Positionering doventolk in het onderwijsdomein
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) Barneveld, 28 november 2014 Referentie: LvdC/wvdb/14.241 Versie: 1.0 Auteur(s): Patrick Tazelaar en Lieke van de Camp
Significant Thorbeckelaan 91 3771 ED Barneveld +31 342 40 52 40 KvK 3908 1506
[email protected] www.significant.nl
Inhoudsopgave 1.
2.
3.
Inleiding
3
1.1
Achtergrond en aanleiding
3
1.2
Doelstelling en onderzoeksvragen
4
1.3
Aanpak op hoofdlijnen
4
1.4
Leeswijzer
5
Huidige en verwachte vraagontwikkeling
6
2.1
Gebruik doventolkvoorziening
6
2.2
Kosten doventolkvoorziening
6
2.3
Gemiddelde kosten per gebruiker
7
2.4
Toekomstige vraagontwikkeling doventolkvoorziening in het onderwijs
8
Drie uitvoeringsvarianten
11
3.1
Variant 1: voortzetten van de huidige regeling bij UWV met inzet van verbeteringen
11
3.2
Variant 2: volledig overhevelen van de regeling naar de instellingen voor onderwijs aan leerlingen met een communicatieve en/of auditieve beperking
3.3
Variant 3: de indicatiestelling en toewijzing door de cvo’s van de instellingen en de uitvoering bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties
4.
12 13
Analyse uitvoeringsvarianten
14
4.1
Uitvoeringsvorm A: toepassen van een generieke spelregel
14
4.2
Uitvoeringsvorm B: maatwerk
15
4.3
Oplossingsrichting
16
4.4
Openstaande vragen
17
A.
Bijlage: geraadpleegde bronnen
19
B.
Bijlage: overzicht geïnterviewde organisaties
20
Inhoudsopgave
Pagina 2 van 20
1.
Inleiding
1.1
Achtergrond en aanleiding
01
In Nederland kunnen dove en slechthorende leerlingen gebruikmaken van een tolk. Volgens de huidige
tolkvoorziening in het onderwijs is het voor leerlingen op een reguliere basisschool, middelbare school of mboopleiding mogelijk om een tolk aan te vragen via het UWV. Daarnaast kunnen leerlingen die moeilijkheden hebben bij het volgen van onderwijs, een beroep doen op extra onderwijsvoorzieningen. Het gaat bijvoorbeeld om aangepaste software, meubilair en een vervoersvoorziening. Leerlingen die speciaal onderwijs volgen, kunnen geen gebruikmaken van de tolkvoorziening. Het huidige budget voor de tolkvoorziening is een openeinderegeling. Het UWV betaalt de tolken in het onderwijs.
02
Er zijn drie verschillende voorzieningen voor doven en slechthorenden in Nederland. Naast de
doventolkvoorziening in het onderwijs kunnen doven en slechthorenden een beroep doen op de doventolkvoorziening in de leefsituatie en, indien zij werk hebben of stage lopen, op de doventolkvoorziening in de werksituatie. Per 1 januari 2015 wordt de doventolkvoorziening in de leefsituatie onderdeel van de Wmo. Ook komt er een doventolkvoorziening voor de doelgroep die valt onder de Participatiewet. Gemeenten worden verantwoordelijk voor de doventolkvoorziening in de Wmo en de Participatiewet. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft besloten om deze voorzieningen landelijk te regelen en uit te voeren.
03
Met de inwerkingtreding van de Wet passend onderwijs in augustus 2014 is de zorgplicht in werking
getreden. Alle leerlingen die extra ondersteuning nodig hebben, krijgen een passend aanbod voor ondersteuning op een school die past bij hun kwaliteiten en mogelijkheden.
04
Specifiek voor de doventolkvoorziening in het onderwijs overweegt het ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (OCW) een aantal veranderingen door te voeren ten opzichte van de huidige situatie. Vooruitlopend op de beslissing hoe dit precies vormgegeven zal worden, is in wet- en regelgeving reeds de mogelijkheid opgenomen om de toewijzing van de doventolkvoorziening te laten geschieden door de instellingen voor auditieve en/of communicatief beperkte leerlingen. Hiermee zou de doventolkvoorziening onderdeel gaan uitmaken van een ondersteuningsarrangement voor individuele leerlingen in het regulier onderwijs. Naast de positionering van de doventolkvoorziening kijkt het ministerie van OCW ook naar het verbeteren van de uitvoering en het dichter bij de uitvoering brengen van de financiële verantwoordelijkheid voor het gebruik van de regeling om de doelmatigheid te vergroten. Het ministerie heeft drie uitvoeringsvarianten geïdentificeerd en Significant de opdracht gegeven om de voor- en nadelen van de 1
uitvoeringsvarianten te onderzoeken . In de periode juli tot en met oktober 2014 heeft het onderzoek naar de doventolkvoorziening in het onderwijs plaatsgevonden.
1
De doventolkvoorziening in het hoger onderwijs valt buiten de scope van dit onderzoek .
1. Inleiding
Pagina 3 van 20
1.2 05
Doelstelling en onderzoeksvragen Het doel van het onderzoek is het inventariseren van de voor- en nadelen van een drietal
uitvoeringsvarianten met betrekking tot het uitvoeren van de doventolkvoorziening, het contracteren van tolken en het organiseren van de bemiddeling. Op basis van de uitkomsten van het onderzoek zal het ministerie van OCW met alle betrokkenen in gesprek gaan om de voorkeursvariant verder uit te werken.
06
a.
In het onderzoek staan de volgende drie geschetste uitvoeringsvarianten centraal: Voortzetten van de huidige regeling bij UWV, met inzet van verbeteringen in de huidige regelgeving en/of de huidige uitvoering;
b.
Volledig overhevelen van de regeling naar de instellingen voor onderwijs aan leerlingen met een communicatieve en/of auditieve beperking (hierna instellingen genoemd). De instellingen worden (financieel) verantwoordelijk voor de indicatiestelling en toewijzing door de commissies van onderzoek (cvo’s) én de uitvoering van de doventolkregeling;
c.
