PLAN VAN AANPAK KENNISPROGRAMMA VEENBODEMDALING NEDERLAND Aanbod van decentrale overheden om te komen tot een nationale kennisprogramma en aanpak veenbodemdaling
Versie 1 11 maart 2016
INHOUD Samenvatting ........................................................................................................................................................ ３ 1
2
Inleiding .......................................................................................................................................................... ４ 1.1
Aanleiding ................................................................................................................................................ ４
1.2
Huidige situatie ....................................................................................................................................... ７
1.3
Oorsprong van ons aanbod ................................................................................................................. １０
Aanpak........................................................................................................................................................ １２ 2.1
Ons aanbod ......................................................................................................................................... １２
2.2
Maatschappelijke systeemanalyse ...................................................................................................... １２
2.3
Drie leeromgevingen ........................................................................................................................... １３
2.4
Organisatie .......................................................................................................................................... １５
2.5
Fasering ............................................................................................................................................... １６
2.6
Middelen ............................................................................................................................................. １６
Dit document is geschreven op initiatief van het Platform Slappe Bodem, met bijdragen van: Arianne Fijan (Gemeente Gouda) Dolf Kern (Hoogheemraadschap van Rijnland) Jeroen Mekenkamp (Platform Slappe Bodem) Jan Strijker (Provincie Zuid-Holland) Roelof Westerhof (Provincie Zuid-Holland / VIC) Tommy Bolleboom (Rijkswaterstaat) Welmoed Visser (Gemeente Woerden) Pui Mee Chan (STOWA) Kyra van Onselen (Rijkswaterstaat) Niels Kinneging (NIB) Jacqueline Meerkerk (Rijkswaterstaat)
２
SAMENVATTING Op verschillende plekken in Nederland zijn met name overheden bezig met het aanpakken van bodemdaling en de effecten daarvan. Initiatieven die zeker perspectief bieden en waar anderen van zouden kunnen leren, maar dat gebeurt tot nu toe te weinig of niet. Dat is jammer. Door het opzetten van een nationaal kennisprogramma is het mogelijk om gezamenlijk op te trekken, van elkaar te leren en maatschappelijke partners te verbinden aan dit onderwerp. In dit plan van aanpak doen de initiatiefnemers een voorstel om te komen tot zo’n nationaal kennisprogramma. Daarvoor zijn wel structurele middelen nodig. Want alleen dan kan de energie die nu in verschillende projecten op lokaal of regionaal niveau wordt gestoken, omgezet worden in synergie. In dit plan van aanpak stellen wij voor om het kennisprogramma veenbodemdaling te ontwikkelen onder lokale regie van gemeenten, waterschappen en provincies. Waarbij we, samen met maatschappelijke partners en de rijksoverheid, een innovatienetwerk en leeromgeving vormen. Hierin zoeken we met kennisinstellingen naar oplossingen en ontwikkelen we kennis die relevant is voor anderen. Om de uitvoering van het plan van aanpak te doen slagen is een organisatie nodig. Taken van deze organisatie zijn: het bewaken van samenhang tussen het ontwikkelen, delen en toepassen van kennis; creëren van een markt voor innovaties; overwinnen van weerstand tegen veranderingen inspireren tot samenwerking en vernieuwing; inbreng leveren voor monitoren en voorspellen van bodemprocessen aan NIB; richting geven aan het zoekproces naar handelingsperspectieven; maken van keuzes op de juiste bestuurlijke schaalniveaus. Uiteraard blijven deelnemende organisaties zelf hun eigen verantwoordelijkheid nemen, maar daarbij wordt er via een programmatische aanpak gezamenlijk op meerwaarde gestuurd. Gemeente Woerden, Gemeente Gouda en Provincie Zuid-Holland bieden aan om de eerste leeromgevingen te huisvesten. De bedoeling is dat tijdens de looptijd van het Kennisprogramma steeds andere overheden gastheer van de leeromgeving zijn. Zo krijgen initiatiefrijke overheden de mogelijkheid om hun kennis te delen met anderen en ontstaat een betrokken netwerk. Door de investeringen rondom kennisontwikkeling in een paar gebieden te bundelen, komen kennisverbindingen sneller tot stand en komen duurzame conclusies binnen handbereik. Het voorstel is dan ook om te starten met het bundelen van kennisvragen en het ondersteunen van projecten in de al lopende bodemdaling-programma’s in Gouda, Woerden en Provincie Zuid-Holland. De praktische uitvoering van het programma loopt al deels op basis van bestaande initiatieven. De gezamenlijke uitvoeringsfase neemt verder een vlucht vanaf de Kick-off, die op 31 maart 2016 gepland staat. 2016 is te beschouwen als verkenningsjaar om samen ervaring op te doen. Gezien de looptijd van onderzoeken heeft het programma een looptijd tot ten minste 2020. Tussentijds zal evaluatie plaatsvinden.
