P i l o to n d e r z o e k o v e r ig e n a l e v i ng sk o st e n v a n b e s ta a n d e w e t g e vi n g Eindrapportage Onder welke randvoorwaarden is kwantificering mogelijk en is deze bruikbaar om zinnige reductievoorstellen op te stellen?
J.J. Boog dr. A.F.M. Nijsen Zoetermeer, 30 maart 2007
Dit onderzoek is gefinancierd door Actal.
Namens EIM hebben naast de auteurs ook Peter van der Hauw, Michiel Linssen, Gerard Regter en Frits Suyver aan het onderzoek meegewerkt. De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.
The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.
Inhoudsopgave 1
Inleiding en onderzoeksvragen
5
2
Definities, meetmethode en aanpak proefmeting
8
2.1
Het begrip ‘overige nalevingskosten’
8
2.2
Meetmethode overige nalevingskosten regelgeving en begrippenkader bij voorgenomen regelgeving
10
2.3
Operationaliseren meetmethode overige nalevingskosten
12
2.4
Proefmeting overige nalevingskosten bestaande regelgeving in drie pilots
15
Proefmeting wettelijke identificatieplicht bij werk
19
3.1
Publiek doel en strekking van de wettelijke identificatieplicht
19
3.2
Inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen wettelijke
3
identificatieplicht
21
3.3
Totale overige nalevingskosten wettelijke identificatieplicht
23
3.4
Meerkosten wettelijke identificatieplicht
26
4
Proefmeting Wet op de Ondernemingsraden
29
4.1
Publiek doel en strekking Wet op de Ondernemingsraden
29
4.2
Inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen Wet op de Ondernemingsraden
29
4.3
Totale overige nalevingskosten Wet op de Ondernemingsraden
33
4.4
Meerkosten Wet op de Ondernemingsraden
35
5
Proefmeting Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
37
5.1
Publiek doel en strekking Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
37
5.2
Inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
38
5.3
Totale overige nalevingskosten Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
40
5.4
Meerkosten Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
41
6
Nadere invulling meetmethode en selectiecriteria wetten met meerkosten
43
6.1
Nadere invulling meetmethode
43
6.2
Selectiecriteria opsporen wetten met meerkosten
46
7
Conclusie proefmeting overige nalevingskosten
59
Bijlagen I
Begeleidingscommissie en andere betrokkenen
63
II
Methode overige nalevingskosten
64
III
Interviewleidraad overige nalevingskosten
67
IV
Onderbouwing overige nalevingskosten Wet op de Ondernemingsraden
V VI
69
Onderbouwing overige nalevingskosten Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
71
Bepaling van de kosten van de metingen en de internalisatiegraad
75
3
4
1
Inleiding en onderzoeksvragen
A c h t e r g ro n d Kosten regelgeving
Meerdere kabinetten hebben zich ten doel gesteld om de administratieve
niet alleen admini-
lasten van het bedrijfsleven te reduceren. Belangrijke resultaten konden al
stratieve lasten,
worden ingeboekt. Administratieve lasten zijn de kosten van het bedrijfsle-
maar ook overige
ven voor het naleven van informatieverplichtingen. Er zijn echter nog meer directe kosten van wet- en regelgeving waar het bedrijfsleven mee wordt
nalevingskosten
geconfronteerd. Bijvoorbeeld financiële effecten – belastingen, premies, leges en dergelijke – en inhoudelijke nalevingskosten. De met de naleving van de directe financiële verplichtingen verbonden kosten voor het bedrijfsleven zijn bekend en deze maken (uiteindelijk) deel uit van de inkomstenkant van de Rijksbegroting. Met inhoudelijke nalevingskosten worden bedoeld de kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan de inhoudelijke verplichtingen van wet- en regelgeving. Actal heeft aangegeven de voorkeur te geven aan de term overige nalevingskosten omdat deze is ingeburgerd in het beleidscircuit. Daarom wordt in het vervolg van deze rapportage de term ‘overige nalevingskosten’ gehanteerd. Omvang overige na-
In verhouding tot de eerder genoemde informatieverplichtingen gaat het bij
levingskosten is nog
de inhoudelijke verplichtingen en in samenhang daarmee de overige nalevingskosten om de kern van de regelgeving die – veel directer dan informa-
niet bekend
tieverplichtingen – appelleert aan het achterliggende publieke doel. Een voorbeeld van inhoudelijke verplichtingen zijn investeringen die bedrijven moeten doen in het productieproces of in producten om te voldoen aan milieuvoorschriften of arbovoorschriften. Dat het daarbij om aanzienlijke kosten kan gaan is duidelijk. Over de omvang is echter weinig bekend. Belangwekkend is de vraag in hoeverre er mogelijkheden zijn om de omvang van de overige nalevingskosten te reduceren zonder voortdurend verzeild te raken in het politieke debat omtrent de al dan niet wenselijkheid van bepaalde publieke doelen. Met andere woorden, een reductiebeleid zonder voortdurend de taak van de overheid ter discussie te moeten stellen. A a n le i di n g vo o r h e t o n de r zo e k 1 Om de inhoudelijke nalevingskosten aan te kunnen pakken heeft het kabinet
Aanleiding onder-
in 2004/2005 een onderzoek laten uitvoeren door EIM of het mogelijk en
zoek
zinvol is om deze inhoudelijke nalevingskosten van wet- en regelgeving, net als bij administratieve lasten, te meten en of zo’n meting aangrijpingspunten oplevert voor het identificeren van vereenvoudigingen. Conclusie van dit onderzoek was dat het integraal meten van bestaande nalevingskosten onmogelijk en niet zinvol is. De beperking ten aanzien van bestaande regelgeving lag bij het genoemde EIM-onderzoek met name in de term ‘integraal’. EIM heeft in datzelfde onderzoek ook geconcludeerd dat toepassing van de meetmethode overige nalevingskosten mogelijk lijkt ingeval sprake is van delen van reeds bestaande wetgeving waarmee expliciet problemen zijn in de zin van de (on)mogelijkheid tot naleving door het bedrijfsleven of van handhaving van de naleving door de overheid.
1
Zie ook “Dit willen we ook nog even kwijt…….Vermindering administratieve lasten voor het bedrijfsleven”, Ministerie van Financiën, oktober 2006
5
Voor nieuwe wet en regelgeving is inmiddels een meetmethodiek ontwikkeld waarmee de inhoudelijke nalevingskosten kunnen worden gekwantificeerd. Deze meetmethodiek vormt met ingang van 1 juni 2006 een standaardonderdeel van de Bedrijfseffectentoets. De uitkomsten van deze metingen moeten verplicht worden opgenomen in de paragraaf over de bedrijfseffecten in de Memorie of Nota van Toelichting bij nieuwe regelgeving. De financiële kosten, zoals de kosten van leges, retributies en belastingen, zijn vanouds ook onderdeel van de Bedrijfseffectentoets. Met de bevindingen van het hiervoor genoemde onderzoek van EIM in het achterhoofd is Actal nagegaan welke mogelijkheden er zijn om een (meet)methodiek te ontwikkelen waarmee op bepaalde terreinen van bestaande wet- en regelgeving pijnpunten kunnen worden geïdentificeerd en vereenvoudigingen kunnen worden gerealiseerd. Actal heeft EIM gevraagd om aan de hand van de EIM-methodiek verder na te gaan in hoeverre het mogelijk is de overige nalevingskosten van bestaande wetten te meten en tevens zicht te krijgen op realistische mogelijkheden om deze kosten te reduceren. De EIM-meetmethode van overige nalevingskosten van voorgenomen en bestaande regelgeving en de methode om aan de hand van selectiecriteria meerkosten in termen van reducties op te sporen wordt SIROCCO genoemd. SIROCCO is een acroniem van Scanning Instrument on Regulations for Other Compliance COsts.
Do e l v a n h e t o n de r zo e k e n o n d e rz o e ksv r a ge n Het doel van het onderzoek is om via een proefmeting van enkele wetten na
Zicht krijgen op om-
te gaan in hoeverre het mogelijk is de overige nalevingskosten van be-
vang en reductie
staande wetten te meten en tevens zicht te krijgen op realistische mogelijk-
overige nalevings-
heden om deze kosten te reduceren zonder het betrokken publieke doel in
kosten
gevaar te brengen. Het pilotonderzoek moet antwoord geven op twee centrale vragen: − Is het mogelijk om generiek de overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven als gevolg van bestaande wet- en regelgeving te kwantificeren, en zo ja, wat zijn hierbij de randvoorwaarden en/of keuzecriteria? − Is deze kwantificering bruikbaar om zinnige vereenvoudigingsvoorstellen op te stellen met een realistische kwantificering van de reductie? Tot de opdracht behoorde niet de focus van het onderzoek op de opbreng-
Focus meetmetho-
sten van de regelgeving. Baten van regelgeving zijn op zich uiteraard be-
den en onderzoek op
langrijk 1. Centraal in de meetmethode en het onderzoek staat echter de
nalevingskosten
problematiek van nalevingskosten. In landen waar men het meten van nalevinskosten onvoldoende heeft ontkoppeld van de discussie naar de maatschappelijke baten van wet- en regelgeving kan men vaststellen dat er weinig successen geboekt zijn met het reduceren van nalevingskosten. Door de inperking tot een efficiencyvraagstuk (vermindering van de nalevingskosten) kan men, zonder de baten ter discussie te stellen, werken aan reductiemogelijkheden.
1
6
Regelgeving omtrent medezeggenschap draagt bijvoorbeeld bij aan betere arbeidsverhoudingen op ondernemingsniveau (hetgeen zich vertaalt in arbeidsrust, minder verloop, minder ziekteverzuim etc.).
Een randvoorwaarde hierbij is dat het rapport voldoende informatie bevat
“Volledige” nulmeting afwegen tegen
voor een kosten-batenafweging van de methode. Dat wil zeggen dat de re-
mogelijke reducties
gering de onderzoekskosten van een nulmeting overige nalevingskosten zoveel mogelijk kan afwegen tegen de te bereiken reducties aan overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven. De opbrengst van het onderzoek bij de proefmeting van enkele wetten is:
Resultaat van het onderzoek
1.
een overzicht van inhoudelijke verplichtingen die voortvloeien uit de on-
2.
de omvang in overige nalevingskosten volgens de door EIM reeds eerder
derzochte wetten; ontwikkelde methode1 met waar nodig aanpassingen, inclusief gekwantificeerde reductievoorstellen; 3.
een advies over randvoorwaarden en/of keuzecriteria over de inzet van de methode bij bestaande wetgeving, inclusief een praktische richtlijn betreffende de kosten-batenafweging bij deze inzet.
Dit onderzoek is begeleid door een breed samengestelde commissie met
Onderzoek begeleid
vertegenwoordigers van: Actal, Ministerie van Economische Zaken, Ministe-
door commissie
rie van Financiën (IPAL), MKB-Nederland en VNO-NCW. Een eerdere versie van het rapport is van commentaar voorzien door de ministeries van Financiën en SZW en de brancheorganisaties ABU en VNCI. Wij danken de begeleidingscommissie en de commentators voor hun bijdrage 2.
O pb o u w r a pp ort a g e De opbouw van de rapportage is verder als volgt:
Opbouw rapportage
− Hoofdstuk 2: Definities, meetmethode, aanpak in drie proefmetingen. − Hoofdstuk 3: Resultaten van de proefmeting wettelijke Identificatieplicht bij werk. − Hoofdstuk 4: Resultaten van de proefmeting Wet op de Ondernemingsraden. − Hoofdstuk 5: Resultaten van de proefmeting Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen bij laden/lossen vervoer over de weg. − Hoofdstuk 6: Nadere invulling meetmethode en selectiecriteria wetten met meerkosten. − Hoofdstuk 7: Algehele conclusies.
1
‘Kosten van inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven; Definitie en ontwikkeling meetmethode’, Zoetermeer, mei 2005. Research Report H200501.
2
Zie Bijlage I voor de samenstelling van de begeleidingscommissie en de commentators. In deze bijlage staan ook vermeldt de deskundigen van de klankbordgroep internalisatie.
7
2
Definities, meetmethode en aanpak proefmeting
2.1
Het begrip ‘overige nalevingskosten’ 1 De aandacht voor ‘overige nalevingskosten’ staat niet op zichzelf. ‘Overige
Aandacht voor ove-
nalevingskosten’ vormen een van de kostenposten waarmee bedrijven te
rige nalevingskosten
maken hebben als gevolg van verplichtingen uit wet- en regelgeving van de overheid. Een andere en veel bekendere kostenpost bestaat uit de administratieve lasten (AL). De reductie van administratieve lasten is sedert 1994 uitgegroeid tot een van de speerpunten van het beleid van de diverse kabinetten. Link tussen overige
Er bestaat een duidelijke link tussen beide kostenposten en de bijbehorende
nalevingskosten en
wettelijke verplichtingen. Inhoudelijke verplichtingen worden door de over-
administratieve las-
heid vastgesteld om bepaalde maatschappelijk relevant geachte doelen, zogenoemde publieke doelen, rechtstreeks te realiseren. Daarbij gaat het om
ten
wettelijke verplichtingen betreffende zaken als een schoon milieu, veilige werkplekken, gezond voedsel en dergelijke. De kosten, bijvoorbeeld investeringskosten, die bedrijven moeten maken om te voldoen aan de gestelde normen - dit noemen we inhoudelijke verplichtingen - worden ‘overige nalevingskosten’ genoemd. Om deze categorie kosten gaat het in het onderhavige pilotonderzoek. Informatieverplich-
Om de naleving van deze inhoudelijke verplichtingen door bedrijven te kun-
tingen veelal gekop-
nen controleren, heeft de overheid bepaalde informatie van bedrijven nodig.
peld aan inhoudelij-
Hiertoe wordt in de betreffende wetten ook vastgelegd dat bedrijven ver-
ke verplichtingen
plicht zijn om bepaalde gegevens aan de overheid te verstrekken. Dit zijn de informatieverplichtingen; de kosten die met de naleving daarvan voor bedrijven zijn gemoeid worden administratieve lasten genoemd. Informatieverplichtingen zijn dus veelal2 gekoppeld aan inhoudelijke verplichtingen en beogen een indirecte bijdrage aan de realisatie van de publieke doelen van de overheid. Het omgekeerde behoeft niet altijd te gelden. Er kunnen inhoudelijke verplichtingen zijn zonder dat het bedrijfsleven de overheid expliciet dient te informeren over de naleving daarvan. Echter, niet vergeten mag worden dat de naleving van dergelijke inhoudelijke verplichtingen door de overheid veelal wordt gecontroleerd middels inspecties op locatie. De kosten die het bedrijfsleven moet maken om dergelijke inspecties op locatie mogelijk te maken worden weer tot de administratieve lasten gerekend. De relatie tussen publieke doelen, inhoudelijke verplichtingen, informatie-
Relatie publieke
verplichtingen, ‘overige nalevingskosten’ en administratieve lasten is in box
doelen, verplichtin-
1 nader toegelicht aan de hand van een voorbeeld uit de praktijk.
gen en kosten
1
Voor deze subparagraaf is gebruik gemaakt van de EIM-rapportage Kosten van inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven; Definitie en ontwikkeling meetmethode, Zoetermeer mei 2005. Research Report H200501
2
8
Statistiekverplichtingen van het CBS vormen een uitzondering op deze regel.
box 1
Publieke doelen, inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen: een voorbeeld uit de praktijk
Publiek doel In onze maatschappij vinden we het belangrijk dat werknemers binnen bedrijven veilig kunnen werken. Een veilige werkplek vinden we een maatschappelijk belang. Kennelijk hebben we er weinig vertrouwen in dat veilige werkplekken via de markt in voldoende mate worden gerealiseerd. Daarom hebben we aan de overheid opgedragen om ten aanzien van veiligheid regulerend op te treden. Veiligheid op de werkplek is daarmee een publiek doel geworden. Inhoudelijke verplichtingen Om deze publieke doelstelling te realiseren heeft de overheid in de Arbowet vastgelegd welke maatregelen bedrijven in specifieke situaties moeten treffen. Is er bijvoorbeeld veel lawaai, dan moeten gehoorbeschermers ter beschikking worden gesteld. In andere gevallen wordt veiligheidskleding verplicht gesteld of worden eisen gesteld aan de omvang en/of inrichting van werkruimtes. Overige nalevingskosten De aanschafkosten van zaken als wettelijk verplichte gehoorbeschermers en beschermende kleding behoren tot de overige nalevingskosten. Ook de kosten voor bedrijven die verbonden zijn aan de eventuele verbouw of herinrichting van werkruimtes worden tot de overige nalevingskosten gerekend. Maar ook de kosten (tijdbesteding maal tarief) van bijvoorbeeld een wettelijk verplichte veiligheidsadviseur, die zorgdraagt voor een zo veilig mogelijk vervoer, op- en overslag en fysieke behandeling van gevaarlijke stoffen, behoren tot de overige nalevingskosten. Informatieverplichtingen De overheid moet de realisatie van het publieke doel ‘veiligheid op de werkplek’ borgen. Daarvoor heeft de overheid informatie nodig over het nalevingsgedrag van het bedrijfsleven. Om te kunnen controleren of bedrijven de inhoudelijke verplichtingen wel (in voldoende mate) naleven is in de Arbowet ook aangegeven welke informatie bedrijven op het terrein van de arbeidsomstandigheden aan de overheid dienen te verstrekken. Hiertoe is onder andere de Risico Inventarisatie en Evaluatie (RI&E) opgenomen. Daarnaast is ook vastgelegd dat bedrijven dienen mee te werken aan eventuele inspecties, bijvoorbeeld door de Arbeidsinspectie. Administratieve lasten De kosten die voor bedrijven zijn gemoeid met de naleving van de informatieverplichtingen op het terrein van de arbeidsomstandigheden - in dit voorbeeld het opstellen van de RI&E en het meewerken aan inspecties - worden gerekend tot de administratieve lasten.
9
Zoals gezegd, inhoudelijke verplichtingen raken – in tegenstelling tot infor-
Definitie overige na-
matieverplichtingen – meer het kernproces van ondernemingen. Conclude-
levingskosten
rend kan het begrip ‘overige nalevingskosten’ als volgt worden gedefinieerd: Overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven zijn de directe kosten van naleving van wet- en regelgeving, met uitzondering van administratieve lasten en financiële heffingen. In concreto gaat het om de kosten die het bedrijfsleven moet maken om te voldoen aan de door de overheid (inclusief de Europese Commissie) – of door de overheid daartoe aangewezen instanties – in wet- en regelgeving vastgelegde specifieke eisen (normen, voorschriften, procedures en dergelijke) met betrekking tot het gedrag van personen en toestanden van gebouwen, productiemiddelen c.q. het proces van productie of dienstverlening, inrichting administratie, producten en/of diensten1.
2.2
Meetmethode overige nalevingskosten regelgeving en begrippenkader bij voorgenomen regelgeving In opdracht van het ministerie van Economische Zaken heeft EIM de meet-
Meetmethode overi-
methode overige nalevingskosten ontwikkeld2. Voor een juiste toepassing
ge nalevingskosten
van het meetinstrument is enige kennis van begrippen vereist. De door EIM ontwikkelde meetmethode is in eerste instantie getoetst op het meten van de overige nalevingskosten van nieuwe of voorgestelde wetgeving. Daarin is overigens reeds aangegeven dat deze methode zich ook leent voor meting van de overige nalevingskosten bij selecties van bestaande wet- en regelgeving. Definities bij voor-
Hierna gaan we eerst in op de begrippen die we hebben gehanteerd bij het
genomen regelge-
meten van de overige nalevingskosten in geval van voorgenomen regelgeving. Het begrip “overige nalevingskosten” is in de vorige paragraaf be-
ving
schreven. Voor de berekening van de kosten die bedrijven hebben in verband met de naleving van nieuwe inhoudelijke verplichtingen van voorgenomen regelgeving, wordt onder “overige nalevingskosten” verstaan: Overige nalevingskosten van nieuwe wetgeving zijn de meerkosten van bedrijven om te voldoen aan een nieuwe wettelijke norm. Baseline voor het bepalen van de meerkosten is de relevante bestaande wettelijke norm. Deze definitie bevat een aantal bouwstenen: −
10
nieuwe wettelijke norm;
1
Op verzoek van Actal is er om praktische redenen voor gekozen om, in het onderhavige onderzoek, de administratieve lasten zoals deze eerder zijn vastgesteld in de nulmetingen intact te laten. Met andere woorden, alle kosten die in de nulmetingen zijn bestempeld als administratieve lasten worden in de onderhavige rapportage niet als overige nalevingskosten gezien. Bijvoorbeeld de nalevingskosten van informatieverplichtingen aan derden behoren tot de administratieve lasten. Hetzelfde geldt voor de zogenoemde ‘gemengde functie’ (wat bedrijven ook zouden doen zonder wet). Voor wat betreft de ‘gemengde functie’ is het van belang op te merken dat de wijze waarop hiermee dient te worden omgegaan bij de nieuwe nulmetingen opnieuw wordt bezien door de overheid.
2
Zie de EIM-rapportage Kosten van inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven; Definitie en ontwikkeling meetmethode, Zoetermeer mei 2005. Research Report H200501.
Nieuwe wettelijke norm
−
bestaande wettelijke norm;
−
meerkosten.
De nieuwe wettelijke norm is het in de ontwerp-regelgeving vastgelegde specifieke vereiste. Dit vereiste betreft normen, voorschriften, procedures en dergelijke met betrekking tot gedrag van personen of toestanden van gebouwen, productiemiddelen c.q. het proces van productie of dienstverlening, inrichting administratie, producten en/of diensten.
Bestaande wettelijke norm; de baseline
De bestaande wettelijke norm verwijst naar de voor het betreffende dossier reeds van kracht zijnde regelgeving voor zover deze relevant is voor de ontwerp-regelgeving. Uitgangspunt is dat alle normadressaten – in het onderhavige geval het bedrijfsleven of een deel daarvan, bijvoorbeeld een sector – de bestaande wettelijke norm reeds naleven. Met andere woorden, de kosten die het bedrijfsleven heeft of heeft moeten maken om te voldoen aan de wettelijke vereisten van de relevante bestaande wettelijke norm worden niet beschouwd als meerkosten van de voorgenomen wet. Dit noemen we de baseline.
Meerkosten
Meerkosten zijn derhalve de extra kosten die het bedrijfsleven moet maken door de nieuwe wettelijke norm ten opzichte van de baseline (bestaande wettelijke norm) om te voldoen aan door de overheid in ontwerpregelgeving vastgelegde specifieke eisen. Het gaat met name om de kosten van een efficiënte aanpassing (transitiekosten) om ervoor te zorgen dat de feitelijke toestand in de bedrijven minimaal voldoet aan de voorgenomen wettelijke norm, alsmede de structurele kosten om te kunnen blijven voldoen aan de voorgenomen wettelijke norm. De bestaande wettelijke norm is daarbij de ondergrens. Alleen ingeval de voorgenomen wettelijke norm hoger ligt dan de bestaande wettelijke norm kan sprake zijn van meerkosten.