De indicatiestelling en toewijzing geschiedt door de commissies van onderzoek (cvo’s) van de instellingen. De uitvoering wordt belegd bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties op het gebied van de verstrekking van doventolken. De financiële verantwoordelijkheid komt te liggen bij de Instellingen.
07
a.
De belangrijkste onderzoeksvragen voor dit onderzoek zijn: Wat is de huidige vraag en verwachte ontwikkeling van de vraag naar doventolkvoorziening in het kader van de Wet passend onderwijs?
b.
Wat zijn de feitelijke en gepercipieerde voor- en nadelen van de uitvoeringsvarianten?
c.
Welke variant heeft voor iedere stakeholder2 de voorkeur en waarom?
1.3 08
Aanpak op hoofdlijnen De huidige en verwachte vraagontwikkeling van de doventolkvoorziening in het onderwijs wordt aan de
hand van kwantitatieve gegevens beschreven. In hoofdstuk 2 wordt onderzoeksvraag a over de huidige en verwachte vraagontwikkeling beantwoord. Om de voor- en nadelen van de drie varianten te onderzoeken, hebben wij een documentstudie uitgevoerd en de betrokken partijen gesproken.
09
De documentstudie had tot doel om de reeds beschikbare documentatie en beschikbare gegevens verder
uit te diepen. Ter voorbereiding op de interviews hebben wij de businesscase3 van Siméa, over het overhevelen van de regeling naar de instellingen voor onderwijs aan leerlingen met een auditieve en/of communicatieve beperking, bestudeerd. Daarnaast hebben wij ook relevante informatie op de website van het UWV die betrekking heeft op de huidige uitvoering van de regeling bestudeerd. Tot slot hebben wij websites bekeken met informatie over de doventolkvoorziening in het onderwijs, zoals de websites van Tolknet, passend onderwijs en FODOK. Zie bijlage A voor een overzicht van de geraadpleegde bronnen.
2
De stakeholders zijn weergegeven in het overzicht geïnterviewde organisaties bijlage B.
3
B.A. Kaatee (2013). Businesscase communicatievoorziening Siméa.
1. Inleiding
Pagina 4 van 20
10
Het doel van de verkennende gesprekken met de betrokken partijen was het verzamelen van feitelijke
informatie en percepties over de huidige en toekomstige uitvoering die relevant is voor het beoordelen van de uitvoeringsvarianten. Tijdens de interviews hebben wij geprobeerd zoveel mogelijk de logica achter bepaalde percepties te achterhalen om deze informatie bruikbaar te maken voor het beoordelen van de uitvoeringsvarianten. Ook zijn wij in de verkennende gesprekken nagegaan welke variant voor iedere stakeholder de voorkeur heeft en waarom. De verkennende gesprekken met de betrokken partijen hebben bijgedragen aan de beantwoording van de onderzoeksvragen b en c, zoals deze eerder in dit hoofdstuk zijn geformuleerd. De resultaten van de gesprekken worden in hoofdstuk 4 beschreven.
11
De tabel in bijlage B geeft een overzicht van de organisaties die wij in het kader van het onderzoek naar
de doventolkvoorziening in het onderwijs gesproken hebben. Wij hebben vertegenwoordigers van Siméa als eerste gesproken, zodat zij de informatie uit de businesscase van Siméa nader konden toelichten. Vervolgens hebben wij vertegenwoordigers van de belangenorganisaties, de bemiddelingsorganisatie, de beroepsverenigingen, de instellingen en het UWV geïnterviewd.
12
Het onderzoek is begeleidt door een begeleidingscommissie onder voorzitterschap van het ministerie van
OCW. In de begeleidingscommissie waren betrokkenen namens het Dovenschap, FODOK en Siméa vertegenwoordigd.
1.4 13
Leeswijzer Voor beantwoording van de onderzoeksvraag over het huidige gebruik en de verwachte
vraagontwikkeling van de vraag naar de doventolkvoorziening in het onderwijs hebben wij de beschikbare kwantitatieve gegevens verzameld en geanalyseerd. De cijfers over het gebruik en de kosten van de doventolkvoorziening en de ontwikkeling in het gebruik en de kosten vormden input voor de kwantitatieve analyse. In het volgende hoofdstuk worden de resultaten van deze analyse beschreven en toegelicht.
14
In hoofdstuk 3 worden de uitvoeringsvarianten nader toegelicht. De voor- en nadelen van de verschillende
varianten die uit de verkennende gesprekken naar voren kwamen, worden in dit hoofdstuk beschreven. Door de voor- en nadelen per uitvoeringsvariant te presenteren wordt duidelijk in hoeverre de verschillende varianten uitvoerbaar zijn en of ze aan de randvoorwaarden voor een toekomstbestendige, bereikbare, kwalitatieve en beheersbare tolkenvoorziening voldoen. Aan het einde van dit hoofdstuk wordt er een ‘overall’ beeld gegeven van de drie uitvoeringsvarianten.
15
In hoofdstuk 4 wordt aan de hand van de analyse van de verschillende uitvoeringsvarianten
beargumenteerd welke twee uitvoeringsvormen er zijn. In dit hoofdstuk worden de twee uitvoeringsvormen beschreven, waarna wordt aangegeven welke uitvoeringsvorm logischerwijs de voorkeur heeft. Het verschil in uitvoeringsvorm is van invloed op de uiteindelijke afweging om te komen tot een voorkeur voor een van de uitvoeringsvarianten. Het hoofdstuk eindigt met een reactie op een aantal openstaande vragen.
1. Inleiding
Pagina 5 van 20
2.
