PerkembanganStudi Administrasi SebagaiDisiptin rlmu dan Profesi
OIeh: ,Lzhar Kasim (UniversitasIndonesia)
Makalah di PresentasikanPada SeminarNasional Perhimprrnan Sarj ana Ad min istrasi rndonesia(penad i) MengenaiPemikiran-PemikiranPembaharuanAdministrasi Neg'aradan Niaga Dalam Menghadapi Era PersainganGlobal
Di Bandung 9 Maret 1997
t I I
t t I I I I I I I I I I I I I I I I
PERKEIYIBANGAN STUDI ADMINISTRASI SEBAGAI DISIPLIN ILMU DAN PROF.ESI Oleh: Azhar Kasim
Pendahuluan studi administrasidipengaruhioleh berbagaidisiplin ilnu lain seperti Perkembangan ilmu hukurq politik, sosiologi, organisasi,manajemen"ekonomi, teknologi dan lain-lain. Karenaitu konsep administrasisebagaisuatu pemikiranyang dipelajari secarainterdisiplin paling sedikit mencakupaspek-aspek:(l) organisasidan manajemen,(2) politik, dan (3) hukum. Dibandingkan dengan konsep dan teori administrasi bisnis yang lebih bersifat universalistikmaka konsep dan teori administrasipubtik lebih bersifat konteksnral,sebab perkembanganilmu administrasipublik di suatu negara sangat dipengaruhioleh banyak faktor sepertisistempoliti( kondisiperekonomiarg hubunganinternasional,dan sebagainya, terutamaoleh perkembanganideologi dan sistemnilai yang dianut oleh kelompok politik yang dominan.Apabila kelompok tersebutmengngrnkanperubahankearah penyempurnaan administrasipublik maka pengaruhnyabesarterhadappraktek maupun perkembanganilmu administrasipublik di negarayang bersangkutan.IJnsur utama dalam upaya penyempurnaan administrasipublik adalah perubahanbudaya organisasikarena nilai-nilai budaya yang kondusif sangat berpengaruhterhadapkeberhasilanupaya pembaharuan(Lihat: Schein"
ree6). Kalau kita simak perkembanganilmu a{minisrasi publik ternyata sebagainbesar literaturdibidangilmu ini ditulis oleh penulisBarat terutamadari Amerika Serikat.Apabila kita ingin memahamiperkembanganilmu administrasipublik kita tentu perlu mempelajari kontekstimbulnyakonsepdan teori dibidangilmu tersebutagar dapat dimarlfaatkandalam upayamencarialternatifpenyempurnaan administrasipublik di Indonesia.Padakesempatan ini penulismembatasipembahasan padabidangilmu administrasipublik saja.
Seminor Nosional Persadi
I 997
I I I I I I I
Perkembanganllmu Administrasi Publik Perkembanganilmu administrasi publik sangat dipengaruhi oleh perubahan keburuhanfiiosofis manusiadalam memahami hakekat dasar dari peranan adnrinistrasi publik sebagaifbnomenakemasyarakatan. Pemahamanini mencakuppemahamanterhadap pergeserancara berfikir dan asumsi-asumsiyang diplkai dalam rnengahapipernrasalahan publik. Herbert Simon(1969) mengatakanbah'*,ailmu administrasipublik sebagaiilmu yang "artificial". Berbeda denganilmu alam yang mempelajaritentang bagaimanakeadaansuatu benda maka ilmu administrasipublik lebih menekankanpada bagaimanaseharusnyasuatu penganlran masyarakat.Pendapat Simon ini tidak terlalu berbeda dengan N'tar Weber (\946) yang menekankanpada tipe ideal dari suatu birokrasi.Kedua pakar tersebutsamasamamencobamempelajaribagaimananrencapaikinerja administrasipublik/birokrasiyang optimum. Studi administrasi publik ditbkuskanpadaupayamencaricara peningkatankinerja administrasidan bukan hanyasemata-matamengembangkanilmu untuk ilmu.