Gemiddelde praktijk
Het kan voorkomen dat de inhoudelijke verplichtingen van ontwerpregelgeving zich richten op nog niet gereguleerde situaties in het bedrijfsleven. In dat geval moet voor het bepalen van de ondergrens aansluiting worden gezocht bij de ‘gemiddelde praktijk in de sector’. Hiermee worden bedoeld de in de sector gebruikelijke nationale en/of internationale standaarden (‘zo werken wij in onze branche’). Deze gedragsregel geldt ook voor toetreders in bestaande sectoren. Met andere woorden, toetreders in bestaande sectoren worden voor de bepaling van de meerkosten net zo behandeld als de reeds actieve ondernemingen in de sector. Ingeval de inhoudelijke verplichtingen van voorgenomen regelgeving zich richten op een in Nederland nog niet bestaande economische activiteit, kan uiteraard geen aansluiting worden gezocht bij de ‘gemiddelde praktijk in de sector’. Dan dienen de integrale kosten van de nieuwe toetreders, om te voldoen aan de specifieke vereisten van de inhoudelijke verplichting van de voorgenomen regelgeving, te worden beschouwd als meerkosten.
11
2.3 Operationalisering
Operationaliseren meetmethode overige nalevingskosten De meetmethode overige nalevingskosten bij voorgenomen regelgeving ver-
meetmethode bij
eist verdere operationalisering indien deze kosten ook voor bestaande re-
integraal waarne-
gelgeving in kaart moeten worden gebracht. Het operationaliseren van de
men overige nale-
definities op het terrein van de inhoudelijke nalevingsverplichtingen en de
vingskosten be-
overige nalevingskosten is een belangrijke stap, die ook bij de afbakening
staande regelgeving
van het onderzoeksterrein over administratieve lasten indertijd de nodige aandacht heeft gevraagd. Aspecten die in de stap naar operationalisering op het terrein van de overige nalevingskosten aan de orde komen zijn onder andere: -
de terreinafbakening naar type wetgeving;
-
de terreinafbakening naar type verplichting;
-
het type kosten;
Deze aspecten worden hierna kort toegelicht. T e rr e in a f b a ke n i ng n a a r t y p e w e t g ev in g Zwaartepunt op
Voor de terreinafbakening naar het type wetgeving sluiten we aan bij de
wetten uit het be-
eerdere onderzoeken naar administratieve lasten. Het zwaartepunt heeft
stuursrecht
daarbij gelegen bij wetten afkomstig uit het bestuursrecht. Het bestuursrecht is een onderdeel van het publiekrecht. Met het publiekrecht regelt de overheid onder meer haar verhoudingen met het bedrijfsleven. Dit betekent dat overige delen van het publiekrecht als volkerenrecht en strafrecht buiten beschouwing blijven. Wat betreft het privaatrecht kan het volgende worden opgemerkt. Met het privaatrecht is primair beoogd de regulering van de rechtsbetrekkingen tussen private partijen onderling: tussen bedrijven, tussen burgers, maar ook tussen bedrijven en burgers. Met wederzijds goedvinden zijn private partijen dan ook vrij om af te wijken van de bepalingen in het privaatrecht. Uitzonderingen hierop zijn de bepalingen van dwingend recht. Dergelijke bepalingen richten zich met name op bescherming van werknemers, consumenten, patiënten en registraties van onroerende zaken. Voor het geval het dwingend recht inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven bevat, wordt dit ook betrokken in het zoekkader voor onderzoek naar de omvang van de ‘overige nalevingskosten’. T e rr e in a f b a ke n i ng n a a r t y p e v e rp l i c h t i n g
Minder zinvol om
Van welk type wettelijke verplichtingen worden de kosten verbonden aan de
overige nalevings-
naleving van inhoudelijke verplichtingen wel en niet meegenomen, gelet op
kosten te meten van
de beoogde doelstelling om de overige nalevingskosten voor het bedrijfsle-
verplichtingen,
ven te reduceren? Bepaalde inhoudelijke verplichtingen zijn maatschappelijk
waarvan het schrap-
dusdanig onomstreden, dat aanpassing c.q. schrappen van dergelijke ver-
pen maatschappelijk
plichtingen als maatschappelijk ongewenst wordt ervaren. Dit type wettelij-
ongewenst wordt geacht
ke verplichtingen heeft een hoog ethisch of normatief gehalte. De vraag is, in hoeverre we dergelijke wetten op voorhand zouden kunnen uitsluiten van de metingen van ‘overige nalevingskosten’. Ter illustratie van deze gedachtenlijn bevat box 2 een voorbeeld over kinderarbeid.
12
box 2
Voorbeeld kinderarbeid
Het verbod op kinderarbeid In 1874 werd in het ‘kinderwetje van Van Houten (1874)’ het verbod op kinderarbeid aangenomen. Daarmee werd het verboden om kinderen jonger dan 12 jaar te laten werken. Rond 1900 is dit verbod op kinderarbeid overgeheveld naar de Leerplichtwet. In de loop van de tijd is de leeftijdsgrens voor het verbod op kinderarbeid opgetrokken. Het gaat hier om een inhoudelijke verplichting om bepaald ongewenst gedrag niet te vertonen. Zou dit verbod niet gelden, dan zouden bedrijven in bepaalde functies kinderen kunnen inzetten, met als gevolg: lagere loonkosten. De gangbare praktijk is dat bedrijven in Nederland het wettelijke verbod op kinderarbeid naleven. Dienen de extra loonkosten die bedrijven hierdoor hebben, nu te worden meegenomen bij de overige nalevingskosten? Wetgeving met hoog ethisch gehalte uitsluiten van meting
Het gekozen voorbeeld dient louter om te illustreren welke gevolgen zouden zijn verbonden aan een strikte beredenering en afbakening van het onderzoeksterrein, waarbij overige nalevingskosten worden gezien als alle kosten voor bedrijven die voortvloeien uit de naleving van alle wettelijke inhoudelijke verplichtingen. In hoofdstuk 6 wordt een voorstel gedaan om bepaalde wetgeving met een hoog ethisch gehalte vanaf het begin uit te sluiten van de metingen van de ‘overige nalevingskosten’.
Met het oog op ge-
Veel wet- en regelgeving is in de loop der tijd ontstaan op basis van ge-
ringe merkbaarheid
woonterecht en is in de samenleving en in het bedrijfsleven al lang ge-
van reducties is het
meengoed geworden (‘het is geïnternaliseerd’). Rechtsregels - en dat geldt
minder zinvol om
met name voor het privaatrecht - worden daarom door rechtssociologen ook
overige nalevings-
wel 'gestold gedrag' ofwel gecodificeerd gedrag genoemd. Hiermee is niet
kosten van zwaar
bedoeld te zeggen dat, zodra het naleven van bepaalde inhoudelijke ver-
“geïnternaliseerde”
plichtingen gemeengoed is in het bedrijfsleven, er geen sprake meer is van
verplichtingen pre-
kosten voor het bedrijfsleven. Gemeengoed wil derhalve ook niet zeggen
cies te meten
dat het gedrag onomkeerbaar is zodra de betreffende inhoudelijke verplichting zou komen te vervallen. Wel bedoeld is te zeggen dat het meten van dergelijke kosten, vanuit de optiek van overige nalevingskosten en reductiedoelstellingen, wellicht als minder zinvol – ook vanuit de optiek van het bedrijfsleven – zou kunnen worden beschouwd. Het schrappen van de inhoudelijke verplichting zal dan door het bedrijfsleven niet of slechts in geringe mate worden ervaren als een reductie van de bedrijfskosten.
Business as usual costs en meerkosten
In deze pilot zijn dan ook randvoorwaarden c.q. keuzecriteria ontwikkeld waarmee wetgevingsterreinen kunnen worden opgespoord waarvoor het bedrijfsleven aandacht vraagt vanuit het perspectief van de overige nalevingskosten. Daarbij gaat het met name om het opsporen van die overige nalevingskosten die zouden verdwijnen als de wettelijke verplichting zou komen te vervallen. Daartoe zijn de totale overige nalevingskosten onderscheiden in ‘business as usual costs’ (baseline), die bedrijven ook zouden maken zonder wettelijke verplichting en de zogenoemde meerkosten als gevolg van de inhoudelijke verplichting. In hoofdstuk 6 worden voorstellen gedaan om te komen van de totale overige nalevingskosten naar de meerkosten.
13
He t t y pe ko st e n Jaarlijks terugkerende kosten of initiële kosten?
Welke typen kosten moeten bij de berekening van de omvang van de overige nalevingskosten worden meegenomen? Gaat het hierbij om jaarlijks terugkerende kosten, of juist om de initiële kosten (bijvoorbeeld in geval van nieuwe inhoudelijke verplichtingen)? En hoe ga je daarbij om met kosten van zaken die gaandeweg geheel in producten zijn 'verzonken'? Blijven de meerkosten beperkt tot de kosten van nog herkenbare toevoegingen aan productiemiddelen of moeten ook de procesgeïntegreerde oplossingen om te voldoen aan wettelijke verplichtingen worden meegenomen? Hierbij zijn vragen over de kosten van arbeid en kapitaal (investeringskosten) aan de orde (zie het voorbeeld in box 3). box 3
Voorbeeld autogordel
De overige nalevingskosten van de autogordel Jaren geleden is wettelijk vastgelegd dat nieuwe auto's moeten zijn voorzien van autogordels. Dit is voor de fabrikanten van auto’s een inhoudelijke verplichting. Autogordels zijn tegenwoordig dan ook een standaardonderdeel van elke nieuw gefabriceerde auto. Auto's zonder dergelijke gordels worden niet meer geproduceerd. Dienen de productiekosten van autogordels uit elke verkochte auto nu te worden gezien als overige nalevingskosten? Of moeten de kosten van deze inhoudelijke verplichting eenmalig worden vastgesteld, alleen voor het jaar waarop de verplichting van kracht werd? Als dergelijke kosten buiten de berekening van de overige nalevingskosten dienen te worden gehouden, waar ligt dan de grens tussen de wel en niet relevante kosten? Wel afzonderlijk herkenbare toevoe-
In het gegeven voorbeeld van de autogordel is de bestaande beleids- en onderzoekspraktijk, bij bijvoorbeeld het onderzoek naar de milieukosten,
gingen meenemen,
om de kosten van afzonderlijk herkenbare toevoegingen aan productiemid-
maar geen proces-
delen (filters en dergelijke) nog wel mee te nemen als overige nalevingskos-
geïntegreerde
ten, maar dat niet meer te doen in geval van procesgeïntegreerde - niet meer afzonderlijk herkenbare - oplossingen.
Gestandaardiseerde
Een ander punt rond de typering van de kosten is, waar de kostengegevens
kosten, waarbij de
gezocht dienen te worden. Gaat het om kosten zoals ze zijn vastgelegd in
baten buiten be-
de boekhouding van bedrijven? Betreft het daarbij dan balansgegevens of
schouwing blijven
gegevens afkomstig uit de jaarrekening? Of gaat het meer om toegerekende kosten, die als zodanig niet in de boeken zijn terug te vinden? In dit laatste geval wordt meer aangesloten bij de werkwijze op het terrein van de administratieve lasten. In wezen gaat het hier om de principiële vraag of wordt gekozen voor de werkelijke kosten voor de bedrijven (bedrijfseconomische invalshoek, waarbij de kosten al dan niet worden gesaldeerd met de baten) óf voor gestandaardiseerde kosten? In de methode is gekozen voor gestandaardiseerde kosten, waarbij de baten buiten beschouwing blijven.
Acceptabele kosten
De overige nalevingskosten betreffen de kosten van inhoudelijke verplich-
die bedrijven in de
tingen volgens de wet. Indien bedrijven om acceptabele redenen de inhou-
praktijk maken om
delijke verplichtingen van de wet ruimer interpreteren dan de wettekst, uit
de wet na te leven
oogpunt van efficiënt naleven, dan worden de hieraan verbonden kosten ook beschouwd als overige nalevingskosten. Immers deze kosten zouden er (ook) niet zijn geweest ingeval de regelgeving niet had bestaan. Bijvoorbeeld: uitzendbedrijven dienen bij indiensttreding de ID-bewijzen te contro-
14
leren1, maar ze doen dat in het algemeen bij inschrijving. Als de controle pas plaatsvindt op een moment dat daadwerkelijk een uitzendbaan wordt gevonden is het inefficiënt dat de uitzendkracht dan eerst nog langs de vestiging van het uitzendbureau moet komen om het ID-bewijs te laten controleren.
2.4
Proefmeting overige nalevingskosten bestaande regelgeving in drie pilots 2. 4 . 1 N a d e re i n v u l li n g me t h od e b i j p i l o t s b e st a a n d e r e g e lg ev in g De toepassing van de meetmethode op bestaande regelgeving vergt enige
Invulling methode
aanpassing, zonder dat de gevolgde redenering geweld wordt aangedaan. In
bij bestaande regel-
hoofdstuk 6 zal dieper ingegaan worden op deze nadere invulling van de
geving
methode, waarbij de ervaringen uit de pilots zijn meegenomen. Alvorens in de volgende drie hoofdstukken in te gaan op de pilots wordt kort aangegeven welke nadere invulling is gegeven. Business as usual
Met de ‘baseline’ wordt bij bestaande regelgeving aangegeven welk deel van
costs zijn baseline
de, met de inhoudelijke verplichtingen verbonden, activiteiten bedrijven nog zouden doen als de betreffende wettelijke verplichting niet zou bestaan. Dit
bij bestaande regel-
zijn dus de business as usual costs.
geving Meerkosten van be-
De meerkosten boven de baseline zijn de inhoudelijke nalevingskosten die
staande regelgeving
zouden komen te vervallen als de inhoudelijke verplichting zou worden geschrapt. De meerkosten zijn synoniem of vrijwel synoniem met “waar hebben ondernemers last van”. Als de meerkosten worden gereduceerd zal dit de ervaren lasten voor ondernemers merkbaar verminderen. Daarmee is niet bedoeld te zeggen dat er ook voldoende maatschappelijk draagvlak buiten het bedrijfsleven is voor het schrappen van deze inhoudelijke verplichtingen. Het gegeven kan wel worden gebruikt als input voor politieke besluitvorming. In de praktijk kunnen de meerkosten het beste worden bepaald door eerst
Integrale kosten,
de totale overige nalevingskosten van een wet vast te stellen2. Vanuit dit
meerkosten en ba-
beeld wordt aan de hand van de beantwoording van een aantal vragen3 door
seline bij bestaande
ondernemers vastgesteld wat ondernemingen niet meer zouden doen als de
regelgeving
wet niet zou bestaan. De kosten daarvan zijn de meerkosten ten opzichte van de baseline. De baseline, business as usual costs, is wat bedrijven ook blijven doen als de betreffende wet er niet meer is. In het geval van voorgenomen regelgeving wordt in de meetmethode uitge-
Feitelijke naleving uitgangspunt bij be-
gaan van 100% naleving van de wet door bedrijven, want bij het ontwerp
staande regelgeving
van nieuwe regels veronderstelt de overheid dat de regels ook worden nageleefd. In de praktijk kan het voorkomen dat in sommige gevallen onder-
1 2
Conform de verificatieplicht, zoals beschreven in paragraaf 3.1 (onderdeel “scope”). In hoofdstuk 6 gaan we er verder op in of de totale overige nalevingskosten in een kostenbatenafweging het best kunnen worden vastgesteld via face-to-face-interviews of telefonische of schriftelijke enquêtes.
3
Zie de interviewleidraad in bijlage III.
15
nemers zich niet aan de wet (kunnen) houden. Bij bestaande regelgeving is daarom in de meetmethode de feitelijke naleving het uitgangspunt. Feitelijke naleving doet meer recht aan de reële reductiedoelstellingen (“merkbaarheid van baten voor het bedrijfsleven”). Pas als er geen feitelijke (harde en betrouwbare) cijfers zijn die aangeven hoeveel bedrijven daadwerkelijk aan de verplichtingen voldoen wordt van volledige naleving uitgegaan. Keuze van de pilots
Actal heeft te kennen gegeven met de keuze van de bedrijven voor de pilot
bestaande regelge-
graag te willen aansluiten bij het in 2004 door het kabinet gestarte project
ving
Modelbedrijven. Daarbij gaat het met name om aansluiting bij de branches uit dit project. Tevens heeft Actal suggesties gedaan voor enkele wetten waarvan zij graag de overige nalevingskosten zou willen meten. Tabel 1 geeft een overzicht van de geselecteerde sectoren en wetten die in de pilotmetingen zijn betrokken. Tabel 1
Geselecteerde sectoren en wetten voor de drie pilotmetingen
Sector
Pilotmetingen EIM-methode op het terrein van:
Uitzendwezen
Wettelijke identificatieplicht bij werk en Wet op de Ondernemingsraden
Chemie
Besluit Vervoer gevaarlijke stoffen (Incl. Regeling. Veiligheidsadviseur) bij laden/lossen over de weg en Wet op de Ondernemingsraden
Rest bedrijfsleven
Wet op de Ondernemingsraden
2 . 4 . 2 Aa n p a k p i l o t s Bij de drie pilotmetingen is de volgende aanpak gevolgd. In het begin van
Inventarisatie ver-
het onderzoek zijn de wetsteksten bestudeerd om de verplichtingen van het
plichtingen
bedrijfsleven op te sporen. Het resultaat is een voorlopige lijst met: - het publieke doel van de wet; - de bijbehorende inhoudelijke verplichtingen, en - de eventuele informatieverplichtingen. De inhoudelijke verplichtingen zijn in wetsteksten veelal in algemene be-
Vertaling van inhou-
woordingen beschreven. Dat is zeker het geval bij alle doelbepalingen (ge-
delijke verplichtin-
zond, veilig, integer etc.). Een voorbeeld uit een eerder pilotonderzoek naar
gen naar de praktijk
de inhoudelijke nalevingskosten van de Wet Geldtransactiekantoren is dat geldtransacties ‘integer’ moeten worden uitgevoerd, of dat de werkplek voldoende beveiligd moet zijn1. In deze wet wordt geen uitspraak gedaan over de invulling van termen als integer en veilig. Om dit soort termen te operationaliseren is een gesprek met de dossierhouder/toezichthouder noodzakelijk. In geval van de geldtransactiekantoren bijvoorbeeld, bleek integer te betekenen dat degene die de geldtransacties uitvoert gecontroleerd moet worden door een tweede persoon. Veiligheid betekent dat er een geldkluis moet zijn op elke vestiging en dat de toegangsdeuren van een bepaalde kwaliteit moeten zijn. Een ander voorbeeld is de verificatieplicht in het kader van de wettelijke identificatieplicht waarin gesteld wordt dat het identi-
1
16
Nijsen, A.F.M., G. Regter, Nalevingskosten Geldtransactiekantoren. Onderzoek Wet inzake de`Geldtransactiekantoren, in opdracht van de Ministeries van Economische Zaken en Financiën, EIM, Zoetermeer, maart 2006
teitsbewijs van werknemers bij indiensttreding gecontroleerd moet worden op echtheid en geldigheid. In de praktijk blijkt men voor de controle op echtheid gebruik te maken van visuele controles, handboeken, UV-lampen etc. Departementen en
Daarom is voor de onderhavige pilotmetingen voor elke wet gesproken met
toezichthouders be-
de dossierhouder van het betrokken ministerie en de relevante toezichthou-
trokken ter toetsing
der. Vervolgens heeft per wet een draagvlakoverleg plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de relevante brancheorganisatie, het ministerie en de toezichthouder. De functie van het draagvlakoverleg is essentieel voor onderzoek naar inhoudelijke nalevingskosten. Het draagvlakoverleg brengt ‘countervailing powers’ (bedrijfsleven en overheid) bij elkaar. In het draagvlakoverleg worden de inventarisatie over het publieke doel, de inhoudelijke verplichtingen en de informatieverplichtingen getoetst op juistheid en volledigheid. De inhoudelijke verplichtingen zijn in het draagvlakoverleg ook verder geconcretiseerd. Het is belangrijk om vóórdat het daadwerkelijk meten in het veld begint, consensus te verkrijgen over de te onderzoeken lijst met concrete verplichtingen. Deze lijst vormt het startpunt voor de meting van de overige nalevingskosten voor de pilotmetingen.
Meting overige nale-
Vervolgens zijn de totale overige nalevingskosten aan de hand van deze lijst
vingskosten bij be-
gemeten (circa tien waarnemingen per wet). Vanuit deze meting is de base-
drijven
line bepaald, ofwel de business as usual costs. De meerkosten ten opzichte van deze baseline zijn de kosten die zouden wegvallen als de wettelijk verplichting niet meer zou bestaan. Of een dergelijke reductie ook daadwerkelijk kan worden gerealiseerd is grotendeels afhankelijk van politieke besluitvorming. Uiteraard is het overwegen van alternatieve, voor het bedrijfsleven minder belastende, invullingen van de betreffende inhoudelijke verplichtingen daarbij zinvol. In de pilotonderzoeken is daar ook naar gevraagd. Zie Bijlage II voor het onderzoeksproces van een meting overige nalevingskosten.
Aanbevelingen ge-
Aan deze metingen is een aantal gesprekken met deskundigen (zie Bijlage
bruik meetinstru-
VI) toegevoegd en is enige literatuurstudie gedaan inzake de op te stellen
ment met afweging
aanbevelingen aan Actal over randvoorwaarden en/of keuzecriteria op basis
kosten-baten van
waarvan wetten c.q. inhoudelijke verplichtingen op een zinvolle wijze kun-
onderzoek
nen worden geselecteerd met het oog op het ontwikkelen van een beoogde reductiedoelstelling overige nalevingskosten. Onderdeel van deze aanbevelingen is, hoe op een praktische wijze inzicht kan worden verkregen in de kosten-batenverhouding van de inzet van het onderhavige meetinstrument bij de bestaande wetgeving. Daarop wordt in hoofdstuk 6 verder ingegaan.
17
3
Proefmeting wettelijke identificatieplicht bij werk
3.1
Publiek doel en strekking van de wettelijke identificatieplicht De identificatieplicht die geldt voor jongeren vanaf 14 jaar ingevolge de Wet
Doel uitgebreide
op de uitgebreide identificatieplicht heeft tot doel politie- en opsporings-
identificatieplicht
ambtenaren de mogelijkheid te bieden de identificatie van personen vast te stellen in verband met handhaving van de openbare orde en opsporing van strafbare feiten. Artikel 2 van de Wet op de Identificatieplicht luidt dan ook: “Een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt, is verplicht op de eerste vordering van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8a van de Politiewet 1993 (bevoegdheid tot vorderen inzage), een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 ter inzage aan te bieden. Deze verplichting geldt ook indien de vordering wordt gedaan door een toezichthouder.” De scope van de proefmeting ligt op de identificatieplicht bij werk. Deze
Scope: identificatie-
identificatieplicht houdt in dat iedereen in Nederland zich tijdens het werk
plicht bij werk
moet kunnen identificeren met een geldig identiteitsbewijs. De werkgever is verplicht de identiteit van de werknemer te controleren. De identificatieplicht in verband met werk valt uiteen in een aantal verschillende verplichtingen voor werkgevers. Actal heeft aangegeven dat in het kader van deze pilot voor de wettelijke identificatieplicht bij werk met name de volgende verplichtingen betrokken dienen te worden1: − Verificatieplicht betekent dat bedrijven het identiteitsbewijs van werknemers bij indiensttreding moeten controleren op echtheid en geldigheid. − Bewaarplicht houdt in dat bedrijven zelf een kopie maken van het identiteitsbewijs van alle werknemers die zij in dienst nemen en deze in de administratie bewaren. − Zorgplicht betekent dat bedrijven ervoor moeten zorgen dat alle mensen die daar werken, dus zowel eigen mensen als inleenkrachten, op het werk altijd een geldig identiteitsbewijs bij zich hebben. Een Nederlands rijbewijs is in dit geval wel een geldig identiteitsbewijs. De wettelijke grondslag van de identificatieplicht bij werk is onder meer ge-
Wettelijke grondslag
baseerd op de Wet op de Loonbelasting 1964 en de Wet Arbeid Vreemdelingen onder verwijzing naar de Wet op de Identificatieplicht. In de Wet op de Loonbelasting, artikel 28.e, wordt gesteld: “de identiteit van de loon uit tegenwoordige dienstbetrekking genietende werknemer vast te stellen aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1º tot en met 3º, van de Wet op de Identificatieplicht, alsmede de aard, het nummer
1
Bron: SZW; Dossier identificatieplicht http://home.szw.nl/navigatie/dossier/dsp_dossier.cfm?set_id=110&link_id=1798.