Huidige en verwachte vraagontwikkeling
2.1
Gebruik doventolkvoorziening Het aantal leerlingen dat de afgelopen jaren gebruik heeft gemaakt van de doventolkvoorziening in het
16
onderwijs stijgt. Dat blijkt uit het aantal toegekende aanvragen voor de doventolkvoorziening in het onderwijs (figuur 1). In zowel het basisonderwijs als het voortgezet onderwijs neemt het aantal tolkgebruikers in de loop van de jaren toe, maar met name het aantal gebruikers in het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) is de afgelopen jaren flink gestegen. In 2010 werden er 113 aanvragen in het mbo goedgekeurd, in 2013 is dat aantal met ruim 55% gestegen naar 176 toegekende aanvragen. Er is geen duidelijke verklaring gevonden voor de toename van het aantal gebruikers in het mbo, maar het is aannemelijk dat de toename veroorzaakt wordt doordat er meer dove en slechthorende leerlingen doorstromen van het voortgezet (speciaal) onderwijs naar het mbo. 400 350 300
176
250 200
116 113
Mbo
125 Voortgezet onderwijs
150 100
97
96
76
32
51
66
71
2010
2011
2012
2013
50 0
114
Basis onderwijs
Figuur 1. Aantal toegekende doventolkaanvragen in het onderwijs
2.2 17
Kosten doventolkvoorziening De kosten van de doventolkvoorziening zijn de afgelopen jaren toegenomen (figuur 2). In 2010 bedroegen
de totale kosten 5,5 miljoen euro. Het jaar daarop stegen de kosten met ruim 50% naar 8,3 miljoen euro. Het ministerie van OCW heeft destijds enkele maatregelen genomen, waardoor de totale kosten in 2012 lager uitvielen dan het jaar daarvoor. In 2013 stegen de kosten echter weer met bijna 40% naar 10,2 miljoen euro. De stijging wordt vooral veroorzaakt door de toename van het aantal gebruikers.
18
De totale kosten zijn opgebouwd uit reisvergoedingen en doventolkkosten voor dove en slechthorende
leerlingen. De totale kosten voor de doventolkvoorziening bestaat voor ongeveer 20% uit reisvergoedingen. Het aandeel van reisvergoedingen op de totale kosten is de afgelopen jaren stabiel gebleven.
2. Huidige en verwachte vraagontwikkeling
Pagina 6 van 20
9,0 8,0
1,7
1,5
7,0
1,4
6,0 5,0
1,5
Reisvergoeding
4,0 6,8
3,0
2,0
6,0
Tolkkosten
6,8
4,0
1,0 0,0
2010
2011
2012
2013
Figuur 2. Kosten doventolkvoorziening in miljoen euro
2.3 19
Gemiddelde kosten per gebruiker De gemiddelde kosten per gebruiker zijn vanaf 2011 gedaald. Met name in het mbo is een daling van de
gemiddelde kosten zichtbaar.
40.000 30.000
Reisvergoeding
20.000
Tolkkosten
10.000 0 2010 2011 2012 2013
Basis onderwijs
2010 2011 2012 2013
2010 2011 2012 2013
Voortgezet onderwijs
Middelbaar beroepsonderwijs
Figuur 3. Gemiddelde kosten per toegekende aanvraag in euro
20
Volgens het UWV zijn er verschillende mogelijke verklaringen voor de daling van de gemiddelde kosten
per leerling: a.
De annuleringskosten worden apart verantwoord. Dit betekent dat nog maar 50% van het tarief in rekening wordt gebracht, als een aanvraag door de leerling - binnen 24 uur van het tijdstip van aanvang van de dienstverlening - geannuleerd wordt. Dit zorgt voor een daling van de gemiddelde kosten per leerling, die vooral zichtbaar is in het mbo;
b.
De uitgaven aan schoolreisjes zijn gedaald. Schoolreisjes worden sinds 2011 voor 50% gefinancierd uit de doventolkvoorziening voor de leefsituatie.
21
In het mbo bestaat 25% van de lestijd uit stages. Een mogelijke verklaring voor de sterke daling van de
gemiddelde kosten per leerling in het mbo is dat de doventolkkosten voor stages worden gefinancierd uit de doventolkvoorziening voor werksituaties.
2. Huidige en verwachte vraagontwikkeling
Pagina 7 van 20
2.4 22
Toekomstige vraagontwikkeling doventolkvoorziening in het onderwijs Naast de uitgaven van de afgelopen jaren hebben wij ook onderzocht in hoeverre uitspraken kunnen
worden gedaan over de toekomstige uitgaven voor de doventolkvoorziening. Dit is van belang voor de keuze van het beleggen van de financiële verantwoordelijkheid. Uit de verkennende gesprekken met de betrokken partijen blijkt dat verschillende factoren van invloed zijn op de instroom van dove en slechthorende leerlingen in het reguliere onderwijs. Allereerst heeft het aantal dove of slechthorende kinderen invloed (demografie) op de toekomstige vraagontwikkeling van doventolken in het onderwijs. Het aantal kinderen dat doof of slechthorend geboren wordt, is de afgelopen jaren stabiel gebleven. Desondanks is de verwachting dat het aantal dove kinderen door de technische mogelijkheid van het plaatsen van een cochleair implantaat (CI) zal afnemen. Bij sommige zeer ernstig slechthorende of dove kinderen kan een CI ervoor zorgen dat deze mensen weer geluiden kunnen waarnemen, maar geluiden waarnemen betekent nog niet dat zij deze ook kunnen verstaan4. De mate waarin gebruikers met een CI kunnen communiceren zonder tolk is mede afhankelijk van de context waarin communicatie nodig is. Een tolk zal daarom in een aantal gevallen nog steeds noodzakelijk zijn.
23
De kans op doofheid door exogene factoren heeft ook invloed op de vraag naar een doventolk in het
onderwijs. Risicofactoren voor het optreden van gehoorverlies bij kinderen tot twee jaar zijn congenitale en postnatale infecties, langdurige opname op een neonatale ‘intensive care’, schedeltrauma en ototoxische geneesmiddelen. Bij oudere kinderen en volwassenen is langdurige blootstelling aan lawaai de belangrijkste risicofactor5. Hierbij merken wij op dat blootstelling aan lawaai op lange termijn kan leiden tot gehoorverlies. De invloed van deze factor op de vraag naar tolken in het onderwijs is daarom beperkt, aangezien leerlingen tot hun dertigste levensjaar aanspraak maken op de doventolkvoorziening in het onderwijs. De instroom van oudere leerlingen is om die reden eveneens beperkt, zij-instromers kunnen tot hun dertigste levensjaar het reguliere onderwijs instromen en van de doventolkvoorziening gebruikmaken.
