UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
Performantie van publieke netwerken: netwerkanalyse van de strategische programma’s van de Stad Gent
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de bedrijfseconomie
David Hesters onder leiding van Prof. Aimé Heene
ii
UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE ACADEMIEJAAR 2009 – 2010
Performantie van publieke netwerken: netwerkanalyse van de strategische programma’s van de Stad Gent
Masterproef voorgedragen tot het bekomen van de graad van Master in de bedrijfseconomie
David Hesters onder leiding van Prof. Aimé Heene
iii
PERMISSION Ondergetekende verklaart dat de inhoud van deze masterproef mag geraadpleegd en/of gereproduceerd worden, mits bronvermelding. David Hesters
iv
Woord vooraf Dit werkstuk had niet tot stand kunnen komen zonder de vakkundige hulp van mijn promotor, prof. dr. Aimé Heene. Zijn opmerkingen en bijsturingen zijn van grote waarde geweest. Ik wil verder het departement stafdiensten van de Stad Gent bedanken en in het bijzonder de programmaregisseur van het strategisch programma Duurzaamheid voor alle hulp bij het opstellen van de vragenlijst en het contacteren van de respondenten. Mijn dank gaat ook uit naar zij die de moeite hebben genomen om dit werkstuk op voorhand door te lezen en te verbeteren op fouten. Gent, 12-08-2010
v
Inhoudstafel Inleiding
1
Hoofdstuk 1: Netwerken en netwerkmanagement
2
1.1 Methodologie
2
1.2 Wat is een netwerk?
3
1.3 Netwerkmanagement
6
1.3.1 Leiderschap
6
1.3.2 Netwerkstructuur
7
1.4 De strategische programma‟s van de Stad Gent
Hoofdstuk 2: Performante netwerken
9
13
2.1 Performantie
13
2.2 Performantiemeting en –evaluatie
18
Hoofdstuk 3: Onderzoek naar de performantiecriteria
20
3.1 Methodologie
20
3.2 De performantiecriteria
23
3.2.1 Vertrouwen
23
3.2.2 Netwerkgeheugen
25
3.2.3 Gemeenschappelijke waarden en doelstellingen
27
3.2.4 Meerwaarde van het netwerk
29
3.2.5 Netwerkomvang
31
3.2.6 Flexibiliteit
32
3.2.7 NAO
33
Hoofdstuk 4: Analyse van de onderzoeksresultaten
34
Conclusie
35
Bibliografie
vi
Bijlagen
viii
Inleiding Dit werkstuk situeert zich binnen de traditie van het New Public Management. De wetenschappelijke richting die zich bezighoudt met de integratie van technieken uit de privésector naar de publieke sector. Meer bepaald wordt de uitgebreide literatuur over netwerken van bedrijven en organisaties toegepast op publieke netwerken, waarbij verschillende overheden of non-profit organisaties een netwerk vormen. We maken daarbij
gebruik
van
de
strategische
programma‟s
van
de
Stad
Gent
als
praktijkvoorbeelden. Het onderzoek dat verbonden is aan dit werkstuk werd afgenomen bij verschillende leden van deze programma‟s. Zij vertegenwoordigen allemaal een dienst of departement van de stad of een andere organisatie binnen het programmateam en daarom kunnen deze strategische programma‟s als netwerken bestudeerd worden. Het object van dit onderzoek is de evaluatie van performantie bij publieke netwerken. Dit is, zoals we verder zullen zien, geen gemakkelijke opgave en er bestaan verschillende opvattingen over. We zullen dit daarom eerst proberen kaderen en toelichten om zo tot de uitwerking van de onderzoeksvraag te komen. Daarbij gaan we na aan de hand van welke criteria de performantie van publieke netwerken het best wordt gemeten, maar vooral ook hoe deze meting het best kan bijdragen tot het netwerkmanagement. Op deze manier kan een duidelijke meerwaarde gecreëerd worden voor de studie van het netwerkmanagement in zijn geheel en voor de strategische programma‟s van de Stad Gent in het bijzonder. Het onderzoek dat bij deze vraagstelling past zal, via een online vragenlijst, zoveel mogelijk proberen de bevindingen uit de literatuur te toetsen aan de praktijk. Door op een statistische manier te werk te gaan zullen we met dit onderzoek, ondanks de beperkte omvang, tot wetenschappelijke conclusies kunnen komen.
1
Hoofdstuk 1: Netwerken en netwerkmanagement 1.1 Methodologie Aan dit werkstuk ging een uitgebreide literatuurstudie vooraf die enerzijds tot doel had ons te oriënteren binnen de literatuur over netwerken en hun management, en anderzijds als opbouw diende voor het gevoerde onderzoek. We kunnen 2 basispeilers onderscheiden waarop de studie van de literatuur werd gebouwd. Op de eerste plaats zijn er de artikels die aan de basis liggen van de wetenschappelijke netwerkliteratuur en dus de aandacht gevestigd hebben op de specificiteit van deze managementvormen. Vooral O‟Toole (1997) en het artikel van Provan en Milward (1995) over netwerken tussen mentale zorginstellingen moeten bij deze peiler vermeld worden. Hun belang ligt vooral in het opentrekken van de netwerkliteratuur naar de publieke sector. De tweede groep van artikels waarop wij onze literatuurstudie gebaseerd hebben, zijn de artikels van Provan en Kenis (2007; 2009) en Provan en Milward (2001). De vernieuwende kijk op het evalueren van netwerkperformantie die naar voren geschoven wordt in „Towards an Exogenous Theory of Public Network Performance‟ (Provan, Kenis, 2009) vormde het vertrekpunt voor ons onderzoek. Ze namen een duidelijk standpunt in over de relativiteit van performantiemeting bij publieke netwerken en stipten vooral ook werkpunten aan voor toekomstig onderzoek. In de lijn daarvan valt dit werkstuk te situeren. We hebben ervoor gekozen om bij het selecteren van de overige artikels ook aandacht te schenken aan de datum van publicatie. Aangezien de netwerkliteratuur over de publieke sector met een nadruk op performantie-evaluatie van zeer recente datum is en het artikel van Provan en Kenis (2009) ook pas vorig jaar werd gepubliceerd, hebben we de voorkeur gegeven aan zo recent mogelijke artikels. De literatuuropgaven van de reeds aangehaalde artikels van Provan en Kenis (2007; 2009) waren de meest waardevolle bron aan informatie om gerelateerde artikels op te zoeken. Via een cascade systeem konden we zo het merendeel van de artikels terugvinden. De methodologie van het onderzoek zal later aan bod komen, na het literatuuroverzicht.
2
1.2 Wat is een netwerk?
Na de inleiding is het van belang om in te gaan op wat netwerken nu eigenlijk zijn en welke methodes kunnen gebruikt worden bij netwerkmanagement. We zullen aan de hand van de overvloedige wetenschappelijke literatuur die reeds verschenen is over dit thema een overzicht proberen schetsen van de evolutie in het netwerkdenken. Eens we weten wat er met een netwerk bedoeld wordt kunnen we nagaan hoe deze het best aangestuurd worden door de managers en leidinggevenden. Er bestaat reeds een lange wetenschappelijke traditie rond netwerken. Het was O‟Toole die in 1997 opriep om op een gefundeerde en wetenschappelijke basis om te gaan met netwerken
(O‟Toole,
1997).
Deze
vorm
van
organiseren
werd
immers
alsmaar
belangrijker in de economische wereld en meer specifiek in de publieke sector. Het bleek bovendien een hulpmiddel te zijn bij het managen van complexe problemen en besluitvorming. Tien jaar later herhaalde Robinson (2006) de oproep van O‟Toole en gaf enkele aanwijzingen hoe het netwerkonderzoek volgens hem moest evolueren. „Treating Networks Seriously‟ (O‟Toole, 1997) is meer dan
alleen een
aanbeveling voor
wetenschappers, het is bovenal een aanzet tot de studie van netwerkmanagement dat de performantie van netwerken ten goede komt. Verder in dit werkstuk komen we terug op deze performantie, het is nu in de eerste plaats van belang om te weten wat een netwerk is. We beginnen bij de definitie die aangereikt wordt door Jones, Hesterly en Borgatti (1997). Zij spreken over netwerken wanneer er een vorm van coördinatie tussen organisaties aanwezig is. Uit de werken van auteurs die voor hen kwamen halen ze dat de definitie van een dergelijke samenwerking kan gebaseerd zijn op twee aspecten. Het eerste aspect zijn de samenwerkingspatronen. Deze kunnen verticaal of horizontaal georiënteerd zijn, strategisch en lange termijngericht of eerder informeel. We moeten echter opletten voor het hanteren van extremen en daarom is het beter om uit te gaan van een continuüm van interactievormen. Deze interactievormen kunnen variëren van volledig vertrouwen in een netwerkpartner tot tegenstand en wedijver (Ekbia, Kling, 2005). Het is van belang om daarbij aandacht te hebben voor de heterogeniteit van de netwerkleden. Elke netwerkspeler heeft een verschillende inbreng en beschikt over verschillende middelen. Ook de eigen organisatiecultuur en doelstellingen die elke speler meedraagt spelen een rol. Netwerkmanagers moeten zich hiervan bewust zijn om er op een goede manier mee om te kunnen gaan. Men kan bij het definiëren van een netwerk ook kijken naar de stroom van resources tussen de netwerkleden. Bij deze benaderwijze wordt uitgegaan van een grote
3
onafhankelijkheid van de leden. Door de sterke focus op resources zijn deze tweede groep van definities minder goed toepasbaar op netwerken uit de publieke sector. Die hebben
immers,
in
tegenstelling
tot
private
bedrijven
en
netwerken,
een
maatschappelijke finaliteit en zijn dus minder afhankelijk van winst en goederenstromen. Aan deze definities voegen Jones, Hesterly en Borgatti (1997) nog toe dat om over een netwerk te kunnen spreken er verschillende autonome organisaties nodig zijn die samen producten of services aanbieden, gebaseerd op een contractuele overeenkomst. Dit contract hoeft echter niet wettelijk vastgelegd te zijn, maar het moet wel sociaal bindend zijn. Het grote probleem dat door deze auteurs wordt aangekaart blijft dat het een moeilijke opdracht is om een netwerk af te bakenen. Netwerken zijn namelijk organisatieprincipes en geen formele organisaties waarbij er sprake is van een afgelijnd lidmaatschap. Het is bijgevolg een uitdaging om de juiste deelnemers te vinden, om hen bovendien de meerwaarde van een netwerkaanpak te laten inzien en zich zo van hun medewerking te verzekeren (Agranoff, McGuire, 2001). Dankzij het onderzoek van Ekbia en Kling (2005) naar netwerken en in het bijzonder naar Enron, een sterk gedecentraliseerd netwerk, kunnen we nog enkele belangrijke kenmerken van netwerken toevoegen. Het eerste aspect is de heterogeniteit tussen de partners in het netwerk en werd hiervoor reeds aangehaald. Het tweede kenmerk hangt daarmee samen, maar kijkt meer naar de linken die er tussen de netwerkleden bestaan. Er is een zekere mate van autonomie aanwezig, aangezien elk lid zijn eigen organisatiedoelstellingen
zal
proberen
nastreven.
Tegelijkertijd
is
er
vaak
een
asymmetrische verhouding in de sterkte van de relaties tussen de leden. Dit betekent dat er een grote variatie is tussen de relaties. Deze kunnen immers gaan van volledige samenwerking tot sterke onafhankelijkheid. Het veranderlijke karakter van de relaties, gekoppeld aan de heterogeniteit zorgt voor een uitgesproken dynamiek. De structuur van een netwerk verandert dus snel en het is een uitdaging voor de netwerkmanager om daarop in te spelen. Door deze kenmerken die Ekbia en Kling (2005) aanhalen, is er vaak sprake van een onstabiele omgeving waardoor het gevaar bestaat van malafide aansturing van het netwerk of vervreemding van de leden. De transparantie in de werking van een netwerk kan immers te wensen overlaten, hetgeen de controle op de werking niet ten goede zal komen. Bovendien zijn er tal van paradoxen die spelen waardoor het moeilijk wordt voor de netwerkmanager om een duidelijke lijn uit te stippelen die door iedereen goedgekeurd wordt. We denken hierbij vooral aan de spanning die er bestaat tussen inclusiviteit en efficiëntie. Dit komt echter later in dit werkstuk uitgebreid aan bod.