19
en een afschrift daarvan in de loonadministratie op te nemen”. Daarnaast is er een link met de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR)1. Artikel 1 van de Wet op de Identificatieplicht, eerste lid, onder 1 tot en met
Verwijzing naar arti-
3 luidt:
kel Wet op de Iden-
1. Als documenten waarmee in bij de wet aangewezen gevallen de identiteit
tificatieplicht
van personen kan worden vastgesteld, worden aangewezen: − 1°. een geldig reisdocument als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, b, c, d, e en g, of tweede lid, van de Paspoortwet; − 2°. de documenten waarover een vreemdeling ingevolge de Vreemdelingenwet 2000 moet beschikken ter vaststelling van zijn identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie; − 3°. een geldig nationaal, diplomatiek of dienstpaspoort dat is afgegeven door het daartoe bevoegde gezag in een andere lidstaat van de Europese Gemeenschappen of in een andere staat die partij is bij de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte, voor zover de houder de nationaliteit van die andere lidstaat bezit; Artikel 1, eerste lid van de Wet op de Identificatieplicht luidt als volgt: “Als documenten waarmee in bij de wet aangewezen gevallen de identiteit van personen kan worden vastgesteld, wordt aangewezen: een geldig reisdocument als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, b, c, d, e en g, of tweede lid, van de Paspoortwet. Onder Artikel 2, eerste en tweede lid van de Paspoortwet is opgenomen:
Verwijzing naar de
1.
Paspoortwet
Reisdocumenten van het Koninkrijk der Nederlanden zijn: (a) nationaal paspoort, (b) diplomatiek paspoort, (c) dienstpaspoort, (d) reisdocument voor vluchtelingen, (e) reisdocument voor vreemdelingen, (g) andere reisdocumenten, door Onze Minister vast te stellen. 2. Reisdocument van Nederland is de Nederlandse identiteitskaart, geldig voor de landen die partij zijn bij de op 13 december 1957 te Parijs tot stand gekomen Europese Overeenkomst nopens het verkeer van personen tussen de Lidstaten van de Raad van Europa (Trb. 1960, 103). Onze Minister kan de territoriale geldigheid van de Nederlandse identiteitskaart uitbreiden. Deze wettelijke verplichting is in de pilotmeting overige nalevingskosten be-
Pilot ID-plicht bij
trokken voor uitsluitend de uitzendbranche.
werk in uitzendbranche
1
In de AWR wordt in artikel 47, derde lid gesteld dat: “een ieder die de leeftijd van veertien jaar heeft bereikt, is verplicht op vordering van de inspecteur terstond een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 van de Wettelijke identificatieplicht ter inzage aan te bieden, indien dit van belang kan zijn voor de belastingheffing te zijnen aanzien.” Daarnaast is in artikel 47.b, tweede lid opgenomen: “Degene op wie de gegevens en inlichtingen, bedoeld in artikel 53, tweede en derde lid, betrekking hebben, is gehouden, volgens bij of krachtens de belastingwet te stellen regels, aan de administratieplichtige opgave te verstrekken van zijn sociaal-fiscaalnummer, een document dat op hem betrekking heeft als bedoeld in artikel 1 van de Wettelijke identificatieplicht ter inzage te verstrekken en een afschrift daarvan in de administratie van de administratieplichtige te laten opnemen.”
20
3.2
Inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen wettelijke identificatieplicht
I n h o u de l i j ke v e rp l i ch t i n g Ve r if ic a t ie p l i ch t v oo r he t u i t ze n d b ur e a u ( d e w er kg e v er) Identiteit verifiëren bij indiensttreding
Verificatieplicht houdt voor werkgevers in dat zij de identiteit van hun werknemers moeten verifiëren bij indiensttreding. Dit betekent dat bij indiensttreding van een werknemer altijd naar een geldig, origineel identiteitsbewijs moet worden gevraagd. De werknemer is verplicht dit te tonen. De werkgever moet in de loonadministratie de aard, het nummer en een afschrift (=kopie) van het identiteitsbewijs opnemen.
Bij vreemdelingen verifiëren of men wel mag werken
In geval van vreemdelingen dient (op basis van de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV)) tevens gecontroleerd te worden of deze persoon in Nederland mag werken. Op de sticker voor verblijfsaantekeningen en op de achterkant van elk in Nederland uitgegeven vreemdelingendocument wordt altijd aangegeven of de persoon wel mag werken, niet mag werken, of dat de werkgever voor deze persoon een tewerkstellingsvergunning moet hebben. Deze vergunning kan bij het CWI worden aangevraagd (dit is overigens geen verplichting vanuit de wettelijke identificatieplicht).
Verificatie in de praktijk
In de praktijk betekent dit dat de werkgever controleert of de persoon die wil werken degene is aan wie het identiteitsdocument toebehoort. Hiervoor dient gelet te worden op: − a. of de pasfoto op het identiteitsbewijs overeenkomt met de persoon die het document toont; − b. of de uiterlijke kenmerken zoals lengte en kleur ogen overeenkomen met de vermeldingen op het identiteitsbewijs; − c. of de leeftijd van de persoon overeenkomt met de op het identiteitsdocument vermelde geboortedatum; − d. of de handtekening van de persoon overeenkomt met de handtekening in of op het identiteitsbewijs; − e. of de handtekening, als deze leesbaar is, overeenkomt met de naam op het identiteitsbewijs. Is de persoon niet degene aan wie het identiteitsdocument toebehoort of twijfelt de werkgever daaraan, dan kan de werkgever de identiteit van de persoon niet verifiëren. De werkgever kan dan niet beoordelen of hij de persoon die het document toont mag laten werken. De werkgever kan voor vragen omtrent de identiteit eventueel contact opnemen met de politie.
Verifiëren of ID-
Verder moet de werkgever controleren of het identiteitsdocument geldig,
document echt, gel-
echt en onvervalst is. Daarbij dient gelet te worden op de volgende onder-
dig, onvervalst is
delen: de geldigheidsdatum, typefouten en de juiste echtheidskenmerken. Alle identiteitsbewijzen bevatten een (beperkt) aantal soortgelijke echtheidskenmerken. Zie hiervoor o.a. http://www.identiteitsdocumenten.nl . Werkgevers kunnen bij het controleren ook hulpmiddelen gebruiken, zoals een loep of een UV-lamp. Er zijn diverse handboeken en cursussen op dit gebied op de markt. Werkgevers (zoals uitzendbureaus) die regelmatig met controle van identiteitsbewijzen te maken krijgen zullen hiervoor apparatuur en documentatie aanschaffen en personeel cursussen op dit terrein laten volgen.
21
Ook verplichtingen
Overigens heeft de inlener, doorlener, (onder)aannemer ook een verificatie-
voor de inlener,
plicht en is daarmee verplicht de identiteit van de aan hem ter beschikking
doorlener, (on-
gestelde vreemdeling te verifiëren en de kopie van het identiteitsdocument
der)aannemer
dat hij van de formele werkgever heeft ontvangen in zijn administratie op te nemen. Deze verplichting zal in de praktijk voor de inlener minder tijd kosten omdat hij erop kan en zal vertrouwen dat de uitzender zijn werk goed heeft gedaan. Wel treden er problemen op. Het is voor uitzendbedrijven niet duidelijk of zij met de kopieën het sofinummer mogen doorgegeven. Sommige uitzendbureaus sturen wel kopieën door, maar plakken dan het sofinummer af.
I n f or ma t i e v e rp l i ch t i ng V e r if i ca t ie p l i ch t v oo r he t ui t ze n d b u re a u (d e w er kg e v er ) Verstrekken kopie is
Indien de werknemer een vreemdeling is, dient de formele werkgever bij in-
administratieve last
en uitleensituaties of aanneming van werk, aan de inlener of aannemer van dit personeel (feitelijke werkgever), voor aanvang van de werkzaamheden, een kopie van het geldige identiteitsbewijs te verstrekken. Kopie van identiteitsbewijs wordt door de intercedent aan de inlener verstuurd of overhandigd. Dit is een informatieverplichting aan derden die in de definitie van de overheid als een administratieve last wordt gezien en niet als overige nalevingskosten.
I n h o u d e l i j ke v e rpl i c h t i n g B ew a a r p l i ch t v oo r h e t u i tz e n d bu r e a u ( de w e rkg e ve r ) Bewaarplicht is geen
Ook de bewaarplicht is geen inhoudelijke verplichting, maar wordt gezien
inhoudelijke ver-
als een informatieverplichting aan de overheid in het kader van toezicht /
plichting
inspectie. Het is daarmee een informatieverplichting (met administratieve lasten voor bedrijven), zoals hierna aan de orde komt.
I n f or ma t i e v e rp l i ch t i ng B e w a a r p l ic h t v oo r h e t u i t z e ndb u r e a u (d e w e rkg e ve r ) Bewaarplicht is administratieve last
De bewaarplicht houdt in dat de werkgever een kopie maakt van het identiteitsbewijs van alle werknemers en deze in zijn administratie bewaart. Indien de werknemer een vreemdeling is die door een formele werkgever wordt ingeleend dient deze formele werkgever eveneens een kopie van het identiteitsbewijs van de werknemer in zijn administratie te bewaren. Zowel de formele werkgever als de feitelijke werkgever (inlener) dient de kopieën van identiteitsbewijzen tot vijf jaar na beëindiging van de werkzaamheden te bewaren. Sommige uitzendbedrijven gebruiken scanners. Er is overigens onduidelijkheid bij een aantal uitzendbedrijven of de Belastingdienst het toestaat om alleen een digitale kopie van het ID-bewijs te hebben.
I n h o u d e l i j ke v e rpl i c h t i n g Zo r gp l i c h t v oo r h e t u it z e n db u r e a u (d e w e rkg e ve r ) Zorgplicht kent geen wettelijke voorschriften; bij controles worden geen sancties opgelegd
22
De werkgever moet zo nodig maatregelen en voorzieningen treffen voor het bewaren van de identiteitsdocumenten van de personen die hij voor zich laat werken. In de praktijk kan dit bijvoorbeeld worden gerealiseerd door het aanschaffen van een kluis waarin deze documenten gedurende de werktijd opgeborgen kunnen worden. Voor werkgevers gelden echter geen wet-
telijke voorschriften en worden er bij controles geen sancties opgelegd in dit verband. Wanneer de loonadministratie niet op of in de buurt van de werkplek aan-
Advies om op de werkplek kopieën
wezig is, maar bijvoorbeeld bij een extern boekhoudkantoor of op een ande-
ID-documenten be-
re vestiging of filiaal, dan moet de werkgever er voor zorgen dat tevens een setje kopieën op of in de buurt van de werkplek beschikbaar is. Het gaat
schikbaar te hebben
waarschijnlijk om een praktijkadvies van de Belastingdienst. De wettelijke verplichting waarin dat is opgenomen hebben wij niet kunnen achterhalen in de wet. Bij controles worden op dit punt ook geen sancties opgelegd.
I n f or ma t ie v e rp l i ch t i n g Z o rgp l i ch t v oo r h e t u i t ze n d b u re a u ( d e w e r kg e ve r ) De werkgever moet alle personen die hij laat werken erop wijzen dat zij tij-
Werknemers er op
dens het werk een origineel en geldig identiteitsdocument bij zich moeten
wijzen ID-document
dragen. Bij niet naleven kan de werknemer een boete krijgen. Is er een
bij zich te dragen
controle, bijvoorbeeld door de Arbeidsinspectie, dan moet de werkgever de personen die hij voor zich laat werken in de gelegenheid stellen zich te identificeren. In dit verband worden werkgevers geen sancties opgelegd, maar wel eventueel aan de individuele werknemers die geen ID-bewijs bij zich hebben.
3.3 ID-plicht bij werk in het uitzendwezen
Totale overige nalevingskosten wettelijke identificatieplicht De totale overige nalevingskosten van de wettelijke identificatieplicht bij werk zijn waargenomen conform de methode en aanpak, zoals geschetst in paragraaf 2.4 en nader uitgewerkt in paragraaf 6.1. Het onderzoek heeft zich op verzoek van Actal specifiek gericht op het uitzendwezen. In samenwerking met de Algemene Bond van Uitzendondernemingen (ABU) en de Nederlandse Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen (NBBU) heeft Actal aan EIM vijftien namen van uitzendbedrijven aangereikt. De helft van deze bedrijven heeft deelgenomen aan het onderzoek. Op basis van deze bedrijven zijn de werkprocessen gestandaardiseerd bij een efficiente nalevingspraktijk. De sector uitzendwezen is uitgangspunt voor deze pilot. De werkprocessen bij de inhoudelijke verplichtingen zijn veelal afhankelijk van het aantal instromende uitzendkrachten, het aantal intercedenten, het aantal plaatsingen en niet van de bedrijfsgrootte. Daarnaast wordt door een groot deel van de uitzendbedrijven in de nalevingspraktijk op specifieke wijze invulling gegeven aan de wet. Zo wordt aandacht besteed aan de verificatie door personeel op te leiden om dit goed te kunnen uitvoeren. Bij de uitvoering wordt men geholpen door naslagwerken te raadplegen en/of door middel van “blauwe” lampen de echtheid van de ID-documenten te beoordelen. Uitgaande van deze gestandaardiseerde efficiënte nalevingspraktijk vormen de deelnemende bedrijven een goede afspiegeling van de uitzendsector voor de onderzochte wet. Aan de hand van de interviews met dossierhouders, de brancheorganisatie en de bedrijven is een representatief beeld van de werkprocessen van bedrijven gevormd, zoals die zijn ingericht om de wettelijke identificatieplicht bij werk goed na te kunnen leven. Deze standaardisatie van werkprocessen is cruciaal in de meetmethode, zoals uitgelegd in paragraaf 6.1. Aan de
23
hand van face-to-face interviews met de bedrijven zijn de overige nalevingskosten bij deze werkprocessen ingeschat. Ook de investeringskosten die daarbij een rol spelen zijn daarin meegenomen, zodat een compleet beeld is ontstaan van de totale overige nalevingskosten. Jaarlijks € 19 miljoen totale overige nalevingskosten
De totale overige nalevingskosten van de wettelijke identificatieplicht bij werk voor het uitzendwezen zijn jaarlijks circa € 19 miljoen euro. Een overzicht van deze kosten is opgenomen in tabel 2. De belangrijkste kostenposten zijn: − de interne controle op de juistheid en volledigheid van de personeelsdossiers − het controleren van Nederlandse en buitenlandse ID-bewijzen op echtheidskenmerken − de jaarlijkse kosten voor opleiding / training intercedenten gericht op de vereiste controles − internetabonnementen en aanschaf naslagwerk over echtheidskenmerken − de aanschaf en afschrijving van UV-lampen − de aanschaf en afschrijving van scanners.
24
Tabel 2
Totale overige nalevingskosten wettelijke identificatieplicht bij werk voor het uitzendwezen
Werkproces / investeringskos-
aantal
tijd in uren
tarief in
ten
kosten per jaar
€/uur
Overige nalevingskosten ve-
€ 19.462.752 *)
rificatieplicht en zorgplicht Verificatieplicht controleren ID-bewijs en ma-
1.374.480
0,142
28
€ 5.452.104
281.520
0,3
28
€ 2.364.768
2.550 **)
96
35
€ 8.568.000
17.250
4
28
€ 1.932.000
ken kopie/scan van NL IDbewijs controleren ID-bewijs en maken kopie/scan van buitenlands ID-bewijs interne controle op juistheid en volledigheid van de personeelsdossiers m.b.t. identificatie jaarlijkse kosten voor opleiding / training intercedenten huur trainer
p.m. ***)
totale arbeidskosten verifica-
€ 18.316.872
tieplicht: aantal
afschrijvings-
aanschaf-
termijn in ja-
prijs
kosten per jaar
ren blauwe UV-lampen
4.845
3
€ 80
€ 129.200
naslagwerk c.q. (intra-
3.570
1
€ 200
€ 714.000
p.m.
5
€ 300
p.m. *)
net)abonnement met echtheidskenmerken (PG Training en Support / WIDboek.nl / Keesing e.d.) en uitbesteden scannen aanschaf scanners totale overige kosten verifica-
€ 843.200
tieplicht: Zorgplicht
aantal
tijd in uren
tarief in
kosten per jaar
€/uur uitzendkracht meedelen dat ID-
1.297.200
0,0083
28
€ 302.680
bewijs meegenomen moet worden naar de inlener *) Bij de berekening is bij het controleren van het ID-bewijs in de frontoffice uitgegaan van het aantal inschrijvingen op jaarbasis conform onderzoek van de ABU voor de gehele sector. Niet iedere inschrijving leidt echter tot een uitzendbaan. In de praktijk wordt bij de intake van de uitzendkracht (inschrijving) ook de verificatieplicht toegepast, terwijl dit pas bij indiensttreding (gezien de scope in paragraaf 3.1 is vereist). Indien louter zou worden gerekend met het aantal indiensttredingen dan bedragen de overige nalevingskosten in totaal niet ca. € 19 miljoen, maar ca. € 15 miljoen. Zie ook paragraaf 2.3 onder “type kosten”. *) Aantal vestigingen waarvoor interne controle op juistheid en volledigheid van de personeelsdossiers m.b.t. identificatie in de back-office van het uitzendbedrijf plaatsvindt. *) Kosten huur van een trainer zijn op p.m. gesteld omdat dit maar door een enkel bedrijf is genoemd. Aanschaf scanners is op p.m. gesteld omdat ze benut worden voor algemeen gebruik en maar voor een zeer klein deel benut worden voor ID-bewijzen.
25
3.4 Beïnvloeden meer-
Meerkosten wettelijke identificatieplicht Om de meerkosten ten opzichte van de baseline te bepalen zijn de selectie-
kosten wordt direct
criteria uit hoofdstuk 6 van deze rapportage van belang. Met de baseline
als merkbaar erva-
wordt aangegeven welk deel van de met de inhoudelijke verplichtingen ver-
ren door bedrijven
bonden activiteiten bedrijven zouden doen als er geen wettelijke verplichting zou bestaan. Dit zijn de business as usual costs. De meerkosten boven de baseline is dat deel van de kosten dat zou verdwijnen als de verplichting zou worden geschrapt. Vermindering van dit deel van de overige nalevingskosten zal door het bedrijfsleven direct worden ervaren. Daarmee is niet bedoeld te zeggen dat er ook voldoende maatschappelijk draagvlak buiten het bedrijfsleven is voor het schrappen van deze inhoudelijke verplichtingen. Het gegeven kan wel worden gebruikt als input voor politieke besluitvorming.
Werkzaamheden die de ID-plicht vereist
De mening van de geraadpleegde uitzendbureaus is unaniem dat indien de verificatie- en de zorgplicht niet zouden bestaan men de activiteiten ver-
staan veraf van de
bonden aan de inhoudelijke verplichting niet meer zou uitvoeren. Dat komt
kernprocessen van
omdat de werkzaamheden die de wet vereist ver af staan van de kernpro-
bedrijven (lage in-
cessen van deze bedrijven. De wet heeft daarmee een lage internalisatie-
ternalisatiegraad)
graad. In de methode betekent dit dat er geen business as usual costs zijn de baseline is € 0 - en dat de meerkosten gelijk zijn aan de totale overige nalevingskosten van deze wet (circa € 19 miljoen euro). Ondanks deze constatering kan niet zo maar worden gesteld dat dan maar de complete wet moet worden afgeschaft. De wet dient het publieke doel om illegale arbeid te voorkomen. Wel geeft dit aan dat – in overleg met het bedrijfsleven – het zoeken naar alternatieven zinvol is.
Omdat het bedrijven
In de praktijk zijn er enkele uitzendbedrijven die naast de visuele controle
niet duidelijk is hoe
van de ID-documenten voor de zekerheid de ID-documenten ook nog scan-
men moet controle-
nen en elektronisch verzenden naar daartoe gespecialiseerde ‘verificatiebe-
ren maakt men wel-
drijven’. Identiteitsdocumenten kunnen hiermee worden geverifieerd. De
licht meer kosten dan noodzakelijk
software geïntegreerd in deze verificatiedienst maakt het voor de gebruiker mogelijk identiteitsbewijzen te scannen en controleren. De vereiste benodigdheden voor gebruik van een dergelijke documentscan zijn een scanner en een internetverbinding. De gebruiker wordt door middel van een aantal gerichte vragen door het proces geleid. Daarbij worden de persoonsgegevens en validiteit van het document gecontroleerd. Deze vragen zijn onderdeel van een zogenaamde ‘wizard’, waarvan de configuratie kan worden aangepast aan de specifieke eisen van een branche. De ‘wizard’ wordt ondersteund door een beeldenbank met meer dan 1.500 identiteitsbewijzen uit 200 landen die als referentiemateriaal dient. Naast de controle door de gebruiker wordt ook de Machine Leesbare Strook op het paspoort geverifieerd. De gemaakte scan wordt uitgelezen door software die binnen enkele seconden de Machine Leesbare Strook controleert. Dit brengt echter extra kosten met zich mee. De overheid zou hier meer kunnen faciliteren door gratis verificatie mogelijk te maken via software die realtime beschikbaar is op internet. In dat geval is niet zozeer sprake van reductie van overige nalevingskosten, maar meer het bieden van grotere zekerheid voor bedrijven die door gebruikmaking van een dergelijk systeem gevrijwaard blijven van boetes. Door middel van een log van de gegevenscheck zou moeten kunnen worden nagegaan door de toezichthouder dat alle bedrijven (inclusief de nu
26
als malafide te boek staande bedrijven) op deze wijze aan hun verplichting hebben voldaan. Meer Compliance
De vraag is of het bedrijfsleven in staat is om voor deze wet als controleur
Assistance van de
van de overheid op te treden. Bij het uitzendwezen is veel irritatie over deze regelgeving. Het zou voor het uitzendwezen minder belastend zijn wan-
overheid aan bedrijven kan boetes
neer er geen onduidelijkheid meer zou zijn omtrent de wijze waarop aan de
voorkomen
regels moet worden voldaan. ABU geeft wel voorlichting en richtlijnen maar toch voelt men zich niet zeker of de toezichthouder wel akkoord gaat bij controles. Een aantal uitzendbedrijven geeft aan dat ze niet in staat zijn om de echtheidskenmerken te controleren. De branche bepleit Compliance Assistance. Als de overheid exact aangeeft wat men moet doen ter controle, is het voor bedrijven ook uitvoerbaar en weet men dat als men op deze wijze de wet naleeft men bij een controle geen boete oploopt 1.