３
1
INLEIDING
1.1 AANLEIDING Bodemdaling in Nederland heeft diverse oorzaken en uitingsvormen. Bodemdaling in stedelijk gebied wordt voornamelijk veroorzaakt door zetting van de slappe veen- en kleilagen door belasting. Het gevolg is zichtbaar in de vorm van verzakte gebouwen of verzakkingen in de openbare ruimte (zoals stoepen en straten). De verzakkingen vertalen zich naar schade aan panden, wegen, ondergrondse infrastructuur, met als gevolg overlast als stank, slecht begaanbare wegen en wateroverlast. In het landelijke gebied is de oorzaak hoofdzakelijk oxidatie van veen als gevolg van ontwatering voor de landbouw. Deze bodemdaling is zichtbaar door water op het land en beperking van het grondgebruik. Vanwege de hoge grondwaterstanden is vooral gras/veeteelt of natuur mogelijk, de mogelijkheden voor akkerbouw zijn beperkt. In zowel landelijk als stedelijk gebied leidt bodemdaling tot grote maatschappelijke kosten, die vooral opgebracht moeten worden door (decentrale) overheden. De volgende getallen illustreren dit: Beheer en onderhoud van de openbare ruimte in slappe bodemgemeenten is vier keer zo duur als in gemeenten met stabielere bodems (PBL, 2015). Per hectare veengebied bedragen de meerkosten tot 2100: € 15.000,= voor wegenbeheer, € 5000,= voor rioleringen en € 2450,= voor waterbeheer (keringen en stuwen; Groene Hart in Beeld, 2015). Opgeteld zijn overheden in veengebieden tot 2100, 1, 5 miljard (€ 22.450,= per hectare) duurder uit dan overheden met een stabielere bodem. Zonder aanvullende maatregelen ligt de funderingsschade voor huiseigenaren in de periode 20132050 rond de € 25- 40 miljard (raming Deltares, 2013). De Toekomstverkenning Bodemdaling (2014) laat zien dat de baten van beheer in bodemdalingsgebieden nog vele decennia hoger zullen zijn dan de kosten. Baten (van grondgebruik) en kosten (voor beheer) liggen bij verschillende partijen. Echter, de beheerkosten bij bestaand gebruik zullen toenemen. Tevens zijn er grote lokale verschillen. De effecten zijn niet overal problematisch en onbeheersbaar, wat ruimte biedt voor gebiedsmaatwerk. Er is een toekomst voor bodemdalingsgebieden, maar de problemen nemen toe. De kosten voor de openbare infrastructuur bleken tijdens het onderzoek slecht boven tafel te krijgen, hier is een duidelijke kennislacune. De Toekomstverkenning Bodemdaling (2014) voorspelt dat een rendabele melkveehouderij in de loop van deze eeuw niet meer overal mogelijk zal zijn. Ook wijst het rapport op moeilijk in geld uit te drukken ecologische en landschappelijke waarden die door het peilbeheer worden beïnvloed. Peilbeheer bepaalt, via het effect op het landschap, mede de aantrekkelijkheid van een gemeente als vestigingsplek voor ondernemers en inwoners. Er lijkt een onbalans te zitten tussen de partijen die de kosten dragen en de partijen die de baten ontvangen. Op steeds meer plaatsen wordt de grens van wat technisch en financieel aan maatregelen genomen kan worden om de gevolgen van bodemdaling tegen te gaan bereikt. Voorbeelden zijn de binnenstad van Gouda, kleine kernen in de gemeente Woerden en het Restveengebied in de Zuidplaspolder. Hoewel veenbodemdaling in dit kennisprogramma centraal staat, is de relatie tussen bodemdaling en klimaatverandering van belang. Omgerekend naar CO2-equivalenten komt jaarlijks ongeveer 4,7 miljoen ton aan broeikasgassen vrij uit de Nederlandse veenweidegebieden. Dat is 2 - 3 % van de totale jaarlijkse CO2emissie in ons land, wat overeenkomt met de emissie van ongeveer twee miljoen personenauto’s, ofwel ruim 20% van alle personenauto’s in Nederland (Kwakernaak et al, Bodem, 2010-3). Verder versterkt opwarming, en mogelijk ook drogere zomers, de bodemdaling aanzienlijk. Daarmee is adaptatie, en afremmen van
４
1
bodemdaling, ook belangrijk. In dat kader kan bijvoorbeeld goed worden samengewerkt met het Stimuleringsprogramma Ruimtelijke Adaptatie. Bestuurders staan voor lastige keuzes. De ontwikkelwereld waarin grondbedrijven geld voor de gemeenten konden verdienen is veranderd in een beheerwereld. Bebouwde gebieden drukken op budgetten voor beheer en overheden hebben minder te besteden. Dit terwijl burgers overlast en een verminderde kwaliteit van de leefomgeving steeds minder accepteren. Wat te doen? Miljoenen investeren in innovaties op het gebied van wegaanleg en waterbeheer en zo op termijn besparen op beheerkosten? Of investeren in de leefbaarheid van stad en ommeland (bibliotheken, zwembaden, sportvelden, openbaar vervoer, groen) en de zorg (thuiszorg, jeugd, pgb’s)? Hoe maak je die afweging en hoe leg je die uit aan de steeds mondiger wordende samenleving? Dit soort lange termijn keuzes maken vraagt durf en sterke schouders van lokale bestuurders. Gemeenten, waterschappen en provincies hebben behoefte aan goede inhoudelijke onderbouwingen, integrale gebieds- en probleemanalyses en een structurele aanpak om keuzes te maken. De behoefte werd expliciet benoemd tijdens de Collegetour ‘In het Veen’ van 24 juni 2015 waar een grote vertegenwoordiging van de decentrale overheden aanwezig waren. De landelijke politiek laat zich ook niet onbetuigd: in november 2014 is in de Tweede Kamer de motie Smaling met brede steun aangenomen. Met de motie wordt de minister opgeroepen tot een integraal actieplan voor kennisdeling en – ontwikkeling evenals lange termijn oplossingen. Hierin moet het Rijk de rol van systeemverantwoordelijke op zich nemen.
