration by Polish and Hungarian system of support. Possible changes are introduced within particular characteristics again, so there can be observed an extent of these changes connected with organization, incomes and drawing on financial resources out of the Fund and the system of support generally.

63

POUŽITÉ PRAMENY Konzultace: Jiří Králík, předseda rady Asociace českých filmových klubů a ředitel Letní filmové školy. Zdeněk Václavík, samostatné oddělení správy státních fondů MK.

Knižní zdroje: Bakeš, M. a kol. Finanční právo. 4. vydání. Praha : C. H. Beck, 2006. Buchanan, J. M. Veřejné finance v demokratickém systému. Přeložila Eva Nevrlá. Praha: Computer Press, 1998. Gürtler, F. a kol. Malý filmový slovník. Praha : Československé filmové nakladatelství, 1949. Havelka, J. Kronika našeho filmu. 1898 – 1965. Praha : Filmový ústav, 1967. Jackson, P. M., Brown, C. V. Ekonomie veřejného sektoru. Přeložil Václav Urbánek. Praha: EUROLEX BOHEMIA s.r.o., 2003. Komender, V. Finanční právo II., Rozpočtové právo. Praha : Státní pedagogické nakladatelství, 1974. Kosikowski, C., Ruśkowski, E. Finanse publiczne i prawo finansowe. Warszawa : ABC, 2003. Moran, A. Film policy – International, National and Regional Perspectives. London : Routledge, 1996. Mrkývka, P. a kol. Finanční právo a finanční správa, 2. díl. Brno : Masarykova univerzita, 2004. Musgrave, R. S., Musgraveová, P. B.: Veřejné finance v teorii a praxi. Přeložila Věra Kameníčková a kol. Praha: Management Press, 1994. Peková, J. Veřejné finance, úvod do problematiky. 3. vydání. Praha: ASPI, a. s., 2005. Průcha, P. Správní právo : obecná část. Brno : Masarykova univerzita, 2007. Spáčil, B. Teorie finančního práva ČSSR. Praha : Orbis, 1970. Szczepanik, P. Nová filmová historie. Přeložil Petr Szczepanik a kol. Praha : Herrmann & synové, 2004.

64

Tabery, K. Filmová publicistika Karla Smrže. Olomouc : Univerzita Palackého v Olomouci, 2003.

Články z periodik: Pařízková, I. Kontrola, kontrola ve veřejné správě, finanční kontrola. Časopis pro právní vědu a praxi, 2003, č. 3. Pařízková, I. Fundamenty finanční kontroly. Časopis pro právní vědu a praxi, 2004, č. 4.

Internetové zdroje: Copenhagen ThinkTank on European Film and Film Policy, The Copenhagen Report. [citováno 11. dubna 2007]. Dostupný z: http://www.dfi.dk/thinktank. MK ČR. Jednací řád Rady Státního fondu ČR pro podporu a rozvoj české kinematografie. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. MK ČR. Rozpočty Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie na rok 2003 - 2007. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. MK ČR. Výroční zprávy Ministerstva kultury za rok 2002 - 2006. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. MK ČR. Podpořené projekty. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. MK ČR. Formuláře - Roční hlášení. [citováno 21. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. MK ČR. Žádost o udělení předběžného koprodukčního statutu. [citováno 23. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. MK ČR. Žádost o udělení definitivního koprodukčního statutu. [citováno 23. března 2007]. Dostupný z: http://www.mkcr.cz. Česká filmová komora. Modely organizace filmových institucí v Evropě. [citováno

29.

března

2007].

Dostupný

z:

http://www.podpormefilm.cz/data/sharedfiles/Modely%20organizaci%20fimovyc h%20instituci.pdf. Slovenian Film Fund. [citováno 29. března 2007]. Dostupný z: http://www.filmsklad.si/client.en/index.php?table=articles&ID=8.

65

Magyar Filmunió. The main fields of activity of the company. [citováno 15. dubna 2007]. Dostupný z: http://www.filmunio.hu. České

filmové

centrum.

[citováno

15.

dubna

2007].

Dostupný

z:

http://www.filmcenter.cz. Pracovní skupina Ministerstva kultury ČR. Teze zákona o kinematografii. [citováno

15.

května

2007].

Dostupný

z:

http://www.podpormefilm.cz/data/sharedfiles/pracovni%20skupina/Teze%20zako na%20o%20kinematografii%200703.pdf.