Benutten meerkos-
Een echte reductie voor het uitzendwezen kan worden bewerkstelligd als de
ten is in dit geval
werkgever niet meer belast wordt met de controles, maar deze neer worden gelegd bij daartoe bij uitstek geëquipeerde organisaties, zoals de mare-
afweging minder
chaussee of politie. In termen van maatschappelijke kosten speelt daarbij
kosten bedrijven en extra kosten over-
de afweging een rol of het grotendeels vervallen van de overige nalevings-
heid
kosten voor het bedrijfsleven (jaarlijks € 19 miljoen) opweegt tegen de extra kosten die de overheid dan zou moeten maken.
1
Boetes worden overigens door EIM niet gezien als overige nalevingskosten, maar als kosten van onvoldoende naleving of niet-naleving.
27
4
Proefmeting Wet op de Ondernemingsraden
4.1
Publiek doel en strekking Wet op de Ondernemingsraden Het publieke doel van de Wet op de Ondernemingsraden is de wenselijkheid
Doel Wet op de On-
om vanuit de overheid regels te stellen omtrent de medezeggenschap van
dernemingsraden
de werknemers in de onderneming. De ondernemer die een onderneming in stand houdt waarin in de regel ten minste 50 personen werkzaam zijn, is in het belang van het goed functioneren van die onderneming in al haar doelstellingen verplicht om ten behoeve van het overleg met en de vertegenwoordiging van de in de onderneming werkzame personen een ondernemingsraad in te stellen en jegens deze raad de voorschriften, gesteld bij of krachtens deze wet, na te leven. De Wet op de Ondernemingsraden is onder meer gebaseerd op EUregelgeving conform de Richtlijn 2002/14/EG van het Europees Parlement en de Raad van 11 maart 2002 tot vaststelling van een algemeen kader betreffende de informatie en de raadpleging van de werknemers in de Europese Gemeenschap (Gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie over de vertegenwoordiging van de werknemers). Op de Wet op de Europese Ondernemingsraden, die we niet beschouwen, is de volgende richtlijn van toepassing: Richtlijn 94/45/EG van de Raad van de Europese Unie, 22 september 1994 Inzake de instelling van een Europese ondernemingsraad of van een procedure in ondernemingen of concerns met een communautaire dimensie ter informatie en raadpleging van de werknemers. Deze wet is in de pilotmeting betrokken voor uitsluitend de uitzendbranche,
Pilot in uitzendbran-
de chemie en daarnaast ook voor het totale bedrijfsleven.
che en chemie
4.2
Inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen Wet op de Ondernemingsraden
De verplichtingen
De Wet op de Ondernemingsraden kent een groot aantal artikelen waaruit
van de WOR voor
verplichtingen voor bedrijven voortvloeien. In tabel 3 is een overzicht opge-
bedrijven
nomen van de verplichtingen. De verplichtingen zijn in de tabel gemarkeerd als inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen.
OR-verplichting en gebruikmaking PVT
De meeste verplichtingen gelden voor ondernemingen met 50 of meer werkzame personen (OR). De ondernemer die een onderneming in stand houdt waarin in de regel ten minste 10 personen maar minder dan 50 personen werkzaam zijn en waarvoor geen ondernemingsraad is ingesteld, kan een personeelsvertegenwoordiging (PV(T)) instellen. Voor ondernemingen met minder dan 10 personen geldt geen verplichting vanuit de WOR.
29
Tabel 3 Inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen Wet op de Ondernemingsraden *) Wetsartikel
2, 48
Verplichting: ->
Inhoudelijk
Informatie
A. INSTELLEN EERSTE OR IN ONDERNEMING (>=50 werknemers) LET OP: briefwisseling / bekendmaking etc. is adm. last, uren ondernemer en OR / commissies zijn inhoudelijk. Daarom kunnen veel handelingen zowel inhoudelijk als adm. last zijn.
48-1
ondernemer stelt voorlopig reglement op
48-1
ondernemer hoort werknemersorganisaties
x x
x
48-2
ondernemer verstuurt voorlopige OR-reglement aan be-
x
x
drijfscommissie de facto
ondernemer vindt belangstellende kandidaten bij OR-
x
verkiezing 9, 10
ondernemer organiseert verkiezing; opstellen en indie-
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
nen kandidatenlijsten, bekendmaking 2, 4
instelling OR; samenstellen brief, ontvangen reacties werknemers, melding instelling aan bedrijfscommissie
3, 33, 34
instellen gemeenschappelijke OR, centrale OR en groeps-OR; bekendmaking; melding aan bedrijfscommissie
5a
instelling OR bij CAO; bekendmaking, ontvangen reacties en melding aan bedrijfscommissie
5a-2
opheffen OR; adviesaanvraag aan OR, reactie OR, melding aan bedrijfscommissie, eventuele bemiddeling bedrijfscommissie
5-5
verzoek om ontheffing instelling OR aan de SER
B. OPSTARTEN MET NIEUWE OR (> =50 werknemers) 6-2, 6-3
verkiezingsprocedure organiseren; ondernemer stelt lijst vast met kies- en stemgerechtigden
9
opstellen en indienen kandidatenlijsten voor nieuwe OR
x
x
11-1, 2
OR maakt uitslag bekend aan ondernemer en medewer-
x
x
kers en indieners kandidatenlijsten 7
OR kiest uit zijn midden voorzitter en plaatsvervangen-
x
de voorzitter(s) 15-1
OR bekijkt samenstelling van commissies; voorlegging
x
x
aan ondernemer, eventueel brief met adviesaanvraag bedrijfscommissie 15-2
Bij het instellen van nieuwe commissies: OR stelt instel-
x
lingsbesluit commissies op 5-5; 31-2
OR krijgt bij aantreden ondernemingsinformatie van
x
ondernemer 17-1
Ondernemer stelt gebruik faciliteiten beschikbaar aan
x
OR, commissies en eventueel ambtelijk secretaris. De ondernemer stelt OR in staat medewerkers te raadplegen en geeft medewerkers gelegenheid om hun medewerking te verlenen. 17-2
OR en commissies vergaderen zo veel mogelijk tijdens de normale arbeidstijd.
30
x
x
Wetsartikel
17-3
Verplichting: ->
OR en commissies behouden aanspraak op loon voor de
Inhoudelijk
Informatie
x
tijd van het bijwonen van een vergadering van de OR of commissie gedurende welke tijd zij niet de bedongen arbeid hebben verricht 10
OR kijkt naar verkiezingsreglement en past dit eventu-
x
eel aan 8-1
OR maakt veranderd OR-reglement of past reglement
x
aan verordening aan; overleg ondernemer kenbaar maken van (verandering van concept) OR-
x
reglement; commentaar, zenden naar bedrijfscommissie 14
Reglement OR bevat voorschriften over wijze van bij-
x
eenroepen OR, minimaal aanwezige leden voor een ORvergadering, stemrechtuitoefening in de vergaderingen, de voorziening in het secretariaat, het bekendmaken van de agenda en de verslagen van de ORvergaderingen en van het OR-jaarverslag 18, 22,
Ondernemer dient OR en commissies gedurende een
46d
door de ondernemer en de OR vast te stellen aantal da-
x
gen per jaar in werktijd en met behoud van loon de gelegenheid te bieden scholing en vorming te ontvangen. De kosten komen ten laste van de ondernemer.
C. LOPENDE GANG VAN ZAKEN (basis voor vooroverleg en overlegvergadering) (>=50 werknemers) 24-1
Overlegvergadering met ondernemer over algemene
x
x
gang van zaken. Overlegvergaderingen met ondernemer (+ erbij aanwezigen van die kant) minimaal 2x per jaar; mededeling, vastleggen afspraken, reacties. de facto
vooroverleg binnen OR (de facto ook minimaal 2x per
x
jaar) de facto
overleg binnen commissies (als voortraject voor een
x
volgende vergadering) 23a-3
secretaris OR is secretaris overlegvergadering tenzij
x
een ambtelijk secretaris is overeengekomen 23a-4
Agenda overlegvergadering bevat onderwerpen die door
x
x
x
x
x
x
ondernemer of OR bij de secretaris zijn gemeld. Het verslag van de overlegvergadering behoeft goedkeuring van ondernemer en OR 23a-6
OR en ondernemer kunnen deskundigen uitnodigen voor de overlegvergadering. Zij stellen elkaar vooraf in kennis
16
OR kan deskundigen en/of bestuurders van de onderneming uitnodigen tot bijwonen vergadering en kan aan hen informatie en adviezen vragen.
23b-2
advies deskundigen
x
Een overlegvergadering wordt door de voorzitter ge-
x
schorst, wanneer de ondernemer of de ondernemingsraad ten aanzien van een bepaald onderwerp afzonderlijk beraad wenselijk acht
31
Wetsartikel
Verplichting: ->
Inhoudelijk
Informatie
x
x
x
x
x
x
x
x
x
x
D. BIJZONDERE BEVOEGDHEDEN OR (betreft onderwerpen die in vooroverleg en overlegvergadering worden besproken en eventueel kunnen zorgen voor extra vergaderingen) (>=50 werknemers) 23-2
OR heeft initiatiefrecht in en buiten de overlegvergadering om; verzoek overlegvergadering, vastleggen afspraken
25, 30
OR heeft adviesrecht; ontvangen te nemen besluit; ontvangen adviesaanvraag met overzicht van beweegredenen voor besluit, OR-advies etc.; dit geldt ook ten aanzien van benoeming en ontslag van bestuursleden.
27-1
OR heeft instemmingsrecht; ontvangen besluit; ontvangen overzicht van beweegredenen voor besluit etc.
29
OR heeft recht om bestuursleden vast te stellen bij op te richten instellingen voor in de onderneming werkzame personen.
31-1; 31a-
Algemeen informatierecht; ondernemer is verplicht tot
d
het verstrekken van informatie aan OR en commissies
28-1,2
OR bevordert naleving van de arbeidsomstandigheden
x
en arbeidsvoorwaarden; OR bevordert naar vermogen werkoverleg en overdracht bevoegdheden opdat in de onderneming werkzame personen zo veel mogelijk worden betrokken bij de regeling van de arbeid 28-3,4
OR waakt tegen discriminatie en bevordert inschakelen
x
van gehandicapten/minderheden in onderneming. OR bevordert de zorg voor milieu in de onderneming. 32-1,2
Bij CAO of overeenkomst kunnen meer bevoegdheden
x
x
x
worden verleend aan de OR. Ondernemer zendt daarvan een afschrift naar de bedrijfscommissie.
E. OVERIG 12
kennisname van vertrek OR-medewerker
13
verzoek OR-lid uit te sluiten van werkzaamheden OR
x
Ondernemer of OR kan geheimhouding worden opgelegd
x
20
x
door de andere partij. Geldt ook voor commissies en na aftreden OR-leden. Tevoren bij bespreking onderwerp aanmelden. 46a-1
De ondernemer is een heffing verschuldigd ter bevorde-
x
ring van scholing en vorming van OR-leden, betalen 46b
scholingssubsidie aanvragen door OR
49, 14h
ondernemingsraden verzenden jaarverslag aan de be-
(- x)
x
x
x
drijfscommissie *) Alleen de communicatieverplichtingen rondom de inhoudelijke activiteiten worden als een informatieverplichting gezien (meldingen, bekendmakingen, briefwisselingen, verzoeken sturen, mededelingen etc.). De inhoudelijke activiteiten behoren zelf tot de inhoudelijke verplichtingen.
32
4.3
Totale overige nalevingskosten Wet op de Ondernemingsraden Deze pilotmeting heeft zich op verzoek van Actal op het uitzendwezen, de
WOR in het uitzend-
chemie en van daaruit het totale bedrijfsleven gericht. In samenwerking
wezen, de chemie
met de Algemene Bond van Uitzendondernemingen (ABU), de Nederlandse
en het overig be-
Bond van Bemiddelings- en Uitzendondernemingen (NBBU) en de Vereniging
drijfsleven
Nederlandse Chemische Industrie (VNCI) heeft Actal aan EIM vijftien tot twintig namen aangereikt. Daarnaast heeft EIM zelf nog een aantal chemiebedrijven benaderd om aan het onderzoek deel te nemen. Uiteindelijk hebben ruim tien bedrijven in het onderzoek geparticipeerd. Daarvan zijn er per sector in het uitzendwezen1 en de chemie vier tot vijf bedrijven betrokken. Daarnaast zijn er twee bedrijven betrokken buiten deze sectoren. Op basis van deze bedrijven zijn de werkprocessen gestandaardiseerd bij een efficiente nalevingspraktijk. De sectoren uitzendwezen en chemie zijn uitgangspunt voor deze pilot. De werkprocessen bij de inhoudelijke verplichtingen van de OR gelden alleen voor bedrijven met 50 of meer werknemers. Uitgaande van de gestandaardiseerde efficiënte nalevingspraktijk vormen de deelnemende bedrijven een goede afspiegeling voor deze verplichting. Het aantal deelnemende respondenten met een PVT was beperkt2. Aan de hand van de interviews met dossierhouders, de brancheorganisaties
Inhoudelijke nalevingsverplichtingen
en de bedrijven is een representatief beeld van de overige nalevingsver-
WOR vertaald naar
plichtingen van bedrijven ontstaan, zoals deze zijn vereist om de Wet op de
praktisch uitvraag-
Ondernemingsraden in de praktijk na te leven. In tabel 3 zijn artikelsgewijs de overige nalevingsverplichtingen opgenomen. Het aantal nalevingsver-
baar format
plichtingen is uitgebreid en er is sprake van samenloop. In de interviewleidraad (zie bijlage III) is nader ingegaan op de vertaalslag van de overige nalevingsverplichtingen naar een praktisch uitvraagbaar format (zie bijlage IV). Bijzondere nalevingsverplichtingen zoals adviesrecht en initiatiefrecht zijn geïncorporeerd in het periodieke overleg van de OR. Aan de hand van face-to-face interviews met de bedrijven zijn de overige nalevingskosten bij deze werkprocessen geraamd. Ook de eventuele investeringskosten die daarbij een rol spelen zijn daarin meegenomen, zodat een compleet beeld ontstaat van de totale overige nalevingskosten.
1
In het uitzendwezen gelden specifieke regels voor het meetellen van uitzendkrachten bij het bepalen of er conform de WOR minder dan 50 / 50 of meer werknemers in de onderneming werkzaam zijn. De betrokken respondenten vielen met hun kantoorpersoneel al duidelijk onder en boven de grens dus dat is geen probleem. Wel kan het zijn dat bij extrapolatie met het aantal uitzendondernemingen naar grootteklasse werknemers conform de CBS-definitie (bewerking EIM), zoals in het onderhavige onderzoek, een marginale onderschatting wordt gemaakt van de overige nalevingskosten van de OR-verplichting en een marginale overschatting van de overige nalevingskosten voor de PVT.
2
Onder de aangereikte deelnemers waren geen bedrijven met een personeelsvergadering (PV).
33
Bij de berekening van de totale overige nalevingskosten is ervan uitgegaan
Bij de berekeningen voor deze pilot is
dat de OR-verplichting (bij 50 werknemers of meer) voor 76% feitelijk
uitgegaan van de
wordt nageleefd. Voor de PVT (10 tot 50 werknemers) is uitgegaan van een
feitelijke naleving
feitelijk gebruik van 33%. Beide percentages zijn ontleend aan de publicatie van het ministerie van SZW over de naleving van de WOR 1. Aangezien er geen sectorale informatie over de feitelijke naleving beschikbaar is wordt voor het uitzendwezen en de chemie ook gerekend met dezelfde feitelijke nalevingspercentages. De waarnemingen voor het uitzendwezen en de chemie lagen in lijn met elkaar. Voor de genormeerde tijden en samenstelling van de OR kon daarom uitgegaan worden van dezelfde tijden, tarieven en samenstelling van de OR. Tabel 4
Totale overige nalevingskosten van de WOR
WOR-verplichting
PVT
OR
Totaal
uitzendwezen
361
378
739
chemie
166
253
419
13.994
13.083
27.077
aantal
bedrijfsleven totaal
in miljoenen euro’s uitzendwezen
3,8
12,4
16,2
chemie
1,7
8,3
10,0
146,3
429,2
575,5
bedrijfsleven totaal
Totale overige nale-
De totale overige nalevingskosten bij de inhoudelijke verplichtingen voor de
vingskosten WOR
Wet op de Ondernemingsraden zijn omvangrijk (zie tabel 4). De totale overige nalevingskosten van de Ondernemingsraad bij bedrijven met 50 werk-
voor bedrijven met
nemers of meer hebben een omvang van bijna € 430 miljoen voor het totale
50 of meer werkne-
bedrijfsleven. Bij deze cijfers is rekening gehouden met de feitelijke nale-
mers is € 430 mil-
ving van de WOR door OR-plichtige bedrijven (76%). Indien uitgegaan
joen
wordt van 100%-naleving, waarvoor we als EIM niet kiezen omdat harde cijfers over de werkelijke naleving bekend zijn, bedragen de totale overige nalevingskosten ruim € 565 miljoen voor bedrijven met 50 of meer werknemers (OR-verplichting van de WOR).
1
Naleving van de Wet op de Ondernemingsraden; stand van zaken 2005; onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 2006.
34
Overige nalevings-
Daarnaast bedragen de totale overige nalevingskosten van een Personeels-
kosten WOR voor
vertegenwoordiging ruim € 146 miljoen1. Het betreft hier uitsluitend de bedrijven met 10 tot 50 werknemers die feitelijk een PVT of OR hebben con-
bedrijven 10 tot 50
form eerder in dit hoofdstuk aangegeven percentages.
werknemers met PVT: € 146 miljoen
Voor het uitzendwezen bedragen de ramingen van de totale overige nale-
Ook voor uitzendwezen en chemie sub-
vingskosten voor de OR ruim €12 miljoen en voor de PVT bijna € 4 miljoen.
stantiële kosten
Voor de chemie komt de raming uit op ruim € 8 miljoen euro bij een OR en circa € 2 miljoen euro voor de PVT. Belangrijkste kostenposten zijn: − regulier periodiek overleg met directie inclusief vooroverleg; − opleidingskosten van de leden; − de tijdbesteding aan opleiding van de leden; − tijd door het secretariaat besteed aan de agenda en verslagen maken; − kosten rondom verkiezingen; − reistijd voor overleggen; − voorbereidingstijd op de overleggen. Een nadere onderbouwing over berekening van de totale overige nalevingskosten van de WOR is opgenomen in Bijlage IV.
4.4
Meerkosten Wet op de Ondernemingsraden De selectiecriteria uit hoofdstuk 6 van deze rapportage zijn hier in het bij-
WOR is in redelijke
zonder van belang om de meerkosten te bepalen. De mening van de ge-
mate geïnternali-
raadpleegde uitzendbureaus en chemiebedrijven is niet dat er geen mede-
seerd bij het be-
zeggenschap meer zou zijn als de wet niet zou bestaan (er is wel sprake
drijfsleven
van een substantiële internalisatie). Echter de bedrijven geven ook aan dat, indien de wettelijke verplichting niet meer zou bestaan, men toch activiteiten in het kader van medezeggenschap zou afstoten (in die zin is er geen volledige internalisatie).
WOR geeft wel mi-
In de wet is weliswaar opgenomen dat een minimaal aantal keren overleg
nimale eis overleg-
over bepaalde onderwerpen plaats dient te vinden. Dit kan niet als een ba-
frequentie maar
seline worden gezien omdat ruimte wordt gelaten voor meer overleg als dat
geen maximum
wettelijk noodzakelijk is, bijvoorbeeld als gevolg van adviesrecht, initiatiefrecht, instemmingsrecht. In de nalevingspraktijk wordt meer overlegd, waarbij in de berekeningen ook is uitgegaan.
1
Onder de aangereikte deelnemers waren geen bedrijven met een personeelsvergadering (PV). Daar heeft geen waarneming kunnen plaatsvinden. De overige nalevingskosten van bedrijven met 10 tot 50 werknemers met een PV zijn daarom buiten het onderzoek gebleven. Een tentatieve berekening uitgaande van de gemiddelde kosten van een PVT en uitgaande van het voorkomen van 45% van de bedrijven met 10 tot 50 werknemers met een PV leert dat de overige nalevingskosten maximaal € 200 miljoen zijn. Dit is een overschatting omdat de gemiddelde overige nalevingskosten voor een PV lager zullen zijn dan voor een PVT.
35
Meerkosten zijn
In de expertinterviews met de bedrijven is aangegeven dat men van mening
68% van totale ove-
is dat men zeker bij de OR zou volstaan met iets minder frequent overleg,
rige nalevingskosten
met duidelijk minder personen en in substantieel kortere tijd als de wet niet meer zou bestaan. Ook zal de ondernemer grotendeels zijn medewerkers niet meer laten deelnemen aan opleidingen in het kader van medezeggenschap en zullen geen verkiezingen plaatsvinden. Dit alles is bezien vanuit de huidige nalevingspraktijk. In de praktijk komt dit erop neer dat de bedrijven dit als meerkosten zien ten opzichte van een baseline. Het vorengenoemde is vergelijkbaar met de situatie dat bedrijven met de OR-verplichting teruggaan naar de PVT. In die zin vormen de meerkosten circa 68% van de totale overige nalevingskosten. De meerkosten zijn daarmee ruim € 290 miljoen. Ook hier geldt uiteraard weer dat politieke besluitvorming noodzakelijk is over de vraag in welke mate zich hier reductiemogelijkheden aandienen. Bedrijven met PV(T) zullen voor dezelfde manier van naleving opteren blijkens de interviews. Daar zijn dan ook geen meerkosten.