MOTIE VAN DE LEDEN SMALING EN BISSCHOP Voorgesteld tijdens het Wetgevingsoverleg van 17 november 2014 MOTIE VAN HET LID SMALING C.S. Ter vervanging van die gedrukt onder nr. 12 Voorgesteld De Kamer, gehoord de beraadslaging, overwegende, dat steeds meer gemeenten, bewoners, bedrijven, maar ook het Rijk in de Nederlandse Delta te maken hebben met schade als gevolg van bodemdaling en gepaard gaande overstromingen; overwegende, dat deze schade niet alleen op decentraal niveau te dragen is door gemeenten, inwoners en bedrijven; overwegende, dat de rijksoverheid een belang heeft dat de Nederlandse Delta als economisch hart van Nederland blijft kloppen, ook op langere termijn; overwegende, dat het Deltaprogramma geen aandacht heeft voor de problematiek van bodemdaling en slappe bodem, ondanks dat de veiligheid achter de versterkte dijken in deze gebieden onder druk komt te staan als de bodem daalt; verzoekt de regering een inventarisatie te doen samen met provincies, gemeenten, waterschappen, kennisinstellingen en het bedrijfsleven om te bezien welke oplossingen noodzakelijk zijn voor het probleem van de slappe bodems en bodemdaling, waarbij kennisdeling, kennisontwikkeling en oplossingen voor de lange termijn centraal staan Smaling, Bisschop, Jacobi
1
Zie ook essay in Lichtkogel 2015 nr. 2, door Cees Kwakernaak, Alterra
５
2.2 Doel van ons plan van aanpak Decentrale overheden doen de minister een voorstel om de motie Smaling in te vullen en slimme oplossingen voor het probleem van bodemdaling en slappe bodems te vinden. Dat doen we in samenwerking met kennisinstellingen en het bedrijfsleven. We willen in dit plan laten zien wat momenteel al gebeurt rond de aanpak van bodemdaling en effecten van bodemdaling, maar vooral wat er nodig is om duurzamer, efficiënter en effectiever te kunnen handelen. Er zijn veel lokale initiatieven die perspectief bieden. We constateren dat dit niet genoeg is voor een duurzame toekomst van bodemdalingsgebieden, omdat de initiatieven nog teveel versnipperd plaatsvinden. Samenhang en opschaling ontbreken. We zien nog geen gezamenlijke, structurele, systematische aanpak van kennisontwikkeling die is gericht op investeringsbeslissingen die bijdragen aan een duurzame toekomst van bodemdalingsgebieden. We willen meer maatschappelijke partners mobiliseren in een innovatienetwerk dat de krachten bundelt. In dit netwerk staan kennisontwikkeling, kennisdelen en samen koers bepalen voor de toekomst van bodemdalingsgebieden centraal. Het gaat om lokaal en regionaal maatwerk, maar een gezamenlijk uitgangspunt. We vragen om structurele middelen voor een nationaal kennisprogramma, om onder lokale regie te werken aan de duurzame toekomst van bodemdalingsgebieden. Het goede nieuws is dat er op lokale en regionale schaal al veel initiatieven zijn die perspectief bieden. Ook bij de landelijke overheid staat ook een aantal kennisprogramma’s in de startblokken. Er is veel energie rond de aanpak van bodemdaling en effecten van bodemdaling. De bij deze notitie betrokken partijen en het ministerie van I&M constateerden echter samen dat deze lokale en landelijke initiatieven niet genoeg zijn voor een duurzame toekomst van bodemdalingsgebieden, omdat regie, samenhang en opschaling ontbreken. Lokale en regionale initiatieven moeten vooral door blijven gaan! Er moet echter een dimensie aan toegevoegd worden waardoor er ook ruimte ontstaat voor een structurele, systematische aanpak van kennisontwikkeling die is gericht op investeringsbeslissingen die bijdragen aan een duurzame toekomst van bodemdalingsgebieden. Figuur 1 vat het doel van ons plan samen.
FIGUUR 1 – KENNISPROGRAMMA DOOR EEN INNOVATIENETWERK DAT BIJDRAAGT AAN EEN DUURZAME TOEKOMST VAN BODEMDALINGSGEBIEDEN
６
1.2 HUIDIGE SITUATIE 1.2.1 ACTUELE PRAKTIJK : PROGRAMMA ’S EN PROJECTEN Platform Slappe Bodem Gemeenten, waterschappen en provincies doen zelf veel om de problematiek van de bodemdaling tegen te gaan. Gemeenten hebben initiatief genomen tot afstemming en uitwisseling van ervaringen onder de vlag van het Platform Slappe Bodem (PSB). Het PSB bestaat in deze vorm sinds 2007, maar kent een langere voorgeschiedenis. PSB is een netwerksamenwerking, gefaciliteerd door de Regio Midden-Holland. De aanleiding van deze samenwerking was de artikel 13-status van een aantal gemeenten, wat voor een deel veroorzaakt werd door de hoge kosten voor beheer en onderhoud van de openbare ruimte ten gevolge van de slappe bodem. Gemeenten hebben een succesvolle lobby gevoerd voor herijking van het Gemeentefonds ten gunste van gemeenten met een slappe bodem. Tegelijkertijd is een netwerk opgezet voor het delen en incidenteel samen ontwikkelen van kennis en ervaringen. Momenteel bestaat het PSB uit 16 gemeenten. Het PSB werkt volgens een Uitvoeringsprogramma (2015-2019) met een begroting. De organisatie bestaat uit een bestuurlijke kerngroep met voorzitter en penningmeester, een ambtelijke kerngroep, een breed bestuurlijk overleg (BO), een Community of Practice (CoP), een team financiën (deskundigheid Gemeentefonds) en een secretaris. Doel is het binnen aanvaardbare proporties brengen van de negatieve gevolgen op langere termijn, zoals het ophogen van verzakte wegen, reconstructie van rioleringen en verzilting van grond- en oppervlaktewater in land- en tuinbouwgebieden. Daarbij is een doel het bijdragen aan een duurzame toekomst van bodemdalingsgebieden. Overigens loopt de wijze waarop gemeenten het PSB benutten uiteen. Met het PSB is er een organisatorische structuur en netwerk met een programma en doelen, dat zich goed leent voor uitbreiding en opschaling. Dit voorkomt dat er iets nieuws wordt opgetuigd, dit bespaart tijd, geld en extra bestuurlijke en ambtelijke belasting. De Groene Hart waterschappen hebben aangegeven meerwaarde te zien in aansluiting bij PSB. Ook provincie Zuid-Holland heeft aangegeven meerwaarde te zien in het benutten van dit platform. Wellicht dat ook andere waterschappen die stap maken. Kennisontwikkeling Waterschappen werken onderling aan kennisontwikkeling over slappe bodem. STOWA werkt met de veenwaterschappen aan gezamenlijke kennisdeling en kennisontwikkeling over ontwikkelingen en innovaties om bodemdaling te verminderen, tegen te gaan of zelfs lokaal veenbodem te laten groeien, gerelateerd aan de consequenties voor waterbeheer. Waar relevant wordt ook aansluiting gezocht met kennisinstellingen zoals het Veenweiden Innovatiecentrum (VIC), waar ook de melkveesector participeert, en diverse universiteiten. De studie “Dalende bodem, stijgende kosten” uitgevoerd door PBL en medegefinancierd door STOWA, geeft aan hoe belangrijk de dalende bodemproblematiek is voor het Beheer en Onderhoud door gemeenten en waterbeheerders, maar ook voor particulieren. Alterra heeft een lange onderzoekservaring met het proces van bodemdaling, mede in relatie tot klimaatverandering en waterbeheer. Daarover heeft Alterra, samen met Rijksuniversiteit Utrecht, een website gemaakt, gericht op klimaatadaptatie, met opties voor regionale adaptatiemaatregelen en – strategieën, die beheerd wordt door STOWA: orasveenweidegebieden.stowa.nl. STOWA en de waterbeheerders hebben aangegeven een meerwaarde te zien in het bundelen en coördineren van kennisbehoeftes en kennisontwikkeling met andere stakeholders (maatschappelijke partners). Projecten Het beheer van de openbare ruimte en (grond)water in West-Nederland en Noord-Nederland wordt mede door de bodemdaling steeds complexer. Dat vraagt om integrale en innovatieve oplossingen (‘omdenken’), die onder meer op het gebied van techniek, governance, regelgeving en ruimtelijke ordening liggen. Op diverse plekken wordt al in praktijk geëxperimenteerd met innovaties en de vertaling in de operationele praktijken. Figuur 2 vat samen wat we na een korte en niet uitputtende inventarisatie weten.