4
Een belangrijk aspect van netwerken, naast de interactie die er bestaat tussen de verschillende leden, is dat ze ervoor zorgen dat complexe problemen aangepakt kunnen worden die individuele organisaties niet tot een goed einde zouden brengen (Agranoff, McGuire, 2001). Netwerken slagen er immers in om een groot deel van de onzekerheden, die aan de basis liggen van complexe problemen in de publieke sector, weg te werken (Van Bueren, Klijn, Koppenjan, 2003). Enkele voorbeelden daarvan zijn de strategische en institutionele onzekerheid. Strategische onzekerheid ontstaat wanneer een publieke organisatie te maken krijgt met verschillende actoren die allemaal een verschillende en divergerende
kijk hebben
op
de
strategie.
Dit
resulteert
vaak
in
onverwachte
eindresultaten of in stagnatie van het project. Institutionele onzekerheid is het gevolg van de verschillende hiërarchische niveaus waarop een beslissing genomen wordt. Dit kan leiden tot een onsamenhangende aanpak van een project. Er zijn tal van elementen die ervoor zorgen dat netwerken performant zijn en zodoende betere resultaten kunnen opleveren dan een individuele aanpak (Meier, O‟Toole, 2001). We zullen hier verder op ingaan in het volgende hoofdstuk. Een belangrijke conclusie die uit het voorgaande volgt is dat netwerken een voordeel bieden ten opzichte van andere organisatievormen zoals markten en hiërarchieën (Adler, 2001). Enkele van deze voordelen zijn de informatie-uitwisselingen, innovatie, een efficiënter gebruik van de middelen, een betere service ten opzichte van de klanten en zoals reeds gezegd het vermogen om complexe problemen op een adequate manier aan te pakken (Goldsmith, Eggers, 2004; Provan, Kenis, 2007). Netwerken zijn dus uitermate belangrijk bij het nastreven van multi-organisationele belangen. Vooral in de publieke sector is dit laatste item van belang. Vaak worden er immers doelstellingen nagestreefd die één organisatie of overheidsinstelling niet alleen kan aanpakken, maar waarvoor men aangewezen is op samenwerking met anderen. De hedendaagse kenniseconomie heeft ervoor gezorgd dat er een alternatief nodig was voor markten enerzijds en hiërarchische organisatievormen anderzijds. Volgens auteurs als Adler (2001) zijn netwerken een dergelijk alternatief en vormen ze een derde weg binnen de coördinatiemechanismen.
5
1.3 Netwerkmanagement 1.3.1 Leiderschap Netwerken, als een samenwerking tussen verschillende organisaties, moeten op een degelijke manier aangestuurd worden. Ekbia en Kling (2005) wijzen er op dat een netwerk, ondanks de schijnbare voordelen die er zijn op een alleenstaande organisatie, veel
gecompliceerder
is
om
te
besturen.
Er
zijn
ook
nadelen
verbonden
aan
samenwerking tussen organisaties. Huxham spreekt in dit geval van de “Pitfalls of collaboration” (Huxham, 1993). Het is de taak van de netwerkmanager om deze nadelen op te vangen en te minimaliseren en om de voordelen van de samenwerking te maximaliseren (Van Bueren, Klijn, Koppenjan, 2003). We moeten deze nadelen echter eerst identificeren vooraleer ze aangepakt kunnen worden. De eerste van deze zogenaamde “pitfalls” is het ontbreken van een wettelijk vastgelegde autoriteit. Daardoor is macht binnen een netwerk vaak gebaseerd op kennis en toegang tot informatie (Agranoff, McGuire, 2001). Een tweede moeilijkheid vormt de aanwezigheid van reeds bestaande organisatiestructuren. Zij beïnvloeden de manier waarop het netwerk gemanaged zal moeten worden. Later zullen we deze contingentie ook aanhalen wanneer de performantie van netwerken ter sprake komt. Er zijn ook enkele nadelen voor de afzonderlijke netwerkleden (Huxham, 1993). Elke organisatie die een deel van zijn werking overlaat aan een netwerk krijgt automatisch ook te maken met een verlies aan controle. Men kan minder vlug ingrijpen wanneer er iets fout lijkt te gaan, en er is een groot vertrouwen nodig in de andere netwerkleden. Om diezelfde reden is er ook een verlies aan flexibiliteit. Beslissingen moeten immers vaak genomen worden in samenspraak met de andere leden, of er moet een consensus gevonden worden. Wanneer men er dan toch in slaagt deze beslissingen te nemen en het netwerk tot resultaten komt, is het moeilijk voor een netwerklid om daar de eer voor op te strijken. Ook de kosten van de samenwerking moeten door een organisatie afgewogen worden tegenover de voordelen die ze uit het netwerk denken te halen (Koppenjan, 2008). Vaak staat aan het hoofd van een netwerk, net als bij een bedrijf of organisatie, een soort raad van bestuur. Zij zorgen voor het kader waarin het netwerkmanagement kan gebeuren. Ze ontwerpen de strategische planning, de missie, visie en doelstellingen (Agranoff, 2006). Het aansturen van een netwerk vereist uiteraard enige vorm van controle over de leden, maar managers van netwerken hebben daartoe niet de middelen en instrumenten die managers van een bedrijf vaak wel hebben. Zeker bij publieke netwerken is dit het geval. Eén van de grote problemen hierbij is dat het vaak moeilijk is
6
om de performantie van een netwerk te meten. Hierdoor wordt het ook moeilijk om netwerkleden tot de orde te roepen wanneer bepaalde doelstellingen niet gehaald worden (Agranoff, McGuire, 2001). Een netwerkmanager in de publieke sector mist dus vaak een stok achter de deur. Om deze problemen aan te pakken moet een netwerkmanager over een reeks competenties beschikken die minder verwacht worden van een manager die slechts één organisatie aanstuurt (Goldsmith, Eggers, 2004). Enkele daarvan zijn volgens deze auteurs: coaching, onderhandelen, team building, risico analyse, … Elke manager moet natuurlijk deze zaken beheersen. Maar om ze op een netwerkniveau toe te passen moet de juiste persoon geselecteerd worden. Dus is een doorgedreven selectieprocedure, en training noodzakelijk. Over leiderschap in organisaties en de bijhorende competenties verscheen reeds veel literatuur, maar deze was tot voor kort vooral op individuele en private ondernemingen toegespitst. In
het
laatste
decennium
hebben
nu
ook
het
public
management
en
het
netwerkonderzoek hun weg gevonden naar dit onderzoeksgebied. Dat de context van een individueel opererende onderneming en een netwerk verschillend zijn hoeft geen betoog meer. Als dat zo is zullen echter ook de leiderschapsvormen verschillen. Silvia en McGuire (2010) probeerden na te gaan welke deze verschillen zijn en welke de unieke karakteristieken van een netwerkmanager dan wel moeten zijn in vergelijking met een gewone manager. Als essentiële kenmerken onderscheidden ze onder andere een gelijke behandeling voor alle netwerkleden, de communicatie bevorderen, opbouwen van vertrouwen en het onderhouden van de interne en externe legitimiteit van het netwerk. Indien
we
er,
zoals
de
meeste
auteurs
ook
doen,
van
uitgaan
dat
het
netwerkmanagement een bepalende invloed heeft op de effectiviteit en performantie van het netwerk, dan kan deze lijst van Silvia en McGuire (2010) zeer handig zijn. Op basis van deze factoren kan immers een selectieprocedure uitgewerkt worden. Aangezien de evaluatie van het leiderschap in een netwerk in dit werkstuk niet aan de orde is, zullen we niet verder ingaan op deze kenmerken. Uit het onderzoek van Silvia en McGuire (2010) is voldoende gebleken dat de individuele capaciteiten van de netwerkmanagers een
rol
spelen
in
de
performantie
en
bepalende
elementen
zijn
voor
netwerkmanagement. 1.3.2 De netwerkstructuur In
dit
werkstuk
willen
we
wijzen
op
het
belang
van
de
structuur
voor
het
netwerkmanagement. Binnen de wetenschappelijke literatuur werden netwerken tot voor kort benaderd vanuit een organisatieperspectief. Het analysekader bestond uit de verschillende organisaties waaruit het netwerk was opgebouwd. Recentelijk is hierin verandering gekomen, en dat onder impuls van Provan en Kenis (2007; 2009). Zij
7
namen het netwerk zelf als analysekader en leverden daarbij een belangrijke bijdrage aan het wetenschappelijk debat rond netwerkmanagement. Door het netwerk in zijn totaliteit te bekijken gaan ze er immers van uit dat de structuur van de samenwerking bepalend is voor de performantie van het netwerk (Provan, Kenis, 2007). Ze onderscheiden drie vormen van netwerkstructuren. Bij netwerken bestaande uit een beperkt aantal leden kan er sprake zijn van participant-governed networks (Provan, Kenis, 2007). Het zijn de leden zelf die het netwerk aansturen. Het is dus een vorm van shared governance, waarbij alle leden samenwerken op een basis van gelijkheid. Het is evident dat dit model de daadkracht en efficiëntie niet ten goede komt. Om deze nadelen op te vangen kan men ook opteren voor een tweede netwerkvorm, namelijk die van een lead organization-governed network (Provan, Kenis, 2007). Zoals de naam al verraadt staat in dit model één organisatie in voor alle beslissingen en is er dus een hoge mate van centralisatie. De leidende organisatie zorgt er voor dat de doelstellingen van het netwerk gehaald kunnen worden door het verschaffen van een degelijke basis waarop de samenwerking tussen de leden van gebaseerd worden. Het grote verschil met de derde vorm die door Provan en Kenis (2007) wordt vermeld is dat deze leidende organisatie zelf een deel is van het netwerk. Dit in tegenstelling tot een network administrative organisation of NAO die een aparte entiteit binnen het netwerk is. Een NAO voldoet aan dezelfde functiebeschrijving als een leidende organisatie, met dit verschil dat ze speciaal is opgericht om het netwerk in goede banen te leiden en dus zelf geen individuele doelstellingen nastreeft. De vorm van het netwerk zal dus bepalend zijn voor de ontwikkeling van het netwerkmanagement en de performantie van het netwerk (Brass, Galaskiewicz, Greve, Tsai, 2004). Het is dus van groot belang om bij de studie van dat management te weten met welke vorm men te maken heeft. Netwerken
en
netwerkmanagement
zijn
essentiële
begrippen
geworden
in
de
economische wetenschappen. De opkomst van het New Public Management heeft ervoor gezorgd dat nu ook netwerken in de publieke sector onderzocht worden. Het is reeds duidelijk geworden dat netwerken meer zijn dan een losse samenwerking tussen organisaties. Er zijn allerlei voor- en nadelen aan verbonden en ze bestaan onder verschillende vormen. Vooral de indeling die Provan en Kenis (2007) maakten, is zeer bruikbaar voor publieke netwerken.
