Přístup veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU v teorii a praxi*

Nicole Grmelová

Přístup veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU v teorii a praxi*

Abstrakt: Vymezení právní úpravy přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU je součástí evropské iniciativy pro transparentnost (European Transparency Initiative) vyhlášené Evropskou komisí v listopadu 2005. Transparentnost je také jednou z hlavních zásad fungování EU vtělených přímo do primárního práva (článek 15 Smlouvy o fungování EU) majícího ústavní povahu. „Ústavní“ právo na přístup veřejnosti k dokumentům je podrobně provedeno v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001, které se v současné době přepracovává. Cílem tohoto příspěvku je zvýšit povědomí veřejnosti o možnosti přístupu k dokumentům orgánů a institucí EU a analyzovat soudní a mimosoudní nástroje ochrany tohoto práva na základě konkrétních případů projednaných Tribunálem (dříve Soudem první instance) a evropským veřejným ochráncem práv s použitím kauz týkajících se i českého podnikatelského subjektu. Klíčová slova: Demokratický deficit EU, transparentnost rozhodování EU, přístup k dokumentům, Tribunál, evropský veřejný ochránce práv, Evropský parlament, Rada, Komise

E

vropská unie bývá tradičně kritizována za svůj demokratický deficit a s tím související nedostatečnou transparentnost rozhodování. Zatímco Evropský parlament a Rada (jednající v legislativní funkci) zasedají veřejně, o čem svědčí možnost sledovat jejich rozpravy a hlasování dokonce v přímém přenosu online, zůstává Komise posledním hlavním orgánem EU, jehož rozhodování se odehrává za zavřenými dveřmi, aniž by Lisabonská smlouva na této skutečnosti něco změnila. Za účelem zmírnění demokratického deficitu vyhlásila Evropská komise v listopadu 2005 Evropskou iniciativu transparentnosti, jejíž součástí je i zlepšení přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU a s tím související připravovaná revize prováděcího nařízení z roku 2001.

Viz např. TOMÁŠEK, M. Smlouva o ústavě má zmírnit demokratický deficit evropského práva, in: Mezinárodní politika, 2009, roč. 29, č. 6, s. 4–6; TÝČ, V. Úvod de mezinárodního a evropského práva, Právnická fakulta Masarykovy univerzity, 2. vydání, Brno 2010, s. 79.

Rozhodnutí Rady 2002/682/ES, Euratom, kterým se přijímá jednací řád Rady ze dne 22. srpna 2002, článek 8 a 9. Úř. věst. L 230, 28.8.2002, s. 7–26.

Zápis ze schůze Komise č. 1721 ze dne 9. listopadu 2005, bod 6; viz také dokumenty SEK(2005)1300 a SEK(2005)1301.

Úř. věst. L 145, 31. 5. 2001, s. 43.

*

Tato publikace vznikla v rámci výzkumné činnosti FMV VŠE v Praze hrazené z prostředků institucionalizované podpory na rozvoj výzkumné organizace

Současná Evropa 01/2011

.

33

Nicole Grmelová

Tento příspěvek si klade za cíl analyzovat stávající úpravu přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU, vyhodnotit úroveň registrů dokumentů vybraných orgánů, popsat okruh osob oprávněných požádat o přístup k dokumentům orgánů a institucí EU, které se obvykle nezveřejňují, a vymezit výjimky ze zpřístupňování dokumentů. Záměrem tohoto článku je rovněž srovnat právní nástroje ochrany přístupu veřejnosti k dokumentům, a to jak na úrovni soudní (zajišťované v první instanci Tribunálem a v druhé instanci Soudním dvorem EU), tak na úrovni mimosoudní (zajišťované evropským veřejným ochráncem práv). Tento příspěvek také pojednává o přípravě nového nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům, které má nahradit současnou úpravu s přihlédnutím ke zkušenostem nabytým při dosavadní aplikaci předmětného právního předpisu. Autorka čerpala metodologii z tradičních zdrojů, a to z díla Viktora Knappa. Knapp rozlišuje v oboru právní vědy metodu logickou, exaktní, sociologickou, systémovou a srovnávací (komparativní). Z uvedené klasifikace byla v tomto příspěvku použita kombinace metody logické (zahrnující mimo jiné tzv. statistickou indukci, dedukci, analýzu a syntézu) a metody srovnávací. Předmětem mikrokomparace byl přitom účel a účinnost soudní a mimosoudní ochrany práva veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů a institucí EU. Srovnávací metoda byla uplatněna také při konfrontaci stávajícího nařízení upravujícího přístup veřejnosti k dokumentům EU s plánovanou revizí obsaženou v návrhu Evropské komise, který je součástí probíhajícího legislativního procesu. Méně obvyklý je přístup autorky k použitým metodám. Zatímco v našem právním prostředí převažuje v oblasti právního výzkumu přístup „shora dolů” (tzv. top-down approach) zaměřený na analýzu platných právních předpisů a dopad zásadních soudních rozhodnutí na dotváření práva EU, nevyhýbá se autorka ani přístupu „zdola nahoru” (tzv. bottom-up approach), který vychází z toho, jak vnímají vymáhání práva EU jednotlivci prostřednictvím stížností adresovaných Evropské komisi, popř. evropskému veřejnému ochránci práv10. Tento přístup totiž odráží úskalí vymáhání práva v případě osob, které si nemohou dovolit využít soudní cestu ochrany svých práv, a jejichž počet nepochybně

KOM(2008)0229 v konečném znění. COD/2008/0090.

KNAPP, V. Vědecká propedeutika pro právníky, 1. vydání, Praha 2003, s. 67.

Statistická indukce umožňuje podle Knappa z určitého dostatečného počtu případů usuzovat na pravděpodobnost podobného výsledku ve všech analogických případech. Tamtéž, s. 73–74.

Podle Knappa se tzv. mikrokomparací rozumí srovnání jednotlivých právních norem popř. jednotlivých institucí na rozdíl od tzv. makrokomparace srovnávající právní řady jako celek. Tamtéž, s. 88.

Rejstřík stížností Komise spravuje její generální sekretariát. Tento rejstřík umožňuje podnikatelům a podnikatelským uskupením oznámit Komisi překážky, se kterými se potýkají v souvislosti s obchodováním a investicemi ve třetích zemích. Viz http://madb.europa.eu/madb_barriers/complaint_ home.htm. Vzhledem k zaměření tohoto článku nebude rejstřík Komise předmětem dalšího výkladu.

10

ZILLER, J. Europäische Implementierungsforschung im XXI. Jahrhundert. EUI Working Paper LAW No. 2006/42, s. 10.

34

Přístup veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU v teorii a praxi

převyšuje počet skutečných žalobců před Tribunálem v rámci správního řízení (v projednávaném případě prostřednictvím řízení na určení neplatnosti správního aktu), popř. před Soudním dvorem Evropské unie s využitím kasačního opravného prostředku proti spornému rozhodnutí Tribunálu. Pokud jde o použitou literaturu, vycházela autorka z normativních materiálů (platných a navrhovaných právních předpisů), z judikatury Soudního dvora EU a Tribunálu i z rozhodovací praxe evropského veřejného ochránce práv. V oblasti sekundární odborné literatury lze usuzovat na neexistenci vědecké knižní monografie zabývající se zkoumaným tématem vzhledem k jeho aktuálnosti. Stěžejním vědeckým materiálem tedy byly zejména zahraniční časopisecké články popř. příspěvky ve sbornících. Jako statistické zdroje posloužily vybrané výroční zprávy Soudního dvora EU, Tribunálu, evropského ombudsmana, Rady, Parlamentu a Evropské komise. Zdrojem informací byla také databáze Evropského parlamentu OEIL (Legislative Observatory of the European Parliament), monitorující připravované legislativní změny11. Překládaná publikace odráží právní stav platný k 15. únoru 2011. 1. Stávající právní úprava přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise Do primárního práva se dostává úprava přístupu veřejnosti k dokumentům EU prostřednictvím protokolu č. 17 o právu na přístup k informacím připojenému k Maastrichtské smlouvě v souvislosti s odmítnutím této smlouvy Dánskem.12 Amsterodamská smlouva následně v článku 255 Smlouvy o ES přiznává veřejnosti právo na přístup k dokumentům tří hlavních orgánů EU, a to Evropského parlamentu, Rady a Komise. Toto právo je dále posíleno Lisabonskou smlouvu, která rozšiřuje právo veřejnosti na přístup k dokumentům EU na všechny orgány, instituce a agentury EU13 a činí právně závaznou Listinu základních práv EU, kde má právo na přístup k dokumentům orgánů EU také své místo v článku 42.14 Rozšíření působnosti nařízení na další orgány a instituce EU předznamenal před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost evropský veřejný ochránce práv svými četnými výzvami ke zpřístupňování dokumentů adresovanými ostatním orgánům, institucím a agenturám EU.15 V návaznosti na tuto „propagační” činnost 11

Viz www.europarl.europa.eu/oeil.