Právní předpisy: Zákon č. 116/1884 ř.z., aby bylo zvelebeno zemědělství stavbami vodními. Zákon č. 4/1909 ř.z., jímž se mění I. oddíl, ustanovení finanční, zákona ze dne 30. června 1884, Z. Ř. č. 116, aby bylo zvelebeno zemědělství stavbami vodními. Nařízení č.191/1912 ř.z., o pořádání veřejných představení kinematografem. Zákon č. 78/1918 Sb., o zřízení fondu ke vzdělání učitelských sil pro vysoké školy. Nařízení vlády č. 413/1919 Sb., o zřízení fondu pro zlevnění oděvních potřeb ve prospěch nejméně majetných obyvatel. Nařízení vlády č. 424/1919 Sb., o zřízení a správě "Státního podpůrného fondu československých invalidů". Zákon č. 21/1920 Sb., jímž se mění ustanovení zákona ze dne 4. ledna 1909, č. 4 ř. z., o zvelebení zemědělství stavbami vodními. Zákon č. 226/1920 Sb., o zřízení fondu Denisova. Zákon č. 329/1921 Sb., o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním. Nařízení č. 143/1922 Sb., k provedení zákona ze dne 12. srpna 1921, čís. 329 Sb. z. a n., o přechodné úpravě finančního hospodářství obcí a měst s právem municipálním. Vládní nařízení č.29/1923 Sb., o zřízení fondu pro zaopatření zaměstnanců velkostatků. Vládní nařízení č. 15/1928 Sb., jímž se mění vzorná pravidla, uveřejněná v dodatcích ku vládnímu nařízení ze dne 27. dubna 1922, č. 143 Sb. z. a n., a vydávají další vzorná pravidla pro obecní dávky a poplatky. Zákon č. 49/1931 Sb. z. a n., o státním fondu pro vodohospodářské meliorace. 66

Nařízení Říšského protektora v Čechách a na Moravě RP05/41, o zřízení Českomoravského Filmového Ústředí. Vládní nařízení č. 208/1942 Sb., o nové organisaci některých ústředních úřadů (reorganisační nařízení). Nařízení ministra vnitra č. 128/1943 Sb. z. a n., o dávce ze zábav. Dekret prezidenta republiky č. 50/1945 Sb., o opatřeních v oblasti filmu. Dekret prezidenta republiky č. 108/1945 Sb., o konfiskaci nepřátelského majetku a Fondech národní obnovy. Ústavní zákon č. 150/1948 Sb., Ústava Československé republiky. Zákon č. 272/1949 Sb., o řízení výroby a distribuce v oboru působnosti ministra informací a osvěty. Zákon č. 11/1955 Sb., o vodním hospodářství. Zákon č. 8/1959 Sb., kterým se stanoví základní pravidla o státním rozpočtu a o hospodaření s rozpočtovými prostředky. Vyhláška ministerstva financí a Ústřední rady odborů č. 2/1967 Sb., o pobídkových fondech a financování některých výdajů v rozpočtových a příspěvkových organizacích. Zákon č. 8/1968 Sb., o státním rozpočtu na rok 1968 a o některých dalších finančních opatřeních. Zákon č. 177/1968 Sb., o věrnostním přídavku horníků. Ústavní zákon č. 143/1968 Sb.,o československé federaci. Zákon č. 179/1969 Zb., o Štátnom fonde na zúrodnenie pôdy. Zákon č. 77/1969 Sb., o Státním fondu pro zúrodnění půdy. Zákon č. 134/1970 Sb., o pravidlech státního rozpočtu československé federace a o zásadách hospodaření s rozpočtovými prostředky státních rozpočtů federace a republik (rozpočtová pravidla). Zákon č. 32/1971 Zb., o pravidlách štátneho rozpočtu Slovenskej socialistickej republiky a o hospodárení s rozpočtovými prostriedkami (rozpočtové pravidlá). Zákon č. 60/1971 Sb., o pravidlech státního rozpočtu České socialistické republiky a o hospodaření s rozpočtovými prostředky (rozpočtová pravidla republiky). Zákon č. 144/1971 Sb., o státním rozpočtu československé federace na rok 1972. Zákon č. 151/1979 Sb., o státním rozpočtu České socialistické republiky na rok 1980 a o rozpočtovém určení výnosu některých úplat ve vodním hospodářství. 67