I I I I I I I I I I I I I
Robert Behn ( 1995) mengatakan bahw'a tingkat perkembangan suatu ilmu tergantungpada kemampuanilmu tersebut menjawabpertanyaan-pertanyaanm'endasar(big questions)tentangmasalahutama yang menjadiobyek studiny'a.Sebagaicontoh, dalamilmu fisika ada tiga tingkatan pertanyaan tentan-qalam semesta.Pertama, adalah tentang pertan.!'aanyang paling rnenciasaryaitu tentang asal-usulalam semesta seperti pemikiran filosofis tentangteori "Big Bang" yang berasal dari forrnulasihasil penelitiandasar yang pada umumn.vakualitatif dan "open ended". Kedua, berciasarkanpenelitian empiris dan pengujianhipotesamakadisusunlah teori-teori dasartentangalam semesta(melalui proses deduksi dan induksi). Ketiga- pertanyaanyang diajukan adalah perranvaanaplikasi yang diajukan melalui penelitianterapan. Teori yang sudah diuji dan diterima keabsahanny-a diaplikasikanterhadapmasalahkonkrit, misalnyi pada proyek penelitiandengan teleskop Hubble ataupadaproyek"parricleaccelerator"(Lihat: Neumann,Jr. 1996). Hal yang santadapatditerapkandalam mempelajariperkembanganilrnu administrasi publik' yaitu denganmelihatkemampuanilmu ini menjawabpertanyaanmendasartentang nrasalahvanq utama dalambidang studinya.Langkahpertamayang harus dilakukanadalah untuk mengetahui apakah ilmu administrasi sudah mampu memunculkan penanyaan mendasartentang obyek studinya. Pertanyaantersebuttentu sa.iatentang masalahyang
Senunur ).t-uontl Per5uJt l9,l .
I l
I T I I I I I I I I T I I I I I I I I
signifikan.Misalnya.pertanyaantentanq,r,isi, ruang lingkuo dan perananadnrinistrasipublik dalamsuatunegara Perkembangandisiplin ilmu administrasipublik di suatr.rnesaia dipengaruhioleh dinamika kehidupan masyarakatdi semua bidang kehidupan dan menyangkut berbagai puhak yang berkepentingan(stakeholder.s).Uraian selanjutnyamencoba mengungkapkan tentang bagaimana keberadaan dan perubahan suatu pertanyaan mendasar dalam ilmu administrasi publik di suatu masyarakat! negara. Pertanyaanmendasartetang masalah administrasi publik san*qatdipengaruhi oleh perkembangan ideologi, khususnya dari kelompok politik yang dominan. penanvaan mendasar dalam literatur administrasi publik sangat dipengaruhi oleh perkembangan ideologi tersebut. Dalam negara tbderal seperti Amerika Serikat dan Kanada, sistem administrasipublik yang diinginkanpada mulanvaadalahsistemyang mempunyaikejelasan perbedaanantara kewenanganpemerintah federal dengan ke,*,enanganpemerintah negara bagian dan pemerintah daerah Meskipun ada keu,enanganbersama antara berbagai tingkatan pemerintahantersebut, tetapi pada dasarnyatiap tingkatan pemerintahan secara hukum tidak dapat mernaksakankehendaknyakepada tingkatan pemerintahanyang lain. Belakangan,peranallpemerintahfederal semakin dominan dan kegiatannya;nenerobosjauh kedalam negaft bagian dan pemerintah daerah (lokal). Gaya pemerintahfederal di Amerika Serikat ini kemudian berkembang menjadi federalisme baru yang lebih fragmatis dan menekankan pada saling ketergantungan antara berbagai tingkatan pemerintahan serta pelaksanaanfungsi pemerintahansecarabersama_sama. Aspek administrasipublik lain yang mengalamiperubahanbesaradalah administrasi kepegawaiannegeri. Pada aw'alnya"praktek pengangkatanpara pendukung dari pejabat yang memenangkanpemilihan umum (seperti presiden, gubernur. dan walikota) pada jabatan-jabatanpenting dalam administrasi puulr dianggap sebagai hal yang lunrrah di Amerika Serikat- Malahan Andrew Jackson waktu terpilih menjadi presiden Amerika Serikat pada tahun 1829 mengatakanbahwa "to rhe victors belotry the spoil.spf'vic.ton,,'. Jabatan-jabatandi pemerintahan harus diberikan kepada orang-orang ),ang secara politis loyal kepada pihak yang menang dalam pemilihan umum, tanpa menekankankcmpere,'si keahliandan ketrampilanyang disyaratkanbagijabatan tersebut.praktek',sDoil.t,ini dikena!