12

BIGNANI, F. Three Generations of Participation Rights in European Administrative Proceedings, Jean Monnet Working Paper 11/03, s. 10.

13

Článek 15 Smlouvy o fungování EU.

14

Viz http://www.europarl.europa.eu/comparl/libe/elsj/charter/art42/default_en.htm.

15

COTINO HUESO, L. Transparencia y derecho de acceso a los documentos en la Constitución europea y en la realidad de su ejercicio, In: CARILLO LÓPEZ, M. (ed.), La Constitución Europea : Actas del III Congreso Nacional de Constitucionalistas de España, Hector López Bofill, 2006, s. 293.


35

Nicole Grmelová

evropského ombudsmana přizpůsobily téměř všechny orgány, instituce a agentury EU ustanovení svých jednacích řádů tak, aby v nich byla obsažena úprava zpřístupňování dokumentů EU veřejnosti.16 Článek 15 Smlouvy o fungování EU však nemá přímý účinek,17 neboť odkazuje na podrobnější úpravu prostřednictvím sekundárního práva. Stávající právní úprava přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU je obsažena v nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1049/2001 ze dne 30. května 2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise, použitelném od 3. prosince 2001.18 Podle druhého bodu preambule nařízení byla důvodem pro jeho přijetí snaha umožnit „občanům blíže se účastnit rozhodovacího procesu“ prostřednictvím zvýšení transparentnosti, ale také úsilí zaručit, „že správní orgány budou mít ve vztahu k občanům v demokratickém systému větší legitimitu, účinnost a odpovědnost.“ V preambuli se dále stanoví, že „[ú]čelem tohoto nařízení je v co nejvyšší míře posílit právo veřejnosti na přístup k dokumentům a stanovit obecné zásady a omezení tohoto přístupu.“19 Původní výčet orgánů povinných zpřístupňovat dokumenty EU veřejnosti čítající pouze Evropský parlament, Radu EU a Komisi byl vstupem Lisabonské smlouvy v platnost rozšířen na všechny orgány, instituce a agentury EU, což nepochybně legitimitu rozhodování EU zvyšuje. Okruh osob oprávněných žádat o zpřístupnění dokumentů podle nařízení zahrnuje všechny občany Unie a všechny fyzické a právnické osoby, které mají bydliště nebo sídlo v členském státě. Dožádaný orgán však může rozhodnout, že dokumenty zpřístupní i osobám, které bydliště či sídlo na území Unie nemají.20 Zatímco okruh oprávněných a povinných osob v praxi žádné problémy nečiní, složitější je vymezení klíčového pojmu „dokument”. Nařízení ve svém článku 3 písm. a) stanoví, že „dokumentem“ se rozumí obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka) o záležitosti, která se týká politik, činností a rozhodnutí, jež spadají do působnosti orgánu. Požadovaný „obsah” už tedy musí existovat na nějakém médiu. Orgány EU tedy nemají povinnost vytvořit nový dokument v návaznosti na žádost o poskytnutí přístupu k dokumentům.21 16

Ombudsman: Agencies lead the way in implementing Code of Good Administrative Behaviour – The European Ombudsman‘s proposal is adopted by EU agencies from London to Lisbon, Press release no. 18/2000, 30. března 2000. Viz např. rozhodnutí Účetního dvora č. 12/2005 o přístupu veřejnosti k dokumentům Účetního dvora (Úř. věst. C 67, 20. 3. 2009, s. 1).

17

Viz stanovisko generálního advokáta Poirese Madura ve věci Švédsko v. Komise (C-64/05P), bod 39.

18

Článek 19 nařízení.

19

Bod 4 preambule nařízení.

20

Článek 2 nařízení.

21

Viz např. rozsudek Soudu prvního stupně T-264/04 ve věci WWF-EPP, bod 75 a násl.

36


Pokud však má mít veřejnost možnost požádat o nějaký dokument, musí se o jeho existenci dozvědět prostřednictvím veřejně přístupného rejstříku, jehož zřízení citované nařízení předvídá. Článek 11 nařízení sice stanoví povinnost vést veřejně přístupné rejstříky, avšak neukládá dotčeným orgánům povinnost registrovat v těchto rejstřících všechny dokumenty, které orgány EU vytvoří nebo se kterými přijdou do styku. Nařízení dokonce ani nestanoví přesný výčet dokumentů, které by měly být v rejstříku zaznamenány, což bylo předmětem stížnosti projednávané evropským veřejným ochráncem práv ve věci „Statewatch”. Dle názoru evropského ombudsmana by měly být v rejstříku vedeny všechny „relevantní” dokumenty, což je názor, který Evropská komise nesdílí.22 Zvláštní pravidla se týkají dokumentů, jejichž původcem jsou třetí osoby, protože ty musí být konzultovány před jejich případným zveřejnění za účelem vyjádření souhlasu s takovým postupem.23 Ve věci Švédsko v. Komise (C-64/05P) Soudní dvůr upřesnil podmínky, za kterých je možné odepřít přístup k dokumentům, jejichž původci jsou členské státy. Pokud nějaký členský stát odmítne zpřístupnění dokumentu, musí to dožádaný orgán EU respektovat. Avšak členské státy nemohou uplatňovat neomezené „právo veta”. Odepření přístupu k dokumentu musí odůvodnit některou z výjimek uvedených v článku 4 nařízení, přičemž rozhodnutí orgánu EU neumožnit přístup k takovému dokumentu bude soudně přezkoumatelné.24 „Právo veta” se naopak vztahuje na „důvěrné” dokumenty, u nichž může jejich původce dokonce požadovat, aby nebyly zaregistrovány v rejstříku.25 Výjimky z povinnosti zpřístupňovat dokumenty se týkají ochrany veřejného zájmu (veřejné bezpečnosti, obranných a vojenských záležitostí, mezinárodních vztahů, finanční, měnové nebo hospodářské politiky EU nebo členského státu) a ochrany soukromí a osobnosti jednotlivce, zejména podle právních předpisů EU o ochraně osobních údajů. V těchto případech nemusí orgány odůvodňovat, že veřejný zájem na zveřejnění dokumentů převažuje nad zájmem chránit výše uvedené hodnoty (tzv. mandatorní výjimky). V případě, že by neexistoval převažující veřejný zájem na zpřístupnění (tzv. diskreční výjimky),26 mohou orgány odepřít přístup k dokumentu, jehož zpřístupnění by vedlo k porušení ochrany 22

Stížnost 3208/2006/GG, viz také www.statewatch.org.

23

Článek 4 odst. 4 nařízení.

24

Totéž ostatně zdůrazňuje i evropský veřejný ochránce práv ve své tiskové zprávě. Viz Ombudsman: Member States have no veto over the release of documents held by the Commission, Press release no. 24/2010, 15. prosinec 2010.

25

MAIANI, F., VILLENEUVE, J.-P., PASQUIER, M. „Less is more“? The Commission Proposal on Access to EU Documents and Proper Limits of Transparency. Working Paper de l´IDHEAP, IDHEAP, Chavannes-Lausanne 2010, s. 13.

26

SYLLOVÁ, PÍTROVÁ, PALDUSOVÁ a kol. Lisabonská smlouva. Komentář, 1. vydání, Praha: C. H. Beck 2010, s. 229.


