Philippe de Schoutheete en Helen Wallace, Studie over de Europese Raad (September 2002)

Philippe de Schoutheete en Helen Wallace, Studie over de Europese Raad (September 2002) Caption: In deze studie over de Europese Raad presenteren de beide auteurs Philippe de Schoutheete en Helen Wallace de historische achtergrond, waartegen de Europese Raad zich heeft ontwikkeld, beschrijven de taken ervan en doen voorstellen om zijn zwakke plekken tegen te gaan. Source: DE SCHOUTHEETE, Philippe; WALLACE, Helen. Le Conseil européen. Paris: Groupement d'études et de recherches - Notre Europe, Septembre 2002. 29 p. (Études et recherches n°19). "x", auteur:x, p. 1-29. Groupement d'études et de recherches - Notre Europe. [EN LIGNE]. [s.l.]: [s.d.]. Disponible sur http://www.notreeurope.asso.fr/fichiers/Etud19-fr.pdf. Copyright: (c) Translation Centre Virtuel de la Connaissance sur l'Europe (CVCE) All rights of reproduction, of public communication, of adaptation, of distribution or of dissemination via Internet, internal network or any other means are strictly reserved in all countries. Consult the legal notice and the terms and conditions of use regarding this site. URL: http://www.cvce.eu/obj/philippe_de_schoutheete_en_helen_wallace_studie_over_de_europese_raad_september_2002nl-e0a8013f-353f-49ed-89f5-3edcd5cb2cd2.html Last updated: 10/11/2014

1 / 22

10/11/2014

De Europese Raad INHOUD INLEIDING GESCHIEDENIS: 1975-2002 JURIDISCHE BASIS SAMENSTELLING EN VOORBEREIDING STERKE EN ZWAKKE PUNTEN Strategische richtsnoeren Communautaire beslissingen Buitenlands beleid Beslissingen genomen buiten het kader van de Verdragen De open coördinatiemethode Amendementen op de Verdragen Voorbereiding van de vergaderingen van de Europese Raad

DE HERVORMING VAN DE EUROPESE RAAD Organisatie van de werkzaamheden Een nieuwe Raad Algemene zaken Het Voorzitterschap

CONCLUSIE: WAAROM EEN HERVORMING? BIBLIOGRAFIE

Inleiding “Europa”, de website van de Europese Unie, geeft internetgebruikers een enthousiaste beschrijving van de Europese Raad. De Raad “bekleedt een originele plaats in de besluitvormingsstructuur van de Europese Unie. (…) Alleen de Europese Raad is thans werkelijk in staat de Europese Unie te “bezielen” (…). [II] speelt een fundamentele rol op alle terreinen van de Europese Unie, gaande van het geven van impulsen en het vaststellen van algemene politieke beleidslijnen tot het coördineren, het oplossen van conflicten of het vlot trekken van moeilijke dossiers. (…) De Europese Raad heeft een dusdanig belang en een dusdanige legitimiteit verworven dat men zich nauwelijks meer kan voorstellen dat hij ooit niet bestaan heeft.” Deze beschrijving zal waarschijnlijk zowel de fervente voorstanders van het federalisme als de overtuigde eurosceptici ergeren, maar de meerderheid van de politieke waarnemers die geïnteresseerd zijn in het Europese integratieproces, deelt deze mening. In een van zijn recente werken definieert Peter Ludlow de Europese Raad als “de scheidsrechter in het veranderingsproces van een systeem, het belangrijkste orgaan dat beslissingen neemt over de politieke agenda, de laatste onderhandelingsinstantie en het hart van de uitvoerende macht van de EU” (Ludlow, 2002, blz. 5-15). Voor andere auteurs is de Raad “de belangrijkste bron van historische besluitvorming” (Peterson en Bomberg, 1999, blz. 33) of “de kracht die het Europese integratieproces in goede banen leidt” (de Schoutheete, 2001, blz. 40). De hoge waardering die de Europese Raad geniet, wordt deels verklaard door het feit dat hij beter werkt dan de andere instanties van het institutionele apparaat van de EU. In een groot aantal gevallen is de Raad erin geslaagd oplossingen te vinden, terwijl de normale procedures van de Raad tevergeefs werden doorlopen. In de loop der jaren heeft de Raad inderdaad de rol van coördinator gespeeld, een rol die de Ministers van Buitenlandse Zaken steeds moeilijker konden uitoefenen binnen de Raad Algemene zaken. Uiteindelijk waren het de staatshoofden en regeringsleiders die erin zijn geslaagd om een einde te maken aan existentiële crisissen, zoals het Britse begrotingsprobleem in de jaren 1970 en 1980. Het is gebleken dat zij als enigen in staat waren om grote nieuwe initiatieven te lanceren, zoals de Monetaire Unie (Hannover, 1988) of de

2 / 22

10/11/2014

uitbreiding (Kopenhagen, 1993). Sinds de oprichting in 1975 heeft de Europese Raad een globaal parcours afgelegd dat men in het algemeen als geslaagd beschouwt. Maar deze idyllische voorstelling moet natuurlijk worden genuanceerd. De Europese Raad heeft niet altijd blijk gegeven van grote efficiëntie, of het nu ging om het nemen of het uitvoeren van beslissingen. Er waren verschillende jaren van felle discussies nodig om een einde te maken aan de Britse begrotingskwestie. De globale onderhandelingen over de communautaire financiering of de geografische verdeling van de instellingen verlopen tergend traag, en de aard en het niveau van de argumenten zijn niet erg stichtelijk. De hoog oplaaiende en soms vruchteloze discussies over de benoemingen op hoog niveau of over de zetel van de agentschappen worden breed uitgesmeerd in de kranten. De wijziging van de Verdragen is een dagelijkse beslommering geworden voor de regeringsleiders, die zich er niet altijd even goed doorheen slaan: Amsterdam is geëindigd met een reeks vragen die onopgelost bleven, en Nice verliep zo chaotisch dat Blair verklaarde: “Op deze manier kan het niet verder”. Feitelijk heeft de Europese Raad hierdoor, tijdens de vergaderingen in Barcelona en Sevilla in 2002, besloten om een debat te lanceren rond de hervorming. De duidelijkste aanwijzing van de relatieve mislukking is misschien de creatie – door de Europese Raad zelf (Laken, december 2001) – van de Conventie over de toekomst van de Unie. De onderliggende reden voor de oprichting van de Conventie is, volgens de algemene opinie, het feit dat twee opeenvolgende intergouvernementele conferenties (IGC), die respectievelijk hebben geleid tot de Verdragen van Amsterdam en Nice, er niet in zijn geslaagd om de instellingen van de Unie voldoende aan te passen, en hen zodoende voor te bereiden op de uitdagingen die de uitbreiding en de mondialisering meebrengen en hen toe te laten opnieuw de steun van de publieke opinie te winnen. Als deze Verdragen wel geschikt waren bevonden, zou de Conventie op dit moment geen zitting hebben en zou het nutteloos zijn om een nieuwe IGC op het programma te zetten. De vraag is wat de motor is achter deze onderhandelingen en wie per slot van rekening de laatste scheidsrechter is. Over het antwoord op deze vraag bestaat geen twijfel: de Europese Raad. Door hun besluit om een Conventie te belasten met de voorbereiding van de volgende IGC, hebben de staatshoofden en regeringsleiders toegegeven dat de mechanismen waarover zij beschikten om de Verdragen te wijzigen, en waarvan zij het belangrijkste en centrale element vormden, niet echt voldoening schonken. Deze bekentenis rechtvaardigt de hervorming van de rol en de werkwijzen van de Europese Raad in het kader van het Europese integratieproces. Als zij efficiënt wil zijn en haar taak tot een goed einde wil brengen, moet de Conventie rekening houden met alle aspecten van de besluitvorming binnen de Unie. Zij moet “de efficiëntie van het besluitvormingsproces en de werking van de instellingen binnen een Unie met een dertigtal lidstaten verbeteren” (Verklaring van Laken). Niemand kan ontkennen dat de Europese Raad een uiterst belangrijk element vormt in dit besluitvormingsproces en in de werking van deze instellingen. Ons doel is om wat uitleg te geven over de historische context waarin de Europese Raad zich geleidelijk heeft ontwikkeld en waardoor de meeste karakteristieken kunnen worden verklaard, om de functies te beschrijven die de Raad vandaag de dag vervult en de efficiëntie waarmee hij zich van zijn taken kwijt, en tot slot om oplossingen voor te stellen voor zijn zwakke punten. Het gaat om een bijdrage aan de grote institutionele denkoefening die met de Conventie gepaard gaat. Wij zullen aspecten behandelen waarvoor een wijziging van de Verdragen nodig is en andere aspecten waarvoor dat niet nodig is. Geschiedenis: 1975-2002 Sinds het ontstaan van de Europese constructie werden er vergaderingen van staatshoofden en regeringsleiders gehouden, maar het besluit om die vergaderingen regelmatig op het programma te zetten in plaats van ze af en toe eens te houden, werd genomen tijdens een top in Parijs, in december 1974. De eerste vergadering van de Europese Raad vond plaats in Dublin, in maart 1975. Sindsdien komt de Raad twee tot vier keer per jaar samen (vijf keer in 2001). Tot op vandaag zijn er al zo’n tachtig vergaderingen van de Raad georganiseerd. De impact van deze bijeenkomsten op de Unie zoals we die vandaag kennen, is natuurlijk uiterst belangrijk. De doelstelling, zoals die is omschreven in de conclusies van de top van Parijs, was “het verzekeren van de ontwikkeling en de samenhang”. Het klopt dat de Gemeenschap in die tijd al enkele jaren vastzat in het debat over de toetreding van Groot-Brittannië en haar dynamisme kwijt was, vooral omdat het compromis

3 / 22

10/11/2014

van Luxemburg de stemming bij meerderheid de facto verhinderde. Bovendien was het niet gemakkelijk om de coherentie te garanderen tussen de communautaire activiteiten en de recente “politieke samenwerking” die voortvloeide uit het rapport-Davignon van oktober 1970, omdat verscheidene deelnemers, en dan vooral de Fransen, aandrongen op een absolute en permanente scheiding tussen deze beide invloedssferen. Het rapport-Tindemans, dat in dezelfde periode werd opgesteld, rechtvaardigde de oprichting van de Europese Raad met de volgende bewoordingen: “de institutionele structuren die door de Verdragen zijn opgericht, blijken in de praktijk te zwak te zijn om de politieke impuls die nodig is voor de opbouw van Europa, voortdurend te garanderen”. In de conclusies wordt geen enkel ander argument aangehaald, hoewel er toch meer belangrijke argumenten hadden moeten zijn. Valéry Giscard d’Estaing, die toen net verkozen was als president van de Franse Republiek, wou even rechtstreeks betrokken blijven bij de Europese zaken als toen hij minister van Financiën was. Hij vond een belangrijke bondgenoot in de persoon van Helmut Schmidt, de nieuwe Duitse kanselier, die zelf ook minister van Financiën was geweest en zijn wens deelde om actief te blijven deelnemen aan het Europese debat. De regeringen van de Benelux daarentegen bleven lange tijd gekant tegen de regelmatige organisatie van topbijeenkomsten. In tegenstelling tot de politieke systemen van de grote lidstaten vertoonden hun stelsels – altijd – de neiging om coalitieregeringen te vormen, waarin de eerste minister nooit meer dan een primus inter pares was en in die tijd slechts zelden bij het buitenlands beleid werd betrokken. Toch waren deze regeringen ook vastbesloten om vooruitgang te boeken met de Europese integratie en luisterden ze naar Jean Monnet. Die was in 1973 tot de conclusie gekomen dat regelmatige bijeenkomsten van de staatshoofden en regeringsleiders absoluut nodig waren om, volgens hem, “terug te keren naar de bronnen van de macht”. Dankzij zijn rol in het verleden en de grote achting die men voor hem had, kon hij in grote mate bijdragen tot het overtuigen van de regeringen van de kleine lidstaten. Toch heeft de diplomatie van de kleine lidstaten lange tijd blijk gegeven van een zekere terughoudendheid ten opzichte van de intergouvernementele aard van de Europese Raad en van het risico dat deze een directoire zou kunnen zijn. Misschien is deze terughoudendheid zelfs vandaag nog aanwezig. Aanvankelijk was het de bedoeling ervoor te zorgen dat de Europese Raad zo informeel mogelijk bleef. Willy Brandt wou deze vergaderingen gelijkstellen met Kamingesprächen, babbeltjes bij het haardvuur. Zijn opvolger Helmut Schmidt zei gewoonlijk: “keine Papieren, keine Beamten” (geen papieren, geen ambtenaren). Het idee was om de sessies van de Europese Raad op alle punten te onderscheiden van de gewone vergaderingen van de Raad. Het interne reglement van de Raad was niet van toepassing, de samenstelling was anders en er was geen enkele juridische basis te vinden in de Verdragen. Deze bijeenkomsten stonden dus in het teken van het uitoefenen van de macht zonder enige juridische procedure. De beslissingen werden “slechts” als conclusies van het Voorzitterschap openbaar gemaakt. In bepaalde opzichten beviel deze benadering alle leden: de meer “verheven” leden van de Europese Raad wilden vermijden dat hun activiteiten op een of andere manier werden vergeleken met de dagelijkse onderhandelingen van Coreper en van de Raad, terwijl degenen met een meer communautaire geest de Europese Raad zo ver mogelijk verwijderd wilden houden van het institutionele kader van de Gemeenschap, hoewel de Voorzitter van de Commissie altijd volwaardig lid is geweest van de Europese Raad. In de loop der jaren is men grotendeels moeten afstappen van deze oorspronkelijke benadering, hoewel ze in de geest van sommigen blijft bestaan, als een soort herinnering aan een mythisch verleden. De Europese Raad keurt regelmatig honderden bladzijden documenten goed en de ambtenaren lopen rond in de gangen. En toch worden de staatshoofden en regeringsleiders tijdens de zittingen het vaakst enkel vergezeld door hun minister van Buitenlandse zaken en worden de zittingen praktisch zo geregeld dat ze ver verwijderd zijn van de ambtenaren, zowel in tijd als in ruimte. In dat opzicht blijft er een groot verschil tussen de Europese Raad en de gewone vergaderingen, zelfs wat betreft de discussies tijdens de zittingen in Sevilla, in juni 2002. Men is vrij om een eigen agenda op te stellen en een eigen reglement te gebruiken. Deze vrijheid van handelen is in een bepaalde mate ook met politieke doeleinden gebruikt. Aan het einde van de jaren 1980 vond een nieuwe praktijk ingang, namelijk om de Voorzitter van het Europese Parlement uit te nodigen om zich bij het begin van de vergaderingen tot de Raad te richten. Men kan zich vragen