8
1.4 De strategische programma‟s van de Stad Gent Rest ons in dit inleidende hoofdstuk natuurlijk nog de vraag hoe we onze casus kunnen integreren in het onderzoek naar performantie van publieke netwerken. De werking van de Stad Gent is opgebouwd rond verschillende departementen die elk een bepaald deel van het beleid ten uitvoer brengen. Sommige ervan streven echter naar een overkoepelend effect. Eén ervan is het departement stafdiensten dat ondermeer instaat voor het uitwerken en operationaliseren van strategische programma‟s. Deze kunnen zowel thematisch als territoriaal van aard zijn, maar ze hebben altijd betrekking op één of op meerdere hoofdstrategische doelstellingen die uit de missie van de stad voortkomen. De grote meerwaarde van deze programma‟s ten opzichte van de departementen is dat ze integratiebevorderend zijn en horizontaal werken. De definitie die door de Stad Gent in haar strategische nota naar voor geschoven wordt maakt dit duidelijk. “Strategische programma‟s zorgen voor een geïntegreerde uitwerking en opvolging van een thematische en/of territoriale strategie, noodzakelijk voor de realisatie van de missie. Deze strategie is beleidsdomeinoverstijgend en voornamelijk projectinitiërend en projectoverkoepelend. Een programma zorgt voor samenhang en overzicht, waardoor men in de veelheid aan projecten en activiteiten prioriteiten kan stellen.” Het onderstaande organogram van de Stad Gent toont duidelijk de horizontale werking van
het
departement
stafdiensten.
Uit
dit
departement
komen
de
strategische
programma‟s voort.
9
We hebben ons onderzoek voornamelijk gericht op het programma rond duurzaamheid, maar om methodologische redenen is er uiteindelijk ook iemand van het programma Gent, Scheppende Stad bij het onderzoek betrokken. Aangezien beide programma‟s qua structuur en organisatie toch zeer sterk op elkaar gelijken en om herhalingen te vermijden zullen we ons hierna alleen op het programma Duurzaamheid focussen. Wat voor dat programma geldt, geldt in bijna alle gevallen ook voor Gent, Scheppende Stad.
10
De dagelijkse werking van een programma wordt verzorgd door de programmaregisseur. Voor duurzaamheid is dat mevr. Braeckman. Zij probeert alle neuzen binnen het programmateam in dezelfde richting te laten wijzen, wat geen gemakkelijke opgave is. Het
programmateam
is
immers
samengesteld
uit
leden
met
een
verschillende
achtergrond. Allemaal, behalve één, zijn het diensten of departementen van de Stad Gent. Vaak zijn zij echter binnen hun dienst of departement met andere zaken dan duurzaamheid bezig. De ene organisatie die geen deel uitmaakt van de stadsdiensten is het Gentse OCMW. Deze lijst van programmaleden is opgesteld op basis van de aanwezigheden
en
verontschuldigde
afwezigen
op
de
vergaderingen
van
het
programmateam. Het team komt op regelmatige tijdstippen samen en debatteert over de te volgen weg. Als voorzitter probeert de programmaregisseur hen te leiden naar een concrete strategie en bijhorende doelstellingen. Wanneer we deze casus met een netwerkbril bekijken en dit netwerk rond duurzaamheid proberen te classificeren volgens de methode van Provan en Kenis (2007) komen we tot de conclusie dat we met een netwerk van de NAO-structuur te doen hebben. Het netwerk bestaat uit de samenwerking van verschillende Gentse organisaties en heeft het faciliteren van een duurzaam beleid als gemeenschappelijke doelstelling. In totaal zijn er 20 netwerkleden en aan het hoofd van dit netwerk staat de programmaregisseur. Aangezien zij aangesteld is door een formeel mandaat en bovendien als enige functie heeft om de werking van het netwerk in goede banen te leiden en te zorgen dat de doelstellingen bereikt kunnen worden, kunnen we relatief veilig stellen dat zij een NAO is. Door de beperkte grootte van het netwerk is het niet verwonderlijk dat dit slechts één persoon is. Het
aansturen
van
een
dergelijk
netwerk
is
voor
de
manager
steeds
een
evenwichtsoefening. Provan en Kenis (2007) stellen namelijk dat een netwerkmanager altijd onderhevig is aan verschillende spanningen. We hebben deze dan ook voorgelegd aan de NAO en aan de netwerkleden. Het spanningsveld tussen interne en externe legitimiteit komt later in dit werkstuk aan bod, wanneer we alle performantiecriteria apart zullen bespreken. De leden van het netwerk moeten overtuigd zijn van de voordelen van hun deelname aan het netwerk, ten opzichte van het ontwikkelen van duurzame initiatieven op eigen houtje. Dit kan echter botsen met de externe legitimiteit, aangezien de gemeenschappelijke waarden die het netwerk verspreidt niet altijd overeen komen met de individuele waarden van alle leden. Ook het tweede spanningsveld, tussen flexibiliteit en stabiliteit, komt later aan bod. Als derde punt is er voor de netwerkmanager steeds de keuze tussen een efficiënt of een inclusief beleid. Kiest de netwerkmanager met andere woorden voor het vastleggen van
11
richtlijnen omtrent de waarden en doelstellingen, die niet door iedereen volledig worden gesteund, maar wel voor een snelle, gewenste outcome zullen zorgen. Of probeert men een zo breed mogelijke consensus te vinden, hetgeen wel veel meer tijd en middelen in beslag neemt waardoor de efficiëntie van het netwerk daalt. Zes van de negen respondenten gaven hierover hun mening. De nadruk lag in de antwoorden vooral op inclusiviteit. Men vindt het de taak van de netwerkmanager om beslissingen te nemen die door het hele programmateam gedragen worden. Slechts één persoon vindt dat efficiëntie belangrijker is, aangezien men anders teveel afhankelijk wordt van de goodwill van enkele netwerkleden. Uit de gematigdheid van de antwoorden blijkt wel dat ze allemaal voorstander zijn van een evenwicht tussen de twee uitersten. Dit is echter in de praktijk moeilijk haalbaar. Maar ook hier moet de netwerkmanager tussenbeide komen om dit evenwicht toch te bereiken.
12
Hoofdstuk 2: Performante netwerken 2.1 Performantie Performantie van netwerken is een moeilijk te definiëren onderwerp. Publieke netwerken hebben daar bovenop nog af te rekenen met de aparte invulling van performantie in de publieke sector. Hierover werden reeds verschillende artikels geschreven, onder andere door Provan en Milward (2001), Mandell en Keast (2008), Koppenjan (2008) en Provan en Kenis (2007; 2009). Het uitgangspunt van deze auteurs is dat het netwerk zelf als analysekader moet gebruikt worden bij de evaluatie van de performantie. Daarmee willen ze afstappen van het gangbare idee dat de netwerkperformantie afhankelijk is van de performantie van alle netwerkleden afzonderlijk. Mandell en Keast verwoorden dit als volgt: “The difficulty with these studies is that they focus on the effectiveness of single organizations, albeit working together. Although networks are made up of individual organizations, the efficacy of the network is not determined by the effectiveness of any one organization in the network. Individual successes may be important to the head of an organization represented in the network but these successes do not by themselves indicate success of the network. Instead both the benefits to the individual organizations in the network as well as the collective impact of the network as a whole become the focus.” (Mandell, Keast, 2008, p. 717) Er moet dus grondig nagedacht worden over hoe de performantie van publieke netwerken het best benaderd wordt. We kunnen bijvoorbeeld de netwerkeffectiviteit op drie niveaus evalueren (Provan, Milward, 2001): het niveau van de gemeenschap, het niveau netwerk zelf en het niveau van de netwerkleden. Op het gemeenschapsniveau moeten netwerken geëvalueerd worden als waardecreërende dienstverleners. Dit kunnen ze op verschillende manieren realiseren, onder andere door de productie van sociaal kapitaal. De performantie op het netwerkniveau is voor een belangrijk deel afhankelijk van de organisatie die de leiding heeft. Het is de taak van de leidende organisatie, vooral in een NAO-structuur, om te zorgen dat het netwerk zo performant mogelijk wordt voor de gemeenschap. In een netwerk zonder leidende organisatie, en eigenlijk in alle netwerken zonder NAO, moet er een hoge graad van commitment zijn met de netwerkdoelstellingen om een goede samenwerking te waarborgen (Provan, Milward, 2001). Deze vereiste is zeker niet makkelijk te halen en vaak is dit nefast voor de efficiëntie van het netwerk. Hoe performanter een netwerk, hoe meer banden er zullen aangehaald worden met nieuwe organisaties. De bestaande relaties zullen versterkt
13
worden en de informatie en middelen zullen zich vlotter door het netwerk verplaatsen (Provan, Milward, 2001). Het meten van de performantie op het niveau van de netwerkleden is in enge zin bekeken contradictorisch ten opzichte van de these die we hier verdedigen dat men het netwerk zelf als analysekader zou moeten gebruiken. Het is echter van belang om ook deze vorm van netwerkperformantie te vermelden. Het succes van een netwerk hangt immers ook af van de performantie van de leden en omgekeerd kunnen de netwerkleden in sterke mate profiteren van de performantie van het netwerk waar ze deel van uitmaken. Mandell en Keast (2008) willen de evaluatie van de performantie ook op verschillende niveaus laten gebeuren, maar dan in de tijd bekeken. Zij onderscheiden vier fases in het bestaan van een netwerk en in elke fase moeten andere criteria gebruikt worden. Het netwerk heeft immers in elke fase andere noden. In de eerste fase, waarin het netwerk gevormd wordt, hangt de performantie af van de mate waarin de netwerkleden zich aanpassen aan de waarden en normen van het netwerk. In de tweede fase wordt aan de stabiliteit gewerkt van het netwerk. Als maatstaf voor de performantie kan men hier bijvoorbeeld kijken naar de banden die bestaan met hogere overheden en die essentieel zijn voor het voortbestaan van het netwerk. In de derde fase werken de netwerkleden al een tijd samen en komt het erop aan de kosten van de samenwerking te drukken door het invoeren van automatismen. Zo zal ook de toelating en aanpassing van nieuwe leden gemakkelijker worden. Er wordt dus aan de structuur gewerkt. In de vierde en laatste fase komt de interne legitimiteit van het netwerk op de voorgrond. Iedereen moet overtuigd zijn van de meerwaarde van de netwerkaanpak. Vaak haken netwerkleden af, wanneer duidelijk wordt dat hun organisatie te weinig voordeel haalt uit de samenwerking. De performantie in deze fase hangt dan ook af van de sterkte van de relaties tussen de leden en de eensgezindheid over de doelstellingen van het netwerk. Ondanks deze aanbevelingen blijft het in de publieke sector moeilijk om te spreken over een verbetering van de performantie, laat staan om deze te meten (Koppenjan, 2008). Dit heeft te maken met de moeilijke definieerbaarheid van dit concept voor publieke instellingen. Boyne (2003) onderscheidt vijf gebieden waarop men zich vaak baseert om de performantie te meten in de non-profit sector. Maar elk ervan heeft zijn nadelen en biedt bovendien geen allesomvattend antwoord. Daarom geeft hij de aanzet tot een relatieve kijk op performantie. Ook Koppenjan (2008) stuurt aan op een kritische kijk op de indicatoren van performantie. Ze hebben voordelen, maar ook evenveel nadelen. Als men er dus onvoorzichtig of onkritisch mee omspringt kan dit tot grote vertekeningen en fouten leiden in de evaluatie van het netwerk. Alles hangt af van wat precies bestudeerd wordt en op welke basis de performantiecriteria gekozen worden. Wanneer we echter weten dat de criteria van performantie slechts relatief zijn en we er geen absolute
14