37

Nicole Grmelová

obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby27, včetně duševního vlastnictví;  soudního řízení a právního poradenství anebo  cílů inspekce, vyšetřování a auditu;28  rozhodovacího procesu orgánu v případě interních dokumentů;29  zájmů členského státu, který je původcem dožadovaného dokumentu, pokud takový členský stát nevyslovil s jeho zveřejněním souhlas.30 Zvláštní pravidla se uplatňují u dokumentů označených jako důvěrné.31 Když Rada EU ze svého veřejného rejstříku původně vyloučila všechny důvěrné dokumenty, bylo to předmětem stížnosti u evropského ombudsmana, který se domníval, že všechny dokumenty předložené Radě by měly být zaregistrovány, i pokud by to mělo znamenat dodatečnou administrativní zátěž pro Radu EU, protože takový postup je v zájmu zajištění otevřenosti a transparentnosti rozhodování tohoto orgánu.32 V současné době nelze ověřit, jaké procento důvěrných dokumentů je skutečně evidováno v rejstříku Rady, protože čl. 9 odst. 3 nařízení (ES) č. 1049/2001 stanoví, že zaznamenání citlivých dokumentů do rejstříku závisí na úvaze jejich původce.33 Níže uvedená tabulka přehledně ilustruje, které důvody odepření přístupu k dokumentům se nejčastěji uplatňují v praxi Evropského parlamentu, Rady a Komise. Rozdíly v důvodech odepření přístupu k dokumentům lze spatřovat zejména ve skutečnosti, že jednotlivé orgány disponují různými množstvím a různými typy dokumentů, takže důvody odepírání přístupu jsou používány jednotlivými orgány s různou intenzitou. Nařízení předpokládá také možnost dílčího zpřístupnění dokumentu, pokud hrozí, že by jeho úplné zpřístupnění ohrozilo některé z výše uvedených zájmů.34 To se provádí například vymazáním citlivých osobních údajů (tzv. redacted version). 

27

Ochrana profesního tajemství má přitom i po přijetí Lisabonské smlouvy „ústavní” základ – viz např. článek 339 Smlouvy o fungování EU.

28


29


30


31

Syllová uvádí, že celé tři čtvrtiny obsahu Jednacího řádu Komise tvoří příloha Bezpečnostní pravidla týkající se klasifikace dokumentů. SYLLOVÁ, PÍTROVÁ, PALDUSOVÁ, s. 234.

32

Stížnost 917/2000/GG.

33

DEIRDRE, C. Executive Power of the European Union: Law, Practices, and the Living Constitution, Oxford University Press 2009, s. 231.

34


38


Tab. č. 1: Vybrané statistické údaje Komise, Evropského parlamentu a Rady týkající se přístupu veřejnosti k dokumentům (2009) Ukazatel Celkový počet žádostí

Komise

Evropský parlament

Rada

5 055

1 260

2 666

84,23 %

88,00 %

77,5 %

Čl. 4 odst. 1 písm. a) – ochrana veřejného zájmu

12,16 %

5,26 %

31,8 %

Čl. 4 odst. 1 písm. b) – ochrana soukromí a osobnosti jednotlivce

6,99 %

26,31 %

0,3 %

13,99 %

2,63 %

0,0 %

9,81 %

10,52 %

0,4 %

Čl. 4 odst. 2 třetí odrážka – ochrana cílů inspekce, vyšetřování a auditu

27,61 %

15,78 %

0,1 %

Čl. 4 odst. 3 – rozhodovací proces

25,61 %

39,47 %

39,2 %

3,81 %

-

Kladně vyřízené žádosti Důvody zamítnutí žádosti

Čl. 4 odst. 2 první odrážka – ochrana obchodních zájmů Čl. 4 odst. 2 druhá odrážka – ochrana soudního řízení a právního poradenství

Čl. 4 odst. 5 – odepření přístupu členským státem nebo třetí osobou

28,2 %*

* Více důvodů anebo jiné důvody zamítnutí přístupu k dokumentům. Pramen: Vlastní zpracování podle Council Annual Report on access to documents 2009, European Parlament Annual Report 2009 on Public Access to Documents a Zprávy Komise o používání nařízení (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise v průběhu roku 2009.

Řada dokumentů orgánů a institucí EU je veřejně k dispozici v rejstříku na internetových stránkách příslušné instituce. Rejstřík Evropského parlamentu obsahuje 90 % dokumentů, které lze přímo stáhnout z internetu (téměř 2 miliony souborů ke konci roku 2009). Většina ze zbývajících 10 % dokumentů, které nejsou veřejně přístupné, spadá do kategorie parlamentní pošty. Hlavním úskalím vyhledávání v rejstříku Evropského parlamentu je nemožnost tzv. fulltextového vyhledávání. Lze vyhledávat pouze podle názvu souboru, což není vždy příliš praktické. Této skutečnosti si je Evropský parlament vědom a pracuje na rozšíření možností práce s registrem o fulltextové vyhledávání.35 Ze zaregis35

European Parlament, Annual Report 2009 on Public Access to Documents. [online]. [cit. 2010-10-


39

Nicole Grmelová

trovaných dokumentů Rady bylo ke stejnému datu veřejně přístupných téměř 76 %, což představuje něco málo přes jeden milion souborů. I přesto, že je toto procento výrazně nižší než v případě Evropského parlamentu, bylo ve srovnání s předcházejícím obdobím zveřejněno o 15 % dokumentů více.36 Zpráva Evropské komise o používání nařízení (ES) č. 1049/2001 o přístupu veřejnosti k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise v průběhu roku 2009 je sice jako jediná dostupná ve všech úředních jazycích Evropské unie, tedy i v češtině, ale na rozdíl od zpráv Evropského parlamentu a Rady neuvádí procentuální údaje o počtu dokumentů, které se veřejně zpřístupňují. V tabulce v příloze připojené k uvedené zprávě se Evropská komise omezuje na uvedení počtu dokumentů zapsaných do rejstříku, který činil ke konci roku 2009 18 063 souborů.37 V případě, že hledaný dokument není veřejně přístupný v rejstříku, může o jeho zveřejnění oprávněná osoba požádat. Dotčený orgán je povinen žádost vyřídit ve lhůtě 15 pracovních dnů. Pokud žádosti o zpřístupnění dokumentů nevyhoví, může oprávněná osoba podat tzv. potvrzující žádost, což je v podstatě žádost o revizi původního rozhodnutí dožádaného orgánu. Lhůta pro vyřízení potvrzující žádosti činí opět 15 pracovních dnů. Pokud ani potvrzující žádost není vyřízena kladně, může oprávněná osoba požádat o ochranu svého práva přístupu k dokumentům buď Tribunál (jako tzv. neprivilegovaný žalobce nemá fyzická ani právnická osoba u přímých žalob v první instanci přístup k nejvyššímu soudnímu orgánu, tj. Soudnímu dvoru EU), popřípadě může využít mimosoudní cestu ochrany tohoto práva prostřednictvím stížnosti u evropského veřejného ochránce práv.38 2. Srovnání účinnosti soudní a mimosoudní ochrany práva veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů a institucí EU Vzhledem k míře vyhovění žádostí o zpřístupňovaných dokumentů přesahující 80 % u Evropského parlamentu a Komise a 75 % v případě Rady EU lze tvrdit, že nařízení je uplatňováno poměrně úspěšně. Rozhodovací praxe Tribunálu, popř. Soudního dvora EU a evropského veřejného ochránce práv se pak logicky týká výkladu rozsahu výjimek z práva na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU.

29], URL: http://www.europarl.europa.eu/RegData/PDF/439692_1_EN.pdf, s. 3–4. 36

General Secretariat of the Council, Council Annual report on access to documents – 2009, OPOCE, April 2010 [online]. [cit. 2010-10-29]. URL: , s. 9.

37

KOM(2010)0351 v konečném znění, s. 9.

38


40


2.1 Žaloba na neplatnost Odepření přístupu k dokumentům mohou jednotlivci uplatnit žalobou na neplatnost podanou Tribunálu. Tento druh žaloby je vymezen v článku 263 Smlouvy o fungování EU (dříve článek 230 Smlouvy o ES). Cílem takové žaloby je přezkoumání procesní a materiální legality právních a správních aktů39 v krátké lhůtě dvou měsíců od oznámení dotčeného právního aktu.40 „Z hlediska rovnováhy mezi institucemi Unie a rovnováhy mezi Unií a členskými státy (při faktickém vychýlení pravomocí ve prospěch exekutivy označovaném jako demokratický deficit) má tento typ soudní kontroly značný význam.”41 Neprivilegovaným žalobcům (jednotlivcům) je přiznán omezenější přístup k této žalobě než v případě žalobců privilegovaných. Lisabonská smlouva zmírňuje podmínky pro přístup jednotlivce k této žalobě jen pro případ právních, nikoliv správních aktů, které jsou vydávány dožadovaným orgánem v případě odepření přístupu k požadovaným dokumentům. Smlouva vyjmenovává čtyři důvody pro určení neplatnosti napadeného právního nebo správního aktu, které jsou inspirovány francouzským správním právem:42 nedostatek příslušnosti, porušení podstatných formálních náležitostí, porušení Smluv nebo jakéhokoli právního předpisu týkajícího se jejich provádění a zneužití pravomoci. První z uvedených důvodů (nedostatek příslušnosti) se týká zejména legislativních právních aktů, neboť Evropská unie může jednat jen v souladu se zásadou svěřených pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 2 Smlouvy o EU a v případě přijímání právních aktů musí legislativní orgány uvádět, o jaký právní základ se takové předpisy opírají. Druhý důvod pro uplatnění žaloby na neplatnost (porušení podstatných formálních náležitostí) se však může týkat i správních aktů, které bývají napadány v souvislosti s nařízením o přístupu veřejnosti k dokumentům EU nejčastěji. K porušení podstatných formálních náležitostí může dojít například v důsledku chybějícího odůvodnění správního aktu. V případě porušení Smluv se uplatňuje extenzivní výklad pojmu Smlouvy zahrnující i sekundární právo EU, zatímco judikatura považuje za „jakékoli právní předpisy týkající se jejích provádění” obecné zásady právní a zásady mezinárodního práva veřejného. K obecným zásadám právním pak náleží například ochrana legitimního očekávání, právní jistota, zákaz diskriminace, proporcionalita a řádná správní praxe. Konečně k zneužití pravomoci dochází tehdy, pokud 39

SYLLOVÁ, PÍTROVÁ, PALDUSOVÁ, s. 830.