4 / 22

10/11/2014

stellen over de praktische invloed van deze maatregel op de conclusies van de Raden, maar met de invoering ervan wordt in feite toegegeven dat het Parlement een groeiende politieke relevantie heeft. In het midden van de jaren 1990 is het de gewoonte geworden dat de staatshoofden en regeringsleiders van de kandidaatlidstaten worden uitgenodigd voor de lunch en om deel te nemen aan korte debatten op de tweede dag van de vergaderingen van de Raad. De concrete invloed van deze vernieuwing is ook hier moeilijk te beoordelen, maar de politieke draagwijdte en de psychologische waarde van deze vergaderingen mogen niet worden onderschat. In de loop der jaren zijn de gespecialiseerde vergaderingen van de Europese Raad geëvolueerd. • De informele vergaderingen. De eerste informele vergadering werd in september 1995 in Formentor (Mallorca) samengeroepen door het Spaanse voorzitterschap, om de debatten van de IGC van die tijd ter sprake te brengen. De informele bijeenkomsten zijn meestal korter dan de formele. De doelstelling ervan is dat in alle vertrouwelijkheid van gedachten kan worden gewisseld, een praktijk die stilaan onmogelijk is geworden tijdens de gewone vergaderingen, omdat de werklast steeds zwaarder wordt. Gewoonlijk zijn de ministers van Buitenlandse zaken niet aanwezig, wat voor hen vaak een bron van frustratie vormt (dat was onder meer het geval in Parijs na de val van de Berlijnse Muur, of recenter in Gent, in oktober 2001). In theorie worden na deze informele vergaderingen geen conclusies opgesteld. Toch heeft de informele vergadering van de Europese Raad in Gent geleid tot de goedkeuring van verklaringen – over de strijd tegen het terrorisme, de analyse van de economische situatie en de invoering van de euro – die qua stijl nauwelijks te onderscheiden zijn van de conclusies van de Europese Raad. • De thematische vergaderingen. De laatste jaren heeft de Europese Raad meermaals vergaderd over specifieke dossiers, zoals justitie en binnenlandse zaken (in Tampere, in oktober 1999) of economische en sociale zaken (in Lissabon, in maart 2000). Uit deze bijeenkomsten blijkt de groeiende betrokkenheid van de Europese Raad bij concrete politieke dossiers. In Lissabon heeft de Europese Raad beslist om elk voorjaar een vergadering te wijden aan economische en sociale zaken (paragraaf 36 van de conclusies van Lissabon). Overeenkomstig dit besluit heeft de Raad in maart 2001 in Stockholm vergaderd en in maart 2002 in Barcelona. De “thematische” aard van deze bijeenkomsten is echter betwistbaar. In Stockholm heeft de aanwezigheid van president Poetin de werkelijke doelstelling van de vergadering in de schaduw gesteld (toch voor de media). In Barcelona hebben de staatshoofden en regeringsleiders het inderdaad gehad over economische en sociale zaken, maar in de conclusies werden ook de volgende zaken vermeld: de verbetering van de werkwijzen, de toekomst van Europa, de Noordelijke dimensie, de douanerechten op de invoer van staal in de Verenigde Staten, de ratificatie van het Verdrag van Nice, Gibraltar, de Westelijke Balkanstaten, Servië, Montenegro, Macedonië, het Midden-Oosten, Zimbabwe, Angola, Congo en Nigeria. Het onderscheid tussen deze thematische vergaderingen en de andere is niet zo duidelijk. • De noodvergaderingen. Door het overwicht dat de Europese Raad heeft verworven in het Europese besluitvormingsproces, en wegens het groeiende belang van buitenlandse zaken voor de EU, moeten soms dringende buitengewone vergaderingen worden samengeroepen bij ernstige crisissen, ondanks het feit dat het moeilijk is om de verschillende tijdsgebruiken met elkaar te verenigen. Op 21 september 2001, tien dagen na de terroristische aanslagen in New York en Washington, werd in Brussel een buitengewone zitting van de Europese Raad georganiseerd. Door deze vergadering werd een sterk politiek en psychologisch signaal gegeven aan de Verenigde Staten. Ze gaf ook een bijkomende impuls aan het Europese optreden op verschillende gebieden, onder meer het Europese aanhoudingsbevel. Voordat we verder gaan met het bestuderen van de wettelijke fundamenten en de bevoegdheden van de Raad, moeten we benadrukken dat, na een kwarteeuw vergaderingen van de Raad, de aanvankelijke vrees – onder meer van de kleine lidstaten die meer werden gedreven door een communautaire geest – geen bewaarheid is geworden. Er werd onder meer gevreesd dat deze “intergouvernementele” instelling, “uitdrukkelijk opgericht om de autonome actiemogelijkheden van de supranationale spelers te beperken in plaats van te ontwikkelen” (Moravcsik, 1998, blz. 488), de Gemeenschap zou doen afglijden naar een intergouvernementele structuur. In feite heeft de Unie van 2002 een veel duidelijkere supranationale structuur dan de Gemeenschap van de

5 / 22

10/11/2014

jaren 1970. De elementen die tot deze evolutie (de gemeenschappelijke markt, de monetaire unie, de medebeslissing, het Europees burgerschap, enz.) hebben geleid, zijn allen opgeworpen door de Europese Raad en het is de Raad die daarover heeft beslist. Een machtige intergouvernementele instelling heeft dus aanzienlijk bijgedragen tot het benadrukken van het supranationale karakter van de Unie. Het is maar een van de vele paradoxen van deze instelling. Een andere vrees was dat deze nieuwe instantie een instrument van de grote lidstaten zou worden om de andere te domineren, zodat deze lidstaten een “directoire” zouden kunnen creëren. Ook al klopt het dat de verschillen in grootte en macht duidelijker zijn tijdens de debatten op een top dan tijdens klassieke institutionele debatten en dat Frankrijk en Duitsland samen vaak een uiterst belangrijke rol hebben gespeeld, toch overheerst geen enkele groep van lidstaten. Zo was mevrouw Thatcher het in de Europese Raad bijna nooit eens met haar grote of kleine partners. In de loop der jaren heeft het Verenigd Koninkrijk in dit forum vaak alleen gestaan. Tijdens de zitting in Milaan in juni 1985 werd het taboe dat stemming binnen de Europese Raad verbood, doorbroken. Verschillende regeringsleiders van kleine lidstaten hebben daarentegen een aanzienlijke invloed gehad in de Europese Raden. We kunnen het voorbeeld aanhalen van de heren Dehaene, Juncker, Guterres en Kok. Het is zelden gebeurd (behalve in Nice) dat de kleine lidstaten als groep volledig tegenover hun partners stonden tijdens een vergadering. Juridische basis Het is moeilijk om de Europese Raad te bestuderen, te beschrijven en te klasseren als instelling van de EU, wegens de dubbelzinnigheid en de paradoxen waarvan zijn ontwikkeling gedurende een kwarteeuw is doordrongen. Deze ambiguïteit en paradoxen zijn zeker veelbetekenend: ze weerspiegelen de geschiedenis en zijn het resultaat van opeenvolgende politieke beslissingen, en er moet dus rekening mee worden gehouden bij bedenkingen over de toekomst. Een van de grootste paradoxen heeft betrekking op de juridische basis van deze bijeenkomsten. Tussen 1974 en 1986 speelde de Europese Raad een belangrijke rol in het Europese besluitvormingsproces (onder meer in het Britse begrotingsdebat), zonder dat er enige juridische grondslag in het verdrag was te vinden. Deze situatie, die op z’n minst opvallend is in een Gemeenschap die sterk wordt gekenmerkt door haar juridische orde, is niet toevallig ontstaan, maar is het resultaat van de wil van een aantal regeringen, vooral die van de Benelux, om te verhinderen dat dit nieuwe “intergouvernementele” forum het institutionele kader van de Gemeenschap zou domineren. Destijds dacht men dit doel te kunnen bereiken door dit forum elke juridische basis in de verdragen te ontzeggen. Met de Europese Akte wordt afstand gedaan van deze benadering, doordat de samenstelling van de Europese Raad in deze Akte gedefinieerd wordt. Toch worden de machten van de Raad in deze Akte bewust niet verduidelijkt. Deze machten vloeien voort uit de Verdragen van Maastricht en Amsterdam en, in grote mate, uit de praktijk. Hoewel de staatshoofden en regeringsleiders in het algemeen geen groot belang hechten aan het juridische aspect van hun vergaderingen, moeten bepaalde onderscheiden worden gemaakt met het oog op een eventuele hervorming. Zij komen immers bijeen in verschillende hoedanigheden: • Vergadering van de “Europese Raad” in de strikte zin van de term, waarbij de activiteiten worden uitgeoefend op basis van artikel 4 van het VEU (“de Europese Raad geeft de nodige impulsen voor de ontwikkeling van de Unie en stelt algemene politieke beleidslijnen vast”). • Duidelijke voorbeelden van deze functie worden gegeven in het verdrag: de grote richtsnoeren van het economische beleid (art. 99 §2 van het VEG) en de situatie van de werkgelegenheid (art. 128 §1 en 2 van het VEG). • Artikel 13 VEU verleent de Raad een gelijkaardige, maar duidelijkere bevoegdheid op het specifieke gebied van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (GBVB) (“de Europese Raad stelt de beginselen en de algemene richtsnoeren vast (…) [en] neemt besluiten over gemeenschappelijke strategieën ”). • In specifieke gevallen, vastgelegd in het Verdrag, hebben de staatshoofden en regeringsleiders de macht om juridisch bindende beslissingen te nemen in de hoedanigheid van “Raad van staatshoofden of regeringsleiders ”. In dat geval moeten zij het interne reglement van de Raad, met inbegrip van de