７
FIGUUR 2 – SAMENVATTING LOPENDE INITIATIEVEN
８
Het onderzoek naar diverse aspecten van bodemdaling is breed opgepakt, maar wel versnipperd. Diverse onderzoeken met verschillende accenten en reikwijdte zullen (deel)antwoorden opleveren op de kennisvragen. Het (sterker) verbinden van de kennisvragen/ behoefte met de lopende programma’s en projecten is een belangrijke kans. Ook zijn dwarsverbanden interessant, het NIB met het Valorisatieprogramma bijvoorbeeld. Het aanpakken als programma en inrichten van een coördinerend bureau met kennis en contacten bij overheden, kennisinstellingen, onderzoeks- en adviesbureaus en marktpartijen (uitvoerders) kan hieraan een impuls geven.
1.2.2 ONTBREKENDE KENNIS / DE KENNISBEHOEFTE Een aantal zaken valt op: Activiteiten worden nog vaak ingestoken vanuit 1 belang (kosten waterbeheer, landbouwproductie, landschapsontwikkeling) en pas van daaruit wordt samenwerking met anderen gezocht. Gezien de lange termijn waarop gevolgen van bodemdaling en maatregelen zichtbaar worden, valt de korte looptijd van programma’s en projecten op, de meeste programma’s duren enkele jaren. Veel projecten moeten nog starten, er zijn kansen voor afstemming en samenwerking. Initiatiefnemers zijn overheden en onderzoeksinstellingen. Maatschappelijke partners ontbreken vaak, terwijl investeringsbeslissingen van deze partijen het succes van maatregelen voor een groot deel zullen bepalen. Voor een lijst van mogelijke maatschappelijke partners zie figuur 3. De scheiding tussen stad en ommeland. Er zijn weinig projecten gericht op veenbodemdaling in stedelijk gebied.
We zien nog geen structurele, systematische aanpak van kennisontwikkeling die is gericht op investeringsbeslissingen die bijdragen aan een duurzame toekomst van bodemdalingsgebieden. Er is dus nog geen nationale strategie waarom de motie Smaling vraagt. Om een Adaptieve strategie voor de langere termijn op te stellen, hebben overheden informatie en kennis nodig van de samenhang tussen de bodemopbouw, het bodemgebruik, het gedrag van de bodem en het waterbeheer. Dit vormt basis voor keuzes over hoe om te gaan met bodemdaling. Deze kennis is niet overal in voldoende mate aanwezig, zeker niet in langere meetreeksen. De nadruk van het Kennisprogramma ligt echter niet alleen op fysisch, chemische en biologische kennis. Kennis over sociaaleconomische, culturele, cultuurhistorische en juridische aspecten van bodemdaling is zeker zo belangrijk. We weten nog te weinig over ambities, behoeften, zorgen en oplossingen van maatschappelijke partners in bodemdalingsgebieden. Waar willen ze investeren en op welke manier speelt omgaan met bodemdaling een rol in het voortbestaan van hun organisatie? Zijn ze zich bewust van hun belang en mogelijke rol? En welke technologische ontwikkelingen maken hele andere keuzes mogelijk? Bijvoorbeeld welke kilometers te beheren leidingen die nu in de slappe bodem liggen zijn op termijn niet meer nodig of kunnen worden vervangen (bijvoorbeeld kwetsbare gasleidingen omruilen voor elektriciteit). En welke stappen moeten we nu al nemen om dit straks mogelijk te maken (op huis-, straat-, wijk- en stadsniveau). FIGUUR 3 MAATSCHAPPELIJKE PARTNERS
９
1.3 OORSPRONG VAN ONS AANBOD Tijdens de door het Programmabureau Groene Hart, Provincie Zuid-Holland en STOWA georganiseerde Collegetour ‘In het Veen’ van 24 juni 2015 bleek bij diverse partijen behoefte aan meer aansluiting van de lopende landelijke beleidsprogramma’s op de kennisvraag en –behoefte van diverse regionale en lokale overheden en vice versa. Op 16 september 2015 heeft een gesprek plaatsgevonden met vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat, ministeries van I&M en EZ, gemeenten Gouda en Woerden, STOWA, PBL en het Platform Slappe Bodem. Daar is afgesproken om te gaan werken aan een plan van aanpak, waarmee invulling gegeven wordt aan meer synergie tussen de landelijke onderzoeks- en kennisprogramma’s en de kennisvragen van vooral decentrale overheden. Met dit programma wordt tevens nadere invulling gegeven aan de motie Smaling. Hiervoor is een gezamenlijke programmatische aanpak van rijk, decentrale overheden en kennisinstituten nodig. Inmiddels zijn meer partijen aangesloten bij het opstellen van voorliggend plan van aanpak: Provincie Zuid-Holland en Hoogheemraadschap Rijnland. We zoeken door middel van een maatschappelijke systeemanalyse en een netwerkaanpak actief naar meer deelnemers aan het programma. De kennisbehoefte gaat over zaken als: Monitoring en bodemonderzoek overstijgen het belang en de slagkracht van een individuele gemeente, provincie of waterschap. Daarbij is aansluiting op zowel NIB als BRO een belangrijke randvoorwaarde. Operationele kennis: Kennis over de relaties en samenhang tussen bodemopbouw, waterbeheer, bodemgebruik en belasting is schaars of sectoraal en de vertaling naar operationele maatregelen ontbreekt grotendeels. Wel is bij gemeenten, waterschappen en provincies veel ervaringsdeskundigheid aanwezig bij vakambtenaren. Ook hebben aannemers, adviseurs en bewoners vaak veel kennis over het gedrag van de bodem op een bepaalde plek. Het verzamelen, ontsluiten en delen van deze kennis zou veel kunnen opleveren. Factor tijd en sluipende processen: Er is meer kennis nodig over de samenhang tussen grondwater-, oppervlaktewater- en rioolbeheer en bodemdaling, en invloed van samenhangend beheer op bodemdaling. Daarbij moet ook de factor tijd van de vaak sluimerende processen in beeld