40

Jednací řád Tribunálu však v čl. 43 odst. 6 počítá s prodloužením lhůty o deset dnů na doručení z důvodu vzdálenosti.

41


42

MATHIJSEN, P.S.R.F. A Guide to European Union Law, 10th edition, Sweet and Maxwell 2010, s. 137.


41

Nicole Grmelová

orgán nebo instituce využije legální pravomoci k tomu, aby dosáhla cíle, pro který nejsou takové pravomoci zamýšleny. I když byl tento důvod uváděn často jako argument pro zrušení napadeného právního nebo správního aktu, soudní orgány jej uznávají jako důvod pro zrušení právního nebo správního aktu jen zřídka.43 Soud přitom nemůže rozhodnout ultra petita, nemůže tedy přiznat více, než žalobce požaduje.44 Účinky rozsudku vydaného v rámci řízení na neplatnost se zabývá článek 264 Smlouvy o fungování EU. Napadený akt bývá zpravidla prohlášen za neplatný s účinky ex tunc, zřídka s účinky ex nunc. „Setkáváme se [...] i s rozsudky prohlašujícími sice napadený akt za neplatný, ale ponechávajícími nezměněny všechny jeho účinky, včetně těch, které případně nastanou. V některých výjimečných případech pak v důsledku podané žaloby na neplatnost není vůbec vydáno konstitutivní soudní rozhodnutí o neplatnosti správního aktu, ale rozsudek pouze deklaruje, že sporný akt je nicotný, a že tedy nikdy jeho platnost nevznikla.”45 Hlavní úskalím tohoto typu žaloby je skutečnost, že soudu nenáleží nařídit orgánu, který přístup k dokumentu odepřel, jeho zveřejnění. To je dáno samotnou podstatou správního řízení, jehož cílem je přezkum legality, ale nikoliv nahrazování činnosti správního orgánu. Pokud by soud nařídil správnímu orgánu zveřejnění dokumentů, bylo by to ve skutečnosti ekvivalentní rozhodnutí správního orgánu o zpřístupnění dokumentu. Správní orgán je tedy právním názorem soudu vázán v tom smyslu, že nemůže vydat stejné rozhodnutí, ale může se pokusit přístup k dokumentu zamítnout z jiného důvodu, pokud to patřičně odůvodní, např. tím, že právní předpis, podle kterého správní orgán postupoval, je ve vztahu speciality k nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům EU. Právě o takovou argumentaci se opírá Evropská komise v kasačním opravném prostředku podaném proti rozsudku Tribunálu ve věci Agrofert Holding v. Komise (T-111/07). 2.2 Rozsudek ve věci Agrofert Holding v. Komise Co podání tohoto kasačního prostředku předcházelo? Přesně dva měsíce po oznámení sporného rozhodnutí podala společnost Agrofert Holding (dále také „žalobkyně“) žalobu u Tribunálu, ve které se domáhala zrušení rozhodnutí Komise SG.E.3/MIB/md D (2007) 1360 ze dne 13. února 2007 týkající se žádosti o přístup k dokumentům ve věci spojení podniků č. COMP/M.3543 – PKN46 Orlen/Unipetrol a rozhodnutí Komise 16796/16797 ze dne 2. srpna 2006. 43

Tamtéž, s. 138–140 s odkazem na v tomto ohledu výjimečný rozsudek ve věci Simmenthal v. Komise (92/78).

44

Tamtéž, s odkazem na rozsudek ve věci Komise v. Assidoman Kraft Products (C-310/97 P).

45

POMAHAČ, R. Evropské správní soudnictví. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, s. 284.

46

Úplná obchodní firma společnosti zní „Polski Koncern Naftovy Orlen SA“.

42


Skutkovou podstatu případu lze shrnout následovně: V dubnu 2005 Komise schválila prodej akcií české společnosti Unipetrol polské společnosti PKN Orlen. V červnu 2006 požádala žalobkyně Komisi o zpřístupnění všech nezveřejněných dokumentů týkajících se notifikace akvizice Unipetrolu společností PKN Orlen. Komise žádost žalobkyně zamítla, stejně tak zamítla i žádost o přezkum původní žádosti (tzv. potvrzující žádost). Žalobkyně přitom prokázala relevantní právní zájem47 na zveřejnění předmětných dokumentů, a to škodu, kterou v důsledku nezveřejnění dokumentů utrpěla jak samotná společnost Agrofert Holding,48 tak její minoritní akcionáři.49 Ve své žalobě společnost Agrofert Holding tvrdí, že obě rozhodnutí Komise, tj. původní rozhodnutí i potvrzující rozhodnutí, jsou v rozporu s nařízením (ES) č. 1049/2001, protože nespadají do výjimky vztahující se na ochranu obchodních zájmů, ochrany cílů vyšetřování, ochrany právního poradenství nebo ochrany rozhodovacího procesu. Žalobkyně dále namítá, že i v případě uplatnění některé z výše uvedených výjimek, je možné alespoň částečné zpřístupnění dokumentů. V neposlední řadě se žalobkyně domnívá, že veřejný zájem na zveřejnění dokumentů (škody utrpěné žalobkyní a menšinovými akcionáři koupené společnosti) převažuje nad zájmem uplatnění výjimek. Společnost Agrofert Holding dále uvádí, že při vyřizování potvrzující žádosti Komise překročila lhůtu k odpovědi o celých 100 pracovních dnů, aniž by „provedla individuální posouzení každého dokumentu spadajícího podle jejího názoru pod výjimku [… upravenou] nařízení[m], obecně zamítla požadovaný přístup na základě pouhé skutečnosti, že všechny dokumenty obsahují obchodní tajemství a nemohou být zpřístupněny podle […] nařízení Rady (ES) č. 139/200450. Takové zobecňování by bylo v rozporu s čl. 4 odst. 6 nařízení.“51 Z výroku rozsudku je patrné, že potvrzující rozhodnutí Komise se zrušuje, soud však prohlásil, že „návrhová žádání směřující k tomu, aby Tribunál uložil Evropské komisi zpřístupnit požadované dokumenty, jsou nepřípustná.“52 Zpřístupnění odepřených dokumentů se však domáhá řada dalších žalobců.53

47

Z nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů EU přitom nevyplývá povinnost odůvodňovat právní zájem na zveřejnění dokumentů. V praxi však používají účastnící řízení tuto cestu z důvodu nedostatečné kodifikace procesních záruk na úrovní práva EU.

48

Podle spekulací v českém tisku (viz např. Hospodářské noviny ze dne 8. 7. 2010) dosáhla výše škody přibližně půl miliardy korun českých.

49

Body 1–5 odůvodnění rozsudku.

50

51

Nařízení Rady (ES) č. 139/2004 ze dne 20. ledna 2004 o kontrole spojování podniků (Úř. věst. L 24, 29. 1. 2004, s. 1–22).

Viz http://curia.europa.eu.

52

Úř. věst. C 221, 14.08.2010, s. 35.

53

Viz např. žalobu podanou dne 8. března 2010 – ClientEarth a další v. Komise, věc T-120/10. Úř. věst. C 134, 22. 5. 2010, s. 42.