6 / 22

10/11/2014

bepalingen die gaan over de plaats van de vergadering, respecteren. Dit is van toepassing op de thema’s in verband met de Monetaire Unie (artikelen 112, 121 en 122 van het VEG) en met de rechten van de mens (artikel 7 VEU). Bijgevolg zijn de conclusies van de vergadering van staatshoofden en regeringsleiders van 2 mei 1998 in Brussel, om te beslissen over de invoering van een gemeenschappelijke munt, geen conclusies van de Europese Raad (ze komen niet voor in de lijst van dit soort conclusies op de website Europa). Het gaat om conclusies van de Raad. • Wanneer zij beslissen over benoemingen of zetels, handelen de staatshoofden en regeringsleiders in een strikt intergouvernementeel kader, zelfs al worden hun beslissingen vermeld in de conclusies of in de bijlagen van de conclusies van de Europese Raad. Dat is het geval voor de zetel van de instellingen: in Edinburg (in december 1992) hebben de “vertegenwoordigers van de regeringen van de Lidstaten” de zetel van de grote instellingen vastgelegd in bijlage VI van de conclusies, en in Brussel (in oktober 1993) hebben “de vertegenwoordigers van de Lidstaten, die hebben vergaderd op het niveau van de staatshoofden of regeringsleiders”, gelijkaardige beslissingen genomen in bijlage II van de conclusies. Over de benoeming van Romano Prodi tot Voorzitter van de Commissie werd beslist door de “staatshoofden of regeringsleiders ” in het tweede deel van de conclusies van de Europese raad van Berlijn in mei 1999. Toch werd Javier Solana door de Europese Raad zelf (paragraaf 4 van de conclusies van Keulen van juni 1999) benoemd tot Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB. Er moet dus worden benadrukt dat er, volgens de meeste juristen, geen intergouvernementele beslissing moet worden genomen om de zetel van de agentschappen en andere instellingen van de Unie vast te leggen: deze beslissing kan ook worden genomen tijdens de communautaire besluitvorming over de creatie ervan, maar het is niet gebruikelijk om op deze manier te werk te gaan. • Tijdens onderhandelingen over de herziening van de verdragen (zoals in Maastricht, Amsterdam en Nice) handelen de staatshoofden en regeringsleiders in het kader van artikel 48 van het VEU. De conclusies beschrijven hen als “een intergouvernementele conferentie die vergadert op het niveau van de staatshoofden of regeringsleiders”. Om een dergelijke conferentie bijeen te roepen, moet het voorzitterschap een positief advies krijgen van de Raad, na overleg met de Commissie en het Parlement. De Raad kan een gunstig advies geven door een stemming bij gewone meerderheid, een gang van zaken die mevrouw Thatcher tot haar grote ontreddering ontdekte toen de Europese Raad van Milaan (juni 1985) de IGC bijeenriep die aanleiding zou geven tot de Europese Akte. • De Europese Raad heeft rechtstreekse betrokkenheid bij de toetredingsonderhandelingen met de lidstaten vermeden: deze worden geleid door de ministers van buitenlandse zaken. Toch heeft de Raad een rol gespeeld bij het vaststellen van de onderhandelingsposities van de lidstaten. In december 1993 heeft de Raad in Brussel het aantal commissarissen, het aantal gewogen stemmen in de Raad, het aantal leden van het Parlement, van de Sociaal-Economische Raad, van het Comité van de Regio’s, enz., dat aan de kandidaatlidstaten (Noorwegen, Zweden, Finland en Oostenrijk) werd toegekend, vastgelegd (bijlage III bij de conclusies van het Voorzitterschap). De Raad heeft dus gehandeld op basis van artikel 49 §2 van het VEU. • Tot slot heeft de Europese Raad van Lissabon (maart 2000) een “nieuwe, open coördinatiemethode op alle niveaus onder regels gebracht, waarbij de Europese Raad een versterkte oriënterende en coördinerende rol speelt, zodat deze strategie coherenter wordt geleid en de resultaten ook worden opgevolgd”. Men kan op zich niet spreken van een nieuwe juridische basis: dit kan en moet waarschijnlijk worden geïnterpreteerd als een toepassing van de artikelen 99 en 128 van het VEG, die hierboven worden aangehaald met betrekking tot de grote politieke en economische richtsnoeren en de situatie van de werkgelegenheid. Maar de conclusies van Lissabon betekenen een nieuwe rol voor de Europese Raad: “een leidende oriënterende en coördinerende rol, die kan zorgen voor algemene coherentie en een effectieve opvolging van de gerealiseerde vooruitgang op de weg van deze nieuwe strategische doelstelling”. Centraal in de “open coördinatiemethode” staat elk voorjaar de organisatie van een vergadering van de Europese Raad om de belangrijke opdrachten vast te stellen en de opvolging ervan te waarborgen. Zoals we hierboven al hebben aangehaald, verschillen de conclusies van deze voorjaarsvergaderingen weinig van die van de klassieke Europese Raden. Maar er is uiteraard steeds het idee om een nieuwerol toe te kennen aan de Europese Raad. Het feit dat de Europese Raad werkt op basis van verschillende juridische grondslagen, dat hij nu eens binnen, dan weer buiten het institutionele kader handelt, en dat de conclusies in dat opzicht niet altijd duidelijk zijn, vormt een voortdurende bron van ambiguïteit. In deze context moeten nog twee andere punten worden aangehaald.

7 / 22

10/11/2014

1. De teksten van de hierboven vermelde Verdragen dekken onvoldoende de effectieve machten van de Europese Raad, of de rol die deze in de loop der jaren in het Europees integratieproces heeft gespeeld. Nadat de Europese Raad lange tijd heeft gewerkt zonder enige juridische basis, oefent zij nu haar activiteiten uit op basis van de artikelen van de Verdragen, waarin de Raad enkel wordt beschreven als een instelling die impulsen geeft en een inspiratiebron vormt. In feite is de Raad echter het hoogste orgaan met beslissingsbevoegdheid in alle Europese aangelegenheden, ook voor de juridisch gezien communautaire kwesties (zoals de pakketten-Delors van 1988 en 1992 en de Agenda 2000). De rol van de Europese Raad is veel belangrijker dan blijkt uit een strikte interpretatie van de teksten van de Verdragen. 2. Behalve wanneer zij zetelen in de hoedanigheid van “Raad die vergadert op het niveau van de staatshoofden of regeringsleiders”, moeten de leden van de Europese Raad zich aan geen enkel schriftelijk reglement houden. Dat is een gevolg van het belang dat sinds het ontstaan werd gehecht aan het informele karakter van de vergaderingen. De agenda’s liggen niet vast, de documenten belanden op tafel zonder of met nauwelijks enige voorafgaande kennisgeving, de deelnemers veranderen en punten die niet zijn aangegeven, bevinden zich in de conclusies. Na verloop van tijd zijn een aantal regels in gebruik genomen, maar de Europese Raad wijkt daar zonder aarzelen vanaf wanneer zij dat opportuun acht. De Europese Raad van Gent van oktober 2001 is een voorbeeld van deze praktijk. Ze was op het programma gezet als een informele bijeenkomst en volgens de normale regels hadden er dus geen conclusies geschreven moeten worden. Toch werden er drie verklaringen geformuleerd naar aanleiding van de gebeurtenissen van 11 september, de economische situatie en de invoering van de euro. Deze conclusies worden “verklaringen van de staatshoofden of regeringsleiders en van de Voorzitter van de Commissie” genoemd. Deze titel wijst op de afwezigheid van de ministers van Buitenlandse zaken en dus op een niet-correcte samenstelling van de Europese Raad in de zin van artikel 4 van het VEU. In de tekst zelf van de verklaringen is het echter de “Europese Raad” die verklaart, benadrukt, bevestigt, voorziet, enz. Met andere woorden, hoewel in de praktijk geen enkele conclusie hoeft te worden geformuleerd en de Raad niet correct is samengesteld, worden er verklaringen uitgegeven in naam van de Europese Raad, dus gaat het eigenlijk om conclusies. Samenstelling en voorbereiding Een van de kenmerken van de Europese Raad, en tegelijkertijd een van de belangrijkste punten die de Europese Raad onderscheidt van de Raad van de Europese Unie, is dat de Voorzitter van de Europese Commissie er in rechte lid van is. Een aantal Voorzitters hebben hiervan gebruikgemaakt om hun eigen ideeën te laten gelden. Zo heeft Jacques Delors het proces in gang gezet dat moest leiden tot de gemeenschappelijke markt (vergadering van Milaan in juni 1985) en daarna tot de Monetaire Unie (vergadering van Hannover van juni 1988). Dat was een persoonlijk initiatief. Had hij hetzelfde kunnen doen op een ander niveau of zonder lid te zijn van de Europese Raad? Dat is niet zo zeker. In andere gevallen lijkt de almachtige aard van de toppen de onafhankelijkheid van de Commissie in gevaar te brengen en haar vrijheid van handelen te bedreigen. De conclusies van het Voorzitterschap geven meestal geen specifieke instructies aan de Commissie, maar de onderliggende machtsverhoudingen zijn duidelijk en de Commissie kan deze conclusies in feite niet negeren (haar Voorzitter neemt actief deel aan de debatten waarop de conclusies zijn gebaseerd). In de studie over de hervorming van het institutionele kader van de Unie moet rekening gehouden worden met het delicate evenwicht tussen de macht van de Europese Raad en de onafhankelijkheid van de Commissie. De voorbereiding van een Europese Raad is grotendeels de verantwoordelijkheid van het Voorzitterschap. Het staatshoofd of de regeringsleider die het Voorzitterschap uitoefent, loopt meestal alle hoofdsteden af, wat hem toelaat om de prioriteiten van de verschillende lidstaten te begrijpen en zijn eigen ideeën te schetsen of uit te testen. Op basis hiervan stelt hij dan enkele dagen voor de vergadering een brief op voor zijn partners. Deze brief dient dan als agenda. Bij deze oefening wordt hij vooral bijgestaan door het secretariaat-generaal van de Raad, dat hem vergezelt bij zijn reizen en hem bijstaat bij het opstellen van de conclusies in de weken die aan de vergadering voorafgaan. De contacten tussen de raadgevers van de staatshoofden of regeringsleiders (de sherpa’s) zijn vaak nuttig, maar vormen duidelijk geen fundamenteel element van het proces. De rol van de Commissie varieert: deze is in het verleden verschillende keren belangrijk geweest, maar vandaag de dag is de Commissie meestal niet meer actief betrokken bij de voorbereiding van de vergaderingen. Zo heeft ook de rol van de Raad Algemene zaken en van Coreper, die

8 / 22

10/11/2014

aanvankelijk groot was, aan belang ingeboet. Deze tendens weerspiegelt het feit dat de Raad Algemene zaken haar vermogen (of haar wil) heeft verloren om een algemene coördinerende rol uit te oefenen in de zaken betreffende de Europese Unie. In de praktijk is de controle op de stroom van documenten die voortkomen van de verschillende groepen van de Raad beperkt, en zijn er bijna geen voorafgaande debatten over de inhoud van de opgeworpen kwesties, hoewel de hervormingen waarover in Sevilla een beslissing is genomen, precies bedoeld zijn om dit recht te zetten. Er zijn natuurlijk uitzonderingen: het gebeurt dat de Raad Algemene zaken een grote rol speelt bij de voorbereidingen. Dat was onder meer het geval voor de Europese Raad van Laken (december 2001), toen de Raad Algemene zaken de kalender, het Voorzitterschap en meer bepaald de Voorzitter van de Europese Raad, de samenstelling en de opdracht van de Conventie bevestigde. Fundamenteel blijft deze Raad toch de belangrijkste instantie bij de voorbereiding van een Europese Raad, die vaak berust op informele contacten tussen de “sherpa’s”. Zoals de Voorzitters elk op hun beurt hebben ontdekt, betekent deze grote rol dat zij veel van hun tijd aan deze gebeurtenis moeten besteden. Sterke en zwakke punten Om de doeltreffendheid en efficiëntie van de Europese Raad op een overtuigende manier te analyseren, moet een onderscheid worden gemaakt tussen zijn verschillende functies met hun modus operandi en moet er worden nagedacht over de manier waarop de vergaderingen worden voorbereid. De belangrijkste functies van de Raad zijn de volgende: • • • • • •

het definiëren van de strategische richtsnoeren en het geven van politieke impulsen; het nemen van politieke beslissingen op de traditionele communautaire gebieden; het uitwerken van een gemeenschappelijk buitenlands beleid; het nemen van intergouvernementele beslissingen buiten het kader van de verdragen; het nastreven van de toepassing van de open coördinatiemethode; het opstellen van amendementen op de verdragen.