worden gebracht en worden gekeken hoe dit in een (geleidelijk) handelingsperspectief kan worden gezet. Flexibiliteit in wet- en regelgeving: Een van de grote beperkende factoren bij innovaties in de techniek in de huidige wet- en regelgeving betreft de positie van nutsbedrijven in het reconstructie- en nieuwbouwproces. Kennis over de mogelijkheid om meer flexibiliteit te organiseren is gewenst. Bewustwording maatschappelijke partners: Er is behoefte aan communicatie en bewustwording van oorzaken, effecten en risico’s van bodemdaling, en wat partijen/particulieren daar zelf aan kunnen doen. Bijvoorbeeld de tuinen minder verhard, verharding bedrijfsterreinen, etc.. Deze partners zijn hard nodig om de gewenste doelen te bereiken. Mogelijke communicatiemiddelen zijn: Fysiek kennisbezoekerscentrum, filmmateriaal en een “funderingslabel” voor huizen op veen. Inzicht in financieringsarrangementen: Kiezen voor een lange termijnstrategie gaat vaak gepaard met hogere investeringen aan de voorzijde (lifecycle benadering) en minder kosten voor onderhoud op termijn. Als je op meerdere locaties in een gemeente deze benadering hanteert, zijn de investeringskosten erg hoog. Hoe krijg je als lokale bestuurder hier de handen voor op elkaar? Kan een gemeente bij deze ‘slag naar de toekomst’ ondersteuning krijgen van regionale en landelijke overheden of moet men dit lokaal financieren? Dit gaat ook over hoe particulieren hun eigen opgaven gefinancierd kunnen krijgen. (KCAF, motie De Vries) Hoe kennis uitwisselen: Er is behoefte aan een uitwisselingsplatform om kennis en ervaring te delen en daarvan te leren. Vragen van ondernemers, bewoners en andere maatschappelijke partners: Er is geen goed beeld van de vragen zoals die bij ondernemers, bewoners, banken, grondbezitters, beheerders, uitvoerders,
１０
planners en beleidsmakers leven, terwijl de verwachting is dat bij die partijen (een deel van) de oplossing ligt. Bevoegdheden en verantwoordelijkheden: De (wettelijke) verantwoordelijkheden met betrekking tot oorzaken en gevolgen van bodemdaling zijn versnipperd over verschillende overheidslagen. Om tot een effectieve aanpak te komen is meer inzicht in governance en instrumenten (wet- en regelgeving, sociaal en communicatie) nodig. Structurele andere inrichtingskeuzes maken: Bijvoorbeeld drijvend bouwen, betekent veel voor de ontwikkelmogelijkheden van een gemeente. Zijn deze nieuwe klimaat- en bodemdalingadaptieve vormen van woningbouw aantrekkelijk genoeg voor kopers en ontwikkelaars? Samenhang met ruimtelijke adaptatie: Ruimtelijke adaptatie en bodemdaling hangen sterk met elkaar samen. Synergie in aanpak (governance, kennis en projecten) levert veel voordelen op. Adaptieve scenario’s: Er is behoefte om naast de ‘waan van de dag’ ook energie te stoppen in het ontwikkelen van toekomstscenario’s. Wat als over 50 jaar bepaalde systemen er niet meer zijn (telecomkabels vervangen door WIFI). Wat betekent dat dan voor de inrichting van de stad en het landelijk gebied. En wat als winkelstraten voor een groot deel leeg komen te staan? Biedt dat mogelijkheden voor transities en oplossingen in de openbare ruimte? Op welke manier zijn dit soort transities te stimuleren?
１１
2 AANPAK 2.1 ONS AANBOD We ontwikkelen een Kennisprogramma Veenbodemdaling onder lokale regie van provincies, waterschappen en gemeenten, waarbij we samen met maatschappelijke partners een innovatienetwerk en leeromgeving vormen. In leeromgevingen worden met kennisinstellingen en maatschappelijke partners oplossingen gezocht en kennis ontwikkeld met relevantie voor andere overheden. De gemeenten Woerden, Gouda en de provincie Zuid-Holland (aandachtsgebieden veenweide) bieden aan om de eerste leeromgevingen te huisvesten. Deze gebieden bevatten een groot deel van de gevolgen en oorzaken van de veenbodemdaling en zijn representatief voor een groot deel van de situatie in andere (Nederlandse) veengebieden. Lokale overheden en andere partijen steken al veel energie in de projecten die in deze gebieden worden uitgevoerd. De lopende projecten in deze gebieden leveren vragen, ervaring en kennis op die nuttig zijn voor andere gebieden. Bovendien zijn aan de projecten onderzoeken te koppelen, en bijvoorbeeld de toepassing van innovaties, gekoppeld aan een leertraject. Dit levert relevante kennis op die gedeeld kan worden. De bedoeling is dat tijdens de looptijd van het Kennisprogramma steeds andere overheden gastheer van de leeromgeving zijn. Zo worden initiatiefrijke overheden in staat gesteld hun kennis te delen met anderen en ontstaat een betrokken netwerk. De overheden kunnen hun projecten uitvoeren voor zover in het lokale belang, maar hebben geen budget voor het ontwikkelen en faciliteren van een leeromgeving. Er is bijvoorbeeld geen mogelijkheid om bij de uitvoering van projecten ook vragen van andere overheden te onderzoeken en structureel aan kennisontwikkeling en uitwisseling te doen. We vragen partijen om in 2016 en 2017 bij te dragen aan:
Drie leeromgevingen rond projecten in Woerden, Gouda en het restveengebied Zuidplaspolder. Het verder ontwikkelen van het kennisprogramma Veenbodemdaling. Waarbij de eerste stap een maatschappelijke systeemanalyse is die gericht is op het betrekken van maatschappelijke partners, zoals ondernemers, instellingen, en belangenvertegenwoordigers, bij de ontwikkeling van het programma. De intentie uit te spreken om na 2017 het Kennisprogramma Veenbodemdaling te helpen faciliteren.