24
De mogelijke terugstroom van leerlingen uit het (voortgezet) speciaal onderwijs naar het reguliere
onderwijs is een belangrijke factor die van invloed is op de toekomstige vraagontwikkeling van de doventolkvoorziening in het onderwijs. De effecten van passend onderwijs vormen volgens de geïnterviewden een onzekere variabele op de terugstroom van leerlingen uit het (voortgezet) speciaal onderwijs naar het reguliere onderwijs. Met de invoering van passend onderwijs hebben de instellingen voor leerlingen met een auditieve en/of communicatieve beperking een zorgplicht gekregen. Leerlingen met een auditieve en/of communicatieve beperking krijgen voortaan een onderwijsarrangement, dat licht, medium of intensief kan zijn. Licht en medium betekent dat het kind naar een reguliere school gaat. Intensief betekent dat het kind naar een 6
school voor (voortgezet) speciaal onderwijs gaat . Het is niet duidelijk wat de effecten van passend onderwijs zijn op het aantal dove en slechthorende leerlingen dat een beroep doet op de doventolkvoorzieningen in het reguliere onderwijs.
4
https://www.umcg.nl/NL/Zorg/Volwassenen/zob2/Cochleaire_implantatie/Wat_is_een_CI/Pages/Horen_met_een_CI.aspx.
5
https://www.nhg.org/standaarden/volledig/nhg-standaard-slechthorendheid#idp6520064.
6
http://www.passendonderwijs.nl/nieuws/de-praktijk-in-cluster-2/.
2. Huidige en verwachte vraagontwikkeling
Pagina 8 van 20
Instroom
Uitstroom
Figuur 4. Factoren die van invloed zijn op de vraagontwikkeling van de doventolkvoorziening in het onderwijs
25
Niet alle leerlingen uit het (voortgezet) speciaal onderwijs zijn geschikt om door te stromen naar het
reguliere onderwijs. Een deel van de dove en slechthorende kinderen heeft naast ernstige gehoorproblemen, spraakmoeilijkheden of taalmoeilijkheden ook leerproblemen. Deze zeer moeilijk lerende kinderen (zmlk) vormen een klein deel van het totaal aantal doven en slechthorenden in het speciaal onderwijs. In de afgelopen jaren bestond het totaal aantal dove en slechthorende leerlingen in het speciaal onderwijs voor ongeveer 23% uit zmlk.
1200 1000
219
199
202
800
totaal doven en slechthorenden zmlk
600 400
926
911
882
1-1-2011
1-1-2012
1-1-2013
totaal doven en slechthorenden
200 0
Figuur 5. Verhouding tussen deel zmlk en totaal aantal doven en slechthorenden in het speciaal onderwijs
26
Figuur 5 geeft een overzicht van de verhouding tussen het deel zmlk en het totaal aantal dove en
slechthorende leerlingen in het speciaal (basis)onderwijs, hierin zijn cijfers over het voortgezet speciaal onderwijs niet meegenomen. De verwachting is dat de verhouding tussen het deel zmlk en het totaal aantal doven en slechthorenden in het voortgezet speciaal onderwijs ongeveer gelijk zal zijn aan het speciaal onderwijs en eveneens zal liggen tussen 20% en 25%.
2. Huidige en verwachte vraagontwikkeling
Pagina 9 van 20
27
Tot slot zijn er ook nog factoren die invloed hebben op de uitstroom uit het reguliere onderwijs. Deze twee
factoren betreffen de doorstroom naar het hoger onderwijs (hbo en wo) en het aantal leerlingen dat het reguliere onderwijs voortijdig verlaat.
2. Huidige en verwachte vraagontwikkeling
Pagina 10 van 20
3. 28
Drie uitvoeringsvarianten Zoals in het eerste hoofdstuk staat beschreven is het doel van het onderzoek om te inventariseren wat de
voor- en nadelen zijn van een drietal varianten met betrekking tot de indicatie, de toewijzing en de uitvoering van de doventolkvoorziening in het onderwijs. Het ‘systeem’ van de doventolk in het onderwijsdomein bestaat uit de volgende aspecten die in ieder van de uitvoeringsvarianten anders zijn ingeregeld: a.
Het toekennen van de toegang tot het gebruik van de doventolk en het bepalen van de omvang van de ondersteuning;
b.
Het contracteren en betalen van de tolken;
c.
Het contracteren en betalen van de bemiddeling tussen vraag en aanbod;
d.
De financiële verantwoordelijkheid voor het gebruik van de regeling.
29
Ieder van de drie uitvoeringsvarianten ziet er anders uit op de voorgaande aspecten. Ten behoeve van
het onderzoek hebben wij de bemiddeling buiten de beschrijving gelaten, omdat het in iedere variant mogelijk is deze elders te beleggen. De uitvoeringsvarianten die zijn onderzocht, zijn door het ministerie van OCW in samenspraak met de betrokken organisaties aangedragen als mogelijke varianten ten behoeve van het onderzoek. De uitwerking van ieder van de varianten vraagt een nadere verdieping.
30
a.
De drie uitvoeringsvarianten zijn: Voortzetten van de huidige regeling bij UWV, met inzet van verbeteringen in de huidige regelgeving en/of de huidige uitvoering;
b.
Volledig overhevelen van de regeling naar de instellingen. De instellingen worden (financieel) verantwoordelijk voor de indicatiestelling en toewijzing door de commissie van onderzoek (cvo) én de uitvoering van de doventolkregeling;
c.
De indicatiestelling en toewijzing geschiedt door de cvo’s van de instellingen. De uitvoering wordt belegd bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties op het gebied van de verstrekking van doventolken. De financiële verantwoordelijkheid komt bij de instellingen te liggen.
3.1 31
Variant 1: voortzetten van de huidige regeling bij UWV met inzet van verbeteringen Bij de eerste variant wordt de huidige situatie gehandhaafd met (eventuele) inzet van verbeteringen in de
huidige regelgeving en/of de huidige uitvoering. Het voortzetten van huidige regeling bij het UWV heeft verschillende voor- en nadelen.