Strategische richtsnoeren De taak die aanvankelijk aan de Europese Raad was toevertrouwd, zoals bepaald in artikel 4 van het VEU, is het definiëren van de strategische richtsnoeren en het geven van politieke impulsen. In de verwezenlijking van deze taak heeft de Raad zich wellicht het meest efficiënt getoond. Daarom stelt de Europese Raad al meer dan 25 jaar de agenda van de Unie op, vooral sinds de EU verder gaat dan de opdrachten die bepaald waren in de oorspronkelijke verdragen. Geen enkel bepalend initiatief is genomen zonder de goedkeuring van de Raad. Alle nieuwe projecten zijn op dat niveau gelanceerd, ook al gingen de eerste voorstellen formeel uit van de Commissie, van Frankrijk en Duitsland, van de Benelux of van andere lidstaten, individueel of collectief. Deze vaststelling is van toepassing op de nieuwe activiteitsterreinen, zoals de strijd tegen het terrorisme (Rome, december 1975), de vooruitgang wat betreft de monetaire unie (Hannover, juni 1988) of de open coördinatie van het economische en sociale beleid (Lissabon, maart 2000). Hetzelfde geldt voor de opeenvolgende beslissingen in verband met de uitbreiding (Kopenhagen, juni 1993, Luxemburg 1997, Helsinki 1999) en voor de herziening van de verdragen, van de Europese Akte (Milaan, juni 1985) tot de Conventie (Laken, december 2001). Het valt moeilijk te ontkennen dat de ontwikkeling van de Europese integratie, die we aan het einde van de twintigste eeuw hebben meegemaakt, een belangrijke strategische verwezenlijking is. “De Europese Unie is een succes”, zoals in de Verklaring van Laken wordt bevestigd. De verdienste van deze verwezenlijking ligt – natuurlijk niet uitsluitend, maar toch in grote mate – bij de Europese Raad, die hierin een fundamentele rol heeft gespeeld. Toch moet worden benadrukt dat, ook al hebben de staatshoofden en regeringsleiders op het juiste moment een aantal cruciale beslissingen genomen, die een zichtbare invloed hebben gehad op de kaart van Europa en op de kracht en samenhang van de Unie, zij er toch niet in geslaagd zijn om het doel van deze onderneming duidelijk te definiëren. Deze mislukking is wellicht deels te verklaren door hun vrees dat het vastleggen van een gemeenschappelijk doel tot onenigheid zou leiden. Maar ze moet waarschijnlijk ook worden toegeschreven aan de overbelaste agenda’s, aan de eindeloze conclusies, aan het mediacircus dat ontstaat bij

9 / 22

10/11/2014

elke bijeenkomst en aan de ontelbare persconferenties die het besluitvormingsproces op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders zo aan het oog hebben onttrokken dat de strategische koers niet langer duidelijk is voor de publieke opinie. De regeringsleiders werden, in zekere zin, benadeeld door de instellingen, omdat er geen mechanisme bestaat om hun conclusies op te volgen. Er werden fundamentele en noodzakelijke beslissingen genomen, maar ze werden niet altijd zo gezien, omdat ze verloren gingen tussen de vele, minder belangrijke punten of soms zelfs opzettelijk werden geminimaliseerd om een of andere deelnemer te behagen. De fundamentele beslissing om de Unie uit te breiden met de landen van Centraal- en Oost-Europa is een sprekend voorbeeld daarvan (Kopenhagen, juni 1993). Deze beslissing is ten volle gerechtvaardigd om historische, politieke, geostrategische en commerciële redenen, maar er is niets of bijna niets gedaan om dat uit te leggen. In de meeste lidstaten begreep de publieke opinie vanaf dat moment ongetwijfeld niets meer van het Europese integratieproces en had ze er ook geen vertrouwen meer in, en dat in een periode waarin de Europese Raad duidelijk de belangrijkste speler was. Dat is een van de grootste problemen van de Unie. Deze hoofdrolspeler moet dus de schuld krijgen van de mislukking, net zoals hem ook de verdienste toekomt voor wat wel is bereikt. De gevolgde strategie uitleggen en rechtvaardigen om de publieke opinie te overtuigen, is dat niet een van de essentiële onderdelen van de politiek? Communautaire beslissingen Aanvankelijk was zeker niet voorzien dat de Europese Raad zou optreden als een belangrijk en regelmatig beslissingsorgaan voor communautaire kwesties. In het rapport-Tindemans (1973) werd het feit benadrukt dat de Raad zijn acties moest beperken tot het vastleggen van algemene strategische richtsnoeren en tot het geven van impulsen. Deze benadering is ook terug te vinden in de verklaring van Stuttgart (1983) en in het rapport-Dooge (1985). De werkelijkheid is wel anders. De Europese Raad is zich steeds meer gaan bezighouden met het nemen van gedetailleerde beslissingen. Als voorbeeld kunnen we de beslissingen aanhalen betreffende bijna alle aspecten van de gemeenschappelijke markt in het begin van de jaren 1980, de opeenvolgende financiële pakketten (Delors I, Delors II en de Agenda 2000) en de belangrijkste elementen van de monetaire unie aan het einde van de jaren 1980. Het is een gewoonte geworden om de lastigste problemen voor te leggen aan de Europese Raad. Een oppervlakkige lezing van de conclusies volstaat om vast te stellen dat de op dit niveau genomen beslissingen zich soms uitstrekken tot gedetailleerde financiële voorstellen. De creatie van de “thematische” Europese Raden (in Lissabon of Tampere) bevestigt dat de staatshoofden en regeringsleiders geneigd zijn om zich meer en meer te gaan bemoeien met concrete politieke beslissingen. Veel sectorale groepen van de Raad hebben eveneens problemen naar het hoogste niveau overgedragen. In zijn rapport aan de Europese Raad van Barcelona (maart 2002) onthult Javier Solana, secretaris-generaal en hoge vertegenwoordiger, dat “[de Europese Raad] steeds vaker wordt uitgenodigd om zich te wijden aan omvangrijk redactiewerk, wat niet op haar niveau gebeurt en de gewone communautaire procedures nadelig beïnvloedt”. Hij beschouwt de slechte werking van de Raad van Ministers en de afwijking van de praktijk van het Voorzitterschap als grote gebreken, die wij verder in onze analyse zullen onderzoeken. Volgens de heer Solana heeft de huidige situatie zeker een negatieve invloed op het werk van de Europese Raad, op zijn imago en in het algemeen ook op dat van het institutionele kader. • Het feit dat belangrijke strategische beslissingen samen met minder belangrijke punten en omslachtige verklaringen worden voorgesteld in lange conclusies, verhult de strategische rol van deze instantie. Dit doet het onderscheid tussen de Raad en de Europese Raad vervagen, waardoor het wijdverspreide gevoel dat niemand weet wie wat doet en wie waarvoor verantwoordelijk is, nog wordt versterkt. • De ervaring heeft geleerd dat de staatshoofden en regeringsleiders een bepaalde efficiëntie tonen bij grote onderhandelingen, zoals blijkt uit de opeenvolgende financiële pakketten. Dat komt misschien doordat zij de enigen zijn die het nationale gezag hebben om de vereiste akkoorden te kunnen sluiten. Maar men moet die efficiëntie niet veralgemenen, andere groepen van de Raad (Algemene zaken, ECOFIN) hebben aangetoond dat zij in staat zijn om intrinsiek complexe en belangrijke problemen op te lossen. Bovendien vinden de staatshoofden en regeringsleiders in hun agenda vaak specifieke punten die, hoewel er vaak controverse over bestaat, niet intrinsiek complex of van groot strategisch belang zijn voor de Unie. Ze zijn niet altijd even

10 / 22

10/11/2014

behendig als het gaat om het oplossen van problemen en ze hebben vaak te weinig tijd. En wanneer ze niet tot een akkoord komen (over de zetel van de Europese autoriteit voor voedselveiligheid, of over de talen van het Octrooibureau bijvoorbeeld), komt hun mislukking uitgebreid in de media. Dan wordt het moeilijker om het onvermijdelijke compromis te bereiken. De onmogelijkheid om tot een akkoord te komen doet afbreuk aan het prestige en het imago van de instelling. In de loop der jaren zijn de slechte beheersing en de gebrekkige voorbereiding van de agenda grote zwakke punten geworden. • De eigenaardige praktijk die erin bestaat om een lijst van “voorgelegde documenten” bij de conclusies van de Europese Raad te voegen, verraadt eveneens een gebrek aan doorzicht. Daaronder bevinden zich mededelingen, aanbevelingen, conclusies en consequente rapporten van de Commissie, van het Voorzitterschap van de Raad, van verschillende groepen van de Raad of van andere instanties, die zijn gericht aan de Europese Raad. Voor een specifiek geval, dat van het jaarverslag van de Europese Centrale Bank, wordt in het Verdrag zelf verduidelijkt dat dit aan de Europese Raad moet worden gericht (art. 113 § 3 VEG). Hoewel niemand werkelijk gelooft dat ook maar één lid van de Europese Raad ze allemaal heeft gelezen, noch a forteriori heeft goedgekeurd, bevinden deze documenten zich in de bijlagen bij de conclusies, waarschijnlijk opdat ze het prestige zouden krijgen dat wordt verleend aan de conclusies van de Europese Raad. Het aantal en de omvang van dit soort teksten neemt almaar toe. De laatste jaren waren het er gemiddeld slechts een twintigtal, maar in bijlage 4 van de conclusies van Laken (december 2001) worden niet minder dan 33 documenten vermeld. Deze praktijk lijkt slechts marginale voordelen te bieden, maar draagt duidelijk bij tot het versterken van het wijdverspreide gevoel van bureaucratische ondoorzichtigheid en tot het ontstaan van misverstanden over wat de Europese Raad geacht wordt te doen. Buitenlands beleid In de conclusies van Parijs (1974) wordt bepaald dat de Europese Raad moet samenkomen “in naam van de politieke samenwerking”, wat in die tijd het buitenlandse beleid betekende, en in de verklaring van Stuttgart (1983) wordt gesteld dat hij “op plechtige wijze het gemeenschappelijke standpunt betreffende de buitenlandse betrekkingen moet uitdrukken”. Het aspect buitenlands beleid werd vanaf het prille begin benadrukt en is altijd aanwezig geweest tijdens topbesprekingen. Verklaringen van de Europese Raad vormen belangrijke stappen in de geleidelijke ontwikkeling van gemeenschappelijke standpunten betreffende het buitenlands beleid. Als voorbeeld kunnen we de verklaringen van Venetië aanhalen (juni 1980) over het Midden-Oosten, die van Den Haag (juni 1986) over de sancties tegen Zuid-Afrika, die van Madrid (juni 1989) over de relaties met de USSR en de landen van het Oostblok, die van Cannes (juni 1995) over de zetel van Sarajevo, die van Berlijn (maart 1999) over het mogelijke gebruik van geweld in Joegoslavië, of die van Brussel (september 2001) over de strijd tegen het internationale terrorisme. Meer recent zijn een aantal vergaderingen van de Europese Raad gebruikt om topontmoetingen te organiseren met de vertegenwoordigers van derde landen. Deze praktijk wordt regelmatig toegepast met de kandidaat-lidstaten, maar ook met de Verenigde Staten (president Bush in Göteborg, in juni 2001) en Rusland (president Poetin in Stockholm, in maart 2001). Andere occasionele bezoekers waren de leiders van landen waar een crisis heerst, zoals de president van Macedonië, M. Trajkowski (Stockholm, maart 2001). Nelson Mandela, de president van Zuid-Afrika, werd ontvangen in Cardiff (juni 1998) en zijn opvolger, M. Mbeki, in Lissabon (in maart 2000). Het lijdt geen twijfel dat de Europese Raad op dit gebied een belangrijke rol speelt, doordat aan de verklaringen betreffende het buitenlands beleid of aan de diplomatieke vergaderingen een zichtbaarheid en een weerklank worden gegeven die ze niet zouden hebben op een ander niveau. De moderne diplomatie valt steeds meer terug op verklaringen en op contacten van hoog niveau, en de Europese Raad is precies het instrument waardoor de Unie zich op wereldschaal aan deze activiteit kan wijden. In dat geval moet men zich echter ook afvragen of de Raad voldoende scherpzinnigheid aan de dag legt. Hierboven hebben wij 11 punten van het buitenlands beleid opgenoemd uit de conclusies van Barcelona (maart 2002). Dat is helemaal niet uitzonderlijk. In de conclusies van Santa Maria da Feira (juni 2000) worden de strategie betreffende het Middellandse Zeegebied, de Noordelijke dimensie, Rusland,