Zákon č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 556/1990 Sb., kterým se mění ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci. Zákon č. 563/1990 Sb., o rozpočtových pravidlech federace. Zákon č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky České republiky a obcí v České republice (rozpočtová pravidla republiky). Zákon č. 388/1991 Sb., o Státním fondu životního prostředí České republiky. Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 563/1991 Sb., o účetnictví, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 239/1992 Sb., o Státním fondu kultury České republiky. Zákon č. 241/1992 Sb., o Státním fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie. Zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Usnesení ČNR č. 119 z 11. schůze 17. 12. 1992, o schválení Statutu Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj České kinematografie. Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky. Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 273/1993 Sb., o některých podmínkách výroby, šíření a archivování audiovizuálních děl, o změně a doplnění některých zákonů a některých dalších předpisů, ve znění pozdějších předpisů. Sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 26/2000 Sb.m.s., o přijetí Evropské úmluvy o filmové koprodukci. Zákon č. 104/2000 Sb., o Státním fondu dopravní infrastruktury. Zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 211/2000 Sb., o Státním fondu rozvoje bydlení a o změně zákona č. 171/1991 Sb. , o působnosti orgánů České republiky ve věcech převodů majetku 68

státu na jiné osoby a o Fondu národního majetku České republiky, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 243/2000 Sb., o rozpočtovém určení daní, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (zákon o Státním zemědělském intervenčním fondu). Zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška Ministerstva financí č. 16/2001 Sb., o způsobu, termínech a rozsahu údajů předkládaných pro hodnocení plnění státního rozpočtu, rozpočtů státních fondů a rozpočtů územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 94/2005 Sb., o zrušení Státního fondu pro zúrodnění půdy, o změně zákona č. 95/1999 Sb. , o podmínkách převodu zemědělských a lesních pozemků z vlastnictví státu na jiné osoby a o změně zákona č. 569/1991 Sb. , o Pozemkovém fondu České republiky, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 357/1992 Sb. , o dani dědické, dani darovací a dani z převodu nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů, ve znění pozdějších předpisů, a o změně zákona č. 252/1997 Sb. , o zemědělství, ve znění pozdějších předpisů. Vyhláška č. 323/2005 Sb., kterou se stanoví obsah roční zprávy, ve znění pozdějších předpisů. Zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů.

Polské zákony: Zákon č. 249, položka 2104/2005 Sb. z., o veřejných financích, ve znění pozdějších předpisů (Dz.U. 2005 nr 249 poz. 2104, Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych).

69

Zákon č. 132, položka 1111/2005 Sb. z., o kinematografii (Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii, Dz.U. 2005 nr 132 poz. 1111, data wejścia w Ŝycie: 19 sierpnia 2005 r.). Maďarský zákon: Zákon č. 2/2004 Sb., o kinematografii (2004. évi II. törvény, a mozgóképrıl).

70

Příloha č. 1. M i n i s t e r s t v o k u l t u r y, se sídlem Maltézské nám. 471/1, 118 01 Praha 1 VYÚČTOVÁNÍ PŘÍPLATKU K CENĚ VSTUPNÉHO STÁTNÍMU FONDU ČESKÉ REPUBLIKY PRO PODPORU A ROZVOJ ČESKÉ K I N E M A T O G R A F I E dle § 8 zákona č. 241/1992 Sb., v platném znění KINO č.: _________ název kina:__________________ adresa: _____________________________ PROVOZOVATEL Právnická osoba: Obchodní firma: ___________________________________________________________________ Sídlo: ___________________________________________________________________________ Zastoupená (jméno, příjmení a funkce oprávněné osoby):___________________________________ _________________________________________________________________________________ IČO:____________________________________DIČ:______________________________________ Bankovní spojení: __________________________________________________________________ Tel./fax/e-mail/www::________________________________________________________________ Fyzická osoba: Jméno, příjmení, titul:________________________________________________________________ Místo podnikání:____________________________________________________________________ IČO: ___________________________________ DIČ:_____________________________________ Bankovní spojení: __________________________________________________________________ Tel./fax/e-mail/www: ________________________________________________________________

PÍSEMNÉ VYÚČTOVÁNÍ ZA ______ ČTVRTLETÍ měsíc

počet celkem

ROKU ______

diváků odvod Fondu

CELKEM

Datum odvodu na účet Fondu: ____________________________ Platba: bankovním převodem / složenkou

....................... datum

............................................................................................... razítko a podpis osoby oprávněné jednat jménem provozovatele

Vyplněný formulář spolu s fotokopií dokladu o zaplacení zašlete do 15 dnů po skončení kalendářního čtvrtletí na výše uvedenou adresu ministerstva; současně, ve stejné lhůtě, odveďte čtvrtletní platbu na účet Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie, č.ú.: 29720001/0710 (ČNB) (variabilní symbol = číslo kina). Tiskopisy tohoto formuláře si lze vyžádat na uvedené adrese Ministerstva kultury; k dispozici jsou rovněž v elektronické podobě na internetové adrese Ministerstva kultury: www.mkcr.cz.