32
Een argument dat door respondenten genoemd werd om de uitvoering bij het UWV te laten, is om
versnippering tussen de uitvoering van de doventolkvoorziening in het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs en doventolkvoorziening in het hoger onderwijs te voorkomen. De uitvoering van de doventolkvoorziening in het hoger onderwijs ligt nu ook bij het UWV.
33
Een nadeel van deze variant is dat het UWV geen individuele beoordeling kan doen. Daarnaast is het,
doordat de uitvoering van de doventolkvoorziening onderdeel is van een grotere dienstverlening, niet duidelijk wat de uitvoering door het UWV van de doventolkvoorziening kost. Geïnterviewden geven aan dat de uitvoeringskosten bij het UWV relatief laag zijn, maar de exacte omvang van deze kosten is niet bekend.
3. Drie uitvoeringsvarianten
Pagina 11 van 20
34
Uit de interviews blijkt verder dat er onder de geïnterviewden onvrede bestaat over de uitvoering van de
doventolkvoorziening door het UWV. Deze onvrede is gebaseerd op verschillende aspecten van de uitvoering van de doventolkvoorziening door het UWV: a.
Het UWV past de spelregels verschillend toe in situaties die vergelijkbaar zijn;
b.
Medewerkers van het UWV die de doventolkregeling uitvoeren hebben weinig expertise van doofheid en de doventolkregeling zelf;
c.
Het UWV verstrekt onvoldoende informatie over het gebruik en de kosten van de doventolkvoorziening aan partijen.
35
Het ministerie van OCW heeft het voornemen, om voor de doventolkvoorziening in het onderwijs een
gesloten budget beschikbaar te stellen. Een nadeel hiervan is dat dat doventolkvoorziening een openeinde regeling is. Indien hierdoor budgettaire knelpunten zouden ontstaan, bespreekt het UWV dit met het ministerie van OCW. In overleg met het ministerie kunnen er vervolgens, zoals in het verleden ook is gebeurd, (beleids)maatregelen genomen worden om de kosten te drukken.
36
De regionale uitvoering door zeven UWV-kantoren is volgens de geïnterviewden een van de oorzaken
van de hierboven genoemde onvrede. Volgens geïnterviewden kan dit nadeel van de huidige uitvoering worden weggenomen door een centrale uitvoering van de doventolkregeling door het UWV.
3.2
37
Variant 2: volledig overhevelen van de regeling naar de instellingen voor onderwijs aan leerlingen met een communicatieve en/of auditieve beperking In de tweede variant worden de instellingen (financieel) verantwoordelijk voor de indicatiestelling en
toewijzing door de cvo én de uitvoering van de doventolkregeling. Ook deze variant brengt verschillende vooren nadelen met zich mee.
38
De cvo’s hebben specifieke expertise op het gebied van onderwijs, slechthorendheid en pedagogiek,
waardoor ze in staat zijn om de communicatiebehoeften van leerlingen vast te stellen. Bij de cvo’s van de instelling ontbreekt het op dit moment echter nog aan ‘indicatie-ervaring’, om een inschatting te maken van het aantal tolkuren dat een leerling nodig heeft om onderwijs te kunnen volgen. Ook blijkt uit de interviews dat de mate waarin cvo’s ervaring hebben met dove en slechthorende leerlingen per instelling verschilt.
39
Het uitgangspunt van deze variant is om de uitvoering van de communicatievoorziening over te dragen
naar de uitvoering door de instellingen. De verwachting is dat meer maatwerk geleverd kan worden door de in de cvo’s aanwezige deskundigheid (businesscase Siméa, 2013). Een individuele beoordeling brengt extra werk voor de cvo’s van de instellingen met zich mee. Indien de koppeling gemaakt kan worden met het onderwijsarrangement (licht, medium of intensief) dat de cvo’s nu al samenstellen, kunnen de administratieve lasten - en daarmee een deel van de uitvoeringskosten worden beperkt (businesscase Siméa, 2013).
40
De instellingen zelf zien risico’s in de uitvoering van de doventolkvoorziening en hebben geen ervaring
met het contracteren van tolken en het contracteren en betalen van de bemiddeling tussen vraag en aanbod. Het is onzeker of de voordelen van het in dienst nemen van tolken opwegen tegen de nadelen. Bovenal geven de beroepsverenigingen van doventolken aan dat het voor zelfstandige tolken niet aantrekkelijk genoeg is, om
3. Drie uitvoeringsvarianten
Pagina 12 van 20
in loondienst te gaan. De instellingen zien daarnaast ook financiële risico’s vanwege het ontbreken van ervaring met de indicatiestelling en uitvoering van een dergelijke variant. Zonder duidelijke afspraken over duidelijke verantwoordelijkheden en financiële risico’s willen de instellingen de doventolkvoorziening in het onderwijs niet uitvoeren.
41
Tot slot blijkt uit de interviews dat er weinig draagvlak is onder cliëntenorganisaties en
beroepsverenigingen om de doventolkvoorziening volledig over te hevelen naar de instellingen. Er wordt voor een toename van uitvoeringsverschillen tussen organisaties gevreesd en de stakeholders voorzien een te sterke financiële sturing om met het budget uit te komen.
3.3
42
Variant 3: de indicatiestelling en toewijzing door de cvo’s van de instellingen en de uitvoering bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties Bij de derde variant geschiedt de indicatiestelling en toewijzing van doventolken door de cvo van de
instellingen voor leerlingen met een auditieve beperking. De uitvoering wordt belegd bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties op het gebied van de verstrekking van doventolken. Deze variant is een combinatie van de hiervoor beschreven eerste en tweede uitvoeringsvariant. Evenals de andere twee varianten heeft ook deze variant verschillende voor- en nadelen.
43
In het kader van passend onderwijs bepaalt de cvo van de instelling in overleg met ouders welk onderwijs
en ondersteuningsaanbod, inclusief de inzet van de tolk, aansluit bij de onderwijsbehoefte van de leerling. Het voordeel van deze individuele beoordeling is, net als bij de tweede uitvoeringsvariant, dat er een onderwijsarrangement op maat kan worden samengesteld. De cvo’s hebben specifieke expertise op het gebied van onderwijs, slechthorendheid en pedagogiek. De nadelen over het ontbreken van ‘indicatieervaring’ en het verschil in de mate waarin de vier instellingen ervaring hebben met dove en slechthorende leerlingen, zijn eveneens van toepassing op deze derde uitvoeringsvariant.