Sentnar .\'ttsrenul Pcrsuth
!9g'
I
t I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
1
Padaakhir abadke 19 mulai dengansebutan"Jacksoniansysiem" (Shafriz et a1.,1981:10) terjadi perubahanbesar dalam administrasi kepegawaiannegeri di Amerika Serikat yaitu sistemmerit. Metode penerinr&mdan promosi pegawaimulai denganmulaiberkembangnya didasarkanpada keatrlian (stzl/s) yang mereka miliki. Sistem merit ini didasarkan pada kepercayaanbahwa sistern "sltoili'
tidak sesuai dengankepentingan masyarakat karena
sistemtersbutmembenarkanpraktek mempolitisir administrasikepegawaiannegeri sehingga mengakibatkandampak yang lebih banyak kerugiannyadibandingkanmanfaatnya. Sistem "spoilf' dianggap sudahtidak sesuu lagSdengan kebutuhan pelayananmasyarakatyang telah berubah sejalandengan bertambah majunya industri dan perdagaigur. Dari sinilah berkembangpemikiran dikotomi politik dan administrasiyang dipelopori oleh Woodrow Wilson yang terpilih menjadi Presiden Amerika Serikat pada tahun 1913. Wilson mengakkan bahwaadministrasiharus dipisahkandari politik agar dapat diterapkan prinsipprinsip m"najemen ilmiah uatuk peningkatan efisiensi kerja administrasi negara/publik. Politik yang melakukan formulasi kebijaksanaan dan administrasi yang melakukan implementasikebijaksaniantersebut. Padaera perekonomianliberal dimanamekanismepasardiberi p". n*'*ama
dalam
mengafur kehidupan perekonomiarq maka yang menjadi pertanyaan mendasar adalah tentang pembatasan peranan pemerintah dengan birokrasinya (administrasi publik). Mekanisme pasar dianggap sebagai tangan yang tidak kelihatan (invisible M)
yng
mampu mengatur keseimbangankehidupan perekonomian.Peranan pemerintah sangat dibatasi dan tidak boleh melebihi kebutuhan minimum agar berfungsinya perekonomian pasar bebas(a laissez-faire capitalist system). Jenis dan magnitude pelayananmasyarakat yang diselenggarakanoleh pemerintah sangat sedikii, terbataspada pelayanankepentingan umum yang tidak bisa diselenggarakansecaraindividual seperti pertahanandan keamanarq moneter dan pekerjaan umum Mlliband, 1969:117). Kenyataan menunjukan bahwa mekanisne pasar lama kelamaan menimbulkan kesenjangansosial yang besar karena kelompok kapitalis menjadisernakinkaya sedangkanmayoritaspenduduk (buruh, petani gurenl penganggurdan sebagainya)menjadi semakinparahkeadaannya.Kegagalansistem pasarbebasini telah mendorongpembuatkebijaksanaan publik untuk mernperbesar peranan. pemerintahdalampengaturankehidupansosialdan ekonomimasyarakat.
Seminar iiasiotpl
Persadi
1997
I I I I
.5
Pertanyaanmendasaryang harus dijawab oleh ilmu administrasi publik berubah sesuaidenganperubahanvisi tentang perananadministrasipublik. Kelompok politik yang dominandi Amerika Serikatpada masaitu dibawahpimpinanPresidenFranklin Roosevelt mendorongperlnasanperarranpernerintahuntuk mengatasiakibat depresi perekonomian
t
yang hebat.Congressmemberikekuasaandiskresiyrng lebih banyakkepadapara pejabat
I I I I I l I
Masa ini disebut sebagaiera "New Deaf', pada era ini administrasipublik tumbuh dengan
t t I I I I I I I
administrasipemerintahanuntuk menyelenggarakan berbagaiprogram sosialdan ekonomi.