2.2 MAATSCHAPPELIJKE SYSTEEMANALYSE Toegepaste kennisontwikkeling moet niet los staan van de sociaal-maatschappelijke en economische ontwikkelingen in bodemdalingsgebieden. Kennisontwikkeling, kennisuitwisseling en toepassen van kennis kunnen het beste in een netwerk plaatsvinden. Het beoogde innovatienetwerk moet de kracht hebben om weerstand tegen innovaties te overwinnen, middelen vrij te maken voor nieuwe oplossingen en de richting te bepalen naar haalbare en aanvaardbare (liefst welkome) oplossingen. De maatschappelijke systeemanalyse levert een beeld van welke actoren een rol spelen en in welk krachtenveld ze zich tot elkaar verhouden. Ze geeft ook inzicht in onderliggende drijfveren en ambities van partijen en vanuit (binnen) welk denkkader ze omgaan met veenbodemdaling. We helpen partijen om zelf een gefundeerde beslissing te maken over deelname aan het kennisprogramma. De maatschappelijke systeemanalyse draagt daarmee ook bij aan het bewustzijn van actoren over het belang van bodemdaling voor hun situatie. Daarbij kijken we verder dan provincie, waterschap, gemeente, terreinbeherende organisaties en
１２
landbouw. Ook industrie, bewoners, recreatieondernemers, drinkwaterbedrijven, loonwerkers, de transportsector, energie- en waterbedrijven, vastgoedbezitters en woningcorporaties hebben belangen bij de toekomst van gebieden met veenbodemdaling. Hieruit kunnen voor het kennisprogramma vragen voortvloeien als: Wat motiveert partijen die veel invloed op bodemdaling hebben tot het nemen van maatregelen en hoe om te gaan met partijen met veel belang maar weinig invloed? We kunnen dan ook de sterkte-zwakte (SWOT) analyse van het kennissysteem aanvullen. In Tabel 1 is een SWOT-analyse opgenomen van het huidige “kennissysteem” met vragers en aanbieders van kennis rond veenbodemdaling in Nederland. TABEL 1 - SWOT-ANALYSE
Sterkten Veel kennisontwikkeling vindt plaats Samenwerking in PSB Veel energie bij partijen om aan te haken bij dit kennisprogramma en systeemverantwoordelijkheid te nemen …
Zwakten Kennis onvoldoende gedeeld, dubbel werk Bij lokale initiatieven ontbreekt kritische massa voor grotere opgaven Verbinding en opschaling van initiatieven vindt beperkt of niet plaats Netwerk is versnipperd, geen samenhangend kennisnetwerk Internationale perspectief lijkt onderbelicht? …
Kansen Beperken hoge kosten beheer en onderhoud met goede inzet kennis Beperken funderingsschade met goede inzet kennis Sterke kennispositie internationaal benutten …
Bedreigingen Awareness voor belang onderwerp onvoldoende (wel groeiend) Ontwikkeling meer wonen in de stad zorgt voor toename probleem Bodemdaling draagt fors bij aan CO2-emissie en daarmee aan klimaatproblematiek, maar hoe daarmee om te gaan is in de meeste organisaties nog onbekend. Opwarming aarde (en mogelijk droge zomers) versterkt bodemdaling aanzienlijk …
2.3 DRIE LEEROMGEVINGEN Het plan van aanpak voor een nationaal kennisprogramma veenbodemdaling moet uiteindelijk uitmonden in een uitvoeringsprogramma. Zoals in de inleiding al is aangegeven is het zinvol om de lopende initiatieven vooral door te laten gaan, een aantal onderzoeken alvast te starten en ondertussen te werken aan het plan van aanpak. Wanneer de investeringen rondom kennisontwikkeling in een paar gebieden gebundeld worden, kunnen er veel sneller kennisverbindingen worden gelegd en duurzame conclusies worden getrokken. Daarom wordt voorgesteld te starten met het bundelen van kennisvragen en het ondersteunen van projecten in de al lopende bodemdalingsprogramma’s in Gouda, Woerden en aandachtsgebieden veenweide Zuid-Holland. Het gewenste effect van een leeromgeving is dat:
Partijen de krachten bundelen om risico’s van innovaties samen te dragen. Marktpartijen die innovatieve manieren hebben bedacht de kans krijgen om deze in de praktijk te brengen. Partijen bij het nemen van investeringsbeslissingen naar de totale life cycle costs (en baten) kijken en niet alleen naar de inrichtingskosten. Partijen die zich niet bewust zijn van hun belang bij bodemdaling hun belang ontdekken en actief worden in de leeromgeving. Er gezamenlijke kennisvragen worden geformuleerd en er regie komt op kennisontwikkeling. Andere overheden worden geïnspireerd om ook leeromgeving te worden (stokje doorgeven).