44
De uitvoering wordt belegd bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties op het gebied van de
verstrekking van doventolken. De nadelen van de tweede uitvoeringsvariant: het contracteren van tolken door de instellingen en het geringe draagvlak onder cliëntenorganisaties en beroepsverenigingen voor het volledig overhevelen van de doventolkvoorziening naar de instellingen, zijn niet van toepassing op deze derde uitvoeringsvariant. Het voordeel van deze uitvoeringsvariant is dat de huidige uitvoeringsorganisaties ervaring hebben met het contracteren en betalen van de tolken en het contracteren en betalen van de bemiddeling tussen vraag en aanbod.
45
De financiële verantwoordelijkheid zal in deze derde uitvoeringsvariant bij de instellingen liggen. Dit
betekent dat het ministerie van OCW een budget beschikbaar stelt aan de instellingen voor de uitvoering van de doventolkvoorziening. Binnen de gestelde kaders bepalen de cvo’s, in overleg met de ouders en de reguliere school, welke tolk inzet aansluit bij de onderwijsbehoefte van een leerling. Een nadeel dat door de instellingen wordt genoemd, is dat ook aan deze variant financiële risico’s zitten vanwege het ontbreken van ervaring met de indicatiestelling en toewijzing door de cvo’s en de onzekerheid over de toekomstige vraagontwikkeling. Hier moeten duidelijke afspraken over gemaakt worden.
3. Drie uitvoeringsvarianten
Pagina 13 van 20
4. 46
Analyse uitvoeringsvarianten Uit de bevindingen van het onderzoek naar de drie uitvoeringsvarianten blijkt dat iedere variant volgens
geïnterviewden voor- en nadelen kent, waardoor er geen variant is die een duidelijke voorkeur heeft. Toch valt er een duidelijk onderscheid te maken tussen de varianten. Er zit namelijk een duidelijk principieel verschil in uitvoeringsvorm van de doventolkvoorziening tussen de beschreven varianten. Dit verschil in uitvoeringsvorm is van invloed op de uiteindelijke afweging, om te komen tot een voorkeur voor een van de uitvoeringsvarianten.
47
Bij het verschil in uitvoeringsvorm gaat het om de vaststelling van het maximum te gebruiken tolkuren per
gebruiker, hiervoor zijn twee vormen te onderscheiden: a.
Een generieke spelregel (rekenregel) bepaalt het maximum aantal tolkuren dat een gebruiker mag gebruiken (vorm A);
b.
Een professional stelt aan de hand van maatwerk vast wat de omvang is van het maximum aantal tolkuren dat een gebruiker mag gebruiken, al dan niet binnen een generieke spelregel (vorm B).
48
In dit hoofdstuk beschrijven wij twee uitvoeringsvormen waarna wij aangeven welke uitvoeringsvorm
gegeven de context logischerwijs de voorkeur heeft. De keuze voor een van de uitvoeringsvormen leidt vrijwel direct tot een voorkeur voor een uitvoeringsvariant.
4.1 49
Uitvoeringsvorm A: toepassen van een generieke spelregel Bij uitvoeringsvorm A wordt het aantal tolkuren van een leerling bepaald op basis van een generieke
spelregel. Een generieke spelregel bestaat bijvoorbeeld uit een percentage tolkuren dat is gerelateerd aan het aantal lesuren dat een leerling op grond van het lesrooster heeft. Als een leerling recht heeft op tolkondersteuning, dan is het rooster leidend voor het aantal uren tolkondersteuning. In dat geval wordt er niet gekeken of het aantal uren ook passend is bij de betreffende tolkgebruiker, de context waarin het onderwijs plaatsvindt of eventuele andere voorzieningen die de tolkgebruiker heeft om met zijn beperking om te gaan (zoals een CI). De tolkgebruiker mag - binnen de spelregels waarvoor een tolk mag worden ingezet - zelf bepalen wanneer hij of zij een tolk inzet. De huidige wijze van toekenning door het UWV van het aantal tolkuren in het onderwijsdomein komt overeen met een generieke spelregel.
50
In alle uitvoeringsvarianten zoals die in het vorige hoofdstuk staan beschreven, kan deze generieke
spelregel toegepast worden om het maximum aantal tolkuren voor een gebruiker vast te stellen.
4. Analyse uitvoeringsvarianten
Pagina 14 van 20
Vorm A: toepassen
Uitvoeringsvariant 1
Uitvoeringsvariant 2
Uitvoeringsvariant 3
generieke spelregel Regeling uitvoeren
√
√
√
Contracteren tolken
√
X
√
Bemiddeling
√
X
√
Tabel 1. Overzicht mogelijkheid van het toepassen van een generieke spelregel bij de uitvoeringsvarianten
51
De uitvoering van de doventolkvoorziening bestaat naast het uitvoeren van de regeling uit het
contracteren van tolken en het organiseren van bemiddeling. In uitvoeringsvariant 1 en 3 kunnen deze twee taken belegd worden bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties op het gebied van de verstrekking van doventolken. In de huidige situatie contracteert het UWV de tolken en Tolknet voor de bemiddeling tussen tolken en tolkgebruikers.
52
In uitvoeringsvariant 2 worden de instellingen verantwoordelijk voor het contracteren van, of het in dienst
nemen van tolken. De instellingen hebben vanwege de administratieve last aangegeven dat uitvoeringsvariant 2 in hun ogen niet wenselijk is.