11 / 22

10/11/2014

Joegoslavië, Kosovo, Kroatië, Montenegro, Israël, Syrië, Libanon, Zuid-Afrika, Ethiopië en Eritrea aangehaald. Het merendeel van de genoemde punten zijn volkomen relevant, maar men kan zich de vraag stellen of deze kwesties werkelijk moeten worden besproken tijdens een topvergadering. Als de essentiële rol van de Europese Raad in het buitenlands beleid neerkomt op het vaststellen van prioriteiten en het definiëren van grote strategieën – wat redelijk lijkt – en de uitvoering daarvan moet worden overgelaten aan de ministers van Buitenlandse zaken, dan zorgt het feit dat er een tiental punten worden vermeld in de conclusies, voor verwarring. Op die manier wordt het belangrijkste uit het oog verloren. Een tiental prioriteiten vaststellen, komt meestal neer op geen enkele prioriteit hebben. Zo kan dit althans door de publieke opinie worden geïnterpreteerd. Sinds het Verdrag van Maastricht en de benoeming van Javier Solana tot Hoge Vertegenwoordiger is het duidelijk dat de manier waarop de kwesties van het buitenlands beleid en het defensiebeleid worden aangepakt, een grote uitdaging voor de Unie vormt. De eerste debatten van de Raad doen zelfs vermoeden dat het gaat om de grootste uitdaging naar de toekomst toe. De ervaringen uit het verleden met communautaire aangelegenheden zijn niet altijd relevant. Op dit gebied zijn immers meestal snelle beslissingen en daden nodig, terwijl de communautaire methode vooral is bedoeld als een procedure om regels vast te stellen. Bovendien worden deze beslissingen en acties voorgesteld in verband met heel delicate kwesties wat betreft de nationale soevereiniteit. Het lijkt dus duidelijk dat er geen enkele vooruitgang kan worden geboekt zonder de wil, de impuls en de autoriteit van de staatshoofden en regeringsleiders. Maar om efficiënt te zijn, moeten zij hun optreden beperken tot principes, richtsnoeren en grote strategische beslissingen en moeten zij de kwesties betreffende de dagelijkse werking overlaten aan de ministers van Buitenlandse zaken, want dat is hun rol. In het verleden is dat niet altijd het geval geweest. Beslissingen genomen buiten het kader van de Verdragen Zoals we al aanhaalden in het deel over de juridische basis, worden naar gewoonte (eerder dan door juridische dwang) een groot aantal beslissingen over de benoemingen of over de zetel van de instellingen overgelaten aan de regeringsleiders. Deze beslissingen worden genomen met eenparigheid van stemmen, buiten het juridische kader van de Verdragen. We weten dat staatshoofden en regeringsleiders er soms lang over doen om, meestal algemene, regelingen te vinden voor bepaalde van deze kwesties die soms onmogelijk te regelen leken op lagere niveaus, zoals de kwestie van de zetel van de verschillende instellingen (Edinburg, december 1992 en Brussel, oktober 1993). Soms zijn er op dit gebied ook opzienbarende mislukkingen: de benoeming van de Voorzitter van de Commissie in Korfu in juni 1994 of, meer recent, de zetel van de Europese Autoriteit voor Voedselveiligheid in Laken, in 2000. Met eenparigheid van stemmen tot een akkoord komen is nooit gemakkelijk. En deze taak zal nog moeilijker worden naarmate nieuwe lidstaten zich bij de Unie zullen aansluiten. Het feit dat de Europese Raad momenteel verondersteld wordt regelmatig en op basis van een minimale voorbereiding dit soort beslissingen te nemen op veel gebieden, kan worden beschouwd als tijdverlies en een bron van zwakheid. In het Verdrag van Nice werd geprobeerd om dit fenomeen aan banden te leggen, door te bepalen dat de Raad (in het kader van de Verdragen) met gekwalificeerde meerderheid (dus niet met eenparigheid van stemmen) moet beslissen over de grote benoemingen, zoals die van de Voorzitter van de Commissie (artikel 214) en van de Secretaris-generaal van de Raad/de Hoge Vertegenwoordiger (artikel 207, par. 2). Momenteel worden op het hoogste niveau beslissingen van relatief ondergeschikt belang genomen. Guy Verhofstadt, die de vergadering van Laken voorzat, werd waarschijnlijk voldoende aangespoord om niet uit te weiden over de respectieve verdiensten van Parma en Helsinki als zetel van de Autoriteit voor Voedselveiligheid. Maar moest dit punt werkelijk op de agenda worden gezet? Een mislukking op het niveau van de staatshoofden is spectaculair. Bovendien wordt het breed uitgesmeerd in de pers. Dit soort mislukkingen moet zo veel mogelijk worden vermeden, omdat ze de Europese Raad en het institutionele kader in het algemeen in diskrediet brengen. Open coördinatiemethode

12 / 22

10/11/2014

Dit nieuwe proces werd in maart 2000 geformaliseerd in Lissabon. De belangrijkste bedoeling ervan is de regeringen te doen samenwerken, om een aantal sociaal-economische uitdagingen aan te pakken die onder de bevoegdheid van de nationale of infranationale overheid van de lidstaten blijven vallen en waarvoor er eerder soepele bepalingen dan strikte regels nodig zijn, zodat er voldoende onderhandelingsmarge blijft. Er werd toegegeven dat de Europese Raad, voor wat de economische hervormingen betreft, een forum – bijna een “seminarie” – zou moeten worden dat de verschillende nationale situaties en ervaringen kan vergelijken met het gedetailleerde werkprogramma van dat jaar. Het proces beperkt zich niet tot het hoogste niveau: het brengt heel wat werk mee binnen de Raad en de comités. Centraal in deze aanpak staat echter een specifieke voorjaarsbijeenkomst van de Europese Raad, die slechts twee keer werd gehouden, in Stockholm in 2001 en in Barcelona in 2002. Het is zeker nog te vroeg om te oordelen over de efficiëntie van deze nieuwe methode, maar er moeten toch een aantal opmerkingen worden geformuleerd. • De bedoeling van het proces is om de duidelijke nood aan een nauwere coördinatie van het economische en sociale beleid van de lidstaten te verzoenen met de terughoudendheid, die even duidelijk is, om de Europese instellingen een nieuwe bevoegdheid op dit gebied toe te kennen, al was het maar omdat de te nemen beslissingen niet van legislatieve aard zijn. • In de conclusies van Lissabon wordt uitgelegd dat deze doelstelling kan worden bereikt op basis van de bestaande processen (grote economische richtsnoeren en processen van Luxemburg, Cardiff en Keulen). “Er is geen behoefte aan nieuwe processen”. Er is daarentegen nood aan een nieuwe coördinatiemethode die gebruikmaakt van de gemeenschappelijke richtsnoeren, kalenders, indicatoren, ijkingen, evaluaties en onderzoeken. De Europese Raad moet ook een grote oriënterende en coördinerende rol spelen. • De politieke techniek, zelfs bij afwezigheid van een “nieuw proces”, is zeker vernieuwend. Deze praktijk wordt “intensief transgouvernementalisme” genoemd, wat betekent dat “de hoofdrolspelers eersterangs nationale beslissers zijn, die op een heel interactieve manier handelen en nieuwe vormen van betrokkenheid en wederzijds engagement ontwikkelen ” (Wallace, 2002, blz. 341). • Sommigen hebben indertijd hun twijfels geuit over het vermogen van deze methode om het verhoopte resultaat te bereiken (nauwe coördinatie van de beleidsterreinen) zonder officiële overdracht van bevoegdheden, dat wil zeggen zonder verplichtingen en zonder juridische dwang. Anderen hebben zich afgevraagd hoe een dergelijk ingewikkeld systeem kan werken op basis van één bijzondere vergadering per jaar. Deze twijfels, of ze nu pragmatisch zijn of over het concept gaan, worden vandaag de dag nog steeds geuit. De sceptici zijn niet overtuigd door de vergaderingen van Stockholm en Barcelona. • In de praktijk lijkt dit systeem de autoriteit van ECOFIN, en niet die van de Europese Raad, te versterken. Het is immers ECOFIN dat de coördinerende rol op economisch, financieel en sociaal gebied op zich heeft genomen, een rol die vroeger minstens in theorie werd uitgeoefend door de Raad Algemene zaken, die de ministers van Buitenlandse zaken samenbracht. • Zelfs in de conclusies van Barcelona wordt een bepaald ongenoegen op het hoogste niveau uitgedrukt. “[De Europese Raad] stelt vast dat er belangrijke zaken zijn verwezenlijkt, maar dat er ook domeinen zijn waarin slechts zeer traag vooruitgang wordt geboekt. (…) De belangrijkste doelstelling is vereenvoudigen en consolideren (…). De Europese Raad spoort de Raad en de Commissie ertoe aan om de betrokken processen te rationaliseren (…). De Commissie zal te gepasten tijde vóór de voorjaarsvergadering van de Europese Raad van 2003 voorstellen doen om het economische beleid beter te coördineren.” De enige redelijke conclusie is dat de kwestie niet duidelijk is en dat de agenda van Lissabon op zijn minst kadert in een tienjarig hervormingsproces. Maar de Europese Raad heeft ons niet volledig overtuigd dat hij de in de conclusies van Lissabon voorgestelde resultaten kan bereiken. Sommigen, zowel binnen als buiten de Raad, twijfelen daar nog aan. Bovendien roept dit denkproces, dat we gerust omslachtig mogen noemen, een reeks vragen op. Hoe moeten deze overdenkingen worden voorbereid? Aan wie moet deze opdracht worden toevertrouwd? In welke mechanismen moet worden voorzien voor de opvolging? En we mogen niet vergeten dat veel afhangt van het vermogen van de Commissie om schot te brengen in de zaak. Amendementen op de Verdragen Sinds 1985 zijn de lidstaten bezig met een vrijwel permanente herziening van de Verdragen. Ze hebben zich bijna altijd beziggehouden met het voorbereiden, bespreken of ratificeren van wijzigingen aan de oorspronkelijke Verdragen: de Europese Akte, gevolgd door de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en