１３
2.3.1 GOUDA De oude historische binnenstad van Gouda zakt langzaam maar gestaag door de inklinkende veenbodem. Veruit de meeste, van oorsprong middeleeuwse, bebouwing zakt mee met de bodem. Een gedeelte van de bebouwing is inmiddels voorzien van een fundering en zakt niet mee met de bodemdaling. Om te voorkomen dat delen van de stad onder water verdwijnen, is het waterpeil in de afgelopen eeuwen al meer dan een halve meter verlaagd. Inmiddels liggen delen van de binnenstad opnieuw zo laag dat een nieuwe peilverlaging onvermijdelijk lijkt. Het verder verlagen van het waterpeil brengt echter risico’s met zich voor schade aan panden en infrastructuur die wel gefundeerd zijn. Immers, wanneer de houten paalfunderingen van panden droog komen te staan, kunnen deze gaan rotten en moet de fundering op den duur hersteld worden. Binnen de geschetste problematiek moet omgegaan worden met verschillende vormen van schade, zoals: funderingen van woningen (paalrot bij laag grondwater); gezondheid (optrekkend vocht en schimmelvorming in woningen bij hoog grondwater); infrastructuur (wegen en riolering); schade als gevolg van overstromen (regenwater of oppervlaktewater loopt huizen in).
FIGUUR 4 CENTRUM - CENTRUMGOUDA GOUDA
Het peilbeheer kan daarom niet los worden gezien van andere maatregelen en een combinatie van maatregelen is nodig. Binnen dit vraagstuk wordt ook nagedacht over zaken als het (versneld) afvoeren van regenwater, het aanleggen van infiltratieleidingen om dit water waar nodig vast te houden en aanpassingen aan wegen en woningen, daar waar mogelijk door het toepassen van innovatieve technieken. Nieuwe technieken zijn nodig omdat conventionele methoden niet meer volstaan. De opgave is technisch complex, oplossingen zijn kostbaar en de verdeling van bevoegdheden en verantwoordelijkheden speelt een belangrijke rol bij het benoemen en implementeren van oplossingen. Belangrijke partijen zijn gemeente, waterschap en bewoners, maar ook banken, makelaars, drinkwaterbedrijven en rijksoverheid kunnen een belangrijke rol spelen. Het vraagstuk is daarmee een maatschappelijk vraagstuk en het is niet mogelijk om alleen als regionale overheden (gemeente en waterschap) één oplossing te vinden. Voor de binnenstad van Gouda zijn een aantal partijen (naast gemeente ook Hoogheemraadschap van Rijnland, Rijkswaterstaat leefomgeving) en kennisinstituten (Deltares, TU Delft, KCAF, Stowa en RIONED) bijeengekomen en hebben afspraken gemaakt om dit dossier gezamenlijk op te pakken. In Gouda is een living lab opgestart waarin diverse onderzoeken een plek krijgen om deze uitdaging aan te gaan. Innovatie is daarbij het belangrijkste doel. Partijen kijken daarbij over de grenzen van eigen primaire wettelijke verantwoordelijkheden heen en verkennen oplossingsrichtingen die mogelijk ook voor andere historische binnensteden bruikbaar zijn.
2.3.2 WOERDEN Gemeente Woerden heeft naast de stedelijke problemen ook te maken met de gevolgen van bodemdaling in het landelijk gebied. Het hiervoor ingerichte programma, ontwikkeling veengebied, gaat langs vier sporen: zorgdragen voor de openbare ruimte; stimuleren van biobased economy; borgen van de landschappelijke
１４
kwaliteit; en omgevingsbewust werken. Woerden streeft met haar vierdimensionale aanpak naar een leefbare omgeving met ontwikkelingsmogelijkheden voor inwoners en bedrijven tegen acceptabele maatschappelijke kosten. Dat houdt bijvoorbeeld in: financiën in balans en op orde; toekomstbestendige inrichting (bestand tegen klimaatverandering, adaptief ingericht); kwaliteit openbare ruimte op gewenst niveau; ruimte voor (groen) ondernemerschap; minder klachten inwoners; en minder druk op het ambtelijk apparaat. Beide programma’s richten zich op structurele en toekomstige oplossingen, zijn al een aantal jaren actief bezig in concrete projecten en hebben geïnvesteerd in een brede coalitie om de problematiek het hoofd te bieden. Deze voorlopers investeren in het eigen gebied maar zijn tegelijkertijd ook bezig met gebieds-overstijgende vragen. Hier ligt een groot potentieel voor andere gemeenten en regionale partijen om kennis te halen maar ook vraagstukken in te brengen.
2.3.3 AANDACHTSGEBIEDEN VEENWEIDE De aandachtsgebieden veenweide, ook wel knikpuntgebieden, zijn opgenomen in de Visie Ruimte en Mobiliteit (VRM) van de provincie Zuid-Holland, op voordracht van waterschappen. Het gaat om de gebieden Restveen in Zuidplaspolder, Middelburg-Tempelpolder en Polders Lange Weide-Ruige Weide. Een knikpuntgebied is een bodemdalingsgevoelig veengebied waar het waterschap de huidige functie in de nabije toekomst moeilijk, niet, of alleen tegen hoge maatschappelijke kosten kan faciliteren als gevolg van de voortgaande veenbodemdaling en de effecten die dat met zich meebrengt. Op basis van een toekomstverkenning van de bodemdaling en de maatschappelijke kosten en baten worden, in dialoog met de betrokkenen, handelingsperspectieven voor de toekomst verkend en/of verder geholpen.
2.4 ORGANISATIE
FIGUUR 5 LANDELIJK INNOVATIENETWERK
１５
De uitvoering van dit plan van aanpak Kennisprogramma Veenbodemdaling vraagt om een organisatie passend bij de gestelde doelen. Het gaat om het bewaken van samenhang tussen kennisontwikkeling, kennisdelen en kennis toepassen; creëren van een markt voor innovaties, overwinnen van weerstand tegen veranderingen, richting geven aan zoekproces, maken van keuzes op het juiste schaalniveau, randvoorwaarden scheppen en inspireren. In Figuur 5 is deze organisatie geschematiseerd. Uitgangspunt blijft dat organisaties zelf hun eigen verantwoordelijkheid (blijven) nemen, maar dat via een programmatische aanpak gezamenlijk op meerwaarde wordt gestuurd. De organisatiestructuur mag door de betrokkenen niet worden ervaren als belemmerend of beperkend, maar moet werken als katalysator met als doel gezamenlijk invloed te hebben op kennisontwikkeling en toepassen van innovaties. Om dit in evenwicht te houden, is een onafhankelijk opererende programmasecretaris/coördinator of kennismakelaar noodzakelijk. Deze zou vanuit een van de deelnemende organisaties kunnen worden vrijgemaakt (vergelijkbare werkwijze bureau Netwerk Zuidelijke Randstad/voormalige Zuidvleugel) en op uitvoerend niveau worden ondersteund.