36
Doel Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
5
Proefmeting Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
5.1
Publiek doel en strekking Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen Voor het internationale vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg geldt het Accord européen relatif aux transports internationaux de marchandises dangereuses par route, de Europese Overeenkomst betreffende het vervoer van gevaarlijke goederen over de weg (ADR). Het ADR dateert van 1957 en is in 1968 internationaal in werking getreden. Alle landen die deze overeenkomst met elkaar aangaan, komen in principe met elkaar overeen dat het internationale vervoer van gevaarlijke stoffen over hun grondgebied geheel plaatsvindt overeenkomstig de in deze overeenkomst vervatte regels. De regels die hiervoor worden opgesteld komen tot stand in de Economische Commissie voor Europa (Economic Commission for Europe). Binnen het Inland Transport Committee (ITC) van het ECE houdt een werkgroep van deskundigen, de “Working Party on the Transport of Dangerous Goods” (WP.15) zich daadwerkelijk bezig met het opstellen van al deze regels. De WP.15 vergadert twee keer per jaar in Genève. Met ingang van 1 januari 1997 gelden er voor het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg naast de voorschriften uit het ADR ook twee richtlijnen van de Raad van de Europese Unie. Dit zijn de richtlijn 94/55/EG van 21 november 1994 (ADR-richtlijn), die de bijlagen A en B van het ADR van toepassing verklaart op het vervoer binnen en tussen de lidstaten van de EU, en de richtlijn 95/50/EG betreffende uniforme controleprocedures op het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg (Controlerichtlijn) van 6 oktober 1995. Ten slotte is er op 3 juni 1996 nog een richtlijn (96/35/EG) vastgesteld, die bedrijven die zich bezighouden met het vervoer van gevaarlijke stoffen over de weg, per spoor en over de binnenwateren, verplicht een veiligheidsadviseur aan te stellen. Deze richtlijn is op 1 juli 2001 in het ADR geïmplementeerd. In het kader van het onderzoek wordt de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen inclusief het Besluit Vervoer Gevaarlijke Stoffen en de Regeling Veiligheidsadviseur betrokken (WVGS). Alleen het gedeelte rondom het laden en lossen in relatie tot vervoer over de weg is in beschouwing genomen. Het publieke doel van de wet is dat het op grond van maatschappelijke ontwikkelingen noodzakelijk is in het belang van de openbare veiligheid regels te geven voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, die mede kunnen dienen ter uitvoering van verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
Pilot WVGS voor
Deze wet is in de pilotmeting betrokken voor uitsluitend producerende che-
chemiebedrijven
miebedrijven die met gevaarlijke stoffen te maken hebben. De aanname is
met gevaarlijke stoffen
dat circa de helft van de bedrijven in de chemie met gevaarlijke stoffen van doen heeft.
37
5.2
Inhoudelijke verplichtingen en informatieverplichtingen Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
Onderzochte inhou-
De Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen heeft een aantal verplichtingen die be-
delijke verplichtin-
drijven moeten naleven. In tabel 5 is een overzicht opgenomen van de in-
gen van de WVGS
38
houdelijke verplichtingen.
Tabel 5 Inhoudelijke verplichtingen Wet/Besluit Vervoer Gevaarlijke Stoffen en Regeling Veiligheidsadviseur laden/lossen in het wegvervoer art.
Inhoudelijke verplich-
nr
ting
A. Laden
Toelichting
B. Lossen
Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen 6f
Onderzoek van ge-
Artikel 6f betreft de
Alleen bij
Zaak van de verzen-
vaarlijke stoffen naar
indeling in een ADR-
nieuwe stof-
dende leverancier
hun eigenschappen.
gevarenklasse op
fen in het
grond van het veilig-
bedrijf
heids-informatieblad (additioneel aan WMS) 6g
eisen ten aanzien van
Eisen aan gebruik
Afvinken
Controle (checklist)
de verpakking van
verpakking staan om-
checklist
door bedrijf, o.a. con-
gevaarlijke stoffen,
schreven in hoofdstuk
trole classificatie en
met inbegrip van de
4 ADR-boeken. Eisen
controle verpakking,
daarbij behorende
aan ontwerpen, pro-
vervoersclassificatie,
inrichting of uitrus-
duceren en beproeven
extra maatregelen bij
ting, en het testen en
van verpakking staan
extra gevaarlijke stof-
keuren daarvan
omschreven in hoofd-
fen (bulk), beoordelen
stuk 6 ADR-boeken. 6i
of verpakking in orde.
deskundigheid perso-
opleidingen voor bij
Cursus van
Cursus van Veilig-
nen dat werkt met
gevaarlijke stoffen
Veiligheids-
heidsadviseur aan
gevaarlijke stoffen
betrokken personeel
adviseur aan
speciaal betrokkenen
bedoeld in art.2-1,
personeel
bij laad- / lossituaties
afgifte vakbekwaam-
breed
heidcertificaten en erkenning vakbekwaamheidcertificaten afgegeven in andere landen 6l
eisen constructie, in-
kennisnemen van
CD/ADR of
richting en uitrusting
ADR-boeken, andere
boeken /ADR
van inrichtingen of
relevante activiteiten
aanschaffen,
werktuigen met be-
lid Vereni-
hulp waarvan gevaar-
ging Advi-
lijke stoffen worden
seurs Ge-
geladen of gelost
vaarlijke Stoffen
6m
keuring inrichtin-
periodiek keuren door
gen/werktuigen voor-
personeel
laden / lossen gevaarlijke stoffen
Regeling veiligheidsadviseur vervoer gevaarlijke stoffen 3.1
De bedrijfsleider wijst
besteedt ca.
een veiligheidsadvi-
5% werktijd
seur aan 4.1
aan GS
De veiligheidsadviseur
herhalingscursus 1x in
extra opfriscursus 1x
beschikt over geldig
5 jaar + examen
in 2 jaar
vakbekwaamheidcertificaat als bedoeld in art. 6-1b
39
5.3
Totale overige nalevingskosten Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen Deze pilotmeting heeft zich op verzoek van Actal gericht op producerende
WVGS met als doel-
chemische bedrijven bij het laden en lossen ten behoeve van het vervoer
groep in de pilot chemische bedrijven
van gevaarlijke stoffen over de weg. EIM heeft ruim dertig bedrijven bena-
met gevaarlijke
derd, waarvan tien bedrijven deelgenomen hebben aan de pilot. Veel bena-
stoffen
derde chemische bedrijven bleken uiteindelijk niet te werken met gevaarlijke stoffen, zodat de onderzochte regelgeving op hen niet van toepassing was. Er is net zo lang gebeld, binnen de korte doorlooptijd van het onderzoek, tot voldoende bedrijven bereid zijn gevonden om hun medewerking te verlenen. Op basis van deze bedrijven zijn de werkprocessen gestandaardiseerd bij een efficiënte nalevingspraktijk. De werkprocessen bij de inhoudelijke verplichtingen van de WVGS gelden alleen voor bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken. De werkprocessen hebben vooral te maken met gebeurtenissen (aantal keren onderzoek naar nieuwe stoffen, aantal laaden losmomenten waarbij aan de hand van een checklist de verpakking wordt gecontroleerd en daarnaast de tijdbesteding van de veiligheidsadviseur). Per keer dat het werkproces plaatsvond is er weinig variatie in de tijd die er aan besteed wordt. Weliswaar is er sprake van vele verschillende gevaarlijke stoffen, maar daar wordt in de naleving die in het kader van deze pilot van belang is voor de werkprocessen op een gelijksoortige en gelijkwaardige manier uitgegaan. Uitgaande van de gestandaardiseerde efficiënte nalevingspraktijk vormen de bedrijven een goede afspiegeling voor deze verplichting. Aan de hand van de interviews met dossierhouders, de brancheorganisatie en de bedrijven is een representatief beeld van de overige nalevingsverplichtingen van bedrijven ontstaan, zoals deze zijn vereist op basis van de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen. In tabel 5 zijn artikelsgewijs de overige nalevingsverplichtingen opgenomen. In de expertinterviews is vastgesteld wat de overige nalevingskosten bij deze verplichtingen zijn. Ook de eventuele investeringskosten die daarbij een rol spelen zijn daarin meegenomen, zodat een compleet beeld ontstaat van de totale overige nalevingskosten. Ten aanzien van de investeringskosten van apparatuur etc. zij opgemerkt
Investeringskosten
dat hier alleen de overige nalevingskosten zijn toegerekend op basis van de
etc. in relatie tot
WVGS 1. Een deel van de respondenten heeft extra voorzieningen getroffen
overige nalevings-
om de gevaarlijke stoffen veilig te kunnen laden/lossen. Daarbij gaat het
kosten voor de
om bouwmaatwerk van installaties, chemicaliënpakken, valgordels voor hef-
WVGS
trucks, heftrucks met speciale coating en antistatische werking. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij ontplofbare stoffen. Bij ongeveer de helft van de producerende chemiebedrijven met gevaarlijke stoffen zijn deze extra voorzieningen aan de orde. Bij de totale overige nalevingskosten is voor deze bedrijven gerekend met € 10.000 aan jaarlijkse afschrijvings- en onderhoudskosten als gevolg van specifiek de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen. Om deze laatstgenoemde kosten beter te kunnen vaststellen is nader onderzoek nodig bij leveranciers van dergelijke apparatuur.
1
40
Kosten die op basis van andere wet- en regelgeving worden gemaakt zijn daarbij buiten beschouwing gebleven.
Totale overige nale-
De totale overige nalevingskosten van de inhoudelijke verplichtingen van de
vingskosten WVGS
WVGS, zoals vermeld in tabel 5, voor chemiebedrijven met gevaarlijke stof-
ca. € 13 miljoen bij
fen omvatten circa € 12,7 miljoen. In Bijlage V wordt gedetailleerd ingegaan op de totale overige nalevingskosten bij laden en lossen.
chemie met gevaarlijke stoffen
De belangrijkste kostenposten zijn: − opleidingen voor bij gevaarlijke stoffen betrokken personeel; − eisen ten aanzien van de verpakking van gevaarlijke stoffen, met inbegrip van de daarbij behorende inrichting of uitrusting, en het testen en keuren daarvan; − (herhalings)cursussen voor de veiligheidsadviseur.
5.4 Geen meerkosten WVGS
Meerkosten Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen Bij bepaling van de meerkosten spelen ook hier de selectiecriteria uit hoofdstuk 6 van deze rapportage een rol. De mening van de geraadpleegde chemiebedrijven is dat de wet- en regelgeving rondom het laden/lossen van gevaarlijke stoffen minimum vereisten betreffen. Nederlandse vestigingen die deel uitmaken van Amerikaanse bedrijven vallen onder strengere Amerikaanse regelgeving van de moedermaatschappij. Gegeven het risico van zware ongevallen zijn respondenten unaniem van mening dat als de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen niet meer zou bestaan, men dan in de nalevingspraktijk hetzelfde zou doen als nu. In dat licht is de baseline (business as usual costs) gelijk aan de totale overige nalevingskosten en zijn er geen meerkosten.
41
6
Nadere invulling meetmethode en selectiecriteria wetten met meerkosten
In dit hoofdstuk wordt eerst ingegaan op de nadere invulling van de EIMmeetmethode als gevolg van de drie pilots van Actal bij bestaande regelgeving (paragraaf 6.1). Daarna komen selectiecriteria aan de orde om regelgeving met meerkosten op te sporen (paragraaf 6.2). De EIM-meetmethode van overige nalevingskosten van voorgenomen en bestaande regelgeving en de methode om aan de hand van selectiecriteria meerkosten in termen van reducties op te sporen wordt SIROCCO genoemd. SIROCCO is een acroniem van Scanning Instrument on Regulations for Other Compliance COsts.
6.1
Nadere invulling meetmethode 6. 1 . 1 I n le i d in g In paragraaf 2.4 is kort ingegaan op de EIM-meetmethode overige nalevingskosten en de nadere invulling die is gegeven op basis van de ervaringen met de drie pilots voor Actal aan de hand van bestaande regelgeving. Nu de lezer, in de voorgaande drie hoofdstukken, kennis heeft kunnen nemen van de resultaten van deze drie pilots wordt in de onderhavige paragraaf gedetailleerder ingegaan op de nadere invulling van de meetmethode en de validiteit, betrouwbaarheid en de representativiteit van de methode1. De meetmethode overige nalevingskosten van EIM is nauw verwant aan de systematiek voor het meten van administratieve lasten. Belangrijke elementen in de meetmethode bij de vaststelling van de overige nalevingskosten zijn dat: − de uitgevoerde werkprocessen en/of benodigde apparatuur na inventarisatie worden gestandaardiseerd door per afzonderlijke inhoudelijke verplichting een ‘redelijk efficiënte’ manier van naleven van deze verplichting uit te schrijven in de vorm van een blauwdruk. Vervolgens deze blauwdruk ter juistheid en compleetheid te verifiëren bij deskundigen die ervaring hebben met de nalevingspraktijk; − daarna pas het veldwerk start om de nalevingstijden en -kosten bij deze werkprocessen of van deze apparatuur te verzamelen in expertinterviews met ‘doorsnee’-respondenten die de werkzaamheden in de praktijk uitvoeren en/of de kosten van apparatuur kennen; − deze ‘doorsnee’-respondenten worden geselecteerd uit ‘typical firms‘. Dat zijn bedrijven waarvoor de betreffende inhoudelijke verplichtingen gelden (normadressaten). Door in de interviews uit te gaan van gestandaardiseerde werkprocessen/apparatuur wordt geen aandacht besteed aan weinig voorkomende uitzonderlijke situaties van niet efficiënt c.q. zeer efficiënt naleven. De aldus verkregen resultaten worden representatief geacht voor alle bedrijven waarvoor de betreffende verplichting geldt, ui-
1
Op het proces van onderzoek bij het meten van overige nalevingskosten wordt in Bijlage II ingegaan.
43
teraard met in achtneming van de conditie van ‘redelijk efficiënte’ manier van naleven; − de expertinterviews face-to-face gevoerd worden, omdat anders de interpretatievrijheid van respondenten te groot zou worden. Er dient interactie te zijn tussen de interviewer en de geïnterviewde om onduidelijkheden direct weg te kunnen nemen en bij eventuele sterk afwijkende tijden en/of kosten te vragen wat hiervan de oorzaak is en of dit reëel is; − bij de blauwdruk van werkprocessen bijbehorende normtijden, normtarieven en normkosten worden verzameld en dat deze op juistheid worden getoetst bij deskundigen. Op deze wijze wordt uitgegaan van een ‘redelijk efficiënte’ nalevingspraktijk. Om de exacte feitelijke nalevingspraktijk vast te stellen – als men dat überhaupt wenselijk acht - zouden ook alle weinig voorkomende uitzonderlijke situaties in kaart gebracht moeten worden en van kostenparameters moeten worden voorzien. Dit zou de uitvoering van het onderzoek echter onnodig duur maken en de doorlooptijd onnodig verlengen, terwijl de meerwaarde voor een te voeren reductiebeleid zeer beperkt wordt geacht. Immers de wijze van naleving kan slechts in beperkte mate worden beïnvloed door de overheid. Dit geldt ook voor de in het onderhavige onderzoek betrokken wetten. Criteria waaraan de toepasbaarheid en bruikbaarheid van de methode van overige nalevingskosten bedrijven moet voldoen zijn die van: validiteit, betrouwbaarheid en representativiteit van de uitkomsten. Een onderzoek is van voldoende kwaliteit als het gehanteerde meetinstrument valide en betrouwbaar is en de daarmee verkregen resultaten representatief zijn. In de volgende subparagrafen wordt daar nog nader op ingegaan, waarna besloten wordt met een conclusie over de bruikbaarheid en toepasbaarheid van de methode bij het meten van overige nalevingskosten.
6 . 1 . 2 Va l id i t e i t Een meetinstrument is valide als het meet wat het beoogt te meten. Om de metafoor van de thermometer te gebruiken: een thermometer is een valide instrument voor het meten van de temperatuur van een voorwerp maar geen valide instrument voor het meten van bijvoorbeeld de lengte van datzelfde voorwerp. Voor het onderhavige onderzoek is het gehanteerde meetinstrument valide omdat het ook daadwerkelijk de kosten van inhoudelijke verplichtingen (lees overige nalevingskosten die horen bij een redelijk efficiënte manier van naleven) meet. De validiteit van het gehanteerde meetinstrument is gewaarborgd omdat de gehanteerde methode elementen als perceptiekosten uitsluit. Daartoe is in de gehanteerde methode gekozen voor de inhoudelijke verplichtingen, zoals deze feitelijk zijn vastgelegd in wet- en regelgeving en, indien beschikbaar, de feitelijke frequenties (de werkelijke naleving van de informatieverplichting). De ‘redelijk efficiënte manier van naleven’ is gewaarborgd door het uitvragen van de kosten die horen bij de blauwdruk van werkprocessen en kosten van apparatuur, zoals deze vooraf is vastgesteld in overleg met terzake de regeling deskundige experts en het achteraf normeren van de tijden en tarieven (uitbijters blijven buiten beschouwing).
44
6. 1 . 3 B e t r o uw ba a r h e id Een meetinstrument is betrouwbaar (nauwkeurig en stabiel) naar de mate waarin bij herhaalde metingen eenzelfde resultaat ontstaat. Om dat te bereiken heeft EIM ervoor gezorgd dat bij de pilotmetingen de betrokken onderzoekers systematisch alle relevante procedures – waaronder de blauwdruk van werkprocessen en kosten van apparatuur en het verzamelen van gegevens over frequenties – hebben doorgelopen, verslag hebben gedaan van het bereikte resultaat en dat ter verificatie terug hebben gekoppeld naar de betrokken respondent. Door een dergelijke werkwijze wordt zo veel mogelijk gewaarborgd dat andere onderzoekers in staat worden gesteld deze procedures te herhalen.
6. 1 . 4 R ep r e se n t a t iv i t e i t De invalshoek vanuit de wet- en regelgeving staat bij het onderhavige onderzoek voorop. Op basis daarvan is, onder de veronderstelling van een redelijk efficiënte naleving, de mogelijke variëteit in de naleving van de informatieverplichtingen ‘gestandaardiseerd’. Dat standaardiseren is gedaan door per activiteit / apparatuur: − de handelingen welke nodig zijn in de vorm van een blauwdruk uit te schrijven en − daar in het veld tijden bij te verzamelen bij zorgvuldig geselecteerde actoren (‘typical firms) die te maken hebben met deze activiteiten / apparatuur en deze tijden te normeren naar redelijk efficiënte tijden. Daarbij beantwoorden alle respondenten de vragen conform dezelfde indeling. Op deze wijze is al sprake van een standaardisatie van werkprocessen die voor respondenten herkenbaar is. Vervolgens zijn zoveel mogelijk bedrijven gekozen die als doorsnee kunnen worden beschouwd. Het volgen van een dergelijke gecontroleerde aanpak leidt tot representatieve uitkomsten. Representatief in de zin, dat de resultaten van het onderhavige onderzoek een goede afspiegeling zijn van de gestandaardiseerde kosten van inhoudelijke verplichtingen bij een redelijk efficiënte manier van naleven.
6. 1 . 5 C o n c l us ie t o e p a sb a ar h e id e n br u i kb a a r h e id me e t m e t ho d e b i j b e s t a a n d e r eg e lg ev i n g Het meten van overige nalevingskosten bij bestaande regelgeving is blijkens de pilotmetingen in principe goed mogelijk met behulp van de EIMmeetmethode overige nalevingskosten die gelieerd is aan de systematiek van het Standaardkostenmodel voor het meten van administratieve lasten van bedrijven. Toepassing van de methode en de bijbehorende onderzoeksaanpak, zoals beschreven in bijlage II zorgt ervoor dat de resultaten bruikbaar zijn in termen van validiteit, betrouwbaarheid en representativiteit. De resultaten zijn een goede afspiegeling van de gestandaardiseerde kosten van inhoudelijke verplichtingen bij een redelijk efficiënte manier van naleven van werkprocessen en voor de kosten van apparatuur. De begrippen “baseline” en “meerkosten” in de meetmethode overige nalevingskosten bij voorgenomen regelgeving zijn ook goed toepasbaar en bruikbaar gebleken bij het meten van overige nalevingskosten van bestaan-
45
de regelgeving in de pilots. Zij het dat in geval van toepassing van de methode op bestaande regelgeving, de baseline opgevat dient te worden als business as usual costs. Meerkosten zijn de kosten die zouden vervallen als de wettelijke verplichting zou worden geschrapt. In verband met de wens van Actal om integraal te meten is het begrip totale overige nalevingskosten in de methode geïntroduceerd. Totale overige nalevingskosten zijn de business as usual cost plus de meerkosten. Met de meerkosten is in de pilots in beeld gebracht welke kosten, naar de opvattingen van het bedrijfsleven, zouden kunnen verdwijnen. Bij de WVGS is geen sprake van meerkosten. Voor de wettelijke ID-plicht bij werk zijn de meerkosten gelijk aan de totale overige nalevingskosten. Voor de WOR is sprake van substantiële meerkosten. Voor beide wetsdomeinen heeft EIM voorstellen gedaan voor het verminderen van de meerkosten. Voor de twee wetsdomeinen met meerkosten is niet echt sprake van middelvoorschriften die zinvol vervangen kunnen worden door doelvoorschriften. Over de vraag in hoeverre de meerkosten daadwerkelijk kunnen worden weggenomen is politieke besluitvorming noodzakelijk. In het geval van voorgenomen regelgeving wordt in de meetmethode uitgegaan van 100% naleving van de wet door bedrijven, want bij het ontwerp van nieuwe regels gaat de overheid ervan uit dat de regels ook worden nageleefd. In de praktijk kan het voorkomen dat in sommige gevallen ondernemers zich niet aan de wet houden. Bij bestaande regelgeving is daarom in de meetmethode de feitelijke naleving het uitgangspunt. Feitelijke naleving doet meer recht aan de reële reductiedoelstellingen (merkbaarheid van baten voor het bedrijfsleven). Pas als er geen feitelijke (harde en betrouwbare) cijfers zijn die aangeven hoeveel bedrijven daadwerkelijk aan de verplichtingen voldoen wordt van volledige naleving uitgegaan. Voor de wettelijke ID-plicht bij werk en de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen zijn geen harde totaalcijfers bekend over de mate van naleving. Wel is voor de Wet Arbeid Vreemdelingen rondom identificatie bekend wat de naleving is, maar niet voor de Wet op de Loonbelasting. Bij deze bestaande wetten is daarom uitgegaan van 100%-naleving. Bij de Wet op de Ondernemingsraden is uitgegaan van de cijfers over de mate van naleving, zoals het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid via onderzoek heeft vastgesteld 1.