4.2 53
Uitvoeringsvorm B: maatwerk Bij maatwerk stelt een professional van de cvo met expertise op het gebied van tolken, onderwijs, doof-
en slechthorendheid en pedagogiek vast wat de omvang is van het maximum aantal tolkuren dat een gebruiker mag gebruiken, al dan niet binnen een generieke spelregel. De professional voert een gesprek met de dove of slechthorende leerling, ouders en de reguliere school. De professional stelt samen met de leerling en de ouders vast hoeveel tolkondersteuning nodig is. De professional neemt daarbij de context van het onderwijs (groepsgrootte, meerdere dove leerlingen in de groep, lesmethode of onderwijsvorm, en dergelijke) en de capaciteiten van de leerling (in welke mate kan een leerling zonder tolk toch meedoen) mee in de afweging voor het toekennen van het aantal tolkuren in relatie tot het lesrooster. Voorstelbaar is dat de professionals werken vanuit eenzelfde toetsingskader om de omvang van de toekenning te bepalen. Het toetsingskader zou kunnen bestaan uit een basisberekening (vergelijkbaar met de werkwijze bij uitvoeringsvorm A) voor het aantal tolkuren gekoppeld aan een lesrooster met daaraan toegevoegd handvatten op basis waarvan de professional het gesprek kan voeren over de context en de competenties van de leerling om tot een afweging van het aantal tolkuren te komen.
54
Toetsen wij uitvoeringsvorm B aan de uitvoeringsvarianten, dan zien we dat uitvoeringsvariant 1 hier niet
bij past. Het UWV is op dit moment niet in staat om een dergelijke beoordeling uit te voeren. omdat de expertise en infrastructuur hiervoor ontbreekt. Uitvoeringsvarianten 2 en 3 kunnen deze vorm van maatwerk wel uitvoeren, omdat de cvo’s over de benodigde expertise beschikken.
4. Analyse uitvoeringsvarianten
Pagina 15 van 20
Vorm B: maatwerk
Uitvoeringsvariant 1
Uitvoeringsvariant 2
Uitvoeringsvariant 3
Regeling uitvoeren
X
√
√
Contracteren tolken
√
X
√
Bemiddeling
√
X
√
Tabel 2. Overzicht mogelijkheid van maatwerk bij de uitvoeringsvarianten
4.3 55
Oplossingsrichting De hiervoor beschreven oplossingsrichtingen, het toepassen van een generieke spelregel en maatwerk,
kunnen beide door een van de beschreven uitvoeringsvarianten ten uitvoer worden gebracht. Tijdens het onderzoek is er met de stakeholders gesproken over welke van deze varianten het best zou passen bij de ontwikkelingen van het passend onderwijs. In beginsel past maatwerk zoals beschreven in uitvoeringsvorm A beter bij passend onderwijs dan de generieke spelregel zoals toegelicht in uitvoeringsvorm B. Bij passend onderwijs wordt gekeken welke ondersteuning een leerling nodig heeft. Dat vereist maatwerk dat sterk lijkt op de uitvoeringvorm B.
56
In het vorige hoofdstuk zijn de uitvoeringsvarianten beschreven. Uitvoeringsvorm B is niet mogelijk in
combinatie met uitvoeringsvariant 1. Voor maatwerk zoals beschreven in de uitvoeringsvorm B blijven uitvoeringsvarianten 2 en 3 over. Voor uitvoeringsvariant 2 is door geïnterviewden van de instellingen aangegeven dat zij niet in staat zijn om tolken te contracteren of in dienst te nemen. Deze stap is vooralsnog te groot. Daarnaast is er onder de cliëntenorganisaties en beroepsverenigingen weinig draagvlak voor het volledig overhevelen van de doventolkvoorziening naar de instellingen. Daarmee valt in feite uitvoeringsvariant 2 ook af en blijft uitvoeringsvariant 3 als best passende oplossing over. Ook bij deze variant zijn nadelen aangegeven door geïnterviewden, maar deze zijn beter oplosbaar dan de nadelen die bij uitvoeringsvariant 2 zijn aangegeven. 57
Uitgaande van het voorgaande is er in gezamenlijkheid vastgesteld dat uitvoeringsvariant 3 de best
passende oplossing lijkt, met in hoofdlijnen daarbij de volgende werkwijze: a.
Individuele beoordeling door de cvo’s van de instellingen. Zij stellen in overleg met de leerling en/of de ouders en de reguliere school de omvang van het aantal tolkuren vast en rapporteren dit aan het UWV die dit nodig heeft voor de administratieve uitvoering van de regeling;
b.
Uitvoering (contracteren en betalen van tolken en het organiseren van bemiddeling) wordt belegd bij een van de huidige uitvoeringsorganisaties. Mede vanwege het stoppen van Menzis voor de regeling in de leefomgeving, blijft het UWV over als ervaren uitvoerder. Uiteraard zou een andere uitvoerder ook een mogelijkheid zijn, alleen is op dit moment geen potentiële uitvoerder bekend die (voldoende) ervaring heeft met het contracteren en betalen van tolken.
4. Analyse uitvoeringsvarianten
Pagina 16 van 20
4.4 58
Openstaande vragen In de vorige paragraaf hebben wij aangegeven welke redenering leidt tot een uitvoerbare
uitvoeringsvariant. Daarmee zijn niet alle ‘problemen’ opgelost. In het vorige hoofdstuk zijn immers de nadelen beschreven die geïnterviewden noemen bij uitvoeringsvariant 3. Er blijven ook enkele ‘restvragen’ over die van belang zijn bij de beslissing over de voorkeursvariant. Dit zijn: a.
Wie is financieel verantwoordelijk voor de uitvoering van de regeling?
b.
Hoe moet worden omgegaan met uitvoeringsvariatie ingeval van maatwerk?
c.
Hoe wordt omgegaan met genoemde bezwaren over het UWV als huidige uitvoerder?
59
De eerste vraag betreft de financiële verantwoordelijkheid. Het ministerie van OCW heeft de wens om de
financiële verantwoordelijkheid dichter bij de uitvoering te brengen om de doelmatigheid te vergroten. Uitvoerende instellingen moeten dan wel in staat zijn om de financiën te beïnvloeden op het gebied van doelmatigheid. Tijdens de interviews hebben de instellingen aangegeven te weinig informatie te hebben, om financiële verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de regeling op zich te nemen. Gegeven de effecten van de invoering van passend onderwijs zoals in hoofdstuk 2 is beschreven, is er de komende periode nog geen sprake van een stabiele en/of voorspelbare vraag naar doventolken in het onderwijs. Het introduceren van uitvoeringsvorm B zal ongetwijfeld ook effecten hebben op de vraag naar de doventolk. Daarom is het per direct beleggen van de volledige financiële verantwoordelijkheid bij de instellingen nog te risicovol.