43

Nicole Grmelová

V případě uvedeného rozsudku činila délka řízení bezmála 39 měsíců54 (!) a společnosti Agrofert Holding byly uhrazeny náklady řízení jen díky tomu, že „vyhrála“. V případě neúspěchu původní žalobkyně v řízení o kasačním opravném prostředku však společnosti Agrofert Holding naopak hrozí, že bude muset uhradit náklady řízení i Evropské komisi, a to i zpětně za náklady, které ji vznikly v prvoinstančním řízení. V řízení o kasačním opravném prostředku před Soudním dvorem EU55 podaném dne 27. října 2010 se pokouší Evropská komise dosáhnout toho, aby nařízení o kontrole spojování podniků (nařízení o fúzích) bylo soudem uznáno za lex specialis ve vztahu k nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům EU. Takové rozhodnutí soudu by Komisi výrazně ušetřilo práci se zdůvodňováním jednotlivých zamítavých žádostí o přístup k dokumentům v oblasti práva hospodářské soutěže, omezilo by však jednoznačně rozsah práva veřejnosti na přístup k dokumentům. Tradičním argumentem Evropské komise bývá v těchto případech potřeba chránit své informátory, kteří by v budoucnu případně nebyli ochotni s Komisí spolupracovat, pokud by nebylo zajištěno utajení jejich identity. S tímto argumentem Komise se setkáváme např. v rozsudku ve věci Bavarian Lager II,56 ve které se žadatel domáhal zpřístupnění jmen zástupců zájmových skupin konzultovaných v souvislosti s řízením o porušení Smlouvy, které bylo v době podání žádosti již šest let ukončeno. Soud však neuznal tento obecný argument Komise, že v případě sdělení totožnosti konzultovaných osob by Komise přišla o hodnotné zdroje informací, což by ohrozilo její schopnost provádět šetření. Soud naopak označil takový argument za příliš obecný, směřující k vynětí celé kategorie dokumentů z možnosti jejich zpřístupnění. Nestačí tedy, aby se Komise bránila zveřejnění dokumentu pouhým „hypotetickým rizikem”, ale musí prokázat skutečné „rozumně předvídatelné riziko” poškození chráněného zájmu. Vzhledem ke komplexnosti otázek položených Evropskou komisí Soudnímu dvoru EU57 si autorka nedovoluje předjímat výsledek citovaného kasačního 54

55

Žaloba podaná dne 13. dubna 2007 a rozsudek vydán dne 7. července 2010. Průměrná délka řízení Tribunálu u tohoto typu žalob činila v roce 2009 v průměru 33,1 měsíce. Viz Výroční zpráva Tribunálu za rok 2009, s. 9.

Jednací číslo C-477/10P.

56 57

Rozsudek T-194/04, bod 85, viz také MAIANI, s. 15–17.

V kasačním opravném prostředku podaném proti rozsudku Tribunálu ve věci Agrofert Holding se Evropská komise domnívá, že Tribunál provedl nesprávné právní posouzení výjimky z nařízení (ES) č. 1049/2001, protože nezohlednil specifické znaky postupů a záruk soutěžního práva. Komise klade Soudu celkem pět následujících otázek ke zvážení: 1. Jaký je rozsah povinnosti chránit profesní tajemství vymezené v nařízení o fúzích v článku 339 Smlouvy o fungování EU. 2. Komise zpochybňuje závěr Tribunálu, podle kterého nebyly splněny podmínky pro odepření přístupu k dokumentům. 3. Komise nesouhlasí s restriktivním výkladem výjimek obsaženým v článku 4 nařízení (ES) č. 1049/2001, podle kterého nelze uplatnit výjimku po přijetí rozhodnutí Komise, kterým se ukončuje postup správní kontroly fúzí. 4. Komise se táže na rozsah povinnosti odůvodnit své rozhodnutí za účelem prokázání poškození „obchodních zájmů”, „rozhodovacích postupů” a „právního poradenství”. 5. Komise žádá o výklad pravidel týkajících se dílčího zpřístupnění dokumentů a domáhá se potvrzení

44


opravného prostředku. Dosud však Komise uspěla v obou kasačních opravných prostředcích, které podala v souvislosti s výkladem nařízení (ES) č. 1049/2001.58 V případě, že bude kasačnímu opravnému prostředku vyhověno, bude to pro Komisi velké vítězství a pro potenciální žadatele o přístup k dokumentům týkajícím se nařízení o fúzích velká prohra. Vynesení rozhodnutí o kasačním opravném prostředku je však během na dlouhou trať. Podle výroční zprávy Soudního dvora EU za rok 2009 činila v uvedeném roce průměrná délka rozhodování u tohoto typu řízení 15,4 měsíců, takže rozsudek lze očekávat nejdříve za rok.59 2.3 Šetření evropského ombudsmana Zajímavou a finančně méně riskantní alternativou soudního řízení je mnohem rychlejší, bezplatné a často i mnohem účinnější podání stížnosti k evropskému veřejnému ochránci práv, kde poškozená osoba nepotřebuje ani právního zástupce, na rozdíl od řízení před lucemburským soudem. Cílem šetření evropského ombudsmana není na rozdíl od řízení soudního kontrola legality, ale podle čl. 228 odst. 1 Smlouvy o fungování EU je to zjištění, zda nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu. Měřítkem pro posuzování nesprávného úředního postupu je jednak existující judikatura soudů EU,60 jednak (právně nezávazný) kodex řádné správní praxe.61 Pokud orgán nebo instituce EU nevyhoví doporučení evropského ombudsmana, kterým je ukončeno jeho šetření, může jeho úřad předložit zvláštní zprávu Evropskému parlamentu o této skutečnosti. Taková negativní mediální publicita by tak měla působit jako odstrašující případ pro analogické situace. Zajisté není náhodou, že i historicky první zvláštní zpráva evropského ombudsmana se týkala právě problematického přístupu k dokumentům EU.62 Ve zkoumané oblasti zahájil evropský veřejný ochránce práv také šetření z vlastní iniciativy, ke kterému se uchyluje spíše výjimečně, a to v případech opakovaných a přetrvávajících (tedy nikoliv náhodných a ojedinělých) stížností jednotlivců na odepírání přístupu k dokumentům orgánů EU.63 vyloučení interních dokumentů z povinnosti zveřejňovat je. (Úř. věst. C 328, 4. 12. 2010, s. 22). 58

59

Rozsudek C-137/07P ve věci Komise v. Technische Glaswerke Ilmenau a C-28/08P Komise v. Bavarian Lager.

Soudní dvůr: Výroční zpráva 2009, s. 94.

60

Viz např. rozsudek C-197/09 RX-II ve věci M v. Evropská agentura pro léčiva (EMEA), bod 56.

61

Usnesení Evropského parlamentu ze dne 6. září 2001 o schválení Kodexu řádné správní praxe, který by orgány a instituce Evrospké unie, jejich správní orgány a úředníci měli dodržovat při styku s veřejností.

62

Special Report by the European Ombudsman to the European Parliament following the own initiative inquiry into public access to documents (616/PUBAC/F/IJH), 15. prosinec 1997.

63

Šetření 713/98/(IJH)GG a OI/2/2009/MHZ.


45

Nicole Grmelová

Po dobu platnosti nařízení (ES) č. 1049/2001 získal úřad evropského veřejného ochránce práv značnou expertízu v posuzování tohoto pramene sekundárního práva.64 Porušení práva na přístup k dokumentům je ve výročních zprávách evropského ombudsmana vykazováno tradičně statisticky na prvním místě, je tedy nejčastějším předmětem stížností jednotlivců, jak fyzických tak právnických osob, a neomezuje se pouze na jednoduché právní případy. Argumentace obsažená v rozhodnutích evropského veřejného ochránce práv často cituje i z dostupné judikatury Tribunálu a Soudního dvora Evropské unie. Přirozeně, na rozdíl od rozsudků soudních orgánů EU, není rozhodnutí evropského veřejného ochránce vynutitelné, avšak míra dobrovolného splnění rozhodnutí evropského ombudsmana dosahuje obecně 80 %65, což je poměrně významný indikátor právní přesvědčivosti jeho argumentů. Řízení před evropským veřejným ochráncem práv v žádném případě řízení soudnímu nekonkuruje. Je-li ve stejné věci již zahájeno řízení před Tribunálem, evropský ombudsman své šetření zastaví. V případech, kde se evropskému veřejnému ochránci práv nepodaří přimět dožadovaný orgán ke zveřejnění dokumentů, dokonce jeho úřad doporučuje stěžovatelům, aby se na soudní orgány obrátili sami. Naopak „[p]odání stížnosti k veřejnému ochránci práv jednak v obecném zájmu umožňuje určit případy nesprávného úředního postupu a snažit se je odstranit a jednak umožňuje vyhnout se soudnímu řízení, pokud se veřejnému ochránci práv podaří vyřešit spor mezi stěžovatelem a dotyčným orgánem.”66 Po dobu platnosti nařízení (ES) č. 1049/2001 se evropský ombudsman zabýval aplikací tohoto předpisu 272 krát.67 Přímo tedy pomohl vyššímu počtu jednotlivců než soudy EU, které se ve stejném časovém období zabývaly výkladem předmětného nařízení v případě Tribunálu 45 krát a v případě Soudní dvora EU osm krát. Nepřímý dopad rozsudků soudů EU na analogické případy jednotlivců však nelze spolehlivě kvantifikovat. Spolehlivě však lze vyčíslit míru úspěšnosti stěžovatelů na porušení nařízení (ES) č. 1049/2001 u evropského veřejného ochránce práv, která činí 85,66 %. V tomto ohledu je význam úřadu evropského veřejného ochránce práv nezastupitelný. Vzhledem k tomu, že projednávání stížnosti evropským veřejným ochráncem práv je méně formalistické než řízení soudní, nebrání jeho úřadu nic v tom, aby od dožádaného orgánu dosáhl zveřejnění požadovaných dokumentů. Pří64