13 / 22

10/11/2014

Nice. De Europese Raad heeft in dit proces een steeds belangrijkere rol gespeeld. Tijdens de onderhandelingen over de Europese Akte (1985-1986) bestond de belangrijkste bijdrage van de staatshoofden en regeringsleiders in het organiseren van de eerste van deze bijna constitutionele IGC’s, en in het concluderen dat de Akte werkelijk “uniek” zou zijn, dat wil zeggen dat artikelen in verband met de politieke samenwerking en de communautaire activiteiten, waarover afzonderlijk was onderhandeld, in één tekst zouden worden opgenomen. In het kader van de debatten over Maastricht (1990-1991) werden op de valreep op het hoogste niveau nog een aantal essentiële punten vastgesteld. Toch was een groot deel van het werk uitgevoerd door de ministers van Financiën, wat betreft de artikelen over de monetaire unie, en door de ministers van Buitenlandse zaken, in het bijzonder wat betreft de tweede pijler van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. Tijdens de onderhandelingen over het Verdrag van Amsterdam (19961997) en tijdens de onderhandelingen die hebben geleid tot het Verdrag van Nice (2000), hebben de ministers van Buitenlandse zaken maar weinig invloed gehad. Bijna alle problemen die niet waren opgelost op het niveau van de persoonlijke vertegenwoordigers, werden voorgelegd aan de Europese Raad, die de ultieme onderhandelaar is geworden. De rechtstreekse betrokkenheid van de staatshoofden en regeringsleiders bij de onderhandelingen over de Verdragen is altijd essentieel geweest. Zij hebben een belangrijke rol gespeeld bij de onderhandelingen over het Verdrag van Rome. Maar door hun betrokkenheid bij de recente Verdragen zijn een aantal ernstige gebreken aan het licht gekomen. Het onderhandelingsproces zoals dat momenteel wordt gevoerd, leidt tot complexe en uiterst gedetailleerde teksten, die zijn opgeluisterd met ontelbare protocollen en tientallen verklaringen als bijlage. Na afloop van de Europese Raden zijn deze teksten zo onduidelijk of dubbelzinnig dat juristen en taalkundigen, onder leiding van Coreper, wekenland hard moeten werken om uit te maken wat er is beslist. En ondanks alles blijven er talloze problemen die niet opgelost raken – de fameuze “hangende kwesties” – en waarvoor nieuwe onderhandelingen nodig zijn. Dit voortdurende onderhandelingsproces, dat leidt tot documenten die niemand begrijpt, heeft bijgedragen tot de teleurstelling van de publieke opinie. We moeten benadrukken dat het werk dat de Europese Raad als onderhandelaar verricht, verschilt van de andere taken. Op alle andere gebieden handelt de Europese Raad in de hoedanigheid van politieke besluitvormer. In dit geval daarentegen wijzigt de Europese Raad rechtstreeks de Verdragen, het bijna constitutionele primaire recht van de Gemeenschap. De structuur en de manier van werken van de Europese Raad zijn goed aangepast aan het nemen van politieke beslissingen, maar helemaal niet geschikt voor het opstellen van gedetailleerde teksten. Hectische nachtelijke zittingen zonder assistenten, meertalige debatten over de teksten die op de onderhandelingstafel verschijnen en er weer van verdwijnen zonder dat ze grondig bestudeerd zijn, en globale compromissen in de vroege uurtjes over kwesties die niets met elkaar te maken hebben, kunnen geen aanleiding geven tot duidelijke wetteksten. Geen enkele beschaafde natie maakt op zo’n slordige en riskante manier wetten. Deze vaststelling ontlokte Tony Blair aan het einde van de onderhandelingen van Nice de volgende opmerking: “Op deze manier kunnen we niet blijven werken”. Voorbereiding van de vergaderingen van de Europese Raad De huidige manier om de Europese Raden voor te bereiden zorgt voor een heel zware belasting van het Voorzitterschap en meer bepaald van de Voorzitter van de Europese Raad. Bij gebrek aan duidelijke regels en een efficiënt voorbereidingsorgaan hangt alles of bijna alles af van het persoonlijke engagement van de regeringsleider die het Voorzitterschap uitoefent. Deze taak verzoenen met de nationale verplichtingen is niet altijd gemakkelijk. Onlangs hebben verschillende Voorzitters kritiek gekregen in hun eigen land omdat ze te veel tijd hadden besteed aan “Europese” zaken. Toch is het duidelijk dat de Europese Raden in heel wat gevallen veel baat zouden hebben gehad bij een grondigere voorbereiding. Dit zwakke punt zal nog duidelijker worden bij de uitbreiding. Vandaag zijn ongeveer tien werkdagen nodig om een rondreis te maken langs de hoofdsteden. Als de Unie 27 leden zal tellen, worden dat waarschijnlijk drie weken. Als er dan twee Europese Raden per Voorzitterschap zouden zijn, zou de rondreis langs de hoofdsteden zes weken in beslag nemen per semester van het Voorzitterschap, wat nauwelijks denkbaar is. Een radicale hervorming

14 / 22

10/11/2014

lijkt nodig om het systeem in de toekomst correct te doen werken. De opvolging van de besluiten van de Europese Raad laat vaak te wensen over. Er bestaat geen aangepast mechanisme dat ervoor zorgt dat de lagere trappen in de hiërarchie de genomen besluiten effectief ten uitvoer kunnen brengen. De halfjaarlijkse wisseling van het Voorzitterschap is in dat opzicht uiteraard een belangrijk element. De Europese Raad wordt zelden meer dan twee keer door dezelfde persoon voorgezeten. Wanneer zij hun functie op zich nemen, willen de Voorzitterschappen eerder nieuwe beslissingen nemen over kwesties die voor hen van belang zijn, in plaats van de door het vorige Voorzitterschap genomen beslissingen toe te passen. Het secretariaat van de Raad vormt een factor van continuïteit en speelt een steeds belangrijkere rol, maar heeft niet voldoende macht om zich te verweren tegen een terughoudende Raad. Daarom zijn de resultaten van de Europese Raad matig: er zijn een aantal spectaculaire resultaten op erg gevoelige gebieden, maar ook een groot aantal beslissingen die zonder gevolg zijn gebleven, vaak door een gebrek aan politieke leiding omdat er geen effectief mechanisme bestaat voor de opvolging. Zowel de voorbereiding als de opvolging van de zittingen van de Europese Raad zijn onvoldoende en moeten worden herzien. De hervorming van de Europese Raad Het is een vaststaand feit dat de Europese Raad een kwarteeuw lang een fundamentele rol heeft gespeeld. Niemand ontkent dat hij, in het belang van de Europese constructie, een belangrijke rol moet blijven spelen. Dat de Europese Raad zich niet zo efficiënt toont als hij zou moeten zijn en dat de zaken erger kunnen worden door de uitbreiding, is een meer omstreden vaststelling, die daarom niet minder waar is. Dat hebben wij hierboven proberen aan te tonen. De waarnemers hebben wat geaarzeld om kritiek te leveren op dit erg hoge politieke niveau van de Unie, wegens zijn globale resultaten. Maar de deelnemers zelf zeggen – zowel in besloten kring als publiekelijk – dat zij zich bewust zijn van de gebreken. “De Europese Raad is afgeleid van zijn doelstelling”, schrijft de heer Solana in zijn rapport aan de vergadering van Barcelona. Het rapport van het Voorzitterschap dat werd voorgelegd aan de vergadering van Sevilla (Polgen 25, 13 juni 2002), stelt dat algemeen wordt aangenomen dat de Europese Raad na de volgende uitbreiding steeds meer moeilijkheden zal ondervinden om zijn opdracht te vervullen met de autoriteit, coherentie en efficiëntie die men van de hoogste politieke instantie van de Unie mag verwachten. Deze tekortkomingen maken volledig deel uit van het institutionele probleem waarmee de Unie wordt geconfronteerd. Om haar opdracht ten volle te kunnen vervullen, moet de Conventie over de toekomst van Europa dus ook praten over de werking van de Europese Raad, zoals reeds is gebeurd tijdens de Europese Raad van Sevilla, in bijlage I bij de conclusies. Uit de eerste vergaderingen van de Conventie blijkt dat er, op dit cruciale moment in de institutionele ontwikkeling van de Unie, tegenstrijdige standpunten zijn die de debatten dreigen te domineren. De argumenten (en instinctieve reacties) voor of tegen de intergouvernementele of supranationale oplossingen zijn al sinds de jaren 1950 gekend. Deze voorstelling is altijd al wat simplistisch geweest, en dat wordt vandaag misschien nog benadrukt door het gevoel dat naderende beslissingen de evolutie in de toekomst zullen bepalen. Men meent dat het evenwicht tussen de instellingen bedreigd wordt door de zwakheid van een Commissie die zich niet volledig heeft hersteld van het trauma dat werd veroorzaakt door het ontslag van het team van Santer, of van de groeiende afhankelijkheid van de parlementaire meerderheid. De confrontatie tussen kleine en grote lidstaten, die tussen de regels door de kop opstak tijdens de onderhandelingen van Amsterdam en er duidelijk was tijdens de onderhandelingen van Biarritz en Nice, heeft daartoe bijgedragen. De grote lidstaten geven de indruk dat ze zich kunnen vinden in intergouvernementele oplossingen, misschien met de bedoeling een directoire te creëren, terwijl de kleine lidstaten ervan worden verdacht bescherming te zoeken in de supranationale structuur, en dan vooral de Commissie, en in het feit dat zij aandringen op hun vetorecht wanneer het principe van eenparigheid van stemmen van toepassing is. Deze vereenvoudigde beschrijving van het probleem leeft in de publieke opinie en in de psychologische reactie van veel deelnemers. In zekere zin zit de Europese Raad midden in deze strijd, omdat hij zich de facto in het centrum van het institutionele systeem van de Unie bevindt. De hervormingsvoorstellen moeten dus met de grootste zorg worden geïdentificeerd, om deze botsende

15 / 22

10/11/2014

standpunten met elkaar te kunnen verzoenen. Deze doelstelling zal vroeg of laat moeten worden bereikt. Bijna allen zij het ermee eens dat de Europese Raad opnieuw zijn oorspronkelijke rol moet vervullen, die van hoogste politieke autoriteit die de strategische richtsnoeren van de Unie en van het buitenlandse beleid bepaalt, en dat de Raad moet worden verankerd in het institutionele systeem van de Unie. Dat is het doel van het rapport dat door Javier Solana in maart 2002 werd voorgelegd en in Barcelona werd goedgekeurd. Hetzelfde geldt voor het rapport dat in Sevilla door het Voorzitterschap werd voorgelegd. Welke middelen moeten worden ingezet om dat doel te bereiken? Het gaat om: • de organisatie van de werkzaamheden van de Europese Raad; • de oprichting van een nieuwe Raad Algemene zaken die zou worden belast met het voorbereiden en toepassen van de beslissingen van de Europese Raad en, met het oog daarop, met het coördineren van de werkzaamheden van de andere Raden; • het Voorzitterschap. De Europese Raad van Sevilla heeft enkele beslissingen genomen met betrekking tot het eerste punt. Er zijn dubbelzinnige conclusies geformuleerd betreffende het tweede punt, en het derde punt werd doorgeschoven naar de nieuwe Raad Algemene zaken en de Conventie. Organisatie van de werkzaamheden Door het gebrek aan duidelijke procedures moet de Europese Raad soms afrekenen met momenten van anarchie. Het is ondenkbaar dat een toekomstige Raad met 30 leden correct zou kunnen werken zonder de strikte toepassing van billijke regels. In zijn toespraak voor het Europees Parlement op 15 mei 2002 heeft Javier Solana benadrukt dat de Europese Raad een “gedragscode” moet aannemen, zoals de andere instellingen van de EU. Het Spaanse voorzitterschap heeft een rapport in dezelfde zin voorgelegd aan de Europese Raad. In bijlage I van de conclusies van Sevilla zijn nuttige beslissingen over de voorbereiding, de agenda, de plaats, het belang van de delegaties, de organisatie van de debatten en de conclusies te vinden. Wij menen dat er ook nog andere punten in aanmerking moeten worden genomen. • Na de uitbreiding zou het beter zijn dat enkel de staatshoofden en regeringsleiders met hun minister of raadgever plaatsnemen aan tafel, zodat er een minimaal visueel contact blijft, dat nodig is om het debat te doen vooruitgaan. • De Europese Raad mag beslissingen of wetgevende teksten zelf niet meer voorbereiden (punt 9 van de conclusies van Sevilla). Hij moet ook het aantal intergouvernementele beslissingen op dat niveau beperken. Bijgevolg moet er over de belangrijke benoemingen worden beslist in het kader van de verdragen en met een gekwalificeerde meerderheid (zoals is bepaald door het Verdrag van Nice en besproken in Sevilla). De zetel van de nieuwe agentschappen moet systematisch door de Raad worden vastgelegd in de wetteksten ter oprichting ervan. • Omdat de Europese Raad geen wetten moet maken of beslissingen moet opstellen, moet hij doorgaans niet stemmen. Hij moet evenwel in staat zijn om dat onder dezelfde voorwaarden te doen als de Raad, in bijzondere gevallen (zoals dat, in uitzonderlijke gevallen, in het verleden het geval was). In een uitgebreide Unie zou het gebruik van concepten zoals “uitgebreide consensus” of “meerderheidsopinie” voor het opstellen van de conclusies komaf kunnen maken met de verlammende termijnen die onvermijdelijk zijn verbonden aan het verkrijgen van unanimiteit of van een volledige consensus op alle punten. • Als de vergadering goed wordt geleid en er duidelijke mondelinge conclusies over elk punt worden geformuleerd door de Voorzitter, moet het mogelijk zijn om voor eens en altijd af te rekenen met de gedetailleerde bespreking van schriftelijke conclusies. Er kan wel een beknopte samenvatting van de conclusies worden verspreid onder de verantwoordelijkheid van het Voorzitterschap, een of twee dagen na de vergadering. • De lijst van “voorgelegde documenten” moet verdwijnen (in bijlage VIII van de conclusies van Sevilla worden er niet minder dan 28 vermeld). De Raad Algemene zaken moet voortdurend een mandaat hebben om die documenten te bestuderen, moet er naar eigen goeddunken over kunnen beschikken en moet slechts die documenten die technisch gezien nodig zijn om de debatten tot een goed einde te brengen, aan de Europese Raad overmaken.