60
Het toepassen van een overgangsjaar kwam als mogelijkheid uit het onderzoek naar voren om het
financiële risico te beperken, maar om de financiële verantwoordelijkheid op termijn wel dichter bij de uitvoering te brengen. Het overgangsjaar zou kunnen ingaan op 1 augustus 2015, waarbij de uitvoeringsvariant 3 wordt geïntroduceerd (met uitvoeringsvorm B) en het ministerie van OCW de financiële risico’s draagt. Ook biedt een overgangsjaar de mogelijkheid om de nieuwe werkwijze te introduceren en in de praktijk te testen. Na het overgangsjaar verwachten wij dat er een voldoende stabiele uitgangssituatie ontstaat, zodat het ministerie van OCW afspraken kan maken over het beleggen van de financiële verantwoordelijkheid bij de instellingen. Ook hebben de instellingen dan al een jaar ervaring met passend onderwijs en het toewijzen van de ondersteuningsarrrangementen. De instellingen kunnen dan begrotingstechnisch de uitgaven van de doventolk samenbrengen met de uitgaven voor andere voorzieningen of ondersteuning waarvoor zij financiële verantwoordelijkheid dragen.
61
De tweede openstaande vraag gaat over de omgang met uitvoeringsvariatie ingeval van maatwerk. Met
name vertegenwoordigers van gebruikers zien een risico van uitvoeringsvariatie bij het beoordelen van het aantal benodigde tolkuren. Een oplossing hiervoor zou kunnen zijn om een aantal basisuitgangspunten (kader) te bepalen en vast te leggen die de professional handvatten geven voor het maken van de afwegingen omtrent het aantal tolkuren (waaronder een basisrekenregel). Ook bevatten de basisuitgangspunten een beschrijving voor welke activiteiten in het onderwijs een tolk mag worden ingezet. De cvo bepaalt vervolgens de maatwerkondersteuning met inachtneming van de basisuitgangspunten. De professionals kunnen gezamenlijk een dergelijk landelijk kader ontwikkelen en in de praktijk uittesten, om vervolgens definitief als kader vast te stellen. Er zal altijd enige mate van uitvoeringsvariatie blijven (ingeval van gelijke casussen), maar wij verwachten dat door het toepassen van een landelijk kader deze beperkt zullen zijn.
4. Analyse uitvoeringsvarianten
Pagina 17 van 20
62
De laatste vraag gaat over het hoe om te gaan met de genoemde bezwaren over het UWV als huidige
uitvoerder. Om de bezwaren weg te nemen, is het volgens de geïnterviewden van belang om met het UWV afspraken te maken over de verbetering van de uitvoering. Bijvoorbeeld door de werkwijze van het UWV vast te leggen in een uitvoeringsovereenkomst en afspraken te maken over het opbouwen en vasthouden van noodzakelijke kennis. Daarnaast vervalt een deel van de bezwaren, indien de basisuitgangspunten, zoals in de vorige alinea is beschreven, voor toepassing van een doventolk zijn uitgewerkt en de instellingen verantwoordelijk worden voor de toewijzing van de doventolkvoorziening.
63
Op dit moment lijkt de in dit rapport gepresenteerde oplossingsrichting naar onze mening de best
passende oplossingsrichting binnen de kaders van dit onderzoek. Ook op andere domeinen bestaat er discussie over de doventolkvoorziening. Zo zal Menzis alleen nog in 2015 de uitvoering van de doventolkregeling in het leefdomein voor haar rekening nemen. De cliëntvertegenwoordigers hebben meerdere malen aangegeven te pleiten voor één gezamenlijke regeling en uitvoeringsorganisatie voor alle domeinen. Het lijkt ons een zinvolle analyse om te kijken naar een zo effectief mogelijke uitvoering van doventolkvoorzieningen in verschillende domeinen. In dit rapport hebben wij dit echter buiten beschouwing gelaten. Bij eventuele vervolgstappen bij het uitwerken van een toekomstbestendige tolkregeling in het onderwijsdomein adviseren wij wel om de ontwikkelingen in de aanpalende domeinen mee te nemen.
64
Tot slot is de in dit rapport gepresenteerde oplossingsrichting vooral een richting en bevat het geen
beschrijving (‘blauwdruk’) van hoe de uitvoering er in deze richting precies uit zou kunnen of moeten zien. Het is aan het ministerie van OCW om eerst een beslissing te nemen over de in dit rapport beschreven oplossingsrichting. Vervolgens dient er de komende periode een nadere uitwerking samen met belanghebbenden plaats te vinden voordat feitelijke implementatie mogelijk is per augustus 2015.
4. Analyse uitvoeringsvarianten
Pagina 18 van 20
A.
Bijlage: geraadpleegde bronnen
Organisatie
Bron
Siméa
Businesscase Siméa, 2013
UWV
http://www.uwv.nl/particulieren/voorzieningen/voorzieningen-onderwijs/
Ministerie van OCW
http://www.passendonderwijs.nl/nieuws/de-praktijk-in-cluster-2/
Tolknet
http://www.tolknet.nl/
FODOK
http://www.fodok.nl/
UMCG
https://www.umcg.nl/NL/Zorg/Volwassenen/zob2/Cochleaire_implantati e/Wat_is_een_CI/Pages/Horen_met_een_CI.aspx
NHG
https://www.nhg.org/standaarden/volledig/nhg-standaardslechthorendheid#idp6520064
A. Bijlage: geraadpleegde bronnen
Pagina 19 van 20
B.
Bijlage: overzicht geïnterviewde organisaties
Organisatie
Datum
Siméa
9 september 2014
Dovenschap
10 september 2014
FODOK
10 september 2014
Tolknet
12 september 2014
NBTG
15 september 2014
NSV
15 september 2014
Triple-b
19 september 2014
Kentalis
25 september & 6 oktober 2014
Auris
29 september 2014
UWV
2 oktober 2014
B. Bijlage: overzicht geïnterviewde organisaties
Pagina 20 van 20