Příloha č. 2. Žádost o poskytnutí finančních prostředků ze Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie dle zákona České národní rady č. 241/1992 Sb. I. ÚDAJE O PROJEKTU 1. Název projektu:

a) tvorba českého kinematografického díla (pouze na scénář)*/ b) výroba českého kinematografického díla*/ c) distribuce hodnotného kinematografického díla*/ d) propagace českého kinematografického díla*/ e) technický rozvoj a modernizace české kinematografie*/ f) výroba, distribuce a propagace kinematografických děl národnostních a etnických menšin, žijících na území ČR */

2. Druh projektu:

3. Požadovaná forma podpory :

a) účelová dotace*/

b) návratná finanční výpomoc */ c) půjčka */ 4. Charakteristika projektu. U žádosti na výrobu se uvede i předpokládaná délka projektu (minut) :

5. Celkové náklady projektu: 6. Současné finanční jištění projektu (smluvně, v jednání):

72

7. Výše požadované částky: (dle zákona č. 241/1992 Sb. max. 50 % z celkových nákladů) 8. Autor projektu: 9. Režisér: 10. Producent projektu: 11. Koproducenti projektu: 12. Zahraniční koproducenti (vyplňuje se v případě, že se jedná o koprodukci podle Evropské úmluvy o filmové koprodukci): 13. Stav řešení autorských práv: 14. Stádium rozpracovanosti: 15. Přehled všech finančních podpor poskytnutých žadateli Fondem, distribuční návratnost z předešlých podpor apod.:

Mám zájem o slyšení

ANO/NE */

II. ÚDAJE O ŽADATELI

1. Jméno a příjmení/Obchodní jméno:*/ 2. Bydliště/Sídlo: */ 3. Rodné číslo/IČ : */ 4. Telefon: fax

e-mail:

5. U právnických osob statutární zástupce (Jméno a příjmení):

III. PŘÍLOHY

73

- 14x harmonogram realizace projektu zpracovaný na formuláři vydaném Fondem (viz příloha); v případě kladného vyřízení žádosti se z harmonogramu vychází pro stanovení platnosti smlouvy, resp. lhůty pro dokončení projektu a odevzdání jeho vyúčtování, - 14x rozpočet (finanční kalkulace) projektu s rozpisem na jednotlivé nákladové položky (např. materiál, honoráře, mzdy, technika, hudba, laboratoře, doprava, nájem, atd.) a přehled plánovaných zdrojů jeho krytí, a dále

kopie dokladu o zaplacení žadatelského poplatku, kopie aktuálního výpis z obchodního / z živnostenského (či jiného) rejstříku (nikoliv starší šesti měsíců); u osob do rejstříků nezapisovaných jiný úřední doklad o jejich právní subjektivitě a předmětu činnosti ne starší 6 měsíců, v případě, že je žadatelem osoba se zahraniční majetkovou účastí kopie dokladu o výši podílu majetkové účasti zahraniční osoby (výpis z obchodního rejstříku, pokud je z něj podíl jasný, čestné prohlášení o vlastnictví akcií apod.) kopie smlouvy o založení běžného účtu, který patří žadateli a kam se bude případná podpora poukazovat, v případě, že je žadatelem obec event. kraj ještě údaj o ukazateli dluhové služby (usnesení vlády č. 346 o Regulaci zadluženosti obcí a krajů ze dne 14.dubna 2004), u žádosti na výrobu a distribuci hraného filmu 14x literární scénář, u žádosti na výrobu a distribuci dokumentárního filmu 14x námět s explikací, u žádosti na výrobu a distribuci animovaného filmu 14x scénář, výtvarný návrh a popis technologie, u žádosti na distribuci 14x konečná verze díla na VHS nebo DVD,

Důležité upozornění Rada Státního fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie upozorňuje žadatele, že ve smyslu zákona č. 241/1992 Sb. upřednostňuje při udělování finančních prostředků projekty kinematografického charakteru.

V dne …………………………….. podpis žadatele (statutárního zástupce)

74