pesat, lebih rumit dan lebih besar skalanya. Administrasi lebih banyak terlibat dalam n publik (GordorL1982:5 I ). perumusaomaupunimplernentasikebijaksanaa PadamasapemerintahanReagan-Bushdi Amerika Serikatterjadi titik balik dalam pemikiran ilmu administrasi publik. Terjadi perubahanorientasi administrasi publik dari peranan pemerintah federal yang besar kearah deregulasi berbagai sektor kehidupan, pemberian lebih banyak otonomi kepada pemerintah negara-negarabagan (sla&s) dan pemerintahdaerahuntuk mengurussendiri berbagaipelayananmasyarakat,sertamendorong privatisasi berbagaibadanusahamilik negara.Dasar pemikiranyang mendasariorientasi ini adalah keinginan untuk menjadikan administrasi publik lebih berdasarkanpada meknisme pasar. Dengan perkataan laur, pelayanan yang diberikan oleh administrasi publik harus didasarkan padakebutuhannyata dan kemampuanmasyarakat,jadi bukan pemerintahyang menetapkanprogftlm apayang baik bagi masyarakat.Pemberianpelayanantersebut harus dilakukan dengancarayang efisien dan efektif. Ilmu administrasipublik berkembangkearah pendekatanyang populistrk, dimana ukuran keberhasilanadministrasi publik dilihat dari perspektif kepentinganmasyarakat baik secara gasional maupun secara lokal, khususnya dalam memenuhikebutuhan masyarakatterhadap pelayanan.Kemudian muncul pemikiran yang lebih radikal tentang upaya penyempurnaanadministrasipemerintahanyaitu upaya yang terkenal dengan konsep reinventing government yang mencakup hal-hal berikut: peninjuan kembali visi darr misi pemerintatr, mementingkanper:rnan pemerintah sebagai fasilitator, pemberdayaananggota masyar4kat, desentralisasipemerintahan, pemberian pelayanan masyarakat yang bersaing menggala.kanupaya sp.gdnna, orientasi pada kebutuhan masyarakat sebagai konsumerq partisipasi pihak swasta dalam pelayanan masyaratai, mementingkanupaya preventi{, dan penilaiankinerja berdasarkanhasil kerja
bainar
Nasional Persadi ! g97
I
t I I I I
t I I I I I I I I I I I I I I
0
(O$orne and Gaebler,1993). Konsep reirrvantitrggovernnrenlini diadopsi oieh Presiden Wakil Presiden A-l Gore mengetuai "lhe h'atictnul Prerttrntance Clinton dan ia mengan_ekat Refiev"' sebagai wadah penerapan upaya reitn'enting gove.ntmenl di Amerika Serikat. Pengaruhpemikiran reinv,entinggovernment ini berpengaruhterhadap perkembanganteori dan praktek administrasipublik di seluruhdunia termasukdi lndonesia.
Kebutuhan Pengembangan Disiplin IImu
dan Profesi Administrasi
Publik di
lndonesia
Pada akhir abad ke 20 terjadi perkembanganilmu dan teknologi yang luar biasa khususnyadengan tergesernyateknoiogi analog menjadi teknologi digital Perkenrbangan ilmu dan teknologi ini mempengaruhisemua bidang kehidupan termasuk berkembangnya apa yang disebut sebagaidigitat e(:onom), dan tlrc nen{orked society,sehingga muncul tuntutan dan peluang untuk membangunsistem administrasipemerintahanvang handal (internenvorkedgov'erntnent)sesuaidenganperubahankebutuhanmasyarakat. Kemajuanilmu dan teknologi telah menyebabkandunia seakan-ak'inmenjadi tanpa batas karena kemajuantransportasi cian telekomunikasiantar negara. Dalam bisnis global, pasar dunia mejadi suatu kesatuan dan pemasaranproduk barang dan jasa melintas batasbatas internasional.Akibatnya, persaingan datang dari seluruh dunia dan peluang usaha menjadi lebih terbuka. Kanichi Ohmae (1995) mengatakanbahwa pengaruh globalisasi terlihat pada:(l) kegiataninvestasitidak lagi terhalangoleh kendalageografis,(2) industri lebih berorientasi global, (3) teknologi informasi telah memungkinkan perusahaan beroperasidi berbagaipenjuru dunia tanpa harus mendirikancabang di setiap negara, dan (4) seleraindividu konsumenjuga lebih berorientasiglobal. Pengaruhglobalisasidiberbagaibidangkehidupandi lndonesiamerupakantantangan besar bagi administrasipublik. Upaya penyenlpurnaanadministrasipublik di Indonesia belum komprehensifdan banyak upayatersebutyang tidak dapatdiimplementasikan karena tidak berdasarkan konsep yang tepat (vali$.