16 / 22

10/11/2014

• De verklaringen van de Europese Raad, waaronder die over het buitenlands beleid, moeten zich beperken tot belangrijke strategische punten die tijdens de vergaderingen ook werkelijk zijn aangehaald. De ministers van Buitenlandse zaken of de ministers van Financiën kunnen natuurlijk afzonderlijke verklaringen in de marge van de Europese Raad voorbereiden. • Het Voorzitterschap moet een zekere voorrang krijgen bij de persconferenties, terwijl de andere partijen geen persconferenties op hetzelfde moment mogen organiseren. • Op grond van de beslissing van Nice om alle zittingen van de Europese Raad in Brussel te houden, moeten er beslissingen worden genomen opdat het Parlement de dag na deze zittingen zou bijeenkomen om het verslag van de Voorzitters van de Raad en de Commissie aan te horen. Dit snelle verslag zou het democratische aspect van de werkzaamheden verbeteren. Ook zouden de staatshoofden en regeringsleiders zich ertoe moeten verbinden om hun nationale Parlementen onmiddellijk op de hoogte te stellen. Wat betreft het proces van Lissabon, moet de mogelijkheid worden bestudeerd om verschillende procedures aan te nemen (samenstelling, voorbereidingen, plaats, enz.) voor specifieke taken die de Europese Raad in het kader van dit proces, dat eerder op een workshop op hoog niveau lijkt dan op een forum voor politieke besluitvorming, op zich neemt, hoewel het allicht nog te vroeg is om definitieve beslissingen te nemen. De nieuwe Raad Algemene zaken (zie infra) zou, in zijn functie van coördinator, een belangrijke rol moeten spelen, omdat de onderwerpen die door de Europese Raad moeten worden onderzocht, veel verder gaan dan de bevoegdheden van de verschillende groepen van de Raad van Ministers, met inbegrip van ECOFIN. • Onderhandelingen over de Verdragen: ook moet de mogelijkheid worden bestudeerd om verschillende procedures toe te passen wanneer de staatshoofden en regeringsleiders vergaderen in de vorm van een IGC op hoog niveau (artikel 48 VEU). De bedoeling moet zijn om een beperkt aantal punten voor te leggen, die vooraf goed zijn voorbereid, en zodoende een politieke beslissing op het hoogste niveau te verkrijgen. De uitwerking van de details moet op een lager niveau gebeuren, met behulp van deskundige juristen. Er moet ook rekening mee worden gehouden dat er een risico bestaat dat de manier waarop de IGC’s in de toekomst zullen worden geleid, zal veranderen door de huidige werkzaamheden van de Conventie. Een nieuwe Raad Algemene zaken Een aantal gebreken van de Europese Raad zijn ongetwijfeld toe te schrijven aan de slechte werking van de Raad, en meer bepaald aan het onvermogen van de ministers van Buitenlandse zaken, verenigd in de Raad Algemene zaken, om de vergaderingen van de Europese Raad behoorlijk voor te bereiden en op te volgen, waarvoor coördinatie tussen de verschillende groepen van de Raad nodig is. Dat probleem is niet nieuw: het was misschien wel één van de belangrijkste redenen voor de oprichting van de Europese Raad. Maar het valt steeds moeilijker op te lossen naarmate de Gemeenschap is gegroeid en het aantal actievelden is toegenomen. Dit probleem zal nog groter worden met de uitbreiding, waardoor almaar meer ministers erbij betrokken zullen worden. Wij beperken ons hier tot de hervorming van de Raad voor zover die betrekking heeft op de werking van de Europese Raad. Het voorstel om de huidige Raad Algemene zaken te splitsen in een Raad Buitenlandse zaken en een nieuwe Raad Algemene zaken is erg relevant. Deze nieuwe groep zou bestaan uit de ministers die in hun land belast zijn met de coördinatie van de Europese zaken. Deze ministers zouden elkaar heel vaak ontmoeten in Brussel en zouden horizontale kwesties behandelen die momenteel aan de Raad Algemene zaken worden voorgelegd. Een van hun belangrijkste taken zou bestaan in de voorbereiding en opvolging van de zittingen van de Europese Raad. Het rapport dat door het Voorzitterschap aan de Europese Raad van Sevilla werd voorgelegd, bevat een voorstel in die zin en maakt duidelijk dat de splitsing van de huidige Raad Algemene Zaken op enige weerstand stuit. De vergadering van de ministers van Buitenlandse zaken in de Raad Algemene zaken die op 17 juni plaatsvond in Luxemburg, had dit al duidelijk aangetoond. Deze meningsverschillen hebben in Sevilla de kop opgestoken en in de conclusies van de Europese Raad wordt subtiel, maar vastberaden vastgehouden aan de actuele configuratie. Toch moet de relevante paragraaf van bijlage II van de conclusies hier integraal worden geciteerd. “De huidige groep ‘Algemene Zaken’ van de Raad wordt voortaan de Raad ‘Algemene zaken en buitenlandse betrekkingen’ genoemd. Om het werk betreffende de twee belangrijkste activiteitsgebieden van 17 / 22

10/11/2014

deze groep optimaal te kunnen organiseren, moet deze afzonderlijke zittingen houden (met aparte, gescheiden agenda’s en eventueel op andere data), die respectievelijk aan de volgende zaken worden gewijd: a) de voorbereiding en opvolging van de Europese Raad (met inbegrip van de nodige coördinatieactiviteiten), de institutionele en administratieve kwesties, de horizontale dossiers die verschillende beleidsterreinen van de Unie beïnvloeden, en elk dossier dat door de Europese Raad wordt overgemaakt, rekening houdend met de werkingsregels van de EMU; b) het leiden van alle externe acties van de Unie, namelijk het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, het Europese veiligheids- en defensiebeleid, buitenlandse handel, alsook ontwikkelingssamenwerking en humanitaire hulp.”

De nieuwe Raad Algemene zaken en buitenlandse betrekkingen (die men wellicht RAZBB zal noemen) blijft éen enkele groep van de Raad (die zelf formeel een enkele instelling is). Maar het deel van deze groep dat zal instaan voor de voorbereiding en de opvolging van de Europese Raad (met inbegrip van de coördinatieactiviteiten), zal afzonderlijke zittingen houden, met verschillende agenda’s, eventueel op andere data en natuurlijk met verschillende ministers. De toekomst zal uitwijzen of er een verschil bestaat tussen dit scenario en twee groepen in de Raad. Veel zal afhangen van wie door de regeringen naar de verschillende vergaderingen zal worden gestuurd. Dit verschil is in elk geval niet meteen zichtbaar. Deze structuur lijkt te betekenen dat er in feite voortaan drie middelen bestaan om toegang te krijgen tot de Europese Raad: • de vergadering van de RAZBB die is gewijd aan de coördinatie; • de vergadering van de RAZBB die is gewijd aan buitenlandse zaken; • de “werkingsregels van de EMU”, dat wil zeggen ECOFIN, de groepering van de Raad die bestaat uit de ministers van Economie en Financiën. Logischerwijze zou de agenda moeten worden gestructureerd op basis van dit onderscheid. Tot slot zou op deze basis moeten worden bepaald welke (enige) minister het staatshoofd of de regeringsleider mag vergezellen, afhankelijk van de verschillende agendapunten. Ongeacht de praktische modaliteiten is het idee van een groepering in de Raad die specifiek wordt belast met de voorbereiding van de Europese Raden, zeker relevant. Met door iedereen aanvaarde procedureregels zou deze groepering in grote mate bijdragen tot de versterking van het systeem. De nieuwe Raad Algemene zaken en buitenlandse betrekkingen zou de macht moeten krijgen om de agendapunten van de Europese Raad te selecteren en de onnodige punten te verwerpen. Bij elk agendapunt zouden aantekeningen moeten worden gemaakt (synthese van opties) om de topdebatten te vergemakkelijken. Indien nodig zou deze Raad het Voorzitterschap moeten helpen met het opstellen van de conclusies. Hij zou moeten zorgen voor de opvolging, en zo nodig de coördinatie, van de uitvoering van de conclusies en richtsnoeren van de Europese Raad door de verschillende groeperingen. Hij zou bijzondere aandacht moeten besteden aan het voorbereidende werk dat nodig is voor de open coördinatiemethode, opdat de Europese Raad de erg belangrijke en specifieke rol zou kunnen spelen die hem in deze context zou worden toebedeeld. Hij zou zich moeten bezighouden met en gevolg moeten geven aan de rapporten, mededelingen en andere aanbevelingen gericht aan de Europese Raad, die momenteel in de bijlagen bij de conclusies worden opgenomen. Fundamenteel gezien zou hij de Europese Raad moeten bijstaan bij het uitvoeren van zijn essentiële opdracht: het beheer van de Unie. Het Voorzitterschap De sterke en zwakke punten van de halfjaarlijkse wisseling van het Voorzitterschap vormen het middelpunt van de debatten en dan vooral binnen de Conventie. Er kunnen argumenten in verschillende richtingen naar voren worden geschoven. In het geval van de Europese Raad zijn de mogelijkheden tot verandering echter beperkt. Het is niet redelijk om te veronderstellen dat een regeringsleider het Voorzitterschap van de 18 / 22

10/11/2014

Europese Raad gedurende een langere periode, bijvoorbeeld tweeënhalf jaar, zou kunnen uitoefenen. De nationale verantwoordelijkheden leggen teveel beslag op hem. Het is al moeilijk om ze gedurende een korte periode samen met de Europese verantwoordelijkheden op zich te nemen. De periode van betrokkenheid bij de Europese zaken verlengen zou, samen met de verwijdering van de nationale politiek die dat meebrengt, in veel gevallen politieke zelfmoord betekenen. Bovendien zullen de opdrachten van het Voorzitterschap na de uitbreiding nog veeleisender zijn: meer contacten, meer verplaatsingen, meer problemen en externe verplichtingen. Dat betekent dat het systeem van een gedeeld Voorzitterschap – het Voorzitterschap van de verschillende Raden wordt gedurende verschillende jaren onder enkele landen verdeeld – dat door sommigen wordt aanbevolen, niet zou kunnen worden toegepast op de top, omdat geen enkele regeringsleider het Voorzitterschap van de Europese Raad voor een lange periode op zich zou kunnen nemen. In de praktijk zijn er dus twee opties voor het Voorzitterschap van de Europese Raad: • een Voorzitter aanstellen die regeringsleider is geweest, maar het niet meer is; • de huidige rotatie behouden, maar aanvaarden dat de rol van de Voorzitter beperkt is tot die van voorzitter van een zitting. Een Voorzitter benoemen? Het idee, dat aanvankelijk door de heer Chirac en daarna door de heren Blair en Aznar werd geopperd, om een voltijdse Voorzitter te benoemen voor de Europese Raad, die regeringsleider is geweest, en dat voor een periode van bijvoorbeeld vijf jaar, zou de efficiëntie, de visibiliteit en het gezag van de functie zeker versterken. Deze Voorzitter zou tijd hebben om de vergaderingen grondig voor te bereiden door veelvuldige contacten en voorbereidende werkzaamheden. Hij (of zij) zou de coördinatievergaderingen van de Raad Algemene zaken en buitenlandse betrekkingen kunnen voorzitten om voor de opvolging te zorgen. Hij (of zij) zou garant staan voor continuïteit, zou een grondige kennis van de dossiers en persoonlijkheden verwerven en zou de nodige kwaliteiten ontwikkelen om een grote groep politici van hoog niveau voor te zitten. Hij (of zij) zou de Europese Unie ook een gezicht geven in eigen midden en naar de buitenwereld toe. Aan dit scenario zijn echter verschillende moeilijkheden verbonden. Het eerste probleem heeft betrekking op de verscheidenheid in politieke cultuur. De verpersoonlijking van de macht, die impliciet is in een presidentieel of bijna presidentieel systeem van dit type, is een politiek feit in verschillende grote Europese landen, maar bestaat niet of nauwelijks in de meeste landen, meer bepaald in de kleine landen, waar coalities de regel zijn en waar de parlementaire vergaderingen een belangrijke rol spelen. Door de bijbehorende vrees dat de Voorzitter systematisch zou worden gekozen uit de grote lidstaten, zou dit voorstel de kloof tussen grote en kleine landen kunnen vergroten. Verschillende voorafgaande reacties op dit voorstel getuigen daarvan. Het tweede probleem betreft de invloed op het institutionele evenwicht van de Unie, en meer in het bijzonder de relatie tussen de Voorzitter van de Europese Raad en de Voorzitter van de Commissie. Het voorgestelde systeem zou tot het soort spanningen leiden waarvan we weten dat ze momenteel bestaan tussen de functies (en niet tussen de personen) van de heren Patten en Solana, een spanning die volgens de meeste waarnemers trouwens moet worden opgelost. Als de Voorzitter van de Commissie een grotere democratische legitimiteit zou krijgen door een stemming in het Europees Parlement, wat erg waarschijnlijk en wenselijk is, wordt het conflict onvermijdelijk. De supranationale legitimiteit, die door het parlement is toegekend, en de intergouvernementele legitimiteit, die door de Europese Raad is toegekend, zouden recht tegenover elkaar komen te staan. Volgens ons moet Europa deze twee soorten legitimiteit combineren en met elkaar verzoenen in plaats van ze tegenover elkaar te stellen. Het laatste bezwaar zou niet bestaan als, zoals sommigen hebben voorgesteld (Grant, 2002), de Voorzitter van de Commissie, die door de Europese Raad is benoemd, ook deze instantie zou voorzitten. De Voorzitter van de Commissie is het enige lid van de Europese Raad dat zich uitsluitend met Europese zaken bezighoudt en voortdurend in Brussel verblijft (met uitzondering van de Belgische eerste minister), dus zou hij