6.2
Selectiecriteria opsporen wetten met meerkosten Aa n le i d i n g Ten behoeve van de onderhavige pilot heeft Actal drie wetten geselecteerd waarvoor EIM de totale overige nalevingskosten en de meerkosten heeft vastgesteld. Actal heeft deze selectie hoofdzakelijk gedaan aan de hand van overleg met betrokken stakeholders van het bedrijfsleven. Daarmee is nog geen systematiek beschikbaar om uit het totale bestand aan wetten een se-
1
46
Naleving van de Wet op de Ondernemingsraden, Research voor Beleid in opdracht van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, januari 2006.
lectie te maken van de wetten waarvoor het zinvol mag worden geacht om de totale overige nalevingskosten en de meerkosten voor het bedrijfsleven vast te stellen. Actal heeft daar behoefte aan omdat op dit moment het niveau van de totale overige nalevingskosten voor bedrijven niet bekend is. Als dit wel bekend zou zijn, zou net als bij administratieve lasten een reductiedoelstelling voor de totale overige nalevingskosten kunnen worden afgesproken. Bij concrete reductievoorstellen kunnen dan besparingen van de totale overige nalevingskosten worden becijferd. Over een bepaalde periode kan dan nagegaan worden of de reductiedoelstelling behaald is en op welke terreinen wellicht nog extra acties noodzakelijk zijn. In dit hoofdstuk komt de beantwoording van twee onderzoeksvragen van Actal aan de orde, te weten: − Is het mogelijk om generiek de overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven als gevolg van bestaande wet- en regelgeving te kwantificeren, en zo ja, wat zijn hierbij de randvoorwaarden en/of keuzecriteria? − Is deze kwantificering bruikbaar om zinnige vereenvoudigingsvoorstellen op te stellen met een realistische kwantificering van de te behalen reductie van de overige nalevingskosten? Actal heeft als randvoorwaarde bij de beantwoording van deze twee vragen gesteld dat het pilotproject tevens in staat moet stellen om voldoende heldere uitspraken te doen over een afweging tussen de kosten van de meting voor de overheid versus de baten van de te behalen reducties voor het bedrijfsleven. Dat wil zeggen dat de regering de onderzoekskosten van een nulmeting overige nalevingskosten zoveel mogelijk kan afwegen tegen het wegvallen van meerkosten voor het bedrijfsleven. Deel van de opdracht van Actal is om een lijst met criteria op te stellen van het type wetten dat zich leent voor het meten van de overige nalevingskosten. Daarbij dient ook aandacht te worden gegeven aan het ethisch gehalte van de regelgeving. Wellicht is het voor bepaalde regelgeving – bijvoorbeeld betreffende het verbod op kinderarbeid – in het geheel niet zinvol om de overige nalevingskosten te meten, omdat geen enkele belanghebbende dus ook niet het bedrijfsleven – daar het belang van inziet omdat de verplichting onomstreden is. Wetten met overige nalevingskosten zijn in beginsel alle wetten met inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven. Deze kosten hebben we de totale overige nalevingskosten genoemd. De praktische betekenis voor het beleid van het begrip overige nalevingskosten kan nog worden aangescherpt door na te gaan hoe waarschijnlijk het moet worden geacht dat het bedrijfsleven zijn gedrag aanpast ingeval de met de overige nalevingskosten samenhangende inhoudelijke verplichtingen zouden worden geschrapt. De totale overige nalevingskosten minus de overige nalevingskosten, die resteren na het schrappen van een inhoudelijke wettelijke verplichting, noemen we de business as usual costs.
47
Ac ht e r l i g g e nd e ov e rw egi n ge n b i j op sp or e n v a n w e tg ev i n g me t me e r ko st e n Voor het vaststellen van het bestand aan wetten met meerkosten heeft EIM twee uitgangspunten gehanteerd: − er moet sprake zijn van wetgeving met overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven (= totale overige nalevingskosten); − er moet bij het bedrijfsleven een zekere geneigdheid bestaan om het met de inhoudelijke verplichting afgedwongen gedrag te laten vervallen, zodra de wettelijke verplichting wordt aangepast c.q. komt te vervallen. Dit uitgangspunt is met name van belang voor de mate van het voorkomen van meerkosten. Beide punten worden hierna uitgewerkt. Het eerste uitgangspunt houdt in dat er überhaupt sprake moet zijn van overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven. Op basis van dit uitgangspunt worden alle wetten en regels buiten beschouwing gelaten die: − niet het bedrijfsleven betreffen. Het bedrijfsleven is in dat geval geen normadressaat; − alleen informatieverplichtingen omvatten;1 − alleen maar informatieverplichtingen en betalingsverplichtingen (inclusief fiscale faciliteiten) kennen, zoals het betalen van belastingen, premies, leges2.Hier gaat het om de zogenoemde directe financiële effecten, welke in dit verband niet tot de overige nalevingskosten worden gerekend. Het tweede uitgangspunt is de geneigdheid om het wettelijk afgedwongen gedrag aan te passen ingeval de verplichting komt te vervallen. Immers, het lijkt weinig vruchtbaar om wettelijke verplichtingen te schrappen die in hoge mate zijn geïnternaliseerd door het bedrijfsleven. De met de wettelijke verplichting samenhangende praktijk wordt dan door het bedrijfsleven kennelijk als nuttig en zinvol ervaren: “zo werken wij in de branche”. “Internalisatie” wordt positief opgevat, in die zin dat bedrijven het door de wetgever gewenste gedrag vertonen, niet zozeer vanwege de wettelijke verplichting en de gepercipieerde pakkans, maar omdat men zelf overtuigd is van de zinvolheid en inpasbaarheid in het bedrijfsproces. De verwachting is dat meer sprake is van meerkosten van wet- en regelgeving, naarmate de internalisatie (de mate van verinnerlijking) bij het bedrijfsleven van de betreffende wettelijke normen, voorschriften en dergelijke kleiner is. Ook mag worden verwacht dat redenen van continuïteit (afwijzen van te frequente wijzigingen van wettelijke verplichtingen) en overwegingen omtrent ‘opportunity costs’ een rol zullen spelen in het besluitvormingsproces van het bedrijfsleven om al dan niet te reageren op het schrappen c.q. aanpassen van inhoudelijke verplichtingen. Het leidmotief bij het zoeken naar regelgeving met meerkosten is dan ook de mate waarin mag worden verwacht dat het
1
Inclusief informatieverplichtingen aan derden, die door EIM worden beschouwd als inhoudelijke verplichtingen.
2
48
Met betrekking tot regelingen die voor de normadressaat, het bedrijfsleven, leiden tot het ontvangen van gelden zoals subsidies – met uitzondering van de reeds genoemde fiscale faciliteiten - is verondersteld dat daar meestal inhoudelijke verplichtingen en daarmee overige nalevingskosten tegenover staan. Uiteraard worden de overige nalevingskosten verminderd met de ontvangen subsidie.
schrappen van de wettelijke verplichting inderdaad zal leiden tot een gedragsaanpassing (kostenbesparing) bij het bedrijfsleven. Niet genoeg kan worden benadrukt, dat met het meten van de overige nalevingskosten niet wordt beoogd de met de inhoudelijke verplichtingen verbonden publieke doelen aan te tasten. Informatieverschaffing, het creëren van transparantie en bewustwording bij politici en wetgevende ambtenaren over de kosten van normadressaten staat voorop. Bij de uiteindelijke besluitvorming over het aanpassen of afschaffen van een bepaalde inhoudelijke verplichting, zal een breder draagvlak gezocht en gevonden moeten worden dan alleen het bedrijfsleven. Er zijn vanzelfsprekend meer relevante stakeholders als het gaat om de beoordeling van het belang van de directe relatie tussen de ter discussie staande inhoudelijke verplichting en het achterliggende publieke doel. Een meting als de onderhavige kan en mag derhalve niet méér pretentie hebben dan het transparant maken van de meerkosten vanuit het perspectief van de normadressaat, in dit geval het bedrijfsleven. Anderzijds mag het belang van een dergelijk signaal ook niet worden onderschat. Immers de borging van een publiek doel is in belangrijke mate afhankelijk van het kunnen en willen naleven van de hiermee samenhangende gedragsverplichtingen (lees inhoudelijke verplichtingen) door de betrokken normadressaten. Prohibitieve of onnodige nalevingskosten kunnen daarbij voor goedwillende ondernemers een belangrijke hinderpaal vormen. O ps p o re n r e ge lg e v i n g me t o ve r ig e n a le v i n gs ko st e n Hoe kan regelgeving met overige nalevingskosten worden opgespoord? Voorgesteld wordt om de relevante regelgeving op te sporen via een trechterbenadering in drie stappen: − in de eerste stap zullen wetten zonder inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven terzijde worden gelegd; − in de tweede stap wordt zeker gesteld dat wetgeving die maatschappelijk niet ter discussie staat – vanwege een hoog ethisch gehalte – niet in het onderzoek wordt betrokken; − in de derde stap wordt het bedrijfsleven geraadpleegd voor het vaststellen van de mate van verinnerlijking van de resterende wetgeving. Over bovenstaande dient consensus te zijn tussen de ondernemingsorganisaties en de overheid. In beginsel gaat het om wetten afkomstig van vrijwel alle ministeries. Voor een goede coördinatie van de noodzakelijke stappen, wordt aanbevolen om één instantie daarmee te belasten. Dat kan zijn het meest betrokken ministerie – het departement met de meeste wetten met inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven – of een instantie als IPAL of Actal. Stap 1: vaststellen of er überhaupt sprake is van wetgeving met overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven: − heeft de regelgeving (mede) het bedrijfsleven als normadressaat? Nee = exit − bestaan de verplichtingen uitsluitend uit informatieverplichtingen? Ja = exit
49
− bestaan de verplichtingen alleen maar uit informatieverplichtingen aan de overheid en daaraan gekoppelde betalingsverplichtingen aan de overheid? Ja = exit Deze selectie levert op de wetgeving met overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven, hierna te noemen de ‘totale overige nalevingskosten’. Uit tabel 6 kan worden afgeleid dat het aantal wetten met overige nalevingskosten ultimo 2006 maximaal 297 bedraagt. Daarop kunnen in mindering worden gebracht de 31 wetten van het Ministerie van Financiën die met name handelen over de betalingsverplichtingen aan de overheid op fiscaal terrein 1. Dan resteren 266 wetten met overige nalevingskosten voor bedrijven. De inhoudelijke verplichtingen van deze 266 geconsolideerde wetten leiden tot de totale overige nalevingskosten. Tabel 6 Wetgeving met overige nalevingskosten bedrijven naar departement
Departement
wetten
correctie
geconso-
bedrijven
in nul-
wetten
correctie
geconso-
ultimo
aanpas.-
lideerde
betrek-
meting
ultimo
aanpas.-
lideerde
2002
/wijzig.wet
wetten
king
AL
2006
/wijzig.wet
wetten
17
35
ultimo 2002 LNV
55
bedrijven betrekking
ultimo 2006 14
41
21
13
52
18
VenW
128
31
97
44
33
127
37
90
41
VWS
102
39
63
28
28
94
33
61
27
JUS
335
103
232
54
46
392
135
257
60
SZW
159
45
114
41
41
131
35
96
35 19
VROM FIN - fiscaal - fin. markten
98
50
48
19
19
117
69
48
228
92
136
-
-
263
116
147
-
-
-
-
29
29
-
-
-
31
-
-
-
16
16
-
-
-
17
79
14
65
30
30
78
20
58
27
OCW
141
91
50
14
10
175
122
53
15
BZK
215
50
165
6
2
251
60
191
7
43
0
43
1
0
46
0
46
1
EZ
AZ BUZA
45
1
44
0
0
48
2
46
0
DEF
34
5
29
0
0
33
6
27
0
1662
535
1127
303
267
1807
652
1155
297
TOTAAL
Bron: EIM, bewerking wetten ultimo 2002 en 2006 uit www.overheid.nl.
Stap 2: vaststellen van wetten die buiten beschouwing zullen blijven vanwege hun ethisch gehalte. Ethiek of moraal is het geheel van waarden, normen en opvattingen dat richting geeft aan het gedrag of handelen van mensen. Het gaat bij moraal altijd om vragen van goed en kwaad: wat is goed of moreel juist handelen? Mag alles wat kan? In de geschiedenis van de filosofie worden vijf klassieke manieren aangetroffen om ethisch gedrag te verklaren: 1
50
Een snelle check is noodzakelijk of deze 31 wetten inderdaad, behoudens het betalen van belastingen / premies e.d., geen inhoudelijke verplichtingen kennen met overige nalevingskosten.
− hedonisme of genotsleer: goed gedrag is gedrag dat genot verschaft; − eudemonisme of geluksleer: goed gedrag is gedrag dat - mezelf en anderen - gelukkig maakt; − utilitarisme of nutsleer: goed gedrag is gedrag dat nuttig is; − heteronome gebodsethiek: goed gedrag is gedrag conform geboden en verboden (wetten, Bijbel, Koran, Talmoed e.d.); − plichtethiek: goed gedrag is gedrag dat wordt ingegeven door plichtsgevoel. Alleen het eudemonisme (Aristoteles) en de plichtethiek (Kant) zijn in de geschiedenis van de filosofie geaccepteerd als goede grondslagen voor de verklaring van ethisch gedrag. Echter, het lijkt aannemelijk dat de doorsnee ondernemer zich in zijn gedrag tot op zekere hoogte primair zal laten leiden door de nutsleer. De nutsleer is immers de basis van economisch gedrag: maximalisering van de individuele nutsfunctie. Ook mogen we aannemen dat wetten (de heteronome gebodsethiek) een belangrijke randvoorwaarde zijn bij gedragsbeslissingen van ondernemers. Kortom, het éénduidig vaststellen van het ethisch gehalte van bepaalde wetten is geen eenvoudige zaak en de uitkomsten zullen in belangrijke mate mede afhangen van het maatschappelijk perspectief van de respondent. Daarom stellen we een praktische oplossing voor. Aan een vertegenwoordiging van het georganiseerde bedrijfsleven – eventueel aangevuld met andere relevante stakeholders - wordt de vraag voorgelegd naar wetgevingsdomeinen, wetten of delen daarvan die dusdanig onomstreden zijn dat deze niet voor het meten van overige nalevingskosten in aanmerking komen. Deze wetten worden ‘buiten categorie” verklaard. De verwachting is dat het hier niet om veel wetten zal gaan. In de berekeningen (zie tabel 6) is dit aantal daarom vooralsnog op nul gesteld. Stap 3: raadpleging bedrijfsleven om zicht te krijgen op de ‘meerkosten’. In stap 3 proberen we zicht te krijgen op de ‘meerkosten’. Hiermee doelen we op dat deel van de totale overige nalevingskosten dat – naar de opvattingen van het bedrijfsleven – daadwerkelijk zal leiden tot gedragsaanpassing ingeval de vereisten van bijbehorende inhoudelijke verplichtingen zouden worden verlaagd c.q. worden geschrapt. Voorgesteld wordt om het bestand van geselecteerde wetten met totale overige nalevingskosten uit stap 1 voor te leggen aan het bedrijfsleven c.q. de ondernemingsorganisaties om te achterhalen van welke wetten met inhoudelijke verplichtingen het bedrijfsleven ‘last’ heeft. Daartoe willen we per wet of onderling samenhangende clusters van wetten beargumenteerde en breed gedeelde bezwaren verzamelen. Dergelijke bezwaren vatten we op als signalen over de geneigdheid van het bedrijfsleven om daadwerkelijk het gedrag aan te passen zodra de betreffende wettelijke eisen worden verlaagd c.q. komen te vervallen. Bijlage VI bevat de criteria die – blijkens de deskundigenraadpleging – naar verwachting van belang zijn voor de onderbouwing van de mate van internalisatie van inhoudelijke verplichtingen bij het bedrijfsleven. Deze criteria zullen fungeren als input voor het opstellen van de vragenlijst ten behoeve van de raadpleging van het bedrijfsleven.
51
Een probleem dat bij deze raadpleging opgelost moet worden is, hoe om te gaan met de veelheid aan wetten. Ook na de eerdergenoemde selectie van wetten die heeft geleid tot een bestand met wetten met ‘totale overige nalevingskosten’ blijven er te veel wetten over om in één keer voor te leggen aan het bedrijfsleven. Daarom wordt voorgesteld om dit bestand aan wetten middels een clusterbenadering voor te sorteren naar homogene categorieën vanuit het perspectief van de normadressaten, het bedrijfsleven dus. Hiermee wordt de raadpleging van het bedrijfsleven vergemakkelijkt. Voorsortering 1: clustering wetten naar sector en personeel De eerste voorsortering betreft de toewijzing van wetten aan normadressaten, naar sector en het in dienst hebben van personeel. Daarvoor gelden de volgende hoofdcategorieën, en wel wetten met inhoudelijke verplichtingen die gelden voor: − het gehele bedrijfsleven, ongeacht sector en ongeacht het al dan niet in dienst hebben van personeel; − meerdere sectoren (twee of meer maar niet alle), ongeacht het in dienst hebben van personeel;1 − één sector, ongeacht het in dienst hebben van personeel; − alle sectoren en personeel in dienst; − meerdere sectoren (twee of meer maar niet alle) en personeel in dienst;2 − één sector en personeel in dienst. Voorsortering 2: clustering wetten naar kostenplaats Vervolgens worden binnen de hoofdcategorieën uit voorsortering 1 homogene clusters van wetten gevormd die qua inhoudelijke verplichtingen samenlopen bij kostenplaatsen in het bedrijfsleven. Daarmee zal, naar verwachting, beter kunnen worden aangesloten bij de specifieke expertise van respondenten binnen het bedrijfsleven. Om het niet al te ingewikkeld te maken, stellen we de volgende kostenplaatsen voor: − productie en dienstverlening: het kernproces; − administratie: ondersteunend proces − overige ondersteunende processen: inkoop, marketing, service, onderzoek&ontwikkeling, e.d. Resultaat van voorsorteringen 1 en 2 Deze twee voorsorteringen leiden tot homogene clusters van wetten zoals weergegeven in tabel 7. Aanvullend onderzoek is noodzakelijk om deze tabel te kunnen invullen.
52
1
Waar mogelijk en nuttig kunnen hier kleinere homogene subclusters worden samengesteld
2
Als voetnoot 1.
Tabel 7 Cluster van wetten naar sector, personeel en kostenplaatsen in bedrijven Type normadres-
Geen specifieke
kernproces pro-
overige on-
Totaal aantal wet-
saat/kostenplaatsen
kostenplaats
ductie/ dienst-
administratie
dersteunende
ten met overige
verlening
processen
nalevingskosten
alle bedrijven, ongeacht sector en personeel beperkt aantal sectoren, ongeacht sector en personeel één sector, ongeacht personeel alle bedrijven met personeel, ongeacht sector beperkt aantal sectoren met personeel één sector met personeel Totaal aantal wetten met
266
overige nalevingskosten
We verwachten niet dat alle cellen worden gevuld. Bepaalde combinaties sluiten elkaar waarschijnlijk uit. In een volgende stap kunnen per gevulde cel de bijbehorende aantallen normadressaten, het aantal bedrijven, worden toegevoegd. Uit deze populaties bedrijven worden dan steekproefsgewijs voldoende bedrijven getrokken om er voor te zorgen dat er een representatief en betrouwbaar beeld kan ontstaan van de door het bedrijfsleven gepercipieerde ‘last’ aan inhoudelijke verplichtingen c.q. de bijbehorende overige nalevingskosten. Om de juiste bedrijven op te sporen is een telefonische belronde noodzakelijk. Aan de hand van een beknopte gestructureerde vragenlijst dienen voldoende bedrijven per cel getraceerd te worden voor de respectievelijke wetsdomeinen. Daarmee is tevens beschikbaar een indicatie van de mate van internalisatie van de betreffende wettelijke verplichtingen ofwel de geneigdheid van het bedrijfsleven om het gedrag daadwerkelijk aan te passen zodra de wettelijke vereisten worden verlaagd c.q. geschrapt. Het resultaat van deze raadpleging van het bedrijfsleven is een lijst met wetten met overige nalevingskosten die door het bedrijfsleven of het relevante deel daarvan:
53
− (vrijwel) volledig (95-100%) zijn verinnerlijkt: wetswijzigingen zullen naar verwachting niet tot gedragsaanpassingen bij de bedrijven leiden; − in hoge mate (75%-95% van de bedrijven) zijn verinnerlijkt: een wetswijziging zal naar verwachting bij de meeste bedrijven nauwelijks tot gedragsaanpassing leiden; − in belangrijke mate (50-75% der bedrijven) zijn verinnerlijkt: wetswijzigingen zullen slechts leiden tot gedragsaanpassing bij een beperkt deel der bedrijven; − in mindere mate (25-50% der bedrijven) zijn verinnerlijkt: wetswijzigingen zullen naar verwachting leiden tot gedragsaanpassing bij een groot deel der bedrijven; − in zeer beperkte mate (5-25% der bedrijven) zijn verinnerlijkt; wetswijzigingen leiden naar verwachting tot gedragsaanpassingen bij de meeste bedrijven; − (vrijwel) niet (0-5% der bedrijven) zijn verinnerlijkt: wetswijzigingen leiden naar verwachting tot gedragsaanpassingen bij alle normadressaten. Hoe moet voorgaande classificatie worden beoordeeld in termen van meerkosten? Natuurlijk gaat het om vloeiende overgangen, de grenzen zijn niet scherp en zelfs in zekere mate arbitrair. Maar ze helpen wel bij het structureren van het denken en het ordenen van het omvangrijke bestand van wetten met inhoudelijke verplichtingen. Het voorstel is om de voorgaande zes groepen in aanvullend onderzoek op de schaal van internalisatie, samen te nemen in drie categorieën vanuit het perspectief van meerkosten, en wel: − categorie a: wetten met geen tot geringe meerkosten: 75-100% der betrokken bedrijven geeft aan de inhoudelijke verplichtingen - om welke reden dan ook - te hebben geïnternaliseerd; − categorie b: wetten met middelmatige meerkosten: 25-75% der betrokken bedrijven geeft aan de inhoudelijke verplichtingen - om welke reden dan ook - te hebben geïnternaliseerd; − categorie c: wetten met veel meerkosten: minder dan 25% der betrokken bedrijven geeft aan de inhoudelijke verplichtingen – om welke reden dan ook - te hebben geïnternaliseerd. Aldus ontstaan drie groepen bedrijven, geordend naar sectoren en al/dan geen personeel in dienst, met de bijbehorende wetten vanuit het perspectief van meerkosten. De totale overige nalevingskosten bestaan uit de som van de overige nalevingskosten van alle drie de categorieën (a+b+c) samen, ongeacht de mate van verinnerlijking. De meerkosten bestaan uit de overige nalevingskosten van de categorieën c (volledig) en een deel van categorie b. Hoe groot dat deel is, is moeilijk te zeggen, maar we veronderstellen dat dit 50% van de overige nalevingskosten uit categorie b is. Hoe meten we de totale overige nalevingskosten en de meerkosten? Voor het vaststellen van de ‘totale overige nalevingskosten’ is het nodig om de overige nalevingskosten van alle wetten met inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven te meten (categorie a+b+c). De meerkosten kunnen daar vervolgens uit worden afgeleid (a+b+c)-(a+ 0,5b). De meerkosten zijn de kosten die zouden verdwijnen als de bijbehorende inhoudelijke verplichting zou worden aangepast c.q. worden geschrapt.
54
Moeten alle wetten, ongeacht hun belang voor de meerkosten, op dezelfde manier worden gemeten? Met andere woorden, is het nodig om voor het meten van een wet uit categorie a (geen tot weinig meerkosten) dezelfde inspanning te verrichten of dezelfde hoeveelheid middelen in te zetten als voor het meten van een wet uit categorie c (veel meerkosten)? Het antwoord is nee. Immers de kosten van de meting voor de overheid moeten in redelijke verhouding staan tot de baten van de reductie voor het bedrijfsleven. Dat wil zeggen dat de regering de onderzoekskosten van een nulmeting overige nalevingskosten zoveel mogelijk kan afwegen tegen de omvang van de meerkosten van een inhoudelijke verplichting voor het bedrijfsleven. Dit is een randvoorwaarde die Actal heeft meegegeven bij het ontwikkelen van de selectiecriteria voor het meten van de overige nalevingskosten. Voorgesteld wordt om: − face-to-face interviews in te zetten voor alle wetten uit categorie c; − telefonische enquêtes in te zetten voor alle wetten uit categorie b; − schriftelijke enquêtes of expertraadpleging in te zetten voor alle wetten uit categorie a. We verwachten dat schriftelijke enquêtes en expertraadpleging voldoende betrouwbare antwoorden opleveren voor wetten uit categorie a. Ongetwijfeld speelt perceptie dan een relatief grotere rol. Dezelfde verwachting hebben we ten aanzien van de inzet van telefonische interviews bij wetten uit categorie b. Proefonderzoek is nodig om de juiste vraagstelling te testen en na te gaan of de mate van verinnerlijking goed kan worden bepaald. Met de inzet van face-to-face interviews voor de wetten uit categorie c heeft EIM ruime ervaring. Deze techniek is ook gehanteerd in de drie pilots die zijn uitgevoerd als onderdeel van de onderhavige opdracht. Voor een nadere toelichting op de vragenlijst wordt verwezen naar hoofdstuk 2 en Bijlage III. De methodiek sluit goed aan bij de AL-module van het Standaardkostenmodel. Wel dient er rekening mee gehouden te worden dat in de inventarisatiefase meer tijd nodig is om de inhoudelijke verplichtingen helder te krijgen en af te bakenen. Informatieverplichtingen leiden tot berichten die gemakkelijk herkenbaar zijn en de kosten van informatieverplichtingen zijn goed af te bakenen. Bij inhoudelijke verplichtingen zijn de kosten daarvan veel meer vervlochten in de bedrijfskosten. Een tentatieve berekening bij drie varianten is opgenomen in tabel 8.