Ada kernungkinan konsep upaya
penvempumaanadministrasipubiik tersebutsudahusang(ohsolete)dan sudahtidak relevan lagi denganrealitasmasakini- Mlsalnya, pandangankonvensionalclalamadministrasipublik
Senttnt:r .\'usionul Persu
I I I I I I
t I I I I I I I I I I I I I I
1
budayaorganisasidan manajemendari perangkat kurang manperhatikanmasalah-masalah Pandangantersebutbersendikanpendekatandari aas ke bawatr(top4own), pemerintahan. yaitq apabilatujuan s.rdahjelas, zumberdayasudahtersedia,petunjuk pelaksanaan(iuklak) teknis (iuknis) sudahlengkap,sertakepemimpinanyang rasional dan petunjukpelaksanaan maka usaha pencapaiantujuan dianggapakan terlaksanadengan mudah (Lihat:Wilsor4 198e). Berdasarkaapemikiran Behn dan contoh dari Nzumaan,Jr. diatas penulis merlcoba mendiskusikankemungkinan p€rtanyaan-pertanyaanmendasar dalam itnu administrasi mendasar(big questions) tersebut hanrs tentanS masalahpublik. Pertanyaan-pertanyaan masalahutama yang berpengaruhbesar terhadap obyek studi, misalny4 pertanyaanyang berkaitan denganusaha pemerintah dan ralcyatIndonesiauntuk mencapaitujuan nasional sepertimasyarakatyang adil dan makmur dalamera globalisasidan perdaganganbebasyang sangat kompetitif. Misalnya, (1) bagaimana peranan administrasi panerintahan dalam menciptakantatanan kehidupan masyarakatyang kondusif bagi usaha disemua bidang kehidupan seperti bidang pendidikan dan pengembanganzumber-'daya manusia, perindustriandan perdagangan,organisasi dan manajemenpublik dan lainJain; dan (2) sampaiseberapajauh visi dan budayaorganisasiya.tg dominandapat mendorongperubahan kearah pembaharuandalam administrasi publik di Indonesia. Dasar untuk meqiawab pertanyaan-pertanyaan tersebut adalah konseptualisasifilosofis tentang permasalahanyang dihadapi. Sebagai perbandingandi Amerika Serikat, konseptualisasifilosofis tentanS permasalahanadministrasi publik di negara itu antara lain dapat dilihat dari konsep reirwenting goventment. Masalah-masalah makro seperti yang dipertanyakan oleh pertanyaanmendasartersebut diatas tidak bisa dipecahkandenganteori-teori atau konsepkonsep mikro seperti teori administrasi publik dalam pengertian sempit yang tidak mencakuppembahasantentang globalisasi dan perdaganganbebas dan sistem politik di suatu negar4 seperti teori manajemenmikro, dan teori motivasi. Disisi lain, masalahmasalahvisi dan budaya organisasitidak bisa dipecahkandengan pendekatanformal dan rasionalsaja. Selanjutny4pengembangan teori-tqf,ri dalamilmu a,jrr.inistrasipubiik harus melalui penelitianempiris dan pengujian hipotesis.Hasilnya dapat meningkatkanrelevansi teori-teori tersebutatau dapat menghasilkankonsep-konsriplain s€bagaiawal pembentukan
Seminor Nailonal Persadi I 997
I I T I
t I I I I I I
t I I I I T I I I I
8
ditingkat aplikasi misalnvapertanvaantentanqupava teori-teori lain. Akhirnya, pertan,\'aan perencanaan sumberdaya manusiadalaln suatuorganisasi1'angdisusunberdasarkanteoriteori yang sudahteruji r,'aiidasinya.. Perubahanruang lingkup dan perananadministrasipublik mempengaruhikebutuhan ' sumber daya manusia (SDM). Yaitu terjadi pergeseran kebutuhan kearah SDIV yang berbasispengetahuan(knowledge-based).Perkembanganiimu administrasipublik tidak terlepas dari pekembangan administrasi publik sebagai profesi. l\{enurut ruang lingkup administrasipublik maka dapat diketahui betapa banyaknya potensi perkembanganprof€si administrasi publik dimasa yang akan datang. Nlulai dari tingkat makro atau ditingkat pembuatkebijaksanaanpublil: terdapatbanyakprofesi administrasipublik, misalnya,analis kebijaksanaan.