waarheid aan proberen vasthangen kan dit inzicht een voordeel worden in de analyse van netwerkmanagement. We moeten, zoals Boyne (2003), Mandell en Keast (2008) en Koppenjan (2008) voorstellen, de traditionele manier van werken met een vaststaande set van performantiecriteria achter ons laten. Er moet in plaats daarvan kritischer omgegaan worden met deze criteria. Zo zullen we tot een betere evaluatie van de performantie komen. Hierin schuilt immers de uitdaging bij de studie van een abstract begrip als performantie: er zijn meetbare criteria nodig om er een operationeel begrip van te maken en het zo te integreren in het netwerkmanagement. Ook al typeert onderstaand citaat de relativiteit die rond het meten en evalueren van performantie bestaat, toch vinden we dat het zeker nuttig is op zoek te gaan naar zulke criteria. “[…] scholars who address the issue of network effectiveness do not properly define or operationalize what type of effectiveness (that is, which criteria) they have in mind, focusing instead on different conditions or „succes factors‟ contributing to effectiveness. This is problematic because it is likely that while the conditions studied may contribute to one type of performance, they do not necessarily contribute to another type.” (Provan, Kenis, 2009, pp. 441-442) Men moet zich echter wel steeds bewust zijn van deze relativiteit en abstractheid, en proberen om niet te vervallen in het verkondigen van absolute waarheden. Pas dan kan er een waardevolle bijdrage geleverd worden aan de performantiemeting bij netwerken. Er moet dus, zoals bovenstaand citaat reeds benadrukt, een duidelijke definitie gevonden worden
voor
de
criteria
die
men
wenst
te
gebruiken
voor
de
evaluatie
van
netwerkperformantie. Provan en Kenis (2009) wijzen er echter op dat deze criteria slechts normen zijn en dat elke keuze voor een dergelijk criterium dus een normatieve beslissing is en derhalve niet absoluut. Bovendien verschillen netwerken onderling ook nog eens van elkaar waardoor ook hiermee rekening moet gehouden worden bij de evaluatie (Mandell, Keast, 2008). In principe kan dus elk denkbaar criterium gebruikt worden, afhankelijk van welke vorm van performantie men wil evalueren. Bovendien is het om diezelfde redenen irrelevant om na te gaan welke uit de reeks het beste is of het slechtste. Performantie wordt in dit geval eerder een samenvoeging van statements dan een absoluut gegeven (Provan, Kenis, 2009). Bij elk van deze statements kan dan een set van criteria geplaatst worden die bij de evaluatie kan gebruikt worden. Meyer (2002) stelt dan ook terecht dat onzekerheid inherent is aan het meten van performantie. Het spreekt voor zich dat men op het vlak van wetenschappelijk onderzoek niet veel kan aanvangen met deze theorie door de grote mate van relativiteit. Een oplossing kan zijn om één criterium als het meest belangrijke te beschouwen, maar de kans op fouten wordt dan erg groot. Op welke basis wordt dit criterium dan immers verkozen boven een
15
ander? Een tweede weg die men kan volgen is de multi-dimensionele aanpak, waarbij een set van criteria wordt opgesteld om de performantie te evalueren. Deze set is natuurlijk ook vatbaar voor manipulatie en voor dezelfde fouten als deze bij de keuze voor slechts één criterium. Maar bij het opstellen van een evenwichtige set kunnen de meeste problemen
vermeden
worden. Zoals eerder
reeds aangehaald
moet
de
onderzoeker zich wel bewust zijn van de normativiteit van deze keuzes. Bovendien moet de onderzoeker ervoor opletten dat de keuze van een criteria moet afhangen van de kenmerken en de structuur van het netwerk waarop hij het wil toepassen. Sommige netwerken kunnen immers niet hoog scoren op een bepaald criterium omdat ze daarvoor niet gemaakt zijn, er geen mandaat voor hebben, te klein of te groot zijn, nog niet lang genoeg bestaan, enzovoort. Er moet dus grondig nagedacht worden bij de evaluatie van de onderzoeksresultaten over de oorzaken van het slecht scoren van een netwerk op een bepaald criterium. Een bijkomende conclusie die uit deze bedenkingen van Provan en Kenis (2009) getrokken kan worden is dat zij staan voor een model waarbij performantie de afhankelijke variabele is van de criteria die men gebruikt voor het evalueren en niet omgekeerd. Een foute keuze van meetcriteria zal de evaluatie van de performantie vertekenen. De criteria moeten dus gekozen worden op basis van hun toepasbaarheid op het netwerk en niet op basis van de soort van performantie die men wenst te meten. “In order to understand why some networks peform well and others do not, we need studies where network performance is the dependent variable.” (Provan, Kenis, 2009, p. 441) De keuze van performantiecriteria moet daarom grondig gebeuren en mag niet willekeurig zijn. De werkwijze die Provan en Kenis (2009) voorstellen biedt de meeste kans om eventuele fouten te vermijden. Zij stellen voor om alleen die criteria te gebruiken waarbij het netwerk theoretisch gezien in staat is om zelf de score op deze criteria te beïnvloeden. Op deze manier schakelt men automatisch een hele reeks criteria uit waarop het netwerk geen invloed heeft en waarop het dus ook niet mag beoordeeld worden. Er blijven bij deze werkwijze echter nog steeds enkele criteria over waarover het netwerk geen directe controle heeft, maar die wel een grote invloed hebben op de performantie. Dit zijn wat Provan en Kenis (2009) de exogene factoren noemen. Ze onderscheiden er drie, namelijk de vorm van het netwerk, de ontwikkelingsfase en of het netwerk op een vrijwillige basis is ontstaan of door middel van een mandaat. De vorm die netwerken kunnen aannemen hebben we reeds besproken bij het netwerkmanagement. De tweede factor, de fase van ontwikkeling waarin het netwerk zich bevind, werd zoals we reeds aangehaald hebben ook door Mandell en Keast (2008) besproken als belangrijke variabele voor de performantie. Het is vanzelfsprekend dat sommige
16
evaluatiecriteria niet in elke fase van toepassing zijn (Mandell, Keast, 2008; Provan, Kenis, 2009). Wanneer het netwerk nog jong is zal men zich eerder focussen op het uitbouwen van een sterke structuur en onderlinge relaties, in plaats van het behalen van lange termijn doelstellingen. Netwerken die reeds voorbij die fase zijn mogen verondersteld worden om efficiënt te werken en een bepaalde outcome te bereiken. De derde exogene factor hangt volgens de auteurs af van de manier waarop het netwerk ontstaan is. Er is een merkbaar verschil tussen de resultaten die behaald kunnen worden door een netwerk dat via een mandaat opgericht is en een netwerk ontstaan op vrijwillige basis (Provan, Kenis, 2009). Dat komt omdat in netwerken met een mandaat vaak niet iedereen overtuigd is van de meerwaarde die het netwerk biedt. Het is dus moeilijker
voor
de
netwerkmanagers
om
iedereen
mee
te
krijgen
en
de
evenwichtsoefening tussen de doelstellingen van de eigen organisatie en die van het netwerk is veel meer uitgesproken dan bij een vrijwillig netwerk. Dit is dan op zijn beurt te wijten aan een gebrek aan interne legitimiteit. Het is voor de beleidsmakers moeilijk om ook een basis van interne legitimiteit toe te voegen aan het mandaat dat ze uitvaardigen ter oprichting van een netwerk. Externe legitimiteit mag dan al zeer belangrijk zijn voor het overleven van een netwerk, men mag zeker ook niet de interne legitimiteit uit het oog verliezen. We onthouden dat we bij de evaluatie van de performantie van publieke netwerken steeds rekening moeten houden met het relatieve karakter ervan (Provan, Kenis, 2009; Meyer, 2002). We moeten er dus kritisch mee omgaan. Pas wanneer deze lijst met exogene
factoren
en
normatieve
bedenkingen
rekening
houdt,
zal
ze
van
wetenschappelijke waarde zijn.
17
2.2 Performantiemeting en -evaluatie Een lijst van performantiecriteria kan, indien ze opgesteld is volgens de hierboven beschreven manier en rekening houdt met de aanbevelingen van Provan en Kenis (2009), een middel zijn om de performantie van een netwerk te meten. Eenmaal deze meting gebeurd is, is het uiteraard van belang om de meetresultaten in een evaluatiesysteem op te nemen. Het mag duidelijk zijn dat een vragenlijst met kritische succesfactoren voor performantie geen werkbare oplossing is voor het evalueren van een netwerk. De waarschuwing die Provan en Kenis (2009) reeds gaven hieromtrent illustreert dit: “[…] It is much more than just a matter of starting from a preferred criterion and trying to uncover the conditions that lead to higher performance. Consequently, researchers should be sceptical about the many lists of so-called „success‟ factors presented in the literature on the performance of networks.”(Provan, Kenis, 2009, p. 454) Met de gehanteerde vragenlijst bleven we nog teveel op het gebied van een opsomming van succesfactoren. Om een meerwaarde te creëren voor de Gentse strategische programma‟s
en
netwerkmanagement
in
het
algemeen
moeten
nieuwe
evaluatietechnieken geïntroduceerd worden. We laten de set van performantiecriteria zeker niet vallen. Deze criteria hebben zeker hun belang wanneer we ze integreren in een bestaand evaluatiesysteem van performantie. We menen dat de Balanced Scorecard hiervoor de beste oplossing biedt. Hierbij wordt immers al veel aandacht geschonken aan kritische succesfactoren, die zorgvuldig opgesteld moeten worden om tot een accurate prestatiemeting te komen (Desmidt, Heene, 2005). Pas wanneer men het onderzoek naar een set van performantiecriteria voor een netwerk integreert in de Balanced Scorecard worden deze criteria echte werkbare elementen. Pas dan zal een netwerk, zoals het Gentse strategische programma Duurzaamheid, ook effectief baat hebben bij een dergelijke set van criteria. De Balanced Scorecard leent zich bovendien zeer goed voor hetgeen we willen doen. Eén van de belangrijkste taken bij het opstellen ervan is immers de keuze van de indicatoren voor performantie en de combinatie ervan (Meyer, 2002). Voor publieke netwerken is het essentieel om ook niet-financiële meetindicatoren te gebruiken. Daardoor wordt het gevaar op een subjectieve invulling ervan door het management echter wel groter. Een lijst van criteria die op een wetenschappelijke basis werd opgesteld en geanalyseerd kan dit voorkomen. De keuze voor de meetindicatoren van een Balanced Scorecard moet steeds gelinkt zijn aan de strategie van de organisatie of het netwerk (Meyer, 2002). Dit kwam ook reeds voor in de bijgewerkte multi-
18
dimensionele aanpak van Provan en Kenis (2009) bij het opstellen van een set van performantiecriteria. Beide sluiten dus perfect op elkaar aan. Het onderzoek naar een set van performantiecriteria van publieke netwerken is dus alleen nuttig als we deze set nadien integreren in de Balanced Scorecard. Pas dan kan een organisatie of netwerk er gebruik van maken, zonder te vervallen in een loutere opsomming van succesfactoren die vervuld moeten zijn. Om te weten hoe deze integratie van de performantiecriteria moet gebeuren in de Balanced Scorecard is het noodzakelijk dieper in te gaan op wat dit evaluatiesysteem precies inhoudt. De Balanced Scorecard werd ontworpen door Kaplan en Norton (1992), vanuit het idee dat de evaluatie van performantie vanuit verschillende perspectieven moet bekeken worden. De auteurs onderscheidden er vier, namelijk het financiële, klanten-, interne processen en innovatieen leervermogen perspectief. Deze gelden vooral voor de privésector, vandaar de prominente plaats voor het financiële (Desmidt, Heene, 2005). We kunnen de Balanced Scorecard echter zeker ook in de publieke sector toepassen, zij het in een aangepaste vorm. De beste manier om dit te doen is om te vertrekken vanuit de missie van de organisatie. Vervolgens worden er per perspectief een aantal performantiemaatstaven afgesproken door de organisatie of het netwerk. Vaak krijgen managers met een overvloed aan maatstaven te maken, waardoor het essentieel wordt om enkel de meest relevante te gebruiken. Daarbij is het belangrijk om het debat omtrent het gebruik van performantiecriteria in dit werkstuk in gedachte te houden en toe te passen. Aangezien de Balanced Scorecard een deel is van de implementatie van de strategie van een organisatie of netwerk, kunnen we op deze manier de analyse van performantiecriteria laten doordringen tot in de kern van het strategisch management.