19 / 22

10/11/2014

beschikken over de tijd, de gelegenheid, de infrastructuur en de technische kennis die onontbeerlijk zijn om deze opdracht uit te voeren. Het systeem zou dynamischer worden, omdat de impuls van een uitzonderlijk politicus zou komen, die beide vormen van legitimiteit combineert, de steun geniet van de Europese Raad, de goedkeuring van het Parlement en de onafhankelijkheid en technische deskundigheid van de Commissie. Maar welke invloed zou dit hebben op het collegiale karakter van de Commissie? Zou dat haar vermogen tot het doorvoeren van ambitieuze politieke hervormingen versterken of verzwakken? En zijn de lidstaten bereid om een dergelijke stap te zetten? Een Voorzitter van een zitting in plaats van een Voorzitter van de Raad? Vandaag de dag vormen de Europese Raden het hoogtepunt van de Voorzitterschappen. Zij zorgen ervoor dat de politieke leiders voor het voetlicht treden, en in hun land kunnen tonen dat het lidmaatschap van de Unie geen uitgehold concept is en dat de autoriteit op voet van gelijkheid wordt uitgeoefend door kleine en grote landen. Idealiter zouden zij de Unie dichter bij de burgers moeten brengen. Zij hebben in dat opzicht zeker een invloed, maar het is duidelijk dat de tekortkomingen van het systeem sterk zichtbaar zijn binnen de Europese Raad. Zes maanden volstaan niet voor een persoon, die niet altijd een grote rol speelt of die wordt opgeslorpt door de binnenlandse politiek, om zijn stempel te drukken op het wereldtoneel. Er is onvoldoende tijd om de complexe details van de communautaire dossiers te leren kennen en om de standpunten van elke regering te begrijpen. De nationale politieke bevoegdheid bereidt iemand niet noodzakelijk voor op het voorzitten en leiden van een internationale instelling waar potentieel tegengestelde belangen samenkomen. Het is moeilijk de verleiding te weerstaan om het Voorzitterschap te gebruiken om de eigen nationale belangen te verdedigen of zich te wijden aan een “buitensporige oefening in het zichzelf feliciteren” (Solana). Bijgevolg zijn de argumenten voor het afschaffen van de halfjaarlijkse wisseling van het Voorzitterschap van de Raad op dit niveau net zo goed geldig, of zelfs nog meer. De meeste problemen vloeien voort uit de bijna exclusieve rol die de Voorzitter van de Europese Raad traditioneel speelt bij de voorbereiding, de organisatie en het beheer van de vergaderingen en bij de voorstelling van de resultaten aan interne en externe toehoorders, bij gebrek aan duidelijke regels en zonder de hulp van een efficiënte instantie die belast is met de voorbereiding. De hiervoor geformuleerde voorstellen met betrekking tot de werkzaamheden en de rol van een nieuwe Raad Algemene zaken (of Algemene zaken en buitenlandse betrekkingen) zouden de werklast van het Voorzitterschap verminderen. In dezelfde lijn moet men verder gaan en de mogelijkheid bestuderen om de voorbereidende taken en de rol van beheerder en vertegenwoordiger te verdelen, zodat de belangrijkste taak van de Voorzitter van de Europese Raad zich beperkt tot het voorzitten van een vergadering van collega’s, die vooraf goed is voorbereid. Door dit systeem kan het principe van gelijkheid tussen de lidstaten worden gehandhaafd, het geeft een bepaalde zichtbaarheid aan de opeenvolgende Voorzitters en enkele voordelen van het huidige systeem blijven behouden, terwijl de meeste reële of mogelijke gebreken wellicht worden vermeden. In dit verband zijn drie afzonderlijke voorstellen geformuleerd in verschillende kringen, die samen moeten worden bekeken: 1. De Raad Buitenlandse zaken (of de Raad Algemene zaken en buitenlandse betrekkingen die optreedt in buitenlandse kwesties) zou moeten worden voorgezeten door de Hoge Vertegenwoordiger voor het GBVB. Op die manier wordt de functie die Javier Solana geleidelijk heeft ingesteld, als woordvoerder en hoofdrolspeler, geconsolideerd wanneer de Unie op wereldniveau handelt. De coherentie en de duurzaamheid van het buitenlands beleid zouden eveneens worden versterkt: twee factoren die uiterst belangrijk zijn in buitenlandse betrekkingen. 2. De Raad Algemene zaken (of de Raad Algemene zaken en buitenlandse betrekkingen met een coördinerende rol) zou moeten worden voorgezeten door de Voorzitter van de Commissie. Zo wordt aan een lid van de Europese Raad, dat voortdurend in Brussel verblijft, een centrale rol toegekend bij de voorbereiding van de vergaderingen, en wordt de deskundigheid van de Commissie en van het Secretariaat van de Raad gecombineerd bij de voorbereiding van de Europese Raad.

20 / 22

10/11/2014

3. Andere Raden, met inbegrip van ECOFIN, zouden kunnen beschikken over semi-permanente Voorzitterschappen. Een oplossing, zoals gesuggereerd door de mededeling van Ons Europa over de Europese regering (1), zou zijn dat deze Voorzitters de overeenstemmende leden van de Commissie zijn. In een dergelijke omgeving zou de Voorzitter in functie bij de Europese Raden kunnen rekenen op de hulp en deskundigheid van de Voorzitter van de Commissie, die actief betrokken zou zijn bij de grondige voorbereiding van de zittingen, op de hulp en de relaties van de Hoge Vertegenwoordiger voor de buitenlandse kwesties en, indien nodig, op de bevoegdheden van de semi-permanente Voorzitters van de sectorgebonden Raden. Al deze elementen zouden zorgen voor een zekere mate van permanentie en duurzaamheid, een blijk van professionalisme die het mogelijk verzwakkende effect van een wisselend Voorzitterschap zou compenseren. *** Conclusie: waarom een hervorming? De Europese Unie is in een kritieke fase van haar evolutie gekomen, namelijk het samenvallen van de uitbreiding met een aantal dringende uitdagingen op politiek delicate vlakken, waardoor de schijnwerpers op de Europese Raad worden gericht. Op dit niveau verwacht men van de grootste politieke leiders van de Unie dat zij collectieve oplossingen uitdokteren en dat zij hun regering en hun land ertoe aansporen om tot tastbare resultaten te komen. Alleen kunnen zij niet alle taken die aan het bestuur van de Unie zijn verbonden, op zich nemen. Zij moeten echter een strategisch leiderschap uitoefenen en zich wezenlijk concentreren op de sleutelkwesties. Zoals wij hebben uitgelegd, zijn wij van mening dat de Europese Raad precies om die reden werd opgericht, zij het in minder zware omstandigheden. De Europese Raad was inderdaad de bewerker van veel belangrijke en vernieuwende akkoorden, die de Unie hebben versterkt. Toch heeft de Unie de laatste jaren te lijden gehad onder een klaarblijkelijk gebrek aan leiderschap en een onophoudelijke uitbreiding van de agenda. Er werden te veel dossiers aan de Raad voorgelegd, die ook op een ander institutioneel niveau van de Unie hadden kunnen worden behandeld. De Eerste ministers hebben zich laten verrassen door deze ontsporing en door een gebrek aan coördinatie. Zij hebben de debatten die in hun land werden gevoerd over de prioriteiten van het communautaire beleid, niet altijd willen of kunnen domineren. Het wekt dan ook geen verbazing dat de burger twijfels blijft hebben over de strategische koers en het doel van de Unie. De laatste jaren zijn deze problemen steeds duidelijker geworden. In het licht van de uitbreiding van de Unie worden bepaalde zwakheden, die voorheen nog konden worden getolereerd, onvergeeflijk. Dat is zeker het geval nu de agenda vol staat met kwesties betreffende het buitenlands en defensiebeleid, en Europa voor de bijkomende uitdaging staat om zijn vermogen tot handelen en tot het aangaan van krachtige en duurzame verbintenissen te bewijzen. De bijkomende agenda in heel delicate dossiers rond justitie en binnenlandse zaken versterkt alleen maar de noodzaak voor strategisch leiderschap, in een domein waar de nationale en communautaire acties zorgvuldig moeten worden gecombineerd en betrekking hebben op kwesties die woelige politieke debatten hebben losgeweekt. Onze voorstellen zijn voornamelijk ontstaan uit gezond verstand en pragmatisme. De Europese Raad wapenen opdat hij goed zou kunnen werken als gemeenschappelijk forum, maakt het mogelijk om vooruitgang te boeken bij het verwezenlijken van twee parallelle doelstellingen. Enerzijds willen wij met onze voorstellen de Europese Raad in een positie plaatsen dat hij zich kan concentreren op zijn strategische prioriteiten, en er tegelijk voor zorgen dat het institutionele raderwerk van de Unie efficiënter werkt. Anderzijds moet de expliciete toekenning van deze strategische rol aan de Europese Raad de eerste ministers ertoe aanzetten om hetzelfde te doen in hun land, door een nationaal debat te lanceren over het Europese beleid. Van alle organen van de Europese Unie is de Europese Raad het orgaan dat zich het best leent tot een pragmatische hervorming, ingegeven door gezond verstand. De Raad heeft zich uitstekend van zijn taak gekweten in strategische onderhandelingen over cruciale dossiers. Wij menen dat dit zijn belangrijkste 21 / 22

10/11/2014

functie zou moeten zijn. Tal van maatregelen behoren tot de bevoegdheid van de staatshoofden en regeringsleiders of hun naaste medewerkers. Het zou ook nuttig zijn als de Commissie een duidelijkere strategische visie zou hebben op de prioriteiten, wegens haar mogelijke invloed op het opstellen van de agenda en op de coördinatie van verschillende beleidsterreinen. In feite is slechts voor een of twee van onze voorstellen, meer bepaald de voorstellen betreffende het Voorzitterschap, een herziening van de Verdragen en dus de bijdrage van de Conventie en van de volgende intergouvernementele conferentie nodig. Onze voorstellen zijn toepasbaar, ongeacht de institutionele structuur waartoe dit meer constitutionele debat zal leiden. Intussen kunnen hervormingen waarvoor geen herziening van de Verdragen en gedragswijzigingen nodig zijn, de aanzet geven tot een oplossing en bijdragen tot het herstel van het vertrouwen in de grootste politieke leiders van de Unie, en in hun vermogen om de Unie op een efficiënte en besluitvaardige manier te doen werken. (1)

“À la recherche d’un gouvernement européen”, september 2002. Beschikbaar op de website http://www.notreeurope.asso.fr.

22 / 22

10/11/2014