55
Tabel 8
Tentatieve berekening onderzoekskosten vaststellen overige nalevingskosten
Mate van internalisatie
Variant hoge internalisatie
Variant middelgrote internalisatie
Variant lage internalisatie
aantal wetten 75 – 100%
266
89
0
25 – 75% *)
0
88
0
< 25%
0
89
266
266
266
266
Totaal
veldwerk via:
respondenten per wet
gem. kosten per respondent
75 – 100%
schriftelijke enquête
100
€ 5
25 – 75%
telefonische enquête
40
€ 25
< 25%
face-to-face interviews
10
€ 750
gemiddeld 6,7 besluiten/regelingen per wet / voor opslagfactor complexiteit is uitgegaan van een ondergrens van factor 2 en een bovengrens van factor 4 tentatieve berekening onderzoekskosten min – max in duizenden euro’s 75 – 100%
€ 266 - € 532
€ 89 - € 178
€ 0
25 – 75%
€ 0
€ 176 - € 352
€ 0
< 25%
€ 0
€ 1.335 - € 2.670
€ 3.990 - € 7.980
Totaal
€ 266 - € 532
€ 1.600 - € 3.200
€ 3.990 - € 7.980
*) De categorie 25–75 % kan in de praktijk nog verder worden opgesplitst in 25-50% en 50-75%. In de eerste categorie worden dan duidelijk meer respondenten betrokken in de telefonische enquête dan in de tweede categorie. Bron: EIM.
De onderzoekskosten naar overige nalevingskosten zijn afhankelijk van de mate van internalisatie. Zoals eerder aangegeven moet de mate van internalisatie in aanvullend onderzoek vastgesteld worden. In tabel 8 is volstaan met een tentatieve berekening uitgaande van drie varianten. De eerste en de derde variant laten de twee uitersten zien. De tweede variant geeft de kosten aan indien de wetten gelijkelijk verdeeld zijn over de drie categorieen. Gemiddeld is sprake van bijna zeven besluiten en/of ministeriële regelingen per wet. Waarschijnlijk zullen deze wetten gemiddeld dan niet zevenmaal zo zwaar tellen, maar wel naar schatting minimaal tweemaal zo zwaar en maximaal viermaal zo zwaar. In de berekening is in de bandbreedte van de onderzoekskosten van de minimale en maximale opslagfactor uitgegaan. De tentatieve berekening levert op dat de onderzoekskosten minimaal € 266 duizend en maximaal bijna € acht miljoen zullen zijn om de totale overige nalevingskosten vast te stellen. Indien wordt uitgegaan van de tweede variant dan liggen de onderzoekskosten om de totale overige nalevingskosten en de meerkosten vast te stellen tussen € 1,6 en 3,2 miljoen euro. Zoals eerder aangegeven betreft het hier een tentatieve berekening. De genoem-
56
de kosten betreffen uitsluitend het veldwerk. Daaraan voorafgaand dienen de inhoudelijke verplichtingen per wet geïnventariseerd te worden en is er een draagvlakoverleg noodzakelijk. Na het veldwerk vindt de normering plaats met een deskundigenoverleg en de rapportage. Onderstaand schema illustreert de indeling van de pilotwetten naar bovenstaande criteria: internalisatie hoger; lagere meerkosten WVGS
schriftelijke enquête
telefonische enquête onderzoekskosten hoger onderzoekskosten lager
WOR telefonische enquête
ID-plicht bij arbeid face-to-face-interviews internalisatie lager; hogere meerkosten
Nog openstaande punten Onderstaande punten vergen nog nadere actie c.q. besluitvorming: − vaststellen wie de noodzakelijke acties coördineert; − nadere invulling ethisch gehalte van wetgeving: welke wetten doen niet mee? − uitwerken vragenlijst voor raadpleging bedrijfsleven ten behoeve van mate van internalisatie en raming van de kosten van deze raadpleging; − uitwerken van schriftelijke en telefonische vragenlijsten voor raming overige nalevingskosten van wetten met geen tot beperkte meerkosten; − raming van de additionele kosten van de meting van de overige nalevingskosten. Dat wil zeggen, de kosten buiten het directe veldwerk zoals aangegeven in tabel 8. − de drie wetten in de proefmeting waren dusdanig van aard dat vrijwel geen sprake was van kosten van apparatuur etc. voortvloeiend uit een inhoudelijke verplichting van de wet (met uitzondering van een beperkt deel van de WVGS). Het verdient aanbeveling om de methode in een pilot nader te toetsen op een wet waar dit wel een belangrijke rol speelt. In dat geval is ook een raadpleging van experts noodzakelijk om na te gaan welke apparatuur precies uit de wet voortvloeit en wat daar gestandaardiseerd de kosten van zijn.
57
7
Conclusie proefmeting overige nalevingskosten
In opdracht van Actal heeft EIM een pilotonderzoek uitgevoerd om antwoord te kunnen geven op twee vragen: − Is het mogelijk om generiek de overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven als gevolg van bestaande wet- en regelgeving te kwantificeren, en zo ja, wat zijn hierbij de randvoorwaarden en/of keuzecriteria? − Is deze kwantificering bruikbaar om zinnige vereenvoudigingsvoorstellen op te stellen met een realistische kwantificering van de te behalen reductie van de overige nalevingskosten? Actal heeft als randvoorwaarde bij de beantwoording van deze twee vragen gesteld, dat het pilotproject tevens in staat moet stellen om voldoende heldere uitspraken te doen over de kosten-batenafweging bij de inzet van de meetmethode. Dat wil zeggen dat de regering de onderzoekskosten van een nulmeting overige nalevingskosten zoveel mogelijk kan afwegen tegen de omvang van de meerkosten voor het bedrijfsleven. De door EIM uitgevoerde pilot heeft betrekking op de overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven van drie wetsdomeinen, te weten: − de Wettelijke Identificatieplicht bij werk; − de Wet op de Ondernemingsraden (WOR); − de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen, toegespitst op het aspect laden en lossen van gevaarlijke stoffen over de weg. Op grond van de met de pilot bereikte resultaten kunnen de twee onderzoeksvragen als volgt samengevat worden beantwoord: − vraag 1: − in de pilot is gebleken dat het met de door EIM ontwikkelde methode technisch mogelijk is om voor de geselecteerde bestaande wetten de totale overige nalevingskosten en de meerkosten voor het bedrijfsleven te meten; − de conclusie mag niet worden getrokken dat de meerkosten voor alle bestaande wetten substantieel zijn. Deze constatering is van belang gelet op de wens van Actal om realistische reductievoorstellen te formuleren en de kosten van de meting te betrekken bij de omvang van de te behalen reductie; − uit de pilot van met name de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen is gebleken dat de met deze wet samenhangende inhoudelijke verplichtingen – naar verhouding tot de twee andere wetsdomeinen (wettelijke ID-plicht bij werk en WOR) – in belangrijke mate door het relevante bedrijfsleven zijn geïnternaliseerd. Daarmee zijn de meerkosten voor de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen nihil; − een belangrijke randvoorwaarde voor het vaststellen van de meerkosten van inhoudelijke verplichtingen van bestaande regelgeving voor het bedrijfsleven is de mate van internalisatie van de verplichtingen door het bedrijfsleven. De criteria uit hoofdstuk 6 en Bijlage VI spelen daarbij een rol. Alleen in die gevallen waarin sprake is van een (relatief) geringe internalisatie van inhoudelijke verplichtingen zal naar verwachting sprake zijn van substantiële meerkosten. Daarbij gaat
59
het, naar verwachting, met name om wetgeving die zich richt op de ondersteunende processen van het bedrijfsleven en wetgeving die zich richt op de productiefactor arbeid; − in principe kunnen met het meetinstrument overige nalevingskosten van alle wet- en regelgeving met inhoudelijke verplichtingen voor bedrijven de overige nalevingskosten worden vastgesteld (totale overige nalevingskosten), mits voldoende middelen en doorlooptijd beschikbaar zijn. Echter indien de verwachte baten (de meerkosten) van een nulmeting voor een bepaalde wet laag of nihil zijn is het de vraag of dit de kosten van onderzoek rechtvaardigt en daarmee zinvol is. Wetten die in hoge mate geïnternaliseerd zijn in de bedrijfsprocessen zullen zeker als sprake is van “verzonken” nalevingskosten hoge onderzoekskosten met zich meenemen. Het verdient aanbeveling om de kosten van afzonderlijk herkenbare toevoegingen aan productiemiddelen (filters en dergelijke) nog wel mee te nemen als overige nalevingskosten, maar dat niet meer te doen in geval van procesgeïntegreerde niet meer afzonderlijk herkenbare - oplossingen. − vraag 2: − in de pilot is gebleken dat het goed mogelijk is dat deel van de overige nalevingskosten dat zal verdwijnen als de wettelijke verplichting zou worden geschrapt, ofwel de meerkosten, af te zonderen; − het concept ‘baseline’ is goed bruikbaar gebleken. Met de ‘baseline’ wordt aangegeven welk deel van de met de inhoudelijke verplichtingen verbonden activiteiten bedrijven zouden blijven doen als er geen wettelijke verplichting zou bestaan. Dit hebben we de business as usual costs genoemd; − de meerkosten boven de baseline zijn de overige nalevingskosten die in beginsel in aanmerking komen voor reductie. Daarmee is niet bedoeld te zeggen dat er ook voldoende maatschappelijk draagvlak buiten het bedrijfsleven is voor het schrappen van deze inhoudelijke verplichtingen; − het belang van het vaststellen van de meerkosten is dat het antwoord kan worden gebruikt als input voor politieke besluitvorming. De criteria uit hoofdstuk 6 en Bijlage VI spelen een rol bij het vaststellen van de meerkosten. − Uit de drie pilots is achtereenvolgens het volgende gebleken: − De mening van de geraadpleegde uitzendbureaus over de pilot Wettelijke ID-plicht bij werk is unaniem dat indien de verificatie- en de zorgplicht niet zouden bestaan men de activiteiten verbonden aan de inhoudelijke verplichting niet meer zou uitvoeren. Dat betekent dat de business as usual costs € 0 bedragen en de meerkosten gelijk zijn aan de totale overige nalevingskosten van deze wet (circa € 19 miljoen euro). Uit de expertinterviews met de uitzendbedrijven is gebleken dat de werkzaamheden die de wet vereist veraf staan van de kernprocessen van deze bedrijven. De wet heeft daarmee een lage internalisatiegraad. Ondanks deze constatering kan niet zo maar worden gesteld dat dan maar de complete wet moet worden afgeschaft. De wet dient het publiek doel om illegale arbeid te voorkomen. De vraag is wel of het bedrijfsleven in staat is om voor deze wet als controleur van de overheid op te treden. Een reductie voor het uitzendwezen met behoud van het publieke doel kan worden bewerkstelligd als de werkgever niet meer belast wordt met de
60
controles, maar deze neer worden gelegd bij daartoe bij uitstek geequipeerde organisaties, zoals de marechaussee of politie. − In de expertinterviews met de bedrijven in de pilot voor de WOR is aangegeven dat men van mening is dat men zeker bij de OR zou volstaan met minder frequent overleg in kortere tijd met minder personen. Ook zal de ondernemer grotendeels zijn medewerkers niet meer laten deelnemen aan opleidingen in het kader van medezeggenschap en zullen geen verkiezingen plaatsvinden. Dit alles is bezien vanuit de huidige nalevingspraktijk. In de praktijk komt dit erop neer dat de bedrijven dit als meerkosten zien. Voornoemde situatie is vergelijkbaar met de situatie dat bedrijven met de ORverplichting teruggaan naar de PVT. In die zin vormen de meerkosten circa 68% van de totale overige nalevingskosten. Ook hier geldt uiteraard weer dat politieke besluitvorming noodzakelijk is over de mate waarin de meerkosten kunnen worden benut voor het reduceren van de overige nalevingskosten. Bedrijven met PV(T) zullen voor dezelfde naleving opteren. Daar zijn dan ook geen meerkosten. − De mening van de geraadpleegde chemiebedrijven in het kader van de pilot Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen is dat deze wet- en regelgeving rondom het laden/lossen van gevaarlijke stoffen een minimum is. Nederlandse vestigingen die deel uitmaken van Amerikaanse bedrijven vallen onder strengere Amerikaanse regelgeving van de moedermaatschappij. Gegeven het risico van zware ongevallen zijn respondenten unaniem van mening dat als de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen niet meer zou bestaan, men dan in de nalevingspraktijk hetzelfde zou doen als nu vereist wordt. In dat licht zijn de business as usual costs gelijk aan de totale overige nalevingskosten en zijn er geen meerkosten. − Bij de beoordeling van de meerkosten zullen in het politieke besluitvormingsproces de volgende vragen moeten worden beantwoord. Allereerst, dient het met de betrokken inhoudelijke verplichtingen verbonden publieke doel nog te worden geborgd door de overheid? Als het antwoord nee is, dan kan de verplichting worden geschrapt. Is het antwoord ja, dan dienen zich nieuwe vragen aan. Is het wel verstandig om deze verplichting te schrappen? Indien toch wordt besloten om te schrappen, zal de volgende vraag moeten worden beantwoord: zijn er alternatieve manieren om het betrokken publieke doel te borgen en zo ja, welke?
61
BIJLAGE I
Begeleidingscommissie en andere betrokkenen
Samenstelling begeleidingscommissie Actal
Peter Sevat (voorzitter)
Actal
Claire Mesman
Actal
Patrick Lut
Ministerie van Economische Zaken
Brian Huijts
Ministerie van Financiën, IPAL
Daniël Charité
MKB-Nederland
Joep Rats
VNO-NCW
Sigrid Verweij
VNO-NCW
Fries Heinis
Geraadpleegde deskundigen ontwikkelen selectiecriteria Emeritus hoogleraar EUR
Prof. dr. Ignace Snellen
Algemeen secretaris SER
Drs. Nick van Niekerk
Voorzitter directie Panteia
Prof. dr. Peter van Hoesel
Deelnemers aan de draagvlakoverleggen ABU
Patrick Hustinx
Actal
Peter Sevat
Actal
Claire Mesman
Arbeidsinspectie
Wim van der Maas
Gemeente Zoetermeer
Anke van den Nouland
Infomil
Irma Boswijk
Infomil
George Stobbelaar
Inspectie Verkeer en Waterstaat
Hennie van der Stokker
Ministerie van SZW
Heidi de Bodt
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Heddy de Wijs
VNCI
Jos Roosen
Commentators op de rapportage ABU
Laura Spangenberg
Ministerie van Financiën
Wim Buis
Ministerie van SZW
Ben van de Brande
VNCI
Jos Roosen
63
BIJLAGE II
Methode overige nalevingskosten
Om de overige nalevingskosten juist en compleet vast te stellen door middel van de meetmethode is de volgende onderzoeksaanpak gehanteerd: − fase 1: definitief definiëren en afbakenen van het onderzoeksdomein in een startoverleg met de opdrachtgever; − fase 2: deskresearch in de vorm van het bestuderen en de inhoudsanalyse van de wet. In deze fase wordt een volledige inventarisatie uitgevoerd van alle inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven in dat kader; − fase 3: in het draagvlakoverleg 1 worden gepresenteerd de voorstellen voor de voorlopige keuzes ten aanzien van definitie en afbakening van het onderzoeksdomein, alsmede een lijst met inhoudelijke verplichtingen van het bedrijfsleven. De deelnemers aan het draagvlakoverleg zijn vertegenwoordigers uit beleidskringen van zowel het relevante bedrijfsleven als de overheid. Doel van deze fase is te komen tot een definitieve en door betrokken partijen goedgekeurde lijst met te onderzoeken inhoudelijke verplichtingen voor het veldwerk; − fase 4: per inhoudelijke verplichting opstellen van voorlopige werkprocessen eventueel met handelingen en deze in enkele proefgesprekken voorleggen aan deskundigen uit het bedrijfsleven, waaronder leveranciers van benodigde apparatuur die op basis van de wet extra wordt vereist. Ná het voeren van deze proefgesprekken worden per verplichting de definitieve, gestandaardiseerde werkprocessen vastgelegd in een protocol. Aan de hand van dit protocol worden middels veldwerk bij zorgvuldig geselecteerde ‘typical firms’ tijd- en kostenparameters verzameld. Het veldwerk bestaat uit een beperkt aantal face-to-face interviews met deskundigen uit het bedrijfsleven, uitgevoerd door getrainde onderzoekers; − fase 5: per verplichting verzamelen van frequentieparameters over de naleving van de inhoudelijke verplichting. De feitelijke naleving van de verplichting is maatgevend. Mochten er geen gegevens bekend zijn over de mate van naleving, dan wordt uitgegaan van 100%-naleving. In samenspraak met de opdrachtgever zal worden nagegaan hoeveel verplichtingen er van elk zijn; − fase 6: analyse van de in fase 4 verzamelde tijd- en kostenparameters per verplichting door getrainde onderzoekers met als referentiekader de ‘redelijk efficiënte nalevingspraktijk’ behorend bij de gestandaardiseerde werkprocessen. In deze fase worden tijden en tarieven per (deel) handeling voorlopig genormeerd. Dat geldt ook voor investeringen die zijn gedaan, de levensduur en de afschrijvingstermijnen om de jaarlijkse kosten te kunnen berekenen; − fase 7: in deskundigenoverleg ter validatie voorleggen van voorlopig genormeerde tijden en tarieven per verplichting. De deskundigen zijn kenners van de werkprocessen en afkomstig van zowel het bedrijfsleven als de overheid. Doel van dit overleg is het definitief vaststellen van de genormeerde tijden en tarieven per verplichting en globaal te oordelen of door EIM voorgestelde reducties haalbaar zijn in de toekomstige praktijk;
1
64
Ook bij de onderhavige proefmeting hebben draagvlakoverleggen plaatsgevonden. Wij danken de deelnemers voor hun bijdrage. In Bijlage I zijn de betrokkenen bij de draagvlakoverleggen weergegeven.
− fase 8: de door deskundigen gevalideerde tijden en tarieven alsmede de verzamelde frequenties worden ingevoerd in het rekenmodel; − fase 9: de resultaten worden vastgelegd en ingepast in het rapport en in hardcopy en PDF-vorm ter beschikking gesteld, waarbij eerst een conceptrapportage zal worden voorgelegd, waarna de eindrapportage kan worden aangeleverd.
65
BIJLAGE III
Interviewleidraad overige nalevingskosten
De leidraad bij de interviews bestond uit drie delen: 1.
Het overzicht van de werkprocessen per wet waarin de tijdsbesteding, tarieven en de mate van voorkomen ingevuld kunnen worden. Dit overzicht is per wet verschillend. Dit overzicht staat in hoofdstuk 3 voor de wettelijke ID-plicht bij werk en in bijlagen IV en V voor de WOR respectievelijk de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen.
2.
Ruimte voor het weergeven van de kostencomponent per wet. Daarin worden weergegeven de omschrijving van de benodigde apparatuur, de functie van de apparatuur, de kosten van aanschaf van de apparatuur excl. BTW, de afschrijvingstermijn /levensduur in jaren en de jaarlijkse onderhoudskosten aan de apparatuur wat betreft de extra vereisten die op grond van de wet worden gesteld.
3.
Overige vragen om de baseline en meerkosten te kunnen vaststellen, zoals:
Zijn er met betrekking tot de wet recent nog wijzigingen geweest? Bent u onlangs gecontroleerd voor de betreffende wet door een toezichthouder? Zo ja, door wie? Heeft deze controle nog geleid tot aanpassingen? Welke en tegen welke kosten? Wat zou u ook doen als de wet niet zou bestaan? Welke kosten veroorzaakt de wet en sluiten niet aan bij de gangbare bedrijfspraktijk? Van welke onderdelen van de wet ondervindt u last? Welke oplossingen ziet u om de wet minder belastend te laten zijn voor bedrijven? Zo ja, op welke kosten kan dan in welke mate bespaard worden?
67
BIJLAGE IV
Onderbouwing overige nalevingskosten Wet op de Ondernemingsraden
Tabel 9 Onderbouwing overige nalevingskosten OR in de WOR; bedrijven met 50 of meer werkzame personen Parameters
Frequentie
Personen
Tijd in
Tarief
kosten
uren aantal malen per jaar vooroverleg (incl.
7
10,0
3,0
35,0
€ 7.350
7
10,0
3,0
35,0
€ 7.350
voorbereiding door directie) aantal malen per jaar regulier overleg met directie overleg binnen vaste commissies (intern)
2
3,0
1,0
40,0
€ 240
extra tijd OR (overig overleg, voorberei-
4
4,0
1,0
35,0
€ 560
reistijd voor overleggen
7
4,0
1,0
35,0
€ 980
extra tijd directie (voorbereiding overleg,
7
1,0
6,0
50,0
€ 2.100
7
1,0
14,0
35,0
€ 3.430
2,0
1,0
1,0
40,0
€ 80
instellen OR (eenmalig)
0,1
0,3
8,0
35,0
€ 8
extra tijd verkiezingen *) (jaarbasis)
0,5
40,0
35,0
€ 700
ding voor overleggen, lezen verslag secretaris)
lezen verslag secretaris, opstellen adviesaanvragen, eventuele extra overleggen)
extra tijd agenda en verslagen maken (secretariaat)
aantal malen per jaar externe deskundige aanwezig hoe wordt personeel op de hoogte gehouden?
out of pocket kosten verkiezingen (jaarba-
€ 250
sis) tijdsbesteding opleidingen; art 18
1,0
8,0
20,0
35,0
€ 5.600
out-of-pocketkosten opleidingen
€ 4.000
overige out-of-pocketkosten
€ 160
heffing 0,03% v.d. loonsom
niet meegenomen
structurele kosten per jaar
€ 32.808
69
Tabel 10 Onderbouwing overige nalevingskosten PVT in de WOR; bedrijven met 10 tot 50 werkzame personen *)
aantal malen per jaar vooroverleg (incl. voorbereiding door directie)
7
6
2
30
€ 2.520
aantal malen per jaar regulier overleg met directie
7
8
2,5
30
€ 4.200
3
4
0,5
30
€ 180
reistijd voor overleggen
7
4
1
30
€ 840
extra tijd directie (voorbereiding overleg, lezen verslag secretaris, op-
7
1
2
40
€ 560
extra tijd agenda en verslagen maken (secretariaat)
7
1
2
30
€ 420
aantal malen per jaar externe deskundige aanwezig
0
4
4
30
€ 240
overleg binnen vaste commissies (intern) extra tijd OR (overig overleg, voorbereiding voor overleggen, lezen verslag secretaris)
stellen adviesaanvragen, eventuele extra overleggen)
tijdsbesteding opleidingen; art 18
0,5
out-of-pocketkosten opleidingen
€ 1.500
overige out-of-pocketkosten kosten heffing 0,03% v.d. loonsom
niet van toepassing
structurele kosten per jaar *) Onder de aangereikte bedrijven met 10 tot 50 werknemers waren geen bedrijven met een personeelsvergadering (PV). Daar heeft derhalve geen waarneming plaatsgevonden, waardoor deze overige nalevingskosten daarom buiten het onderzoek zijn gebleven.