19
Hoofdstuk 3: Onderzoek naar de perfomantiecriteria 3.1 Methodologie We zijn in dit deel aanbeland bij de essentie van dit werkstuk, namelijk het onderzoek naar de criteria die leiden tot performantie in publieke netwerken. Bij het opmaken van een lijst van dergelijke criteria moeten we ons terdege bewust zijn van de gevaren en aanbevelingen die Provan en Kenis (2009) aanstipten in hun betoog rond performantie. We moeten ons dan ook bij elk criterium de vraag stellen of het wel van toepassing is op het programma Duurzaamheid en of het netwerk dus theoretisch in staat is om invloed uit te oefenen op dat criterium. Pas dan kunnen er conclusies getrokken worden over de performantie van het netwerk. We opteerden om gebruik te maken van een online vragenlijst om de leden van het netwerk te bevragen. De enquête is als bijlage bij dit werkstuk gevoegd. Het eerste deel van de lijst bestaat uit open vragen die peilen naar de mening en ervaring die de netwerkleden hebben met het management van het netwerk. Daarna volgen 24 meerkeuzevragen over de performantiecriteria. Deze werden uiteraard niet willekeurig gekozen, maar werden zorgvuldig gefilterd uit de reeds bestaande wetenschappelijke literatuur. Door het grote gewicht van deze selectieprocedure op het uiteindelijke resultaat en om een al te grote subjectiviteit te vermijden zullen we in wat hierna volgt dieper ingaan op deze elementen en de reden waarom we ze gekozen hebben. Vervolgens zal voor elk criterium het resultaat uit de enquête bekeken en geanalyseerd worden. De meeste van deze criteria staan ook meestal niet alleen, maar hangen in meer of mindere mate af van andere criteria. Direct na het contacteren van de beoogde netwerkleden werden we echter reeds met een grote mate van non-respons geconfronteerd. Slechts 8 van de 20 programmaleden wensten aan het onderzoek mee te werken, waardoor de wetenschappelijkheid van onze online bevraging ernstig in het gedrang kwam. Om deze non-respons op te vangen besloten we de enquête uit te breiden door het aantal respondenten te verhogen. Via het hoofd van het departement stafdiensten hebben we geprobeerd om ook andere programma‟s bij het onderzoek te betrekken. Op verzoek van de programmaregisseur Duurzaamheid, die het onderzoek begeleidde voor wat de communicatie met de stadsdiensten betreft, werd deze uitbreiding beperkt tot de toevoeging van het strategisch
programma
Gent,
Scheppende
Stad.
We
werden
ook
hier
echter
geconfronteerd met een grote non-respons en slechts één persoon wenste mee te werken. De stadsdiensten hadden in het verleden reeds vaak hun tijd en energie
20
gestoken in allerhande vragen van studenten en er vervolgens te weinig voor in de plaats gekregen, waardoor de bereidheid om aan dit onderzoek mee te werken vrijwel nihil was. Bij een onderzoek naar de samenstelling van de personen die wel wensten mee te werken, valt direct op dat het merendeel tussen de 1 en de 10 jaar voor de stad Gent werkt. 44% zit zelfs in de categorie die maximum 5 jaar voor de stad werkt. 33% werkt er reeds meer dan 5 jaar, maar minder dan 10. Slechts één persoon, of 11% van de populatie, werkt er al langer dan 10 jaar. De negende respondent werkt niet voor de stad Gent, maar voor het Gentse OCMW en maakt in die functie deel uit van het strategisch programma. De opbouw van de meerkeuzevragen gebeurde als volgt; voor elk criterium opteerden we voor het gebruik van een likertschaal met verbale ankerpunten (De Pelsmacker, Van Kenhove, 2006). De respondent had bij elke vraag de keuze tussen vijf mogelijkheden, gerangschikt van helemaal niet akkoord tot helemaal akkoord. Elk cijfer op de schaal van 1 tot 5 komt dus overeen met een verbaal ankerpunt. Er werd bewust gekozen voor een oneven aantal punten, zodat de respondent met een neutrale mening dan niet zijn toevlucht hoeft te zoeken tot één van de extremen van de rangschikking. Hierdoor vergroot wel het risico dat de respondent uit gemakzucht de neutrale optie zal kiezen, hetgeen men het centrale tendenseffect noemt. Door de beperktheid van ons onderzoek en
de
aanvulling
met
kwalitatieve
gegevens
zullen
we
dit
effect
op
onze
onderzoeksresultaten echter tot een minimum kunnen beperken. De punten op de schaal zijn allemaal in dezelfde richting georiënteerd en hebben een ordinaal karakter (De Pelsmacker, Van Kenhove, 2006). Na elke meting van de mening van de respondent aangaande een performantiecriterium stelden we ook steeds de vraag of men dit criterium belangrijk vond voor de performantie van het netwerk. Op die manier komen we te weten aan welke criteria de respondenten het meeste belang hechten. De criteria die aan bod kwamen in het onderzoek zijn: vertrouwen, netwerkgeheugen, grootte van het
netwerk,
interne
en
externe
legitimiteit,
eensgezindheid
over
waarden
en
doelstellingen, het netwerkmanagement en flexibiliteit. We hebben ons in de analyse van de meetresultaten moeten beperken tot descriptieve statistiek, aangezien we met ordinale variabelen gewerkt hebben. Het is
immers niet
mogelijk rekenkundige bewerkingen of parametrische statistische testen toe te passen op deze vorm van variabelen (De Pelsmacker, Van Kenhove, 2006). Om verhoudingen te berekenen tussen de resultaten hebben we ratiovariabelen nodig. Dit is hier niet het geval en dus moeten de conclusies getrokken worden op basis van een descriptieve analyse.
21
Er kan wel een centrale tendensmaat worden berekend, namelijk de mediaan. We vinden deze door alle waarnemingen van klein naar groot te rangschikken en vervolgens de middelste waarde te pakken. De beperkingen van een ordinale schaalmeting kunnen volgens De Pelsmacker en Van Kenhove (2006) opgelost worden door de „assumption of equal appearing intervals‟ waarbij de ordinale schaal toch beschouwd wordt als een interval-
of
ratioschaal.
Dit
kan
echter
alleen
indien
de
schaal
voldoende
onderverdelingen heeft en er een groot aantal respondenten is. Geen van beide voorwaarden is in dit onderzoek vervuld en dus zou deze techniek tot te grote vertekeningen
leiden.
Naast
een
centrale
tendensmaat
kunnen
we
ook
een
spreidingsmaat berekenen. Dit kan ons extra informatie geven die niet uit de centrale tendens is af te leiden. Voor ordinaal geschaalde metingen is de spreidingsmaat het semi-interkwartiel
bereik (De Pelsmacker,
Van
Kenhove, 2006). Indien
we alle
waarnemingen van klein naar groot rangschikken, dan is het eerste kwartiel het getal waaronder het eerste vierde van de waarnemingen ligt. Het tweede kwartiel is de mediaan en het derde het getal waaronder drie vierden van de waarnemingen ligt.
22
3.2 Performantiecriteria 3.2.1 Vertrouwen Het eerste element waarop we dieper ingaan is vertrouwen. Voornamelijk in de literatuur over netwerken in de private sector komt deze factor als zeer belangrijk naar voren. Het is echter één van de meest abstracte criteria uit onze lijst. Het zal daarom van belang zijn om voldoende toe te lichten wat hiermee bedoeld wordt in het netwerkperspectief. Volgens Adler (2001) is vertrouwen een belangrijk coördinatiemechanisme wanneer verschillende organisaties met elkaar samenwerken. Er moet op elkaar gerekend kunnen worden. Dit vertrouwen kan opgebouwd worden door langdurig met elkaar samen te werken, maar ook door samenlopende belangen en gemeenschappelijke waarden en normen. De sociologische verklaringen die Adler verder zoekt voor het ontstaan en ontwikkelen van vertrouwen zijn voor ons minder belangrijk. De rol die hij toekent aan vertrouwen als coördinatiemechanisme en als een alternatieve methode, naast het marktmechanisme en een hiërarchische organisatie, daarentegen is wel van belang. In netwerken die zich meer richten op innovatie dan op efficiëntie is vertrouwen een onontbeerlijk gegeven (Adler, 2001). De noodzaak van vertrouwen in innovatiegerichte, complexe netwerken wordt ook door Edelenbos en Klijn (2007) aangehaald. Zij kennen drie karakteristieken toe aan het begrip vertrouwen, namelijk kwetsbaarheid, risico en verwachtingen (Edelenbos, Klijn, 2007). Het gaat dus om de perceptie van een organisatie ten opzichte van de intenties van andere organisaties. Voor ons is de conclusie die ze daaraan koppelen echter vooral van belang. Vertrouwen zorgt niet alleen voor een betere en stabielere samenwerking tussen partners, maar ook voor een verbetering van de performantie van de samenwerking (Edelenbos en Klijn, 2007). Dit komt omdat vertrouwen ervoor zal zorgen dat er meer informatiestromen zullen zijn tussen
de
netwerkleden,
waardoor
eventuele
problemen
vlugger
zullen
worden
opgemerkt en opgelost. Bovendien zullen netwerken met een hoge graad van vertrouwen meer durven investeren in innovatie. Dit houdt immers altijd een zekere mate van risico in, aangezien men nooit zeker is van de acties die een ander zal ondernemen. Zoals reeds aangehaald verkleint vertrouwen deze onzekerheden en zullen organisaties die deel uitmaken van het netwerk dus gestimuleerd worden om innovatief te zijn (Edelenbos, Klijn, 2007). Provan en Kenis (2007) breidden deze definitie van vertrouwen nog uit door verder te kijken dan alleen de onderlinge relaties tussen netwerkleden. Vertrouwen is belangrijk in een netwerk wanneer het algemeen verspreid is en niet beperkt is tot enkele groepjes binnen het netwerk. Het betekent echter niet dat wanneer een netwerk laag scoort op het criterium van vertrouwen dat er daarom weinig of geen performantie is. Vertrouwen is immers een eigenschap die zich vooral voordoet binnen
23
netwerken van het participant-governed type. Toch moet er ook binnen het NAO-type voldoende vertrouwen zijn en liefst meer dan alleen de optelsom van de onderlinge vertrouwensrelaties tussen de verschillende leden. De NAO, of de leidende organisatie, kan in dit geval dan wel zorgen voor de stabiliteit en instandhouding van het netwerk, toch is vertrouwen op het netwerkniveau onontbeerlijk (Provan, Kenis, 2007). De performantie van een netwerk van eender welk van de drie types die Provan en Kenis (2007) onderscheiden, kan dus geëvalueerd worden aan de hand van het criterium vertrouwen. De wetenschappelijke literatuur is het er over eens dat het de performantie ten goede zal komen wanneer er vertrouwen aanwezig is. We hebben eerst geprobeerd om te peilen naar de mate waarin er onderlinge vertrouwensrelaties bestaan tussen de netwerkleden. We gingen na of sommige organisaties uit het netwerk sterke banden hebben met andere netwerkleden door huidige of vroegere projecten. 56% antwoordde hier positief op. Slechts één persoon was niet akkoord, en de overige 33% gaf een neutraal antwoord. De centrale tendens was dus akkoord en er was een spreiding van 0,5. De tweede vraag peilde meer naar vertrouwen op netwerkniveau. Aangezien dit voor de respondenten een zeer abstract criterium is, hebben we gekozen voor een vraag met een zeer directe aanpak, namelijk: “vindt u dat er vertrouwen is tussen de netwerkleden?” Van de negen respondenten vinden vier personen, of 44% dat er wel degelijk vertrouwen is tussen de leden. Twee personen zeggen het tegenovergestelde, namelijk dat ze niet akkoord gaan met deze stelling. De overige drie respondenten zijn noch akkoord, noch niet akkoord. De mediaan voor dit criterium is dus noch akkoord, noch niet akkoord. Het semi-interkwartiel bereik toont wel aan dat de resultaten dicht bij elkaar liggen. Die is immers gelijk aan 1. De bevindingen uit de literatuur worden dus door de praktijk gestaafd. Het vertrouwen op netwerkniveau is dus aan de lage kant in vergelijking met de onderlinge relaties. Hierin ligt zeker een uitdaging voor de NAO. Allen, behalve één persoon, zijn wel akkoord tot helemaal akkoord met de stelling dat de verspreiding van vertrouwen binnen het netwerk essentieel is voor de performantie. 78% was bovendien akkoord met het belang van onderlinge vertrouwensrelaties tussen de leden voor de performantie. De mediaan is in dit geval akkoord en de spreiding 0,5.