Evropský ombudsman se k 15. 2. 2011 zabýval nařízením (ES) č. 1049/2001 v celkem 272 případech (vydal 233 rozhodnutí a 39 návrhů doporučení). Stěžovatelé tak dosáhli alespoň částečného zpřístupnění dokumentů v 85,66 % případů. Tento údaj však není srovnatelý s nepřímým „právotvorným” dopadem rozsudků Tribunálu popř. Soudního dvora EU.

65

Ombudsman: EU administration reacts positively to most criticisms and suggestions, Press release no. 23/2010, 6. prosinec 2010.

66

Věc C-331/05P, Internationaler Hilfsfonds v Komise, bod 26 rozsudku.

67

Statistické údaje vycházejí z rešerší internetových databází soudů EU a evropského ombudsmana provedených autorkou k referenčnímu datu 15. února 2011.

46


kladem takového účinného vyřízení stížnosti je např. stížnost 723/2005/OV a 790/2005/OV,68 ve které po intervenci evropského veřejného ochránce práv OLAF (Evropský úřad pro boj proti podvodům) zveřejnil celkem 168 stran požadovaných dokumentů. V daném případě nelze zjistit, jaká byla délka řízení, protože uvedená stížnost byla projednána důvěrně a příslušné dokumenty byly proto anonymizovány. Průměrná délka šetření prováděného úřadem evropského veřejného ochránce práv však činí podle Výroční zprávy za rok 2009 pouhých devět měsíců69, což představuje nesrovnatelně rychlejší projednání věci než v řízení soudním. Naopak, štědřejší, a to šestiměsíční, je lhůta, ve které lze stížnost k evropskému veřejnému ochránci práv podat. Nelze nesouhlasit s tvrzením Deirdre, podle kterého vyšetřovací pravomoci evropského ombudsmana umožňující zveřejňování projednávaných spisů (nepožádá-li stěžovatel výslovně o důvěrné projednání věci) vytvářejí dosud nejefektivnější mechanismus otevírání oken do veřejných informací.70 V tomto ohledu je zajímavé srovnání s vyšetřovacími pravomocemi českého veřejného ochránce práv, který smí podle českého zákona projednávat věci zásadně jen důvěrně.71 Jejich zveřejnění má ryze sankční povahu v případě, že orgán veřejné správy dobrovolně nesplní jeho doporučení. „Veřejný ochránce práv se zabývá věcmi, které ve správním soudnictví není možné vůbec přezkoumávat [...]. [O]mbudsmanovo šetření – ve srovnání se soudním rozhodováním – může jít v konkrétním případě hlouběji, ombudsman neposuzuje věc pouze v úzkém rámci „řádného pořadu práva”, není tedy svázán rigidními procesními pravidly, např. při dokazování, ale může [...] být „tvořivější” než soudce. Působnost ombudsmana tak [...] přesahuje otázky porušení práva.”72 Paradoxně tedy může dojít k situacím, že mimosoudní prostředek ochrany zajišťuje vyšší standard ochrany než prostředek soudní (dožádaný orgán na doporučení evropského ombudsmana požadovaný dokument dobrovolně zveřejní). Vliv evropského veřejného ochránce práv na provádění nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům se však do budoucna patrně ještě zvýší podle navrhovaného znění nového nařízení, které má nahradit stávající právní úpravu, zejména tím, že evropský ombudsman bude působit jako konzultant tzv. informačních úředníků odpovědných za zpřístupňování dokumentů na úrovni jednotlivých orgánů a institucí EU (viz níže). 68

V tomto případě si stěžovaly dvě belgické obchodní společnosti (dovozci banánů) na nezpřístupnění dokumentů o vyšetřování zahájeném z podnětu belgického celního úřadu, který se domníval, že dovozci vykazovali španělský původ banánů dovezených z Latinské Ameriky, aby se vyhnuli placení cla.

69

Evropský veřejný ochránce práv, Výroční zpráva 2009, s. 42.

70 71

DEIRDRE, s. 215.

Viz §7 odst. 2 zákona č. 349/1999 Sb. v platném znění.

72

SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo, 2. vydání, ASPI 2009, s. 374 a násl.


47

Nicole Grmelová

3. Důvody pro revizi stávající právní úpravy Jedním z podnětů pro přepracování platného nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům bylo usnesení Evropského parlamentu obsahující doporučení Komisi ohledně přístupu k textům orgánů a institucí EU ze dne 4. dubna 2006,73 ve kterém Evropský parlament Komisi žádá, aby mu ještě v roce 2006 předložila legislativní návrh o „právu na přístup k dokumentům Evropského parlamentu, Rady a Komise a o obecných zásadách a omezeních z důvodu veřejného nebo soukromého zájmu, které upravují výkon tohoto práva na přístup”.74 V uvedeném usnesení vyjadřuje dále Evropský parlament názor, že by měly být zpřístupněny i všechny přípravné legislativní dokumenty, což Komise zohledňuje v článku 12 návrhu nového nařízení. Dále si Evropský parlament přál omezit a lépe definovat možnost členských států odepřít přístup ke svým dokumentům. Na tento požadavek reagovala Komise navržením nového článku 5 odst. 2, podle kterého členské státy musí odůvodnit své rozhodnutí, pokud po instituci žádají, aby nezveřejnila dokumenty, které jí předložily. Dalším důvodem pro revizi stávajícího nařízení byla skutečnost, že dne 6. září 2006 Evropský parlament a Rada přijaly nové nařízení (ES) č. 1367/2006 o používání Århuské úmluvy na orgány a instituce ES,75 které upravuje přístup veřejnosti k dokumentům obsahujícím informace o ochraně životního prostředí. Z legislativně-technického hlediska by tedy bylo účelné, aby úprava v obou nařízeních byla ovládána stejnými principy.76 Prvním krokem Evropské komise v rámci postupu přepracování předmětného nařízení bylo vyhlášení veřejné konzultace o tomto tématu prostřednictvím Zelené knihy zveřejněné dne 18. dubna 2007.77 Výsledek veřejné konzultace byl následně zveřejněn ve zprávě z 16. ledna 2008.78

3.1 Obsah návrhu nového nařízení Výsledky veřejné konzultace se týkají zejména otázky ochrany osobních údajů. Respondenti se totiž domnívají, že současná praxe vymazávání jmen a ostatních osobních údajů v dokumentech je příliš omezující, pokud dotčené 73

P6_TA(2006)0122.

74 75

Bod 1 uvedeného usnesení.

Úř. věst. L 264, 25.9.2006, s. 13.

76 77

KOM(2008)0229; viz návrh čl. 4 odst. 1.

KOM(2007)0185. Výsledky veřejné konzultace jsou k dispozici na internetové stránce http://ec.europa.eu/transparency/revision/contributions_en.htm.

78

SEK(2008)0029.