2.5 FASERING De periode medio 2015 tot en met het eerste kwartaal 2016 is de opbouwfase waarin het plan van aanpak is uitgewerkt. De praktische uitvoering van het programma loopt al deels op basis van bestaande initiatieven; de e gezamenlijke uitvoeringsfase zal vanaf de Kick-off (eind 1 kwartaal 2016 gepland) verder een vlucht nemen. 2016 is te beschouwen als verkenningsjaar om gezamenlijk ervaring met deze werkwijze op te doen. Gezien de looptijd van onderzoeken zal het programma een looptijd hebben tot minstens 2020. Tussentijdse zal evaluatie plaatsvinden.
2.6 MIDDELEN Voor de opstart van dit Plan van aanpak zijn al de nodige middelen bijeen gebracht door partijen in 2015. De middelen en benodigde inzet voor projecten in 2016 zijn in beeld gebracht in de hiernavolgende tabellen. De tabellen beschrijven de belangrijkste onderdelen van het Kennisprogramma:
Maatschappelijke systeemanalyse (Tabel 2); Samenstellen kennisprogramma 2017 -2020 en coördinatie lopende projecten 2016 (Tabel 3); Coördinatie leeromgevingen (Tabel 4); Uitvoeren projecten in Leeromgevingen (Tabel 5).
１６
TABEL 2 - MAATSCHAPPELIJKE SYSTEEMANALYSE
TAKEN KENNISPROGRAMMA Uitvoering door lokale Extra inzet kernteam om VEENBODEMDALING overheden en Platform Slappe landelijk effect te vergroten Bodem Maatschappelijke systeemanalyse uitvoeren Uitvoeren analyse op landelijk niveau op hoofdlijnen Analyse per leeromgeving
0,5 fte voor programmamanager en ondersteuning kernteam Door kernteam
Door leeromgevingen, zie Door kernteam beschrijving investering Leeromgevingen Uitbreiden aantal deelnemers Door kernteam aan kennisprogramma Inzicht in ambities en belangen Door kernteam maatschappelijke partners Netwerkgesprekken en media Door kernteam Communicatieplan maken en Door kernteam uitvoeren Formuleren aanvraag Door kernteam aanvullende acties en projecten
１７
TABEL 3 - SAMENSTELLEN KENNISPROGRAMMA 2017 -2020 EN COÖRDINATIE LOPENDE PROJECTEN 2016.
TAKEN KENNISPROGRAMMA Uitvoering door lokale VEENBODEMDALING overheden en Platform Slappe Bodem Samenstellen kennisprogramma 2017 -2020 en coördinatie lopende projecten 2016 Richting geven aan het Door leeromgevingen, zie zoekproces naar kennisvragen beschrijving investering Leeromgevingen Identificeren van blokkades en Door leeromgevingen, zie belemmeringen voor beschrijving investering innovaties Leeromgevingen Zoekrichtingen om blokkades Door leeromgevingen, zie en belemmeringen weg te beschrijving investering nemen Leeromgevingen Benoemen en adresseren van Door leeromgevingen, zie kennisvragen en het schrijven beschrijving investering van het kennisprogramma Leeromgevingen Samenwerken met het NIB Door leeromgevingen, zie verder vormgeven beschrijving investering Leeromgevingen Randvoorwaarden scheppen Door leeromgevingen, zie en inspireren nieuwe beschrijving investering leeromgevingen Leeromgevingen Onderzoek Door leeromgevingen, zie financieringsmodellen beschrijving investering structurele innovaties bouwen Leeromgevingen op slappe grond Wetenschappelijke aanpak Door leeromgevingen, zie scenario ontwikkeling beschrijving investering toekomstbestendige keuzes Leeromgevingen ruimtelijke ontwikkeling
Extra inzet kernteam om landelijk effect te vergroten 0,5 fte voor programmamanager en ondersteuning kernteam Door kennisinstellingen
Door kennisinstellingen
Door kernteam
Door kennisinstellingen
Door kernteam
Door kernteam
Door kennisinstellingen
Door kennisinstellingen
Bijhouden/updaten van Door kernteam overzicht projecten en programma’s + identificeren kennisvragen en/of verbinden kenisvragers Bij elkaar brengen van vraag en Door leeromgevingen, zie Door kernteam aanbod (onderzoek - locatie) beschrijving investering Leeromgevingen
１８
TABEL 4 - COÖRDINATIE LEEROMGEVINGEN
TAKEN KENNISPROGRAMMA Uitvoering door lokale Extra inzet kernteam om VEENBODEMDALING overheden en Platform Slappe landelijk effect te vergroten Bodem Coördinatie leeromgevingen 0,5 fte voor programmamanager en ondersteuning kernteam Businesscase voor Door kennisinstellingen informatiecentrum opzetten Kennisvragen verzamelen van Door kernteam buiten naar binnen Kennisvragen van binnen aan Door leeromgevingen, zie kennisinstellingen stellen beschrijving investering Leeromgevingen Kennisontwikkeling naar Door leeromgevingen, zie binnen brengen beschrijving investering Leeromgevingen Kennisontwikkeling naar buiten Door kernteam en brengen kennisinstellingen Bijeenkomsten organiseren Door kernteam Excursie organiseren Door kernteam Wetenschappelijke monitoring Door NIB van effecten van toegepaste technieken Kleinschalig 'NIB' voor Door NIB leeromgevingen
TABEL 5 - UITVOEREN PROJECTEN IN LEEROMGEVINGEN
TAKEN KENNISPROGRAMMA Uitvoering door lokale Extra inzet kernteam om VEENBODEMDALING overheden en Platform Slappe landelijk effect te vergroten Bodem Uitvoeren projecten in Leeromgevingen Woerden Programma Ontwikkeling Veen Door kernteam Gouda Aandachtsgebieden veen
Living Lab Door kernteam Aandachtsgebieden / Door kernteam knikpuntgebieden Visie Ruimte en Mobiliteit Zuid-Holland
１９