24
3.2.2 Netwerkgeheugen Het tweede criteria dat we terugvonden in de literatuur over netwerken was het geheugen. Hiermee wordt de invloed van vroegere netwerken op de performantie van een huidig netwerk bedoeld (Soda, Usai, Zaheer, 2004). De bestaande structuur van een netwerk kan namelijk volgens deze auteurs niet helemaal verantwoordelijk zijn voor het al dan niet goed functioneren. Er wordt, door vroegere ervaringen en samenwerkingen, een soort netwerkgeheugen gecreëerd bij de leden. “From this perspective, a past network, with its accumulated relational experience, becomes a kind of “network memory” that cannot be ignored as it may project a structural overhang over the present, much like a shadow of the past.” (Soda, Usai, Zaheer, 2004, p. 893) Iets algemener wordt de factor tijd dus ook als een belangrijke contingentie gezien van het
netwerkmanagement.
Het
netwerkgeheugen
is
dynamischer
dan
de
andere
performantiecriteria en is daarom zeker het bestuderen waard. Soda, Usai en Zaheer (2004) benadrukken het feit dat netwerkleden betere banden met elkaar onderhouden wanneer ze in het verleden reeds samengewerkt hebben. Dit kan een positief effect hebben op de performantie van het netwerk, maar dit is zeker niet altijd het geval. Ze gaan ervan uit dat de relatie tussen performantie en netwerkgeheugen kan voorgesteld worden in een U-vormige curve. Wanneer er bijna geen sprake is van een schaduw uit het verleden zal dit de netwerkleden aanzetten tot meer creativiteit en innovatief gedrag, aangezien ze slechts in geringe mate zullen beïnvloed worden door groepsdruk. Deze voordelen vervallen echter in de tussenfase wanneer de netwerkleden belemmerd worden in hun acties door de negatieve werking van de groepsdruk. Al vlug echter zullen deze nadelen opgeheven worden door de voordelen die een sterk netwerkgeheugen met zich meebrengt (Soda, Usai, Zaheer, 2004). Dit criterium voldoet aan de eisen die Provan en Kenis (2009) gesteld hebben, aangezien de netwerkmanager theoretisch gezien in staat is om de aanwezigheid van een netwerkgeheugen te beïnvloeden. Dit is mogelijk door personen te kiezen die reeds in het verleden samengewerkt hebben. Er zullen in dat geval veel minder middelen moeten aangewend worden door de netwerkmanager om de samenwerking te bevorderen (McGuire, 2002). De selectie van de juiste netwerkleden is hierbij uiteraard van groot belang en zal dit criterium in grote mate beïnvloeden. Om dit criterium te onderzoeken gingen we na of de respondenten vroeger reeds deel hebben uitgemaakt van een netwerk of vertrouwd zijn met netwerkmanagement via
25
vorige projecten. Bij 88% van de respondenten was dit het geval en 38% procent daarvan had zelf reeds een netwerk aangestuurd. Slechts één persoon had nog niet binnen een netwerk gefunctioneerd, maar wist wel wat dit inhield. Vervolgens werd gevraagd of deze ervaringen hun positie binnen het huidige netwerk hadden beïnvloed. Eén persoon koos voor „niet van toepassing‟, terwijl hij of zij toch reeds deel had uitgemaakt van een netwerk. Hier treedt dus een inconsistentie op binnen de antwoorden. De persoon die nog geen deel uitmaakte van een netwerk, koos ook „niet van toepassing‟. We zullen deze respondenten dan ook links laten liggen bij deze vraag. Slechts 29% van de resterende zeven respondenten vindt dat de voorgaande ervaringen nu nog een invloed hebben. Het merendeel, 57%, koos voor de neutrale optie en slechts één persoon was niet akkoord. De mediaan van deze meting is dan ook noch akkoord, noch niet akkoord. Het semi-interkwartiel bereik is 0,5.
26
3.2.3 Gemeenschappelijke waarden en doelstellingen Dit criterium, dat we in onze enquête in twee delen hebben opgesplitst om verwarring te vermijden, raakt aan de bestaansreden van het netwerk en zal daarom van groot belang zijn. Wat is de invloed van een corresponderende set waarden en doelstellingen tussen het netwerk en de afzonderlijke netwerkleden op de performantie? Volgens Agranoff en McGuire (2001) biedt een dergelijke set enorm veel mogelijkheden voor het netwerk en zal het dus een positief effect hebben op de performantie. Ze pleiten voor de ontwikkeling van een „program rationale‟, een soort verzameling van waarden en doelstellingen waar alle netwerkleden zich in kunnen vinden. Ook Provan en Kenis (2007) en Goldmith en Eggers (2004) stellen dat er betere resultaten zullen behaald worden wanneer er enige vorm van consensus is in de doelen. Er is echter een verschil tussen homogeniteit van waarden en doelstellingen, een factor die het ontstaan van netwerken verklaart, en een consensus tussen de netwerkleden omtrent deze zaken. Onder homogeniteit
verstaan
we
een
zekere
vorm
van
overeenstemming
onder
de
netwerkleden over de waarden en doelstellingen. De leden vinden elkaar in het netwerk, aangezien ze allemaal min of meer dezelfde zaken nastreven. Aan een consensus gaan discussies vooraf waarin iedereen moet geven en nemen om tot een algemeen aanvaarde oplossing te komen. Het eerste zal niet automatisch de performantie van een netwerk beïnvloeden, terwijl een consensus dit wel zal doen. Dit impliceert ook dat niet alleen de motieven van de organisaties het netwerk in een bepaalde richting zullen sturen, maar dat ook doelstellingen en waarden op het niveau van het volledige netwerk hun invloed hebben. Uiteraard speelt de netwerkmanager een grote rol in het creëren van een dergelijke consensus tussen de netwerkleden. Hoe kleiner de overeenstemming is tussen de organisaties van het netwerk inzake waarden en doelen, hoe belangrijker de rol van de netwerkmanager en hoe meer energie die er zal moeten insteken (Provan, Kenis, 2007). Vaak is het vastleggen van de finale doelstellingen van het netwerk één van de eerste opdrachten voor de netwerkmanager (McGuire, 2002). In „participant-governed networks‟, dus grotendeels door de leden zelf aangestuurd, is er bijna altijd een grote overeenstemming. Wanneer er echter zeer weinig eensgezindheid is tussen de leden is het meer aangewezen om via een NAO-structuur of met een leidende organisatie te werken. Het is dan de taak van de NAO om eventuele conflicten tussen organisatie- en netwerkdoelstellingen op te lossen. Dit vergt echter tijd en middelen van de NAO en we moeten dus opletten wanneer we een netwerk op basis van dit criterium willen evalueren. Het is immers geen gemakkelijke opgave om als publieke instelling duidelijke doelstellingen te formuleren en soms is dit, om electorale redenen wanneer men een zo groot mogelijk publiek wil aanspreken, zelfs niet gewenst (Boyne, 2003).
27
Vooraleer we dit criterium kunnen bevragen is het nuttig om te weten of alle leden wel weten wat de waarden en doelstellingen zijn van het netwerk. Zoals we reeds in het eerste hoofdstuk hebben aangehaald, is er binnen het strategische programma Duurzaamheid nog weinig sprake van formeel vastgelegde doelstellingen en waarden. In grote lijnen is men het er echter wel over eens welke richting het programma moet uitgaan. Het kader voor de missie en visie is er dus wel. Aangezien het zinloos was te vragen of er duidelijkheid was over de doelstellingen en waarden, hebben we deze vraag aangepast naar de missie en de visie. Deze vormen immers de basis voor de verdere strategische uitwerking van het netwerk (Desmidt, Heene, 2005). Iets meer dan de helft is het er mee eens dat er duidelijkheid is over de missie en visie. 33% gaf een neutraal antwoord en één persoon was niet akkoord. De centrale tendens is in dit geval dan ook akkoord.
Alle
respondenten
vonden
dit
een
belangrijk
criterium
voor
de
netwerkperformantie. 33% was zelfs helemaal akkoord. Uit de tweede vraag met betrekking tot de waarden en doelstellingen blijkt dat alle respondenten akkoord zijn met de stelling dat de waarden die door het strategisch programma naar voor worden geschoven min of meer overeenkomen met de waarden van hun eigen organisatie. De spreiding is hier dan ook gelijk aan 0. Er is dus sprake van een zekere „program rationale‟ (Agranoff, McGuire, 2001). 89% vindt dit criterium bovendien belangrijk voor de performantie van het netwerk. Slechts één persoon heeft hier een neutrale mening over. Bij de vraag over de gemeenschappelijke doelstellingen zien we grotendeels hetzelfde resultaat. Hier is 78% akkoord dat de doelstellingen die het programma wil nastreven overeenkomen met de eigen doelstellingen. Twee respondenten zijn noch akkoord, noch niet akkoord. De mediaan is dus ook hier akkoord, en er is een spreiding van 0,5. Ze zijn het er allemaal over eens dat dit criterium belangrijk is voor de performantie van het netwerk.