48


osoby jednají v úřední funkci. Komise tuto skutečnost zohlednila v čl. 5 odst. 4 návrhu nového nařízení, který vymezuje vztah mezi ochranou osobních údajů a zájmem na jejich zveřejnění. V této souvislosti Komise také přihlédla k relevantní judikatuře Soudu prvního stupně, zejména k jeho rozsudku ve věci Bavarian Lager v. Komise ze dne 8. listopadu 2007.79 Kromě připomínek Evropského parlamentu a výsledků veřejné konzultace zapracovala Komise do svého návrhu i řadu nových prvků, jako je například rozšíření okruhu osob oprávněných požádat o přístup k dokumentům, které nejsou zveřejněny na internetových stránkách dotčeného orgánu či instituce, na všechny fyzické a právnické osoby bez ohledu na místo jejich bydliště nebo sídla. Rozšířen je také okruh povinných subjektů z původních tří (Evropský parlament, Rada a Komise) na všechny orgány, instituce a agentury EU, což je plně v souladu s dikcí Lisabonské smlouvy. Pokud jde o vymezení výjimek z přístupu k dokumentům, je stávající výčet doplněn o nový bod týkající se ochrany výběrových řízení pro zaměstnance a smluvní dodavatele služeb. Transparentnost je v těchto oblastech upravena jednak Služebním řádem, jednak finančním nařízením. Důvodem pro zavedení této výjimky je ochrana řádného fungování výběrových a hodnotících komisí. Nejvíce kritizovanou částí návrhu Komise je však zúžení definice stěžejního pojmu „dokument”, což Komise obhajuje zájmem na zvýšení právní jistoty ohledně toho, co přesně spadá do věcné působnosti nařízení. Evropský parlament se naopak domnívá, že pojem „dokument” je v současném nařízení definován uspokojivě a žádnou změnu definice nevyžaduje.80 Evropské komisi se dostalo kritiky za snahu o zúžení definice tohoto pojmu i ze strany evropského veřejného ochránce práv. Také některé komory národních parlamentů označují v tomto ohledu návrh za zpátečnický.81 Evropská komise navrhuje v článku 3 písm. a) následující definici pojmu „dokument”: „dokumentem [se] rozumí obsah na jakémkoli nosiči (psaný či tištěný na papíře či uložený v elektronické formě nebo jako zvuková, vizuální nebo audiovizuální nahrávka), který orgán vytvoří a formálně jej zašle jednomu nebo několika příjemcům, nebo který jiným způsobem zaregistruje, nebo který orgán obdrží; údaje obsažené v elektronických systémech k ukládání, zpracování a sběru dat se považují za dokumenty, pokud je lze zpracovat formou výtisku nebo kopie v elektronickém formátu pomocí dostupných nástrojů pro využívání systému.“82 79

Věc Bavarian Lager v. Komise, jednací číslo: T-194/04.

80

Viz Usnesení Evropského parlamentu ze dne 17. prosince 2009 o potřebném zdokonalení právního rámce, pokud jde o přístup k dokumentům v návaznosti na vstup Lisabonské smlouvy v platnost, nařízení (ES) č. 1049/2001, P7_TA(2009)0116.

81


82

KOM(2008)0229.


49

Nicole Grmelová

Orgány a instituce EU by tak mohly ve vlastních jednacích řádech vymezit okruh dokumentů, které podléhají registraci, a tím samy vymezit skutečný rozsah informací podléhajících zveřejnění.83 Článek 12 návrhu Komise totiž stanoví povinnou registraci a přímou přístupnost v rejstříku pouze pro dokumenty, které orgány vytvořily nebo obdržely v rámci legislativních nebo regulačních postupů. Ostatní dokumenty (týkající se nepochybně zejména správního řízení) se zpřístupní „v co nejvyšší míře,” což je značně vágní pojem, vyžadující soudní výklad ad hoc. Další novinkou navrhované právní úpravy je prodloužení lhůty pro tzv. potvrzující žádosti (tj. žádosti o přezkum původní zamítnuté žádosti). Článek 8 návrhu prodlužuje stávající lhůtu 15 pracovních dnů na 30 pracovních dnů, což ostatně odpovídá i dosavadní praxi orgánů a institucí. Například podle Výroční zprávy Rady činila průměrná doba rozhodnutí o potvrzující žádosti v roce 2009 26 pracovních dnů.84 Konečně je také zajímavá snaha Komise vypustit v návrhu nového nařízení možnost částečného zpřístupnění dokumentů. Argumentem zde mohou být nepochybně vysoké náklady spojení s filtrováním částí dokumentů, které mohou být zveřejněny, a těmi, které mají zůstat utajeny. Není pochyb o tom, že dokumentární transparentnost je nákladnou záležitostí a z hlediska efektivnosti funkčnosti správního orgánu odebere příliš velká otevřenost zdroje z poskytování dalších důležitých služeb veřejného zájmu. Proto je třeba hledat určitý kompromis umožňující například zavedení poplatků pokrývajících skutečné náklady spojené se zveřejňováním informací, které by případně odradily zájemce o přístup k dokumentům vznášející „přehnané” či „zneužívající” požadavky.85 I když soudy a evropský ombudsman přispívají k vymáhání práva na přístup veřejnosti k dokumentům orgánů EU, toto právo může fungovat pouze tehdy, pokud dožadované orgány budou ochotny vyčlenit pro jeho realizaci dostatečné zdroje.86 4. Průběh legislativního procesu Závěrečné hlasování o návrhu nařízení v Evropském parlamentu se mělo konat dne 11. března 2009, avšak s ohledem na končící volební období poslanců bylo rozhodnuto o odložení hlasování a přikázání zprávy příslušnému výboru podle čl. 168 odst. 2 jednacího řádu Evropského parlamentu. Zpravodajem uvedené zprávy na úrovni Evropského parlamentu byl v minulém volebním období Evropského parlamentu (2004–2009) poslanec Michael Cashman v rámci Výboru pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní záležitosti (výbor LIBE). 83

MAIANI, s. 26.

84 85

Council Annual Report on Access to Documents, s. 20, bod VI odst. 8 in fine.

MAIANI, s. 23.

86

BIGNAMI, s. 14.

50


Zůstal jím na půdě výboru LIBE i v současném funkčním období Evropského parlamentu (2009–2014). Na internetových stránkách Evropského parlamentu je k dispozici návrh zprávy uvedeného výboru týkající se návrhu předmětného nařízení ze dne 12. května 2010.87 Výbor LIBE žádá pro Evropský parlament přístup k utajeným dokumentům ostatních orgánů a institucí EU, který mu dle stávajícího znění nařízení nenáleží.88 Opakovaně žádá o zavedení interinstitucionálního registru zástupců zájmových skupin, který by nahradil současný schizofrenní stav, kdy se lobbyisté registrují zvlášť u každého orgánu.89 Jako odvážný se jeví pozměňovací návrh výboru, jehož cílem je zprůhlednění dosud velmi netransparentního rozhodování výborů (tzv. komitologie) v rámci delegovaných nebo prováděcích pravomocí.90 Ve stejném pozměňovacím návrhu se Výbor LIBE domáhá toho, aby veškeré dokumenty související s legislativním postupem byly přístupné na uživatelsky přívětivé webové stránce a zveřejněny ve zvláštní řadě Úředního věstníku Evropské unie. Výbor LIBE dále navrhuje posílit roli evropského veřejného ochránce práv v souvislosti s prováděním nového nařízení tak, aby sloužil jako poradce pro nově zřízené informační úředníky (tzv. Information Officers).91 Podle jeho názoru by každá správní jednotka v rámci každého orgánu, instituce a agentury měla zřídit post informačního úředníka, který by odpovídal za zajištění souladu s novým nařízením a za správný úřední postup dané správní jednotky. Cíle pozměňovacích návrhů výboru LIBE lze shrnout slovy zpravodaje,92 který tvrdí, že hlavním záměrem nové právní úpravy by mělo být podrobnější vymezení některých principů transparentnosti a řádného správního postupu ve smyslu článku 41 Listiny základních práv zařazením nových definic utajovaných a legislativních dokumentů, správních úkonů a systému archivování dokumentů. Zásadní je i pozměňovací návrh zavádějící sankce za nedodržení ustanovení nového nařízení. Vzhledem k tomu, že nové nařízení je na úrovni Evropského parlamentu v současné době projednáváno pouze na úrovni výboru, nedostalo se tedy ještě ani do fáze hlasování v plénu ani v prvním četní (při celkovém možném počtu tří čtení, které povoluje řádný legislativní proces), nelze v tomto okamžiku realisticky odhadnout, kdy bude projednávání tohoto dokumentu ukončeno a s jaký-

87

Spisová značka PE 439.989v01-00.

88 89

Pozměňovací návrh č. 9.

Pozměňovací návrh č. 19. Společný rejstřík lobbistů Evropského parlamentu a Komise byl však již zprovozněn s účinností od června 2011.

90

Pozměňovací návrh č. 48.

91

Pozměňovací návrh 64 obsahující návrh nového článku 14a.

92

Vysvětlující prohlášení. PE439.989v01-00, s. 55 a násl.