dan ahli perencanaan dan pengembangan Selanjutnya ditingkat
organisasional, terdapatberbagaiprofbsi administrasipublik misalnya,manaierprofbsional seperticit.y'manag1er', el.aluatorprogram dan sebagainya.Di lndonesiaprofesi administrasi publik belum begitu berkembangterbukti dari masih banyaknvajabatan-jabataryang seharusnvadijabat oleh tenaga profesionaldibidang administrasipublik, dalam kenyataan didudukioleh tenagayang tidak mempunyaipengetahuandan w'a,,asanprofbsionaldibidang administrasipublik.
Kesimpulan l ' Globalisasi diberbagai bidang ketridupan telah menambah konrpleks-permasalahan adrninistrasipublik di lndonesiasehinggadiperlukan pendekatandan paradigrla yang baru untuk menganalisis dan mencarialternatif penvelesaiannva.
Sentnur J:usionul Persctdr I99-
I I I I I I I I I I I I I I I I I
Ohmae,Kenichi. TheEnd of the Nation State: The Riseof Regional Economies.New York: The FreePress,1995.
t
Osborne,David and Ted Gaebler.Rcitwenting Government:How: the Entrepreneurial spirit is Transformingthe pubtic sector.New york: plume, 1993.
I
t I
2. Profesi administrasi publik telah berkembangmencakup semua tingkataq mulai dari tingkatan kebijaksanaan, tingkatan organisasional/kelembagaan, dan tingkatan operasional.Hat ini merupakanpencerminandari p,eningkatankebutuhan SDM yang bermutudibidangadministrasi.
Saran-saran 1. Perlupenelitiandasarmaupunpenelitianaplikasidiffiagai tingkatarLfungsiadministrasi publik sebagai upaya pengembanganilrnu administrasi pada umumnya dan ilmu administrasipublik padakhususnyadi Indonesia; 2. Perlu ditingkatkan mutu pendidikantingg administrasidi Indonesiamelalui berbagaicara baik pengembanganstaf pengajar,kurikulun\ pros€sbelajar mengajar,dairikelembagaan. Misalny4 dengan pendirian Fakultas Ilmu Mministrasi
di universitas-universitas
terkemuka. Referensi: Behq RobertD. *The Big QuesionsofPublic Management."Public A&ninistration Review,Vol.55,July/Augus! 1995,hal.313-324. Gordon,GeorgeI. Public Adninistration in America.New York: St. Martin's press, 1982. Milliband, Ralph. The State in Cqitatist Society:An Analysis of the WesternSystemof Power.New York: Basic Books, 1969. Neumanr\Jr., FrancisX. "What Makeshrblic Administrationa Science,Or, Are Its .Big Questions'ReallyBig?." Public AdminishationReview,Vol.56, Sept./Oct.lggi, hal. 409415.
*ninar
Nasional Parsadi
I gg7
l0 '[1te ('ultrtre r>.fSingaptye'.s F,cottotrric. Schein, Edgar H. Strategic Pragmati,snt: l)ev,elogtmentRoard_ Singapore: Toppan Companv (S) pte. I_.tcl.,1996. Shafritz, et al. Per.srtnnel Management in ()ot,ernnrcnr: Politic.s atul Proce.s-s.New york: Marcel Dekker, lnc_ 198 I .
Simon,Herbert A-'l'he Scieice.sqf the Artificial Canibridge,Ir4A: MIT Press,1969.
I
t
Weber, Max. From Mcx Il'eber: E.ssaysin Sociologl'. H.H Gerrh and C. Wrieht fuIills. trans.New' York: Oxford Universitypress. I946 \\'ilson, JamesQ. Bureaucracy. ll/hat Got'entntentAgenciesl)o and ll/hy t'he1,1)o11.New. York: BasicBooks. 1989
I I I I I I
I I I I I
Se.nunur .\'ttstonu I Par.such I 9g7