28
3.2.4 Meerwaarde van het netwerk Een organisatie zal zich pas engageren voor een netwerk wanneer ze er een duidelijke meerwaarde in ziet voor de eigen werking. Deze voordelen die voortkomen uit een netwerkdeelname moeten steeds groter zijn dan de kosten die aan die deelname verbonden zijn. Die kosten kunnen financieel van aard zijn, maar meestal gaat het om een verlies aan controle en gezag, het delen van middelen, een vergroting van de onzekerheid, tijdsverlies, enz. (Agranoff, 2006). Bovendien wordt door managers, en door de personen of organisaties aan wie zij verantwoording moeten afleggen, meer waarde gehecht aan mogelijke verliezen dan aan voordelen. Een netwerk heeft er dus alle belang bij om zijn externe legitimiteit te vergroten en de meerwaarde te beklemtonen die een netwerkaanpak biedt. In de non-profit sector wordt een deel van de nadelen die volgens Agranoff (2006) verbonden zijn aan samenwerking echter geminimaliseerd door de afwezigheid van een winstmotief (Provan, Milward, 2001). Men moet immers minder vrezen voor het overleven van de eigen organisatie wanneer er bijvoorbeeld middelen gedeeld moeten worden. Toch blijft bijna elke organisatie gedreven door egocentrisme en blijft de voornaamste vraag voor managers hoe een deelname aan het netwerk de eigen organisatie ten goede kan komen. Het is de rol van de netwerkmanagers om de organisaties die van het netwerk deel uitmaken daarvan te overtuigen. Anders zal het netwerk te weinig gedragen worden door de leden en zal de performantie dalen. Volgend citaat geeft de eis naar meerwaarde door netwerkleden goed weer: “In general, agencies will join a network if agency management believes their specific clients can be better served through the integrated services provided by network members and if the agency‟s services can be offered more efficiently and effectively.” (Provan, Milward, 2001, p. 420) De legitimiteit van een netwerk zal dus mee bepalend zijn voor de performantie. Human en Provan (2000) vroegen zich af hoe legitimiteit tot stand komt en onderhouden wordt. Ze keken daarbij zowel naar de interne legitimiteit, ten opzichte van de netwerkleden, als de externe legitimiteit, naar buitenstaanders toe. Netwerklegitimiteit is volgens hen de geloofwaardigheid en status die een netwerk heeft ten opzichte van anderen. Deze acceptatie van het netwerk door zowel interne als externe stakeholders is essentieel voor het voortbestaan en voor de performantie van het netwerk (Human, Provan, 2000). Om een dergelijke legitimiteit op te bouwen moeten netwerken en de netwerkmanagers op drie niveaus werken. Er moet acceptatie zijn van de vorm, van het netwerk als een legale entiteit en van de onderlinge relatie tussen de netwerkpartners. Met acceptatie van de
29
vorm bedoelen de auteurs dat iedereen overtuigd moet zijn dat het beter is om via een netwerk de doelstellingen te bereiken in plaats van een geïsoleerde aanpak. Maar legitimiteit is meer dan dat. Het netwerk moet ook als een legale entiteit geaccepteerd worden, anders is het onmogelijk om anderen te overtuigen van de meerwaarde ervan. Deze
twee
dimensies
die
Human
en
Provan
(2000)
onderscheiden
staan
dus
respectievelijk voor de interne en externe legitimiteit. Als derde dimensie voegen ze er nog aan toe dat netwerkleden ook overtuigd moeten zijn van de waarde en het belang van de onderlinge interacties. De primaire actor in de opbouw van netwerklegitimiteit in deze drie dimensies is de netwerkmanager. Men moet immers een keuze maken in welke dimensie het netwerk het meest tijd en energie wil steken. Geen van beide opties is natuurlijk fout, maar Human en Provan (2000) concludeerden uit hun onderzoek dat netwerken met een NAO-structuur meer gebaat zijn bij een focus op interne legitimiteit in de beginfase. We hebben echter reeds gezien dat Mandell en Keast (2008) de uitbouw van interne legitimiteit pas in een later stadium van de netwerkevolutie plaatsen. Dit criterium werd op verschillende manieren ondervraagd in de voorgelegde enquête. De tweede kwalitatieve vraag, aan het begin van de vragenlijst, ging na welke vorm van legitimiteit de respondenten het belangrijkst vonden. Slechts zes van de negen respondenten gaven hier een antwoord op. 50% van hen verwacht dat er een evenwicht wordt gezocht en spreken dus geen voorkeur uit naar één van beide vormen van legitimiteit. Ze benadrukken alledrie de rol van de netwerkmanager in het vinden van dit evenwicht. 33% van deze zes personen vindt echter dat er vooral externe legitimiteit moet zijn. Het gevaar bestaat immers dat bij een te grote focus op interne legitimiteit te weinig rekening gehouden wordt met de omgeving en omringende actoren. Externe legitimiteit moet vooral zorgen voor een goede basis voor samenwerking. Eén respondent vindt dat interne legitimiteit op de eerste plaats moet komen. Dit moet eerst gegarandeerd worden en dan pas kan men verder werken en ook de externe legitimiteit versterken. Verder in de enquête werd gevraagd of men vond dat er al genoeg interne en externe legitimiteit was en wat de invloed daarvan was op de performantie van het netwerk. Opvallend is dat alle respondenten neutraal geantwoord hebben op de vraag of er voldoende externe legitimiteit is. 78% van hen vindt dit wel een belangrijk criterium voor performantie, de resterende 22% heeft ook hierop neutraal geantwoord. Bij de interne legitimiteit is er een grotere variëteit te zien. Ook hier antwoordden 56% neutraal, maar 33% was niet akkoord en vindt dat er dus niet voldoende interne legitimiteit aanwezig is. Slechts één persoon was wel akkoord. Allemaal achten ze voldoende interne legitimiteit wel belangrijk voor de performantie.
30
De laatste vraag was rechtstreeks op de meerwaarde van een netwerk toegespitst. Alle respondenten, behalve één uitzondering, zijn overtuigd van de meerwaarde die een netwerkaanpak biedt bij het management van een strategisch programma. Er is met andere woorden slechts 11% niet akkoord met deze stelling en de centrale tendens is akkoord. Er is wel 100% overeenstemming over de invloed van dit criterium op de netwerkperformantie. 78% is akkoord en 22% zelfs helemaal akkoord. 3.2.5 Netwerkomvang Er bestaat geen exacte definitie over het aantal leden dat een netwerk zou moeten bevatten om optimaal te kunnen werken. Naargelang de doelstellingen die men wil bereiken zal ook de grootte van netwerk aangepast moeten worden. Dit heeft dus ook een invloed op de performantie. Het is bovendien geen exogene factor, aangezien de netwerkmanager kan beslissen om meer of minder organisaties bij de werking te betrekken.
Hoe
meer
netwerkleden
echter,
hoe
moeilijker
het
wordt
voor
de
netwerkmanager om de controle te behouden. Vandaar dat het bij netwerken met een groot aantal leden vaak onmogelijk is om de organisatie via shared governance te laten verlopen (Provan, Kenis, 2007). Het tijds- en middelenverlies door de moeilijkheden met communicatie en coördinatie is immers te groot. Vaak gaat men uit van een maximum van acht organisaties om een shared governance-structuur werkbaar te kunnen houden. Een NAO-structuur of een leidende organisatie is beter uitgerust om grote netwerken te managen. Uiteraard kunnen ook kleine netwerken door een NAO of een leidende organisatie aangestuurd worden. In het geval van onze casus, het programma Duurzaamheid van de Stad Gent, is dit ook het geval. Het netwerk is beperkt in omvang, maar de programmaregisseur fungeert als NAO. Om dit criterium te evalueren werd de gepeild naar de omvang van het programmateam. Ook werd gevraagd of het programmateam met deze omvang zijn gewenste grootte had bereikt en of dit door de respondent belangrijk werd geacht voor de performantie. Vervolgens werd gevraagd, indien men de omvang negatief beoordeelde, wat dan wel de juiste grootte zou moeten zijn van het netwerk. Acht personen vonden dat het netwerk de gewenste grootte had bereikt en allemaal, met één uitzondering die neutraal antwoordde, vonden ze dit een belangrijk criterium voor de performantie. De spreiding is in beide gevallen dus 0. Slechts één respondent antwoordde negatief aangaande de bereikte grootte van het netwerk, maar ook deze persoon was akkoord dat dit belangrijk was voor de performantie. Het antwoord van deze respondent op de bijkomende vraag wat dan wel de juiste samenstelling of grootte zou moeten zijn, luidde als volgt: “We zijn nog
31
zoekende
naar
een
werkbare
groep.
Alle
diensten
zouden
ergens
moeten
vertegenwoordigd zijn, maar het moet werkbaar blijven en de mensen die in het netwerk zitten moeten gemotiveerd zijn en regelmatig komen. Mogelijks moet er nog een substructuur met werkgroepen worden uitgewerkt.” 3.2.6 Flexibiliteit Flexibiliteit is volgens Agranoff en McGuire (2001) één van de redenen waarom lokale besturen zich willen engageren in netwerken. Dit vermogen tot snelle aanpassing zal een positief effect hebben op de performantie. Hoe netwerken er echter in kunnen slagen om deze flexibiliteit te beïnvloeden is een moeilijker te beantwoorden vraag. Indien een netwerkmanager machteloos is ten aanzien van dit criterium mogen we ze immers niet opnemen
in
onze
lijst
volgens
Provan
en
Kenis
(2009).
We
menen
dat
de
netwerkmanager wel degelijk in staat is om de flexibiliteit in het netwerk te vergroten. Omdat netwerken, in tegenstelling tot individuele organisaties, veel minder langs de geïnstitutionaliseerde en formele kanalen moeten gaan om iets gedaan te krijgen van hun partners kunnen ze snel en efficiënt reageren op veranderingen in de omgeving (Agranoff, McGuire, 2001). De communicatie en samenwerking met de netwerkleden verloopt immers veel vlotter dan die tussen organisaties die niet samen in een netwerk zitten. Dit is het grote voordeel van netwerken ten opzichte van hiërarchisch gestructureerde organisaties (Goldsmith, Eggers, 2004). De netwerkmanager bevindt zich echter wel steeds in de situatie waarbij gekozen moet worden tussen flexibiliteit en stabiliteit (Provan, Kenis, 2007). Dat laatste is een noodzakelijke voorwaarde voor de externe legitimiteit en de geloofwaardigheid van het netwerk en mag dus niet zomaar opgeofferd worden ten koste van meer flexibiliteit. Er moet dus een evenwicht gevonden worden. In de vragenlijst die voorgelegd werd aan de respondenten werd met betrekking tot flexibiliteit gevraagd of de netwerkleden bereid waren om compromissen te sluiten en de belangen van hun organisatie aan te passen, wanneer duidelijk wordt dat dit de netwerkdoelstellingen vooruit zal helpen. Uit het feit dat 56% akkoord heeft geantwoord, 33% neutraal en één persoon niet akkoord kunnen we afleiden dat de centrale tendens akkoord is, maar er een spreiding is van 0,5. 78% van de respondenten vindt wel dat dit criterium belangrijk is voor de performantie, maar zou het dus zelf niet direct toepassen. 22% is neutraal over de impact van flexibiliteit op de performantie.
32
3.2.7 NAO Over het belang van de structuur van netwerken is in dit werkstuk al heel wat gezegd. Provan en Kenis (2007; 2009) wezen op de invloed van deze exogene factor op de performantie en dat bleek ook uit de bespreking van voorgaande criteria. Hier zouden we echter dieper willen ingaan op het belang van de macht die de netwerkmanager heeft. Elk voorgaand criteria dat in onze lijst voorkomt kan immers beïnvloed worden door de netwerkmanager. In welke mate dit gebeurt is uiteraard afhankelijk van de macht die ze bezitten. De structuur van het netwerk mag dan al een exogene factor zijn waarop de manager geen invloed heeft, binnen deze structuur zijn er wel tal van mogelijkheden. Aangezien het netwerk in onze casus een NAO-structuur heeft zullen we ons daartoe beperken. Het ontstaan en de functie van een dergelijke NAO hebben we in het eerste deel reeds toegelicht. De NAO kan het netwerk op verschillende manieren managen. Men veronderstelt dat in de meeste gevallen netwerken aangestuurd worden met „de zachte hand‟, in tegenstelling tot de rigide hiërarchische beleidsvormen in afzonderlijke bedrijven en organisaties (Agranoff, McGuire, 2001). De macht van een NAO hangt niet alleen af van de persoonlijke kwaliteiten die iemand bezit, maar van het goed inspelen op nieuwe kansen en het grijpen van opportuniteiten. Ook Meier en O‟Toole (2001) benadrukken de impact van de strategische keuzes die netwerkmanagers maken op de performantie van het netwerk. Zij slagen er zelfs in om een formule op te stellen die de impact meet van managementkeuzes op de uiteindelijke output van een netwerk. Eén van de variabelen daarbij is de mate waarin de netwerkmanager inspeelt op kansen en bedreigingen uit de omgeving. Dergelijke formules zijn echter te algemeen om tot een wetenschappelijk verantwoorde conclusie te komen en ook bij hun omschrijving van netwerkperformantie kunnen vragen gesteld worden. De aanpak van Meier en O‟Toole (2001) is wel nuttig voor ons onderzoek door hun nadruk op de externe contingenties. Ze maken van het netwerkmanagement immers een variabele factor die, afhankelijk van de manier waarop men reageert op deze contingenties, de performantie beïnvloedt. Voor dit criterium werd in de vragenlijst gepolst naar de mate waarin de netwerkleden een sterke programmaregisseur belangrijk achten voor de performantie. We gaan er dus a priori van uit dat de programmaregisseur, de NAO, een leidende actor is binnen het netwerk. 78% van de respondenten was akkoord met deze stelling, één persoon zelfs helemaal akkoord. De resterende respondent antwoordde neutraal. De centrale tendens in de antwoorden was dus akkoord, en de spreiding was gelijk aan 0.