51

Nicole Grmelová

mi výsledky.93 Legislativní proces však bude mimořádně složitý, protože každý z jeho aktérů zastává odlišné zájmy. Evropský parlament usiluje o co největší posílení transparentnosti, zatímco Evropská komise se naopak snaží (mimo jiné v rámci sebeobrany před nezvladatelným nápadem žádostí o zpřístupnění dokumentů) o omezení přístupu veřejnosti k dokumentům,94 a to za každou cenu, tedy i soudní cestou, jak je patrné z probíhajícího řízení o kasačním opravném prostředku ve věci Komise v. Agrofert Holding, týkající se práva hospodářské soutěže. V této oblasti chybí v rejstříku Komise dokumenty týkající se kartelových dohod, státní pomoci, ale i řízení o porušení Smlouvy. Tato skutečnost byla kritizována stěžovatelem v citovaném případě Statewatch projednávaném evropským ombudsmanem.95 Členské státy, jejichž zájmy jsou zastoupeny v Radě EU, také nemají přehnaný zájem na zveřejňování dokumentů v držení orgánů EU, které se týkají zejména řízení o porušení Smlouvy, protože tyto podklady by mohly být základem pro případné žaloby na náhradu škody proti takovým členským státům. Ani v rámci Rady však nelze očekávat jednotný postoj k návrhu nového nařízení, protože například severské země se tradičně vyznačují větší otevřeností státní správy96 ve srovnání s dalšími členskými státy EU.97 V každém případě by však výsledkem nového nařízení mělo být posílení práv veřejnosti na přístup k dokumentům orgánů a institucí EU, a to cestou zpřehledňování a slučování dosavadních rejstříků a databází. Nařízení, které by přístup veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU omezilo, by bylo nepochybně v rozporu s cílem Lisabonské smlouvy, totiž posilováním důvěry občanů v rozhodovací proces EU. Zásadním nedostatkem nově navrhované úpravy však zůstává nemožnost soudu uložit dožádanému orgánu zpřístupnění požadovaných dokumentů v případě, že k odepření přístupu k dokumentům došlo neoprávněně. 93

Databáze Evropského parlamentu OEIL zatím neuvádí ani předběžně termín pro projednání návrhu nařízení v plénu.

94

Postoj Evropské komise ke zveřejňování interních dokumentů výstižně ilustruje citace bývalé místopředsedkyně Komise Loyoly de Palacio, která v souvislosti s projednáváním nařízení (ES) č. 1049/2001 prohlásila, že přebytek informací způsobuje dezinformace. Viz DEIRDRE, s. 229. Soudní dvůr Evropské unie však vyjádřil zcela opačný názor ve věci Turco (C-39/05P a C-52/05P), (kde byla však dotčeným orgánem Rada, nikoliv Komise), když naopak řekl, že nedostatek informací a rozpravy může v myslích občanů zavdat důvody pro pochybnosti nejen ohledně legality určitého právního aktu, ale také ohledně legitimity celého rozhodovacího procesu. Bez zajímavosti není ani skutečnost, že v roce 2006 se Evropská komise neobtěžovala předložit zprávu o uplatňování nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů EU za rok 2005, což bylo evropským ombudsmanem označeno jako nesprávný úřední postup. Viz Decision of the European Ombudsman on complaint 668/2007/MHZ against the European Commission, 10. říjen 2007.

95

MAIANI, s. 15.

96

Prvním státem, který dal svým občanům zákonné právo na přístup k informacím v držení orgánů veřejné správy, bylo v roce 1766 Švédsko. Viz MAIANI, s. 4.

97

Literatura zabývající se srováním otevřenosti státní správy uvádí jako tradičně „transparentní” země kromě Dánska a Švédska také Nizozemsko. Viz BIGNANI, s. 2.

52


Kuriózním vyústěním legislativního procesu by však mohlo být zahájení trialogu mezi Evropskou komisí, Evropským parlamentem a Radou EU, který patří k nejméně transparentním způsobům vyjednávání o legislativních návrzích.98 Největší kritikové návrhu nového nařízení se domnívají, že právo na přístup k dokumentům je pouze určitou politickou rétorikou, nikoliv pilířem, na kterém bude postavena budoucí EU, protože toto právo není využíváno v dostatečně hojné míře na to, aby mohlo výrazně legitimovat činnost EU, zvýšit transparentnost rozhodování orgánů a institucí EU, a pomoci tak překonat demokratický deficit EU. Zatímco například ve Spojených státech amerických je transparentnost považována za jeden z atributů dobré vlády, Evropská unie ji považuje za ústavní předpoklad demokracie.99 Závěr Příprava nového nařízení o přístupu veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU odráží nejednotnost postojů jednotlivých orgánů EU v oblasti, která je podle rétoriky EU zásadní pro zlepšení její vlastní „image“ v očích veřejnosti. Pokud však právo veřejnosti na přístup k dokumentům EU má být využitelné v praxi, musí být pro jeho realizaci k dispozici dostatečné materiální a personální zdroje na úrovni orgánů a institucí EU a rovněž musí být zajištěna jeho efektivní vymahatelnost. Z výše provedené analýzy účinnosti soudní a mimosoudní ochrany tohoto práva je však patrné, že účinnější může být paradoxně mimosoudní ochrana zastřešovaná evropským veřejným ochráncem práv než soudní ochrana, a to jak z hlediska rychlosti a nákladů řízení, tak z hlediska neformálnosti, neboť k podání stížnosti u evropského ombudsmana se nevyžaduje právní zastoupení a je přípustná třikrát delší lhůta k podání stížnosti než k podání žaloby u soudu. Povaha správního řízení neumožňuje soudu nahradit činnost správního orgánu a nařídit mu zpřístupnění požadovaného dokumentu. Návrh Komise sice posiluje přístup jednotlivce k dokumentům legislativní povahy, totéž však neplatí pro dokumenty týkající se správního řízení, které zajímají žadatele (jsou-li účastníky takového řízení) obvykle v mnohem větší míře.

98

MAIANI, s. 31.

99

Viz např. COTINO HUESO, s. 303 a 310.


53

Nicole Grmelová

Literatura: 1) BIGNANI, F. Three Generations of Participation Rights in European Administrative Proceedings. Jean Monnet Working Paper 11/03. 2) COTINO HUESO, L. Transparencia y derecho de acceso a los documentos en la Constitución europea y en la realidad de su ejercicio. In: CARILLO LÓPEZ, M. (ed.), La Constitución Europea: Actas del III Congreso Nacional de Constitucionalistas de España, Hector López Bofill, 2006, s. 285–308. 3) DEIRDRE, C. Executive Power of the European Union: Law, Practices, and the Living Constitution. Oxford University Press 2009. 4) KNAPP, V. Vědecká propedeutika pro právníky. 1. vydání, Praha 2003. 5) MAIANI, F., VILLENEUVE, J.-P., PASQUIER, M. „Less is more“? The Commission Proposal on Access to EU Documents and Proper Limits of Transparency. Working Paper de l´IDHEAP, IDHEAP, Chavannes -Lausanne 2010. 6) MATHIJSEN, P.S.R.F. A Guide to European Union Law. 10th edition, Sweet and Maxwell 2010. 7) POMAHAČ, R. Evropské správní soudnictví. 1. vydání. Praha: C. H. Beck 1998. 8) SLÁDEČEK, V. Obecné správní právo. 2. vydání, Praha: ASPI 2009. 9) SYLLOVÁ, PÍTROVÁ, PALDUSOVÁ a kol. Lisabonská smlouva. Komentář. 1. vydání, Praha: C. H. Beck 2010. 10) ZILLER, J. Europäische Implementierungsforschung im XXI. Jahrhundert. EUI Working Paper LAW No. 2006/42.

54

Přístup veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU v teorii a praxi Summary: Public Access to EU Documents in theory and practice Legal regulation of public access to the documents of institutions and bodies of the EU is an integral part of the European Transparency Initiative declared by the Commission in November 2005. Moreover, transparency is one of the main principles of functioning of the EU incorporated directly into primary law (Article 15 of the Treaty on Functioning of the EU) having thus a constitutional character. The “constitutional” right of public access to documents has been implemented by Regulation (EC) No. 1049/2001 of the European Parliament and the Council of 30 May 2001, which is being recast. The aim of this paper is to increase general public awareness of the possibility of having access to EU documents and to analyze the judicial and extrajudicial means of redress should this right be violated using specific cases dealt with by the General Court as well as by the European Ombudsman. Keywords: Democratic Deficit of the EU, Transparency of Functioning of the EU, Public Access to Documents, General Court, European Ombudsman, European Parliament, Council, Commission


55

Přístup veřejnosti k dokumentům orgánů a institucí EU v teorii a praxi*

Recommend Documents