70
€ 10.460
BIJLAGE V
Onderbouwing overige nalevingskosten Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen
Overige nalevingskosten laden bij vervoer gevaarlijke stoffen Doelgroep Chemisch bedrijf
1. Arbeidstijdcomponent art. nr
Inhoudelijke verplichting A. Laden
Toelichting
6f Onderzoek van gevaarlijke stoffen naar hun eigenschappen.
Artikel 6f betreft de indeling in een ADRgevarenklasse op grond van het veiligheidsinformatieblad (additioneel aan WMS)
Alleen bij nieuwe stoffen in het bedrijf
6g eisen ten aanzien van de verpakking van gevaarlijke stoffen, met inbegrip van de daarbij behorende inrichting of uitrusting, en het testen en keuren daarvan
Eisen aan gebruik
Afvinken checklist
verpakking staan
Periodic Frequenti Interne tijd iteit per e in min. per jaar mensen keer
Intern uurtarief
Externe kosten
totale kosten intern laden
3
1
240
35
€ 420
365
1
10
25
€ 1.521
1
40
480
25
omschreven in hfdstuk 4 ADR-boeken. Eisen aan ontwerpen, produceren en beproeven van verpakking staan omschreven in hfdstuk 6
ADR-boeken. 6i deskundigheid personen opleidingen voor bij die werken met gevaarlijke stoffen gevaarlijke stoffen betrokken personeel bedoeld in art.2-1, afgifte vakbekwh.certificaten en erkenning vakbekwh.certificaten afgegeven in andere landen
Cursus van Veiligheidsadviseur aan personeel breed
1500
€ 9.500
200
€ 200
p.m. NEN-eisen zijn gericht op fabrikanten; vloeien voort uit Wet Milieubeheer 6l eisen ten aanzien van kennisnemen van ADRconstructie, inrichting en boeken, andere relevante uitrusting van activiteiten inrichtingen of werktuigen met behulp waarvan gevaarlijke stoffen worden geladen of gelost 6m keuring inrichtingen/werktuigen voor laden / lossen gevaarlijke stoffen
CD/ADR of boeken/ADR aanschaffen, lid Ver.Adv. Gev.St.
1
periodiek keuren door personeel
€0
Persoonlijke bescherming in de vorm van kleding, schoenen, helm, etc. etc. worden in Arbobesluiten geregeld Extra investeringen vloeien voort uit de Wmb. Keuring inrichtingen of werktuigen o.a. Metrologiewet
Regeling veiligheidsadviseur vervoer gevaarlijke stoffen 3.1 De bedrijfsleider wijst een veiligheidsadviseur aan 4.1 De veiligheidsadviseur herhalingscursus 1x in 5 beschikt over geldig jaar + examen vakbekwaamheidscertific aat als bedoeld in art. 61b
besteed ca. 5% werktijd aan GS
0,2
Totaal kosten verplichtingen ivm gevaarlijke stoffen excl. adm. lasten
1
2400
35
2000
€ 2.000
1500
€ 1.780
€ 15.421
71
Overige nalevingskosten lossen bij vervoer gevaarlijke stoffen Doelgroep Chemisch bedrijf
1. Arbeidstijdcomponent art. nr
Inhoudelijke verplichting
B. Lossen
6i deskundigheid personen die werken met gevaarlijke stoffen bedoeld in art.2-1, afgifte vakbekwh.certificat en en erkenning vakbekwh.certificat en afgegeven in andere landen
Frequen Interne tie tijd in mensen min. per keer
Intern uurtarief
Externe kosten
totale kosten intern lossen
Totale kosten
0
0
0
35
0
Controle (checklist) door bedrijf, o.a. controle classificatie en controle verpakking, vervoersclassific atie, extra maatregelen bij extra gevaarlijke stoffen (bulk), beoordelen of verpakking in orde.
730
1
10
25
3042
€ 4.563
Cursus van Veiligheidsadvise ur aan speciaal betrokkenen bij laad- / lossituaties
1
15
480
25
3000
€ 12.500
6f Onderzoek van Zaak van de gevaarlijke stoffen verzendende naar hun leverancier eigenschappen. 6g eisen ten aanzien van de verpakking van gevaarlijke stoffen, met inbegrip van de daarbij behorende inrichting of uitrusting, en het testen en keuren daarvan
Periodiciteit per jaar
€ 420
p.m. NEN-eisen zijn gericht op fabrikanten; vloeien voort uit Wet Milieubeheer 0
6l eisen ten aanzien van constructie, inrichting en uitrusting van inrichtingen of werktuigen met behulp waarvan gevaarlijke stoffen worden geladen of gelost
6m keuring inrichtingen/werktu igen voor laden / lossen gevaarlijke stoffen
€ 200
€0
Persoonlijke bescherming in de vorm van kleding, schoenen, helm, etc. etc. worden in Arbobesluiten geregeld Extra investeringen vloeien voort uit de Wmb. Keuring inrichtingen of werktuigen o.a. Metrologiewet
Regeling veiligheidsadviseur vervoer gevaarlijke stoffen 3.1 De bedrijfsleider wijst een veiligheidsadviseur aan 4.1 De extra veiligheidsadviseur opfriscursus 1x beschikt over in 2 jaar geldig vakbekwaamheids certificaat als bedoeld in art. 61b
0,5
1
960
Totaal kosten verplichtingen ivm gevaarlijke stoffen excl. adm. lasten
72
35
750
1030
€ 7.072
€ 2.810
€ 22.493
Daarnaast zijn er nog kosten van apparatuur. Niet voor alle bedrijven zijn overige nalevingskosten op grond van de onderzochte wet toe te rekenen. Een deel van de respondenten heeft extra voorzieningen getroffen om de stoffen te kunnen laden/lossen. Daarbij gaat het om bouwmaatwerk van installaties, chemicaliënpakken, valgordels voor heftruck met speciale coating en antistatisch. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij ontplofbare stoffen. Bij ongeveer de helft van de producerende chemiebedrijven met gevaarlijke stoffen zijn deze extra voorzieningen aan de orde. Bij de totale overige nalevingskosten is voor deze bedrijven gerekend met € 10.000 aan jaarlijkse afschrijvingskosten als gevolg van specifiek de Wet Vervoer Gevaarlijke Stoffen. Om deze laatstgenoemde kosten beter te kunnen vaststellen is nader onderzoek nodig bij leveranciers van dergelijke apparatuur.
73
BIJLAGE VI
Bepaling van de kosten van de metingen en de internalisatiegraad
G e ra a d p le e g de d e s ku nd i g e n Voor het ontwikkelen van de lijst met criteria heeft EIM een drietal deskundigen geraadpleegd: prof. dr. I. Th.M. Snellen (emeritus hoogleraar EUR), drs. N.C.M. van Niekerk (algemeen secretaris SER) en prof. dr. P.H.M. van Hoesel (voorzitter directie Panteia). De raadpleging van deskundigen heeft plaatsgevonden in een viertal schriftelijke ronden in de periode medio november 2006 tot medio januari 2007. EIM dankt deze deskundigen voor hun zeer gewaardeerde input, die in belangrijke mate heeft bijgedragen aan de totstandkoming van de onderhavige criteria (zie Bijlage VI). De verantwoordelijkheid voor deze criteria berust uiteraard volledig bij EIM. Belangrijke input voor deze rapportage kwam vanzelfsprekend ook uit de drie door EIM uitgevoerde pilots. Daarnaast zijn ook de inzichten van EIM meegenomen die op grond van eerdere pilots op het gebied van overige nalevingskosten zijn uitgevoerd.
A c h t e r l i gg e n d e ov er w egi n g e n b i j de b e p a l in g va n d e ko st e n v a n de metingen Een deel van de opdracht van Actal richt zich op het ex ante schatten van een indicatie van kosten van het meten van wetten met overige nalevingskosten. Het antwoord op deze vraag zal door Actal mede worden betrokken in de besluitvorming rond de advisering over het meten van de overige nalevingskosten en een daaraan gekoppeld reductieprogramma. Gelet op hoofdstuk 6 zijn er twee bepalende factoren – kostendrijvers – die de omvang van de kosten ven het meten van overige nalevingskosten zullen bepalen, te weten: − het totaal aantal wetten met inhoudelijke verplichtingen c.q. overige nalevingskosten en het bedrijfsleven als normadressaat; − de verdeling van deze wetten over de eerdergenoemde categorieën gericht op het opsporen van wetten met meerkosten, en wel de categorieën a, b en c. Immers de toewijzing van een wet aan één van deze categorieen is bepalend voor de vraag of respondenten face-to-face, telefonisch of schriftelijk zullen worden benaderd. Een inschatting van het totaal aantal wetten met inhoudelijke verplichtingen voor het bedrijfsleven leidt EIM af uit de database van de eerder uitgevoerde nulmetingen ‘administratieve lasten’, aangevuld met informatie uit de rapportage ‘Alle regels tellen; De ontwikkeling van het aantal wetten, AMvB’s en ministeriële regelingen in Nederland’ een uitgave van het Ministerie van Justitie. Van belang is vast te stellen dat het hier om een globale raming gaat. Het in deze eerste stap vastgestelde aantal wetten met overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven moet in een volgende stap worden toegewezen aan de hand van de geschatte omvang van de meerkosten. Dat bepaalt immers de wijze waarop we de wetten willen gaan meten. Eerder hebben we vastgesteld dat de meerkosten naar verwachting negatief samenhangen met
75
de mate van verinnerlijking. Om te voorkomen dat deze toewijzing al te arbeidsintensief zou worden, worden de betreffende wetten met overige nalevingskosten voor het bedrijfsleven samengevoegd naar homogene wetgevingsdomeinen c.q. daaronder liggende groepen van homogene wetgevingscategorieën. Criteria voor de mate van verinnerlijking EIM heeft het concept verinnerlijking geoperationaliseerd aan de hand van de volgende criteria. Aanbevolen wordt om deze criteria in een vervolgstap vooraf nog éénmaal ter toetsing op validiteit voor te leggen aan vertegenwoordigers van het (georganiseerde) bedrijfsleven. De vraag die daarbij beantwoord moet worden is: wordt met deze criteria in de praktijk ook daadwerkelijk gemeten wat we willen meten, namelijk de meerkosten van wetten met inhoudelijke nalevingskosten voor het bedrijfsleven? Wellicht dat een dergelijke toetsingsronde nog tot enige aanpassing leidt. Het eerste criterium is of de inhoudelijke verplichting is gericht op de ondersteunende processen in het bedrijfsleven (randgebeuren vanuit het perspectief van een onderneming). Bij wetgeving (normen) die zich richt op het kernproces van de onderneming zullen het - naar verwachting - vooral de eenmalige aanpassingskosten (investeringen in gebouwen, machines, software e.d.) zijn waar ondernemers mee worden geconfronteerd, en minder de structurele kosten (‘embodied’). Dat impliceert dat normenstabiliteit - zo min mogelijk wijzigingen in bestaande wetgeving - met name van belang is bij wetgeving die zich richt op het kernproces van ondernemingen. Daarentegen geldt naar verwachting voor wetgeving die zich richt op ondersteunende processen (management, toezicht, personeelszaken, bedrijfsadministratie e.d.) dat vooral de structurele kosten (steeds terugkerend tijdsbeslag op de factor arbeid) door het bedrijfsleven als hinderlijk worden ervaren en minder de eenmalige aanpassingskosten. Een tweede criterium is de mate waarin de inhoudelijke verplichting zich richt op het verenigen van belangen binnen en buiten de onderneming, zogenoemde pacificatiewetgeving. Naarmate dergelijke belangen meer uiteenlopen, zullen naar verwachting ook de perceptie over de kosten en baten van de betreffende regelgeving van ondernemers en die van de andere betrokken partijen uiteenlopen. De verwachting is dat ondernemers dan vooral de nalevingskosten (hier en nu) van een dergelijke wettelijke norm ervaren, terwijl andere betrokken actoren het accent zullen leggen op de baten (maatschappelijke baten, ook als deze in de toekomst zijn gelegen). Bij dergelijke wetgeving mag worden verwacht dat het schrappen van de wettelijke verplichting zal leiden tot gedragsaanpassingen en daarmee tot kostenbesparing in het bedrijfsleven. Een derde criterium is het onderdeel van de keten van productie- en/of dienstverlening waarop de inhoudelijke verplichting is gericht: aan het begin of aan het eind van de keten. De achterliggende gedachte is hier dat het voor bedrijven die zich bevinden aan het begin van de keten gemakkelijker is – minder investeringskosten – om te voldoen aan de inhoudelijke verplichtingen dan in het tegengestelde geval: bedrijven aan het eind van de keten. Met andere woorden grondstoffen en halffabrikaten lenen zich naar verwachting beter (tegen minder kosten) voor implementatie van wet-
76
telijke normen dan eindproducten. Dit geldt met name voor fysieke producten en minder voor diensten. Hier mag worden verwacht dat het schrappen van een verplichting die zich richt op het eind van een fysieke productieketen zal leiden tot een hogere kostenbesparing bij het bedrijfsleven dan ingeval dat zou gebeuren aan het begin van de keten. Een vierde criterium waarom een wet zich leent voor het meten van overige nalevingskosten is de mate van samenloop van nationale verplichtingen uit verschillende beleidsvelden, bijvoorbeeld milieu en arbeidsveiligheid. Naarmate meer normen uit verschillende beleidsgebieden samenkomen bij een te reguleren object (gedrag of toestand) bestaat er de mogelijkheid van tegenstrijdige regelgeving c.q. tegenstrijdige aanwijzingen door verschillende toezichthouders, met als mogelijk gevolg naar verhouding hoge overige nalevingskosten. Bij samenloop van strijdige normen kan redelijkerwijs worden verwacht dat het schrappen van één of meerdere wettelijke verplichting zal leiden tot kostenbesparing in het bedrijfsleven. Een vijfde criterium is de dreiging van valse concurrentie. Naar de mate waarin er in de gereguleerde situatie meer dreiging is van valse concurrentie, die zich niets of minder gelegen laat liggen aan de betreffende regelgeving (gebrekkig toezicht of moeilijk handhaafbare regelgeving), is er meer aanleiding om de overige nalevingskosten te meten. Ook hier mag worden verwacht dat het schrappen van de verplichting zal leiden tot kostenbesparing bij het bedrijfsleven. Een zesde criterium is of de inhoudelijke verplichting zich richt op de productiefactor arbeid. Naarmate er meer sprake is van aan gedrag gerelateerde normen, die neerslaan in de factor arbeid of in diensten, is er meer reden om de overige nalevingskosten te meten. In dergelijke gevallen kan worden verwacht dat het schrappen van de verplichting zal leiden tot kostenbesparing bij het bedrijfsleven. Dit criterium is verwant aan het eerste criterium, maar geeft een wat directere ingang. Een zevende criterium is de samenloop met internationale wetgeving. Zodra nationale normen de geldende internationale (EU en andere internationale organen) normen overstijgen is er meer aanleiding om de overige nalevingskosten te meten. In deze gevallen is sprake van ‘goldplating’ en mag worden verwacht dat het schrappen van de norm zal leiden tot kostenbesparing bij het bedrijfsleven. Een achtste criterium: daar waar sprake is van middelregulering (voorschrijvende detailregelgeving) is er meer aanleiding om de overige nalevingskosten te meten. Verwacht mag worden dat het schrappen van gedetailleerde middelvoorschriften door het bedrijfsleven benut zal worden om kostenbesparende alternatieven te zoeken. Ten slotte het negende criterium, de leeftijd van de wet - hiermee wordt bedoeld het jaar waarin de wet van kracht is geworden - kan een belangrijk criterium zijn, mits ook wordt meegenomen het jaar van de laatste substantiële wijzigingen in onderliggende ministeriële regelingen, AMvB’s, circulaires e.d..
77
Toewijzen van criteria aan wetten De eerder vastgestelde wetten met overige nalevingskosten, maar dan geclusterd naar wetgevingsdomeinen en onderliggende homogene groepen, voor het bedrijfsleven heeft EIM vervolgens langs deze verinnerlijkingscriteria geleid en per criterium ja (3 of 6 punten) of nee (0 punten) gescoord. EIM loopt hiermee als het ware vooruit op de raadpleging van het bedrijfsleven naar de mate van verinnerlijking. Ingeval de inhoudelijke verplichting is gericht op ondersteunende processen in de onderneming (dus niet op het kernproces) en/of de inhoudelijke verplichting is gericht op de factor arbeid (‘inhoudelijke verplichtingen die structurele inzet van arbeidscapaciteit van het bedrijf vergen’) weegt dat zwaarder in de beoordeling (6 punten). Met andere woorden, een hoge score duidt op een geringe mate van verinnerlijking en een relatief grote bereidheid tot gedragsaanpassing van de het betrokken bedrijfsleven, ingeval de inhoudelijke verplichting zou worden aangepast of geschrapt. Een lage score veronderstelt derhalve een grote elasticiteit. Deze selectie levert zicht op de wetgeving met overige nalevingskosten, die naar verwachting zullen verdwijnen als de verplichting wordt aangepast of geschrapt, hierna te noemen de ‘meerkosten’.
78
Tabel 11
Overzicht criteria voor selectie type wetten naar de mate van verinnerlijking door het bedrijfsleven
Nr
Criterium
nee (score 0)
ja (score 3 of
.
6)*) VERWACHTE BATEN REDUCTIE ZIJN HOOG BIJ HOGE SCORE
1
inhoudelijke verplichting is gericht op on-
0
6
0
3
0
3
0
3
0
3
0
6
0
3
0
3
0
3
min. score 0
max. score 33
dersteunende processen in onderneming 2
inhoudelijke verplichting is gericht op bescherming belangen buiten de onderneming (pacificatiewetten)
3
inhoudelijke verplichting is gericht op het einde van de fysieke productieketen
4
inhoudelijke verplichting loopt samen met andere inhoudelijke verplichtingen (meerdere toezichthouders)
5
inhoudelijke verplichting is gericht op situaties met dreiging van valse concurrentie
6
inhoudelijke verplichting is gericht op de factor arbeid (gedragsaspecten)
7
inhoudelijke verplichting is zwaarder dan vergelijkbare internationale inhoudelijke verplichtingen
8
inhoudelijke verplichting is vastgelegd in middelregulering
9
inhoudelijke verplichting c.q. de laatste substantiële wijziging is niet ouder dan 3 jaar TOTAAL SCORE
*) Aan de criteria 1 en 6 is een zwaarder gewicht toegekend vanwege het verwachte grotere belang voor de meerkosten.
De criterialijst in tabel 11 is slechts een hulpmiddel bij de uiteindelijke besluitvorming om al dan niet te gaan meten. De scores moeten dan ook niet al te absoluut worden gehanteerd. Het gaat meer om de richting en orde van grootte dan om de absolute uitkomst. Ook de verwachte kosten van de meting – zie hierna – zijn uiteraard van belang voor de besluitvorming. Voor de eenvoud van het betoog wordt uitgegaan van één inhoudelijke verplichting per wet. De score kan variëren van 0 tot 33. Een inhoudelijke verplichting die 0 scoort moet langs telefonische weg worden gemeten (de meerkosten worden immers verwaarloosbaar geacht). Een inhoudelijke verplichting met de maximale score van 33 komt in aanmerking voor de faceto-face benadering. Daar ergens tussenin ligt de categorie wetten die zich leent voor schriftelijke enquêtering. EIM stelt de volgende categorieën voor: − 0-12 punten: schriftelijke enquêtering en 100 respondenten per wet; − 15-21 punten: telefonische enquêtering en 20 respondenten per wet met een gesprekstijd van 10 minuten; − 24-33 punten: face-to-face-interviews en 5 à 10 respondenten per wet.
79
Vooraf verwachte criteria bruikbaar? Vóór het onderzoek naar de selectiecriteria plaatsvond had EIM de verwachting dat onderstaande lijst van criteria ook een rol zou spelen. Hierna sommen wij deze lijst op en de bruikbaarheid per criterium tussen haakjes: − meting is niet noodzakelijk voor de kosten van inhoudelijke verplichtingen die door de normadressaten, de bedrijven die de betreffende inhoudelijke verplichtingen moeten naleven, reeds zijn geïnternaliseerd in hun gedrag of het productie- of dienstverleningsproces c.q. producten of diensten (dit criterium komt terug bij de criteria om de internalisatiegraad vast te stellen); − meting is niet noodzakelijk voor de kosten van inhoudelijke verplichtingen die door de relevante leveranciers van productiemiddelen c.q. producten en/of diensten e.d., zijn ‘embedded’, bijvoorbeeld de autogordel (dit criterium hebben we in de pilots onvoldoende kunnen toetsen vanwege het ontbreken van dergelijke inhoudelijke verplichtingen); − meting is niet direct noodzakelijk voor de kosten van inhoudelijke verplichtingen waar de normadressaten, het relevante bedrijfsleven, zelf om hebben verzocht, bijvoorbeeld ter bescherming van de markt tegen ‘ongewenste nieuwkomers die niet werken conform de standaarden in de gevestigde delen van de branche’ (dit criterium komt terug bij de criteria om de internalisatiegraad vast te stellen); − meting is niet direct noodzakelijk voor de kosten van inhoudelijke verplichtingen die de verplichtingen van internationale regelgeving, bijvoorbeeld van de Europese Unie, niet overstijgen: geen ‘gold plating’ (dit criterium komt terug bij de criteria om de internalisatiegraad vast te stellen); − meting is niet direct noodzakelijk voor de kosten van inhoudelijke verplichtingen die het bedrijfsleven niet als een probleem zien (dit criterium komt terug bij de criteria om de internalisatiegraad vast te stellen); − meting is noodzakelijk daar waar bedrijven aangeven hinder te ondervinden van overige nalevingskosten (dit criterium komt terug bij de criteria om de internalisatiegraad vast te stellen); − meting is noodzakelijk daar waar bedrijven reductiemogelijkheden zien (dit criterium komt terug bij de criteria om de internalisatiegraad vast te stellen). − meting is noodzakelijk daar waar substantiële herhalingsinvesteringen voorkomen in de zin van kosten van inhoudelijke verplichtingen (dit criterium komt terug bij de criteria om de internalisatiegraad vast te stellen).
80