33
Hoofdstuk 4: Analyse van de onderzoeksresultaten We kunnen nu uit de voorgaande analyse van de enquêteresultaten enkele conclusies trekken over de performantiecriteria. We kunnen zien aan welke criteria de netwerkleden het meeste belang hechten voor de performantie door ze onderling te vergelijken. We kijken
hierbij
naar
de
vragen
met
betrekking
tot
de
belangrijkheid
voor
de
netwerkperformantie. Bij alle criteria is de centrale tendens „akkoord‟. Dit heeft natuurlijk te maken met de beperkingen van de mediaan als maatstaf voor de centrale tendens. Maar ook wanneer we de spreiding berekenen voor de verschillende criteria en die naast elkaar leggen merken we op dat er weinig verschil in zit. Het semi-interkwartiel bereik is, op twee uitzonderingen na, altijd gelijk aan 0,5. Alle criteria worden dus min of meer gelijk beoordeeld door de netwerkleden en dat op een positieve manier. We kunnen dus concluderen dat al de criteria uit ons onderzoek door de netwerkleden als belangrijk worden aanzien voor de netwerkperformantie. Indien zou gebleken zijn dat één of meerdere criteria niet goed scoorden bij de netwerkleden, dan mogen ze niet gebruikt worden in het verdere evaluatieproces. Aan de netwerkleden werd ook gevraagd of ze vonden dat de performantiecriteria aanwezig waren in het netwerk. De centrale tendens is hier bij 33% van de criteria „noch akkoord, noch niet akkoord‟ en in de overige 77% „akkoord‟. De neutrale medianen komen voor bij het criterium vertrouwen, netwerkgeheugen en interne en externe legitimiteit. De spreiding toont aan dat er minder variatie was tussen de netwerkleden dan bij de vragen over de relevantie voor de performantie. In 42% van de gevallen is het semi-interkwartiel bereik gelijk aan 0. Bij de criteria netwerkgeheugen, interne legitimiteit en flexibiliteit is de spreiding gelijk aan 0,5 en bij het criterium vertrouwen is er een spreiding van 1. Het criterium vertrouwen scoort het slechtst, maar het gaat daarbij over vertrouwen op het netwerkniveau. De onderlinge vertrouwensrelaties scoren wel een hoog gemiddelde. We menen dat al deze criteria kunnen gebruikt worden voor de evaluatie van de netwerkperformantie, Over sommige, namelijk degene waarbij de mediaan „neutraal‟ was, moet verder in het programmateam gediscussieerd worden. Men kan er ofwel een betere invulling aan geven en het beter definiëren, ofwel ze uit de evaluatie schrappen. De kleine selectie van performantiecriteria die we gemaakt hebben op basis van de wetenschappelijke netwerkliteratuur is dus getest op de praktische bruikbaarheid ervan voor de strategische programma‟s Duurzaamheid en Gent, Scheppende Stad. Het is niet de bedoeling dat deze criteria nu als absoluut vaststaande zaken worden beschouwd. De netwerkmanager kan nu met deze criteria aan de slag om ze in een groter evaluatiesysteem te integreren.
34
Conclusie De lijst met performantiecriteria voor publieke netwerken die door ons uit de literatuur gehaald werd kan nooit volledig zijn en is voor elk netwerk anders. We merken bij de analyse van ons onderzoek dan ook op dat sommige criteria minder belangrijk worden geacht door de netwerkleden dan andere. Dit komt omdat we zijn begonnen met een vooraf opgestelde lijst van criteria. Er moet dus een duidelijk onderscheid worden gemaakt
tussen
het
zoeken
naar
performantiecriteria
en
de
analyse
van
de
netwerkperformantie aan de hand van deze criteria. Beide delen van het evaluatieproces zijn even belangrijk voor de netwerkmanager en moeten dus met evenveel zorg en nauwkeurigheid gebeuren. Uit dit werkstuk blijken de negatieve gevolgen voor de performantiemeting wanneer men licht omspringt met de keuze van de te evalueren criteria. Aangezien de twee fases van de evaluatie op elkaar volgen en nauw aansluiten zal een fout in het eerste deel altijd leiden tot een foutieve meting. De lijst van performantiecriteria die door het netwerkmanagement wordt opgesteld moet dus steeds grondig onderzocht en getest worden. Zodoende kunnen de exogene factoren er reeds op voorhand uitgehaald worden en kunnen ook de irrelevante criteria geschrapt worden. De manier waarop dit gebeurt hangt af van de netwerkvorm waarmee men te maken heeft. In netwerken met “shared governance” zal dit keuzeproces veel meer in onderling overleg gebeuren dan in een netwerk dat door een NAO of een “lead organization” wordt geleid. Wanneer deze fase tot een goed einde is gebracht moeten de gekozen criteria nog tot een meting van de performantie leiden om praktisch nut te hebben. We hebben in dit werkstuk geopteerd voor het gebruik van de Balanced Scorecard. Bij een combinatie van beide
kunnen
vele
fouten
en
onnauwkeurigheden
bij
het
evalueren
van
de
netwerkperformantie vermeden worden. Deze werkwijze kan, indien goed toegepast, een echte meerwaarde zijn voor de netwerkmanager. In de beleidsnota van het departement personeel en organisatie van de Stad Gent lezen we dat er gekozen werd voor de Balanced Scorecard bij de opvolging en de evaluatie van de vooraf gedefinieerde doelstellingen van de diensten en departementen. Dit betekent dat ook de strategische programma‟s, het voorwerp van ons onderzoek, reeds vertrouwd zijn met dit systeem. De netwerkmanagers die deze programma‟s aansturen moeten, nog
meer
dan
de
departements-
en
diensthoofden,
rekening
houden
met
performantiecriteria. Deze zijn immers veel gevarieerder en bijgevolg makkelijker fout te interpreteren, waardoor de performantiemeting de mist ingaat en foute gegevens oplevert. Bij een inleidend gesprek met de programmaregisseur van het programma Duurzaamheid bleek dat er op dat vlak nog veel werk is voor het netwerk. De meting van
35
de resultaten die het programma behaalt en nog moet behalen gebeurt niet systematisch genoeg en een andere werkwijze dringt zich op. We hopen dan ook met dit werkstuk een praktisch bruikbare bijdrage te leveren aan dit evaluatieproces van de performantie van de Gentse strategische programma‟s. Uiteraard hebben onze conclusies ook hun waarde voor het netwerkonderzoek in zijn geheel, als versterking van de oproep tot een betere omgang met performantiemeting en -evaluatie bij netwerken in de publieke sector.
36
Bibliografie
ACEVEDO, B., COMMON, R. 2006. Governance and The Management of Networks in The Public Sector. Public Management Review, 8 (3): 395-414.
ADLER, P.S. 2001. Market, Hierarchy and Trust: The Knowledge Economy and the Future of Capitalism. Organization Science, 12 (2): 215-234.
AGRANOFF, R., McGuire, M. 2001. Big Questions in Public Network Management Research. Journal of Public Administration Research and Theory, 11 (3): 295-326.
AGRANOFF,
R.,
MCGUIRE,
M.
2003.
Collaborative
Public
Management;
New
Strategies for Local Governments. Georgetown University Press.
AGRANOFF, R. 2006. Inside Collaborative Networks: Ten Lessons for Public Managers. Public Administration Review, Special Issue: 56-65.
BRASS, D.J., GALASKIEWICZ, J., GREVE, H.R., TSAI, W. 2004. Taking Stock of Networks
and
Organizations:
A
Multilevel
Perspective.
The
Academy
of
Management Journal, 47 (6): 795-817.
CONTRACTOR, N.S., WASSERMAN, S., FAUST, K. 2006. Testing Multitheoretical, Multilevel Hypotheses about Organizational Networks: An Analytic Framework and Empirical Example. The Academy of Management Review, 31 (3): 681-703.
DE PELSMACKER, P., VAN KENHOVE, P. 2007. Marktonderzoek: Methoden en Toepassingen. Amsterdam: Pearson Education.
EDELENBOS, J., KLIJN, E. 2007. Trust in Complex Decision-Making Networks: A Theoretical and Empirical Exploration. Administration and Society, 39 (1): 25-50.
EKBIA, H.R., KLING, R. 2005. Network Organizations: Symmetric Cooperation or Multivalent Negotiation? The Information Society, 21: 155-168.
ENTWISTLE, T., BRISTOW, G., HINES, F., DONALDSON, S., MARTIN, S. 2007. The Dysfunctions of Markets, Hierarchies and Networks in the Meta-governance of Partnership. Urban Studies, 44 (1): 63-79.
GIBBONS, D.E. 2004. Network Structure and Innovation Ambiguity Effects on Diffusion in Dynamic Organizational Fields. The Academy of Management Journal, 47 (6): 938-951.
GRANDORI, A. 1997. An organizational Assessment of Interfirm Coordination Modes. Organization Studies, 18 (6): 897-925.
HUXHAM,
C.
1993.
Pursuing
Collaborative
Advantage.
The
Journal
of
the
Operational Research Society, 44 (6): 599-611.
JONES, C., HESTERLY, W.S., BORGATTI, S.P. 1997. A General Theory of Network Governance: Exchange Conditions and Social Mechanisms. The Academy of Management Review, 22 (4): 911-945.
vi
KOPPENJAN, J. 2008. Creating a Playing Field for Assessing the Effectiveness of Network Collaboration by Performance Measures. Public Management Review, 10 (6): 699-714.
MANDELL, M.P., KEAST, R. 2008. Evaluating the Effectiveness of Interorganizational Relations Through Networks: Developing a Framework for Revised Performance Measures. Public Management Review, 10 (6): 715-731.
MEYER, M.W., 2002. Rethinking Performance Measurement: Beyond The Balanced Scorecard. Cambridge: University Press.
MCGUIRE, M. 2002. Managing Networks: Propositions on What Managers Do and Why They Do It. Public Administration Review, 62 (5): 599-609.
O‟TOOLE, L.J. 1997. Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration. Public Administration Review, 57 (1): 45-52.
O‟TOOLE, L., MEIER, K.J., NICHOLSON-CROTTY, S. 2005. Managing Upward, Downward and Outward. Networks, Hierarchical Relationships and Performance. The Public Management Review, 7 (1): 45-68.
PROVAN, K.G., KENIS, P. 2007. Modes of Network Governance: Structure, Management and Effectiveness. Journal of Public Administration Research and Theory, 18: 229-252.
PROVAN, K.G., KENIS, P. 2009. Towards an Exogenous Theory of Public Network Performance. Public Administration, 87 (3): 440-456.
PROVAN, K.G., MILWARD, H.B. 1995. A Preliminary Theory of Interorganizational Network Effectiveness: A Comparative Study of Four Community Mental Health Systems. Administrative Science Quarterly, 40 (1): 1-33.
PROVAN, K.G., MILWARD, H.B. 2001. Do Networks Really Work? A Framework for Evaluating Public-sector Organizational Networks. The Public Administration Review, 61 (4): 414-423.
ROBINSON, S.E. 2006. A Decade of Treating Networks Seriously. The Policy Studies Journal, 34 (4): 589-598.
SILVIA, C., MCGUIRE, M. 2010. Leading Public Sector Networks: An Empirical Examination of Integrative Leadership Behaviors. The Leadership Quarterly, 21: 264-277.
SODA, G., USAI, A., ZAHEER, A. 2004. Network Memory: The Influence of Past and Current Networks on Performance. The Academy of Management Journal, 47 (6): 893-906.
VAN BUEREN, E.M., KLIJN, E.H., KOPPENJAN, J. 2003. Dealing With Wicked Problems in Networks: Analyzing an Environmental Debate From a Network Perspective. Journal of Public Administration Research and Theory, 13 (2): 193-212.
vii
Bijlagen
viii
ix
x
xi
xii
xiii
xiv
xv
xvi
xvii
xviii
xix
xx
